Warszawa, wrzesień 2013 Komentarz Głównego Inspektora
advertisement
Warszawa, wrzesień 2013 Komentarz Głównego Inspektora Sanitarnego dot. egzekwowania obowiązku szczepień ochronnych w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 roku w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2011 roku. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (w tym zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Szerzące się epidemicznie zakażenia i choroby zakaźne były bowiem w przeszłości powodem wysokiej śmiertelności i chorobowości, powodowały straty społeczne i ekonomiczne. Realizacja zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych oraz innych chorób o charakterze społecznym jest możliwa dzięki racjonalnym działaniom w obszarze zdrowia publicznego podejmowanym przez organy i instytucje państwa. Działania te skupiają się na właściwej regulacji prawnej szczepień ochronnych, działalności oświatowo-zdrowotnej, egzekwowaniu obowiązku poddawania się szczepieniom w odniesieniu do tych szczepień ochronnych, które są szczepieniami obowiązkowymi, zapewnieniu bezpieczeństwa szczepień ochronnych. Nie można podzielić argumentów podnoszonych przez niektóre stowarzyszenia i nieformalne ruchy głoszące fałszywą tezę o rzekomym bezwzględnym prymacie wolności wyboru i wolności życia rodzinnego od ingerencji organów państwowych, w tym żądające zapewnienia swobody przy podejmowaniu decyzji o poddaniu się szczepieniom ochronnym. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w demokratycznym państwie prawa konstytucyjne wolności i prawa mogą być ograniczane w drodze ustawy, m.in. gdy jest to niezbędnie dla ochrony zdrowia. Zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych jest też jednym ze strategicznych celów każdych kolejnych programów polityki zdrowotnej (obecnie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2007-2015). Obowiązkowe szczepienia ochronne są skuteczną i generalnie powszechnie społecznie akceptowaną metodą zapobiegania zachorowaniom na choroby zakaźne, zarówno w wymiarze zapobiegania zachorowaniom u osoby poddanej szczepieniom ochronnym (prewencji indywidualnej), jak również kształtowania odporności całej populacji na zachorowania (prewencji zbiorowej). Warunkiem osiągnięcia odporności w skali populacji jest bowiem wysoki odsetek zaszczepionych osób (zwykle odporność populacyjną osiąga się przy zaszczepieniu wysokiego odsetka populacji – tj. co najmniej ok. 95%), co skutecznie zapobiega szerzeniu się zachorowań na choroby zakaźne nie tylko na osoby uodpornione w drodze szczepienia, ale również u tych osób, które ze względu na przeciwwskazania zdrowotne nie mogą być przeciw nim szczepione lub osób, które pomimo prawidłowego przeprowadzonego szczepienia nie wykształciły odporności immunologicznej. Zapewnienie wysokiego odsetka osób uodpornionych w populacji jest wspierane działaniami oświatowo-zdrowotnymi propagującymi wiedzę o roli szczepień zapobieganiu chorobom zakaźnym lecz jednocześnie zostało zabezpieczone prawnym obowiązkiem poddawania się szczepieniom ochronnym oraz przewidzianymi prawem środkami egzekucji wykonania tego obowiązku przez osoby do tego zobowiązane. Nałożenie przez ustawodawcę powszechnego obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw wybranym chorobom zakaźnym zapewnia odpowiednio wysoki odsetek osób uodpornionych przeciw tym chorobom i skutecznie zmniejsza ryzyko epidemicznego szerzenia się tych chorób zakaźnych w populacji. Wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych przeciw wybranym chorobom zakaźnym zmniejsza także społeczne skutki związane z ciężkimi zdrowotnymi następstwami chorób zakaźnych, w tym związane z kosztami leczenia tych chorób oraz ich powikłań ponoszonymi przez sektor finansów publicznych. Przykładem chorób zakaźnych, których zwalczenie w skali światowej było możliwe w drodze powszechnych i obowiązkowych szczepień ochronnych, była ospa prawdziwa (obecnie uznawana za chorobę już całkowicie wykorzenioną). Polska uczestniczy w międzynarodowych działaniach Światowej Organizacji Zdrowia prowadzących do wykorzenienia zakażeń wirusem polio (obecnie choroba uznana za wykorzenioną w Europie) a w dalszej kolejności chorób takich, jak odra i różyczka. Jak wspomniano wcześniej obowiązek szczepień ochronnych bywa wprowadzany wobec niektórych chorób zakaźnych również wtedy, gdy powszechne i obowiązkowe szczepienia nie prowadzą do eliminacji tych chorób. Nałożenie obowiązku szczepień ochronnych przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B oraz przeciw tężcowi służy jednak przede wszystkim prewencji indywidualnej tych chorób a ponadto zmniejsza społeczne skutki występowania tych chorób w populacji (np. związane z kosztami wielomiesięcznego leczenie tężca w oddziałach intensywnej terapii). Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 2 i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dzieci) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnym i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086) wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ww. ustawy. Taki sposób uregulowania obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym przeciwko wybranym chorobom zakaźnym powielany w kolejnych regulacjach prawnych z niewielkimi zmianami funkcjonuje w Polsce od 50 lat i nigdy nie został zakwestionowany. Uzupełnieniem ww. regulacji prawnych jest ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w drodze komunikatu Program Szczepień Ochronnych przeznaczony dla lekarzy i pielęgniarek będących realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych, będący dokumentem o charakterze technicznym i zawierający informacje oraz wytyczne nt. sposobu realizacji obowiązku zgodne z aktualną wiedzą medyczną. W przypadku stwierdzenia uchylania się rodziców dzieci od wypełnienia tego ustawowego obowiązku szczepień dzieci (np. w wyniku poinformowania o tym fakcie powiatowego państwowego inspektora sanitarnego przez lekarza POZ) konieczne jest podejmowanie działań w celu przymuszenia osób zobowiązanych (rodziców dzieci) do wypełnienia tego obowiązku. Kwestie sposobu egzekwowania ww. obowiązku szczepień, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym, zostały określone w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ww. ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczegółowego, przy czym zgodnie z art. 3 § 1 ww. ustawy egzekucję administracyjną stosuje się nie tylko do obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, lecz w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego również wtedy, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisu prawa (tj. nie podlegają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnych), chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a ww. ustawy. Dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych było niejednolite w odniesieniu do oceny kompetencji organów PIS w zakresie egzekucji obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym. W swoich wyrokach wojewódzkie sądy administracyjne w większości potwierdzały kompetencje organów PIS do bycia organami egzekucyjnymi w zakresie obowiązku szczepień ochronnych, jako organów powołanych do ochrony zdrowia publicznego (patrz np. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r. - sygn. akt III SA/Kr 1104/12, wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2013 r. – sygn. akt II SA/Bk 277/13). Jedynie WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 21 marca 2013 r. - sygn. akt II SA/Po 96/13). z dnia 23 maja 2013 r. – sygn. akt II SA/Po 483/13 i dalszych orzeczeniach kwestionował kompetencje organów PIS do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, wskazując w uzasadnieniach, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa pozostających w nadzorze kierowników powiatowych służb, inspekcji lub straży. Do zagadnienia właściwości organów PIS do bycia organami egzekucyjnymi w zakresie obowiązku szczepień ochronnych odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 roku – sygn. akt II OSK 745/12, w którym w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej na postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2011 roku – sygn. akt II SA/Go 773/11 w sprawie skargi na postanowienie Lubuskiego PWIS w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. NSA opierając się o orzecznictwo i doktrynę w zakresie prawa administracyjnego podzielił zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że WSA w Gorzowie Wlkp. w zaskarżonym postanowieniu w sposób błędny uznał kompetencje organów PIS do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem NSA dominujące w orzecznictwie i doktrynie stanowisko pozwala stwierdzić, że z określenia zadań danego organu nie wynika automatyczne dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakim może posługiwać się organ administracji). Norma kompetencyjna upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięć, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. Tym samym możliwość prowadzenia przez organy PIS postępowania egzekucyjnego w przedmiocie obowiązków o charakterze niepieniężnym, innych niż wynikających z wydanych przez organy PIS rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień) musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Zatem zdaniem NSA wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego samo wynikające z treści art. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej do realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia publicznego polegających na prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych w celu zapobiegania chorobom zakaźnym, nie jest wystarczającą podstawą prawną do podejmowania przez organy PIS działań w zakresie egzekucji administracyjnej, w odniesieniu do obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym przewidzianym w Programie Szczepień Ochronnych, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego wprost z przepisów prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że rozstrzygając skargę kasacyjną w tej konkretnej sprawie NSA potwierdził w uzasadnieniu, że: obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym bezpośrednio wykonalnym, wynikającym wprost z przepisów prawa i nie podlegającym konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, z treści przepisów określających obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu tzn. przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek te się aktualizuje oraz jego zakres, właściwe organy PIS są uprawnione do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydanych przez nie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji i postanowień). NSA nie zakwestionował również, że: właściwe organy PIS organy są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego stanowiska NSA zawartego w uzasadnieniu tego wyroku należy uznać, że w odniesieniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających wprost z przepisów prawa (niepodlegających konkretyzacji w drodze rozstrzygnięć indywidualnych tych organów) i pozostających w nadzorze organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w tym m.in. obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym), właściwym organem egzekucyjnym jest wojewoda. Tym samym w przypadku upłynięcia terminów wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym przez jego rodzica lub opiekuna państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ PIS uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym, powinien zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za pocztowym potwierdzeniem doręczenia przesyłki poleconej wysłać osobie zobowiązanej (lub osobom zobowiązanym) do poddania dziecka szczepieniom ochronnym pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania tego obowiązku, z pouczeniem o skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku jego niewykonania. Po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia (konieczne jest potwierdzenie jego doręczenia) państwowy powiatowy inspektor sanitarny będący wierzycielem ww. obowiązku powinien niezwłocznie skierować wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do wojewody właściwego dla miejsca zamieszkania zobowiązanego (rodzica lub opiekuna dziecka) lub w przypadku braku miejsca zamieszkania właściwego ze względu na miejsce pobytu zobowiązanego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wystarczającą przesłanką uzasadniającą uznanie osoby za zobowiązaną do wykonania obowiązku poddawania dziecka szczepieniom ochronnym jest sprawowanie nad dzieckiem prawnej pieczy lub faktycznej opieki. Zgodnie z art. 26 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel powinien dołączyć prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy dla obowiązków o charakterze niepieniężnym (2 odpisy wg wzoru TYT-3 lub TYT-3A) oraz dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wzór upomnienia i tytułu wykonawczego oraz szczegółowy sposób wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został określony w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541, z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wierzyciel powinien wskazać organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Należy zauważyć, że grzywny nakładane w toku postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień nie wyczerpują katalogu możliwych do zastosowania środków egzekucji administracyjnej przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym mogą być: grzywna w celu przymuszenia ale również przymus bezpośredni - jak się wydaje prowadzące skutecznie do wyegzekwowania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W ostatnich tygodniach w prasie codziennej, a także w czasopismach aspirujących do bycia miarodajnymi i opiniotwórczymi branżowymi pismami medycznymi, pojawiają się informacje o rzekomym zakwestionowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do karania rodziców za odmowę wypełnienia obowiązku szczepień ochronnych. Autorzy tych doniesień najprawdopodobniej nie odróżniają grzywien nakładanych w celu przymuszenia, jedynie będących prawnie dopuszczalnym środkiem egzekucji administracyjnej prowadzącym do wykonania przez osoby zobowiązane nałożonych na nie prawnych obowiązków w przypadku uchylania się przez te osoby od ich wykonania, od grzywien nakładanych w postępowaniu karno-wykroczeniowym na osoby, które pomimo zastosowania ww. środków egzekucji administracyjnej uchylają się od obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 115 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1970 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2010 r. Nr 46 poz.275, z późn. zm.). kto, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko gruźlicy lub innej chorobie zakaźnej podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Tej samej karze podlega, kto, sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu. Zgodnie z art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2008 r. Nr 133 poz. 848, z późn. zm.) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako organy kontroli właściwe w zakresie sprawowania nadzoru na wykonaniem obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym, w postępowaniu w sprawach o wykroczenia sporządzają wniosek do sądu o ukaranie i występują przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego. Publikowane w prasie doniesienia niejednokrotnie bywają opatrzone sensacyjnymi przyciągającymi uwagę czytelnika tytułami, lecz ich treść wskazuje na całkowitą ignorancję autorów w odniesieniu zarówno do zagadnień merytorycznych, w tym zagadnienia obowiązkowych szczepień ochronnych, jak niezrozumienie istoty samego rozstrzygnięcia prawnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autorzy tych doniesień nie uczestniczyli w rozprawie i nie podejmowali trudu zapoznania się z argumentami podnoszonymi w postępowaniu przez jego strony, ani też z ustnym bądź pisemnym uzasadnieniem zapadłego orzeczenia NSA. Również redaktorzy czasopism w pogoni za efektownymi i opatrzonymi sensacyjnie brzmiącymi tytułami doniesieniami niejednokrotnie nie zadawali sobie ponadto trudu poddania publikowanych doniesień weryfikacji w celu dochowania rzetelności publikowanych treści, a także nadania tym publikacjom waloru kształtowania w społeczeństwie zachowań prozdrowotnych, jak też zwiększania świadomości prawnej czytelników dot. przepisów regulujących kwestię egzekwowania przez organy administracji obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnych oraz służącego obywatelom prawa do sądowej kontroli działań administracji.
