Prof - MISTiA
advertisement
Prof. dr hab. Marian Grzybowski Trybunał Konstytucyjny Uniwersytet Jagielloński Problematyka samorządu terytorialnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zagadnienia wybrane) 1. Zakres przedmiotowy orzeczeń dotyczących problematyki samorządowej i skala ich podejmowania Powołanie Trybunału Konstytucyjnego i rozpoczęcie w 1987 r. jego działalności orzeczniczej nie spowodowało zrazu szerszego podjęcia problematyki samorządowej w orzecznictwie konstytucyjnym. Schyłek lat 1980-tych upływał bowiem pod znakiem funkcjonowania systemu terenowych organów jednolitej władzy i administracji państwowej stopnia podstawowego (gminnego) i wojewódzkiego. Rady narodowe jako organy uchwałodawcze (stanowiące) traktowane były jako element systemu organów państwa. Nie posiadały one wyodrębnienia ustrojowego, nie występował w nich element wspólnoty mieszkańców, nie posiadały osobowości prawnej ani też wyodrębnienia budżetowego. Dopiero wejście w życie ustaw samorządowych w latach 1990-1998 i konstytucjonalizacji instytucji samorządu terytorialnego w ustawie zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. stworzyły nowe uwarunkowania dla funkcjonowania samorządu terytorialnego w polskim systemie prawno-ustrojowym. Powstały nowe ramy dla podjęcia problematyki samorządowej również w orzecznictwie konstytucyjnym. Charakterystyczne, że konstruowanie systemu samorządowego rozpoczęto od stopnia podstawowego tzn. od gminy. Zrozumiałe, że w pierwszym okresie działania samorządu gminnego (zwłaszcza w 1990 r.) przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zawisły sprawy dotyczące tej instytucji. Również w 1991 r. problematyka samorządu tylko marginalnie trafiała na wokandę Trybunału Konstytucyjnego. W gruncie rzeczy tylko jedno orzeczenie, i to pośrednio, dotknęło problematyki samorządowej, a ściślej: pracowników samorządowych. Trybunałowi Konstytucyjnemu przyszło orzec, czy emerytowani przed 27 maja 1990 r. pracownicy terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego są uprawnieni do korzystania z 50% zniżki przy przejazdach środkami komunikacji PKP i PKS" Jedną z przesłanek daleko posuniętej wstrzemięźliwości Trybunału Konstytucyjnego (ale także podmiotów kierujących wnioski do tegoż Trybunału) była lapidarność postanowień znowelizowanej w 1989 r. Konstytucji z 1952 r. w zakresie dotyczącym samorządu terytorialnego. Dopiero uchwalenie i wejście w życie „Małej konstytucji" z 17 października 1992 r. zmieniło zakres unormowań, które mogły posłużyć jako wzorce kontroli konstytucyjnej. W samym 1992 r. problematyka samorządowa wystąpiłaOrzeczenie TK z 23 października 1990 r.. sygn. U 1/90 (OTK 1990. poz. 9) dotyczyło przeznaczenia nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi przez gminę; tym niemniej - z uwagi na czas analizowanej czynności - działają jeszcze jako struktura w ramach systemu rad narodowych. : W uchwale z 26 czerwca 1991 r.. sygn. W 3/91 (OTK 1991, poz. 21) Trybunał Konstytucyjny korzystając z przysługującej mu kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa orzekł, że pracownicy t.o.a.p.. którzy przeszli na emeryturę przed dniem 27 maja 1990 r. (tj. przed datą pierwszych wyborów do samorządu gminnego) nie uzyskali statusu pracowników samorządowych. Tym samym, zachowując status pracowników państwowych, zachowali również uprawnienia atrybucyjne, w tym: ulgi na przejazdy państwowymi środkami komunikacji, przysługujące pracownikom państwowym. 1 zaledwie w jednym orzeczeniu, o charakterze wykładniczym, w którym Trybunał Konstytucyjny doprecyzował pojęcie „gmina właściwa" użyte w odniesieniu do procesu komunalizacji mienia przedsiębiorstw państwowych . Po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. częstotliwość orzekania przez Trybunał w sprawach samorządu terytorialnego istotnie wzrosła. Dość przypomnieć, że w okresie niepełnego dziesięciolecia obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r. ( a ściślej: w okresie od 17 października 1997 do końca 2006 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał łącznie 738 spraw zakończonych wyrokami, z czego sprawy dotykające samorządu terytorialnego stanowiły 105 spraw, w których zapadły orzeczenia końcowe. Statystycznie przeto sprawy samorządu terytorialnego stanowiły nieco poniżej 14,22 % ogółu spraw rozpoznanych i rozstrzygniętych wyrokami Trybunału. Liczba i zróżnicowanie tematyczne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do samorządu terytorialnego nie pozwala na całościowe ujęcie tej problematyki w dającej się tolerować czasowo prezentacji. Nie byłoby to zresztą uzasadnione wobec istnienia dostępnych publikacji na ten temat, wśród których należy przede wszystkim wskazać na opracowania Jerzego Oniszczuka Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002 (stron: 429) oraz studium Jerzego Stępnia: Samorząd terytorialny w konstytucyjnym ustroju państwa, opublikowane w księdze z okazji XX-lecia orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w 2006 r. 2. Kwestie ustrojowe samorządu terytorialnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego W latach 1990 i 1998 r. przeprowadzone zostały dwa etapy reformy lokalnych władz samorządowych w Rzeczypospolitej Polskiej. W kontekście reformy z 1990 r. przedmiotem zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego stał się art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Kwestia rozstrzygana przez Trybunał dotyczyła tych składników własności państwowej (mienia ogólnonarodowego), które do 27 maja 1990 r. były wykorzystywane na siedziby gminnych rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a których zadania zostały ze wskazanym tu dniem przejęte przez organy gminy innej niż gmina właściwa ze względu na miejsce położenia mienia. W sprawie tej, rozstrzygniętej wyrokiem z 14 listopada 2000 r. (sygn. K 7/2000) Trybunał Konstytucyjny wypowiedział kilka stwierdzeń istotnych dla postrzegania ustrojowej natury samorządu terytorialnego. Po pierwsze, w odniesieniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (stopnia podstawowego) odniósł konstatację, iż organy te sprawowały jedynie zarząd nad przydzielonym im mieniem państwowym (ogólnonarodowym) wykonując - jako stationes fisci uprawnienia wynikające z własności państwowej (i sprawowanego zarządu). Gminy samorządowe natomiast uzyskały - z mocy ustawy o zmianie Konstytucji RP z 8 marca 1990 r. oraz ustaw samorządowych status odrębnego od państwa podmiotu praw tak w sferze publicznej jak i prywatnej, podmiotowość prawną . zdolność do samodzielnego bycia podmiotem praw majątkowych ( w tym: prawa własności). Prawodawca konstytucyjny wprowadził nową kategorię mienia: mienie komunalne, która to kategoria obejmowała własność i inne prawa majątkowe gmin oraz gminnych ( komunalnych) osób prawnych. ' Por. uchwała TK. z 9 grudnia 1992 r. . sygn. W 13/91 (OTK 1992. poz.37) Konstytucja RP z 1997 r. ( w nawiązaniu do art. 70 ust. 4 zd. 1 Malej konstytucji z 1992 r.) postanowiła - w art. 164 ust. 1 - że podstawową jednostką samorządu terytorialnego pozostaje gmina. (Ustrojodawca nie sprecyzował natomiast wszystkich następstw prawnych tego unormowania, a w szczególności usytuowania gminy jako podstawowego ogniwa w systemie samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny odniósł się to tej kwestii w trzech wyrokach : K 8/97 z 16 grudnia 1997, K 40/97 z 24 marca 1998 r. ( w odniesieniu do tzw. ustawy warszawskiej) oraz K 7/00 z 14 listopada 2000 r. ( w sprawie ustawy z 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Rozpatrując kwestie konstytucyjności tzw. ustawy warszawskiej z 1994 r. Trybunał stwierdził w szczególności, że w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy Warszawa jako związek komunalny powstały z mocy prawa nie jest gminą. ., Podstawowy" charakter gmin powstałych na terenie Warszawy sprawia , iż w świetle art. 164 ust. 1 Konstytucji pomiędzy Warszawa jako związkiem gmin a gminami warszawskimi mogą być ustanowione relacje oparte o zasadę : nadrzędność- podporządkowanie . Nie pozwala na to status gminy jako „podstawowego" ogniwa w systemie samorządu. Inną konsekwencję prawną potraktowania gmin jako jednostek podstawowych samorządu terytorialnego, zaakcentowaną we wspomnianym orzeczeniu TK, stanowi zasada domniemania kompetencji na rzecz gmin i samorządu gminnego. Tę właściwość podkreślił Trybunał - i szeroko uzasadnił - również w wyroku z 4 maja 1998 r. w sprawie K 8/97.Dodał przy tym, iż samorząd gminny wykonuje przypisane mu zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd gminny pozostaje właściwy we wszystkich sprawach samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych na rzecz innych jednostek tegoż samorządu. Trybunał stwierdził, iż Konstytucja RP nie określiła w sposób odbiegający od ogólnych zasad konstytucyjnych ustroju miasta stołecznego Warszawy. Tym samym ustawodawca zwykły winien respektować konstytucyjne zasady organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego. Ustawy wkraczające materialnie w sferę samodzielności gmin warszawskich musza respektować podstawowy charakter gminy jako jednostki samorządowej oraz wynikające z tego domniemania kompetencyjne na rzecz gmin. Regułę tę odniósł Trybunał w szczególności do oceny konstytucyjności art. 8 pkt. 6a ustawy warszawskiej z 1994 r. Unormowanie to gwarantowało Radzie m.st. Warszawy wyłączność w określaniu „zasad finansowania Straży Miejskiej". Tymczasem zgodnie z art. 5 ustawy o strażach gminnych koszty funkcjonowania straży pokrywane są z budżetu gminy (miasta) , a ich powoływania stanowi zadanie własne gminy, zaś zasady finansowania straży gminnych określa ustawa o samorządzie gminnym i prawo budżetowe. Z tych też powodów Rada m.st. Warszawy ~ organ związku gmin nie mógł - w zgodzie z Konstytucją - określać zasady finansowania straży miejskiej. Inną. doniosłą dla samorządu terytorialnego kwestię ustrojową rozważył Trybunał Konstytucyjny w kontekście ustawy z 18 marca 1999 r. o zmianie ustroju m.st.Warszawy. Podstawowy dylemat sprowadzał się do pytania, czy poddanie wyboru Prezydenta Warszawy przez szersza reprezentację społeczeństwa ( Radę Miasta) nie przekreśla konstytucyjnej zasady przedstawicielstwa ( art. 4 ust. 2 w zw.z art. 16 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Trybunał uznał, iż poszerzenie uczestnictwa obywateli w wyborze organów samorządowych nie może stanowić, ex definitione, ograniczenia zasady przedstawicielstwa. Pogląd ten warto przypomnieć w kontekście unormowań ustawy o bezpośrednim wyborze wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. W kontekście zasady przedstawicielstwa (art. 4 ust.2 w zw.z art. 16 ust.2 Konstytucji) Trybunał odniósł się też do kwestii kadencyjności wybieralnych organów7 samorządu terytorialnego. W szczególności uznał za podlegającą prawnej ochronie stabilność składu osobowego wybieralnych organów samorządu pochodzących z wyborów powszechnych i bezpośrednich. Jako argument legitymujący takie stanowisko Trybunał przywołał potrzebę poszanowania woli wyborców . Zarazem Trybunał zaakcentował wymóg kadencyjności wybieralnych organów samorządu wskazując na instrumentalne znaczenie kadencyjności z punktu widzenia realizacji praw politycznych obywateli - członków wspólnot samorządowych. Z zasady kadencyjności wyprowadził Trybunał trzy elementy składowe: a) nakaz nadania pełnomocnictwom organów wybieralnych oznaczonych z góry ram czasowych; b) nakaz nieprzekraczania przez te ramy rozsądnych granic czasu kadencji; c) nakaz ustanowienia unormowań, które zapewniają ukonstytuowanie się wybranego organu lub objęcie funkcji bez nadmiernej zwłoki po ukończeniu kadencji uprzednich piastunów danej funkcji. Z zasadą kadencyjności wiąże się w pewnym zakresie zasada pewności założeń stosowanego wyborach samorządowych systemu wyborczego. W wyroku z 3 listopada 2006r. w sprawie K 31/06 Trybunał Konstytucyjny oceniał nowelizację Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2006 Nr 159, poz.i 127).Nowelizacja ta, wprowadzona już w trakcie rozpoczętej faktycznej kampanii wyborczej dopuszczała blokowanie list wyborczych w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców, w powiatach oraz przy wyborze sejmików województw. Zaskarżając ustawę nowelizującą grupa posłów m.in. zarzuciła ustawodawcy niezachowanie odpowiedniej vacalio legis oraz wprowadzenie jej w życie w toku wykonywania urzędowych czynności związanych z wyborami. Trybunał Konstytucyjny nie decydując się - dla uniknięcia poważnego zamieszania w rozpoczętej już procedurze wyborczej - na dyskwalifikację ustawy nowelizującej ze względu na zbyt krótka vacatio legis oraz poniechanie tzw. wysłuchania społecznego za swoiste minimum minimorum uznał uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym (także: samorządowym) np. w zakresie algorytmów rozdziału mandatów oraz ustalania progów wyborczych , na co najmniej sześć miesięcy przed rozpoczęciem postępowania wyborczego, rozumianym jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Trybunał Konstytucyjny rozważał też kwestię stabilności personalnej składu organów stanowiących samorządu terytorialnego po ich wyborze, tj. w trakcie kadencji. Uczynił to w dwóch orzeczeniach: z 23 kwietnia 1996 r. ( a więc jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji RP- w sprawie K29/95 r.) oraz z 31 marca 1998 r. ( w sprawie K 24/97). W pierwszym orzeczeniu Trybunał przyjął, że kadencyjność oznacza nadanie statusu przedstawicielskiego na oznaczone uprzednio okres czasu. Wynika stąd nakaz stabilizacji składu personalnego organu wybieralnego w obrębie kadencji. Sytuacje, w których skład organu wybieralnego ulega zmianom w trakcie kadencji traktować należy jako wyjątki od zasady i interpretować ścieśniające Dotyczy to zwłaszcza organów pochodzących z wyborów7 powszechnych i bezpośrednich, albowiem w ich przypadku zachodzi nadto potrzeba poszanowania woli wyborców. W szczególności nowe okoliczności czy przeszkody, nieznane w momencie wyborów, nie powinny mieć wpływu na skład wybranego organu . o ile nie występowały w chwili obejmowania mandatu. Przykładowo: zawarty w art. 11 ustawy o gospodarce komunalnej zakaz łączenia mandatu radnego ze stanowiskami we władzach spółek komunalnych w danej gminie dotyczy okresu po wejścia wspomnianego zakazu ( tj. od 6 maja 1997 r.). 4 Por. orzeczenie z 23 kwietnia 1996 r. (K 29/95): podobnie wyroki: z 31 marca 1998 r. (K 24/97) oraz z 26 maja 1998 (KI7/98) i 3 listopada 1999 (K 13/99) W wyroku w sprawie K 24/97 Trybunał poddał ocenie konstytucyjności sposób obsady zwolnionych mandatów radnego. Uznał, że wybory uzupełniające w przypadku okręgów : jednomandatowych ( w gminach do 20 tys. mieszkańców) oraz objęcie mandatu przez kandydata z tej samej listy z kolejno najwyższa liczbą głosów pozostają zgodne z preferencjami, a więc - także z wolą wyborców. Inna kwestię ustrojową rozstrzygnął Trybunał wyrokiem z 14 grudnia 1999 r.( K 10/99). Poddał on ocenie merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów Ministrów 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów — w zakresie dotyczącym powiatu łódzkiego wschodniego. Trybunał uznał, że nie jest władny interpretować in concrelo znaczenie takich pojęć jak „więzi społeczne", "więzi ekonomiczne" oraz „jednorodność układu osadniczego i przestrzennego" jako wyznaczników usytuowania oraz określenia granic konkretnego powiatu ( w nawiązaniu do wymogów art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).Ocena spełnienia tych wymogów wyodrębnienia konkretnej jednostki terytorialnej (powiatu) należy - zdaniem Trybunału - w pierwszej kolejności do upoważnionej ustawowo Rady Ministrów, pozostającej pod kontrolą polityczną Sejmu RP. 3. Zadania oraz kompetencje organów samorządu terytorialnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Zgodnie z art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Wynika stąd domniemanie, że sprawy o zasięgu lokalnym (lub regionalnym) należą do zakresu działania samorządu terytorialnego. Domniemanie to potwierdził i w pewnym stopniu skonkretyzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2001 r. (U 8/00. Przyjął bowiem, że w sprawach publicznych o charakterze lokalnym - aczkolwiek ponadgminnym -domniemanie właściwości wyrażone w art. 163 dotyczy samorządu powiatowego lub , odpowiednio, wojewódzkiego. Orzeczenie to stanowiło modyfikację konstatacji poczynionej na tle stanu prawnego sprzed wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. , w orzeczeniu z 28 czerwca 1994 r.(w sprawie K 14/93), zgodnie z którym samorząd terytorialny mógł wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej nie zastrzeżone ustawowo do właściwości administracji rządowej. Samorząd terytorialny, zachowując odrębność ustrojową i zadania własne, nie przestaje być elementem systemu władzy publicznej. Z tego względu winien też respektować Konstytucyjne zasady i ukierunkowania działania władzy publicznej, realizowane tak za pośrednictwem administracji rządowej jak i poprzez samorząd terytorialny(orzeczenie z 30 października 1996, K 3/96). Ustrojodawca nie traktuje przy tym zadań państwa i administracji państwowej i zadań samorządu terytorialnego jako całkowicie odrębnych (i różnych jakościowo), czego dowodem jest chociażby instytucja zadań zleconych ( przez państwo samorządowi terytorialnemu). Zarówno zadania własne jak i zadania zlecone winny być kwalifikowane jako zadania publiczne >. Zdolność danego samorządu do wykonywania powierzonych mu zadań publicznych stanowi istotne kryterium dla podejmowania decyzji w przedmiocie podziału terytorialnego (administracyjnego) państwa i wyodrębniania jednostek samorządu terytorialnego, terytorialnego także - dokonywania zmian w tymże podziale. Uzasadnienia dla tworzenia danej jednostki szukać trzeba przede wszystkim - w zdolności do wykonywania zadań własnych. " Por. orzeczenie W 10/93 W odniesieniu do zadań powierzonych Trybunał sformułował swe stanowisko w kilku orzeczeniach wydanych już na gruncie nowej Konstytucji RP. I tak w wyroku z 27 czerwca 2000r. ( w sprawie K 20/99) Trybunał podkreślił, że nowe zadania (oraz związane z ich realizacją kompetencje) mogą być nałożone na samorząd terytorialny tylko w drodze ustawy. Nie wystarczy przy tym, by ustawa ogólnie wskazała na organy samorządu terytorialnego jako podmiot kompetencji powierzonych; winna ona określić, który „szczebel" struktury samorządu terytorialnego jest właściwy do przejęcia zadań powierzonych6.W ocenie Trybunału nie dochodzi do wzruszenia domniemania kompetencji gminy w warunkach, gdy ustawy dotyczące np. ochrony zdrowia wskazują ogólnie na samorząd terytorialny nie przesądzając, które jednostki samorządu (gminne, powiatowe czy wojewódzkie) uzyskały konkretne zadania powierzone i stosowne kompetencje instrumentalne. Trybunał zaakcentował nadto potrzebę rozpatrywania konkretnych kompetencji organów samorządu terytorialnego w kontekście przepisów prawa materialnego. Zadania i kompetencje danego „szczebla" samorządu terytorialnego winny przesądzać o potrzebie powołania i rozmiarze konkretnej jednostki samorządowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjne dekady lat 1990-tych zwrócono uwagę na potrzebę rozróżniania „zadań" samorządu terytorialnego od „kompetencji" jego organów7. Trybunał konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że przy interpretacji przepisów kompetencyjnych stosować trzeba, także na gruncie unormowań dotyczących samorządu, ścisłą wykładnię literalną. Nie jest więc właściwe (dopuszczalne) wyprowadzanie kompetencji samorządu w drodze wykładni celowościowej . W tym kontekście warto przypomnieć, że zarówno ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie: gminnym) ani też ustawa z 5 czerwca 1998 r. nie używają terminu „ kompetencja"; posługują się natomiast określeniami: „zakres działania" oraz „zadania". Za „zadanie" samorządu uznać należy „ogólne cele, które ma osiągnąć w swej działalności samorząd, lub określone kierunki działań, mając na uwadze zakres rzeczowy spraw należących do samorządu". Zgodnie z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone na rzecz innych jego jednostek. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ( w wyroku z 27 czerwca 2000 r. - K 20/99) . ustawa stwarza domniemanie właściwości gminy do wykonywania zadań samorządu terytorialnego, nie zastrzeżonych na rzecz innych jego jednostek. Kwestia nałożenia na gminy nowych zadań stała się przedmiotem rozważań Trybunału w orzeczeniu z 13 maja 1997 r. ( sprawa K20/96). Przedmiotem rozstrzygnięcia był zarzut sprzeczności art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych publicznych art. 70 ust. 4 Małej Konstytucji z 19992 r. . Trybunał nie podzielił w tej sprawie zarzutu naruszenia zasady równości praw; uznał, że od woli ustawodawcy (zwykłego) zależy, jakie miasta (gminy) wypełniać będą zadania wskazane im przez ustawę. Z kolei w orzeczeniu z 30 września 1997 r. Trybunał wypowiedział się orzeczniczo w kwestii zakładania i prowadzenia szkół podstawowych prze gminy. W ocenie Trybunału art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przesądził o przejęciu przez gminy prowadzenia szkół podstawowych jako obowiązkowych zadań własnych. Podkreślił, że zakładanie i prowadzenie szkół odnosi się zarówno do etapu tworzenia nowych jednostek oświatowych , jak i do bieżącej organizacji szkolnictwa podstawowego w gminie". Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty na gminach spoczywa powinność takiego '' Wspomniane orzeczenie wydane zostało na tle poruczenia zadań w zakresie ochrony zdrowia. Por. uchwalę z 16 stycznia 1996 r. (W12/94) ; uchwałę z 10 maja 1994r. ( W 7/94) s Pro. orzeczenia w sprawach: k 5/86, P 2/86. U 6/87, K 1/89. U 3/92, K 11/93 zorganizowania sieci szkół podstawowych, by wszystkie dzieci w wieku szkolnym mogły spełnić swój obowiązek szkolny (co implikuje, by droga dziecka do szkoły w klasach 1-1V nie przekraczała 3 km i w lasach V-VIII - 4 km ). Sprawa realizacji zadań własnych i zleconych przez gminy wystąpiła również w kilku nowszych orzeczeniach trybunału konstytucyjnego, wydanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. W sprawie K. 17/99 rozstrzygniętej wyrokiem z 18 stycznia 2000 r. Trybunał uznał wypłatę dodatków mieszkaniowych za zadanie gminy o charakterze publicznym. Zauważył w tym kontekście, że samodzielne prowadzenie bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej obejmuje też bezpośrednie świadczenie usług publicznych, w tym: w dziedzinie mieszkaniowej. Ustawodawca dysponuje stosunkowo dużą swobodą uregulowania zakresu zadań publicznych samorządu terytorialnego oraz kwalifikowania ich jako „własne" lub „zlecone". W przepisach konstytucyjnych nie ustalono materialnego i wiążącego ustawodawcę zwykłego kryterium rozdzielenia zadań publicznych między administracje rządową a samorząd terytorialny ani też kryterium, które wyznaczać ma kwalifikowanie zadań samorządu jako własne. Trybunał uznał jednocześnie, że z konstytucyjnych unormowań odnoszących się do samorządu terytorialnego wyprowadzić można dyrektywy kierunkowe dla ustawodawcy zwykłego. Po pierwsze, winien on jako zadania własne samorządu ujmować przede wszystkim zadania o charakterze par excelence publicznym, po drugie zaś - wiążące się bezpośrednio zaspokajaniem potrzeb mieszkańców danej jednostki terytorialnej, po trzecie - realizowane w obrębie właściwości miejscowej danej jednostki samorządowej. Wypłata dodatków mieszkaniowych spełnia wspomniane tu trzy kryteria: ma charakter publiczny, wiąże się wprost z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz może być realizowana w granicach danej gminy (miasta). W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wypłacanie dodatków mieszkaniowych stanowi jedną z kompetencji konkretyzujących zadanie własne gminy określone w art. 4 ust.l ustawy o najmie lokali jako „zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" ( realizacja którego to zadania stanowi obowiązek gminy). W wyroku z 28 czerwca 2001 r. ( U 8/00) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że z art 15 ust. ł i art. 166 ust. 1 Konstytucji wyprowadzić można domniemanie konstytucyjne, że sprawy lokalne - także o charakterze ponadgminnym - przekazane ustawowo samorządowi terytorialnemu traktowane być winny jako zadania własne samorządu terytorialnego Konsekwencją takiego stanowiska było przypisanie samorządowi powiatowemu jako zadanie własnego rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zamieszkałych m terenie powiatu (w ramach środków przekazanych przez PERON oraz aktywnej polityk samorządu powiatowego w zakresie ich wykorzystania). Bardzo istotną kwestią rozważoną przez Trybunał Konstytucyjny było zagadnienie dopuszczalności prowadzenia przez samorząd terytorialny (gminny) działalność gospodarczej. Kwestia ta stanowiła przedmiot dyskusji parlamentarnej (sejmowej) już v trakcie prac nad projektem ustawy o samorządzie terytorialnym. Dwa przeciwstawni stanowiska sprowadzały się do następujących twierdzeń. Zwolennicy wyposażenia samorządu w prawo prowadzenia działalności gospodarczej wskazywali na możliwość uzupełnienia t; drogą dochodów przeznaczanych na zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Przeciwnicy tego Jeśli droga dziecka do szkoły przekracza wskazane tu odległości, powinnością gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu o opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. rozwiązania akcentowali funkcje samorządu jako "władzy publicznej", co ich zdaniem kolidowało z prowadzeniem działań typu gospodarczego w warunkach gospodarki rynkowej. W tekście pierwotnym ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. (w art. 9 ust.2) znalazło się unormowanie, zgodnie z którym „gmina oraz inna komunalna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne". Warto zwrócić uwagę, że co najmniej dwa pojęcia „użyteczności publicznej'' oraz „potrzeb społecznych" miały charakter niedookreślony ,co otwierało drogę do relatywizacji odniesień pomiędzy wypełnianiem zadań władzy publicznej sensu stricte a działaniami o charakterze gospodarczym. Po nowelizacji z 6 listopada 1992 r. gminy oraz inne komunalne osoby prawne objęte zostały zakazem prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania charakterze użyteczności publicznej. Gminy zostały zobowiązane do ograniczenia odpowiedniego zakresu swej działalności do 30 czerwca 1994 r. 4. Mienie samorządu terytorialnego w orzecznictwie TK Jednym z istotnych elementów składowych przeprowadzonej w 1990 r. reformy władzy lokalnej była komunalizacja mienia tj. nieodpłatne przekazanie niektórych składników mienia państwowego gminom (zlokalizowanego na obszarze odpowiednich gmin).Trybunał Konstytucyjny, interpretując art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. -przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uznał, że zakres komunalizacji określony w tym przepisie obejmuje własność nieruchomości i rzeczy ruchomych oraz inne prawa rzeczowe. Dokonując, notabene na wniosek - Prezesa NSA, wykładni użytego w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy zwrotu „należące do" oznacza, że grunty państwowe będące w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, ale nie stanowiące ich własności, należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do tego typu gruntów. Mienie, o którym mowa w tym przepisie, stało się z mocy prawa - w dniu wejścia w życie ustawy „komunalizującej" - mieniem „właściwych" gmin. Wobec wątpliwości związanych z pojęciem „właściwa''' gmina ( dotyczących pytania, czy idzie o gminę zlokalizowania nieruchomości czy też o związek składników mienia z zadaniami określonej gminy, co nie było w każdym przypadku tożsame) Trybunał dokonał powszechnie obowiązującej wykładni tego pojęcia ( w uchwale z 9 grudnia 1992 r.) stwierdzając, że określenie to oznacza gminę, na której obszarze położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa państwowego. Przytoczona uchwała nie odnosiła się dc innych składników majątku państwowego10. W orzeczeniu z 14 listopada 2000 r. ( sprawa K 7/00) Trybunał wypowiedział się w kwestii komunalizacji tych obiektów mienia ogólnonarodowego, które dc 27 maja 1990 r. wykorzystywane były na siedzibę tych gminnych rad narodowych i ich organów wykonawczo-zarządzających, których zadania zostały przez organy gminy innej ni; gmina właściwa ze względu na miejsce położenia komunalizowanego mienia. Trybunał nit " Wykładnia ta pozostawała w związku ze znaną kontrowersją pomiędzy Krajową Komisją Uwłaszczeniowi (KKU) a Naczelnym Sądem Administracyjnym w odniesieniu do komunalizacji nieruchomości stanowiących uprzednio siedziby terenowych organów administracji państwowej. KKU stanęła na stanowisku, że jednostki podstawowe podziału terytorialnego zachowały swoje nazwy, granice, obszar oraz - co tu istotne - siedzib; władz, co uzasadniała względami na zagwarantowanie płynnego funkcjonowania organów gminy. Naczelny Są< Administracyjny - w powołaniu się na uchwałę TK - przyjmował, że gminą właściwą w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przed 27 maja 1990r. siedzibę rady narodowej i jej prezydium jest gmina położeni, nieruchomości. Interpretacja NSA powodowała, że siedziby rad narodowych gmin wiejskich położone \ miastach stawały się w procesie komunalizacji własnością gmin miejskich. podzielił zarzutu sprzeczności zaskarżonego art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z art. 2 i 32 Konstytucji. Uznał też. że nieodpłatne nabycie własności nieruchomości stanowiącego siedzibę władz gminnych nie stanowi koniecznego warunku realizacji zadań publicznych danej gminy. Rozpatrując, już w perspektywie wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. kwestię charakteru mienia komunalnego oraz ingerencji w samodzielność samorządu terytorialnego w zakresie dysponowania mieniem komunalnym Trybunał Konstytucyjny wypowiedział w orzeczeniu z ł3 maja 1997 r. (w sprawie K 20/96) kilka godnych uwagi konstatacji. Po pierwsze, przypomniał ( w nawiązaniu do orzeczenia w sprawie K 18/95) o konstytucyjno-prawnej odrębności mienia komunalnego jako odmiany mienia publicznego. Po wtóre, zwrócił uwagę na związek pomiędzy wykorzystywaniem mienia komunalnego a funkcjami gminy jako wspólnoty mieszkańców. Stwarza to uzasadnienie dla ustawodawczej ingerencji w korzystanie mienia komunalnego, mimo gwarantowanej jednostkom samorządowym samodzielności. Ustawodawca może w szczególności - w interesie mieszkańców - ustawowo ograniczać władztwo gminy w stosunku do mienia komunalnego. W innym wyroku z 12 kwietnia 2000r. ( w sprawie K 8/98) Trybunał Konstytucyjny przeprowadził pewną dystynkcję pomiędzy prawami majątkowymi gminy, stanowiącymi tzw. mienie publiczne (tj. służące bezpośredniemu zaspokojeniu zbiorowych potrzeb publicznych mieszkańców lub administracji gminnej a majątkiem komunalnym, służącym innym celom gospodarczym (takim jak hale targowe, nieruchomości gminne użytkowane na zasadach komercyjnych). W pierwszym zakresie mienie komunalne podlega w zakresie gospodarowania nim ograniczeniom wynikającym z publicznego jego charakteru. W zakresie drugim gospodarowanie mieniem komunalnym podlega ogólnym zasadom prawa cywilnego. Trybunał podkreślił nadto związek osobowości prawnej gmin z dysponowaniem przez nie mieniem komunalnym. W ocenie Trybunału własność komunalna stanowi materialną gwarancję prawnej podmiotowości gmin; dzięki niej gminy zachowują pewną samodzielność i mogą być partnerami administracji rządowej. Ewentualne uszczuplenie w drodze ustawy stanu majątkowego gmin winna być rozważane także w kontekście wspomnianej tu samodzielności, w kontekście postanowienia art. 165 ust. 1 Konstytucji. Ponadto winno być ono przedmiotem analizy pod kątem społeczno-gospodarczego przeznaczenia wchodzących w grę składników mienia komunalnego, w tym: przydatności dla realizacji ustawowych zadań własnych gminy. W tym kontekście Trybunał uznał za prawa majątkowe gminy ( jako „inne prawa majątkowe" w ujęciu art. 64 ust. 1 Konstytucji) prawa majątkowe do opłat z tytułu użytkowania wieczystego mienia komunalnego. Jednocześnie Trybunał powściągliwie odniósł się do twierdzeń, jakoby zmiany stanu własności komunalnej ( w tym: ustawowe jej uszczuplenia) każdorazowo wyczerpywały znamiona wywłaszczenia mienia na cele publiczne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Problem uszczuplenia mienia komunalnego w drodze uregulowań ustawowych powrócił na tle oceny konstytucyjności ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Problem ten został rozstrzygnięty wyrokiem TK z 12 kwietnia 2000 r. ( w sprawie K 8/98). Trybunał uznał możliwość „obciążenia" gmin częścią kosztów reform ustrojowych (których elementem jest m.in. promowanie własności prywatnej), jakkolwiek „im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r.. tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe" ( cytat z uzasadnienia w sprawie K 18/95). Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionowana ustawa nie czyni zadość generalnej prywatyzacji czy denacjonalizacji; przekształcenie prawa użytkowania 9 wieczystego w prawo własności nie zostało uzależnione od udowodnienia, że zainteresowani kiedykolwiek zostali pozbawieni własności na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego. Ponadto uznał, że oceniana ustawa nie spełnia roli właściwego narzędzia dla wyeliminowania z polskiego systemu prawnego „ułomnej własności", do jakiej bywa przyrównywane prawo użytkowania wieczystego. Podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego jest nadal ustanawiane (także dla osób fizycznych) i regulowane tak w kodeksie cywilnym jak i w ustawie o gospodarce gruntami. Oceniana ustawa nie służyła też rekompensowaniu szkód poniesionych przez obywateli polskich w wyniku II wojny światowej i przemian, które po niej nastąpiły. Trybunał uznał za dowolnie obrany termin wyznaczający krąg potencjalnych beneficjentów ustawy tj. osoby, które zawarły umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r. 5.Kwestia samodzielności samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Problematyka ochrony samodzielności, zwłaszcza finansowej, samorządu terytorialnego szereg razy stawała się przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego. Na gruncie unormowań obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. wymienić trzeba zwłaszcza wyroki z 24 marca 1998 r. ( w sprawie K 40/97), 4 maja 1998 (w sprawie K 38/97) oraz z 19 kwietnia 1999 r. (w sprawie U 3/98). Odnotować warto, że już wcześniej ( tj. w okresie obowiązywania tzw. Małej Konstytucji z 1992 r. Trybunał Konstytucyjny wydał kilka orzeczeń dotykających problematyki samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (były to przede wszystkim orzeczenia: z 24 stycznia 1995 r. w sprawie K 5/94 i z 23 października 1996 r. w sprawie K 1/96). W wyroku z 24 marca 1998 r. ( w sprawie K 40/97) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada samodzielności gminy wynika z samej konstytucji. Sprowadza się ona do zapewnienia gminie szerokiego zakresu swobody decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokajania potrzeb mieszkańców. Ingerencja zewnętrzna jest dopuszczalna tylko w przypadkach, formach i zakresie określonym przez prawo, przepisy ograniczające samodzielność gminy należy interpretować i stosować jako wyjątki od zasady, a zatem - restryktywnie ( ścieśniająco ). Jednocześnie Trybunał podkreślił, że zasada samodzielności gmin nie ma charakteru absolutnego. Może ona zatem podlegać ograniczeniom, dokonywanym przez prawodawcę. Ograniczenia te poddane zostały jednakże pewnemu rygorowi. W sensie formalnym, winny być wprowadzane tylko w formie ustawy. W sensie materialnym - nie mogą zachwiać istotą samodzielności gminy. W wyroku z 19 kwietnia 1999r. ( U 3/98) Trybunał Konstytucyjny podkreślił odrębność samorządu terytorialnego tak pod względem instytucjonalnym jak i funkcjonalnym. Konstytucyjną podstawą tej odrębności jest art. 16 ust.2 zd. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ..przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gwarancją odrębności samorządu jest jego osobowość prawna oraz przysługujące mu prawa majątkowe. w tym: prawo własności. Tym samym samorząd musi być postrzegany oddzielnie w relacji do organów (instytucji) administracji rządowej. Zasada odrębności samorządu terytorialnego generuje również konieczność zachowania ustawowej formy dla przekazania samorządowi zadań zleconych. Tym bardziej ustawowej postaci wymaga ingerencja w sferę zadań własnych. Wreszcie. ustawowej formy wymaga ingerencja w sferę własności i innych praw majątkowych gminy. Z takim uzasadnieniem Trybunał stwierdził, że upoważnienie do wydania rozporządzenia, zawarte w art. 107 ust. 3 pkt. 3 prawa wodnego (dotyczące własności Skarbu Państwa), nie może być traktowane jako właściwa forma uregulowania w odniesieniu do własności (mienia) samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych. Problematyka samorządności gmin była również przedmiotem wyroków TK z 15 grudnia 1997 r. ( w sprawie: K 13/97) oraz z 19 kwietnia 1999 r. ( w sprawie U 3/98). W pierwszym z tych orzeczeń - wydanym wkrótce po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. - Trybunał zwrócił uwagę na rozbudowanie i wzmocnienie (w art. 163-172) konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Pokreślił nadto, że ustawowe ograniczenia samodzielności (także finansowej) gmin muszą znajdować oparcie i uzasadnienie w innych wartościach konstytucyjnych. Ograniczenia te winny być explicite określone w ustawach; nie wystarczy tu akt wykonawczy do ustawy, oparty na upoważnieniu ustawowym ( w omawianym orzeczeniu chodziło o określenie opłat za pobieranie wody i odprowadzanie ścieków). Zagadnienie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym: gmin, zostało podjęte w warunkach obowiązywania Konstytucji z 1997 r. w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego: z 3 listopada 1998 r. (K 12/98), z 16 marca 1999 r. ( K 35/98) i z 21 czerwca 2000 r. ( K 20/99). W wyroku w sprawie K 35/98 Trybunał Konstytucyjny podkreślił znaczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego tj. prawa samodzielnego pobierania dochodów (władztwo dochodowe) oraz dysponowania dochodami (władztwo wydatkowe). W tym kontekście Trybunał wyakcentował znaczenie art. 167 ust.4 Konstytucji, zgodnie z którym zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Trybunał podkreślił też powinność zachowania proporcji pomiędzy wysokością dochodów samorządu terytorialnego a zakresem zadań samorządu. W ocenie tych proporcji należy uwzględnić całokształt zadań oraz całokształt dochodów. Akty normatywne - w tym: ustawy winny być uznane za sprzeczne z art. 167 ust. 1 Konstytucji, o ile określają pułap dochodów lub zakres zadań w sposób uniemożliwiający samorządowi efektywną realizację przypisanych mu zadań. Należy przy tym - w szczególności - brać pod uwagę ograniczoność środków finansowych, jakimi dysponują władze publiczne. Wnioskodawca, który stawia zarzut naruszenia przez prawodawcę art. 167 ust.l Konstytucji, winien wykazać (uprawdopodobnić).że stosowanie kwestionowanych przez niego unormowań prowadzi do sytuacji, w której całokształt dochodów przewidzianych przez prawo dla jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla nie gwarantuje tym jednostkom udziału w dochodach publicznych stosownego do przydzielonych im zadań. Przydział środków publicznych jednostkom samorządowym nie może uniemożliwić realizacji konstytucyjnych zadań innych organów państwa, w tym: organów administracji rządowej. Podział środków finansowych pomiędzy państwo a samorząd terytorialny należy do zadań i sfery kompetencji organów7 władzy ustawodawczej; organy te dysponują znaczną swobodą decydowania o alokacji konkretnych środków finansowych. Trybunał nie posiada kompetencji w zakresie oceny merytorycznej ( politycznej) trafności podjętych w tym zakresie decyzji. Analogiczne stanowisko zajął Trybunał w wyroku z 21 czerwca 2000r. (w sprawie K 20/99). Stanowisko takie wyraził Trybunał w kontekście spraw finansowania służby zdrowia ( zwracając uwagę na okoliczność, że publiczne ZOZ otrzymały w trakcie ich tworzenia majątek dużej wartości w postaci nieruchomości i wyposażenia). Również w wyroku z 7 czerwca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność art. 87d ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiocie samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Podkreślił nadto konieczność gwarancji formalnych i materialnych w tym zakresie., w tym: zakaz takich modyfikacji dochodów samorządu, które to modyfikacje przekreślałyby odpowiedniość (w stosunku do wykonywanych zadań) udziału samorządu w dochodach publicznych. W postępowaniu przed Trybunałem można natomiast kwestionować dysproporcje pomiędzy zakresem zadań a poziomem dochodów poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Zachowaniu tych proporcji służy wypracowana, m.in. w orzecznictwie TK zasada „adekwatności" („odpowiedniości") udziału samorządu (co potwierdził Trybunał, m.in. w wyroku z 28 czerwca 2001 r. w sprawie U 8/00 - przy rozpatrzeniu wniosku Rady Miejskiej w Łodzi).Trybunał uznał przy tym, że wymóg „adekwatności" odnosi się nie tylko do kwotowego ujęcia środków finansowych, ale dotyczy również klasyfikacji rodzajowej dochodów samorządu terytorialnego, zdeterminowanej przez unormowanie art. 167 ust.2 Konstytucji. W odniesieniu do zadań własnych samorządu organy samorządu winny mieć możliwość decydowania o zakresie i sposobie realizacji zadania określonego ustawowo. Stan środków wymuszający rezygnacje z realizacji ustawowego zadania własnego Trybunał uznał za kolidujący z zasadą „adekwatności" i - w konsekwencji - niezgodny z art. 167 ust. 1 ( w związku z art. 166 ) Konstytucji.
