Podatek akcyzowy w przemyśle tytoniowym – studium efektywności
advertisement
Podatek akcyzowy w przemyśle tytoniowym – studium efektywności systemu Warszawa Październik 2013 Spis treści Wprowadzenie ........................................................................................................................... 3 1. Rynek papierosów w Polsce ................................................................................................... 4 2. Obecny system podatku akcyzowego na papierosy w Polsce ............................................... 9 3. Efektywność polskiego systemu poboru podatku akcyzowego na papierosy ..................... 13 4. Zmiany systemu podatku akcyzowego na papierosy w wybranych krajach ........................ 17 4.1. Zmiany w systemie greckim ........................................................................................... 17 4.2. Zmiany w systemie niemieckim ..................................................................................... 20 5. Symulacja efektów zmian w polskim systemie podatku akcyzowego na papierosy w latach 2014-2015 ................................................................................................................................ 23 5.1. Przewidywane zmiany na rynku papierosów w drugiej połowie 2013 roku ................. 23 5.2. Przewidywane zmiany na rynku papierosów w latach 2014-2015 ............................... 26 5.3. Symulacja wpływu zmian struktury akcyzy na dochody budżetu państwa z tytułu podatku akcyzowego od papierosów w latach 2014-2015 .................................................. 30 5.3.1. Scenariusz bazowy ...................................................................................................... 30 5.3.2. Scenariusze alternatywne........................................................................................... 31 6. Wnioski i rekomendacje ....................................................................................................... 33 2|Strona Wprowadzenie Przemysł tytoniowy jest działalnością, która ze względu na szkodliwy wpływ palenia papierosów na zdrowie budzi negatywne odczucia. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia jest to działalność niczym nie różniąca się od innych, przynosząca gospodarce korzyści w postaci miejsc pracy, a budżetowi w postaci wpływów podatkowych. Ten ostatni aspekt jest szczególnie istotny w przypadku przemysłu tytoniowego, ze względu na obłożenie papierosów podatkiem akcyzowym. Z uwagi na fakt, że wpływy z podatku akcyzowego, w tym z akcyzy na wyroby tytoniowe, są w Polsce od wielu lat ważnym elementem strony dochodowej budżetu, istotne jest aby system naliczania tego podatku był możliwie jak najbardziej efektywny. W tym przypadku, system efektywny to taki, który zapewnia możliwie duże i stabilne wpływy do budżetu oraz pozwala z dość dużą dokładnością przewidywać wielkość tych wpływów. Precyzyjne przewidywanie rzeczywistych wpływów budżetowych z tytułu akcyzy jest bardzo istotne w kontekście konstrukcji całego budżetu, tak aby nie wymagał on nowelizacji w trakcie trwania roku budżetowego. Określenie optymalnego sposobu naliczania podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe wymaga znajomości specyfiki tego rynku oraz uwzględnienia wpływu wysokości podatku akcyzowego na wielkość szarej strefy. W prezentowanym raporcie, obok omówienia najważniejszych cech i trendów polskiego rynku papierosów, przedstawiono symulację wpływów budżetowych z tytułu akcyzy na wyroby tytoniowe dla trzech teoretycznych wariantów systemowych. Przedstawione scenariusze różnią się rozłożeniem obciążeń podatkowych pomiędzy dwie składowe podatku akcyzowego – część ilościową oraz część procentową. W raporcie znalazło się także omówienie interesujących przypadków zmian w systemie podatku akcyzowego na papierosy w innych krajach. Doświadczenia zagraniczne, wraz z wnioskami płynącymi z przeprowadzonych symulacji, pozwoliły na wypracowanie rekomendacji odnośnie optymalizacji systemu podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe w Polsce. Niniejszy raport został przygotowany na zlecenie Philip Morris Polska Distribution sp. z o.o. 3|Strona 1. Rynek papierosów w Polsce Polski przemysł tytoniowy tworzy pięciu producentów, którzy swoją produkcję lokują w sześciu zakładach tytoniowych – są to: - British American Tobacco (zakład w Augustowie), - Philip Morris Polska (zakład w Krakowie), - Japan Tobacco International (zakład w Poddębicach), - Imperial (zakłady w Tarnowie Podgórnym oraz w Radomiu) - Zakłady Tytoniowe Lublin (zakłady w Lublinie). Przemysł tytoniowy w przeważającej części jest zdominowany przez inwestorów zagranicznych, którzy w latach ubiegłych przejęli istniejące w Polsce zakłady tytoniowe. Proces ten pozwolił na unowocześnienie polskiego przemysłu tytoniowego, przyczynił się do podniesienia jakości wytwarzanych produktów i wprowadzenia na krajowy rynek wielu znanych światowych marek papierosów. Wykres 1.1. Liczba papierosów wprowadzonych do obrotu w Polsce (w mld sztuk) 120 100,3 100 87,5 82,0 80,2 80 79,8 75,3 83,8 64,9 59,3 60 52,2 41,0 40 20 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Źródło: Komisja Europejska; http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_produ cts/rates/tobacco_releases_consumption.pdf Na polskim rynku papierosowym od kilku lat widoczna jest wyraźna tendencja spadkowa wyrażająca się malejącą liczbą sprzedawanych legalnie papierosów. Według danych Komisji Europejskiej, w roku 2012 sprzedano w Polsce 52,2 mld sztuk papierosów wobec 59,3 mld sztuk rok wcześniej, co oznacza spadek o 12 procent. Warto jednak podkreślić, że w latach 4|Strona 2002-2008 liczba sprzedawanych w Polsce legalnie papierosów wynosiła od 75 do 100 mld sztuk, co oznacza, że wielkość tego rynku od tamtego czasu zmniejszyła się o 35-45 procent. Powodów takiego spadku jest kilka, ale wśród najważniejszych wskazać należy wzrost obciążeń podatkowych wyrobów tytoniowych (akcyza) i wynikający z tego wzrost cen papierosów, rozrost szarej strefy oraz zmniejszającą się liczbę osób palących papierosy. Wykres 1.2. Struktura rynku tytoniowego w Polsce według grup produktów w 2013 roku Pozostałe (m.in. susz tytoniowy, e-papierosy; 11% Tytoń do skręcania; 6% Nielegalne papierosy; 13% Legalne papierosy; 70% Źródło: Szacunki IBnGR na podstawie informacji branżowych Istotny wpływ na spadek liczby sprzedawanych w Polsce papierosów ma także rosnąca popularność produktów substytucyjnych wobec papierosów, takich jak susz tytoniowy czy tytoń cięty, które służą do samodzielnego skręcania papierosów przez palaczy. Popularność produktów do samodzielnego skręcania papierosów rośnie bardzo szybko przede wszystkim z uwagi na fakt, że znacząco zmniejszają one koszty palenia. Samodzielne „wyprodukowanie” paczki papierosów z przeznaczonych do tego legalnych produktów kosztuje od 2 do 5 złotych w zależności od jakości i rodzaju wykorzystanego tytoniu, a więc jest znacznie tańsze niż zakup nawet najtańszej paczki papierosów. Według różnych szacunków, papierosy skręcone samodzielnie przez palaczy z legalnego tytoniu stanowią już około 6 procent rynku tytoniowego i należy się spodziewać, że udział ten nadal będzie się powiększał. Tym bardziej, że na rynku tytoniowym pojawiają się coraz to nowsze i tańsze propozycje, choćby w postaci wspomnianych wyżej liści tytoniowych, które przed skręceniem należy dosuszyć i pociąć. Innym substytutem tradycyjnych papierosów, którego popularność rośnie, są tzw. e-papierosy. W tym przypadku, oprócz niższych kosztów palenia, duże znaczenie ma fakt, że ich palenie jest (jak na razie) dozwolone w większości miejsc publicznych, a zatem ich 5|Strona użytkownicy napotykają na mniej praktycznych ograniczeń niż palacze tradycyjnych papierosów. Popularność e-papierosów rośnie także dlatego, że produkt ten staje się modny. Kurczenie się rynku legalnych papierosów nie jest zjawiskiem charakterystycznym jedynie dla Polski i jest doskonale widoczne także na poziomie całej Unii Europejskiej, gdzie w roku 2012 sprzedano 519 mld sztuk legalnych papierosów wobec 558,5 mld sztuk rok wcześniej1. Oznacza to spadek o 7 procent. Spadek liczby sprzedawanych w Unii legalnych papierosów jest widoczny od wielu lat. W roku 2002 liczba legalnie sprzedanych papierosów wynosiła jeszcze ponad 770 mld sztuk, co oznacza, że unijny rynek papierosów skurczył się w ciągu dziesięciu lat o jedną trzecią. Rynek papierosów tradycyjnie dzielony jest na trzy segmenty cenowe (papierosy droższe, papierosy w średniej cenie i papierosy tanie), gdzie kryterium segmentacji stanowi cena paczki papierosów. W Polsce, według stanu na kwiecień 2013 roku, produkowanych jest 246 marek papierosów, które pogrupować można w 54 duże rodziny marek 2. Rynek zdominowany jest przez papierosy z segmentów papierosów tanich i tych w cenie średniej , na które w roku 2012 przypadało odpowiednio ponad 57 procent oraz niecałe 30 procent całkowitej sprzedaży. Papierosy z segmentu droższych to nieco ponad 13 procent rynku. Wykres 1.3. Segmentacja rynku papierosów w Polsce (w procentach) 70 60 64,5 62,3 60,2 60,3 59,5 59,1 58,4 57,3 29,6 29,7 29,7 28,7 28,7 29,3 54,9 50 40 35,6 26,3 30 27,9 20 10,2 10,1 10,8 12,2 13,4 9,2 9,8 12,9 9,5 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 10 0 Segment tani Segment średni Segment droższy Źródło: Szacunki na podstawie badania firmy Nielsen 1 Wg danych Komisji Europejskiej; http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/rates/ tobacco_releases_consumption.pdf 2 Wg danych Nielsena 6|Strona W ostatnich latach zmniejszał się nieco w Polsce udział sprzedawanych legalnie papierosów w segmencie najtańszym, natomiast wzrastał udział segmentu papierosów najdroższych. Zjawisko to wynika jednak przede wszystkim nie z tego, że Polacy palą coraz droższe papierosy, ale z tego, że papierosy najtańsze są na coraz większą skalę kupowane ze źródeł nielegalnych, przede wszystkim z przemytu – w efekcie oficjalna sprzedaż tych papierosów i ich oficjalny udział w rynku maleje. Według badań prowadzonych przez firmę Almares, polegających na zbieraniu pustych opakowań po papierosach, w drugim kwartale 2013 roku udział papierosów sprowadzonych nielegalnie do Polski w całości rynku papierosowego wynosił ponad 15 procent. Udział ten był nieco wyższy niż w drugim kwartale 2012 roku. Warto podkreślić, że po roku 2010 udział szarej strefy na krajowym rynku papierosów wyraźnie wzrósł z poziomu około 11 procent do poziomu 13-15 procent. Wykres 1.4. Szacunkowy udział nielegalnych papierosów w całości rynku papierosowego 16% 15,4% 15,1% 15% 14,5% 14,5% 14% 13,3% 13,2% 13% 12% 11,2% 11,5% 11,3% 11% 10% Q2 2010 Q4 2010 Q2 2011 Q3 2011 Q4 2011 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2012 Q2 2013 Źródło: Almares – badanie pustych paczek Spadek udziału papierosów najtańszych wynika także z tego, że ich użytkownicy mają znacznie większą skłonność do korzystania z tańszych, legalnych produktów substytucyjnych, o których była mowa powyżej, takich jak susz tytoniowy czy tytoń do samodzielnego skręcania. Użytkownicy papierosów marek z segmentu papierosów drogich, to zazwyczaj osoby o wyższych dochodach, mieszkające w dużych miastach, które cechuje większe przywiązanie do marki palonych papierosów. Osoby takie mają mniejszą motywację i mniejsze możliwości kupowania przemycanych papierosów oraz mniejszą skłonność do korzystania ze wskazanych tańszych substytutów papierosów. W ostatnich latach na polskim rynku papierosów miał miejsce znaczący wzrost poziomu cen. Średnie ceny papierosów wzrosły od roku 2004 do roku 2012 we wszystkich segmentach 7|Strona cenowych. Papierosy najdroższe podrożały średnio z 6,31 do 12,39 (+6.08) złotego za dwadzieścia sztuk, papierosy w segmencie średnim zdrożały z 5,06 do 11,39 (+6.33) złotego, a papierosy w segmencie papierosów najtańszych zdrożały z poziomu 3,82 do poziomu 10,18 (+6.36) złotego. Wykres 1.5. Średnie ceny detaliczne papierosów w segmentach rynku (cena w złotych za 20 szt.) 14 12 10 8 6 4 2 0 2004 2005 2006 Segment tani 2007 2008 Segment średni 2009 2010 2011 2012 Segment droższy Źródło: Szacunki na podstawie badania firmy Nielsen W efekcie ceny papierosów w poszczególnych segmentach znacząco się do siebie zbliżyły. W roku 2004 różnica pomiędzy ceną paczki papierosów najtańszych i najdroższych wynosiła średnio 2,49 złotego, co oznaczało, że papierosy z segmentu papierosów droższych były droższe o 65 procent od papierosów z segmentu taniego. W roku 2012 różnica cenowa wynosiła 2,21 złotego, ale w ujęciu procentowym było to już zaledwie niecałe 22 procent. Niewielkie różnice cenowe pomiędzy poszczególnymi segmentami rynku i stopniowe zmniejszanie się różnic cenowych pomiędzy markami najtańszymi i najdroższymi to zjawiska charakterystyczne dla wielu europejskich rynków papierosowych. 8|Strona 2. Obecny system podatku akcyzowego na papierosy w Polsce Polska, jako kraj należący do Unii Europejskiej, musi przestrzegać unijnych reguł, które określają wysokość oraz sposób naliczania podatku akcyzowego na papierosy. Obecnie obowiązujący system opodatkowania wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym został określony w Dyrektywie Rady 2010/12/UE z dnia 16 lutego 2010 roku, która zmienia Dyrektywy 92/79/EWG, 92/80/EWG i 95/59/WE w zakresie struktury oraz stawek podatku akcyzowego stosowanego do wyrobów tytoniowych oraz dyrektywę 2008/118/WE. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, łączna wysokość podatku akcyzowego musi wynosić obecnie co najmniej 57 procent średniej ważonej ceny sprzedaży (WAP)3 i co najmniej 64 euro na 1000 sztuk wszystkich kategorii papierosów. Powyższe, wymagane przez UE poziomy podatku akcyzowego na papierosy, rosną od 1 stycznia 2014 roku do poziomu: co najmniej 60 procent średniej ważonej ceny sprzedaży (WAP) i co najmniej 90 euro na 1000 sztuk wszystkich kategorii papierosów. Unia Europejska wymaga także, aby kwotowy podatek akcyzowy wynosił obecnie od 5.0 do 76.5 procent a od stycznia 2014 roku od 7,5 do 76,5 procent łącznego obciążenia podatkowego na średniej ważonej cenie sprzedaży. Powyższe wymagania powinny zostać spełnione przez kraje unijne do 1 stycznia 2014 roku. Jednak w przypadku krajów, które dopiero niedawno osiągnęły minimalny poziom stawek narzucony przez poprzednią dyrektywę (Dyrektywa UE 2002/10/EC), dopuszczony został okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2018 roku. W grupie tych krajów znalazła się Polska. Podatek akcyzowy na papierosy składa się z dwóch części – części kwotowej i części procentowej (ad valorem). W Polsce, w roku 2013, podatek ten wynosi 31,41 procent ceny detalicznej oraz 188 złotych za każdy 1000 papierosów. Po uwzględnieniu odpowiedniego do przeliczeń kursu walutowego (kurs 4,11 PLN/EUR; podawany przez UE w październiku roku poprzedniego) okazuje się, że Polska już obecnie jest bliska spełnienia wymogów unijnych, na których spełnienie otrzymała czas do 1 stycznia 2018 roku. Wysokość akcyzy na 1000 papierosów wynosi bowiem w Polsce 87,5 euro wobec wymaganego minimum na poziomie 90 euro. Pozostałe dwa kryteria są już obecnie wypełnione – udział akcyzy w cenie wynosi 65,9 procent (wymóg 60 procent), a udział akcyzy kwotowej w całkowitej kwocie obciążenia podatkiem akcyzowym i VAT na średniej ważonej cenie wynosi 40,8 procent (wymóg od 7,5 do 76,5 procent). W ciągu ostatnich dziesięciu lat system podatku akcyzowego na papierosy był w Polsce zmieniany przede wszystkim pod kątem konieczności spełnienia wymogów stawianych państwom członkowskim przez Unię Europejską. Od momentu wejścia Polski do Unii 3 WAP jest ceną wyliczaną jako iloraz łącznej wartości wszystkich sprzedanych papierosów i łącznej liczby sprzedanych papierosów w poprzednim roku kalendarzowym 9|Strona Europejskiej konsekwentnie podnoszona była kwotowa część akcyzy – z 64 złotych w roku 2004 do 188 złotych w roku 2013. Część procentowa (ad valorem) była natomiast podnoszona z 25 procent w roku 2004 do ponad 41 procent w roku 2009. W marcu 2009 nastąpiła obniżka tej części akcyzy do poziomu 31,41 procent, który to poziom obowiązuje do dnia dzisiejszego. W systemie akcyzowym istnieje także instrument określony jako podatek minimalny. Minimalna wysokość podatku akcyzowego, jaką należy odprowadzić od każdej paczki papierosów jest wyliczana na podstawie średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów w poprzednim roku (WAP). Innymi słowy od każdej paczki papierosów, której cena będzie niższa od WAP w poprzednim roku, należy odprowadzić podatek akcyzowy w wysokości równej podatkowi odprowadzonemu od tegoż WAP. Efektywnie działający minimalny podatek akcyzowy powinien generować dodatkowe przychody dla budżetu państwa. W Polsce, obecnie podatek minimalny jest narzędziem mało efektywnym, gdyż zwykle same podwyżki akcyzy powodują, że cena jednej paczki papierosów (nawet w segmencie papierosów najtańszych) jest już w styczniu wyższa od WAP w poprzednim roku. Pobierany od każdej paczki podatek akcyzowy już na samym początku roku przekracza więc wysokość podatku minimalnego. W kolejnych miesiącach ceny papierosów zwykle rosną, a więc zwiększa się też różnica między wysokością odprowadzanego podatku akcyzowego a jego wysokością minimalną. Taka konstrukcja podatku minimalnego sprawia, że może on zadziałać wyłącznie w sytuacji, gdy nie będzie podwyżek akcyzy lub gdy będą one mniejsze niż obecnie (co raczej jest mało prawdopodobne) lub też w sytuacji, w której producenci znacząco obniżą tę część ceny papierosów, która stanowi ich przychód lub też marżę handlową. Dlatego zasadny wydaje się postulat zmiany konstrukcji podatku minimalnego, tak aby stał się on rzeczywistym narzędziem wykorzystywanym w systemie poboru podatku akcyzowego. Wzrost stawek podatku akcyzowego w ostatnich latach doprowadził do sytuacji, w której podatki (łącznie VAT i akcyza) stanowią obecnie w Polsce około 85 procent ceny paczki papierosów (dla WAP – ważonej detalicznej ceny sprzedaży). Akcyza stanowi 65.9 procent ceny, natomiast VAT 18,7 procent ceny. Pozostałe 15,4 procent przypada w udziale producentom oraz dystrybutorom papierosów. Wart podkreślenia jest także problem nierównomiernego obciążenia podatkiem akcyzowym produktów tytoniowych dostępnych legalnie na rynku, a będących w dużej mierze substytutami. Poziom opodatkowania akcyzą papierosów jest znacznie wyższy niż zyskujących coraz większą popularność tytoni do palenia, (OTP = other tobacco products), a więc przede wszystkim suszu tytoniowego czy pociętego tytoniu do samodzielnego skręcania, które znajdują takie samo zastosowanie. Akcyza na tytoń do samodzielnego skręcania zwiększa się co prawda od kilku lat – a wynosi obecnie 31,41% + 128 złotych/kg – 10 | S t r o n a ale nadal pozostaje znacząco niższa od akcyzy na papierosy (po przeliczeniu na liczbę papierosów, którą można uzyskać z jednego kilograma). Susz tytoniowy został natomiast obłożony podatkiem akcyzowym dopiero od roku 2013 i stawka podatku wynosi 218,4 złotego/kg. W tym przypadku relacja do obciążeń papierosów jest jeszcze korzystniejsza. Wykres 2.1. Udział składowych w cenie jednej paczki papierosów w 2013 roku (dla ceny WAP=10,9 złotych) Producenci i sprzedawcy; 15,4% VAT; 18,7% Akcyza; 65,9% Źródło: Obliczenia IBnGR Podobny problem dotyczy tzw. e-papierosów, które nie są w ogóle obłożone podatkiem akcyzowym, a stanowią substytut papierosów i innych wyrobów tytoniowych. Szacuje się, że e-papierosy stanowią już w Polsce około 5 procent rynku, a ich popularność stale wzrasta. W ocenie Instytutu, biorąc pod uwagę substytucyjność e-papierosów wobec produktów tytoniowych, co powoduje zmniejszenie wpływów budżetowych z podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, a także uwzględniając fakt, że ich wpływ na zdrowie jest także negatywny, należałoby rozważyć obłożenie także tego produktu podatkiem akcyzowym. Rząd planuje dalsze podnoszenie akcyzy na papierosy w Polsce – w roku 2014 akcyza ma po raz kolejny wzrosnąć o 5 procent. Biorąc jednak pod uwagę, że Polska jest już obecnie bardzo bliska wypełnienia unijnych kryteriów dotyczących poziomu akcyzy na papierosy (co zostało wskazane powyżej), wydaje się, że nie ma obecnie uzasadnionej konieczności corocznego podnoszenia podatku akcyzowego na papierosy. Tym bardziej, że rynek wyrobów tytoniowych znajduje się obecnie w fazie istotnych zmian strukturalnych związanych z coraz większą popularnością wyrobów konkurencyjnych wobec papierosów – szczególnie suszu do samodzielnego skręcania papierosów oraz e-papierosów. Wzrost udziału w rynku tego typu produktów, których opodatkowanie jest niższe niż opodatkowanie papierosów, będzie jeszcze szybszy, jeśli zwiększało się będzie obciążenie papierosów podatkiem akcyzowym – 11 | S t r o n a zwiększać się wtedy będzie skłonność konsumentów do substytucji papierosów ich zamiennikami. Efektem tego procesu mogą zaś być niższe od oczekiwanych wpływy budżetowe z tytułu akcyzy na papierosy. 12 | S t r o n a 3. Efektywność polskiego systemu poboru podatku akcyzowego na papierosy Obłożenie podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych, w tym papierosów, ma dwa podstawowe cele. Pierwszym jest zapewnienie dochodów budżetowi państwa, natomiast drugim zniechęcanie do palenia tytoniu, poprzez wpływ akcyzy na wzrost ceny wyrobów tytoniowych. W tym rozdziale analizie poddany zostanie pierwszy z wymienionych celów, a więc cel budżetowy. W przypadku dochodów budżetowych, za wstępne kryterium efektywności podatku akcyzowego można uznać uzyskanie wpływów budżetowych co najmniej na poziomie zaplanowanym przez Ministra Finansów. Kryterium to może stać się kryterium ostatecznym efektywności systemu przy założeniu, że dochody te zostały zaplanowane w sposób racjonalny. Drugim kryterium efektywności podatku akcyzowego, szczególnie w sytuacji, w jakiej znajduje się obecnie Polska, powinien być wzrost przychodów z tego tytułu w stosunku do roku poprzedniego. Kryterium wzrostu przychodów z akcyzy wynika z tego, że stawki podatku akcyzowego na papierosy są w Polsce regularnie podnoszone, co powinno implikować wzrost dochodów budżetu. W latach 2010-2011 dochody budżetu z tytułu akcyzy na papierosy przewyższały cel zaplanowany w budżecie. Nadwyżka była wyraźna szczególnie w roku 2010, kiedy to zaplanowane przychody z tego tytułu wynosiły 15,13 mld złotych, natomiast rzeczywiste wpływy wyniosły 17,44 mld złotych. Oznacza to przekroczenie celu o ponad 15 procent. W roku 2011 nadwyżka wpływów z akcyzy była już tylko o nieco ponad 4 procent wyższa od planu (18,26 wobec 17,51 mld złotych). W roku 2012 Ministrowi Finansów nie udało się zrealizować zaplanowanych wpływów do budżetu z tytułu akcyzy na papierosy, choć niedobór ten nie był duży. Zebrano 18,58 mld złotych wobec zaplanowanych 18,63 mld, co oznacza, że zabrakło 0,3 procent planowanych wpływów. Może to oznaczać, że Ministerstwo Finansów niemal doskonale przewidziało rozwój sytuacji i kształtowanie się popytu na rynku papierosów. Z drugiej jednak strony oznacza zmianę sytuacji w stosunku do lat poprzednich, kiedy to budżet otrzymywał z akcyzy na papierosy więcej niż oczekiwał. Sytuacja stała się więc z punktu Ministra Finansów znacznie mniej komfortowa, gdyż wyższe od zaplanowanych wpływy z akcyzy oznaczają większą swobodę w prowadzeniu polityki budżetowej w ciągu roku. Według dotychczasowych danych dla roku 2013, wpływy z podatku akcyzowego są znacznie niższe od zakładanych. W okresie od stycznia do sierpnia wyniosły bowiem 11,9 mld złotych, czyli o 534 miliony mniej niż w tym samym okresie roku poprzedniego. W ciągu pierwszych ośmiu miesięcy dochody budżetu z tytułu akcyzy na papierosy spadły więc o 4,3 procent w stosunku do dochodów uzyskanych z tego tytułu w tym samym okresie poprzedniego roku. Biorąc to pod uwagę wydaje się mało prawdopodobne, aby w całym 2013 roku udało się uzyskać dochody z akcyzy na papierosy na zakładanym wcześniej poziomie. Jeżeli utrzyma się 13 | S t r o n a dotychczasowa tendencja i przychody z akcyzy papierosowej spadną o około 4 procent, oznaczać to będzie ich nominalny spadek o blisko 800 milionów złotych. Byłby to pierwszy tak drastyczny spadek przychodów z akcyzy w ostatnich dziesięciu latach (niewielki spadek na poziomie 23 mln zanotowano jedynie w 2008 roku). Ciekawych wniosków dostarcza analiza wpływów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego w latach 2001 – 2012. W tym okresie, wpływy budżetowe z akcyzy tytoniowej stale rosły, co nie może dziwić w kontekście regularnych podwyżek stawek tego podatku. Warto jednak zwrócić uwagę, że w ostatnim czasie dynamika tego wzrostu wyraźnie wyhamowała. W roku 2009 wzrost wynosił ponad 19 procent, w roku 2010 było to 8,6 procent, a w latach 2011 i 2012 odpowiednio 4,7 oraz 1,7 procent. Wykres 3.1. Dochody budżetu z tytułu akcyzy na papierosy w latach 2001-2012 (mld złotych) 20 17,4 18,3 18,6 16,1 16 13,5 11,2 12 8 13,5 7,3 7,9 8,5 9,3 9,8 4 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Źródło: Ministerstwo Finansów Największy, 19-procentowy, wzrost wpływów do budżetu z tytułu akcyzy na papierosy miał miejsce w roku 2009. Wtedy właśnie, po raz pierwszy od wprowadzenia podatku akcyzowego na papierosy, rząd zdecydował się obniżyć jego część procentową (ad valorem) z poziomu 41,32 procent do 31,41 procent. Jednocześnie znacząco podniesiono część kwotową podatku (z 99,16 do 138,50 złotych za 1000 sztuk). W ten sposób znacznie przesunięto relację obu części akcyzy tytoniowej, w kierunku jej części kwotowej. Zabieg ten miał miejsce w marcu 2009 roku. Nasuwa się zatem pytanie, czy skokowy wzrost wpływów z podatku akcyzowego nie był właśnie efektem tej zmiany? Niezwykle istotnym elementem kształtowania efektywności systemu podatku akcyzowego na papierosy jest bez wątpienia konstrukcja samego podatku. Bardzo ważne jest, aby proporcje podatku kwotowego i podatku ad valorem były dobrane w sposób zapewniający 14 | S t r o n a maksymalizację wpływów z uwzględnieniem aktualnej sytuacji rynkowej i oczekiwanych kierunków jej zmian. Kluczowa różnica pomiędzy akcyzą ad valorem i akcyzą kwotową związana jest z wpływem zmiany cen papierosów na wysokość wpływów z akcyzy. W przypadku podatku ad valorem, cena papierosów ma kluczowe znaczenie – gdy rośnie, rosną także dochody budżetu, jednak z drugiej strony spadek cen powoduje uszczuplenie dochodów budżetu. Podatek ad valorem motywuje firmy do obniżania cen w celu odprowadzania mniejszego podatku. W efekcie prowadzi do obniżania średniej ceny rynkowej papierosów (lub spowolnienia wzrostu cen), czego skutkiem może być większy popyt i większa liczba osób palących papierosy. Akcyza ad valorem powoduje zatem ryzyko niższych niż oczekiwane przychodów budżetowych (w przypadku spadku cen papierosów) oraz nie powoduje oczekiwanych skutków w zakresie jednego z celów podatku akcyzowego, jakim jest zniechęcanie do palenia papierosów. Podatek kwotowy jest bez wątpienia bardziej przewidywalny niż podatek ad valorem, ponieważ do określenia oczekiwanych wpływów budżetowych wystarczy prognozować jeden parametr rynkowy – liczbę sprzedanych papierosów. W przypadku akcyzy ad valorem konieczne jest także poprawne prognozowanie cen papierosów. Z punktu widzenia polityki budżetowej państwa, podatek kwotowy jest zatem z reguły narzędziem bardziej efektywnym, które zapewnia stabilniejsze i bardziej przewidywalne wpływy. Inną cechą podatku kwotowego jest jego wpływ na zmniejszanie się różnic cenowych pomiędzy tanimi i drogimi markami papierosów. W przypadku podatku kwotowego na mniejszą skalę zachodzi zatem zjawisko charakterystyczne dla rynków, na których dominuje akcyza wartościowa, polegające na przechodzeniu dużej liczby konsumentów z droższych marek na tańsze przy każdym podniesieniu akcyzy. Substytucja drogich marek tanimi w reakcji na podniesienie akcyzy ad valorem skutkuje spadkiem oczekiwanych przychodów budżetu, ponieważ podwyżka akcyzy znacząco wpływa na strukturę konsumpcji papierosów – rośnie udział segmentu najtańszego, co oznacza niższe wpływy z akcyzy wyliczanej od wartości, a nie liczby sprzedanych papierosów. W przypadku akcyzy kwotowej to negatywne zjawisko nie występuje, a zatem przychody z akcyzy są wyższe i istnieje większa szansa, że będą one zgodne z oczekiwaniami rządu. *** Dodatkowym aspektem związanym z efektywnością systemu podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe jest kwestia uregulowań fiskalnych dotyczących produktów OTP. Jak zostało już wspomniane w poprzednim rozdziale, produkty takie jak susz tytoniowy lub tytoń przeznaczony do samodzielnego skręcania papierosów są opodatkowane znacznie niższymi stawkami podatku akcyzowego (po przeliczeniu na liczbę papierosów, które można z nich samodzielnie wyprodukować) niż tradycyjne papierosy. Powoduje to, że produkty OTP są znacznie bardziej atrakcyjne cenowo dla palaczy niż papierosy. W efekcie udział produktów 15 | S t r o n a OTP w rynku tytoniowym znacząco wzrósł w ostatnim czasie i tendencja ta będzie się z pewnością nadal nasilała. Skutkiem pobocznym sytuacji, w której produkty obłożone niższymi stawkami akcyzy wypierają z rynku produkty wyżej opodatkowane, jest spadek dochodów budżetu państwa z tytułu podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. W ocenie IBnGR, z punktu widzenia zabezpieczenia interesów budżetu, istotne jest więc dążenie do ujednolicenia poziomów obciążeń podatkiem akcyzowym papierosów i produktów z grupy OTP, tym bardziej, że w rzeczywistości mamy do czynienia z jednym i tym samym produktem, tyle, że sprzedawanym w różnej formie. Należy także podkreślić, że dla zachowania efektywności systemu podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych konieczna jest ciągła obserwacja tendencji rynkowych i elastyczne dostosowywanie przepisów podatkowych do pojawiających się na rynku nowych produktów. Mechanizmy rynkowe prowadzą bowiem do tego, że obłożenie podatkiem akcyzowym jednego produktu powoduje powstawanie kolejnych odmian produktów, różniących się nieco od pierwowzoru i inaczej zdefiniowanych, które nie podlegają akcyzie. Przykładem takich działań jest pojawienie się na rynku wilgotnych liści tytoniu w reakcji na wzrost opodatkowania podatkiem akcyzowym suszu tytoniowego. 16 | S t r o n a 4. Zmiany systemu podatku akcyzowego na papierosy w wybranych krajach Systemy pobierania podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe w krajach Unii Europejskiej są zróżnicowane, specyficzne dla każdego kraju. Zgodnie z regulacjami unijnymi, spełniać muszą one ogólne warunki odnośnie całkowitego minimalnego poziomu podatku i minimalnego poziomu akcyzy wartościowej, a udział akcyzy kwotowej zawierać się musi w określonym przedziale4. Rządy narodowe, posługując się tymi trzema parametrami, posiadają swobodę kształtowania własnych systemów opodatkowania. W większości krajów przesłanką dla ustalania konkretnych rozwiązań podatkowych jest maksymalizacja wpływów fiskalnych z rynku tytoniowego. W zależności od specyfiki rynku – przede wszystkim poziomu spożycia i jego struktury – kombinacje dostępnych narzędzi opodatkowania przyjmują różne proporcje. Ze względu na następujące na rynku zmiany, dotyczące zarówno samych wyrobów tytoniowych, jak i otoczenia makroekonomicznego, systemy podatkowe, a zwłaszcza proporcje między poziomami podatków naliczanych od wartości i kwotowymi, ewoluują, dostosowując się do aktualnej sytuacji. W niniejszym rozdziale przedstawione zostały dwa studia przypadku. W pierwszym, dotyczącym systemu greckiego, pokazana została ewolucja systemu wymuszona gwałtownym załamaniem się przychodów budżetowych z tytułu akcyzy. Wprowadzone zmiany przyniosły wzrost przychodów budżetowych dla greckiego systemu finansów publicznych. W drugim przypadku, dotyczącym rynku niemieckiego, pokazany został średniookresowy plan zmian systemowych, mający na celu zahamowanie spadku przychodów fiskalnych. 4.1. Zmiany w systemie greckim Do 2009 roku grecki system opodatkowania wyrobów tytoniowych opierał się na stosunkowo wysokiej stawce akcyzy wartościowej i niskiej stawce akcyzy kwotowej. Okresowe zmiany w systemie ograniczały się przede wszystkim do redefinicji najbardziej popularnej kategorii cenowej (MPPC). Wybuch kryzysu finansowego w Grecji jesienią 2009 roku zmusił grecki rząd do gwałtownego poszukiwania źródeł finansowania deficytu sektora finansów publicznych. Ze względu na stosunkowo sztywny popyt, rynek tytoniowy postrzegany jest często jako jedno za źródeł najprostszego zwiększania wpływów budżetowych. Z rozwiązania takiego skorzystał grecki rząd już na początku 2010 roku. W obliczu gwałtownie pogarszającej się sytuacji systemu finansów publicznych, rząd grecki w okresie od stycznia do maja 2010 roku czterokrotnie podwyższał akcyzę na wyroby tytoniowe. Towarzyszyło temu dwukrotne podnoszenie podstawowej stawki podatku VAT. Kolejne podwyżki akcyzy tytoniowej wprowadzone zostały w styczniu i czerwcu 2011 roku, a z początkiem 2012 roku nastąpiła ostatnia, siódma, podwyżka. Zaznaczyć należy przy tym, że podwyżka z 2012 roku stanowiła następstwo wzrostu średniej ważonej ceny paczki 4 Szczegółowy opis unijnych wytycznych dotyczących kwot opodatkowania zawarty został w rozdziale 2 raportu. 17 | S t r o n a papierosów (WAP). Szczegółowy harmonogram zmian w greckim systemie opodatkowania wyrobów tytoniowych przedstawiony został w tabeli 4.1. Tabela 4.1. Zmiany w greckim systemie opodatkowania wyrobów tytoniowych w latach 2009-2012 Papierosy Akcyza wart. (%) Tytoń do skręcania 2009 Akcyza wart. (%) 01.01.2010 18.01.2010 03.2010 05.2010 01.2011 06.2011 01.2012 53,83% 53,83% 57,87% 58,82% 58,43% 52,45% 52,45% 52,45% Akcyza kwot. (EUR/1000 p.) 5,51 5,88 9,48 9,88 13,71 19,66 19,66 20,37 Akcyza min. (EUR/1000 p.) 69,00 73,60 75,60 78,00 80,40 76,32 101,76 105,48 59% 65% 65% 67% 69% 67% 67% 67% Akcyza kwot. (EUR/1000 p.**) - - - - - - - - Akcyza min. (EUR/1000 p.**) - - - - - 81,44 81,44 88,97 Przychody z akcyzy (mln EUR) 2 566 Stawka VAT (nominalna) 19% Przych. z VAT na wyr. tyt. (mln EUR) 681 2 913 19% 19% 779 21% 23% 3,045 (2,873+172*) 2 707 23% 23% 844 729 *Dodatkowe przychody 172 mln euro z tytułu zredukowania terminów płatności z 46 na 28 dni **przelicznik: estymowana waga 1 samodzielnie skręconego papierosa =0,75 gram Źródło: Biuletyny budżetowe Ministerstwa Finansów Grecji Gwałtowne i znaczące zmiany stawek opodatkowania wywarły znaczący wpływ na rynek tytoniowy. Po pierwsze, wzrost cen wyrobów tytoniowych, w połączeniu ze znaczącym spadkiem siły nabywczej społeczeństwa (będącym skutkiem kryzysu finansowego), wywołał ostry spadek popytu na papierosy w legalnym obrocie. Po drugie, zmieniła się struktura popytu na papierosy – popyt przesunął się w kierunku tańszych segmentów rynku. Po trzecie, wzrósł udział rynkowy tytoniu do samodzielnego skręcania, którego obłożenie akcyzą do 2012 roku było znacznie niższe. Po czwarte, rynek został zalany papierosami z nielegalnych źródeł. Według szacunków KPMG udział papierosów z nielegalnych źródeł zwiększył się z poziomu 3,0 procent w 2009 roku do 13,4 procent w 2012 roku. Podwyżka opodatkowania przyniosła zwiększenie wpływów z podatku akcyzowego o 13,5 procent w 2010 roku. Jednak dalszy wzrost opodatkowania w 2011 roku zwiększył przychody budżetowe już tylko nieznacznie – o 4,5 procent. Biorąc pod uwagę wprowadzone w roku 2011 zmiany terminów płatności podatku akcyzowego, rzeczywista zmiana wpływów z akcyzy była ujemna, a spadek w warunkach porównywalnych wyniósł około 40 milionów euro. W 2012 roku przychody budżetu z tytułu akcyzy tytoniowej zmniejszyły się o 338 milionów euro. Wynikały one przede wszystkim ze spadku przychodów z papierosów, których nie udało się zrekompensować podniesieniem podatku na tytoń do samodzielnego skręcania, którego sprzedaż rosła pomimo wzrostu opodatkowania tego wyrobu. W 2012 roku obniżyły się ponadto wpływy budżetowe z tytułu podatku VAT od wyrobów tytoniowych. 18 | S t r o n a Rozwój wydarzeń na greckim rynku tytoniowym stanowić może niemal klasyczny przykład opisu tzw. krzywej Laffera. Według teorii przez nią opisywanej, podnoszenie poziomu opodatkowania powyżej pewnego poziomu staje się nieefektywne. W pierwszej fazie wzrost przychodów fiskalnych jest proporcjonalnie mniejszy niż podwyżka poziomu opodatkowania. W kolejnej fazie dalsze podnoszenie podatków powoduje spadek przychodów budżetowych, wywołany spadkiem popytu. Spadki przychodów fiskalnych z rynku wyrobów tytoniowych unaoczniły rządowi greckiemu konieczność przeprowadzenia kolejnej reformy systemu opodatkowania. W listopadzie 2012 roku zdecydowano się na wprowadzenie systemu opodatkowania papierosów opartego na stosunkowo wysokiej stawce akcyzy kwotowej i niższej stawce akcyzy wartościowej. Zmieniono również sposób i poziom opodatkowania tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów. Wprowadzone zmiany przedstawione zostały w tabeli 4.2. Tabela 4.2. Zmiana w greckim systemie opodatkowania wyrobów tytoniowych z listopada 2012 roku 11.2012 Akcyza wartościowa Papierosy Tytoń do samodzielnego skręcania **przelicznik: 01.2013 52,45% 20,00% Akcyza kwotowa (EUR/1000 p.) 20,37 80,00 Akcyza minimalna (EUR/1000 p.) 105,48 115,00 Akcyza wartościowa 67,00% - Akcyza kwotowa (EUR/1000 p**.) - 114,75 Akcyza minimalna (EUR/1000 p.**) 88,97 - estymowana waga 1 samodzielnie skręconego papierosa =0,75 gram Źródło: Biuletyny budżetowe Ministerstwa Finansów Grecji Ze względu na okres wprowadzonych zmian (listopad 2012 roku) oraz fakt, że przemysł odprowadził akcyzę od dużej ilości wyrobów tuż przed zmianą podatku, spodziewana reakcja przychodów fiskalnych na wprowadzone zmiany nie nastąpiła od razu i w pierwszych dwóch miesiącach 2013 roku przychody fiskalne odnotowały spadek. W marcu i kwietniu przychody budżetowe z tytułu akcyzy tytoniowej odnotowały natomiast pierwsze wzrosty – odpowiednio o 73 i 31 procent w porównaniu z analogicznymi miesiącami roku poprzedniego. Ukształtował się wówczas pozytywny trend wzrostowy, kontynuowany również w następnych miesiącach z wyjątkiem czerwca. Porównując drugi kwartał roku 2013 z drugim kwartałem roku 2012, przychody z akcyzy wzrosły o 40 mln euro. Miesięczne przychody greckiego budżetu z tytułu akcyzy tytoniowej przedstawione zostały na wykresie 4.1. 19 | S t r o n a Wykres 4.1. Miesięczne przychody budżetu greckiego z akcyzy tytoniowej w latach 20122013 (mln euro) 500 450 2012 439 2013 400 350 300 250 181 200 150 160 194 178 218 240 248 250 222 192 147 151 103 100 50 0 Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj Czerwiec Lipiec Źródło: Biuletyny budżetowe Ministerstwa Finansów Grecji Podsumowując opis sytuacji w Grecji, warto zwrócić uwagę na trzy fakty. Pierwszym z nich było wyraźne przekroczenie punktu przegięcia krzywej Laffera – przychody budżetowe w latach 2010-2012, pomimo znaczącego wzrostu poziomu opodatkowania, zmniejszyły się. Drugim faktem jest wyraźny wzrost wpływów do budżetu po obniżeniu stopy opodatkowania i ustanowieniu kombinacji niskiej stawki akcyzy wartościowej i wysokiej stawki akcyzy kwotowej. Trzecim jest konstatacja, że szybsze wprowadzenie obecnie obowiązującego systemu pozwoliłoby budżetowi na uniknięcie strat. 4.2. Zmiany w systemie niemieckim Niemiecki system opodatkowania rynku wyrobów tytoniowych, zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z prawa wspólnotowego, opiera się na trzech komponentach. Pierwszy z nich, czyli akcyza wartościowa, zmieniał się w latach 2000-2010 w granicach 21,60 – 25,29 procent detalicznej ceny sprzedaży. Drugi składnik, tj. akcyza kwotowa, zmieniał się w tym samym okresie w granicach między 49,5 a 82,7 euro za 1000 papierosów. Trzecim składnikiem do 2000 roku była akcyza minimalna, w wysokości 70,05 euro za 1000 papierosów. Od 2001 roku zastąpiona została minimalnym podatkiem całkowitym, zawierającym również VAT. W 2010 roku minimalny podatek całkowity osiągnął poziom 175,9 euro za 1000 papierosów. Tytoń do samodzielnego skręcania opodatkowany był według podobnych zasad, ale z niższymi poziomami obciążeń. W latach 2002-2006 miała miejsce seria podwyżek wszystkich trzech elementów opodatkowania rynku tytoniowego. Wywołała ona duży wzrost udziału w rynku wyrobów pochodzących z nielegalnych źródeł. Według szacunków German Tobacco Association (DZV) 20 | S t r o n a zwiększył się on z poziomu 15,8 do 21,2 procent. W wyniku rozrostu szarej strefy przestały być realizowane założenia wpływów budżetowych z tytułu akcyzy tytoniowej. W 2007 roku zaczęły się one zmniejszać, a do 2010 roku spadek wyniósł 6,25 procent poniżej poziomu z roku 2006. W opinii niemieckiego Ministerstwa Finansów spadek wpływów budżetowych wywołany był wzrostem rynkowego udziału w sprzedaży papierosów pochodzących z przemytu oraz legalnego handlu przygranicznego. Dodatkowo konsumenci przesunęli swoje preferencje zakupowe w kierunku produktów o niższym opodatkowaniu, bądź przestali palić. Odpowiedzią na spadkowy trend wpływów fiskalnych z rynku tytoniowego było przyjęcie przez niemieckie Ministerstwo Finansów pięcioletniego planu zmian w systemie podatkowym, rozłożonego na lata 2011-2015. Oficjalnym celem jego wdrożenia było przeciwdziałanie wzrostowi rynkowego udziału papierosów nieopodatkowanych oraz stabilizacja, poprawa przewidywalności i konsolidacja wpływów budżetowych. Plan zmian niemieckiego systemu opodatkowania wyrobów tytoniowych opiera się na czterech podstawowych filarach: Stopniowa podwyżka podatków na papierosy w każdym roku; Poprawa struktury pobieranych podatków poprzez obniżenie stawki akcyzy wartościowej i podniesienie stawki akcyzy kwotowej; Szybszy wzrost opodatkowania pozostałych wyrobów tytoniowych niż papierosów; Ustalenie efektywnej minimalnej stopy opodatkowania papierosów i pozostałych wyrobów tytoniowych. Zgodnie z tymi wytycznymi opracowany został harmonogram zmian stawek opodatkowania, przedstawiony w tabeli 4.3.: Tytoń do skręcania Papierosy Tabela 4.3. Plan zmian niemieckiego systemu opodatkowania wyrobów tytoniowych na lata 2011-2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015 24,66% 21,94% 21,87% 21,80% 21,74% 21,69% 82,7 90,8 92,6 94,4 96,3 98,2 Min. podatek całk. (EUR/1000 p.) 175,86 181,56 185,18 188,81 192,59 196,36 Akcyza wart. (%) 18,57% 14,30% 14,41% 14,51% 14,63% 14,76% Akcyza kwot. (EUR/kg) 34,06 41,65 43,31 45,00 46,75 48,49 Min. podatek całk. (EUR/kg) 53,28 81,63 84,89 88,20 91,63 95,04 Akcyza wart. (%) Akcyza kwot. (EUR/1000 p.) Źródło: Prawo podatkowe przyjęte przez niemiecki parlament 2 grudnia 2010 r. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z przyjętym planem zmiany w systemie opodatkowania wyrobów tytoniowych następować mają w sposób ewolucyjny, nie ma w nim elementu 21 | S t r o n a szokowego. Rezultatem wdrożenia planu była niemal natychmiastowa pozytywna reakcja, w postaci wzrostu wysokości wpływów do budżetu z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. W 2011 roku przychody fiskalne z rynku tytoniowego zwiększyły się w porównaniu z rokiem poprzednim o 6,67 procent, osiągając poziom 14,4 miliarda euro, a w roku 2012 ustabilizowały się na poziomie 14,1 miliarda euro, czyli o 4,44 procent wyższym niż w roku 2010, a więc sprzed wdrożenia reformy. Wykres 4.2. Całkowite przychody fiskalne z niemieckiego rynku tytoniowego w latach 20062012 (miliardy euro) 14,6 14,4 14,4 14,4 14,2 14,2 14,1 14 13,8 13,6 13,6 13,4 13,4 13,5 2009 2010 13,2 13 12,8 2006 2007 2008 Źródło: Niemiecki Urząd Statystyczny 22 | S t r o n a 2011 2012 5. Symulacja efektów zmian w polskim systemie podatku akcyzowego na papierosy w latach 2014-2015 5.1. Przewidywane zmiany na rynku papierosów w drugiej połowie 2013 roku Symulacje efektów zmian w systemie obłożenia akcyzą papierosów w latach 2014-2015 zostały opracowane przy określonym przebiegu poziomu cen i sprzedaży papierosów w drugiej połowie 2013 roku. Ponieważ model został opracowany we wrześniu bieżącego roku, możliwe było wykorzystanie tylko danych aktualnych z okresu styczeń-sierpień 2013 roku. Dane z kolejnych miesięcy są więc efektem prognozy IBnGR. Model bazuje na danych rynkowych, dotyczących sprzedaży i poziomu cen opracowywanych przez firmę Nielsen. Nie są więc to dane dotyczące całości rynku a jedynie jego znaczącej części, stanowiącej 70-75 procent legalnej sprzedaży. Objęcie badaniem tak dużej części sprzedaży powoduje, że obserwowane tendencje są w znaczącej mierze tożsame z analogicznymi dla całości rynku. Aby określić wielkości sprzedaży w okresie wrzesień-grudzień 2013 roku, przyjęto następujące założenie, że tempo sprzedaży papierosów w całym roku będzie takie samo jak w pierwszych ośmiu miesiącach. Uzyskano więc następujące tempa wzrostów dla każdego z segmentów rynku: Tabela 5.1. Tempa wzrostu sprzedaży papierosów w I-VIII 2013 roku Sprzedaż (w mln sztuk) Sprzedaż (w mln sztuk) I-VIII 2012 I-VIII 2013 Segment droższy 3 322 3 066 Segment średni Tempo wzrostu -7,7% 7 313 6 819 -6,8% Segment tani 14 424 12 724 -11,8% Razem 25 059 22 608 -9,8% Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen Po przyjęciu obliczonych temp wzrostu wyznaczono wielkości sprzedaży w kolejnych miesiącach roku. Łączne roczne wielkości sprzedaży przedstawiono w tabeli 5.2., a przebieg przedstawiono na wykresie 5.1. Tabela 5.2. Sprzedaż papierosów w latach 2012-2013 Sprzedaż (w mln sztuk) Sprzedaż (w mln sztuk) 2012 2013 Segment droższy 5 043 4 654 Tempo wzrostu -7,7% Segment średni 11 003 10 258 -6,8% Segment tani 21 528 18 991 -11,8% Razem 37 574 33 903 -9,8% Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen 23 | S t r o n a Wykres 5.1. Miesięczna sprzedaż papierosów gotowych w latach 2010-2013 (w mln sztuk) 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 I III V VII IX XI I III V 2010 VII IX XI I III V 2011 Segment droższy VII IX XI I III 2012 Segment średni V VII IX XI 2013 Segment tani Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od IX 2013 prognoza IBnGR Kolejnym etapem było opracowanie prognoz poziomu cen. Przyjęto założenie, że ceny jednej paczki papierosów w kolejnych miesiącach roku będą wyższe o stałą wartość od cen z analogicznego okresu roku poprzedniego. Wartości te obliczono wyznaczając średnie roczne przyrosty cen z okresu marzec-sierpień 2013 roku. Nie brano pod uwagę danych rynkowych ze stycznia i lutego, gdyż dane te są zaburzane poprzez ceny papierosów wyprodukowanych w roku poprzednim i sprzedawanych z naliczeniem zeszłorocznych stawek podatku akcyzowego. Otrzymano zatem następujące przyrosty cen w złotych na 20 sztuk papierosów: Tabela 5.3. Roczne przyrosty cen w okresie marzec-sierpień 2013 roku (w złotych za paczkę papierosów - 20 sztuk) 2013-03 2013-04 2013-05 2013-06 2013-07 2013-08 Średnia Segment droższy 0,98 0,99 1,00 1,00 0,99 1,03 1,00 Segment średni 1,02 0,95 0,92 0,98 0,99 0,98 0,97 Segment tani 1,07 0,93 1,00 1,07 1,08 0,96 1,02 Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen Obliczone średnie przyrosty cen paczki papierosów w każdej kategorii cenowej przyjęto do wyznaczenia cen w kolejnych miesiącach 2013 roku. 24 | S t r o n a Wykres 5.2. Ceny detaliczne papierosów w latach 2012-2013 (w złotych za 20 sztuk) 14 13,49 13 12,49 12,48 11,9 12 11,51 11,39 10,83 11 10,37 10 9,59 9 8 7 I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV 2012 Segment droższy V VI VII VIII IX X XI XII 2013 Segment średni Segment tani Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od IX 2013 prognoza IBnGR Przy założonych w ten sposób poziomach cen i sprzedaży papierosów w kolejnych miesiącach bieżącego roku można obliczyć średnią ważoną detaliczną cenę sprzedaży papierosów w 2013 roku (WAP_2013). Według prognoz IBnGR wyniesie ona 11,83 złotych. Przy założeniu, że w 2014 roku, zgodnie z zapowiedziami Ministerstwa Finansów wartość akcyzy, jaką należy pobrać przy sprzedaży 1000 papierosów, zostanie podniesiona o 5 procent, stawki podatku akcyzowego będą kształtować się następująco: Tabela 5.4. Stawki podatku akcyzowego na papierosy w latach 2010-2014 2010 2011 2012 akcyza procentowa (% ceny detalicznej) akcyza kwotowa (w złotych za 1000 sztuk) akcyza minimalna (w złotych za 1000 sztuk) MPCC w 2010 roku / WAP od 2011 roku (w złotych za 20 sztuk) 2013 2014 31,41% 31,41% 31,41% 31,41% 31,41% 146,83 158,36 170,97 188,00 206,69 271,68 300,72 328,13 359,18 392,52 7,95 9,06 10,01 10,90 11,83 Źródło: Ministerstwo Finansów lata 2010-2013; rok 2014 - prognoza IBnGR 25 | S t r o n a 5.2. Przewidywane zmiany na rynku papierosów w latach 2014-2015 Dla lat 2014-2015 przyjęto inne założenia odnośnie kształtowania się poziomu cen i sprzedaży papierosów niż dla roku 2013. Przyjęto, że cena jednej paczki papierosów w grudniu 2014 roku będzie kształtowała się według poniższego wzoru: ( ) ( ) i analogicznie w grudniu 2015 roku: Objaśnienia: - cena(12)2014 – estymowana cena jednej paczki papierosów w grudniu 2014 roku, - prod(12)2013 – estymowana cena jednej paczki papierosów bez podatków w grudniu 2013 roku, czyli część przypadająca na producentów i marżę handlową, - rprod – stopa wzrostu ceny jednej paczki papierosów przed obłożeniem akcyzą i podatkiem VAT, - akc_kwot/50 – wartość akcyzy kwotowej w przeliczeniu na jednej paczkę papierosów, - akc_proc – wartość stawki akcyzy procentowej, - VAT(eff.) – efektywna stawka VAT, czyli w praktyce 18,7 procent. Jako rprod przyjęto stopy wzrostu ceny jednej paczki papierosów bez podatków obliczone dla okresu grudzień 2012 – grudzień 2013: - segment droższy – 5,5 procent - segment średni – 6,2 procent, - segment tani – 9,9 procent. Po podstawieniu powyższych stóp wzrostu oraz stawek akcyzy z tabeli 5.4. uzyskano następujące estymowane ceny paczek papierosów na koniec 2014 roku: Tabela 5.5. Estymowane ceny detaliczne paczek papierosów w grudniu 2013 i grudniu 2014 roku (w złotych za 20 sztuk papierosów) Grudzień 2013 Grudzień 2014 Tempo wzrostu Segment droższy 13,49 14,57 8,0% Segment średni 12,48 13,54 8,5% Segment tani 11,39 12,52 9,9% Źródło: Prognozy IBnGR 26 | S t r o n a Otrzymane tempa wzrostu cen posłużyły następnie do prognozy cen w każdym z miesięcy 2014 roku. Aby otrzymać tempa wzrostu sprzedaży, założono następujące elastyczności cenowe popytu: Segment droższy -1,1 Segment średni -0,9 Segment tani -1,4 W ten sposób otrzymano następujące tempa wzrostu sprzedaży papierosów w 2014 roku: Segment droższy -8,8% Segment średni -7,6% Segment tani -13,9% Tym samym otrzymano dla 2014 roku łączny spadek sprzedaży papierosów w wysokości 11,3 procent. Analogiczne postępowanie przeprowadzono dla roku 2015: - WAP za rok 2014 wyniosła – 12,93 złotych, - założono dalszy wzrost akcyzy o 5 procent i utrzymanie stawki 31,41 procent, - akcyza minimalna wyniosła 430,32 złotych, w tym kwotowa 227,18 złotych, - założono te same stopy wzrostu cen (bez podatków), ale inne elastyczności cenowe popytu, w rezultacie otrzymano inne tempa wzrostu sprzedaży: Tabela 5.6. Elastyczności cenowe popytu na papierosy w latach 2013-2015 2013 2014 2015 Segment droższy -1,0 -1,1 -1,2 Segment średni -0,8 -0,9 -1,0 Segment tani -1,2 -1,4 -1,6 Źródło: Prognozy IBnGR Tabela 5.7. Tempa wzrostu sprzedaży papierosów 2013-2015 2013 2014 2015 Segment droższy -7,7% -8,8% -9,6% Segment średni -6,8% -7,6% -8,5% -11,8% -13,9% -15,9% Segment tani Źródło: Prognozy IBnGR 27 | S t r o n a Wykres 5.3. Ceny jednej paczki papierosów w latach 2012-2015 (w złotych za 20 sztuk) 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 I III V VII IX XI I III V 2012 VII IX XI I III 2013 Segment droższy V VII IX XI I III 2014 Segment średni V VII IX XI 2015 Segment tani Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od IX 2013 prognoza IBnGR Wykres 5.4. Sprzedaż papierosów w latach 2012-2015 (w mln sztuk) 2 000 1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 I III V VII IX XI I III V 2012 VII IX XI I III V 2013 Segment droższy VII IX XI I III 2014 Segment średni V VII IX 2015 Segment tani Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od IX 2013 prognoza IBnGR 28 | S t r o n a XI Wykres 5.5. Struktura sprzedaży papierosów w podziale na segmenty rynku w latach 20102015 70% 59,6% 60% 57,9% 56,5% 55,6% 53,6% 51,6% 50% 40% 30% 20% 28,2% 29,0% 12,2% 13,1% 29,6% 13,9% 30,8% 31,8% 33,3% 13,7% 14,6% 15,1% 10% I III V VII IX XI I III V VII IX XI I III V VII IX XI I III V VII IX XI I III V VII IX XI I III V VII IX XI 0% 2010 2011 Segment droższy 2012 2013 Segment średni 2014 2015 Segment tani Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od IX 2013 prognoza IBnGR Utrzymanie polityki Ministerstwa Finansów, polegającej na corocznym zwiększaniu obciążenia papierosów podatkiem akcyzowym, przyczyni się do dalszych zmian w wielkości i strukturze legalnego rynku. Zwiększanie o 5 procent akcyzy przy jednoczesnym utrzymaniu akcyzy procentowej na poziomie 31,41 procent, będzie przyczyniało się dalszego wzrostu cen papierosów i jednoczesnego spadku popytu. Według prognoz IBnGR średnia ważona detaliczna cena sprzedaży papierosów wzrośnie w latach 2012-2015 o około 30 procent, przy – również 30-procentowym – spadku oficjalnej sprzedaży. Dalsze zwiększanie podatku akcyzowego w największym stopniu dotknie segment papierosów tanich – nastąpi spadek legalnej sprzedaży o 36 procent. Nieco mniejsze spadki odnotują natomiast segmenty papierosów droższych (24 procent) oraz segment papierosów w średniej cenie (21 procent). Na koniec 2015 roku największym udziałem w rynku będzie nadal odznaczał się segment papierosów najtańszych (51,6 procent). Odnotuje on jednak wyraźny spadek – o blisko 5 punktów procentowych – w porównaniu z końcem 2012 roku. Zwiększą się natomiast udziały segmentu średniego oraz droższego odpowiednio o 3,7 oraz 1,2 punktu procentowego. 29 | S t r o n a 5.3. Symulacja wpływu zmian struktury akcyzy na dochody budżetu państwa z tytułu podatku akcyzowego od papierosów w latach 2014-2015 5.3.1. Scenariusz bazowy Scenariusz bazowy zakłada 5-procentowy wzrost akcyzy na papierosy w latach 2014-2015 i utrzymanie akcyzy procentowej na poziomie 31,41 procent. Takie podejście – systematyczny wzrost obciążenia papierosów akcyzą – nie gwarantuje jednak większych wpływów do budżetu. Na wykresie 5.6. przedstawiono m.in. jak kształtowały się w latach 2010-2012 wpływy z tytułu podatku akcyzowego na papierosy do budżetu państwa 5 w porównaniu do całkowitego poziomu akcyzy na WAP. Wykres 5.6. Wpływy z akcyzy na papierosy (w mln złotych; lewa oś) w porównaniu z poziomem akcyzy na WAP (w złotych; prawa oś) w latach 2010-2015 13 400 450 13 200 430 13 000 410 390 12 800 370 12 600 350 12 400 330 12 200 310 12 000 290 11 800 270 11 600 250 2016 2009 2010 2011 wpływy z akcyzy 2012 2013 2014 2015 poziom akcyzy na WAP Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od 2013 roku prognoza IBnGR W 2011 roku wystąpił punkt zwrotny jeśli chodzi o wielkość wpływów do budżetu. W 2012 roku dochody budżetu państwa zmniejszyły się mimo 5-procentowego wzrostu akcyzy na papierosy. W opinii IBnGR w kolejnych latach tendencja ta będzie się pogłębiać, gdyż wzrost cen papierosów, powodowany m.in. wzrostem poziomu akcyzy, nie będzie w stanie zrekompensować spadku legalnej sprzedaży. W rezultacie w 2015 roku wpływy z akcyzy będą niższe o około 11 procent w porównaniu ze szczytowym 2011 rokiem, podczas gdy wysokość obłożenia akcyzą WAP (w cenach bieżących) wzrośnie o około 43 procent. 5 Dane dotyczą wyłącznie tej części rynku, która jest objęta badaniem firmy Nielsen (około 70 procent całkowitej sprzedaży). Stąd też wielkość prezentowanych dochodów budżetu jest o około 30 procent niższa od całości rzeczywistych wpływów. 30 | S t r o n a 5.3.2. Scenariusze alternatywne Analizie poddano dwa alternatywne scenariusze: - scenariusz A, zakładający w 2014 roku zwiększenie stawki procentowej do 41 procent i utrzymanie jej na tym poziomie w 2015 roku, - scenariusz B, zakładający stopniowe obniżanie stawki procentowej akcyzy do 25 procent w 2014 roku oraz do 10 procent w roku 2015. Pozostałe założenia nie zmieniły się w stosunku do scenariusza bazowego. Założono wiec ten sam wzrost ceny papierosów przed opodatkowaniem, 5-procentowy wzrost akcyzy na papierosy oraz te same elastyczności cenowe popytu. Należy również podkreślić, że zmiany w sposobie naliczania akcyzy wywierają istotny wpływ na kształtowanie polityki cenowej producentów papierosów, co w konsekwencji nie pozostaje również bez znaczenia dla wielkości legalnej sprzedaży. W rezultacie w scenariuszach alternatywnych występują inne wzrosty cen i zmiany w poziomie sprzedaży papierosów niż w scenariuszu bazowym. Zmiany te dodatkowo również wpływają na poziom dochodów budżetu państwa. Tabela 5.8. Zmiany w sprzedaży i poziomie estymowanych cen papierosów w latach 20142015 – różne scenariusze Tempo wzrostu cen (WAP) Tempo wzrostu sprzedaży 2014 Scenariusz bazowy 2015 2014 2015 9,4% 9,3% -11,3% -12,7% Scenariusz A 11,8% 11,6% -14,0% -15,7% Scenariusz B 8,1% 6,2% -10,0% -8,7% Źródło: Prognozy IBnGR W scenariuszu A występują wyraźnie wyższe wzrosty średnich ważonych detalicznych cen sprzedaży papierosów, niż w pozostałych scenariuszach. Spowodowane jest to koniecznością odpowiednio wysokiego podniesienia przez producentów cen papierosów do poziomów, które by pozwoliły na odprowadzenie wyższych podatków przy jednoczesnym zachowaniu własnych zysków. Wyższe ceny spowodują również w tym scenariuszu wyraźnie głębszy spadek sprzedaży – o 3 punkty procentowe większy niż w scenariuszu bazowym. W scenariuszu B tempa wzrostu cen będą zdecydowanie najniższe. Obniżenie składnika procentowego akcyzy pozwoli na ograniczenie wzrostu cen w 2014 roku o 1,3 punktu procentowego. W kolejnym roku dalsze zmniejszanie stawki procentowej spowoduje, że wzrost cen papierosów będzie mniejszy o kolejne 2 punkty procentowe. W efekcie obniżanie stawek procentowych akcyzy spowoduje także mniejsze spadki w legalnej sprzedaży papierosów. 31 | S t r o n a Wykres 5.7. Wpływy z akcyzy na papierosy (w mln złotych) – różne scenariusze 13 500 13 300 13 100 12 900 12 700 12 500 12 356 12 335 12 300 scenariusz bazowy (31,41%, 31,41%) 12 100 12 281 scenariusz A (41%, 41%) 11 900 11 949 11 810 scenariusz B (25%, 10%) 11 700 11 645 11 500 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Źródło: Opracowanie IBnGR na podstawie danych Nielsen; od 2013 roku prognoza IBnGR Na wykresie 5.7. przedstawiono jak w latach 2014-2015 będzie zmieniał się poziom wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku akcyzowego od papierosów gotowych w zależności od przyjętego sposobu naliczania akcyzy. We wszystkich trzech scenariuszach przewidywany jest dalszy spadek wpływów, który przede wszystkim będzie spowodowany dalszym wzrostem akcyzy oraz mniejszą legalną sprzedażą papierosów. Jak pokazuje analiza, różne kombinacje podatku akcyzowego mogą ten spadek ograniczyć lub wzmocnić. Również przypadek grecki pokazuje m.in., że po przekroczeniu punktu szczytowego krzywej Laffera reforma struktury opodatkowania może zahamować negatywne tendencje dla budżetu państwa. W scenariuszu A podniesienie stawek procentowych w latach 2014 i 2015 przyczyniłoby się do większego spadku wpływów budżetowych niż w scenariuszu bazowym. Producenci, aby zachować poziom przychodów, jaki chcą osiągnąć z jednej paczki papierosów, będą zmuszeni dokonać wyraźnie większej podwyżki cen niż w pozostałych scenariuszach. Paradoksalnie jednak, mimo iż z każdej jednej paczki papierosów budżet będzie uzyskiwał większe wpływy z podatku akcyzowego, łączne dochody budżetu państwa z tego tytułu zmaleją. Powodem tego będzie większy od wzrostu cen spadek legalnego obrotu papierosami. Korzystniejszy dla budżetu państwa jest scenariusz B, zakładający stopniowe obniżanie stawek procentowych podatku akcyzowego na papierosy. Mniejszy wzrost cen będzie ograniczał spadki sprzedaży, które nadal jednak będą występować, co będzie korzystniej oddziaływać na poziom wpływów do budżetu państwa – będą one w latach 2014-2015 łącznie wyższe o około 160 mln złotych w porównaniu ze scenariuszem bazowym. 32 | S t r o n a 6. Wnioski i rekomendacje Prezentowane przez Ministerstwo Finansów dane (za osiem pierwszych miesięcy 2013 roku) wskazują na zmniejszenie wpływów do budżetu z tytułu podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych o ponad 530 mln złotych w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Oznacza to, że w całym 2013 roku można spodziewać się o około 800 mln mniejszych niż w 2012 roku wpływów do budżetu państwa. Tym samym dochody budżetu z tytułu podatku akcyzowego od papierosów nie zostaną zrealizowane na poziomie zakładanym przez rząd. Należy również spodziewać się niższych wpływów z podatku VAT od wyrobów tytoniowych. Ceny papierosów w Polsce osiągnęły poziom, który istotnie przyczynia się do spadku legalnej sprzedaży. Utrzymanie prowadzonej obecnie polityki władz fiskalnych (coroczny 5-procentowy wzrost akcyzy na papierosy) będzie przyczyniać się do dalszego spadku dochodów budżetu państwa z tego tytułu. Z analiz przeprowadzonych przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkowa wynika, że zmiana w latach 2014-2015 struktury opodatkowania akcyzą może złagodzić niekorzystne dla budżetu tendencje i ograniczyć spadek wpływów. Obniżenie stawki procentowej, i tym samym odpowiednie podwyższenie stawki kwotowej akcyzy, spowoduje mniejszy średni wzrost cen papierosów na rynku i w efekcie ograniczy dalszy spadek legalnego rynku. Następstwem tego będą wyższe, niż przy obecnej strukturze akcyzy, poziomy wpływów do budżetu państwa. Ponadto relatywnie większy udział akcyzy kwotowej zwiększy przewidywalność wpływów z tego tytułu i zmniejszy wrażliwość budżetu na potencjalne obniżki cen, które często mają miejsce w okresie tzw. promocji cenowych. Obniżenie składnika procentowego podatku akcyzowego spowoduje, że nastąpi niższy wzrost cen, niż w sytuacji braku zmian w strukturze akcyzy, we wszystkich segmentach rynku. Szczególnie istotne dla budżetu państwa będą mniejsze podwyżki cen w segmencie papierosów najtańszych, które stanowią pod względem ilościowym ponad połowę rynku w Polsce. Ograniczenie spadku sprzedaży w tej części rynku jest w analizowanym scenariuszu kluczowe dla ograniczenia łącznego spadku wpływów z tytułu podatku akcyzowego. IBnGR rekomenduje zmianę struktury opodatkowania akcyzą papierosów, poprzez obniżenie stawki procentowej do 25 procent w roku 2014 oraz do 10 procent w roku 2015. W ujęciu długoterminowym, proponowana obniżka przyniesie wymierne korzyści dla budżetu państwa w porównaniu z sytuacją, w której zostanie zachowana dotychczasowa struktura podatku akcyzowego. 33 | S t r o n a
