Raport o rozwoju i polityce regionalnej
advertisement
MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO Departament Koordynacji Programów Regionalnych RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Warszawa, listopad 2007 1 Autorzy: Agnieszka Bąk, Roman Chmielewski, Marta Krasowska, Monika Piotrowska, Anna Szymborska (Departament Koordynacji Programów Regionalnych) Wydawca: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ul. Wspólna 2/4, 00-926 Warszawa www.mrr.gov.pl www.funduszestrukturalne.gov.pl ISBN: 978-83-60916-87-2 Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej SPIS TREŚCI Rozdział I. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 ................................... 13 1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski .............................................................. 13 1.2 Zróżnicowania międzyregionalne ................................................................... 22 1.2.1 Rozwój gospodarczy ..................................................................................... 22 1.2.2 Wydajność i rynek pracy ............................................................................... 28 1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego....................................... 34 1.2.4 Konkurencyjność regionów ........................................................................... 36 Rozdział II. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 ................ 41 2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej ........................................... 41 2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej ............................................ 46 2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne ................................................................ 46 2.2.2 Strategie rozwoju województw ...................................................................... 53 2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych ............................................ 54 2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie .................................................. 54 2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego ...................................................... 59 2.3.3 Programy współfinansowane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności .................................................................................... 67 2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych ..................................... 74 Rozdział III. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 .............................................................................. 83 3.1 Kontrakty wojewódzkie ................................................................................ 86 3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich ...................................................... 87 3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich ................................................. 89 3.1.3 Współfinansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy................. 92 3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich ........... 94 3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich ......................... 97 3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania kontraktów wojewódzkich ...........................................................................100 3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju regionalnego ................................................................................................ 101 3.2 Programy przedakcesyjne ....................................................................... 102 3.2.1 Phare SSG 2000-2003 ................................................................................ 102 3 3.2.2 Phare CBC ............................................................................................109 3.2.3 SAPARD ................................................................................................112 3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem .........................................120 3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów współfinansowanych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE.......................................................................121 3.3.1 Dofinansowanie z UE według programów operacyjnych, inicjatyw oraz z Funduszu Spójności ....................................................123 3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE ........................132 3.3.3 Główni beneficjenci funduszy unijnych .................................................138 3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych .......................143 3.4.1 Pomoc publiczna ...................................................................................143 3.4.2 Specjalne strefy ekonomiczne ..............................................................151 3.4.3 Regionalne programy rządowe .............................................................152 Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój regionalny ....................................157 Rekomendacje ....................................................................................................166 Spis tabel ...........................................................................................................170 Spis map ............................................................................................................171 Spis wykresów ...................................................................................................173 Wykaz skrótów ...................................................................................................175 Spis źródeł .........................................................................................................178 Wstęp WSTĘP Wprowadzenie Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi kolejny rządowy dokument analityczny dotyczący polityki regionalnej w Polsce. W pierwszym raporcie przygotowanym w 1995 r. przez Centralny Urząd Planowania przedstawiono w stosunkowo niewielkim zakresie podstawy programowe i realizację polityki regionalnej na tle krajowych i międzynarodowych uwarunkowań rozwoju regionalnego. W następnym dokumencie, opracowanym na zlecenie rządu przez specjalnie do tego celu powołany Zespół Zadaniowy, nakreślono pierwszą wizję rozwoju polityki regionalnej w Polsce w warunkach ewentualnego członkostwa w UE. Sytuację przed akcesją omówiono także w Raporcie o polityce regionalnej, przygotowanym w 2004 r. w Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Stanowił on syntetyczną ocenę systemu polityki regionalnej w Polsce. Jego celem był przegląd najważniejszych dokonań oraz przeanalizowanie strategicznych uwarunkowań polityki regionalnej. W części końcowej sformułowano wnioski i rekomendacje oraz wykaz działań niezbędnych do stworzenia warunków przekształceń i efektywnego wdrażania modelu polityki regionalnej. W 2007 r. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego powstał ostatni raport: Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, który odnosił się do oceny konwergencji Polski w głównych obszarach społeczno-gospodarczych oraz instytucjonalno-regulacyjnych w kontekście UE. Do końca 2009 r. powinien natomiast zostać przygotowany strategiczny raport z realizacji polityki spójności, w którym zostanie poddany analizie wpływ projektów współfinansowanych z funduszy europejskich na realizację celów polityki. Obowiązek sporządzenia tego dokumentu przez Polskę i inne kraje członkowskie UE wynika z art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. 5 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Niniejszy Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi istotny wkład do dyskusji nad raportem strategicznym. Nawiązuje on i aktualizuje informacje zawarte w raporcie z 2004 r. Podobnie jak ostatni raport MRR z 2007 r. odnosi się do znaczenia środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, ale nie ogranicza się wyłącznie do niego, dzięki czemu daje szersze spojrzenie na rozwój i politykę regionalną w Polsce. Mając na względzie dynamikę procesów rozwojowych opisywanych w układach regionalnych, planuje się opracowywanie cyklicznych edycji Raportu o rozwoju i polityce regionalnej co 2-3 lata. Przedmiot, cel, zakres i układ Raportu Przedmiotem Raportu jest krajowa polityka regionalna (interregionalna), która stanowi część polityki rozwoju kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znaczeniu ogólnokrajowym lub ponadregionalnym. W mniejszym stopniu Raport odnosi się do polityki prowadzonej przez samorządne władze regionów na swoim terenie (polityka intraregionalna), nawiązując do niej jedynie w obszarach współpracy władz rządowych i samorządowych1. W rozważaniach na temat modelu krajowej polityki regionalnej przewijają się dwa cele, jakie powinny być realizowane za pomocą przyjętego modelu: wydajność i równość. Pierwszy z celów odnosi się do założeń teorii rozwoju endogennego (wewnętrznego, oddolnego) i podkreśla znaczenie wewnętrznych czynników rozwoju, upatrując rolę polityki regionalnej we wspieraniu tych regionów, które są w stanie najefektywniej wykorzystać udzielone im wsparcie. Innymi słowy, wynikający z takich założeń skrajny model polityki proefektywnościowej polega na wspieraniu środkami publicznymi tylko najbardziej konkurencyjnych regionów – tzw. lokomotyw wzrostu. Drugi cel polityki regionalnej związany z wyrównywaniem różnic, opiera się na założeniach teorii rozwoju egzogennego (indukowanego, odgórnego), podkreślającej wagę czynników zewnętrznych (m.in. interwencji rządowych, inwestycji zewnętrznego przedsiębiorcy) w tworzeniu impulsów rozwojowych pobudzających regiony. Podkreśla się konieczność zaindukowania pierwszego bodźca, który uruchomi proces rozwoju. Podejście takie implikuje konieczność bieżącej redystrybucji środków na rzecz obszarów problemowych w celu przeciwdziałania ich marginalizacji2. 6 1 Definicje polityki inter- i intraregionalnej za: Gorzelak G., 2007, Rozwój – region – polityka [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa 2 Na podstawie: Szul R., 2007, Teorie i koncepcje w polityce regionalnej [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa Wstęp Połączenie obu celów daje szansę na osiągnięcie wzrostu gospodarczego kraju dzięki innowacyjnym regionom, przy jednoczesnym zagwarantowaniu trwałości tego rozwoju poprzez zapobieganie marginalizacji obszarów problemowych. Nowoczesny model polityki regionalnej czerpie zatem zarówno z teorii rozwoju endogennego, jak i egzogennego. Polega na wspieraniu potencjałów własnych (silnych stron) poszczególnych regionów, a nie tylko „lokomotyw wzrostu” oraz jednocześnie wspieraniu słabych ich stron, w celu podniesienia atrakcyjności regionów jako miejsc pracy i zamieszkania. Celem Raportu jest ocena, w jakim stopniu kształtujący się w Polsce w latach 2000-2006 model polskiej polityki regionalnej zawierał oba elementy: zapobieganie marginalizacji obszarów problemowych oraz wspieranie konkurencyjności „lokomotyw wzrostu”. Jeśli polski model uwzględniał je w równym stopniu, to największe wsparcie powinny otrzymać zarówno najbiedniejsze jak i najbogatsze (najbardziej atrakcyjne) województwa. Z tak nakreślonego celu wynika układ Raportu, który ma charakter trójdzielny. Pierwsza część (rozdział I) odnosi się do uwarunkowań rozwoju regionalnego w Polsce w latach 2000-2006. Jej celem było zidentyfikowanie regionów słabych ekonomicznie i regionów najbardziej konkurencyjnych w skali Polski oraz prześledzenie dynamiki ich rozwoju w okresie, kiedy udostępniono im środki wsparcia. Na tej podstawie nie można było jednak stwierdzić, że poziom i dynamika rozwoju województw wpływa na wielkość alokowanych środków wsparcia. Ocena wpływu inwestycji rzeczowych i procesów rozwojowych wówczas zainicjowanych będzie podlegać ocenie w dłuższej perspektywie czasowej: można natomiast wskazać, przy jakiej skali zróżnicowań międzyregionalnych i procesach w nich zachodzących podejmowano decyzje związane z przestrzenną alokacją środków. Druga cześć Raportu odnosi się do zagadnień modelu (krajowej) polityki regionalnej w Polsce. W rozdziale II skoncentrowano się na charakterystyce modelu polityki pod kątem tego, w jakim stopniu uwzględniał on elementy modelu polityki wyrównawczej i proefektywnościowej. Wskazano uwarunkowania modelu polityki regionalnej w Polsce, przedstawiono dokumenty strategiczne i instrumenty ich realizacji. Charakterystyki dokumentów strategicznych dokonano przede wszystkim po to, aby określić, jakie znaczenie odgrywały w nich cele związane z konkurencyjnością i przeciwdziałaniem marginalizacji, a charakterystyki instrumentów ich realizacji – aby zwrócić uwagę na kryteria podziału środków na te cele. W rozdziale III skupiono się na nakładach finansowych poniesionych na wdrażanie przyjętego modelu 7 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ polityki regionalnej. Na podstawie analizy przestrzennego zróżnicowania alokacji środków wsparcia w ramach poszczególnych instrumentów oraz ogółem dokonano próby oceny, czy zróżnicowanie przestrzenne nakładów finansowych na realizację polityki regionalnej oddawało charakter modelu, jaki wynikał z dokumentów strategicznych. Na podstawie struktury środków według tematycznych obszarów wsparcia (m.in. infrastruktura, kapitał ludzki, innowacyjność) pokazano kierunki realizacji polityki w regionach. W trzeciej części Raportu odniesiono do siebie zróżnicowanie rozwoju w regionach, model polityki regionalnej oraz rzeczywiste nakłady finansowe skierowane do regionów (opisane w części 1. i 2.). Na tej podstawie zweryfikowano, na ile wdrażana w latach 2000–2006 polityka rozwoju regionalnego wykazała w swoich założeniach i w praktyce zgodność z założeniami modelu proefektywnościowego, a na ile była zgodna z założeniami modelu wyrównawczego. Raport zamykają rekomendacje dla polityki regionalnej w Polsce, które wynikają z przeprowadzonych analiz modelu polityki i rozwoju regionalnego. Uwarunkowania przygotowania Raportu Należy wspomnieć o wyzwaniach przy realizacji celu Raportu, które miały swoje źródło w ograniczeniach wynikających z dostępnych zasobów statystyki regionalnej oraz danych z monitoringu i sprawozdawczości. W ich następstwie konieczne było przyjęcie jako podstawy prac nad Raportem ograniczonego zestawu wskaźników oraz zawężenie skali analiz zróżnicowań przestrzennych rozwoju i alokacji środków wsparcia. Do najważniejszych trudności w tym zakresie należały m.in.: 1. Problem dostępności i kompletności danych statystycznych Statystyka publiczna reprezentowana przez Główny Urząd Statystyczny i jego agendy nie dysponowała niektórymi danymi w ujęciu regionalnym3, choć należy zauważyć, że nastąpiła w tym zakresie znaczna poprawa. Poprawę zanotowano przede wszystkim dzięki postępującemu procesowi dostosowywania polskiej statystyki publicznej do wymogów Eurostat. Działania podjęte przez Eurostat doprowadziły do zwiększenia zakresu dostępnych i porównywalnych danych na poziomie jednostek 3 8 Niedostępne są m.in. dane dotyczące dynamiki regionalnego PKB w cenach stałych, aktualne dane o skali migracji zagranicznych, skali i zasięgu dojazdów i czasowych migracji do pracy w ramach kraju, wielkości inwestycji greenfiled w poszczególnych regionach. Wstęp NTS-2 i NTS-34 w skali wszystkich krajów UE-27. Dynamiczny rozwój statystyki regionalnej i metod analitycznych był możliwy dzięki wykorzystaniu nowoczesnych technik teleinformatycznych. Ze względu jednak na koszty prowadzenia badań, zakres dostępnych informacji statystycznych był znacznie mniejszy na bardziej szczegółowym poziomie NTS-3 w porównaniu do NTS-2. W przypadku Polski dane statystyczne w powyższych przekrojach udostępniono na stronach internetowych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) i Eurostat. Problemem było również to, że w niewielkim stopniu statystyka regionalna wykorzystywała dane administracyjne gromadzone m.in. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), urzędy skarbowe czy banki. Nie były one ani upubliczniane, jak również nie tworzyły spójnej bazy danych. Istotnym mankamentem był również niedostateczny poziom rozwoju statystyki dotyczącej małych i średnich przedsiębiorstw (np. dane dotyczące wielkości zatrudnienia czy wielkości produkcji przemysłowej). Sytuacja ta wpłynęła na zakres analizy zróżnicowań regionalnych wykonanych na potrzeby Raportu. 2. Problem podziału kraju na jednostki terytorialne odzwierciedlający rzeczywiste zróżnicowanie poziomu rozwoju Ze względu na dostępność i kompletność danych statystycznych w omawianych ramach czasowych, na potrzeby Raportu zostały przeprowadzone analizy zróżnicowań regionalnych przede wszystkim w układzie województw (NTS-2), będących podmiotami polityki regionalnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwojaki sposób traktowania regionów w Raporcie. Po pierwsze, w kontekście modelu polityki regionalnej regiony rozumiane są jako jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące równocześnie podmioty polityki interregionalnej. W drugim ujęciu, regiony są traktowane jako podstawowe jednostki agregacji danych, przede wszystkim środków wsparcia, które trafiły do różnych beneficjentów zlokalizowanych na terenie danego województwa. Zatem podział środków w układzie regionalnym obrazuje nie tylko wartość środków, które zostały pozyskane przez poszczególne władze samorządowe województwa, ale 4 Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych (NTS) służą w UE zbieraniu, przetwarzaniu i analizowaniu danych ze statystyki regionalnej, zwłaszcza dotyczących regionalnych rachunków ekonomicznych, statystyki rolnictwa, zatrudnienia i bezrobocia oraz innych dziedzin życia społeczno-gospodarczego. Na potrzeby Eurostatu dane ze statystyki regionalnej są zbierane i agregowane według jednolitej, wspólnej metodologii. Takie podejście umożliwia pozyskiwanie porównywalnych danych statystycznych. Eurostat zbiera te dane na trzech poziomach dla wszystkich krajów członkowskich: NTS-1, NTS-2 i NTS-3. W Polsce na poziomie NTS-0 jest cały kraj, NTS-1 – 6 makroregionów, NTS-2 – województwa, NTS-3 – podregiony, NTS-4 – powiaty, NTS-5 – gminy. 9 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ również przez inne jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prywatne, organizacje pozarządowe, itd. mające swoją siedzibę w granicach województwa. W Raporcie w nieznacznym tylko stopniu odwołano się do zróżnicowań rozwoju wewnątrz województw, schodząc do podziału na podregiony (NTS-3). Nie wykonano analiz zróżnicowań rozwoju na tym poziomie nie tylko z tego powodu, że podregiony nie stanowiły podmiotów polityki regionalnej, były jednostkami sztucznymi, nie wynikającymi z podziału administracyjnego, ale również dlatego, że przydatność obecnie obowiązującego podziału na 45 jednostek statystycznych NTS-3 dla rzetelnego pokazania wewnątrzregionalnych zróżnicowań społeczno-gospodarczych była często kwestionowana. Projekt nowego, bardziej adekwatnego podziału Polski na 66 jednostek NTS-3, przesłany pod koniec czerwca 2006 r. do Komisji Europejskiej i Eurostatu, zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2008 r. 3. Problemy sprawozdawczości i monitorowania procesu wdrażania programów przedakcesyjnych i wykorzystywania funduszy strukturalnych System monitorowania rozwoju regionalnego i sprawozdawczości ukształtował się w znacznej mierze pod wpływem wymogów UE, jednak wykazywał pewne niedoskonałości, które wynikały z wcześniej przytoczonych problemów statystyki regionalnej, jak również z niskiej efektywności instytucjonalnej wdrażania systemu. W efekcie nie udało się doprowadzić do stworzenia kompleksowego systemu stałego monitoringu sytuacji społeczno-gospodarczej kraju oraz nakładów finansowych (w tym ze środków UE) w układzie regionalnym. Ograniczono się jedynie do spełnienia formalnych wymogów UE i prowadzenia monitoringu aspektów formalno-prawnych realizowanych przedsięwzięć. Taki stan rzeczy miał istotne konsekwencje dla analiz przeprowadzonych na potrzeby Raportu, m.in.: - napotkano trudności z agregacją środków wsparcia uwzględniającą przekroje regionalne z powodu braku jednolitego, sprawnego systemu sprawozdawczości. Wielość instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie programów przedakcesyjnych i funduszy strukturalnych oraz różnorodność konstrukcji baz danych utrudniały sprawne przyporządkowanie środków do określonych jednostek terytorialnych. Różny był również stopień szczegółowości zbieranych przez te instytucje danych, co utrudniało zachowanie spójności wniosków w Raporcie. W latach 2004-2006 podjęto próbę monitorowania wskaźników finansowych i rzeczowych realizowanych w ramach funduszy UE poprzez zainicjowanie SIMIK-u (Systemu Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Fundu- 10 Wstęp szy Strukturalnych i Funduszu Spójności). Nie został on jednak w pełni wdrożony w skali całego kraju zgodnie z przyjętymi założeniami. Szerokie oczekiwania wobec systemu nie zostały spełnione i w wyniku licznych kłopotów rola SIMIK została właściwie ograniczona do sprawozdawczości finansowej z realizacji celów rozwojowych bez możliwości m.in. otrzymywania na ich podstawie odpowiednich zestawień i raportów z efektów inwestycji. Dane, które miał gromadzić w wersji elektronicznej SIMIK znajdowały się w wersji papierowej, co utrudniało ich agregację i analizę. - napotkano na problemy z oceną efektywności wdrażania celów dokumentów strategicznych ze względu na dobór wskaźników monitorowania i ich wartości. Ani cel główny ani priorytety Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 nie zostały opatrzone wskaźnikami i wartościami docelowymi, które pozwoliłyby monitorować realizację polityki regionalnej5. Cel regionalny kolejnego dokumentu strategicznego – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 – choć ogólnie sformułowany i dość trudno kwantyfikowalny, został już opatrzony wskaźnikami monitorowania. Przyjęte wskaźniki nie pozwalały jednak na pogłębione oceny wpływu realizacji NPR, choć ze sprawozdań wynika, że realizacja monitoringu przebiegała zgodnie z zasadami i instrukcjami ustalonymi przez Komisję Europejską. Mimo wymienionych problemów, autorzy podjęli próbę zminimalizowania ich wpływu na ustalenia poczynione w Raporcie starając się jak najrzetelniej zaprezentować kwestie związane z rozwojem i polityką regionalną w Polsce. Dzięki temu dokument ten może stanowić dobrą podstawę informacyjną i analityczną do dyskusji nad kształtem polskiego modelu polityki regionalnej i efektywnością jego wdrażania. 5 Jedynym pozytywnym wyjątkiem była próba oszacowania PKB/os. w układzie regionalnym w latach 1999-2010. 11 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ 12 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Rozdział I. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski W warunkach rosnącej otwartości gospodarki oraz nasilających się procesów globalizacyjnych i integracyjnych, gospodarka Polski podlega coraz silniejszym wpływom otoczenia zewnętrznego. Równocześnie cechuje ją stabilność makroekonomiczna. Przedstawienie głównych czynników kształtujących sytuację społeczną i gospodarczą kraju jest konieczne dla właściwego zrozumienia zjawisk zachodzących w regionach. W tym celu wykorzystano dwie podstawowe grupy wskaźników stosowane w ramach polityki regionalnej UE do oceny stanu gospodarczego regionów oraz określenia potencjału ich rozwoju. Są to wskaźniki powiązane z produktem krajowym brutto (PKB) oraz wskaźniki dotyczące rynku pracy. Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006 (w %) Źródło: GUS 13 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ W 2006 r. tempo wzrostu PKB osiągnęło poziom nienotowany od 1997 r. i wyniosło 6,1%6, a gospodarka ponownie znalazła się w fazie wzrostu. Poprzednio faza ta wystąpiła w latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB wynosiło 6,8%. W kolejnych latach nastąpiło pogorszenie koniunktury wywołane zarówno czynnikami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi i w efekcie tempo wzrostu spadło w 2001 r. do poziomu 1,1%. Wskutek ożywienia gospodarczego, tempo wzrostu gospodarczego Polski notowane od 2002 r. (średnio 4% dla lat 2002-2006) było wyższe od przeciętnego w UE-25 (1,9%), ale niższe od uzyskiwanego przez inne nowe kraje członkowskie Europy Środkowej i Wschodniej7. Wyższe tempo wzrostu zanotowały m.in. kraje nadbałtyckie (7-8%), a z krajów starej Unii – Irlandia (6%). Generalnie, kraje o niższym poziomie rozwoju uzyskiwały w analizowanym okresie wyższe tempo wzrostu, co oznacza, że następowało zjawisko konwergencji na poziomie krajów UE. Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. (w tys. euro) Źródło: Eurostat 14 6 Informacja GUS w sprawie rewizji rachunków narodowych za lata 1999-2006 z 23 kwietnia 2007 r. 7 Tempo wzrostu PKB tych krajów kształtowało się w granicach od 4,3% w Czechach i na Węgrzech do 9% w Estonii i na Łotwie. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 O zmniejszeniu dystansu rozwojowego Polski świadczy również wartość PKB na mieszkańca, która pokazuje znaczenie i siłę zachodzących zmian dla przeciętnego mieszkańca. PKB per capita (wg parytetu siły nabywczej) dla Polski osiągnął w 2006 r. poziom ok. 12,6 tys. euro, co stanowiło 50,4% przeciętnej UE-25 (52,9% przeciętnej UE-27) wobec 48,4% w 2005 r. i 45,9% w 1999 r.8 Należy jednak podkreślić, że poziom PKB osiągany w Polsce nadal należy do najniższych spośród krajów UE-25, a kraje nadbałtyckie, Irlandia oraz Finlandia odnotowały w analizowanym okresie znacznie wyższe tempo niwelowania dystansu do średniego poziomu unijnego. Wartość PKB w dużej mierze zależy od struktury jego tworzenia, która w Polsce ulegała systematycznemu, aczkolwiek powolnemu przekształcaniu. Udział poszczególnych sektorów w ciągu ostatnich lat zbliżał się do średniej unijnej, dla której charakterystyczny był wysoki wkład sektora usług9. O ile w 1995 r. w Polsce na sektor I, obejmujący rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo oraz rybołówstwo i rybactwo przypadało 8% wartości dodanej brutto10, na sektor II, czyli przemysł i budownictwo – 35,2%, a na sektor III, tj. szeroko pojęte usługi – 56,8%, to w 2006 r. proporcje te zmieniły się na korzyść sektora usług (sektor I – 4,5%, sektor II – 31,7% i sektor III – 63,8%). Można mówić o pozytywnym kierunku zmian zachodzących w strukturze gospodarczej Polski, choć nadal znaczny udział w generowaniu dochodu ma sektor I, a relatywnie niski sektor III. Trzeba przy tym podkreślić, że wszystkie kraje z Europy Środkowo-Wschodniej zanotowały zmniejszenie udziału rolnictwa i przemysłu na korzyść usług. Kraje uboższe (Bułgaria i Rumunia) w ciągu ostatnich kilku odnotowały zmniejszenie udziału rolnictwa, łowiectwa i rybołówstwa do poziomów jednocyfrowych lat. Co ciekawe, wewnątrz samej UE-15 występuje znacznie większe zróżnicowanie pod względem udziału sektorów w gospodarce niż wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej. 8 Szacunek EUROSTAT. 9 Dla UE-25, 2006 r.: sektor I-1,9%, sektor II-26,5%, sektor III-71,6%. 10 Wartość dodana brutto stanowi różnicę pomiędzy produkcją globalną a zużyciem pośrednim, za: Rocznik Statystyczny RP, GUS, Warszawa 2006 15 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie) Źródło: Eurostat Dzięki akcesji do UE i dobrej koniunkturze odnotowano w Polsce rekordowy napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ), który w 2006 r. wyniósł 11,1 mld euro i był o 44% wyższy od osiągniętego w 2005 r. Na koniec 2005 r. wartość zobowiązań z tytułu BIZ wyniosła 75,7 mld euro, z czego prawie 37% ulokowano w przemyśle, ponad 20% w pośrednictwie finansowym, a 18% w handlu i naprawach. Inwestycje te spełniają ważną rolę w unowocześnieniu gospodarki. Wprowadzając do polskich przedsiębiorstw nowe technologie, nowe formy zarządzania i organizacji produkcji przyczyniają się do unowocześnienia i poprawy ich funkcjonowania. W ciągu ostatniej dekady inwestorzy zagraniczni stopniowo zwiększali swoje zaangażowanie w Polsce i w efekcie w 2005 r. skumulowana wartość BIZ wynosiła 32% polskiego PKB i była bliska średniej dla EU-25. Aktualnie wielkość inwestycji zagranicznych w Polsce jest zbliżona do wielkości w krajach takich jak Francja czy Hiszpania. Ze względu na wciąż duże potrzeby inwestycyjne i spodziewaną konwergencję makro- 16 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 ekonomiczną należy się spodziewać, iż udział inwestycji zagranicznych w polskim PKB będzie się jeszcze zwiększał w najbliższych latach. Poziom innowacyjności polskiej gospodarki nadal jest niski. Relacja nakładów na badania i rozwój (B+R) do PKB wyniosła 0,57% w 2005 r. przy 1,85% średnio w UE-25. Równocześnie odmienna była struktura tych nakładów według źródeł finansowania. W 2005 r. w Polsce sektor przedsiębiorstw finansował 30%11 nakładów na B+R, a sektor rządowy 61%, w UE-25 zaś odpowiednio – 54,5% i 35%. O niskiej innowacyjności świadczy również fakt, że – mimo wysokiej dynamiki eksportu – nieznacznie tylko wzrósł udział wyrobów wysokiej techniki w eksporcie. W 2005 r. wynosił on 3%, wobec 2% w 1995 r. oraz 18% średnio dla UE w 2004 r. Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006 Źródło: GUS Kształtowanie się sytuacji na rynku pracy jest w dużej mierze zależne od otoczenia makroekonomicznego. W latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB wynosiło 6,8%, stopa bezrobocia spadała. Od 1998 r., kiedy tempo rozwoju zaczę11 Według EUROSTAT 17 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ ło maleć – do 1,1% w 2001 r. – notowano wzrost skali bezrobocia. Tendencja ta utrzymała się aż do 2002 r., kiedy stopa bezrobocia sięgnęła 20% i pozostała na tym poziomie do 2003 r. Należy przy tym zaznaczyć, że ograniczaniu działalności produkcyjnej i usługowej w tym okresie towarzyszyły najwyższy w Europie przyrost ludności w wieku produkcyjnym oraz przyspieszenie procesów restrukturyzacyjnych w wielu działach przemysłu i związane z tym zwolnienia grupowe w przedsiębiorstwach o dużym udziale kapitału zagranicznego, w których kończył się okres ochronny przed zwolnieniami załóg. W 2004 r. sytuacja na rynku pracy zaczęła się poprawiać. W końcu 2006 r. liczba pracujących w gospodarce narodowej wyniosła 13,1 mln osób i w porównaniu z końcem 2005 r. wzrosła o 1,8% (w 2005 r. – 1,3%), a wskaźnik zatrudnienia wyniósł w IV kwartale 2006 r. 47,5% wobec 45,9% rok wcześniej. Rosnące zatrudnienie przełożyło się na zmniejszenie liczby bezrobotnych oraz spadek stopy bezrobocia rejestrowanego, która na koniec 2006 r. wyniosła 14,9%, wobec 17,6% w 2005 r. i aż 20% w latach 2002-2003. Spadek bezrobocia dotyczył wszystkich kategorii bezrobotnych. Największej poprawie uległa sytuacja osób poniżej 25 roku życia, stopa bezrobocia obniżyła się w tej grupie o 23,9% w stosunku do roku poprzedniego. Jednym z czynników wpływających na jej obniżenie była prawdopodobnie migracja zarobkowa. Mimo znacznej poprawy, Polska nadal zajmuje ostatnie miejsce wśród krajów UE – 25 pod względem zarówno wskaźnika zatrudnienia, jak i stopy bezrobocia. W 2006 r. wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata wynosił 54,5% wobec 64,7% dla UE-25. Z kolei zharmonizowana stopa bezrobocia osób w wieku 15 lat i więcej wyniosła 13,8% w 2006 r. wobec 7,9% dla UE-25. 18 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r., przeciętnie w roku (w %) Źródło: Eurostat Pozytywne zmiany zachodziły w obszarze kapitału ludzkiego. Od końca lat 80. następował szybki wzrost średniego poziomu wykształcenia Polaków: w 2005 r. 13,4% ludności w wieku 15 lat i więcej posiadała wykształcenie wyższe, 33,4% - policealne i średnie, 26,1% zasadnicze zawodowe, pozostałe 27,1% posiadało wykształcenie gimnazjalne, podstawowe i niepełne podstawowe, podczas gdy w 1995 r. odpowiednio: 7,4%, 28,3%, 26,6%, 37,8%12. W konsekwencji odsetek osób z wykształceniem co najmniej średnim w Polsce należy do najwyższych w UE. W 2005 r. w grupie osób w wieku 25-64 lata wyniósł on 84,8% wobec 69,1% dla UE-25. Wysoki był również odsetek osób kształcących się w grupie ludności w wieku 15-24 lata: w 2004 r. wyniósł on 68,6% wobec 60,2% dla UE-25. Analiza ścieżki rozwojowej Polski w ciągu ostatnich dziewięciu lat na tle innych krajów Unii pokazuje, że postęp w zmniejszaniu dystansu rozwojowego do krajów UE był stosunkowo wolny. Do 2003 r. wynikał on przede wszystkim z podnoszenia efektywności gospodarowania, osiąganego głównie poprzez redukcję zatrudnienia i tym samym pogarszanie sytuacji na ryn- 12 Na podstawie BAEL; 1995 - listopad, 2005 – IV kwartał. 19 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ ku pracy. Wydajność pracy, główny czynnik rozwoju, był w 2006 r. wyższy o prawie 32% w porównaniu z 1999 r.13 Jej poziom w 2006 r. stanowił 59,5% przeciętnej UE25. Należy przy tym podkreślić znaczenie ogromnych zmian jakościowych, jakie zaszły w strukturze gospodarki od początku lat 90., których efektem był istotny wzrostu produktywności. Wskaźnik zatrudnienia, znacznie niższy od średniej UE, spadł w tym okresie o 15 punktów procentowych. Dopiero w latach 2004-2005 trend spadku aktywności zawodowej Polaków został zahamowany, przy dalszym wzroście efektywności gospodarowania. Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach 1999-2006 Wyszczególnienie Produkt krajowy brutto (PKB), ceny stałe Jm 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 rp=100 104,5 104,3 101,2 101,4 103,9 105,3 103,6 106,1 euro 8 700 9 400 9 600 10 000 10 200 11 000 11 700 12 600 UE-25=100 45,3 45,7 45,1 45,8 46,5 48,2 48,4 50,4 rp=100 107,5 106,4 101,7 103,4 104,4 105,7 102,5 104,5 Stopa inwestycji b) % 24,4 23,7 20,7 18,7 18,2 18,1 18,2 19,8 Nakłady na działalność B+R, ceny bieżące % 0,69 0,64 0,62 0,56 0,54 0,56 0,57 . Wskaźnik zatrudnienia (15-64 lata) % 57,6 55,0 53,4 51,5 51,2 51,7 52,8 54,5 % 13,1 15,1 17,5 18,0 18,0 19,4 20,0 20,0 19,0 17,6 14,9 18,2 19,9 19,6 19,0 17,7 13,8 PKB wg parytetu siły nabywczej na 1 mieszkańca Wydajność pracy a), ceny stałe Stopa bezrobocia rejestrowanego (31.XII) c) Zharmonizowana stopa bezrobocia wg BAEL (średnio w roku) % % 13,4 16,1 Źródło: dane GUS, NBP, MF i Eurostat a) Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe; b) Relacja nakładów brutto na środki trwałe do PKB; c) Uwzględniając pracujących w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie – w liczniku wg Powszechnego Spisu Rolnego 1996, w mianowniku wg Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002 13 20 Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997–2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100) Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007 21 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ 1.2 Zróżnicowania międzyregionalne Problemy gospodarcze w Polsce mają silną specyfikę regionalną i w związku z tym mają wpływ na poziom zróżnicowań regionalnych. Rzetelna ocena stopnia tych zróżnicowań jest podstawowym warunkiem wytyczania realnych celów polityki regionalnej państwa. Oceny takie są przedmiotem wielu prac i analiz dokonywanych przez lub na zlecenie administracji państwowej, samorządowej oraz ośrodków i instytutów naukowych. Poniżej przedstawiono syntetyczne podsumowanie najważniejszych zjawisk, które decydują o stopniu konkurencyjności województw oraz wyznaczają ich perspektywy rozwojowe. 1.2.1 Rozwój gospodarczy Poziom rozwoju gospodarczego mierzony PKB na mieszkańca (dane za 2004 r.) wykazał znaczne zróżnicowanie przestrzenne: najwyższy poziom osiągnęło województwo mazowieckie – 36,6 tys. zł (o 52% więcej niż średnia w kraju), a najniższy województwo lubelskie – 16,8 tys. (o 30% mniej). Wysokim poziomem rozwoju charakteryzowały się również województwa śląskie i wielkopolskie. Obszar o najniższym poziomie PKB na mieszkańca tworzyło pięć województw: lubelskie, podkarpackie, podlaskie, warmińsko-mazurskie oraz świętokrzyskie, gdzie poziom PKB na mieszkańca kształtował się poniżej 40% średniej dla UE-27. Zróżnicowanie poziomu rozwoju gospodarczego mierzone poziomem PKB na mieszkańca oscyluje wokół relacji 1:2,18. Podobnie było w krajach UE, gdzie rozpiętość zróżnicowań międzyregionalnych na poziomie jednostek NTS-2 wynosiło przeciętnie 1:2, chociaż w niektórych najbogatszych krajach, takich jak Wielka Brytania, Belgia, Francja, czy Niemcy, skala zróżnicowania pomiędzy najbiedniejszym a najbogatszym regionem dochodziła do poziomu 3-4-krotności. W ciągu ostatnich kilku lat nastąpił wzrost skali zróżnicowań w wielkości PKB na mieszkańca zarówno na poziomie regionów, jak i podregionów. Od 1995 r. średni wskaźnik zróżnicowań14 wzrósł o około 8,5 punktu procentowego do 24% w przypadku województw i 50% w przypadku NTS-3. Zróżnicowania narastały zwłaszcza w drugiej połowie lat 90., po roku 2000 r. poziom zróżnicowań ustabilizował się, co było związane ze zmniejszającą się dynamiką wzrostu gospodarczego w Polsce. Mimo wzrostu zróżnicowań przestrzennych ich poziom – zwłaszcza w przypadku regionów (NTS-2) – nie jest większy niż w innych krajach, szczególnie UE-15. 14 22 Liczony następująco: odchylenie standard. PKB na mieszkańca w redionach z uwzględnieniem wag reprezentujących odsetek populacji regionu przez średni dla kraju poziom PKB (tzw. wspólczynnik Williamsona) Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 W ostatnich 10-15 latach we wszystkich tych krajach obserwowano wzrost zróżnicowań regionalnych. Jak pokazał czwarty Raport Kohezyjny Komisji Europejskiej, w krajach doświadczających w ostatnim okresie dynamicznego rozwoju, tj. Irlandii, Finlandii oraz w nowo przyjętych krajach nadbałtyckich, zanotowano gwałtowny wzrost dysproporcji regionalnych, czyli następowało zwiększenie konwergencji zewnętrznej przy zmniejszającej się konwergencji wewnętrznej.15 Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007 15 Na potrzeby Raportu przyjęto następujące definicje: Konwergencja zewnętrzna zachodzi, gdy region na początku analizowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej dla UE i w kolejnych latach następuje wzrost, dzięki któremu zmniejsza się dystans do średniej dla UE. Konwergencja wewnętrzna zachodzi, gdy region na początku analizowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej krajowej i jednocześnie w kolejnych latach osiągają dynamikę wzrostu wyższą od średniej (efekt doganiania) lub gdy charakteryzuje się wyższym poziomem rozwoju i jednocześnie w kolejnych latach osiąga dynamikę wzrostu niższą od średniej. Dywergencja cechuje te regiony, w których zachodzą procesy przeciwne. 23 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 2. PKB na mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007. Wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce był głównie skutkiem dynamicznego rozwoju największych i najsilniejszych województw, szczególnie mazowieckiego, którego poziom rozwoju, liczony wielkością PKB na mieszkańca w stosunku do średniej dla poszerzonej UE (uwzględniając siłę nabywczą złotego), zwiększył się z 54% w 1995 r. do prawie 77% w 2004 r. W analizowanym okresie, dystans do średniej dla UE-27 znacznie zmniejszyło również województwo wielkopolskie (o przeszło 13 punktów procentowych) do poziomu 55% średniej UE-27, a także łódzkie, dolnośląskie, śląskie, pomorskie, małopolskie (o około 8-6 punktów procentowych) oraz z najsłabiej rozwiniętych: podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie (w granicach 5 punktów procentowych). W pozostałych województwach dystans ten, mimo wahań rocznych, również uległ nieznacznemu zmniejszeniu. Biorąc pod uwagę, że w analizowanym okresie wielkość PKB na mieszkańca UE nominalnie zwiększyła się o 50%, można stwierdzić, że we wszystkich polskich regionach odnotowano wzrost w poziomie rozwoju. 24 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Najbardziej dynamicznie rozwijające się województwa mazowieckie, wielkopolskie, dolnośląskie oraz śląskie cechowały się jednocześnie największym potencjałem gospodarczym w kraju – wypracowały one ponad połowę PKB Polski, a samo województwo mazowieckie – aż 1/5. Koncentracja potencjału gospodarczego, zwłaszcza w regionie stołecznym, wzrosła w latach 1999-2004, co wpłynęło w dużym stopniu na wykazaną skalę zróżnicowań regionalnych w poziomie PKB na mieszkańca. Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007 Należy podkreślić, że poziom PKB na mieszkańca osiągnięty w 2004 r. przez poszczególne regiony kraju w przeliczeniu do średniej dla UE-15, był w wysokim stopniu zgodny z poziomem prognozowanym w Narodowej Strategii Rozwoju Regional- 25 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ nego 2001-2006 (NSRR) na analizowany rok. Różnice występujące w przypadku kilku województw nie przekraczają 2-3 punktów procentowych. W mniejszym stopniu, aniżeli zakładała to NSRR, zmniejszyły się różnice w poziomie rozwoju w stosunku do przyjętego średniego poziomu UE szczególnie w przypadku trzech województw Polski południowo-wschodniej, dwóch województw nadmorskich oraz województwa śląskiego. Natomiast znacznie wyższą dynamiką rozwoju aniżeli prognozowaną w NSRR charakteryzowały się województwa: dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, lubuskie oraz świętokrzyskie i podlaskie. Generalnie należy jednak podkreślić, że przyjęte w NSRR tempo zmniejszania dysproporcji rozwojowych okazało się bardzo trafne. Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym województwa Polska Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Prognoza NSRR 2001- Faktycznie osiągnięty poziom 2006 w relacji do UE-15 w relacji UE-15 (dane GUS) 45,0 42,5 37,8 33,0 38,6 42,4 40,2 67,7 38,7 33,9 32,7 45,0 51,9 31,6 34,7 48,6 43,4 44,8 45,7 40,1 31,1 40,1 41,3 38,3 67,9 38,5 31,3 33,5 43,8 50,4 34,6 34,8 48,2 41,7 Źródło: NSRR 2001-2006, GUS Jak podkreślono wcześniej, w analizowanym okresie sytuację w Polsce charakteryzował powolny proces konwergencji zewnętrznej, zachodzący jednak wolniej niż w przypadku innych krajów unijnych oraz średnie w skali UE zróżnicowanie we- 26 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 wnętrzne na poziomie NTS-2. W przedstawionej poniżej analizie zróżnicowania wewnętrznego, posłużono się wartością regionalnego PKB w roku bazowym 1999 oraz tempem wzrostu PKB w latach 1999-2004. Tabela 3. Klasyfikacja regionów ze względu na procesy konwergencji i dywergencji w latach 1999-2004 regionalny PKB na 1 mieszkańca w 1999 r. w stosunku do średniej krajowej niższy od średniej krajowej wyższy od średniej krajowej w stosunku do średniej krajowej Regionalny wskaźnik wzrostu PKB w latach 1999-2004 niższy od średniej krajowej wyższy od średniej krajowej dywergencja (efekt marginalizacji) konwergencja Małopolskie Warmińsko-Mazurskie Podkarpackie Lubelskie Pomorskie Zachodniopomorskie Świętokrzyskie konwergencja (efekt doganiania) Lubuskie Łódzkie Podlaskie Opolskie Kujawsko-pomorskie dywergencja Mazowieckie Dolnośląskie Śląskie Wielkopolskie Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007 Konwergencja wewnętrzna o charakterze doganiania cechowała województwa: podlaskie, opolskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie i lubuskie. W 1999 r. w tych regionach odnotowano znacznie niższy od średniej krajowej poziom PKB na mieszkańca, ale jednocześnie średnioroczny realny wzrost regionalnego PKB był w tych regionach wyższy od średniego wskaźnika wzrostu dla kraju wynoszącego 3,33%. Najwyższą 27 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ dynamika wzrostu w tej grupie cechowały się województwa opolskie i kujawskopomorskie (ponad 3,7%). Konwergencja drugiego typu wystąpiła w województwach pomorskim i zachodniopomorskim, ich poziom rozwoju w stosunku do średniej krajowej obniżył się w konsekwencji bardzo niskiej dynamiki wzrostu (w przypadku województwa zachodniopomorskiego była ona najniższa spośród wszystkich województw i wyniosła 1,1%). Pozostałe regiony Polski cechował proces dywergencji wewnętrznej i zewnętrznej. Województwa mazowieckie, dolnośląskie, śląskie i wielkopolskie stawały się coraz bogatsze i dystansowały pozostałe obszary kraju. Natomiast w województwach: małopolskim, warmińsko-mazurskim, podkarpackim, lubelskim i świętokrzyskim nastąpiło pogłębienie dystansu wobec pozostałych regionów, co może świadczyć o niebezpiecznym zjawisku ich marginalizacji. 1.2.2 Wydajność i rynek pracy Rozwój gospodarczy poszczególnych regionów należy rozpatrywać jako łączny rezultat kilku czynników. Po pierwsze, poziom regionalnego PKB jest w znacznym stopniu efektem czynników krajowych, takich jak realizowane polityki ogólnokrajowe czy faza cyklu koniunkturalnego, w jakiej znajduje się dany kraj. Po drugie, zależy od specyficznych dla regionu czynników, takich jak np. struktura i trendy demograficzne czy wyposażenie w unikalne konkurencyjne zasoby naturalne. Poziom rozwoju zależy również od prowadzonych polityk regionalnych, czyli od zdolności regionu do zwiększenia produktywności posiadanych zasobów, zmiany gospodarczej specjalizacji w celu uchwycenia nowych rynkowych szans, zwiększenia efektywności lokalnych rynków pracy realizowanych przede wszystkim poprzez inwestowanie w innowacje i podnoszenie kwalifikacji. Ważnymi komponentami rozwoju regionalnego są procesy związane z rynkiem pracy16. Choć w okresie 1999-200417 regiony podążały podobną ścieżką rozwoju, to można jednak wyróżnić specyficzne dla poszczególnych województw determinanty wyników ekonomicznych. Tak jak w przypadku całego kraju, wzrost regionalnego PKB był głównie efektem wzrostu wydajności pracy, osiąganym przede wszystkim poprzez redukcję zatrudnienia, co wpłynęło na pogorszenie sytuacji na regionalnych rynkach pracy. Szcze- 28 16 Na podstawie: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa 2007. 17 O wyborze tego okresu do analizy zadecydowała dostępność i adekwatność odpowiednich danych w układzie regionalnym. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 gólnie wyraźnie zjawisko to wystąpiło w województwach zachodniopomorskim, lubuskim, warmińsko-mazurskim i opolskim, w których odnotowano wyraźny spadek liczby pracujących, wskaźnika zatrudnienia lub wskaźnika aktywności zawodowej. Mimo że w omawianym okresie udział ludności w wieku produkcyjnym zwiększył się we wszystkich regionach, to jednak odnotowano istotny spadek ich gotowości do świadczenia pracy we wszystkich województwach. Wskaźnik aktywności zawodowej zmniejszył się w Polsce w tym okresie o prawie 12 punktów procentowych, przy czym najbardziej w województwach podlaskim (o 22 punkty procentowe), zachodniopomorskim (o 17 punktów procentowych), mazowieckim (o 16 punktów procentowych), opolskim i podkarpackim (o 15 punktów procentowych). Stosunkowo najmniejszy negatywny wpływ sytuacji na rynku pracy na poziom PKB zaobserwowano w województwach mazowieckim, łódzkim, świętokrzyskim, lubelskim oraz podkarpackim. Trzy ostatnie województwa charakteryzowały się najniższą dynamiką wzrostu efektywności w gospodarowaniu zasobami pracy, co stanowiło wynik spadku przeciętnej efektywności poszczególnych sektorów gospodarki dominujących w tych regionach. Należy nadmienić, że istotny wpływ na wielkość wskaźnika zatrudnienia liczonego jako iloraz liczby pracujących w miejscu pracy do ludności w wieku produkcyjnym w miejscu zamieszkania mają dojazdy do pracy. Jest to jeden z powodów, dla których w przypadku niektórych województw, np. w mazowieckim wystąpiły duże różnice między wskaźnikiem zatrudnienia a wskaźnikiem aktywności zawodowej. Poniżej przedstawiono analizę wpływu czterech najważniejszych czynników: wydajności pracy, wskaźnika zatrudnienia, dojazdów do pracy oraz aktywności zawodowej na różnice regionalne w poziomie rozwoju liczonego wielkością PKB. 29 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszczególnych komponentów na wielkość PKB Źródło: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa 2007. Przez cały okres 1999-2004 jedynie w przypadku województwa mazowieckiego wszystkie wzięte pod uwagę determinanty pozytywnie wpłynęły na poziom rozwoju w tym regionie, z czego największy wpływ miała wysoka wydajność (30%) oraz wysoki udział dojazdów do pracy (12%). W przypadku województw śląskiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego czynniki rozwoju wystąpiły z bardziej zróżnicowaną intensywnością i w różnym stopniu przeważały nad czynnikami oddziałującymi negatywnie na poziom PKB regionu analizowanego w stosunku do średniej krajowej. W pozostałych dwunastu województwach przeważał negatywny wpływ analizowanych czynników. W przypadku czterech województw Polski wschodniej (lubelskie, podkarpackie, podlaskie i świętokrzyskie) poziom rozwoju znacznie odbiegał od średniej krajowej, co w niemal 30% było efektem niskiej wydajności pracy oraz, w mniejszym stopniu, świadczeniem pracy w innych regionach. W przypadku województw: warmińsko-mazurskiego, zachodniopomorskiego i lubuskiego niski poziom PKB był dodatkowo obniżony przez niski wskaźnik zatrudnienia, wynikający z wysokiego bezrobocia. Należy dodać, że w przypadku województw warmińsko- 30 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 mazurskiego i opolskiego wszystkie analizowane determinanty rozwoju – z powodu ich niskiego poziomu – miały negatywny wpływ na poziom rozwoju mierzony PKB. Mapa 3. Wartość dodana brutto na pracującego a struktura pracujących w 2004 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007. 31 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Poziom wydajności pracy (liczony wartością dodaną brutto na pracującego) był w analizowanym okresie wysoce zróżnicowany regionalnie. Najniższym poziomem wydajności, poniżej 75% wartości krajowej, charakteryzowały się województwa: lubelskie, podkarpackie, świętokrzyskie oraz podlaskie, natomiast najwyższym: mazowieckie (około 77% średniej UE) oraz śląskie i zachodniopomorskie. Poziom wydajności zależał w dużej mierze od regionalnej struktury społeczno-gospodarczej. Województwa, w których obserwowano wysoki udział pracujących w rolnictwie, a niski w usługach, zwłaszcza rynkowych18, charakteryzowały się najniższym poziomem wydajności. Zdynamizowanie rozwoju poszczególnych województw, zwłaszcza tych najsłabiej rozwiniętych, będzie w przyszłości zależało od zmiany ich struktury gospodarczej, to jest maksymalnego wykorzystania dostępnych i rosnących zasobów pracy w najbardziej efektywnych działach i sektorach gospodarki. Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007. 18 32 Średnio w Polsce wydajność pracy w usługach rynkowych jest 8-krotnie wyższa niż w rolnictwie. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Na tle poziomu unijnego wykorzystanie zasobów pracy mimo znacznej poprawy w ostatnich trzech latach, było w Polsce bardzo niskie. Najniższy odsetek pracujących w grupie ludności w wieku 15-64 lat – na poziomie zaledwie 48% – odnotowano w województwach warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim. Również w przypadku stopy bezrobocia sytuacja Polski na tle innych krajów europejskich nie wygląda dobrze (z wyjątkiem Słowacji, która ma wskaźniki podobne do polskich). W żadnym innym kraju regionu (poza Słowacją) wysokie bezrobocie nie utrzymywało się przez tak długi okres. Ze względu na trwałe dysproporcje rozwoju regionalnego i zapóźnienie strukturalne, od wielu lat nie uległa zmianie mapa regionalnego zróżnicowania bezrobocia w naszym kraju. Wysoki poziom bezrobocia w województwach Polski północnej miał charakter strukturalny i był w znacznej mierze konsekwencją upadku bazy ekonomicznej małych miast oraz państwowych gospodarstw rolnych. Na uwagę zasługuje dynamiczny spadek bezrobocia w województwie dolnośląskim: z 25,6% w 2002 do 17,3% w 2006. Województwa, w których bezrobocie pozostało na najniższym poziomie to: małopolskie, wielkopolskie i mazowieckie. Istotny wpływ na jakość zasobów pracy ma m.in. struktura wykształcenia mieszkańców oraz ich zdolność do dokształcania ustawicznego. Największy odsetek ludności z wyższym wykształceniem w grupie wiekowej powyżej 25 lat odnotowano w województwie mazowieckim, które osiągnęło poziom zbliżony do unijnego, a także w dolnośląskim, łódzkim i małopolskim. Najmniej korzystnie sytuacja kształtowała się w regionach kujawsko–pomorskim i opolskim. Polska charakteryzuje się 4-krotnie niższym wskaźnikiem ludzi aktywnych zawodowo dokształcających i szkolących się niż wysoko rozwinięte kraje UE. Największy udział osób korzystających z ustawicznego dokształcania dotyczył województw mazowieckiego i dolnośląskiego (powyżej 6%), a najmniejszy – warmińsko-mazurskiego (poniżej 4%). Należy podkreślić, że system ustawicznego podnoszenia kwalifikacji dopiero zaczyna się w Polsce rozwijać. Można się spodziewać znacznego rozwoju tego segmentu rynku edukacyjnego wraz ze wzrostem poziomu wykorzystania funduszy unijnych przeznaczonych na ten cel. 33 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007. 1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego Potencjał badawczo-rozwojowy regionu decyduje w dużej mierze o jego innowacyjności i w efekcie o potencjale dla wzrostu ekonomicznego. Wielkość nakładów na działalność badawczo-rozwojową w relacji do PKB od lat utrzymuje się w Polsce na poziomie 0,6-0,7%, gdy przeciętnie w UE-27 jest 3-krotnie wyższa. Ogromna skala zróżnicowań regionalnych w obszarze nakładów na B+R utrzymuje się od wielu lat. W analizowanym okresie ponad 40% nakładów koncentrowało województwo mazowieckie, co w przeliczeniu na mieszkańca daje wielkość (450 zł) przeszło trzykrotnie większą niż przeciętnie w kraju. Wyższym od średniego poziomem nakładów cha- 34 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 rakteryzowało się również województwo małopolskie. Najmniej natomiast wydano na naukę w województwach: świętokrzyskim – 10-krotnie mniej niż średnio w kraju, opolskim – 5-krotnie mniej oraz lubuskim – 4-krotnie mniej. Technologie informacyjne w ostatnich latach stawały się coraz bardziej dostępne dla przeciętnego obywatela. W 2005 r. w Polsce średnio co 4-5 gospodarstwo domowe dysponowało komputerem z dostępem do internetu podczas gdy przeciętnie w krajach UE co drugie. Przodowały województwa mazowieckie, małopolskie i śląskie (co 3-4 gospodarstwo domowe posiadało komputer z dostępem do internetu), natomiast najmniej korzystnie sytuacja kształtowała się w województwach lubelskim, świętokrzyskim i kujawsko-pomorskim (tylko co 6-7 gospodarstwo domowe z dostępem do internetu). Dostęp gospodarstw domowych i firm do internetu jest możliwy tylko wówczas, gdy funkcjonuje dobrze rozwinięta telefoniczna sieć cyfrowa. Najbardziej rozwiniętą siecią dysponowały województwa mazowieckie oraz dolnośląskie, najmniej rozwiniętą – ubogie regiony Polski południowo-wschodniej oraz województwo opolskie. Mimo znacznego postępu w ostatnich latach, dużymi zaległościami w rozwoju nowoczesnej sieci telefonicznej cechowały się obszary wiejskie. Gęstość sieci na tych obszarach było przeszło dwukrotnie niższa niż na obszarach miejskich i dodatkowo bardzo zróżnicowana przestrzennie (np. w opolskim była o 1/3 mniejsza niż przeciętnie na terenach wiejskich całego kraju). Dostępność komunikacyjna stanowi istotny aspekt regionalnej konkurencyjności i źródło korzyści komparatywnych uzyskiwanych przez firmy zlokalizowane na obszarach dobrze wyposażonych w infrastrukturę komunikacyjną. Stosunkowa słaba dostępność transportowa Polski sprawiła, że duży wpływ na lokalizację zagranicznych przedsięwzięć miała bliskość zachodniej granicy kraju. Najmniejszą gęstością sieci kolejowej charakteryzowały się województwa wschodnie (lubelskie i podlaskie) oraz mazowieckie, w którym większość linii koncentrowała się w warszawskim węźle transportowym. Pod względem gęstości dróg najsłabiej wypadły województwa północne, a najlepiej południowe, zwłaszcza śląskie, gdzie gęstość sieci drogowej była 2-krotnie wyższa aniżeli przeciętnie w kraju Jakość środowiska naturalnego uległa w minionych latach znacznej poprawie, chociaż w różnym stopniu w poszczególnych regionach kraju. Istotny wpływ na ten stan rzeczy miały rozwój odpowiedniej infrastruktury przyczyniającej się do zmniejszenia stopnia zanieczyszczenia wody, powietrza, gleby oraz zmiany w zakresie technologii i techniki produkcji sprzyjające ochronie środowiska. Reprezentatywnym przykładem tych pozytywnych tendencji jest rozwój oczyszczalni ścieków. Odse- 35 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ tek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków wzrósł z 50% w 1999 r. do 60% w 2005 r. W przypadku województw pomorskiego i dolnośląskiego udział ten znacznie przekroczył 70%. Nadal w znacznie mniejszym stopniu oczyszczane były ścieki wytwarzane przez ludność zamieszkałą na wsi; tylko jedna piąta ludności wiejskiej była obsługiwana przez oczyszczalnie ścieków. 1.2.4 Konkurencyjność regionów Jednym ze sposobów analizy szans rozwojowych regionów jest ocena ich konkurencyjności. Konkurencyjność regionów i w efekcie ich potencjał dla wzrostu ekonomicznego jest zdeterminowana przez szereg czynników, a przede wszystkim przez wyposażenie w infrastrukturę (np. transportową, telekomunikacyjną, społeczną) oraz potencjał dla innowacji, który obejmuje zasoby przeznaczone na sektor badawczo-rozwojowy (B+R) i efektywność ich wykorzystania. Przejawem poziomu konkurencyjności i atrakcyjności inwestycyjnej polskich regionów jest m.in. wielkość kapitału zagranicznego i liczba firm z udziałem kapitału zagranicznego, który były one w stanie przyciągnąć. To uproszczone twierdzenie19 oparto na wnioskach z badań20, iż przeciętnie w porównaniu do podmiotów krajowych spółki z kapitałem zagranicznym charakteryzują się większą elastycznością, większą skłonnością do ryzyka, wyższą produktywnością pracy i lepszym wyposażeniem technicznym. Kapitał zagraniczny umożliwia szybszy transfer rozwiązań innowacyjnych. Poniżej przedstawiono przykładową analizę konkurencyjności polskich województw21 w oparciu o syntetyczny miernik atrakcyjności inwestycyjnej uwzględniający grupę czynników konkurencyjności regionów z uwzględnieniem zróżnicowań regionalnych i zmian, jakich doświadczyły w ostatnich latach22. 36 19 Dla konkurencyjności regionów znaczenie ma nie tyle ilość, co jakość kapitału zagranicznego – jego przełożenie na unowocześnienie gospodarki i poprawę jej kondycji, tworzenie nowych miejsc pracy w nowoczesnych sektorach, handel zagraniczny i transfer wiedzy. W pierwszych latach transformacji kapitał zagraniczny na szeroką skalę uczestniczył w prywatyzacji polskiej gospodarki, a z czasem wzrastał udział inwestycji typu greenfield oraz reinwestycji zysków firm, które już wcześniej przyszły do Polski. Z braku danych statystycznych obrazujących regionalną strukturę kapitału zagranicznego w Raporcie można było się powołać jedynie na wielkość kapitału zagranicznego. 20 Na podstawie: Janik W., Efektywność przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego w Polsce, Politechnika Lubelska, http://www.pollub.pl/0pliki/wieslaw_janik_ref_CRCCF04F8BB.pdf [13.09.2007] 21 Na podstawie: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Kalinowski T. (red.), ekspertyza MRR, Gdańsk 2006. 22 Nie można mówić o absolutnej atrakcyjności inwestycyjnej i konkurencyjności regionów, ponieważ różnorodność i specyfika działalności gospodarczej powoduje, że w zależności od jej rodzaju, branży, a nawet sposobu funkcjonowania poszczególnych przedsiębiorstw preferowane są różne czynniki lokalizacji. Istnieje zatem wiele klasyfikacji czynników lokalizacji ze względu m.in. na wspomnianą specyfikę analizowanej branży, zakres przestrzenny prowadzonych porównań, a także dostępność danych statystycznych. Posłużono się zatem zestawem stosunkowo uniwersalnych czynników zaczerpniętych z opracowania IBnGR ujętych w syntetycznym wskaźniku, pozwalającym w przybliżony sposób określić ogólną atrakcyjność inwestycyjną i konkurencyjność województw. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 Tabela 4: Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. atrakcyjność inwestycyjna rangi województwo sytet. wsk. dostęp. transp. 20 zasoby i koszty pracy 15 10 infr. społ. bezpiecz. aktyw. wobec inwest. 5 20 6 2 1 10 3 5 1 983,8 10 877,9 3 317,5 2 860,7 3 033,9 1 329,4 Śląskie 0,92 6 1 2 1 2 Mazowieckie Dolnośląskie 0,75 5 12 1 0,73 3 4 5 Małopolskie Wielkopolskie 0,35 9 0,32 1 4 8 3 3 2 5 6 4 4 3 1 9 5 5 15 14 12 10 6 16 Wagi 25 ryinfr. nek gosp. zbytu kapitał zagraniczny/os. w 2005 r. [zł/os.] liczba osób/ spółkę w 2005 r. 2 836 931 1 576 3 534 2 432 2 109 0,09 11 2 5 7 Łódzkie 0,007 8 3 7 7 7 11 11 1 030,1 3 555 Zachodniopomorskie Opolskie Lubuskie 0,006 2 8 6 13 6 13 7 913,2 -0,09 7 13 9 8 12 5 -0,14 4 11 14 10 15 8 Kujawsko-Pomorskie Warmińsko-Mazurskie Podkarpackie Świętokrzyskie Lubelskie -0,3 10 6 11 12 -0,34 13 15 15 9 -0,45 14 9 -0,54 12 10 -0,61 Podlaskie -0,68 15 16 14 16 13 16 12 10 11 15 14 16 8 11 13 10 16 14 9 7 1 4 2 3 9 8 12 4 13 16 15 14 1 214,0 1 210,0 733,6 346,5 597,0 2 243,7 293,6 172,9 1 576 2 492 1 481 4 528 5 345 7 778 8 739 6 587 12 027 Pomorskie Źródło: Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS 37 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS Syntetyczny wskaźnik atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. na pozycji wyraźnego lidera plasował województwo śląskie. W większość aspektów atrakcyjności inwestycyjnej miało ono bardzo dobrą sytuację. Jedyną słabą stroną był bardzo niski poziom bezpieczeństwa powszechnego. Przodował w kraju pod względem wielkości zasobów pracy, ale nie ich jakości. Charakteryzował się bowiem nieporównywalnie z innymi regionami wysoką gęstością pracujących i absolwentów, ale stosunkowo niższym poziomem przedsiębiorczości i aktywności społecznej. W rankingu atrakcyjności inwestycyjnej bardzo wyraźnie wyróżniały się również województwa mazowieckie i dolnośląskie. Pierwszy z nich to region o największej chłonności rynku zbytu, bardzo wysokiej aktywności wobec inwestorów oraz bardzo dobrze rozwiniętej infrastrukturze gospodarczej i społecznej. Drugi region był liderem w zakresie aktywności wobec inwestorów, cechował się także bardzo dobrą sytuacją w zakresie infrastruktury gospodarczej i społecznej, dostępności transpor- 38 Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 towej oraz zasobów i kosztów pracy. Słabością obydwu regionów, podobnie jak województwa śląskiego, był niski poziom bezpieczeństwa powszechnego. Ponadprzeciętnym poziomem atrakcyjności inwestycyjnej cechowały się również województwa małopolskie i wielkopolskie. Województwo małopolskie przodowało w zakresie poziomu rozwoju infrastruktury społecznej. Bardzo dobra sytuacja odnotowana została także w odniesieniu do zasobów i kosztów pracy oraz rynku zbytu. Osiągnęło ono również ponadprzeciętną ocenę infrastruktury gospodarczej, dzięki dobrze rozwiniętej sferze badawczo-rozwojowej. Z kolei województwo wielkopolskie było liderem w zakresie dostępności komunikacyjnej. Dobrze skomunikowane z Warszawą i granicą zachodnią, dysponowało siecią międzynarodowych powiązań lotniczych. Jego mocną stroną w zakresie rozwoju infrastruktury gospodarczej była intensywnie prowadzona działalność targowo-wystawiennicza. Ranking atrakcyjności inwestycyjnej zamykały województwa Polski Wschodniej: warmińsko-mazurskie, podkarpackie, świętokrzyskie, lubelskie i podlaskie. Regiony te we wszystkich kategoriach atrakcyjności, z wyjątkiem bezpieczeństwa powszechnego, zajęły odległe miejsca. Najkorzystniej w tej grupie wypadały województwo warmińsko-mazurskie, głównie w rezultacie wysokiej aktywności wobec inwestorów oraz województwo podkarpackie, dzięki międzynarodowym połączeniom lotniczym oraz najwyższemu w kraju poziomowi bezpieczeństwa publicznego. Zróżnicowanie przestrzenne wskaźnika atrakcyjności inwestycyjnej regionów nawiązywało do zróżnicowania wielkości kapitału zagranicznego w przeliczeniu na mieszkańca. W zakresie wielkości przyciągniętego kapitału zagranicznego niewątpliwie wyróżniało się województwo mazowieckie, dzięki koncentracji w Warszawie siedzib zagranicznych firm. W czołówce znalazły się także województwa określone jako bardzo atrakcyjne inwestycyjnie: dolnośląskie, śląskie, małopolskie i wielkopolskie. Najmniej kapitału zagranicznego w przeliczeniu na mieszkańca były w stanie pozyskać województwa wschodnie. Pod względem liczby mieszkańców przypadających na spółkę handlową z udziałem kapitału zagranicznego najbardziej atrakcyjne okazały się, poza województwem mazowieckim, województwa zachodnie. W województwie mazowieckim spółki z kapitałem zagranicznym były skoncentrowane przestrzennie, a w województwach zachodnich – stosunkowo rozproszone (ich lokalizacja nawiązywała nie tylko do lokalizacji największych aglomeracji, ale także przejść granicznych i prowadzących od nich dróg). 39 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Na podstawie zestawienia wyników teoretycznego wskaźnika atrakcyjności inwestycyjnej i danych odnoszących się do rezultatów, czyli rzeczywistego napływu inwestycji można jednoznacznie stwierdzić, że najmniej atrakcyjne były województwa podlaskie i lubelskie. Najbardziej atrakcyjne okazało się województwo mazowieckie, a także dolnośląskie. Zróżnicowanie przestrzenne syntetycznego wskaźnika atrakcyjności inwestycyjnej województw było zbieżne ze zróżnicowaniem rzeczywistej skali kapitału zagranicznego, który do nich napłynął w minionych latach. *** W okresie 1999-2004 nie zaszły znaczące zmiany, jeśli chodzi o przestrzenne zróżnicowanie poziomu rozwoju w Polsce. Zarówno na początku analizowanego okresu, jak i na końcu te same cztery województwa (mazowieckie, śląskie, wielkopolskie i dolnośląskie) charakteryzowały się najwyższym poziomem PKB na mieszkańca i najlepszymi perspektywami rozwojowymi. Analiza procesów konwergencji i dywergencji pokazała, że regiony te stawały się coraz bogatsze, zaś dystans między nimi a średnią krajową rósł. Województwa te wypracowywały blisko połowę PKB Polski, a sytuacja na ich rynkach pracy była stosunkowo dobra (niskie w porównaniu do średniej krajowej bezrobocie, dobra jakość zasobów pracy). Były one również bardzo atrakcyjne dla inwestorów zagranicznych, co rysuje bardzo pozytywne prognozy dla ich dalszego rozwoju. Na przeciwnym biegunie znalazły się województwa Polski Wschodniej, tj. podkarpackie, lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie. Nie tylko były one najbiedniejsze przez cały analizowany okres, ale również w przypadku wszystkich z wyjątkiem podlaskiego nastąpiło pogłębienie dystansu w poziomie rozwoju wobec pozostałej części kraju. Województwa te borykały się z wysokim bezrobociem, niską aktywnością zawodową oraz problemami strukturalnymi, które dotykały dominujące w tych regionach sektory gospodarki. Przegrywały one z innymi województwami w walce o kapitał innowacyjny, który mógłby być dla nich szansą na poprawę potencjału wzrostu ekonomicznego. Wydaje się, że w omawianych latach proces marginalizacji obszarów Polski Wschodniej narastał. 40 Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Rozdział II. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej Krajowa polityka regionalna prowadzona przez rząd stanowi część polityki rozwoju kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znaczeniu ogólnokrajowym lub ponadregionalnym (polityka interregionalna). Politykę rozwoju poszczególnych regionów prowadzą natomiast samorządne władze regionów (polityka intraregionalna. Ich cele i kierunki działań powinny pozostawać w ścisłym związku zarówno w średnim, jak i długim okresie. Na proces kształtowania polityki regionalnej wpływa szereg uwarunkowań tak wewnętrznych (m.in. ramy prawne, procesy społeczno-gospodarcze), jak i zewnętrznych (m.in. procesy integracyjne, globalizacja). Trzy fakty miały zasadniczy wpływ na model polityki regionalnej realizowany w Polsce w latach 2000-2006 : 1. Perspektywa i członkostwo Polski w Unii Europejskiej oraz wynikające z nich możliwości wykorzystania funduszy europejskich na realizację programów regionalnych. 2. Regionalizacja administracyjna Polski dokonana poprzez wprowadzenie ustawą z 1998 r. nowego podziału administracyjnego kraju na szesnaście województw oraz ustanowienie w województwach samorządów regionalnych (samorządów województw) wybieranych w wyborach powszechnych. 3. Ustanowienie systemu polityki regionalnej23 poprzez wyposażenie nowych województw w kompetencje z zakresu prowadzenia polityki regionalnej oraz wyodrębnienie rozwoju regionalnego jako działu administracji rządowej. 23 Polityka regionalna to długofalowe działania władz publicznych różnego szczebla administracyjnego, zorientowane na pobudzenie rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach. Ich celem jest najczęściej zmniejszenie zróżnicowań rozwojowych między poszczególnymi obszarami kraju. W ostatnich latach polityka regionalna władz publicznych zmierza również do zwiększenia konkurencyjności gospodarczej regionów oraz do rozwiązania największych problemów społecznych i ekonomicznych stojących na drodze do uzyskania tej konkurencyjności. 41 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Perspektywa i członkostwo Polski w UE Integracja Polski z UE wzmocniła szanse uzyskania postępu w funkcjonowaniu gospodarki rynkowej, zapewnienia stabilności demokratycznego porządku prawnego, budowania społeczeństwa obywatelskiego, zwiększenia bezpieczeństwa kraju, a także możliwość pełnego uczestnictwa w dyskusjach nad przyszłym kształtem politycznym Europy. Perspektywa członkostwa w UE była również bardzo korzystna w kontekście rozwoju polityki regionalnej dzięki oczekiwanemu zasileniu środkami UE (zarówno przedakcesyjnymi, jak i strukturalnymi), a także dzięki zaangażowaniu szerokiego kręgu podmiotów w proces programowania i wdrażania programów rozwoju regionalnego, co może przyczynić się do wzrostu efektywności polityki i do racjonalizacji wydatkowania dostępnych zasobów finansowych. Polski rząd zobowiązał się do przyjęcia dorobku prawnego UE, w tym także w zakresie polityki regionalnej i koordynacji instrumentów strukturalnych. Unijne prawodawstwo w tym obszarze wyznaczało jedynie ramy funkcjonowania polityki strukturalnej UE, pozostawiając w gestii państw członkowskich ich wdrożenie w ramach własnych systemów instytucjonalnych, prawnych i finansowych. Wymogi wobec Polski związane z procesem dostosowawczym oznaczały konieczność uznania oraz ścisłego powiązania celów i zasad polityki rozwoju regionalnego UE z zasadami polityki rozwoju regionalnego Polski, jak również budowę sprawnego systemu administracyjnego i dostosowanie do standardów UE zasad i procedur programowania, finansowania, monitorowania i ewaluacji pomocy. Do głównych wyzwań instytucjonalnych stojących przed Polską w okresie poprzedzającym uzyskanie członkostwa w UE należało zakończenie tworzenia podstaw prawnych polityki regionalnej, rozwój struktur administracyjnych i procedur budżetowych, instrumentów finansowych oraz mechanizmów monitorowania i kontroli umożliwiających uczestniczenie w programach strukturalnych UE. Reforma administracyjna z 1998 r. Jedną z konsekwencji wprowadzenia trójstopniowego podziału terytorialnego państwa w ramach reformy administracyjnej z 1998 r.24 było utworzenie szesnastu województw samorządowych, co stanowiło kontynuację procesów decentralizacji państwa zapoczątkowanych reformą samorządową z 1990 r.25 W wyniku reformy z 1998 r. powołano podmioty polityki regionalnej (na poziomie województwa) i lokalnej (na 24 25 42 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 poziomie powiatów), które w sposób bardziej efektywny niż administracja rządowa działałyby na rzecz rozwoju i zapewnienia przysługujących obywatelom usług i świadczeń. Władze samorządowe tych jednostek pochodzą z wyborów bezpośrednich, w których wyłaniane są organy stanowiące, tj. sejmiki wojewódzkie. Sejmiki powołują organy wykonawcze, tj. zarządy województw. W myśl założeń reformy władze regionalne realizują zadania w zakresie polityki regionalnej obejmujące m.in.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowania rynku pracy. Samorządy województw są również odpowiedzialne za przygotowywanie i realizowanie strategii rozwoju województwa, stanowiącej najważniejszy dokument planistyczny samorządowej polityki regionalnej. Istotnym elementem ustroju nowego województwa było dokonanie podziału na władzę rządową i samorządową. Wojewoda działał z upoważnienia rządu i pełnił w regionie rolę zwierzchnika tzw. rządowej administracji zespolonej26, nad którą nadzór sprawował minister właściwy ds. administracji. Wojewodowie nie zostali wyposażeni w ustawowe kompetencje w zakresie rozwoju regionalnego, jednak w praktyce pełnili istotne funkcje z tym związane, wynikające z określonych kompetencji w zakresie zarządzania funduszami UE przeznaczonymi na rozwój regionalny. Taka sytuacja sprzyjała dublowaniu zadań między administracją wojewody i samorządu województwa, podnosząc koszty funkcjonowania administracji i powodując spory kompetencyjne. Nowelizacja ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stworzyła możliwość prowadzenia samodzielnej polityki regionalnej przez samorządy województw. Samorządy regionalne nie dysponują podatkowym dochodem własnym, a jedynie udziałami w podatkach dochodowych budżetu państwa. Przykładowo w 2002 r. dochody własne stanowiły około 15,7% ich budżetu. Pozostałe 84,3% dochodów pochodziło z subwencji ogólnych i dotacji celowych transferowanych z budżetu państwa. Ilustruje to skalę uzależnienia samorządów województw od finansowania centralnego. W 2002 r. dotacje celowe, które są najmniej korzystne z punktu widzenia samodzielnego prowadzenia polityki przez władze samorządowe stanowiły ponad 48,5% wszystkich dochodów samorządów regionalnych27. Począt- 26 Rządowa administracja zespolona jest systemem organizacyjnym administracji państwowej w ujęciu terytorialnym. Oznacza podporządkowanie niektórych terytorialnych administracji rządowych wojewodzie, czyli przedstawicielowi Rządu RP w danym województwie. Wojewodowie w systemie polskim są podporządkowani Prezesowi Rady Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji. Poza systemem administracji zespolonej pozostają tzw. administracje specjalne, funkcjonujące jako niezespolone formy administracji rządowej, podlegające bezpośrednio poszczególnym ministerstwom. Por. H. Izdebski, M. Kulesza – Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa 1998, s. 121. 27 Por. Cz. Rudzka-Lorentz – System finansowy jednostek samorządu terytorialnego w: B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.) – System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. 43 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ kowo samorządy dysponowały zaledwie półprocentowym udziałem w dochodach z tytułu podatku od osób prawnych, jednak w 2004 r. udział ten wzrósł do 15,9%, co wiązało się z faktem przekazania regionom szeregu kosztownych zadań z zakresu administracji rządowej28. Podobnie jak inne samorządy terytorialne, regiony nie posiadają udziału w podatku VAT. Taki system ogranicza samorządom możliwości prowadzenia samodzielnej polityki inwestycyjnej w województwach. Dodatkowo, system finansów publicznych w Polsce jest stosunkowo niestabilny, np. nie przewiduje on wieloletnich gwarancji dofinansowywania inwestycji samorządowych z budżetu państwa i instytucji państwowych. Ustawa o finansach publicznych29 nie zezwala na uchwalanie upoważnień do zaciągania zobowiązań inwestycyjnych, które miałyby być spłacane ze źródeł innych niż bieżący budżet samorządu województwa. W rezultacie w poważny sposób utrudnia to realizowanie inwestycji wieloletnich, związanych z rozwojem regionalnym30. Podsumowując warto zaznaczyć, że samorządy wojewódzkie nie funkcjonowały w Polsce wcześniej, a tradycje samorządowe niższych szczebli administracji istniały tylko w okresie międzywojennym, co było zbyt krótkim doświadczeniem, żeby doprowadzić do ukształtowania się tradycji samorządowych. Taki stan rzeczy utrudniał wprowadzenie głębokich zmian ustrojowych i mentalnościowych. W dużej mierze początkowy brak doświadczenia po stronie pracowników samorządu i brak gwarancji finansowej samodzielności samorządów uniemożliwił odejście od scentralizowanego i sektorowego podejścia forsowanego w Polsce. Ponadto, reforma administracyjna zbiegła się w czasie z kryzysem gospodarczym w Polsce, co spowodowało, że priorytetem rządu stało się przede wszystkim przeciwdziałanie problemom ogólnokrajowym, m.in bezrobociu, nie zaś wzmacnianie regionalnej administracji. Ustanowienie systemu polityki regionalnej Uznaniem znaczenia polityki regionalnej było powołanie w 1999 r. ustawą o działach administracji rządowej instytucji ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego31. W latach 2000-2001 w skład Rady Ministrów wchodził minister ds. roz- 44 28 Udział samorządu województwa w podatkach dochodowych od osób fizycznych (1,6%) i od osób prawnych (15.9%) określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003, nr 203, poz. 1966). Województwa otrzymały również dodatkowy dochód w postaci 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Jednocześnie regionom przekazano jako zadania własne lub zadania finansowane z dochodów własnych kosztowne zadania z zakresu administracji rządowej. Według ekspertów przekazanie ww. zadań zostało niedoszacowane przez stronę rządową, tj. przekazano samorządom mniej pieniędzy, niż wynoszą rzeczywiste koszty wykonywania tych zadań. Ograniczyło to faktyczne możliwości inwestycyjne samorządów województw. Zob. J. Szlachta, J. Zaleski (red.) - Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, 2004, s. 53. 29 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późniejszymi zmianami). 30 J. Szlachta, J. Zaleski (red.) (2004), ibidem, s. 123. 31 Patrz: Ustawa z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997, nr 141, poz. 943) oraz jej nowelizacja z dnia 24 lipca 1999 roku (Dz.U. 1999, nr 70, poz. 778). Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 woju regionalnego i budownictwa, a w latach 2001-2005 problematyka regionalna znajdowała się w gestii ministra gospodarki. W 2005 r. ponownie powołano ministra ds. rozwoju regionalnego, który koordynuje politykę regionalną oraz działania z zakresu europejskiej polityki spójności w Polsce. Utworzenie odrębnego ministerstwa podkreśliło rosnące znaczenie problematyki regionalnej po przystąpieniu Polski do UE. Do obowiązków ministra ds. rozwoju regionalnego zaliczono m.in. koordynowanie współpracy z poszczególnymi segmentami administracji rządowej i samorządowej w zakresie polityki regionalnej oraz uzgadnianie formy i zakresu udzielonego wsparcia z samorządami regionów. Ważną kompetencją ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w latach 2001-2006 było przygotowanie dwóch zasadniczych dokumentów strategicznych, tj. Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001- 2006 (NSRR)32 oraz Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR)33. Utworzenie samorządowych województw, w których równolegle funkcjonują samorząd i terenowa administracja rządowa oraz nadanie samorządom województw podmiotowości w kreowaniu i prowadzeniu polityki regionalnej dały podstawy do prowadzenia kompleksowej polityki rozwoju na dwóch poziomach zarządzania państwem: wojewódzkim i centralnym. Ta dwutorowość stanowi istotny czynnik charakteryzujący obowiązujący w Polsce system polityki regionalnej. Kształtowanie tej polityki w latach 2000-2006 wyznaczał szereg aktów prawnych rangi ustawowej. Jednym z podstawowych aktów prawnych definiujących system polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2004 była ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego34, która określała zasady i instrumenty wspierania rozwoju regionalnego przez władze publiczne, a w szczególności sposoby współdziałania administracji rządowej i samorządowej w tym zakresie. Ustawa wskazywała także instytucje wspierające rozwój regionalny, tryb prowadzenia działań z zakresu polityki rozwoju oraz zasady zawierania kontraktów wojewódzkich, głównego krajowego instrumentu polityki regionalnej. Realizując delegację wynikającą z art. 11 ust.1 ustawy Rada Ministrów przyjęła Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (NSRR)35, stanowiącą podstawę programowania średniookresowej polityki rozwoju regionalnego w Polsce. 32 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Warszawa 2000 r. 33 Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2003. 34 Zobacz: Ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. 2000, nr 48, poz. 550, z późniejszymi zmianami). 35 Uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (Mon. Pol. Nr 43, poz. 851) 45 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona w 2004 r. przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, kluczowy akt prawny w obszarze pozyskiwania i wykorzystywania środków UE, przeznaczonych na wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. W okresie 2005-2006 podstawą programową dla instrumentów polityki regionalnej państwa (głównie kontraktów wojewódzkich oraz ZPORR) była więc bezpośrednio NSRR oraz Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 (NPR)36. W nowej perspektywie 2007-2013 problematykę tę regulowała ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 11 grudnia 2006 r.37. W ustawie wskazano podmioty prowadzące politykę rozwoju, tryb współpracy między nimi, podstawowe instrumenty służące realizacji tej polityki oraz źródła ich finansowania. Metody realizacji polityki rozwoju mają zostać określone w strategiach rozwoju i uszczegółowione w programach operacyjnych. Do strategii rozwoju zaliczono strategię rozwoju kraju38, strategie sektorowe, strategie rozwoju województw oraz strategie rozwoju lokalnego. Za realizację polityki rozwoju odpowiadać ma w skali kraju – Rada Ministrów, w regionach – samorządy województw, na poziomie lokalnym – samorządy powiatowe i lokalne. Regulacja ta stanowi również podstawę dla realizacji programów operacyjnych współfinansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej 2007-2013. 2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej 2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne Spójna polityka rozwoju powinna opierać się na wzajemnie uzupełniających się dokumentach ujmujących w długim okresie perspektywy rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. W latach 2001-2006 Rada Ministrów zatwierdziła 237 strategii i innych dokumentów programowych39. Znaczna część dokumentów programowych powstała w związku z koniecznością dostosowania się do warunków prawnych członkostwa w UE i dążenia do wykorzystania unijnej pomocy finansowej. Podporządkowanie założeń strategii uwarunkowaniom 46 36 Por. art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, ibid. 37 Dz.U. 2006, nr 227, poz. 1658. 38 Strategia Rozwoju Kraju (SRK) określa podstawowe kierunki rozwoju Polski w okresie co najmniej 7 lat i podlega aktualizacji przynajmniej co cztery lata. W ustawie nadano jej rolę nadrzędną wobec innych strategii. 39 Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, lipiec 2007 r., s.14. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 europejskim wiązało się z ryzykiem pomniejszenia znaczenia problemów krajowych, polskich interesów rozwojowych i możliwości finansowych krajowych instytucji publicznych. Fakt współistnienia szeregu strategii oraz brak wyraźnej hierarchii dokumentów generował ryzyko rozproszenia uwagi rządu na zbyt wiele celów i priorytetów, a krótka perspektywa planistyczna i częste zmiany poszczególnych dokumentów strategicznych utrudniały prowadzenie konsekwentnej i całościowej polityki regionalnej. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju stanowiła podstawowy dokument określający zasady polityki państwa w dziedzinie przestrzennego zagospodarowania kraju w długiej perspektywie. Koncepcja została przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 5 października 1999 r. oraz przez Sejm w dniu 17 listopada 2000 r., a jej kształt był w znaczenie mierze wynikiem szerokiej dyskusji na temat kierunków przemian polskiej przestrzeni oraz rozwoju regionów po 1990 r. W dokumencie wskazano uwarunkowania rozwoju polskiej przestrzeni, wyznaczono „bieguny wzrostu” oraz określono politykę państwa w dziedzinie przestrzennego zagospodarowania kraju. Koncepcja stanowiła dokument, w którym po raz pierwszy w oficjalny sposób sformułowano tezę o prymacie uzyskiwania stabilnego i szybkiego wzrostu gospodarczego nad dążeniami do wyrównywania różnic międzyregionalnych. Zaprezentowana teza o rozwoju Polski zgodnie z modelem polaryzacji-dyfuzji jako przesłanka polityki proefektywnościowej stała się podstawą do kolejnych strategicznych ujęć polskiej polityki regionalnej40. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (NSRR) określała cele, priorytety, kryteria wyodrębniania obszarów wsparcia oraz zasady i kryteria wsparcia finansowego udzielanego województwom. Stanowiła punkt odniesienia dla preliminowania wysokości i kierunków wydatkowania środków z budżetu państwa, w tym środków zagranicznych, na realizację wojewódzkich programów rozwoju regionalnego, programów współpracy przygranicznej oraz działań o charakterze pilotażowym. 40 Od jesieni 2006 r. w MRR toczą się prace nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju na lata 2008-2033 (KPZK). W dniu 9 października 2006 r. Minister Rozwoju Regionalnego powołał „Zespół roboczy do opracowania Tez i Założeń do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”. W czerwcu 2007 r. tezy i założenia do KPZK opracowane przez Zespół zostały zatwierdzone przez Radę Ministrów. Zgodnie z ustalonym przez Zespół harmonogramem prac, pierwszy projekt KPZK ma zostać stworzony na przełomie 2007/2008 r., natomiast przyjęcie dokumentu przez Radę Ministrów powinno nastąpić w połowie 2008 r. 47 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ NSRR została opracowana i przyjęta w obliczu bliskiej akcesji Polski do UE. Na jej sformułowanie wpłynął również fakt pojawienia się tzw. programów przedakcesyjnych, a także konieczności koordynacji kontraktów wojewódzkich oraz programów sektorowych. Prace zostały zapoczątkowane jeszcze w 1999 r w Ministerstwie Gospodarki, a ostateczne zatwierdzenie Strategii w drodze uchwały Rady Ministrów nastąpiło w grudniu 2000 r. W przygotowaniu NSRR wykorzystano szereg dokumentów strategicznych rządu, m.in. Długookresową strategię trwałego i zrównoważonego rozwoju – Polska 2025 (2000), Strategię finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000-2010 (2000) oraz pięć strategii sektorowych rządu, przygotowanych na okres 2001-2006, a później stanowiących również podstawę dla Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR). Ramy przestrzenne dla NSRR stworzyła przyjęta w listopadzie 2000 r. przez Sejm RP Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. W NSRR cele polityki rozwoju regionalnego państwa zostały sformułowane z perspektywy potrzeb ogólnokrajowych. Do celów priorytetowych zaliczono utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, tworzenie nowych miejsc pracy, stymulowanie przekształceń strukturalnych oraz nowoczesnych form działalności związanych z formowaniem się społeczeństwa informacyjnego przy jednoczesnym umożliwieniu rozwoju i zaspokojenia potrzeb życiowych mieszkańców wszystkich regionów Polski. Istotną misją NSRR było także pełne wykorzystanie możliwości wynikających z przeprowadzonej reformy administracyjnej. Zgodnie z założeniami NSRR, strategicznym celem polityki regionalnej państwa było tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w sposób sprzyjający długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji UE. 48 Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Priorytety polityki regionalnej w NSRR: 1) Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności polskich regionów w celu podnoszenia ich atrakcyjności jako potencjalnego miejsca alokacji kapitałów zewnętrznych. 2) Restrukturyzacja i dywersyfikacja bazy ekonomicznej regionów. 3) Rozwój zasobów ludzkich. 4) Pomoc dla obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją. 5) Rozwój międzynarodowej współpracy regionów, w tym współpracy transgranicznej. Wydaje się, że w Strategii przedstawiono zbyt wiele celów i priorytetów, które – choć spójne – to jednak nie doprowadziły do koncentracji zasobów finansowych na najważniejszych zadaniach. W rezultacie stosunkowo nieliczne środki interwencji publicznej nie mogły w pełni skutecznie przeciwdziałać poważnym i narastającym problemom strukturalnym, wynikającym z transformacji ekonomicznej i społecznej. Strategia miała pewne wady konstrukcyjne, które utrudniły jej skuteczne wykorzystanie dla celów polityki regionalnej rządu. Nie stanowiła planu działań, które byłyby ukierunkowane terytorialnie wobec poszczególnych województw, uwzględniając zarówno ogólnokrajowe cele rozwojowe, jak również specyficzne uwarunkowania poszczególnych obszarów. Dokument stawiał cele rozwoju społeczno-gospodarczego w wymiarze ogólnokrajowym (horyzontalnym) a nie regionalnym. Skonstruowany w taki sposób dopiero mógłby stanowić podstawę do formułowania bardziej szczegółowej strategii regionalnej rządu w przyszłości. Mimo tych słabości NSRR stanowiła istotną przymiarkę do definiowania polityki regionalnej w nowych uwarunkowaniach związanych z integracją europejską. Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2003 W związku z dostępnością od 2000 r. przedakcesyjnych instrumentów finansowych UE, konieczne stało się przygotowanie odpowiedniego dokumentu programującego działania wdrażane w regionach i współfinansowane z tych środków (Phare, ISPA, SAPARD). Rolę tę pełnił Wstępny Narodowy Plan Rozwoju (WNPR), przygotowany w 1999 r. przez Ministerstwo Gospodarki we współpracy z innymi resortami i zatwierdzony w grudniu 1999 r. przez Komitet Integracji Europejskiej pełnił taką rolę. 49 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Celem WNPR było zidentyfikowanie największych różnic rozwojowych między Polską a UE, określenie priorytetów rozwoju w dziedzinie spójności społeczno-gospodarczej w okresie przedakcesyjnym oraz nakreślenie perspektywy finansowej dla działań współfinansowanych ze środków przedakcesyjnych latach 2000-2002. Początkowo WNPR obejmował tylko lata 2000-2002, później przedłużono jego czas obowiązywania do końca 2003 r., m.in. ze względu na wydłużenie okresu korzystania ze środków przedakcesyjnych. Zapisy WNPR na lata 2002-2003 w znacznym stopniu opierały się na NSRR 2001-2006 oraz strategiach rozwojowych, obejmujących problematykę zatrudnienia, zasobów ludzkich, rolnictwa, wsparcia dla obszarów wiejskich, rybołówstwa, rozwoju transportu i ochrony środowiska. Priorytety rozwoju wpisane w WNPR znalazły swoją kontynuację i rozwinięcie w Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2006. Osie rozwoju społeczno-gospodarczego w ramach Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju: 1. Poprawa konkurencyjności gospodarki poprzez modernizację i strukturalne dopasowanie sektora produkcyjnego, 2. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów wiejskich, 3. Integracja gospodarki polskiej poprzez modernizację i rozbudowę sieci transportowych, 4. Tworzenie warunków trwałego zrównoważonego rozwoju poprzez modernizację i rozwój infrastruktury ochrony środowiska, 5. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia, 6. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów. Narodowy Plan Rozwoju 2004-200641 Po przystąpieniu do UE, cały obszar Polski został objęty Celem 142 wspólnotowej polityki regionalnej, który został zdefiniowany jako wspieranie rozwoju i strukturalnego dostosowania słabo rozwiniętych regionów UE. Realizacja tej polityki odbywała się poprzez współfinansowanie krajowych programów i projektów rozwoju regionalnego uzgodnionych z KE za pomocą funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. 50 41 Realizację NPR przewidziano na lata 2004-2006, jednak zostanie ona zakończona w 2009 r. W związku z tym pełna ocena działań zrealizowanych w ramach NPR będzie możliwa dopiero w późniejszym terminie. 42 Kryterium zakwalifikowania do Celu 1 to poziom PKB per capita liczony w podziale na jednostki NTS-2 za ostatnie 3 lata według parytetu siły nabywczej niższy od 75% średniego poziomu UE. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 W celu zaprogramowania pomocy wspólnotowej, a także krajowej oraz zapewnienia jej efektywnego wykorzystania opracowano Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006 (NPR). Podstawą jego przygotowania było rozporządzenie Rady UE Nr 1260/1999 wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych. W dniu 14 stycznia 2003 r. NPR został przyjęty przez Radę Ministrów i przekazany do KE. NPR stanowił kluczowy dokument strategiczny określający kierunki rozwoju społecznogospodarczego kraju w latach 2004-2006 i podstawę dla negocjowania z UE wysokości wsparcia ze strony funduszy strukturalnych. Ponadto, służył jako punkt odniesienia dla działań o charakterze rozwojowym podejmowanych z zasobów środków krajowych oraz jako podstawa przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty dla Polski, czyli dokumentu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych na realizację zamierzeń rozwojowych. NPR uwzględniał kierunki strategiczne sformułowane w średniookresowych dokumentach rządowych. Stawiał on analogiczny cel strategiczny jak w przypadku NSRR – rozwijanie konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z UE na poziomie regionalnym i krajowym43. Takie podejście oznaczało, że poprzez efektywne wydatkowanie środków w ramach NPR będzie następowała realizacja głównego celu zapisanego w NSRR, czyli wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów. Priorytety NPR i Podstaw Wsparcia Wspólnoty 2004 - 2006: 1) wspomaganie osiągnięcia i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzrostu PKB; 2) zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia; 3) włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej; 4) intensyfikacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej, rozwój technologii społeczeństwa informacyjnego; 5) wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce poprzez prowadzenie aktywnej i kompleksowej polityki regionalnej i wspomaganie procesu integracji zawodowej i społecznej grup zagrożonych marginalizacją, przyczyniające się do zredukowania nierówności społecznych występujących na obszarze całego kraju. 43 Por. NPR 2003, s. 55-56. 51 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Ze względu na potrzebę ciągłego udoskonalania dokumentów strategicznych, warto wspomnieć o uchybieniach NPR. Zgodnie z NPR, jednym z głównych celów polityki rozwoju było rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości44, jednak na jego wspieranie zaplanowano jedynie kilkanaście procent funduszy (m.in. ok. 9% na wprowadzenie nowoczesnych technologii). Problemem był także brak kompleksowego podejścia do strukturalnego rozwoju gospodarki. NPR koncentrował się jedynie na wydatkowaniu funduszy UE, nie poświęcając uwagi krajowym programom wspierania małych i średnich przedsiębiorstw. Zabrakło również odniesienia do instrumentów kształtujących pomyślny klimat dla rozwoju przedsiębiorczości (np. ulgi inwestycyjne, redukcja stawek podatkowych, poręczenia kredytowe, regionalne fundusze pożyczkowe) oraz wskazania źródeł pobudzenia inwestycji krajowych przeznaczonych na realizację NPR. Innym problemem dotyczącym NPR był nadmiernie branżowy układ priorytetów i działań oraz słabo zarysowany zakres komplementarności programów sektorowych i programu operacyjnego rozwoju regionalnego (ZPORR). Następstwem takiego zaprojektowania NPR było podejmowanie niespójnych działań sektorowych, dodatkowo spotęgowane występowaniem trudności w koordynowaniu działań strategicznych przez rząd. Można przypuszczać, że brak synergii, kłopoty organizacyjne i rywalizacja kompetencyjna poszczególnych administracji doprowadzą do osiągnięcia mniejszych niż spodziewane efektów dla rozwoju regionalnego. W diagnozie stanu w układzie regionalnym wskazano na województwa Polski Wschodniej jako obszary stojące przed najpoważniejszymi wyzwaniami rozwojowymi. Zabrakło jednak pogłębionej analizy czynników rozwoju regionów, związanych z gospodarką opartą na wiedzy, innowacjami i konkurencyjnością, której promowanie należało do jednego z istotniejszych celów NPR. 2.2.2 Strategie rozwoju województw Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa45 nałożyła na województwa formalnoprawny obowiązek sformułowania strategii rozwoju województw. Zasadnicze ramy merytoryczne strategii zostały określone w ustawie, jednak wo- 52 44 NPR 2003, s. 63. 45 Dz.U. 1998, nr 91, poz. 576. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 jewództwa dysponowały dużym marginesem swobody w tworzeniu dokumentów. Strategie miały stanowić element NSRR, jednak powstały w dużej dowolności metodologicznej i bez ścisłego z nią powiązania. Zgodnie z zapisami ustawowymi, strategie miały uwzględniać określony katalog celów, do których zaliczono m.in. pielęgnowanie polskości, pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa oraz kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. W latach 1999-2000 powstała pierwsza edycja strategii rozwoju województw46. Były to dokumenty o bardzo zróżnicowanym charakterze, zarówno pod względem treści, jak i formy. Wszystkie strategie zostały opracowane na podstawie przeprowadzonej diagnozy stanu województwa (m.in. analiza SWOT). Do podstawowych słabości strategii można zaliczyć m.in.47: • rozbieżność stosowanych metodologii: różne definicje strategii, celu, podmiotu na rzecz którego strategia miała być wykonywana, • ogólnikowość zapisów dotyczących celów i strategii, • w wielu przypadkach brak odniesień do krajowych dokumentów planistycznych (m.in.: koncepcji polityki zagospodarowania przestrzennego województw, NSRR, strategii sektorowych), • brak właściwej hierarchii celów, co utrudniało dopasowanie strategii do Programu wsparcia, • nie wszystkie strategie zawierały system monitorowania ich realizacji, co prawdopodobnie było spowodowane brakiem wcześniejszych doświadczeń w tym zakresie. Mimo tych słabości strategie rozwoju województw, które w większości przypadków zostały poddane społecznym konsultacjom, były dokumentami, z którymi identyfikowały się nie tylko samorządy województw, ale również inne podmioty zaangażowane w działania pobudzające rozwój w regionach. Należy również podkreślić, że strategie rozwoju województw stanowiły pierwsze doświadczenie w myśleniu 46 Druga edycja strategii rozwoju województw została przygotowana w 2005 r. w celu ich aktualizacji z nową NSRR 2007-2013. 47 Niektóre oceny z raportu, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza problemowa, ocena, Warszawa, 2002. 53 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ strategicznym samorządów wojewódzkich w obliczu rosnącego wpływu instytucji i instrumentów UE na rozwój regionalny w Polsce48. Na podstawie strategii województwa przygotowały programy wojewódzkie, które zawierały szczegółowe rozstrzygnięcia, co do konkretnych projektów i działań zaproponowanych w strategiach. Programy stanowiły następnie bazę dla negocjacji z rządem w sprawie wsparcia finansowego, które miało być udzielone z budżetu państwa na zadania istotne z perspektywy kraju. Dla strony rządowej punktem odniesienia był tzw. Program wsparcia49. Negocjacje finalizowane były podpisaniem kontraktu wojewódzkiego. 2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych 2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie Program wsparcia operacjonalizował priorytety zawarte w NSRR i definiował rodzaje zadań kwalifikujących się do uzyskania wsparcia, wskazywał okres ich obowiązywania, kryteria wyłaniania obszarów ubiegających się o wsparcie i procedury jego otrzymania. Przyjęty w formie rozporządzenia Rady Ministrów Program wsparcia zawierał także zestawienie środków dostępnych w budżecie państwa i innych źródeł finansowania50. W latach 2001-2004 Program wsparcia, którego głównym celem było „wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz poszczególnych jego obszarów dla wzmacniania konkurencyjności, wzrostu poziomu życia i spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”, stanowił podstawę dla zawierania i wdrażania kontraktów wojewódzkich51. W kolejnych latach kwestie kontraktów regulowała ustawa o NPR. Sam kontrakt wojewódzki miał formę umowy cywilno-prawnej rządu RP i samorządu województwa. Umowa ta dotyczyła projektów i programów rozwojowych województwa wspieranych przez rząd. Kontrakt określał wymiar wsparcia, precyzował wykaz 54 48 A. Brzozowy, K. Guzek, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, styczeń 2005 r., s. 4. 49 Patrz: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326). Patrz również nowelizacja tego rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542). 50 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 122/1326/01) zmienione rozporządzeniem 28 maja 2002 (Dz. U. 73.666.02), które wydłużyło jego obowiązywanie na rok 2003, zakładało aż 8 strumieni finansowania kontraktów wojewódzkich. 51 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326) oraz nowelizacja tego rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542). Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 zadań na które miało być udzielone wsparcie, źródła ich finansowania - także po stronie innych podmiotów samorządowych i prywatnych. Ponadto wyznaczał okres obowiązywania umowy, szczegółowy harmonogram wykonywania zadań, sposoby i terminy rozliczeń finansowych, tryb sprawozdawczości i kontroli, postępowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości itp. Kontrakt miał stanowić instrument koordynacji działań rządu i samorządów województwa w obszarze polityki regionalnej, który racjonalizowałby wydatki publiczne przeznaczone na rozwój regionalny i przyczyniał się do osiągania wysokiego stopnia realizacji celów rozwoju regionalnego za rozsądną cenę oraz sprzyjałby eliminowaniu nieefektywnego użycia środków publicznych52. Mechanizm podziału środków w ramach kontraktów pomiędzy poszczególne regiony został oparty na specjalnym algorytmie: 80% środków podzielono pomiędzy wszystkie województwa proporcjonalnie do liczby ich ludności; 10% środków podzielono proporcjonalnie do liczby mieszkańców pomiędzy województwa, w których poziom PKB na mieszkańca był niższy niż 80% średniego poziomu PKB na mieszkańca w skali kraju; 10% środków podzielono proporcjonalnie do liczby mieszkańców powiatach, w których stopa bezrobocia przekraczała w każdym z ostatnich trzech lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia. Zaproponowany sposób podziału środków miał w założeniu premiować regiony najbardziej zapóźnione. Priorytety wskazane w pierwszej edycji Programu wsparcia obejmującej lata 2001-2003 były zgodne z celami NSRR przede wszystkim w sferze wyrównywania poziomu życia mieszkańców i zaspokajania potrzeb lokalnych społeczności. W niewielkim stopniu odnosiły się natomiast do rozwoju regionalnego, zwłaszcza w sferze ekonomicznej. 52 Na podstawie: G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006. 55 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Priorytety Programu wsparcia na lata 2001-2003: 1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności województw (50% środków): a) rozwój infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu ponad lokalnym, b) rozwój funkcji metropolitalnych największych aglomeracji i miast, c) rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego. 2. Restrukturyzacja bazy ekonomicznej województw i tworzenie warunków jej dywersyfikacji (15% środków): a) stymulowanie lokalizacji inwestycji oraz wspieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, b) wspieranie tworzenia i absorpcji innowacji, w tym transfer technologii, c) rozwój turystyki, rekreacji i ochrona dziedzictwa kulturowego. 3. Rozwój zasobów ludzkich (12% środków) – działania prowadzące do zwiększania zatrudnienia, rozwoju inicjatyw edukacyjnych (szkolenia, przekwalifikowanie). 4. Wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją (18% środków): a) aktywizacja obszarów wiejskich, b) rewitalizacja bazy ekonomicznej miast. 5. Rozwój współpracy regionów (5% środków) – rozwój współpracy przygranicznej. Po zamknięciu pierwszej edycji zakładano, że dokumentem definiującym na nowo zasady funkcjonowania kontraktów będzie ustawa o NPR53, jednak ze względu na jej zbyt późne uchwalenie przez Sejm, Rząd podjął decyzję o konieczności opracowania kolejnego Programu wsparcia na 2004 r. Zdecydowano również o zmniejszeniu liczby priorytetów, ograniczając się tylko do dwóch. Zostały one jednak sformułowane w sposób bardzo ogólny i podzielono je na szereg szczegółowych działań, co w konsekwencji doprowadziło do rozproszenia inwestycji. 53 56 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. 2004, nr 116, poz. 1206). Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Priorytety Programu wsparcia na rok 2004: 1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury technicznej oraz społecznej w regionie: a) drogi i transport publiczny, b) ochrona środowiska, c) ochrona zdrowia i opieka społeczna, d) oświata, wychowanie i kultura, e) sport, turystyka i rekreacja. 2. Pobudzanie inicjatyw gospodarczych i społecznych służących podnoszeniu jakości życia mieszkańców regionu: a) stymulacja instrumentów finansowego pobudzania gospodarki regionu, b) eksploatacja regionalnego i lokalnego dziedzictwa kulturowego, c) aktywizacja organizacji pozarządowych w zakresie promocji, edukacji, zdrowia i ekologii. Przyjęta w 2004 r. ustawa o NPR regulowała zawieranie kontraktów wojewódzkich na okres 2005-2006 r. Kontrakty miały stanowić formalną podstawę współfinansowania środkami budżetu państwa projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-200654 (ZPORR), a więc projektów unijnej polityki regionalnej, jak również uzupełnienie dużych projektów realizowanych bez udziału środków unijnych (projekty krajowej polityki regionalnej). Ustawa nie sprecyzowała jednak, jakie obszary rozwoju regionalnego są właściwe polityce rządu i samorządów, a także nie określiła przedmiotu wsparcia55. W założeniu obydwa komponenty kontraktów – ZPORR i projekty finansowane ze środków krajowych – miały być spójne i w sferze rzeczowej generować komplementarne efekty. Wydaje się jednak, że kontrakty w dość nieznacznym zakresie nawiązywały merytorycznie do działań realizowanych w ramach ZPORR. Nie tworzyły z nimi spójnych i dopełniających się działań i w efekcie w niewielkim stopniu przyczyniły się do pobudzenia rozwoju regionalnych gospodarek. Realizowały natomiast, tak jak i w poprzednich edycjach, zobowiązania rządu wynikające z dawnych inwestycji centralnych. Ponadto wspierały realizację zadań lokalnych, a więc rekompensowały samorządom lokalnym niedostatki budżetowe związane z wykonywaniem ich rutynowych zadań. 54 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 166, poz. 1745); Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 200, poz. 2051). 55 Na podstawie: Grażyna Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 20072013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006. 57 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Oceniając spójność dwóch edycji Programu wsparcia oraz samych kontraktów z pozostałymi elementami modelu rozwoju regionalnego należy podkreślić, że krajowe dokumenty programowania strategicznego, a szczególnie programy sektorowe w niewielkim stopniu były brane pod uwagę w procesie programowania na szczeblu regionalnym56. Wyjątek stanowiła NSRR – choć w pierwszej edycji nie została odpowiednio wykorzystana i kontrakty w niewielkim stopniu opierały się na jej zapisach57, to jej rola wzrastała w dwóch następnych okresach realizacji kontraktów. Otwartość zapisów NSRR na lata 2001-2006 umożliwiła regionom uchwalenie programów bliskich merytorycznie celom i priorytetom zapisanym na poziomie krajowym, a jednocześnie pozwoliła na zachowanie specyfiki każdego z województw. Kontrakty wojewódzkie odegrały ważną rolę w procesie kształtowania nowoczesnego modelu polityki regionalnej w Polsce. Oprócz zasadniczego znaczenia, jakim było wsparcie dla inwestycji regionalnych, kontrakty przyczyniły się do wprowadzenia nowoczesnego zarządzania strategicznego w obszar polityki regionalnej. Zasady programowania oraz wdrażania kontraktów zostały skonstruowane w sposób zbliżony do wzorów przyjętych w ramach polityki strukturalnej Unii Europejskiej, co umożliwiło płynne przyjęcie unijnych reguł rozwoju regionalnego przez polskie województwa już w momencie przystąpienia do UE i w konsekwencji odpowiednie przygotowanie do absorpcji środków pomocowych. Doświadczenia związane z wdrażaniem kontraktów stworzyły również podłoże dla budowania współpracy rządu i samorządu w procesie realizacji celów publicznych. Nowopowstałe samorządy województw, w toku negocjacji ze stroną rządową uczyły się mechanizmu wykorzystywania rządowej pomocy finansowej na realizację wskazanych przez siebie zamierzeń, co stworzyło podstawy faktycznego wdrażania zasady subsydiarności, zgodnie z którą dużą część odpowiedzialności za rozwój regionu spoczywa na władzach samorządowych. Proces wdrażania kontraktów wojewódzkich był również bodźcem do powstania systemu monitoringu w różnych jego aspektach – prawnym, instytucjonalnym, finansowym, administracyjnym, organizacyjnym i merytorycznym. 2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego Znaczenie pomocy UE dla polityki rozwoju regionalnego wzrosło po 2000 r. w wyniku wprowadzenia instrumentów pomocy przedakcesyjnej, uzgodnionych w ramach 58 56 Na podstawie: Witold Toczyski, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samorządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa 2007 oraz Tomasz Grosse, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006, ekspertyza MRR, Warszawa 2007. 57 Trzeba przy tym jednak pamiętać, że ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w sposób jednoznaczny odwoływała się do zapisów NSRR. Z ustawy wynikała konieczność przyjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie Programu Wsparcia, który określał priorytety i działania wynikające stricte z NSRR. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Agendy 200058. Zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami środki UE przyznane Polsce w tym czasie miały na celu już nie tylko wsparcie transformacji społecznogospodarczej, ale przede wszystkim zostały ukierunkowane na przygotowanie Polski do członkostwa w UE, co wiązało się ze zwiększeniem ich puli. Obok istniejącego wcześniej (ale w mniejszym zakresie) programu Phare, pojawił się także program ISPA i SAPARD. Podstawą ich programowania był WNPR 2000-2003. Na realizację celów NSRR 2001-2006 zapisano tylko środki programu Phare, gdyż ISPA miała zasięg ponadregionalny, a SAPARD – charakter sektorowy. Środki Phare zostały włączone do Programów wsparcia i kontraktów wojewódzkich w celu lepszego ich powiązania z działaniami w ramach krajowej polityki regionalnej na rzecz spójności społeczno-gospodarczej (zgodnie z zapisami NSRR 2001-2006 oraz ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego). Bezpośrednio do regionów skierowano środki z zasobów programu Phare SSG, Phare CBC oraz Phare Rozwoju Instytucjonalnego, co stanowiło około wszystkich środków UE dla Polski w tym okresie59. Phare SSG 2000-2003 Program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza chociaż obejmował swoim zasięgiem cały kraj, a nie tylko regiony zapóźnione, odwoływał się przede wszystkim do elementów polityki wyrównawczej zarówno poprzez cel główny, jak również poprzez sposób jego wdrażania preferujący regiony słabe ekonomicznie. Celem programu Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza było zmniejszenie opóźnień i zniwelowanie nierówności w poziomie rozwoju regionów poprzez rozwój infrastruktury, promowanie aktywności gospodarczej, programowanie tworzenia nowych miejsc pracy i rozwiązywanie problemów społecznych. Ponadto, program ten miał służyć rozwijaniu zdolności Polski do absorpcji funduszy strukturalnych, w tym przede wszystkim środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). W ramach Phare SSG od 2001 r.60 przewidziano programy regionalne i programy sektorowe (obejmujące komponent infrastrukturalny, wsparcie małych i średnich przed- 58 Agenda 2000 - strategia wzmocnienia i rozszerzenia Unii Europejskiej w XXI wieku, przedłożona w 1997 r. Parlamentowi Europejskiemu przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Santer. Agenda 2000 zajmowała się przede wszystkim: przygotowaniem do rozszerzenia UE, reformą systemu budżetowego UE, reformą Wspólnej Polityki Rolnej, reformą strukturalną UE i rewizją działalności Komisji Europejskiej, podniesieniem standardów życia i zmniejszeniem wskaźników bezrobocia. Dokument przedstawił raport na temat stanu przygotowań do członkostwa 10 państw Europy Środkowo-Wschodniej i zarekomendował, aby w pierwszej kolejności członkostwo uzyskały: Czechy, Cypr, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry. 59 W Raporcie nie analizowano znaczenia programu Phare Rozwój Instytucjonalny, ponieważ nie odnosił się on bezpośrednio do polityki wobec regionów. Dotyczył przygotowań systemu zarządzania środkami UE (np. wsparcia przygotowań regionalnych programów operacyjnych czy dokumentacji projektów inwestycyjnych). 60 Program Phare 2000 był zintegrowanym programem regionalnym. 59 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ siębiorstw oraz rozwój zasobów ludzkich), mając na uwadze planowaną strukturę przyszłych programów operacyjnych. Projekty sektorowe (horyzontalne) wszystkich edycji były dostępne dla beneficjentów z terenu całego kraju. Ze względu na ograniczone środki i zasady finansowania jednoczesne objęcie regionalną częścią programu Phare wszystkich województw nie było możliwe. Program był wdrażany w czterech edycjach (2000, 2001, 2002, 2003). W ramach pierwszej edycji w 2000 r. programem Phare SSG objęto województwa Polski Wschodniej oraz województwo śląskie. O wyborze województw Polski Wschodniej (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie) zadecydował ich niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego mierzony wielkością PKB na mieszkańca oraz skala problemów społeczno-gospodarczych, a w przypadku włączenia województwa śląskiego – problemy społeczno-gospodarcze, wynikające z restrukturyzacji dominującego w regionie przemysłu wydobywczego i powiązanego z nim przemysłu hutniczego oraz doświadczenia regionu w realizacji wcześniejszych programów pomocowych UE61. Kolejna edycja Phare SSG (Phare 2001) rozszerzyła zasięg pomocy o trzy nowe województwa doświadczające poważnych problemów strukturalnych (kujawsko-pomorskie, łódzkie oraz świętokrzyskie). Phare SSG 2002 objęto 13 województw (oprócz województw: mazowieckiego, wielkopolskiego oraz wyjątkowo w tej edycji – śląskiego), natomiast do edycji Phare SSG 2003 włączono już wszystkie województwa. 61 60 Województwo śląskie uczestniczyło m.in. w Specjalnym Programie Przygotowawczym do funduszy strukturalnych (Phare 1998) oraz w następującym po nim programie rozwoju regionalnego w ramach Phare 1999, które wspierały przygotowanie programów operacyjnych, w oparciu o pomoc przekazywaną w ramach porozumień bliźniaczych – twinning’u (Phare 1998) oraz w postaci wsparcia technicznego (Phare 1999). Brało udział również w programie łagodzenia społecznych i regionalnych skutków restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego oraz hutnictwa żelaza i stali INICJATYTWA - Phare 1998, INICJATYTWA II - Phare 1999 oraz w programie łagodzenia społecznych skutków restrukturyzacji hutnictwa w Polsce INICJTYWA III, który był ściśle powiązany z Phare SSG 2002-2003. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Drugi nieformalny cel Phare SSG odnosił się do edukacyjnego znaczenia programu, tak aby instytucje i beneficjenci ze wszystkich regionów mieli możliwość nabycia i zastosowania w praktyce konkretnych umiejętności związanych z programowaniem i wdrażaniem instrumentów pomocowych62. Nie preferował on już tak silnie regionów słabych ekonomicznie. Z jednej strony, dostały one więcej czasu niż najatrakcyjniejsze gospodarczo regiony na zapoznanie się z sukcesywnie wprowadzanymi do kolejnych edycji zasadami udzielania i monitorowania pomocy publicznej, z limitami pomocy dla przedsiębiorstw, wykazami kosztów kwalifikowanych, systemem informowania o nieprawidłowościach oraz procedurami kontraktacji zgodnymi z dyrekty62 Phare SSG stanowił bezpośrednie przygotowanie do wdrażania: Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (programy regionalne), Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (programy sektorowe MSP) i Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (programy sektorowe RZL). 61 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ wami UE. Z drugiej strony natomiast problemy organizacyjno-instytucjonalne, które wpłynęły na efektywność wdrażania programu, chociaż dotknęły wszystkie regiony, to wydaje się, że najdotkliwsze konsekwencje miały właśnie dla województw najmniej konkurencyjnych. Znaczny stopień centralizacji systemu organizacyjnego miał szczególnie niekorzystne konsekwencje dla regionów problemowych, które charakteryzowały się dużym dystansem instytucjonalno-organizacyjnym wobec regionów najsprawniej zarządzanych, o najlepiej przygotowanych w tym zakresie kadrach. Nie zainicjowano procesu „uczenia się” w celu nadrobienia dystansu i zdobycia umiejętności niezbędnych do pełnienia roli instytucji zarządzających regionalnymi programami operacyjnymi w perspektywie 2007-2013. Dominujące znaczenie decyzyjne miała Komisja Europejska (zarówno w przypadku ustalania ram programowych, jak i finansowych), która zatwierdzała projekty finansowane przez Phare realizowane w poszczególnych województwach. Silną pozycję w zakresie zarządzania zagwarantowano administracji rządowej, np. w zakresie określania zasad wdrażania programu. W Phare SSG 2002 ogólne wytyczne dotyczące priorytetów, kierunków i zasad interwencji były opracowywane i przekazywane samorządom województw przez Ministerstwo Gospodarki (MG). Komisja Europejska stopniowo ograniczyła rolę samorządów województw do fazy programowania. Wszelkie przepływy finansowe w ramach programów pomocowych miały odbywać się poprzez instytucje rządowe. Przykładowo jeszcze w edycji Phare 2000 regionalne instytucje finansujące mogły finansować małe projekty infrastrukturalne, jednak już w kolejnej edycji środki nie mogły opuszczać kont rządowych. Samorządy województw opracowywały programy operacyjne, proponowały projekty i końcowych beneficjentów oraz kierowały pracami regionalnych komitetów sterujących, opiniujących listy rankingowe projektów. Przedstawiciele zarządów województw weszli także w skład regionalnych komitetów monitorujących, ale był to skromny wpływ decyzyjny. System charakteryzował się również dużym rozproszeniem instytucjonalnym przy jednoczesnych częstych zmianach organizacyjnych, które powodowały opóźnienia, obniżenie zdolności absorpcyjnych oraz rotację kadr. Taka sytuacja utrudniała możliwości skutecznego działania wszystkim zaangażowanym jednostkom. Zarządzanie programem Phare SSG zostało podzielone na szczeblu centralnym między dwa resorty: gospodarki i pracy. Projekty z zakresu rozwoju zasobów ludz- 62 Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 kich zgłoszone do realizacji przez zarządy województw oraz projekty komponentu horyzontalnego zasobów ludzkich były wdrażane przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP)63, a za realizację odpowiadało Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS). W podobny sposób postąpiono z projektami regionalnymi rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, które wraz z projektami horyzontalnymi wdrażane były przez PARP, a za ich realizację odpowiadało MG. Projekty infrastrukturalne (od 2001 r.) były wdrażane przez Władzę Wdrażającą Program Współpracy Przygranicznej Phare (WWPWPP), która w tym zakresie była podporządkowana MG w oparciu o trójstronną umowę cywilno-prawną, ale formalnie działała w strukturze MSWiA. Dodatkowo, w samym MG różni podsekretarze stanu byli odpowiedzialni za realizację całego programu Phare SSG (PAO64) i pełnienie roli PAO dla programu horyzontalnego i regionalnego rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Żadna z regionalnych instytucji odpowiedzialnych za realizację programu nie była niewystarczająco przygotowana. Najsłabsze przygotowanie do przyjęcia i wykorzystania środków wsparcia charakteryzowało biedne regiony (co stanowi potwierdzenie teorii rozwoju endogennego – patrz: Wstęp). Typowy dla nich niski poziom przedsiębiorczości i słabe osadzenie instrumentów jej wspierania w regionalnych kulturach administracyjnych, przyczyniał się do tego, iż powszechne wśród przedsiębiorców było przekonanie, że „nigdy niczego nie można dostać za darmo”. Nie mniejsze bariery napotykały instytucje wdrażające projekty rozwoju zasobów ludzkich. Regionalne rynki usług szkoleniowych znajdowały się w początkowej fazie rozwoju, a przytłaczająca większość podmiotów gospodarczych nie posiadała spójnej polityki doskonalenia kadr. Aktywne instrumenty rynku pracy, jakkolwiek wpisane w statutowe działania służb zatrudnienia, wykorzystywane były w sposób nieskoordynowany, przy braku systemowej kontroli nad ich jakością. Co prawda rynek usług doradczych był w momencie rozpoczęcia wdrażania Phare słabo rozwinięty w całym kraju (pod względem liczby firm i jakości oferowanych usług), ale w związku z rosnącym zapotrzebowaniem zaczął się silnie rozwijać, przede wszystkim w największych aglomeracjach, gdzie występowała duża koncentracja siedzib 63 Przed 2002 r. kompetencje PARP częściowo pełniła Polska Agencja Rozwoju Regionalnego. Została ona zlikwidowana, a jej kompetencje częściowo zostały przeniesione do PARP w ramach konsolidacji przygotowywanego systemu wdrażania europejskiej polityki spójności w Polsce (ustawą z dnia 8 maja 2002 r. o likwidacji Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego oraz o zmianie ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego i ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. nr 66, póz. 596)). Następnie kilka miesięcy później wdrażanie większości projektów infrastrukturalnych Phare SSG zostało przeniesione do Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej Phare. 64 PAO - Project Authorising Officer – imiennie wyznaczony dla każdego programu przedstawiciel administracji rządowej zatwierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie finansów, umów, kontraktów itd. Na szczeblu krajowym dla całego programu Phare SSG funkcję PAO powierzono podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Gospodarki. Rolę Zastępców Pełnomocnika ds. Realizacji Projektów Phare (Deputy Project Athorizing Officers - DPAO) pełniły osoby na najwyższych stanowiskach kierowniczych w jednostkach wdrażających (PARP i WWPWPP). Natomiast w województwach funkcje Regionalnego PAO pełnili przedstawiciele wojewodów. 63 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ firm i administracji publicznej. Regiony ubogie nie dysponowały takim potencjałem własnym i popyt na tego typu usługi był niski. Phare SSG było również bezprecedensowym wyzwaniem dla instytucji odpowiedzialnych za projekty infrastrukturalne, na które najwięcej środków otrzymały regiony Polski Wschodniej. Po raz pierwszy na taką skalę stosowano procedury ustawy Prawo zamówień publicznych. Bardzo zły stan infrastruktury drogowej wymagał przyjęcia spójnego schematu doboru projektów. Skuteczność realizacji inwestycji w infrastrukturę środowiskową uwarunkowana była z kolei wypracowaniem praktyk wspólnego działania jednostek samorządu terytorialnego i partnerów społecznych65. Phare CBC Phare CBC (Phare Crossborder Cooperation - Program Współpracy Przygranicznej) zawierał zarówno elementy modelu polityki wyrównawczej, jak i proefektywnościowej. Wydaje się, że te pierwsze przeważały ze względu na cel i zasięg terytorialny programu. Phare CBC skierowane było tylko do regionów przygranicznych, peryferyjnych gospodarczo ze względu na oddalenie od centrum decyzyjnego. Program został uruchomiony już w 1994 r. i miał wspierać współpracę przygraniczną pomiędzy krajami Europy Środkowej i Wschodniej a ich unijnymi sąsiadami. W pierwszej edycji parterami Polski były Niemcy i Dania. W kolejnych dołączyły kraje regionu Morza Bałtyckiego i Czechy. Od 2000 r. program Phare CBC realizowano również na granicy Polski ze Słowacją. Program stwarzał możliwości przezwyciężania specyficznych problemów rozwojowych regionów przygranicznych, co było zgodne z celami Inicjatywy Wspólnotowej – INTERREG wdrażanej w krajach członkowskich UE. Pozytywnym instytucjonalno - organizacyjnym następstwem wdrażania Phare CBC było przygotowanie wysokiej jakości dokumentów programowych, szczególnie na poziomie regionalnym. Charakteryzowały się one pogłębioną diagnozą sytuacji panującej w województwach i strategicznym wyborem priorytetowych kierunków działań. Niekiedy okazywało się, że dokumenty te były przygotowane bardziej profesjonalne i bardziej przydawały się w praktyce niż strategie rozwoju poszczególnych województw66. 64 65 Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza. Podsumowanie Programu, PARP i MRR 66 Grosse T, 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006. Ekspertyza na zamówienie MRR Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Analizując program, elementów modelu polityki proefektywnościowej można upatrywać w jego wąskim zakresie. Wspierane regiony różniły się między sobą poziomem rozwoju. Dla regionów na zachodniej granicy silnym bodźcem rozwojowym były nie tylko środki z Phare CBC, ale również bliskość zamożniejszego sąsiada. Dzięki konkurencyjności cenowej miały zapewniony również popyt na własną produkcję i usługi. Stwarzało im to możliwość aktywizacji gospodarczej. Dodatkowo strona niemiecka zainteresowana była prowadzeniem inwestycji na granicy, ponieważ dysponowała w tym czasie dużo większymi środkami pochodzącymi z EFRR, a przez to aktywizowała polskie regiony do inwestowania w komplementarne projekty. W efekcie największe środki programu zostały skierowane do regionów zachodnich, co stanowiło przejaw wspierania regionów silniejszych w grupie województw peryferyjnych. SAPARD SAPARD był programem przede wszystkim o charakterze sektorowym. Środki programu zostały przeznaczone na pomoc dla rolnictwa, modernizację gospodarki rolnej i rozwój obszarów wiejskich. Program wspomagał wprowadzenie prawa unijnego w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej i polityk pokrewnych oraz dostosowywanie do tych norm sektora rolnego i obszarów wiejskich. Instrument ten posiadał także pewną specyfikę regionalną. Dwa z realizowanych działań w sposób szczególny wspierały rozwój infrastruktury wiejskiej oraz działalności gospodarczej poza konwencjonalnym rolnictwem67. Program SAPARD można również traktować jako instrument realizacji polityki wyrównawczej. Po pierwsze ze względu na jego ogólny cel i zakres przestrzenny, bowiem nie obejmował całego obszaru kraju, a jedynie obszary wiejskie, które generalnie posiadają niższy własny potencjał rozwojowy. Po drugie, określono podział środków uwzględniający sytuację społeczno-gospodarczą w poszczególnych regionach. Przyjęto kryteria różnicujące wielkość dostępnych środków w poszczególnych województwach dla działania 2. (inwestycje w gospodarstwach rolnych) 68 i działania 3. (rozwój 67 Ich komplementarność z działaniami Phare zapewniono poprzez WNPR. W porównaniu z Phare, w ramach programu SAPARD były realizowane projekty o mniejszej wartości finansowej i o mniejszym zasięgu terytorialnym (nieobejmujące terenów zurbanizowanych). Jednostki, które uzyskały wsparcie na realizację danej inwestycji ze środków Phare nie mogły ubiegać się o pomoc na realizację tej samej inwestycji w ramach programu SAPARD. „Zakaz podwójnego finansowania” obowiązywał również później w odniesieniu do projektów dotowanych z funduszy strukturalnych. Koordynację pomiędzy programami miały zapewnić Regionalne Komitety Sterujące przy urzędach marszałkowskich, tak aby projekty wyselekcjonowane do realizacji w ramach SAPARD nie powielały projektów Phare oraz projektów realizowanych w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich, które współfinansowano z pożyczki Banku Światowego, a zatem aby te same projekty nie były finansowane z różnych programów pomocowych. 68 W działaniu 2. podział środków między regionami następował według wskaźnika uwzględniającego: - wielkość produkcji rolnej (wspieranej w ramach działania) w podziale na regiony - udział prywatnych gospodarstw o powierzchni powyżej 5 ha w łącznym areale gruntów rolnych. W następstwie tego dystrybucję środków oparto na indeksie, który bezpośrednio obejmował wydajność produkcji, specjalizację określonego obszaru, ważne dla niego zasoby naturalne i ich wykorzystanie oraz bezpośrednio wspierał sektor gospodarstw prywatnych o charakterze towarowym bez wglądu na ich wielkość. 65 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ i poprawa infrastruktury na obszarach wiejskich)69, które miały zapewnić większe wsparcie dla regionów biedniejszych. Poparto teoretyczne wyliczenia częścią analityczną, w której ze względu na strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych podzielono Polskę na trzy megaregiony70. W niektórych jednak działaniach SAPARD stwarzał aktywnym przedsiębiorcom rolnym szansę dostosowania się do wymogów rynku artykułów rolnych UE, aby po akcesji mogli stać się konkurencyjni dzięki cenie oraz jakości swoich produktów rolnych i spożywczych. Wykorzystanie instrumentu było stosunkowo mało efektywne, co – podobnie jak w przypadku Phare SSG – stanowiło konsekwencję niedostatecznej koordynacji polityki w ramach rządu i prowadzenie jej niemal całkowicie poza wpływem władz samorządowych. Udział województw w procesie programowania środków był niewielki, a programowanie i wdrażanie regionalnych projektów inwestycyjnych prowadziła w imieniu resortu rolnictwa Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz jej 16 oddziałów wojewódzkich. Wbrew założeniom, tylko część projektów była opiniowania przez regionalne komitety sterujące. Można więc wysunąć podobny wniosek jak w przypadku efektywności wdrażania Phare SSG: zapóźnione obszary wiejskie miały ograniczoną możliwość zdobywania i gromadzenia dobrych doświadczeń i praktyk, które po akcesji Polski do UE mogłyby wspomóc w latach 2004-2006 efektywne wykorzystanie zdecydowanie większych środków z SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006. ISPA Podstawowym celem ISPA było wsparcie całego kraju w zakresie spójności społecznej i gospodarczej poprzez współfinansowanie dużych, ponadregionalnych, wieloletnich projektów inwestycyjnych w sektorze ochrony środowiska i transportu. Trudno zatem jednoznacznie z ogólnie sformułowanego celu programu ISPA wywnioskować, czy miał on polegać na działaniach ukierunkowanych na osiągnięcie spójności rozumianej jako wyrównywanie dużych różnic międzyregionalnych o znaczeniu krajowym, czy zachowanie funkcjonalnej jedności kraju. Za jego pośrednictwem mogły być realizowane elementy obu modeli polityki: wyrównawczej i proefektywnościowej. Projekty zatwierdzone do dofinansowania w ramach ISPA 66 69 W działaniu 3. podziału środków dokonano w odniesieniu do liczby ludności wiejskiej w każdym regionie i zastosowano „syntetyczny wskaźnik intensywności” (tzn. wskaźnik pomiaru niekorzystnej sytuacji społeczno-ekonomicznej, mierzonej wskaźnikami rozwoju infrastruktury wiejskiej). Wskaźnik ten składał się w 40% ze wskaźnika infrastruktury, w 50% - z indeksowanej wysokości wpływów z podatków w przeliczeniu na mieszkańca gmin wiejskich i w 10% - z powierzchni regionu w przeliczeniu na 1 mieszkańca wsi. 70 SAPARD. Program Operacyjny dla Polski – wersja z dnia 05.11.2004 r. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 od maja 2004 r. były – a niektóre nadal są – realizowane na podobnych zasadach w ramach Funduszu Spójności71. Mimo znacznej łącznej wartości zakontraktowanych projektów z funduszu ISPA nie wpłynął on w znaczący sposób na rozwój pojedynczych regionów i ich ugrupowań, ponieważ żaden z zakontraktowanych dużych, wieloletnich projektów nie został wówczas skończony, zaś łączna wielkość wydanego wówczas dofinansowania sięgała zaledwie kilku procent zakontraktowanej kwoty. Analiza wykorzystania środków przedakcesyjnych ISPA została połączona z analizą wykorzystania środków z Funduszu Spójności. Łączna kwota dofinansowania z obu instrumentów została rozliczona w układzie regionalnym w rozdziale III. 2.3.3 Programy współfinansowane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Na podstawie NPR polski rząd wynegocjował z Komisją Europejską pod koniec 2003 r. Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 (PWW), stanowiące dokument określający działanie europejskiej polityki spójności w Polsce w pierwszym okresie członkostwa w UE72. Cele wymienione w PWW korespondują zarówno z priorytetami NPR, jak również NSRR. W stosunku do NPR zwiększono wydatki na przedsięwzięcia infrastrukturalne oraz na przeciwdziałanie skutkom bezrobocia przy jednoczesnym zmniejszeniu nakładów na wspieranie rozwoju przedsiębiorczości. Zwiększono szanse realizacji celów o charakterze socjalnym i infrastrukturalnym, natomiast osłabiono nakłady na cele rozwojowe73. Dokonano także zmniejszenia nakładów na realizację ZPORR z około 39 do 36%, co w rezultacie osłabiło możliwości realizowania celów NSRR i zwiększyło przewagę podejścia sektorowego nad regionalnym przy wykorzystywaniu funduszów UE. 71 Zgodnie z załącznikiem II do Traktatu Akcesyjnego wszystkie projekty, które były przedmiotem decyzji Komisji Europejskiej w sprawie pomocy na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1267/99 ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, a które nie zostały ukończone, były i są nadal realizowane w ramach działającego na zbliżonych zasadach Funduszu Spójności. 72 Por. NPR 2003, s. 55-56. 73 W ramach PWW obniżono alokację na SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw z 17,8 do około 15%, jednocześnie zwiększając proporcje nakładów na SPO Rozwój Zasobów Ludzkich o około 0,5% i SPO Transport o prawie 6%. 67 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Zasadnicze kierunki realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006: 1. rozwój sektora przedsiębiorstw oraz wzrost zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw, 2. rozwój zasobów ludzkich, 3. zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych związanych ze wzrostem gospodarczym i jakością życia, 4. poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich. Szacując średnioroczne wydatki ujęte w PWW (zgodnie z kategoriami interwencji funduszy strukturalnych) ponad 62% wszystkich środków zostało przeznaczonych na infrastrukturę podstawową, głównie transportową i związaną z ochroną środowiska; ponad 20% funduszy skierowano na rozwój środowiska produkcyjnego, w tym na rzecz rozwoju wsi i rolnictwa ponad 10%; na rozwój zasobów ludzkich przeznaczono około 14% środków finansowych, a jedynie ok. 5% na wsparcie badań i rozwoju. Pomoc techniczna i planowanie przestrzenne skupiło ok. 1% wszystkich środków74. PWW były realizowane poprzez siedem programów operacyjnych i współfinansowane z czterech funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa75. 74 75 68 Por. PWW 2003, s. 103. Siedem programów operacyjnych realizowanych w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE to: 1) SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, 2) SPO Rozwój Zasobów Ludzkich, 3) SPO Transport, 4) SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich, 5) SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, 6) Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego oraz 7) Program Operacyjny Pomoc Techniczna. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich realizacji76 Instrumenty realizacji Nazwa osi PWW Fundusz Spójności Inicjatywy Wspólnoty SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) EFRR Rozwój sektora przedsiębiorstw i zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, Ministerstwo Środowiska SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL) EFS Rozwój zasobów ludzkich Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, EQUAL Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych, związanych ze wzrostem gospodarczym i jakością życia SPO Transport Część transportowa EFRR Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Infrastruktury Część środowiskowa Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) EFRR, EFS Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Instytucje Pośredniczące: Urzędy Wojewódzkie Poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO ROL) INTERREG EFOGiR Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (SPO RYBY) FIOR Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi PO Pomoc techniczna (PO PT) EFRR Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Źródło: Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2003, ibid. 76 Informacje zawarte w tabeli dotyczą sytuacji wyjściowej, zgodnej z tekstem Podstaw Wsparcia Wspólnoty będącym podstawą decyzji zatwierdzającej Komisji Europejskiej z 2004 r. Podczas realizacji PWW zmieniono strukturę systemu wdrażania, m.in. ustanowiono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Instytucją Wdrażającą dla SPO WKP, SPO RZL, SPO Transport, ZPORR, PO PT. 69 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006 Głównym programem realizującym europejską politykę regionalną w pierwszym okresie polskiego członkostwa w UE był Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR)77. Zgodnie z zapisami NSRR, jego zasadniczym celem było tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z UE. Charakterystyka sytuacji społecznogospodarczej kraju w ujęciu regionalnym zawarta w dokumencie ZPORR była wyczerpująca i prawidłowa. Wykorzystywała dane dostępne w układzie regionalnym, wskazując na znaczny postęp w tym zakresie. Ponadto w dokumencie przyjęto rozbudowany system wskaźników realizacji, który umożliwiał systematyczną oceną stanu realizacji zakładanych celów. ZPORR został ukierunkowany na realizację czterech priorytetów. Priorytety ZPORR: Priorytet I: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów (około 59,4 % całości środków ZPORR) 1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego systemu transportowego w koordynacji z Funduszem Spójności oraz SPO Transport. 2. Inwestycje w zakresie infrastruktury ochrony środowiska, komplementarne z większymi projektami współfinansowanymi w ramach Funduszu Spójności. 3. Inwestycje w instytucjach szkolnictwa wyższego, włączając ich zdolność badawczo-rozwojową, zgodne z Narodową Strategią Edukacji. Ponadto inwestycje w szpitale ważne z punktu widzenia regionu oraz centra opieki zdrowotnej. 4. Inwestycje w publiczną infrastrukturę wspierającą rozwój turystyki i kultury. 5. Inwestycje z zakresu infrastruktury społeczeństwa Informacyjnego w ramach strategii e -Polska. 6. Inwestycje w rozwój publicznego transportu miejskiego w głównych aglomeracjach w Polsce, szczególnie warszawskiej i górnośląskiej. 77 70 ZPORR 2004, ibid. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Priorytet II: Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach (14 % środków) 1. Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami rynku pracy i możliwościami kształcenia ustawicznego w regionie - monitorowanie regionalnych rynków pracy, ofert szkoleniowych oraz usług w zakresie orientacji zawodowej i poradnictwa zawodowego. 2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. 3. Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa. 4. Reorientacja zawodowa osób dotkniętych procesami restrukturyzacyjnymi. 5. Promocja przedsiębiorczości – wspieranie powstawania lokalnych przedsiębiorstw w nietradycyjnych sektorach. 6. Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. Priorytet III: Rozwój lokalny (24,5 % środków) – przeciwdziałanie marginalizacji regionalnej poprzez wspieranie inwestycji infrastruktury podstawowej na poziomie lokalnym. 1. Rozwój i restrukturyzacja obszarów wiejskich poprzez projekty infrastruktury publicznej i inwestycje w centrach ekonomicznych, bądź oparte na planach rozwoju lokalnego, przyczyniające się do wzrostu zatrudnienia poza sektorem rolnictwa. 2. Publiczne inwestycje infrastrukturalne na obszarach podlegających restrukturyzacji i obszarach występowania przemysłów schyłkowych współfinansowane, przyczyniające się do stworzenia lepszych warunków dla rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. 3. Przywracanie ekonomicznych funkcji obszarów miejskich zagrożonych marginalizacją, poprzemysłowych i powojskowych poprzez wspierane publicznych inwestycji infrastrukturalnych. 4. Wspieranie rozpoczynających działalność mikro-przedsiębiorstw. 5. Wspieranie lokalnej infrastruktury edukacyjnej i społecznej. Priorytet IV: Pomoc Techniczna (1,3 % środków) – wsparcie instytucji uczestniczących we wdrażaniu ZPORR w zakresie zatrudnienia personelu, szkolenia, wyposażenia i obsługi komitetów sterujących, komitetów monitorujących, paneli ekspertów, komitetów oceny projektów itp. Ponad 75% wszystkich środków ZPORR przeznaczono na projekty infrastrukturalne, a na działania wspierające rozwój nowoczesnej gospodarki i regionalnej przedsiębiorczości przewidziano mniej niż 5% środków. ZPORR odnosił się do kwestii 71 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ wzmacniania konkurencyjności gospodarek polskich regionów głównie poprzez tworzenie niezbędnej infrastruktury służącej ich rozwojowi. Priorytety ZPORR zostały rozproszone na zbyt wiele celów, w tym szereg o znaczeniu ogólnospołecznym (ochrona zdrowia, kultura, szkolnictwo podstawowe, infrastruktura komunalna itp.). Inwestycje były w zasadniczym stopniu ukierunkowane na cele infrastruktury podstawowej, w tym również działania dotyczące infrastruktury lokalnej o niewielkim znaczeniu dla rozwoju regionalnego. Środki ZPORR stanowiły ok. 36% całości PWW, co oznaczało, że zasadnicza część funduszy europejskich w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE była zarządzana przez poszczególne ministerstwa w ramach sektorowych programów operacyjnych. Taki stan był wymuszony przez kilka czynników. W pierwszym okresie członkowstwa Polski w UE uznano stopień przygotowania władz regionalnych do zarządzania unijnymi środkami za niedostateczny. Ponadto, zbyt krótki czas na przygotowanie programów operacyjnych, skłoniły do koncentracji tych działań na szczeblu rządowym. Tym samym rząd przejął odpowiedzialność za wydatkowanie środków na rozwój regionalny w latach 2004-2006. Kluczową rolę w zarządzaniu ZPORR pełnił resort właściwy ds. rozwoju regionalnego jako Instytucja Zarządzająca (początkowo Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, potem Ministerstwo Gospodarki i Pracy, a od października 2005 r. – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Ministerstwo było odpowiedzialne m.in. za wyznaczenie podstawowych kierunków działań w województwach i określenie głównych kryteriów merytorycznych wyboru projektów do ZPORR. Spoczywała na nim również odpowiedzialność m.in. za koordynację i poprawność wdrażania ZPORR, kontrolę wydatków instytucji wdrażających oraz zadania z zakresu monitoringu. W ramach jednego programu operacyjnego rozwoju regionalnego wszystkie województwa - bez względu na ich uwarunkowania wewnętrzne lub strategie rozwojowe – miały ten sam układ priorytetów dopasowany do celów, jakie przyświecały ZPORR i bardzo zbliżone proporcje finansowania poszczególnych działań. W pewnym stopniu ograniczało to możliwości samodzielnego kształtowania polityki rozwoju przez samorządy województw78, które jednak mogły dokonywać realokacji środków pomiędzy działaniami. 78 72 Por. T. G. Grosse - Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce w: T. G. Grosse (red.) Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 Sektorowe programy operacyjne i inicjatywy wspólnotowe Choć programy sektorowe nie były bezpośrednio adresowane do województw (o środki można było się ubiegać bez względu na lokalizację wnioskodawcy), to należy pamiętać, że stanowiły one element polityki strukturalnej UE, której zadaniem było promowanie rozwoju oraz wzmocnienie spójności społeczno-gospodarczej w regionach słabiej rozwiniętych. Poszczególne programy miały wspierać rozwój różnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego w Polsce. W programach zdefiniowano priorytetowe dziedziny, które określiły główne kierunki zmian. SPO WKP dotyczył realizacji polityki w zakresie przedsiębiorczości i innowacyjności, ze szczególnym uwzględnieniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Celem programu było zwiększenie dostępu do gospodarki opartej na wiedzy oraz pobudzanie inwestycji i ułatwianie dostępu do kapitału. SPO RZL miał służyć budowie otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia, szkolenia i zatrudnienia. Miało się to przyczynić do rozwijania konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Harmonijny rozwój gospodarki miał z kolei zapewnić wzrost zatrudnienia. SPO ROL określił strategię oraz kierunki działań w zakresie rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Zakładana w programie restrukturyzacja sektora rolnego miała nastąpić dzięki wsparciu nakierowanemu m.in. na podniesienie standardów, poprawę wydajności produkcji oraz dywersyfikację działalności rolniczej. Celem głównym SPO RYBY była racjonalna gospodarka żywymi zasobami wód i poprawa efektywności sektora rybackiego oraz podniesienie konkurencyjności polskiego rybactwa i przetwórstwa rybnego. Program zakładał, że produkty polskiego przemysłu rybnego będą odpowiadać zapotrzebowaniu rynku krajowego pod względem ceny i jakości oraz zaistnieją na rynkach zagranicznych. SPO Transport miał służyć zwiększeniu spójności transportowej kraju oraz polepszeniu dostępności przestrzennej miast, obszarów i regionów Polski w układzie UE. W ramach programu przewidziano wsparcie dla projektów z zakresu: modernizacji linii kolejowych oraz poprawy dostępu do portów morskich, rozwoju systemów intermodalnych, budowy i przebudowy dróg krajowych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego 73 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Inicjatywy Wspólnotowe stanowią odrębny instrumentem finansowania polityki regionalnej, inicjowany przez Komisję Europejską, która w odpowiedzi na istotne dla UE horyzontalne problemy społeczno-gospodarcze, sama inicjuje programy. IW EQUAL stanowiła część strategii UE na rzecz stworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy i zapewnienia szerokiego do nich dostępu. Nadrzędnym celem EQUAL było inicjowanie zmian sposobów udzielania pomocy grupom dyskryminowanym na rynku pracy, m. in. poprzez zapoczątkowanie wymiany doświadczeń EQUAL pomiędzy projektodawcami a decydentami politycznymi. Działania realizowane w ramach IW EQUAL stanowiły uzupełnieniem działań podejmowanych w ramach SPO RZL oraz ZPORR. Celem IW INTERREG było wspieranie współpracy przygranicznej, międzynarodowej i międzyregionalnej zarówno na zewnętrznych, jak i wewnętrznych granicach Unii. Działania realizowane w ramach tego instrumentu miały wspierać zrównoważony rozwój i integrację obszaru Europy. 2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych Na początku lat 90. politycy nie postrzegali polityki regionalnej jako istotnego instrumentu oddziaływania władz publicznych na rozwój i modernizację gospodarki. Wynikało to z przekonania, że zróżnicowania międzyregionalne nie były znaczące oraz z dominacji podejścia sektorowego w działaniach rządu. Polityka regionalna nie była postrzegana jako instrument wyrównywania zróżnicowań przestrzennych ani jako działania służące restrukturyzacji gospodarczej lub poprawiające konkurencyjność regionów i całego kraju. W konsekwencji nie budowano struktur organizacyjnych omawianej polityki i nie przeznaczano na nią środków finansowych79. W sferze regionalnej działania rządowe nie odwoływały się do szerszej strategii politycznej i miały charakter doraźny, rozproszony między inicjatywami branżowymi i sektorowymi. Pomoc publiczna Przykładem opisanego powyżej podejścia jest przeznaczenie pomocy publicznej, rozumianej jako wsparcie udzielane przedsiębiorstwu przez organy administracji 79 74 ZPORR 2004, s. 51. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 publicznej oraz inne podmioty, które były do tego uprawnione, w tym przedsiębiorcę publicznego, o ile jednocześnie spełnione zostały następujące warunki: • pomoc była przyznawana przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych, • udzielano jej na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, • miała charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów), • groziła zakłóceniem lub zakłócała konkurencję oraz wpływała na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE. Udzielano jej w formie dotacji i ulg podatkowych, subsydiów kapitałowo-inwestycyjnych, tzw. miękkiego kredytowania (m.in. pożyczek preferencyjnych, dopłat do oprocentowania, odroczeń lub rozłożenia na raty płatności podatku) oraz poręczeń i gwarancji kredytowych Pomoc publiczna tylko w niewielkim stopniu była traktowana jako instrument polityki regionalnej, o czym świadczy fakt, iż tylko ok. 20% jej środków przeznaczono na pomoc o charakterze regionalnym skierowaną przede wszystkim do specjalnych stref ekonomicznych. Pozostałe środki składały się na pomoc horyzontalną (ok. połowy środków) i na pomoc sektorową (ok. 30%). Pomoc horyzontalną skierowano na badania i rozwój, ochronę środowiska, małe i średnie przedsiębiorstwa, zatrudnienie, szkolenia, pomoc restrukturyzacyjną oraz pomoc doraźną. Pomoc sektorowa trafiła przede wszystkim do sektora transportowego (głównie do PKP), górnictwa węgla, hutnictwa żelaza i stali, budownictwa okrętów oraz włókien syntetycznych i motoryzacyjnego. Łącznie pomoc publiczna rozliczona w układzie wojewódzkim mogła mieć jednak znaczący udział w strukturze środków wsparcia, które napłynęły do poszczególnych regionów w analizowanym okresie. W takim ujęciu można traktować zróżnicowanie jej nakładów w aspekcie realizacji modelu polityki wyrównawczej. Specjalne strefy ekonomiczne Pomoc publiczna o przeznaczeniu regionalnym była skierowana w zdecydowanej większości do specjalnych stref ekonomicznych (SSE)80. Ich utworzenie stanowiło jedno z pierwszych działań podjętych przez rząd w ramach prowadzonej polityki 80 Specjalne Strefy Ekonomiczne powstały na podstawie Ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600, z późn. zm.). 75 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ regionalnej Inicjatywa była wprowadzana stopniowo, ale bez szerszej perspektywy strategicznej i praktycznie bez udziału samorządów wojewódzkich. Brak odniesienia do długofalowej strategii działania oraz powiązania tej formy interwencji z prawem UE powodowały poważne zmiany zasad funkcjonowania stref w trakcie ich działania, co obniżało ich atrakcyjność dla inwestorów. W latach 1995-97 rząd utworzył 17 SSE, jednak ze względu na brak zainteresowania ze strony inwestorów w 2001 r. zlikwidowano dwie strefy: mazowiecką i częstochowską. W tym samym roku połączono strefę tczewską z żarnowiecką tworząc Pomorską SSE. Początkowo strefy przyniosły znacznie mniejsze od spodziewanych efekty ekonomiczne, zarówno pod względem wielkości inwestycji, jak również kreowania nowych miejsc pracy. Niezadowalająco kształtował się także poziom zatrudnienia w strefach, odbiegający średnio o ponad połowę od deklaracji inwestycyjnych81, a szereg firm, pomimo uzyskania zezwolenia, w ogóle nie rozpoczęło procesu produkcyjnego. W badaniach prowadzonych nad SSE82 zauważono efekt substytucji inwestycji, czyli przenoszenia inwestycji z jednego miejsca w kraju do stref, zamiast przyciągania do nich zupełnie nowych inwestorów. Przykładem braku kompleksowego i długofalowego podejścia ze strony państwa było zaniedbanie budowy odpowiedniej infrastruktury wokół stref, co zmniejszyło zainteresowanie inwestorów. Dodatkowo zarządzanie strefami charakteryzowało się szeregiem nieprawidłowości, wynikających z braku należytego nadzoru i niekonsekwentnej polityki, co zmniejszało efekty ekonomiczne ich działalności. Polityka rządu wobec SSE ewaluowała w obliczu zmieniających się uwarunkowań prawnych spowodowanych perspektywą członkostwa w UE. Polski rząd musiał wycofać się z szeregu przywilejów udzielanych inwestorom w strefach, a nawet ograniczyć prawa nabyte dla niektórych przedsiębiorstw, gdyż były one niezgodne z unijnym prawodawstwem83. W efekcie konieczne było wypłacenie inwestorom poważnych odszkodowań z budżetu państwa. Sytuacja uległa kolejnej zmianie wraz z wejściem Polski do UE, kiedy odnotowano poważny wzrost inwestycji w SSE. W 2005 roku wydano 175 nowych zezwoleń dla inwestorów, a w stosunku do roku poprzedniego nakłady finansowe w strefach wzrosły o około 130%, najwięcej w strefie katowickiej 76 81 Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, MGPiPS, Warszawa 2003, s. 7. 82 E. Kryńska (red.) – Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, s. 175-176. 83 Początkowo przedsiębiorcy inwestujący w strefach byli całkowicie zwolnieni z podatku dochodowego przez okres pierwszych 10 lat działalności gospodarczej i przysługiwało im 50% zwolnienia przez następne lata, aż do końca istnienia strefy. Od 2001 roku zwolnienia dotyczyły jedynie nowych inwestycji – w przypadku dużych przedsiębiorstw do wysokości 50% wydatków inwestycyjnych, a w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw do 65%. Zwolnienia podatkowe dotyczyły również tworzenia nowych miejsc pracy – do wysokości 50% dwuletnich kosztów pracy dla dużych przedsiębiorstw i do 65% w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Ograniczono również pułapy pomocy publicznej dla inwestorów, którzy rozpoczęli działalność przed zmianą przepisów, por. Specjalne strefy ekonomiczne – ibid., s. 1-3. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 i wałbrzyskiej84. W wyniku obserwowanego wzrostu aktywności inwestorów postanowiono zwiększyć łączny obszar stref do 8 tys. ha. Politykę rządu wobec SSE należy ocenić jako elastyczną i w dużej mierze otwartą na potrzeby poszczególnych inwestorów. Nie uwzględniała ona jednak w wystarczającym stopniu długofalowych celów gospodarczych kraju i priorytetów rozwojowych poszczególnych regionów. Z czasem SSE znalazły się niemal całkowicie poza obszarem polityki regionalnej, czego dowodem brak odpowiednich odniesień w NSRR. Działania wobec stref nie były również odpowiednio powiązane z samorządowymi politykami regionalnymi. Rządowe programy regionalne. Program Śląski, Program Małopolski oraz Program dla Odry 2006 Kolejnym przykładem działań rządowych skoncentrowanych na istotnych problemach regionalnych były próby rozwiązywania trudności ekonomicznych i społecznych na Śląsku i w Małopolsce. W latach 90. dominowało podejście sektorowe, ukierunkowane głównie na rozwiązywanie problemów branży górniczej i hutniczej. Jednocześnie kolejne wersje polityki rządu wobec tych sektorów cechował brak kompleksowego podejścia, które ujmowałoby tę problematykę w szerokiej perspektywie rozwoju regionalnego. Podejmowane działania cechował duży centralizm i niedostatek współdziałania z samorządami terytorialnymi. W 1995 r. został podpisany Kontrakt Regionalny dla Województwa Katowickiego, jednak najważniejsze działania w zakresie reformy przemysłu ciężkiego i wydobywczego na Śląsku odbywały się praktycznie poza kontraktem. Jego rezultaty były stosunkowo niewielkie, ograniczone do dialogu społecznego w województwie oraz powołania specjalnej strefy ekonomicznej. Bardziej wielostronnym instrumentem działania angażującym większe środki finansowe i zarządzanym w sposób zdecentralizowany był Program łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego (tzw. Program Śląski) oraz Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na terenie województwa małopolskiego (tzw. Program Małopolski). Programy te stanowiły przykłady kompleksowych działań samorządowo-rządowych podjętych na obszarze regionów dotkniętych trudnymi problemami spo- 84 Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., dokument Ministerstwa Gospodarki, Warszawa, http://www.mgip.gov.pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/. 77 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ łeczno-ekonomicznymi związanymi z restrukturyzacją przeważającej na ich terenie branży górniczej i hutniczej. Program Śląski został zatwierdzony przez samorząd województwa w 2003 r. na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów. Jego celem było wspieranie procesu powstawania nowych miejsc pracy w sytuacji zmniejszenia zatrudnienia w górnictwie, a także podniesienie konkurencyjności województwa poprzez tworzenie warunków do zmian strukturalnych w gospodarce i zwiększenie jego atrakcyjności inwestycyjnej. Priorytety Programu Śląskiego: 1. rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności województwa śląskiego, 2. wzmocnienie zasobów ludzkich, 3. wzrost konkurencyjności gospodarki województwa śląskiego. W celu zapewnienia środków na realizację Programu, w 2003 i w 2004 r. rząd zaciągnął w Banku Rozwoju Rady Europy pożyczkę w łącznej wysokości 45 mln euro, co pozwoliło na uruchomienie w latach 2004-2006 środków z budżetu państwa w kwocie 190 mln zl. Środki te w formie dotacji zostały przeznaczone na sfinansowanie dwóch instrumentów realizacji Programu Śląskiego: • Linii Pożyczek dla MSP (7 mln euro) na inwestycje służące tworzeniu nowych miejsce pracy w regionie oraz • Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej (26 mln euro) przeznaczonego na dotacje inwestycyjne na rozwój infrastruktury lokalnej oraz dotacje na przygotowanie dokumentacji projektowej. Pożyczki były przeznaczone na wsparcie inwestycji w małych i średnich przedsiębiorstwach, przede wszystkim zwiększających ich konkurencyjność produktową i technologiczną przy wykorzystaniu regionalnego potencjału badawczo-rozwojowego. Przedsięwzięcia infrastrukturalne, głównie dotyczące infrastruktury komunikacyjnej, infrastruktury ochrony środowiska a także infrastruktury służącej modernizacji obszarów wiejskich i postindustrialnych stanowiły drugi istotny element realizacji Pro- 78 Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 gramu. W ramach Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej uruchomiono środki z budżetu państwa w wysokości prawie 140 mln zł. Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na terenie województwa małopolskiego (Program Małopolski) w swoich celach i założeniach był podobny do Programu Śląskiego. Program Małopolski został zatwierdzony w 2003 r. przez samorząd województwa na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów i stanowił element rządowego Programu restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 2003-2006 z wykorzystaniem ustaw antykryzysowych i zainicjowaniem prywatyzacji niektórych kopalń. Analogicznie do Programu Śląskiego, głównym celem Programu Małopolskiego było ograniczenie negatywnych społecznych oraz gospodarczych skutków procesów restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, a podstawowym założeniem – interwencja w szeroko rozumianym otoczeniu podmiotów z sektorów tradycyjnych. W odróżnieniu od Programu Śląskiego nie obejmował on całego obszaru woj. małopolskiego, a jedynie te jego części, w których miała miejsce wysoka koncentracja tych negatywnych zjawisk (występowanie zakładów należących do sektorów tradycyjnych oraz firm kooperujących z tymi zakładami, wysoki odsetek osób zatrudnionych w przemyśle, wysoki odsetek osób zwolnionych z przyczyn zakładu pracy). Kryteria te pozwoliły na wyselekcjonowanie odpowiednich powiatów i gmin. Obszarem szczególnie preferowanym były gminy górnicze, gdzie skutki restrukturyzacji sektorów tradycyjnych okazały się najbardziej dotkliwe (w sumie 11 powiatów). Priorytety Programu Małopolskiego: 1. ograniczenie negatywnych społecznych skutków procesu restrukturyzacji sektorów, przede wszystkim górnictwa węgla kamiennego, 2. poprawa konkurencyjności obszarów objętych skutkami restrukturyzacji. Pierwszy priorytet koncentrujący się na wspieraniu przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy lub działaniach stymulujących rozpoczynanie prowadzenia własnej działalności gospodarczej przez bezrobotnych, miał być realizowany przez powiatowe urzędu pracy. Jednak w wyniku zaistniałych uwarunkowań prawnych urzędy pracy nie mogły podjąć się jego realizacji na określonych przez stronę rządową zasadach. 79 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Drugi priorytet miał na celu poprawę konkurencyjności obszarów objętych skutkami restrukturyzacji poprzez poprawę dostępności kapitału dla przedsiębiorstw i wspólnot mieszkaniowych. Instrumentami jego realizacji były: • fundusze pożyczkowe (2 przeznaczone dla MSP, 2 dla wspólnot mieszkaniowych) sfinansowane ze środków przekazanych w ramach Kontraktu dla Województwa Małopolskiego na 2004 r. (20 mln zł) • Fundusz Dotacji Inwestycyjnych, utworzony ze środków pożyczki zaciągniętej przez rząd w Banku Rozwoju Rady Europy (5 mln euro) z przeznaczeniem na dofinansowanie projektów mających na celu wzmocnienie infrastruktury lokalnej i regionalnej. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku Programu Śląskiego, zdecydowana większość środków finansowych w ramach Programu Małopolskiego została przeznaczona na inwestycje infrastrukturalne, w tym zwłaszcza o znaczeniu lokalnym, w zakresie transportu i ochrony środowiska. Kwota dotacji uruchomionych na inwestycje infrastrukturalne w woj. małopolskim dzięki pożyczce wyniosła, prawie 20 mln zl. Oba Programy były finansowane w oparciu o montaż środków pochodzących z różnych źródeł85. Zaletą omawianych programów było to, że ich programowanie i zarządzanie odbywało się na poziomie samorządu województwa oraz instytucji wdrażających wyłonionych w wyniku przetargów. Priorytety programów korespondowały z celami zapisanymi w NSRR, a także celami ZPORR i innych programów operacyjnych. Przeważające środki obu programów zostały skierowane na działania osłonowe dla osób tracących zatrudnienie w górnictwie oraz działania infrastrukturalne. Jednocześnie w obu programach część środków była skierowana na inwestycje w przedsiębiorstwa, pobudzanie rozwoju rynku finansowego niezbędnego dla powstawania nowych przedsiębiorstw i generowania miejsc pracy poza górnictwem. Program śląski podejmował również (przynajmniej w sferze deklaratywnej) działania zmierzające do zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw. Kolejnym przykładem programu wieloletniego o charakterystyce regionalnej jest Program dla Odry 2006, ustanowiony na mocy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.86 Jego głównym celem było zbudowanie systemu zabezpieczeń przeciwpowodzio- 80 85 Źródła finansowania w obu programach są nieco odmienne. W głównej mierze są to środki pochodzące z budżetu państwa, pożyczek rządu m.in. z Banku Rozwoju Rady Europy, środków pochodzących z sektorowych programów operacyjnych UE, budżetów jednostek samorządu terytorialnego i prywatnych. 86 Podstawę prawną Programu dla Odry 2006 stanowi ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry 2006” (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami: Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1800 oraz Dz. U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1827). Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 wych, usuwanie szkód powodziowych oraz rozwój żeglugi śródlądowej oraz energetyczne wykorzystanie Odry i jej dopływów. Program jest finansowany głównie z budżetu państwa – prawie 2/3 planowanych nakładów (w tym również pożyczek zaciągniętych przez rząd z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Banku Światowego i innych, tak że bezpośrednie obciążenie budżetu państwa wyniesie tylko 11% ogółu nakładów) oraz z innych funduszy87. Priorytety Programu dla Odry 2006: 1. zbudowanie systemu biernego i czynnego zabezpieczenia przeciwpowodziowego, 2. ochrona środowiska przyrodniczego i czystości wód, 3. usuwanie szkód powodziowych, 4. prewencyjne zagospodarowanie przestrzenne oraz renaturyzacja ekosystemów, 5. zwiększenie lesistości, 6. utrzymanie i rozwój żeglugi śródlądowej, 7. energetyczne wykorzystanie rzek. Przewiduje się, że nakłady ogółem w Programie dla Odry 2006 wyniosą do 2016 r. przeszło 9 mld zł, przy czym ok. 7,7 mld zł pochłoną inwestycje związane z budowlami przeciw powodziowymi, regulacyjnymi, budową i modernizacją oczyszczalni ścieków. Tak duże zaangażowanie środków finansowych na obszarze dorzecza Odry, obejmującego 1/3 powierzchni Polski i 8 województw wpłynie niewątpliwie na ożywienie tych terenów88. Należy odnotować, że priorytety analizowanego programu są zgodne z celami NSRR. Program dla Odry 2006 stanowi typowy przykład programu „parasolowego”, będącego połączeniem szeregu różnych inicjatyw programowych i operacyjnych. Wartość dodana takiego programu powinna wynikać z funkcji koordynacyjnej oraz informacyjnej. Jednak także w tych sferach program napotyka na pewne trudności. Pełnomocnikiem rządu ds. Programu jest wojewoda dolnośląski, co wydaje się w niektórych sytuacjach zbyt niską rangą w przypadku programu międzyresortowego, w dodatku realizowanego na terenie kilku województw. Program jest tylko 87 Środki finansowe na realizację programu pochodzą również z funduszy UE, a także w mniejszym stopniu z Narodowego oraz Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także budżetów jednostek samorządu terytorialnego i kapitału prywatnego, por. Informacja o realizacji zadań „Programu dla Odry 2006” w roku 2005. Pełnomocnik Rządu ds. Programu dla Odry 2006, Wrocław 2006. 88 Program dla Odry 2006 jest realizowany na obszarze województw: śląskiego, opolskiego, dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, łódzkiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego. 81 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ w niewielkim stopniu organizowany przy udziale samorządów województw, a jego koordynacja na poziomie terytorialnym jest prowadzona przede wszystkim na forum komitetu sterującego programem, w skład którego wchodzą przedstawiciele wojewodów i zarządów województw z ośmiu województw objętych jego działaniami89. Jednak brak odpowiednich kompetencji decyzyjnych utrudnia współpracę. Podsumowując należy stwierdzić, że jak dotąd nie ukształtował się w polskiej administracji skuteczny sposób organizowania programów regionalnych, wykraczających poza obszar jednego województwa. Kwestią newralgiczną pozostaje odpowiednia koordynacja podejmowanych działań. Jak się wydaje, od strony rządowej odpowiedzialność za programowanie i monitorowanie programów typu „parasolowego” powinna pozostawać w gestii ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Otwartą kwestią pozostaje sposób delegowania wdrażania programu na szczebel terytorialny, zwłaszcza szersze włączanie do niego samorządów województw. Koordynacja takich działań może zostać powierzona wojewodzie w randze pełnomocnika rządu. 89 82 Pełnomocnik programu bezpośrednio kontaktuje się z jednostkami samorządu terytorialnego zaangażowanymi w projekty inwestycyjne. Kooperuje również z zarządami melioracji i urządzeń wodnych, które podlegają samorządom województw, por. Informacja o realizacji zadań... ibid. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Rozdział III. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 System oceny efektów polityki i rozwoju regionalnego w latach 2000-2006 Monitoring stanowi jeden z podsystemów polityki regionalnej i pełni rolę narzędzia służącego zapewnieniu zgodności efektów końcowych z wcześniej zatwierdzonymi założeniami, zarówno w sferze realnej, jak i sferze sterowania przepływami publicznych środków finansowych. Właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonujący system monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych i wiarygodnych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej i nakładów poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań i działań. W początkowym okresie, gdy samorządność regionalna w Polsce dopiero kształtowała się, kwestie monitoringu były traktowane jako mało istotne, co można wywnioskować z analizy tworzonych w tym okresie strategii rozwoju województw. Dopiero przystąpienie do prac nad wdrożeniem programów przedakcesyjnych Phare, SAPARD i ISPA powodowało stopniową instytucjonalizację polityki regionalnej na szczeblu województw i na szczeblu krajowym. Instrukcje UE dotyczące monitorowania projektów i programów i związanej z nim sprawozdawczości spowodowały konieczność wdrożenia odpowiednich procedur. 83 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Kształtowanie się systemu monitorowania funduszy UE w Polsce można podzielić na trzy fazy90: • Faza pierwsza (do końca 1999 r.) – monitorowanie poszczególnych programów i projektów Phare według standardów i zasad określonych przez Komisję Europejską. W tej fazie funkcjonowało wiele podmiotów odpowiedzialnych za monitorowanie (agencji wdrażających) przy jednoczesnym braku szerszego, poza aspektem finansowym, zainteresowania instytucji nadzorujących monitorowaniem postępu realizacji programów i oceny ich skuteczności w świetle celów polityki społeczno-gospodarczej rządu, a także sprawowanie jedynie pasywnej roli w zakresie monitoringu przez instytucję odpowiedzialną za koordynację wydatkowania środków pomocowych – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej; • Faza druga (2000-2004 r., kontrakty wojewódzkie i programy przedakcesyjne: Phare SSG, CBC, SAPARD i ISPA) – przygotowanie wieloletnich dokumentów planistycznych, określających kierunki wydatkowania środków publicznych dla wsparcia procesu integracji i dla poszczególnych sfer działalności strukturalnej oraz związane z tym pierwsze nieskoordynowane próby rozpoczęcia budowy systemów monitorowania dla poszczególnych programów operacyjnych. Nowym zjawiskiem było także stopniowe wprowadzanie jednolitych zasad monitorowania w pewnych obszarach działań strukturalnych rządu oraz zwiększenie zainteresowania instytucji odpowiedzialnych za koordynację wykorzystania funduszy UE. • Faza trzecia (2004-2006 r.) – wdrażanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w ramach NPR przy wykorzystaniu zunifikowanego systemu monitoringu i oceny. Rola poszczególnych instytucji w monitoringu i ocenie była zdeterminowana funkcjami pełnionymi w zarządzaniu programami operacyjnymi, Podstawami Wsparcia Wspólnoty oraz koordynacji zarządzania finansowego poszczególnych funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Podstawowe zasady i ramy funkcjonowania monitoringu i oceny zostały określone przez stronę polską zgodnie z prawem UE. Początkowo istotnym mankamentem sprawozdań z realizacji SPO był brak danych w przekrojach terytorialnych, które zaczęto umieszczać dopiero w 2006 r. System sprawozdawczości z wykorzystania środków interwencji publicznej, w tym funduszy UE podlegał podobnej ewolucji. W pierwszej fazie (do 2000 r.) spra90 84 Raport o polityce regionalnej 2004 r. (s. 83). Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 wozdawczość została ograniczona do dokonywania rozliczeń przyznanych środków i przestrzegania prawa w trakcie realizacji projektu. W kolejnej fazie (2000-2004 r.) pojawiły się pierwsze elementy sprawozdawczości zgodnej z przepisami UE, czyli zorientowanej głównie na bieżące kontrolowanie prawidłowego przebiegu projektów, głównie w aspekcie formalnym i finansowym, jak również rzeczowym. Najważniejszym przedsięwzięciem było zlecenie wykonania i wdrożenia Systemu Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności (SIMIK), który miał służyć zapewnieniu właściwego, skutecznego i przejrzystego zarządzania środkami europejskimi w ramach programów współfinansowanych przez UE oraz stanowić podstawowe narzędzie informatyczne dla jednostek zarządzających i wdrażających, umożliwiające: a) monitorowanie wskaźników finansowych i efektów rzeczowych zadań realizowanych w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty i programów operacyjnych, b) zapewnienie wymaganej sprawozdawczości dla Komisji Europejskiej z wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce, c) monitorowanie i zarządzanie projektami, od momentu złożenia wniosku, poprzez kolejne etapy, aż do zakończenia realizacji projektu. W fazie trzeciej (2004-2006 r.) stosowano sprawozdawczość standardową, w tym system SIMIK, który jednak nie objął całego kraju (tylko niektóre województwa wprowadziły projekty do bazy) i wykazywał liczne wady czy niedoskonałości. Faza ta jeszcze się nie zakończyła i łączy się ze sprawozdawczością i monitorowaniem znaczących środków, a także przedsięwzięć rozwojowych w ramach okresu budżetowego 2007-2013. Mimo znacznego postępu, nadal istnieją problemy utrudniające rozwój monitoringu i sprawozdawczości interwencji publicznej w układzie regionalnym w Polsce, do których należą m.in. brak długich serii obserwacji danych statystycznych w odpowiednich przekrojach terytorialnych, brak sprawnego systemu regionalnej identyfikacji alokacji funduszy unijnych i krajowych, trudności w wymianie informacji i współpracy pomiędzy Instytucjami Zarządzającymi poszczególnymi Programami Operacyjnymi i ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego. Warto podkreślić, że właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonujący system monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych i wiarygod- 85 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ nych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej i nakładów poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań i działań. 3.1 Kontrakty wojewódzkie91 Kontrakty wojewódzkie stanowiły w latach 2001-2006 główny instrument polityki regionalnej państwa w regionach. Ich podstawowym celem było zapewnienie finansowania przedsięwzięć rozwojowych istotnych z punktu widzenia kraju lub stanowiących priorytetowy kierunek rozwoju danego województwa. Podstawę merytoryczną kontraktów stanowiły diagnozy, oceny i wnioski zapisane w NSRR, ale ostateczne postanowienia kontraktów były efektem negocjacji pomiędzy rządem i samorządem wojewódzkim. Zgodnie z regulacjami ustawowymi, do kontraktów włączono inwestycje wieloletnie (dawniej: centralne), czyli te przedsięwzięcia inicjowane przez rząd, które zgodnie z reformą samorządową znalazły się wśród zadań i kompetencji samorządów województw i powiatów. W przypadku inwestycji wieloletnich jako wyjątek dopuszczalne było finansowanie w 100% z budżetu państwa, natomiast w pozostałych przypadkach obowiązywała zasada subsydiarności, zgodnie z którą wysokość dofinansowania działań ustalano w toku negocjacji. Realizacja inwestycji wieloletnich, z uwagi na ich zakres rzeczowy oraz finansowy, zdominowała w większości przypadków treść kontraktów. Mimo to, udało się utrzymać stosunkowo wysoki poziom finansowej partycypacji samorządów i tym samym wdrożyć zasadę partnerstwa w obszarze realizacji polityki rozwoju regionalnego. Niewielkie środki, jakie zostały przeznaczone na realizację kontraktów, nie były w stanie wygenerować istotnych zmian w sferze realnej. Niemniej jednak z perspektywy kształtującej się samorządności oraz dostępności środków UE doświadczenia związane z kontraktami wojewódzkimi odegrały bardzo ważną rolę, stwarzając podłoże dla budowania partnerskich relacji między rządem i samorządem w procesie realizacji celów publicznych oraz przygotowując samorządy, a także administrację rządową do absorpcji środków europejskich. 91 86 Na podstawie Informacji o realizacji poszczególnych edycji kontraktów przygotowywanych przez Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz badania ankietowego przeprowadzonego przez Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w pierwszej połowie 2007 r. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich W całym okresie 2001-2006 w ramach kontraktów wojewódzkich wydatkowano z budżetów państwa i samorządów łącznie ponad 8,5 mld zł. W skali całego kraju, wielkości poszczególnych kontraktów malały, biorąc pod uwagę kwoty przypadające średnio na rok. W ostatniej edycji średnia roczna wartość kontraktu stanowiła niewiele ponad 1/3 wielkości średniego budżetu rocznego kontraktu z pierwszej edycji. Mocno zróżnicowany był podział środków między województwa; najmniej wydatkowano w województwach lubuskim, opolskim i zachodniopomorskim (łącznie około 6% kwoty ogółem), a najwięcej w mazowieckim, małopolskim i śląskim (ponad 40% kwoty ogółem). Trzeba przy tym zaznaczyć, że olbrzymia część środków – około 1/4 przez cały okres – przypadła właśnie województwu mazowieckiemu, które w ramach kontraktu finansowało budowę metra i w konsekwencji charakteryzowało się najwyższym udziałem środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w okresie 2001-2006. Tabela 6: Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji kontraktów (w mln zł) 2001-2003 POLSKA 5 746,73 2004 2005-2006 Razem Udział poszczególnych województw (2001-2006) 1 376,96 1 406,28 8 529,97 100,00% DOLNOŚLĄSKIE 397,33 86,13 111,33 594,79 6,97% KUJAWSKO-POMORSKIE 264,48 47,48 66,78 378,75 4,44% LUBELSKIE 299,57 70,80 54,44 424,80 4,98% LUBUSKIE 39,30 33,92 29,09 102,30 1,20% ŁÓDZKIE 241,45 59,87 82,88 384,20 4,50% MAŁOPOLSKIE 464,19 110,34 87,97 662,50 7,77% MAZOWIECKIE 1 528,16 333,64 336,50 2 198,30 25,77% OPOLSKIE 120,04 46,04 51,89 217,97 2,56% PODKARPACKIE 429,67 111,10 79,97 620,75 7,28% PODLASKIE 189,02 56,23 38,82 284,07 3,33% POMORSKIE 318,22 90,95 89,51 498,68 5,85% ŚLĄSKIE 431,22 103,35 121,66 656,23 7,69% ŚWIĘTOKRZYSKIE 284,41 47,14 41,97 373,52 4,38% WARMIŃSKO-MAZURSKIE 243,01 73,13 74,41 390,56 4,58% WIELKOPOLSKIE 385,73 65,58 71,76 523,07 6,13% ZACHODNIOPOMORSKIE 110,92 41,27 67,30 219,49 2,57% Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 87 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł) Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Dominacja stołecznego województwa potwierdza się, gdy rozpatrywane są środki zaangażowane w województwie w przeliczeniu na jednego mieszkańca92. W przypadku mazowieckiego jest to kwota blisko dwukrotnie wyższa od średniej krajowej (223 zł dla lat 2001-2006). Analogicznie w przypadku województwa lubuskiego, kwota przypadająca na jednego mieszkańca była tam najniższa i wynosiła połowę średniej krajowej, choć trzeba zaznaczyć, że zaważyła tu pozycja z pierwszej edycji, kiedy to w województwie lubuskim na jednego mieszkańca przypadało zaledwie 39 zł (średnio dla całej pierwszej edycji – 150 zł). Obok województwa mazowieckiego, kwoty wyższe niż średnio przypadająca na mieszkańca Polski zostały wydatkowane w następujących województwach: pomorskim, podlaskim, warmińsko-mazurskim, podkarpackim i świętokrzyskim. Analizowane zróżnicowanie przestrzenne było przede wszystkim efektem przyjętej zasady podziału środków. Programy wsparcia zostały skonstruowane w oparciu o algorytm związany z trzema komponentami: liczbą ludności (80%), poziomem bezrobocia (10%) i PKB (10%). Zgodnie z nim konsekwentnie wzmacniane były wschodnie województwa Polski, których poziom rozwoju ekonomicznego był znacz- 92 88 Liczba mieszkańców na podstawie NSP 2002. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 nie niższy niż przeciętny w kraju, natomiast relatywnie mniejszy strumień środków zasilił województwa zachodnie, co wynikało z wyższego poziomu PKB oraz niższego poziomu bezrobocia w tych regionach. Dodatkowo województwa wschodnie w pierwszej kolejności zostały objęte Programem Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza, który od 2000 r. stanowił bardzo silny czynnik wzmacniania potencjału instytucjonalnego, ułatwiającego późniejszą absorpcję środków z kontraktów. Natomiast bardzo silne wsparcie finansowe dla najbogatszego województwa, jakim jest mazowieckie, było związane z realizacją funkcji stołecznych regionu, m.in. wsparciem budowy metra w Warszawie. 3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich Omawiane dane dotyczą środków faktycznie wykorzystanych. Poziom realizacji środków zaplanowanych w budżetach kontraktów był bliski 90%, co należy uznać za satysfakcjonujące, biorąc pod uwagę skomplikowany charakter procedur związanych z realizacją budżetu kontraktów. Jedynie w dwóch przypadkach wykonanie spadło poniżej 70%: w pierwszej edycji w województwie lubuskim (48%) i w trzeciej w województwie lubelskim (64%). Natomiast w ostatniej edycji aż w czterech województwach odnotowano wykonanie przekraczające zaplanowane kwoty (łódzkie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie). 89 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 90 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Jeden z czynników wpływających na poziom wykonania projektów kontraktowych wiązał się z problemami natury prawnej, które wystąpiły przy organizowaniu przetargów. Późne podpisanie kontraktów spowodowało trudności w przestrzeganiu terminów przetargów i w konsekwencji opóźnienia w realizacji inwestycji. Warto nadmienić, że kilka województw posiadało szerszą wiedzę o realiach przetargowych i odpowiednio wcześnie przygotowały one niezbędne narzędzia administracyjne, które umożliwiły sprawną realizację przetargów i w konsekwencji całych programów. Dwa regiony: pomorski i warmińsko-mazurski zdołały utrzymać wysoki poziom wykonania (powyżej 96% wartości) we wszystkich edycjach. Kilka województw, które w pierwszej edycji kontraktów miały niskie wykonanie kontraktów, zmobilizowało się i szybko znalazło w czołówce, osiągając poziom realizacji powyżej 92%, co stanowiło dobry rezultat wobec średniej krajowej na poziomie 88%. Poważny problem z wykonaniem Programów wsparcia miały województwa leżące na zachodzie (zachodniopomorskie, lubuskie) oraz na południu kraju, (opolskie i śląskie). Warto również zwrócić uwagę na pozytywny trend odnośnie poziomu wykonania budżetu w części samorządowej. O ile wykonanie Programów wsparcia w zakresie finansowanym przez środki rządowe uległo w porównaniu z pierwszą edycją pogorszeniu, to w przypadku przedsięwzięć finansowanych ze środków samorządowych sytuacja znacząco się poprawiła. Można przypuszczać, że doświadczenia i odpowiednie przygotowanie kadr do obsługi kontraktów wpłynęły w istotnym stopniu na poprawę wykonania planu. Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia we wszystkich edycjach kontraktów Budżet państwa Plan wg Programu wsparcia Wykonanie w tys. zł Strona samorządowa Wyk w% w tys. zł Plan wg Kontraktu w tys. zł Wykonanie w tys. zł RAZEM Plan Wyk w% w tys. zł Wykonanie w tys. zł Wyk w% 3 353 238 3 117 352 93,0 3 125 543 2 629 375 84,1 6 478 781 5 746 728 88,7 957 000 805 814 84,2 614 567 571 148 92,9 1 571 567 1 376 962 87,6 2005-2006 1 007 102 854 344 84,8 567 830 551 940 97,2 1 574 932 1 406 284 89,3 2001-2006 5 317 340 4 777 511 89,8 4 307 940 3 720 249 86,4 9 625 280 8 529 975 88,6 2001-2003 2004 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 91 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ 3.1.3 Współfinansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy Poziom współfinansowania przez stronę samorządową projektów realizowanych w ramach kontraktów był mocno zróżnicowany zarówno z perspektywy kolejnych edycji, jak i poszczególnych województw. Z punktu widzenia kraju udział samorządów na przestrzeni lat 2001-2006 minimalnie spadał, co może być niepokojące z uwagi na przyjęte w kontraktach zasady partnerstwa i dodatkowości, zakładające formułę dofinansowania, a nie finansowania środkami budżetu państwa zadań realizowanych w ramach kontraktów. Udział strony samorządowej93 wahał się między 15% a 78%, przy czym największe różnice dotyczyły lat 2001-2003, natomiast w kolejnych edycjach rozbieżności były mniejsze. Największą konsekwencję można zaobserwować w przypadku województwa opolskiego, w którym nota bene nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich w ramach kontraktów – przez cały analizowany okres poziom współfinansowania wynosił ok. 60%. Największy spadek zanotowało województwo podlaskie: w pierwszej edycji – 78%, w drugiej – 55%, w trzeciej – zaledwie 30%. W czterech innych województwach (lubuskie, mazowieckie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie) następowało stopniowe zmniejszanie partycypacji strony samorządowej w finansowaniu kontraktów. Tylko w trzech (śląskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie) partycypacja samorządów wzrosła. Biorąc pod uwagę cały analizowany sześcioletni okres, w największym stopniu kontrakty były współfinansowane przez środki własne samorządów w województwach: podlaskim, opolskim i podkarpackim. W tych województwach partycypacja samorządów stanowiła ponad 50% ogólnej wartości kontraktu wojewódzkiego, przy czym warto zauważyć, że charakteryzowały się one znacznie niższym od przeciętnego poziomem nakładów na inwestycje wieloletnie. W najmniejszym stopniu partycypowały samorządy województwa śląskiego i wielkopolskiego (poniżej 30% wartości kontraktu). Należy również zaakcentować wyraźną mobilizację województw Polski Wschodniej, które zaangażowały dużo więcej środków niż przeciętnie w kraju w przeliczeniu na mieszkańca. Zapewne motywem takiej determinacji była potrzeba rozbudowy infrastruktury podstawowej. Natomiast sprzyjającym czynnikiem była z pewnością swoboda działania, która tylko w niewielkim wymiarze została ograniczona przez narzucone odgórnie inwestycje wieloletnie: podkarpackie i lubelskie miały ich relatywnie mniej niż przeciętnie w kraju, a w podlaskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich. Wysoki stopień wykorzystania środków przeznaczonych na kontrakty w województwach wschodnich 93 92 Mowa tu o „środkach udostępnionych przez stronę samorządową”, czyli środkach samorządów wojewódzkich, samorządów powiatowych, samorządów gmin i tzw. innych podmiotów. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 potwierdza tezę o ich większym zaangażowaniu w realizację Programów wsparcia, a także jest kontrargumentem wobec tezy o mniejszej sprawności administracyjnej tych województw. Wymiar partycypacji województw w finansowaniu projektów kontraktowych był związany nie tyle z poziomem PKB województwa, co ze zbieżnością kompozycji projektów kontraktowych z preferencjami województw. Z perspektywy całego okresu 2001-2006, najniższy udział współfinansowania – na poziomie 25% - odnotowano w województwach świętokrzyskim i śląskim. Był on ponaddwukrotnie niższy od udziału samorządów województw podlaskiego, opolskiego, podkarpackiego, jak również województw zamożnych: dolnośląskiego i małopolskiego. Województwa o niskim zaangażowaniu środków własnych realizowały politykę regionalną dwutorowo, nie łącząc celów polityki regionalnej rządu z własnymi. Korzystały ze środków publicznych dla realizacji głównie inwestycji infrastrukturalnych. Natomiast województwa o wysokim udziale współfinansowania uznały kontrakt za dobry mechanizm szybkiej realizacji celów istotnych z perspektywy rozwoju województwa, a zawartych m.in. w wojewódzkich programach operacyjnych. Z takiego podejścia wynikała koncentracja dostępnych środków własnych na projektach skorelowanych z finansowaniem kontraktowym, w których wystąpiła zbieżność celów rozwoju województwa z możliwościami, jakie udostępnił rząd. 93 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich Nakłady środków na poszczególne obszary wsparcia tylko częściowo odzwierciedlają priorytety rozwojowe samorządów wojewódzkich, gdyż duża część budżetu kontraktów – szczególnie w pierwszej edycji – zarezerwowana była na inwestycje wieloletnie, czyli dawne inwestycje centralne, w dużej mierze kontynuowane jeszcze z minionego okresu i w całości finansowane z budżetu państwa. W skali kraju w całym okresie 2001-2006 zdecydowanie najwięcej środków uruchomiono na rzecz infrastruktury transportowej, ochrony zdrowia i oświaty. Trzeba przy tym zaznaczyć, 94 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 że dominujący udział obszaru związanego z transportem (blisko 1/3 wszystkich środków) był przede wszystkim efektem ogromnego nakładu środków na tę sferę w województwie mazowieckim. Dwukrotnie wyższy niż przeciętnie w kraju wymiar wsparcia został spożytkowany głównie na projekty związane ze stołeczną infrastrukturą. Mniejsze kwoty, ale stanowiące znaczący udział budżetów kontraktów, wydatkowano na infrastrukturę transportową również w województwach warmińsko-mazurskim i lubuskim. Natomiast znaczące nakłady na oświatę i ochronę zdrowia były realizowane w większości województw przez wszystkie trzy edycje. W kolejnych okresach malał udział środków przeznaczonych na infrastrukturę komunalną i ochronę środowiska (15%, 3%, 1%) oraz asygnowanych na rozwój przedsiębiorczości (3%, 2%, 0,3%). Inwestycje wspierające przedsiębiorczość stanowiły zresztą bardzo małą część pieniędzy wydatkowanych w ramach kontraktów, mniej przeznaczono jedynie na projekty związane z infrastrukturą telekomunikacyjną i informatyczną. Wyróżniły się tu jedynie województwa: zachodniopomorskie, pomorskie i małopolskie, które w latach 2001-2006 przeznaczyły blisko 1/10 budżetu na projekty związane z rozwojem przedsiębiorczości, co może wskazywać na świadome działania prorozwojowe tych województw. Cztery województwa zaangażowały się szczególnie intensywnie w inwestycje o dużym znaczeniu dla kultury i sportu. Były to następujące projekty: Państwowa Filharmonia im. A. Rubinsteina w Łodzi, Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji Stadion Śląski w Chorzowie, budowa Opery „Nova” w Bydgoszczy, Filharmonia Bałtycka oraz restauracja Zielonej Bramy w Gdańsku. Stosunkowo najbardziej zróżnicowane kierunki wsparcia, jednocześnie uwzględniające udział sektorów o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności, udało się zrealizować w województwach: pomorskim, podlaskim, lubelskim i wielkopolskim. 95 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w latach 2001-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 96 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich Jednym z istotnych problemów związanych z realizacją kontraktów wojewódzkich było uporanie się z inwestycjami wieloletnimi, na które samorząd wojewódzki miał niewielki wpływ. W pierwszej edycji kontraktów środki przeznaczone na inwestycje wieloletnie stanowiły blisko połowę budżetu, natomiast w kolejnych edycjach udział ten stopniowo malał, co obrazuje przedstawiony poniżej wykres. Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydatkach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Poziom nakładów poszczególnych województw na inwestycje wieloletnie był dość zróżnicowany, szczególnie w pierwszym okresie. W dwóch województwach – lubuskim i opolskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich, natomiast w podlaskim i warmińsko-mazurskim realizowane je tylko w pierwszej edycji kontraktów, przy czym w tym ostatnim województwie inwestycje wieloletnie stanowiły aż 81% budżetu kontraktu. Był to jeden z najwyższy udziałów inwestycji wieloletnich, po- 97 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ dobny poziom osiągnęły jeszcze w latach 2005-2006 kujawsko-pomorskie (95%) oraz w latach 2001-2003 województwa mazowieckie (80%) i śląskie (77%). Inwestycje wieloletnie stanowiły szczególny problem w pierwszej edycji kontraktów. W większości, bo aż w 60% były skierowane na infrastrukturę służby zdrowia i w wielu przypadkach dotyczyły obiektów realizowanych już od 20-25 lat. Cechą szczególną tych inwestycji było ich swoiste „samonapędzanie się”: długotrwały okres realizacji, niewłaściwie zaplanowany harmonogram, chybione lub przedwczesne zakupy sprzętu medycznego i kwaterunkowego powodowały, iż obiekty będące de nomine w budowie już wymagały remontu, a kosztowny sprzęt składowany latami starzał się technologicznie94. Przesłanki medyczne i silnie akcentowane przez samorządy przesłanki społeczne skutecznie ograniczały możliwość ingerowania w istotę tych inwestycji, a Ministerstwo Zdrowia nie wykazywało wystarczającej determinacji w restrukturyzacji polskiego szpitalnictwa, co nie sprzyjało obniżaniu kosztów, a w przypadku zadawnionych inwestycji szpitalnych do przyśpieszenia terminu ich zakończenia. Kontrakty zostały zdominowane przez inwestycje szpitalne, budowę pierwszej linii metra w Warszawie, przebudowę i modernizację infrastruktury tramwajowej w aglomeracji katowickiej oraz modernizację Stadionu Śląskiego w Chorzowie i ochronę zlewni rzeki Raby oraz zbiornika Dobczyckiego w Małopolsce. Przez swoją skomplikowaną strukturę oraz wysoką kapitałochłonność praktycznie pozbawiły kontrakty roli, jaką miały odegrać zgodnie z definicją wynikającą z NSRR i z NPR 2004-2006. 94 98 Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, kwiecień 2007, s. 7-8. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Tabela 8. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2000-2006 W przeliczeniu na 1 mieszk. Współfinansowanie kontraktów przez województwo Województwo w zł POLSKA 223,1 Polska = 100 w % 100,0 w% 44,0 Poziom wykonania Udział inwestycji wieloletnich w% w% 88,6 44,3 DOLNOŚLĄSKIE 204,6 91,7 53,4 88,0 29,4 KUJAWSKO-POMORSKIE 183,0 82,0 40,6 87,6 62,1 LUBELSKIE 193,2 86,6 46,5 86,3 6,9 LUBUSKIE 101,4 45,4 44,1 66,4 0,0 ŁÓDZKIE 147,0 65,9 43,3 94,4 48,1 MAŁOPOLSKIE 205,0 91,9 49,4 87,8 23,4 MAZOWIECKIE 429,0 192,3 45,2 88,7 73,4 OPOLSKIE 204,7 91,7 60,7 79,3 0,0 PODKARPACKIE 295,1 132,2 58,1 94,9 21,0 PODLASKIE 235,0 105,3 67,2 92,4 2,8 POMORSKIE 228,8 102,5 37,7 97,5 10,9 ŚLĄSKIE 138,4 62,0 25,4 80,0 62,5 ŚWIĘTOKRZYSKIE 287,9 129,0 25,2 89,8 56,0 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 273,4 122,5 47,3 96,4 51,4 WIELKOPOLSKIE 156,1 69,9 29,5 93,8 32,5 ZACHODNIOPOMORSKIE 129,2 57,9 36,0 77,5 38,2 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 99 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania kontraktów wojewódzkich W sposób oczywisty poziom wykonania kontraktów zależał przede wszystkim od sprawności zarządzania urzędów marszałkowskich, co bezpośrednio wiązało się z umiejętnościami sprawowania władzy przez zarządy województw. Analizując dane można jednak zauważyć również inną zbieżność: wysoki poziom nakładów w przeliczeniu na 1 mieszkańca współwystępował z wysokim poziomem wykonania. Nie dotyczyło to jedynie województw łódzkiego i wielkopolskiego, które przy niskim poziomie kontraktu osiągnęły wysoki poziom wykonania. 100 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Wysokość udziału województw w finansowaniu kontraktów była natomiast zależna w znacznej mierze od inwestycji wieloletnich. Porównanie udziału inwestycji wieloletnich (średnio w kraju 44,3%) wskazuje, że w dwóch województwach o najwyższym udziale inwestycji wieloletnich: śląskim i świętokrzyskim zanotowano również niskie współfinansowanie przez samorząd terytorialny. Pojawiła się jednak ogólniejsza prawidłowość, zgodnie z którą niski udział inwestycji wieloletnich najczęściej wiązał się z wyższym współfinansowaniem przez województwo. Świadczy to niewątpliwie o utrwalonym nastawieniu większości województw, które przewidywało, że im większy wpływ na wybór projektów kontraktowych miały władze samorządowe, tym większe było ich finansowe zaangażowanie, co szczególnie wyraźnie można było zaobserwować w województwach podkarpackim, podlaskim i opolskim. 3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju regionalnego Należy podkreślić, że kontrakty w zasadzie nie miały ukierunkowania przestrzennego dostosowanego do uwarunkowań regionalnych. Oznacza to, że nie zawierały zróżnicowanych priorytetów merytorycznych lub specjalnie wydzielonych transz finansowych dla poszczególnych województw (lub grup województw) w zależności od ich specyficznej sytuacji i problemów rozwojowych. Ponadto, efekty rzeczowe zrealizowanych inwestycji nie były na tyle znaczące, by mogły w sposób istotny podnieść poziom życia mieszkańców i konkurencyjność regionów, choć niewątpliwie w niektórych przypadkach umożliwiły odrobienie zaległości cywilizacyjnych. Kontrakty w dużym stopniu dofinansowywały przedsięwzięcia lokalne, mające dość ograniczone znaczenie dla rozwoju regionalnego. Obejmowały one m.in. rozwój infrastruktury służby zdrowia, transportu publicznego i sieci drogowej, inwestycje oświatowe, komunalne i socjalne itd. Były to zadania pozostające w większości w formalnej gestii samorządów terytorialnych, które jednak w ówczesnym systemie finansów publicznych nie miały na ich realizację odpowiednich funduszy we własnych budżetach. Duża liczba zadań wpisanych do kontraktów przez samorządy terytorialne powodowała również rozproszenie środków inwestycyjnych. Samorządy województw w niewystarczający sposób starały się koncentrować ograniczone środki finansowe dostępne w ramach kontraktów na wybranych celach. Jedną z przyczyn tej sytuacji były bardzo szeroko nakreślone strategie rozwoju województw, faktycznie pozbawione wyraźnych priorytetów operacyjnych. 101 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Niezaprzeczalną korzyścią jest jednak wprowadzenie samej idei rozwoju regionalnego do polityki realizowanej na poziomie województw. Doświadczenia z kontraktami były dla województw swoistą propedeutyką rozwoju regionalnego: wskazały samorządy jako podmioty współodpowiedzialne za politykę regionalną i wiodące w jej kreowaniu, zainicjowały współpracę między rządem i samorządem w tym obszarze oraz zaktywizowały społeczności lokalne do działań na rzecz polepszenia sytuacji w regionie. Bezsporną korzyścią były również kompetencje administracji nabyte w trakcie kolejnych lat wdrażania kontraktów oraz wypracowane mechanizmy. Do praktyki administracyjnej wprowadzono nowe struktury i procedury w zakresie programowania, wykonania i monitorowania oraz poddano je praktycznej weryfikacji. Wprowadzono w życie nowe pojęcia i kategorie oraz utrwalono sposoby działania, które okazały się kluczowe w procesie absorpcji środków pochodzących z UE. Sześć lat realizacji kontraktów stanowiło dobrą podstawę dla planowania przyszłych działań w obszarze polityki rozwoju regionalnego umożliwiając określenie realistycznych celów oraz zaprojektowanie efektywnych narzędzi ich osiągania zarówno na poziomie województw, jak i kraju. 3.2 Programy przedakcesyjne 3.2.1 Phare SSG 2000-2003 Jak wspomniano w rozdziale 2. Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006, program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza w części regionalnej uwzględniał przede wszystkim elementy modelu polityki wyrównawczej, a nie proefektywnościowej, co potwierdza sposób wdrażania programu. Program wdrażany był w 4 edycjach (2000, 2001, 2002, 2003), a pierwszeństwo uczestnictwa miały województwa najbiedniejsze i charakteryzujące się największymi problemami społeczno-gospodarczymi. Od 2001 część krajowa (sektorowa) programu była dostępna dla wszystkich regionów. Łączna wielkość środków wydatkowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 wynosiła około 670 mln euro, a wielkość środków wydatkowanych w poszczególnych edycjach nie była proporcjonalna do liczby uczestniczących w nich województw. Najwięcej środków, bo ok. 30% ogółu (ok. 200 mln euro) wydano z edycji Phare SSG 2001. W pozostałych edycjach wydatkowano po ok. 22-23% ogółu środków programu. Zatem z każdą kolejną edycją Phare na jedno uczestniczące w niej województwo przypadało mniej środków. Województwa wschodnie oraz województwo śląskie pozostając najdłużej w programie otrzymały najwięcej środków na realizację zakładanych celów. 102 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji środki wydatkowane z Phare [mln euro] według komponentów edycja Infrastruktura MSP ogółem RZL struktura wydatkowania środków [%] SSG 2000 i Małe Granty 97,0 32,9 28,7 158,6 23,6 103,9 94,3 92,1 58,8 40,6 35,5 38,0 19,3 31,6 200,7 154,3 159,2 29,9 23,0 23,7 387,3 167,9 117,6 672,8 100,0 Inwestycyjne SSG 2001 SSG 2002 SSG 2003 ogółem Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Na potrzeby analizy przestrzennego zróżnicowania absorpcji środków Phare SSG 2000-2003 w Polsce rozliczono w układzie regionalnym ponad 90% wydatkowanych środków programu (zarówno z części regionalnej, jak i krajowej). Podział środków wydatkowanych w ramach sektorowych programów Phare RZL 2001-2003 oraz regionalnego Phare RZL 2003 (wdrażanego jak sektorowy) nie był możliwy, ponieważ realizowane projekty miały zasięg ponadregionalny. Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 komponenty rozliczone regionalnie nierozliczone regionalnie w tym: środki Phare [mln euro] Infrastruktura MSP RZL ogółem 382,3 166,1 78,4 626,7 5,0 1,8 39,2 44,2 SSG RZL 2001 - sektorowy 6,0 SSG RZL 2002 - sektorowy 1,6 SSG RZL 2003 - regionalny i sektorowy 31,6 Infrastruktura (nadzór inżynieryjny i monitoring dla wsparcia technicznego) środki wydatkowane z Phare ogółem 5,0 387,3 167,9 117,6 672,8 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 103 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Podstawowym wnioskiem z analizy danych zdezagregowanych w układzie wojewódzkim jest to, że decydujący wpływ na przestrzenne zróżnicowanie łącznej absorpcji środków Phare SSG miał scentralizowany system stopniowego włączania województw do programu w oparciu o przedstawione kryteria. Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na województwa95 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 95 104 Ze względu na ponadregionalny zasięg dotowanych projektów nie dokonano rozliczenia w podziale na regiony około 7% środków wydatkowanych w ramach programu Phare SSG 2000-2003. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone w układzie regionalnym środki wydatkowane z Phare ogółem środki wydatkowane z Phare ogółem na osobę struktura środków wydatkowanych z Phare według komponentów w poszczególnych regionach województwa mln euro POLSKA % w euro w porównaniu do średnia dla Polski = 100 Infrastruktura MSP RZL % 626,7 100 16,4 100,0 61,0 26,5 DOLNOŚLĄSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE LUBELSKIE 23,6 39,6 75,8 3,8 6,3 12,1 8,1 19,1 34,4 49,5 116,6 209,6 49,1 71,8 60,3 35,6 20,1 23,7 12,5 15,3 8,1 16,0 LUBUSKIE 20,4 3,2 20,0 121,7 63,8 25,4 10,7 ŁÓDZKIE MAŁOPOLSKIE MAZOWIECKIE OPOLSKIE PODKARPACKIE PODLASKIE POMORSKIE ŚLĄSKIE 33,6 39,2 23,4 5,4 6,3 3,7 12,9 12,2 4,6 78,4 74,2 27,8 65,8 55,6 39,1 18,9 33,6 52,1 15,3 10,7 8,8 19,3 68,6 60,2 22,1 73,8 3,1 10,9 9,6 3,5 11,8 18,2 32,4 49,7 10,2 15,6 110,8 197,6 303,3 62,0 95,2 58,1 59,8 70,1 54,8 61,8 25,3 28,6 17,9 33,7 25,0 16,6 11,6 12,0 11,5 13,2 ŚWIĘTOKRZYSKIE 29,6 4,7 22,7 138,3 71,6 19,1 9,4 WARMIŃSKO-MAZURSKIE WIELKOPOLSKIE 62,4 17,0 10,0 2,7 43,5 5,1 265,5 30,9 68,7 26,5 18,5 63,1 12,8 10,4 ZACHODNIOPOMORSKIE 18,5 3,0 10,9 66,6 54,1 31,9 14,1 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 105 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Najwięcej środków ogółem, jak również w przeliczeniu na mieszkańca, wydatkowano w województwach Polski Wschodniej (po kilkanaście procent ogółu środków programu). Średnio w regionie alokacja z Phare SSG wynosiła ponad 16 euro na osobę, ale w województwach: podlaskim i warmińsko-mazurskim – ponadtrzykrotnie tyle co średnia, a w lubelskim i podlaskim – ponad 2 razy więcej od średniej. Dotacje przeciętnie większe od średniej krajowej (licząc łączną wartością projektów w przeliczeniu na mieszkańca) odnotowano w województwach: śląskim, świętokrzyskim, kujawsko-pomorskim i lubuskim. Nieznacznie powyżej średniej znalazły się jeszcze województwa zachodnie i północne, korzystające z wcześniejszych doświadczeń związanych z realizacją projektów w ramach Phare CBC. Relatywnie najmniejsze środki przypadły na realizację projektów w ramach Phare SSG w województwach o wysokim średnim PKB na osobę (mazowieckie i wielkopolskie). Struktura wydatkowania środków według komponentów była zdeterminowana przez określoną w programie wysokość alokacji pierwotnej środków w podziale 106 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 na komponenty oraz wielkość dotacji możliwej do osiągnięcia w poszczególnych komponentach. Na ich podstawie można stwierdzić, że cel programu – spójność społeczno-gospodarczą regionów próbowano osiągnąć przede wszystkim poprzez inwestycje w infrastrukturę (średnio ok. 60% środków w regionach), a w dużo mniejszym stopniu poprzez wsparcie małej i średniej przedsiębiorczości (ok. 1/4 środków) oraz rozwój zasobów ludzkich (kilkanaście procent). W tym zakresie regiony (oprócz dwóch wyjątków) nie różniły się znacznie między sobą. Największy udział wydatków na projekty infrastrukturalne w ogólnej kwocie projektów finansowanych w ramach Phare SSG (ok. 80%) przypadł na województwa wschodnie (warmińsko-mazurskie, podlaskie) oraz centralne charakteryzujące się również znaczącymi problemami gospodarczymi (kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie, łódzkie). Wspomnianymi wyjątkami pod względem struktury projektów były dwa relatywnie najbogatsze województwa: wielkopolskie i mazowieckie, które uzyskały najmniej środków w przeliczeniu na mieszkańca. W obu województwach większość środków rozliczonych w ujęciu regionalnym w ramach Phare przeznaczono nie na projekty infrastrukturalne, ale na projekty wspierające małą i średnią przedsiębiorczość (w województwie wielkopolskim – 70% ogółu środków Phare, w mazowieckim – 42%), co było konsekwencją nie tylko wysokiego poziomu przedsiębiorczości w tych województwach, ale także kolejności włączania tych województw do programu. Zróżnicowania przestrzenne w wykorzystaniu środków komponentu MSP (regionalnego i sektorowego) w przeliczeniu na mieszkańca nie odbiegały od zróżnicowań alokacji przestrzennej ogółu środków Phare SSG, ponieważ większość alokacji została zaplanowana centralnie w ramach części regionalnej programu. Zatem nawet środki na cele związane z konkurencyjnością, udostępniano w większym stopniu regionom słabszym gospodarczo w celu ich aktywizacji, a nie „lokomotywom wzrostu”, aby przyspieszyć wzrost gospodarczy kraju. Duże rozpiętości dotyczyły bezwzględnej liczby projektów z tego zakresu i wahały się od ponad 1600 projektów w województwie śląskim do około 400 w opolskim. Największym zainteresowaniem przedsiębiorców cieszyło się wsparcie inwestycji w środki trwałe, z którego skorzystało 65% beneficjentów komponentu MSP Phare SSG 2000-2003. Podobne efekty uzyskano przy realizacji SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Działania związane z rozwojem zasobów ludzkich miały niewielkie znaczenie finansowe w ramach Phare SSG: wydatkowano na nie ponad 10% środków ogółem. 107 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ W poszczególnych regionach udział środków na ten cel wahał się w przedziale od 8-10% (w województwach kujawsko-pomorskim, mazowieckim, świętokrzyskim) do ok. 15-16% (w województwach opolskim, lubelskim, łódzkim i dolnośląskim). Różnicowania przestrzenne w tym zakresie nie nawiązywały do przestrzennych zróżnicowań stopy bezrobocia i skali problemu bezrobocia strukturalnego. Zróżnicowanie udziału dotacji w kosztach całkowitych projektów Phare nie wykazywało prawidłowości przestrzennych, ale dotyczyło komponentów programu. Najwyższe dofinansowanie otrzymały projekty realizowane na zlecenie PARP przy współpracy WUP z zakresu rozwoju zasobów ludzkich (ok. 75%) oraz projekty infrastrukturalne (ok. 60% całkowitego kosztu inwestycji, który wynosił 628,5 mln euro), realizowane przez gminy, powiaty, województwa i GDDKiA. W najmniejszym stopniu dotowano projekty przedsiębiorców (20% w edycji Phare 2001, a w pozostałych edycjach na poziomie 50%), co wynikało z ograniczeń udzielania pomocy publicznej podmiotom prywatnym, chroniących wolną konkurencję rynkową. Dokonując próby oceny wpływu realizacji programu na rozwój regionalny należy zwrócić uwagę na fakt, iż Phare SSG był pierwszym kompleksowym programem unijnym adresowanym do polskich regionów. W praktyce zadaniem nadrzędnym realizacji programu – obok formalnego celu, jakim było wzmacnianie spójności społeczno–gospodarczej regionów Polski – okazało się przygotowanie systemu zdolnego do wdrażania funduszy strukturalnych. Podsumowując należy podkreślić, że realizacja programu nie doprowadziła do rozwiązania strategicznych problemów regionów ze względu na ich zbyt małe zdolności absorpcyjne, niewystarczającą wielkość uruchomionych środków i krótki okres trwania programu w porównaniu do potrzeb regionów. Trudne było także osiągnięcie korzyści synergicznych, uzyskiwanych w konsekwencji komplementarnie i synchronicznie przeprowadzanych projektów. Realizacja projektów w ramach Phare SSG umożliwiła przeprowadzanie jedynie punktowych interwencji. Narzucony regionom harmonogram uczestnictwa w poszczególnych edycjach programu (preferujący słabsze gospodarczo województwa) nie przyczynił się więc w znaczącym stopniu do zmiany zróżnicowań rozwoju regionalnego i pokonania dystansu rozwojowego Polski Wschodniej wobec reszty kraju. Jak wspomniano powyżej, zrealizowane projekty nie miały znaczącego oddziaływania regionalnego, ale ogólne wnioski z ich ewaluacji są pozytywne. Efekty rzeczowe w zakresie infrastruktury uznano za adekwatne do potrzeb regionów, a ich skutki za zadowalające. Większość beneficjentów komponentu MSP (83%) stwierdziła, że uzyskane wsparcie pozytywnie wpłynęło na ich konkurencyjność. 108 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Realizacja Phare RZL pozwoliła m.in. na wprowadzenie rozwiązań dotychczas nieobecnych na gruncie polskim (np. projekty skierowanie do kobiet powracających na rynek pracy, osób młodych, zagrożonych wykluczeniem społecznym), z których większość kontynuowano po akcesji w ramach SPO RZL. Mniej niż połowa uczestników projektów związanych z aktywizacją zawodową przyznała, że program pomógł im z znalezieniu pracy, a kilkanaście procent uczestników projektów ukierunkowanych na promocję przedsiębiorczości założyło firmy. Spadku bezrobocia nie można natomiast uznać za bezpośredni skutek wdrażania samego komponentu, ale za konsekwencję poprawy sytuacji gospodarczej Polski. Dzięki programowi Phare SSG udało się zainicjować system wspierania rozwoju regionów, wykorzystujący środki krajowe i środki UE. 3.2.2 Phare CBC W latach 1994–2003 ze środków programu Phare CBC wydano ponad 500 mln euro. Po 2000 r. środki Phare CBC (ponad 200 mln euro) uzupełniły przedakcesyjne środki programu Phare SSG (ponad 600 mln euro). Dominujące znaczenie dla programów Phare CBC miały projekty realizowane na granicy zachodniej. Po 2000 r. stanowiły one 80% środków programu. Dużo mniejsze znaczenie miały projekty na granicy z Czechami (9%), Słowacją (7%) i w regionie Morza Bałtyckiego (5%). 109 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Znaczenie finansowe poszczególnych edycji Phare CBC było podobne, gdyż po 2000 r. wydatkowano średnio ponad 50 mln euro rocznie. Z tej kwoty ok. 60% środków przeznaczono na projekty infrastruktury transportowej. Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro) Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 110 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Projekty realizowane w ramach Phare CBC były dotowane średnio w 60% całkowitej wartości projektów (ok. 360 mln euro). Relatywnie najwyższą dotację (70%) otrzymały projekty wspierające współpracę regionu Morza Bałtyckiego, a najniższą – współpracę transgraniczną ze Słowacją (50%). Wielkości te również nie różniły się znacznie w poszczególnych edycjach. Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC 2000-2003 według edycji i regionów wsparcia regiony (mln euro) Bałtyk Phare CBC 20002003 własny wkład udział dotacji Phare Czechy Niemcy suma edycje (mln euro) Słowacja 2000 2001 2002 2003 (mln euro) 10,4 19,1 168,5 15,3 52,8 52,2 54,2 54,0 213,3 4,5 13,0 113,0 15,1 36,0 42,3 37,2 30,1 145,6 0,70 0,60 0,60 0,50 0,59 0,55 0,59 0,64 0,59 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Wpływ Phare CBC na rozwój regionalny Polski można ocenić jako stosunkowo niewielki m.in. ze względu na fakt ograniczonego zasięgu oddziaływania programu oraz struktury wydatków w podziale na granice. Efekty rzeczowe Phare CBC widoczne były przede wszystkim na obszarach przygranicznych Polski z Niemcami oraz punktowo na granicy wschodniej, gdzie rozbudowywano infrastrukturę przejść granicznych. Znaczną część środków skierowano na poprawę infrastruktury przejść granicznych i dróg dojazdowych do nich, co pośrednio mogło przyczynić się do poprawy warunków działalności i współpracy przedsiębiorstw polskich i niemieckich. W układzie regionalnym największe znaczenie program Phare CBC miał dla województwa lubuskiego, obejmując zasięgiem cały jego obszar. Poza sferą ekonomiczną, rezultatem współpracy przygranicznej była poprawa kontaktów polsko-niemieckich oraz stosunku obywateli polskich do integracji europejskiej, ale także zacieśnienie współpracy między polskimi samorządami lokalnymi. Na efektywność zarządzania tym instrumentem miała wpływ (podobnie jak w przypadku Phare SSG) duża centralizacja w porównaniu do programów po stronie niemieckiej. Realizację projektów utrudniały dysproporcje finansowe niesprzyjające 111 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ współpracy, wynikające z braku możliwości łączenia środków programu Phare CBC (po stronie polskiej) i inicjatywy INTERREG (po stronie niemieckiej). Wspólne zadania mogły być zatem tylko konsultowane, ponieważ realizowano je z dwóch różnych linii budżetowych i na podstawie innego systemu wdrażania. W sumie na realizację NSRR na lata 2001-2006 z dwóch największych programów Phare: SSG i CBC wydano ok. 880 mln euro, czyli więcej o ¼ od oszacowanej kwoty. Szacowana dynamika wydatkowania środków również odbiegała do realnej. Planowano wydać najmniej środków w edycji 2000 i stałą kwotę w kolejnych edycjach. W rzeczywistości najwyższe wydatki dotyczyły edycji Phare 2001, a wydano najwięcej – w kolejnej. Głównym powodem rozbieżności było przyjęcie optymistycznego założenia w chwili zatwierdzania NSRR, że Polska wstąpi do UE w 2003 r. i już wówczas będzie mogła korzystać z funduszy strukturalnych. Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych na realizację NSRR 2000-2006 środki wydatkowane [mln euro] szacowane wydatki Phare edycja Phare SSG Phare CBC ogółem w NSRR 2000-2006 [mln euro] SSG 2000 158,6 52,8 211,4 192,0 SSG 2001 SSG 2002 200,7 154,3 52,2 54,2 252,9 208,5 210,0 210,0 SSG 2003 159,2 54,0 213,2 0,0 ogółem 670,9 213,3 886,1 612,0 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 3.2.3 SAPARD Program SAPARD były przeznaczony na pomoc dla rolnictwa, modernizację gospodarki rolnej i rozwój obszarów wiejskich. W pewnym stopniu wykazywał także specyfikę regionalną (patrz: rozdział III). Program został uruchomiony w lipcu 2002 r., a ostatnie płatności zostały zrealizowane w dniu 31 grudnia 2006 r. W tym okresie wydatkowano ze środków publicz- 112 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 nych (UE i krajowych) 4,5 mld zł, z tego 3,4 mld zł pochodziło z UE, a 1,1 mld zł – z krajowego dofinansowania. Przez pierwsze półtora roku płatności były stosunkowo niewielkie (800 mln zł), co tłumaczono sytuacją budżetową wynikającą z trudnej sytuacji gospodarczej w kraju (przejawiającą się m.in. wysokim bezrobociem). Rzutowało to na możliwości wniesienia wymaganego wkładu własnego do dotowanych przedsięwzięć. Wydatki w kolejnych latach były już wyższe: w 2006 r. wydatkowano ostatnie 500 mln zł. W porównaniu do Phare SSG program SAPARD charakteryzował się rozwiązaniami typowymi dla Wspólnej Polityki Rolnej. Obowiązywała zasada rocznego wydatkowania środków od chwili zakontraktowania projektu (a nie jak w przypadku Phare zasada n+2). Poza tym program był realizowany o 2,5 roku krócej i był skierowany do mniejszej liczby beneficjentów (ludność zamieszkująca na obszarach wiejskich stanowi ok. 40% ludności Polski), jednak dysponował dużo większymi środkami (ok. 1 mld euro, a Phare SSG – ponad 600 mln euro), co oznaczało stosunkowo wysoką koncentrację środków skierowanych w krótkim czasie do obszarów wiejskich, ale na niezbyt duże inwestycje, które można było zrealizować w ciągu jednego roku. Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006 rok 2002 i 2003 2004 2005 2006 OGÓŁEM wydatki [mln zł] 799, 7 1 303, 1 1 829,0 535, 8 4 467, 6 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Przestrzenne rozdysponowanie środków w dużym stopniu uzależniono od poziomu rozwoju obszarów wiejskich ujętych w układzie regionalnym co miało zapewnić większe wsparcie dla regionów biedniejszych. Zastosowane kryteria korygujące regionalny podział środków (szerzej w rozdziale II) nie przełożyły się jednak na rzeczywiste zróżnicowanie absorpcji środków przez regiony. Okazało się, że w granicach megaregionów (wydzielonych w programie ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą obszarów wiejskich) występowało znaczne zróżnicowanie pod względem rzeczywistej wielkości i struktury środków publicznych (UE i krajowych publicznych) wydanych w ramach programu. Najwięcej środków publicznych w ramach programu SAPARD otrzymali beneficjenci w województwie wielkopolskim i mazowieckim. Najwięcej środków programu w przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich wydano w województwie wielkopolskim i podlaskim, a także warmińsko-mazurskim i kujawsko-pomorskim. 113 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ W przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich najmniejszą dotację z programu otrzymały województwa południowe (dolnośląskie, opolskie, małopolskie, podkarpackie). Na poziomie średniej dla Polski wypadły województwa mazowieckie, lubelskie i zachodniopomorskie (ze względu na dużą liczbę ludności wiejskiej). Ze struktury wydatków programu według działań wynika, które z dotowanych działań było dla regionu najważniejsze z punktu widzenia możliwości rozwiązania problemów rolnictwa. Poszczególne województwa w ramach megaregionów nie charakteryzowały się jednak podobną strukturą. W strukturze dotacji SAPARD w poszczególnych regionach dominowało działanie związane z rozwojem i poprawą infrastruktury na obszarach wiejskich, stanowiąc średnio aż 45% ogółu środków programu. Największe środki zostały przeznaczone na poprawę warunków sanitarnych wsi (blisko 48% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działania) oraz na poprawę lokalnej sieci komunikacyjnej (blisko 34% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działania). Działanie to miało największe znaczenie w województwach południowych: podkarpackim (74% dotacji ogółem w tym regionie), dolnośląskim (65%) i małopolskim (57%), a także w lubuskim i świętokrzyskim (ponad połowa środków SAPARD w tych regionach). Udział dofinansowania na infrastrukturę obszarów wiejskich był natomiast najniższy w województwach z rozwiniętymi obszarami metropolitarnymi: mazowieckim (37%), łódzkim (36%), wielkopolskim (37%) oraz w warmińsko-mazurskim, posiadającym przecież duże potrzeby w tym zakresie. Drugie pod względem wielkości udziału w strukturze wydatków SAPARD było działanie skierowane na poprawę przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych (średnio 34% ogółu dotacji). Udzielano pomocy na wspieranie przedsięwzięć, które były ściśle związane z dostosowaniem do wymogów sanitarnych i weterynaryjnych UE, zwiększeniem wartości dodanej, poprawą jakości, wprowadzeniem nowych technologii i innowacji oraz z redukcją kosztów i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Położenie nacisku na te wymogi miało ścisły związek z potrzebą wzmocnienia polskich firm, tak by mogły skutecznie konkurować na jednolitym rynku. Barierą dla wzmocnienia konkurencyjności polskich producentów rolnych okazała się niewielka kooperacja między nimi, o czym świadczył brak zainteresowania wsparciem dla inwestycji dokonywanych przez zakłady przetwórcze na rzecz grup producentów rolnych oraz grup producentów owoców i warzyw. Działanie to miało największe znaczenie w województwie podlaskim, które charakteryzowało się wysoką koncentracją projektów związanych z produkcją mleka 114 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 (ok. 40% wszystkich projektów o takim charakterze w Polsce). Najmniejszy udział dotacji z tego działania miało województwo podkarpackie (12% środków SAPARD w tym regionie). Można to uzasadnić brakiem jego wyraźniej specjalizacji regionalnej i dużym rozdrobnieniem gospodarstw, co nie sprzyjało produkcji wysokotowarowej na eksport. Obszary wiejskie województwa podkarpackiego wyróżniły się natomiast stosunkowo wysokim udziałem dotacji przeznaczonej na działanie związane ze zróżnicowaniem działalności gospodarczej (11%), które służyło stworzeniu źródeł dodatkowego dochodu oraz nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich. Zostało uruchomione najpóźniej (w trzecim kwartale 2003 r.) i chociaż cieszyło się bardzo dużym zainteresowaniem pochłonęło tylko 7% środków SAPARD. Znaczną część tego wsparcia przeznaczono na usługi turystyczne (w tym agroturystykę) i usługi transportowe. Nie dziwi więc, że województwo małopolskie (12%) i wspomniane podkarpackie ze względu na walory turystyczne charakteryzowały się wysokim udziałem środków wydatkowanych na to działanie. Środki na zróżnicowanie działalności gospodarczej miały najmniejsze znaczenie dla województwa mazowieckiego (5% środków SAPARD w tym regionie), chociaż obszary rolnicze zajmują większość powierzchni województwa, a wzrost gospodarczy skoncentrowany jest w metropolii warszawskiej. Należy więc ten fakt postrzegać jako niepełne wykorzystanie szansy na zrównoważony i trwały rozwój. 115 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym Źródło: Opracowanie własne na podstawie Raportu końcowego z realizacji Programu SAPARD w Polsce w latach 2000-2006 - Załącznik: Tabele monitorowania Programu. 116 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Udział dotacji na inwestycje w gospodarstwach rolnych w dotacji ogółem wyniósł średnio 13%. Największym zainteresowaniem w tym działaniu cieszyły się inwestycje dotyczące zakupu maszyn, urządzeń oraz wyposażenia do produkcji rolnej (inwestycje te stanowiły około 82% kwoty zrealizowanych projektów). Głównym powodem wysokiego zainteresowania dotacją z tego działania był przestarzały park maszynowy w Polsce oraz niewystarczające wyposażenie techniczne gospodarstw rolników. Na inwestycje stać było jednak przede wszystkim duże, wysokotowarowe gospodarstwa. Te, które skorzystały z dotacji, mogły dzięki inwestycjom liczyć na zmniejszenie nakładów pracy, poprawę jakości produktów, a także zmniejszyć presję na środowisko. Regiony o najwyższym udziale dotacji z tego działania w ogólnej kwocie dotacji SAPARD tworzyły zwarty obszar Polski centralno-wschodniej (województwo mazowieckie – 25% środków SAPARD w regionie, po ok. 20% - województwo kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie i lubelskie). W województwie mazowieckim zrealizowano prawie 2 razy więcej projektów (2348) z tego działania w porównaniu do kolejnych pod tym względem województw (wielkopolskiego – 1456 i lubelskiego – 1283). Region ten wyróżnił się także pewną specjalizacją: największą liczbą projektów inwestycyjnych w zakładach przetwórstwa owocowo-warzywnego (a województwo wielkopolskie – przetwórstwo produktów pochodzenia zwierzęcego). Wystąpiła słaba zależność między średnią wielkością projektów (liczoną jako przeciętna wartość dotacji udzielonej beneficjentowi) a strukturą wielkości gospodarstw rolnych w poszczególnych województwach. Co prawda przeciętnie najwyższe dotacje otrzymali beneficjenci w województwach, w których istniał również najwyższy udział dużych gospodarstw (powyżej 20 ha) w ogólnej liczbie gospodarstw rolnych, tj. w zachodniopomorskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim, ale również wysoką dotację otrzymali beneficjenci w województwach, które charakteryzowały się wysokim udziałem małych gospodarstw (poniżej 5 ha): śląskim i podkarpackim. Najmniejsze natomiast projekty realizowano przede wszystkim w województwach Polski centralnej, szczególnie w województwie: mazowieckim, gdzie jest duży udział średnich gospodarstw rolnych, w województwie świętokrzyskim – z rozdrobnioną strukturą gospodarstw oraz w lubelskim, który charakteryzuje się nieznacznie wyższym od średniej udziałem gospodarstw średnich. Trudno zatem potwierdzić hipotezę, iż zróżnicowanie przeciętnej wartości projektu w Polsce w skali regionów współwystępuje z problemem restrukturyzacji obszarów po PGR-owskich, albo z problemem rozdrobnienia gospodarstw rolnych. 117 118 357,0 111,5 300,2 352,2 550,8 97,5 302,0 234,6 219,7 311,9 234,8 207,8 605,6 148,9 Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko - Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie 3,3 13,6 4,7 5,3 7,0 4,9 5,3 6,8 2,2 12,3 7,9 6,7 2,5 8,0 6,4 285,0 426,1 352,3 325,1 315,5 323,2 454,3 241,8 188,1 303,8 222,3 320,0 310,5 297,1 361,2 174,2 303,1 w zł 94,1 140,6 116,2 107,3 104,1 106,6 149,9 79,8 62,1 100,2 73,4 105,6 102,4 98,0 119,2 57,5 100,0 w porównaniu do śr. dla Polski = 100 45,0 41,2 46,0 20,2 41,2 38,3 45,9 11,8 36,7 36,4 21,5 43,9 30,9 30,9 32,3 19,3 34,1 Poprawa przetwórstwa i market. art. rol. i ryb. 4,3 14,6 8,7 18,6 3,5 13,4 10,7 3,1 9,7 25,2 9,9 13,7 5,3 17,1 19,2 7,3 13,2 Inwest. w gosp. rolnych 43,2 36,7 36,4 54,7 46,3 39,6 37,6 73,7 46,6 33,6 56,7 35,5 56,4 45,7 42,7 65,1 45,1 Rozwój i poprawa infr. 7,5 7,5 8,8 6,5 9,0 8,7 5,8 11,3 6,9 4,8 12,0 6,9 7,5 6,2 5,8 8,4 7,6 Różnic. działal. gosp. środki publiczne wydatkowane struktura środków wydatkowanych z SAPARD według działań z SAPARD na mieszkańca w poszczególnych regionach obszarów wiejskich Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 287,2 Kujawsko - Pomorskie 3,3 100,0 4 468,9 147,2 % mln zł Dolnośląskie POLSKA województwa środki publiczne wydatkowane z SAPARD ogółem Tabela 15. Wydatki programu SAPARD w układzie regionalnym 652 338 303 843 631 758 508 340 2 236 1 119 1 426 896 1 227 1 775 1 232 2 892 17 176 łączna liczba beneficjentów 478 375 440 554 368 012 358 279 329 390 309 531 289 707 286 786 270 835 268 244 246 975 245 223 234 056 201 152 190 546 190 455 260 185 [zł] przeciętna dotacja przyznana na projekt RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Program SAPARD dysponował dużą pulą środków finansowych (4,5 mld zł), ale ze względu na skalę potrzeb w zakresie całego sektora rolnego, rolno-spożywczego oraz obszarów wiejskich w Polsce nie udało się rozwiązać podstawowych problemów w skali kraju i poszczególnych regionów. Wielowiekowych zapóźnień w tym zakresie nie można rozwiązać przy pomocy kilkuletniego programu. Poza tym, jedną z przyczyn niewielkiego wpływu programu na rozwój obszarów wiejskich w ukła- 119 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ dzie regionalnym jest istnienie silniejszych zróżnicowań wewnątrzregionalnych niż zróżnicowań między regionami w tym zakresie, co wymaga projektowania polityki w zakresie obszarów wiejskich w podziale na jednostki mniejsze niż NTS-2. Pomoc okazała się efektywna tylko na poziomie zrealizowanych projektów, głównie poprzez rozwój lokalnej infrastruktury na obszarach wiejskich oraz inwestycje w dużych przedsiębiorstwach i gospodarstwach rolnych, które pomogły im przystosować się do wymogów rynku artykułów rolnych w UE. Jednocześnie nie doszło do konsolidacji małych gospodarstw. Niekorzystnym następstwem tego programu mogło być pogłębienie dysproporcji między obszarami wiejskimi, którym nie udało się zapobiec nawet po przyjęciu kryteriów pomocy regionalnej. 3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem Z powodu niedoskonałości systemu sprawozdawczości, wynikających przede wszystkim z braku jednolitych zasad zbierania i agregowania danych w ramach różnych programów, rozliczenie środków przedakcesyjnych w układzie regionalnym było możliwe tylko dla dwóch (ale za to najistotniejszych w tym okresie) z czterech instrumentów pomocy przedakcesyjnej. Wyniki analizy alokacji środków przedakcesyjnych z dwóch największych programów (Phare SSG i SAPARD) obejmujących zasięgiem wszystkie województwa wskazują jednoznacznie na dwie kwestie. Po pierwsze, pomoc przedakcesyjna była skierowana przede wszystkim do regionów słabych ekonomicznie; po drugie – w polityce przedakcesyjnej potrzeby sektora rolnego uznano za szczególnie istotne. Największa bowiem pomoc w przeliczeniu na mieszkańca trafiła do regionów Polski Wschodniej: województwa podlaskiego (215% średniej krajowej), warmińsko-mazurskiego, lubelskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, a także do kujawsko-pomorskiego oraz do stosunkowo silnego ekonomicznie województwa wielkopolskiego. Poniżej średniej krajowej pod tym względem znalazły się województwa: łódzkie, opolskie, małopolskie, pomorskie i zachodniopomorskie. Relatywnie najmniej środków z ogólnopolskich programów przedakcesyjnych otrzymały regiony, które przechodziły restrukturyzację przemysłu ciężkiego związanego z górnictwem i hutnictwem (śląskie i dolnośląskie). Było to konsekwencją dużego znaczenia finansowego kwestii rolnych w tym okresie wsparcia. Środki programu rolnego stanowiły bowiem średnio aż 64% sumy środków przedakcesyjnych rozliczonych regionalnie, a w stosunkowo bogatych regionach znacznie więcej: w województwie wielkopolskim nawet 90%, mazowieckim – 86%, 120 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 pomorskim – 71%, małopolskim – ok. 70%. W regionach tych produkcja rolna miała największe szanse na dostosowanie do norm UE przy wsparciu przedakcesyjnym. Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym środki przedakcesyjne ogółem środki przedakcesyjne ogółem na mieszkańca województwa mln zł województwa łącznie % w porównaniu do średniej dla woj. = 100 zł/os środki przedakcesyjne [%] Phare SSG SAPARD 6 985,9 100,0 182,8 100,0 36,0 64,0 Dolnośląskie 241,9 3,5 83,3 45,6 39,1 60,9 Kujawsko - Pomorskie 446,4 6,4 215,5 117,9 35,7 64,3 Lubelskie 661,7 9,5 300,0 164,1 46,0 54,0 Lubuskie 192,4 2,8 190,7 104,3 42,1 57,9 Łódzkie 435,1 6,2 166,6 91,1 31,0 69,0 Małopolskie 509,7 7,3 158,2 86,5 30,9 69,1 Mazowieckie 644,6 9,2 126,0 68,9 14,5 85,5 Opolskie 174,9 2,5 164,9 90,2 44,3 55,7 Podkarpackie 577,5 8,3 272,9 149,3 47,7 52,3 Podlaskie 476,6 6,8 393,7 215,4 50,8 49,2 Pomorskie 308,6 4,4 141,7 77,5 28,8 71,2 Śląskie 608,6 8,7 128,7 70,4 48,7 51,3 Świętokrzyskie 353,4 5,1 270,6 148,0 33,7 66,3 Warmińsko - Mazurskie 458,6 6,6 319,9 175,0 54,7 45,3 Wielkopolskie 672,7 9,6 200,8 109,8 10,1 89,9 Zachodniopomorskie 223,2 3,2 131,7 72,1 33,3 66,7 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów współfinansowanych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE Europejska polityka spójności jest ukierunkowana przede wszystkim na wspomaganie szans rozwojowych w najbiedniejszych i przeżywających trudności rozwojowe obszarach. Oferuje środki, które przy zastosowaniu odpowiedniej strategii społeczno-gospodarczej wspomagają i przyśpieszają zmiany strukturalne, a w konsekwencji 121 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ umożliwiają zmniejszenie dystansu wobec lepiej rozwiniętych regionów. W ramach perspektywy 2004-2006 Polska otrzymała łącznie ponad 12,8 mld euro z budżetu Wspólnoty, co nie mogło pozostać bez wpływu na rozwój gospodarczy i społeczny kraju. Z perspektywy UE wszystkie województwa obarczone są zaległościami rozwojowymi, kwestią otwartą pozostaje jednak pytanie, czy wszystkie w równej mierze skorzystały z możliwości, jaką oferowały fundusze wspierając tym samym proces konwergencji zarówno na poziomie Polski, jak i UE. Analiza zróżnicowań regionalnych odnośnie głównych tendencji w zakresie wdrażania funduszy unijnych pozwoliła wstępnie ocenić aktywność regionów w tym obszarze, oszacować wpływ zaangażowanych środków na wspomaganie wzrostu gospodarczego i społecznego poszczególnych województw oraz ich znaczenie dla budowania spójności terytorialnej Polski. Podstawę dla treści niniejszego rozdziału stanowiły dane na temat programów i projektów współfinansowanych w ramach polityki spójności UE zgromadzone w bazie opracowywanej i aktualizowanej w systemie półrocznym przez Instytucję Zarządzającą PWW (stan na grudzień 2006). Zakres danych w bazie objął podstawowe informacje na temat projektów współfinansowanych ze środków unijnych zawarte we wnioskach aplikacyjnych oraz sprawozdaniach z realizacji projektów. Podawane kwoty dotyczą środków objętych umowami o dofinansowanie, niemniej jednak potraktowano je jako realną podstawę analizy wsparcia udzielonego poszczególnym województwom. W analizie pominięto Program Operacyjny Pomoc Techniczna oraz komponent pomocy technicznej znajdujący się oddzielnie w każdym z programów operacyjnych96. Ponadto, w przypadku braku danych tam, gdzie było to możliwe uzupełniono informacje na temat lokalizacji realizowanych działań. W przypadku niektórych dużych projektów, w których jako obszar wskazano kraj lub kilka województw, dokonano rozbicia całkowitej wartości projektu na kwoty zaangażowane w poszczególnych województwach. Niemniej jednak w niektórych przypadkach, stanowiących 0,5% całkowitej liczby projektów było to niemożliwe. Projekty te zostały ujęte w kategoriach: „poziom krajowy” (obejmujące wsparciem wszystkie województwa) lub „więcej niż jedno województwo”. W niektórych przypadkach dodatkowo zweryfikowano dane zawarte w bazie zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez projektodawców97. 122 96 Pominięto kategorię interwencji nr 4. 97 M.in. usunięto projekty, które powtarzały się. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 W analizie posłużono się głównie wartościami wsparcia przypadającymi na mieszkańca, jako adekwatnymi wskaźnikami pomocy udzielonej regionom stanowiącymi bardziej obiektywną podstawę oceny rzeczywistego znaczenia tych środków dla rozwoju województw. Skoncentrowano się przy tym na części finansowanej z budżetu UE. Udział środków krajowych – prywatnych i publicznych – był w dużej mierze zdeterminowany zasadami wdrażania określonymi dla poszczególnych programów czy inicjatyw, natomiast nie zanotowano znaczących różnic w poziomie partycypacji środków krajowych pomiędzy województwami. 3.3.1 Dofinansowanie z UE według programów operacyjnych, inicjatyw oraz z Funduszu Spójności Pomoc strukturalna z UE jest realizowana za pośrednictwem czterech funduszy strukturalnych, współfinansujących siedem programów operacyjnych98 i dwie Inicjatywy Wspólnotowe (EQUAL, INTERREG) oraz za pośrednictwem Funduszu Spójności, który wspierał największe projekty w dziedzinie środowiska oraz transportu. Według stanu na koniec 2006 r. podpisano umowy na realizację ponad 73 tysięcy projektów na łączną kwotę dofinansowania przekraczającą 50 mld zł. Zdecydowanie najwięcej projektów przewidziano w ramach SPO ROL, ale największe środki zakontraktowano w ramach Funduszu Spójności oraz ZPORR. 98 SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (Europejski Fundusz Społeczny), SPO Transport (EFRR), SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej), SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa), Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwój Regionalny (EFRR, EFS), PO Pomoc Techniczna (EFRR). 123 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 14. Struktura udzielonego dofinansowania z UE wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) 124 3 445 3 098 4 246 2 205 3 267 1 069 1 815 977 8 924 2 996 6,2 8,5 4,4 2,3 10,7 6,5 2,1 3,6 1,9 17,8 6,0 6,9 4,4 2,4 4,1 9,9 100,0 % 1827,6 1261,6 1543,3 900,0 1142,9 1489,1 889,4 865,1 929,3 1734,1 919,0 1331,3 1015,1 1172,2 993,4 1724,4 1314,8 w zł 139,0 96,0 117,4 68,5 86,9 113,3 67,6 65,8 70,7 131,9 69,9 101,3 77,2 89,2 75,6 131,2 100,0 % wartość dofinansowania na 1 mieszkańca 0,7 0,6 0,8 0,3 0,8 0,7 1,5 1,2 0,5 1,7 1,6 0,4 0,7 0,0 0,5 0,8 1,0 IW EQUAL 42,2 47,6 33,4 20,7 53,1 38,5 5,7 22,6 34,2 56,0 39,5 25,6 11,2 30,6 26,0 61,0 41,1 Fundusz Spójności 2,8 0,0 0,8 0,0 0,7 0,5 4,2 2,6 2,1 0,1 0,7 0,0 1,4 9,3 0,0 2,4 1,1 INTERREG 4,8 12,9 13,8 16,2 2,3 5,7 30,6 9,4 12,3 6,9 8,4 9,2 20,9 9,2 16,5 4,1 8,8 SPO ROL 99 Podsumowuje środki zaangażowane w województwach oraz w ramach kategorii: „więcej niż jedno województwo”, „poziom krajowy”. % 8,0 0,1 0,4 0,2 0,1 6,2 0,1 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 1,0 SPO RYB 5,1 6,0 7,5 10,6 7,1 7,4 8,5 9,7 7,4 8,1 9,3 6,4 10,0 7,0 9,6 4,7 8,5 SPO RZL 10,7 7,6 7,6 1,6 3,9 14,8 2,2 3,2 5,8 2,7 2,7 33,0 17,1 7,9 9,0 2,1 7,8 SPO TRANSPORT 7,5 7,6 4,3 7,6 10,9 3,8 8,7 11,3 7,1 8,6 9,9 5,9 5,8 9,2 11,4 6,1 8,4 SPO WKP struktura dofinansowania według programów, inicjatyw oraz Funduszu Spójności Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)99 22 494 27 177 ŚLĄSKIE ZACHODNIOPOMORSKIE 23 616 POMORSKIE 26 001 18 056 PODLASKIE WIELKOPOLSKIE 1 160 16 886 PODKARPACKIE 18 714 20 785 OPOLSKIE 18 778 36 636 MAZOWIECKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE 20 671 MAŁOPOLSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE 5 373 22 274 ŁÓDZKIE 2 055 2 218 1 183 21 633 16 777 21 641 4 989 50 190 LUBELSKIE LUBUSKIE 24 632 w mln zł wartość dofinansowania ogółem KUJAWSKO-POMORSKIE 24 181 DOLNOŚLĄSKIE (rok 2004) POLSKA99 województwa PKB na 1 mieszkańca w zł 18,2 17,6 31,4 42,8 21,0 22,3 38,4 40,0 30,3 15,8 27,8 19,3 33,1 26,9 26,8 18,8 22,4 ZPORR Tabela 17. Wartość PKB oraz dofinansowania UE w ramach programów operacyjnych, inicjatyw wspólnotowych oraz Funduszu Spójności w układzie regionalnym Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 125 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Jeden na siedem projektów był realizowany w województwie mazowieckim, tam też trafiła blisko jedna piątą całej kwoty dofinansowania. Najmniej środków zasiliło województwa wschodnie oraz opolskie i lubuskie. Redystrybucja środków w przeliczeniu na 1 mieszkańca wskazuje, że najsłabszy strumień wsparcia popłynął do województw południowych i wschodnich, zaś najsilniejszy do najzamożniejszego regionu mazowieckiego oraz do wysoko plasujących się pod względem PKB per capita: zachodniopomorskiego i dolnośląskiego. Rozkład ten był przede wszystkim wynikiem bardzo dużych nakładów w tych województwach (ponad połowa wszystkich środków) na projekty finansowane z Funduszu Spójności, który z założenia był skoncentrowany na dużych projektach w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury transportowej. Fundusz Spójności i ZPORR były zresztą w większości województw dominującymi źródłami dofinansowania, tj. obejmowały łącznie od 44% do 80% środków przyznanych regionom. Jedynie w trzech województwach można dostrzec silniejszy udział innych programów: SPO Transport w łódzkim (33% wszystkich środków) oraz SPO ROL w podlaskim (31%) i lubelskim (21%). Wykres 15. Wartość dofinansowania na mieszkańca w zł Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) 126 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Generalnie wielkość dofinansowania z Funduszu Spójności, a w drugiej kolejności - ZPORR zdeterminowała, ze względu na nieproporcjonalny do pozostałych źródeł rozmiar, kształt struktury wsparcia udzielonego w poszczególnych województwach. Aby nie zafałszowało to faktycznego obrazu należy pamiętać o specyficznym charakterze Funduszu Spójności, którego celem było wzmacnianie spójności społecznej i gospodarczej, ale przede wszystkim na poziomie kraju, a nie regionu – stąd nieliczne projekty realizowane w ramach tego instrumentu koncentrowały się na wybranych obszarach, kluczowych z perspektywy rozwoju całego kraju. Analizując wartości dofinansowania na mieszkańca, które zostały zakontraktowane w województwach w ramach poszczególnych instrumentów, w sposób oczywisty jako na najbardziej zróżnicowane należy wskazać te, których specyfika tematyczna determinowała koncentrację środków na wybranych obszarach kraju, czyli INTERREG i SPO RYBY Podobnie w przypadku SPO ROL gros środków trafiło do województw o stosunkowo wysokim udziale rolnictwa w regionalnym PKB, przy czym w tych właśnie województwach blisko 80% środków przeznaczono na projekty realizowane w ramach Priorytetu 1. Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym, który obejmował bezpośrednie wsparcie inwestycyjne oraz działania szkoleniowe i doradcze w celu poprawy konkurencyjności i dochodowości sektora żywnościowego. Na szczególną uwagę zasługują województwa warmińsko-mazurskie oraz lubelskie i świętokrzyskie, które nie schodząc poniżej poziomu 70% alokacji na priorytecie 1, przeznaczyły więcej niż pozostałe regiony z czołówki na wybrane działania z Priorytetu 2. Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Województwo warmińsko-mazurskie blisko 1/10 środków wydatkowało na działania związane z przywracaniem zniszczonego potencjału produkcji leśnej, a lubelskie i świętokrzyskie na projekty, których celem było zapewnienia różnorodności działań oraz alternatywnych źródeł dochodów. Może to świadczyć o podjęciu przez te województwa bardziej ukierunkowanych i specyficznych działań, które mają na celu nie tyle zmniejszenie udziału sektora rolniczego, co jego przemianę w zgodzie z potencjałem endogenicznym regionu, która przyniosłaby lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów i tym samym wspierała rozwój regionu. 127 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 16. Struktura udzielonego dofinansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.) Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) 128 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Wykres 16. Wartość dofinansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) 129 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Kolejnym programem, który cechowało silne zróżnicowanie regionalne nakładów był SPO Transport. W ramach tego programu w każdym województwie realizowano od 9 do 20 umów100. Ponad połowa projektów i środków została przeznaczona na inwestycje dotyczące dróg krajowych (działanie 2.1 i 2.2). Region pomorski większość środków przeznaczył na poprawę infrastruktury dostępu do portów morskich. W sposób szczególny wyróżnia się województwo łódzkie, które w ramach omawianego programu przeznaczyło ponaddwukrotnie więcej środków niż przypadało średnio na 1 mieszkańca w Polsce. Jest to głównie efekt kosztownego projektu dotyczącego modernizacji połączenia kolejowego Warszawa – Łódź, stanowiącego jedną z najważniejszych inwestycji SPO Transport, która jednocześnie absorbuje znaczącą część budżetu programu. W ramach SPO RZL nakłady na Priorytet 1. Aktywna polityka rynku pracy oraz integracji zawodowej i społecznej i Priorytet 2. Rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy rozłożyły się mniej więcej w proporcji 50:50. W większości województw dużą część środków przeznaczonych na pierwszy priorytet skonsumowały działania wdrażane przez Wojewódzkie Urzędy Pracy, tj. 1.2. Perspektywy dla młodzieży i 1.3. Przeciwdziałanie i zwalczanie długotrwałego bezrobocia. Jedynie w czterech województwach: lubelskim, lubuskim, opolskim i wielkopolskim zanotowano większe zróżnicowanie i tym samym silniejsze wsparcie pozostałych grup w szczególnej sytuacji na rynku pracy (działania 1.4, 1.5, 1.6). Zwłaszcza region lubuski charakteryzował się stosunkowo równomiernym podziałem środków na projekty skierowane do różnych beneficjentów. W ramach priorytetu drugiego, po około 1/3 środków przeznaczono na każde z działań: 2.1 Zwiększenie dostępu do edukacji - promocja kształcenia przez całe życie, 2.2 Podniesienie jakości edukacji w odniesieniu do potrzeb rynku pracy, 2.3 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki. W większości województw główny ciężar finansowy został położony na jedno z działań dotyczące edukacji, tylko w kilku, m.in. w pomorskim i mazowieckim, gros środków zostało przeznaczone na inwestycje w kadry. Alokacja środków na poszczególne działania przewidziane w ramach SPO WKP była stosunkowo zróżnicowana w regionach, choć jako dominujące można wyróżnić skierowane do małych i średnich przedsiębiorstw Działanie 2.3: Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje, na które ponad połowa województw wydatkowała najwięcej pieniędzy. Stosunkowo dużo środków zaangażowano również w działanie mające na celu dostosowy- 100 130 Uwzględniając projekty wdrażane w kilku województwach lub na poziomie centralnym. Środki w ramach tych projektów rozdzielono proporcjonalnie na poszczególne województwa. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 wanie polskich firm do wymogów w zakresie ochrony środowiska (Działanie 2.4): w województwie świętokrzyskim było to 40% środków zakontraktowanych łącznie w ramach priorytetów 1 i 2. W kilku województwach dużej pomocy udzielono instytucjom otoczenia biznesu: w dolnośląskim i śląskim wsparto tworzenie parków przemysłowych, naukowo-technologicznych oraz inkubatorów technologicznych, w mazowieckim zainwestowano w zwiększenie i poprawę jakości dostępu do informacji i usług publicznych świadczonych on-line przez instytucje sektora publicznego (co było zapewne związane ze stołecznymi funkcjami tego regionu), a w warmińsko-mazurskim i lubelskim ułatwiono przedsiębiorcom dostęp do środków finansowych z przeznaczeniem na inwestycje służące rozwojowi firm w ramach Działanie 1.2: Poprawa dostępności do zewnętrznego finansowania inwestycji przedsiębiorstw. Należy zaznaczyć, że choć priorytet 2 skierowany do przedsiębiorstw łącznie objął tyle samo środków co priorytet 1 adresowany do instytucji otoczenia biznesu, to jednak złożyło się na to blisko 20-krotnie więcej projektów. ZPORR był głównym instrumentem wsparcia regionalnego i objął swym zakresem szereg obszarów tematycznych, m.in. infrastrukturę drogową, ochronę środowiska, infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną, sferę edukacyjną, zdrowotną, kulturową i turystyczną oraz infrastrukturę społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie z zaplanowanym wcześniej podziałem środków, największe kwoty przeznaczono na inwestycje drogowe (blisko 1/3 środków alokowanych na priorytety 1, 2, 3) oraz działania edukacyjne. Stosunkowo dużo wydatkowano również na infrastrukturę społeczną (działania 1.3 i 3.5), zwłaszcza w województwach świętokrzyskim i zachodniopomorskim – prawie 1/4 nakładów. Na projekty związane z ochroną środowiska przeznaczano w regionach do 1/10 łącznej sumy środków, jedynie w województwach dolnośląskim i śląskim udział nakładów na ten cel był wyższy. Niewielkie kwoty przeznaczono na projekty stymulujące potencjał rozwojowy województw, czyli przewidziane w ramach działań: 2.5 Promocja przedsiębiorczości, 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy, 3.4. Mikroprzedsiębiorstwa. Pozytywnie wyróżniły się tu jedynie województwa lubuskie, opolskie i świętokrzyskie, ale nawet w ich wypadku wsparcie to nie przekroczyło 7% środków alokowanych na omawiane priorytety. Podobnie było w przypadku projektów związanych z rozbudową regionalnej i lokalnej infrastruktury społeczeństwa informacyjnego – w prawie wszystkich regionach stanowiły one marginalną część wydatków. Tylko w kujawsko-pomorskim i zachodniopomorskim pozycje te były nieco większe. 131 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ 3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE W dalszej części przedstawiona zostanie analiza udzielonego wsparcia według kategorii tematycznych UE, które zostały opracowane dla celów sprawozdawczych. Wykaz kategorii interwencji zawarty w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 438/2001 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych służy opracowywaniu przez Komisję analiz porównawczych oraz do statystycznego ujęcia struktury wydatków w ramach polityk spójności w skali całej UE. Dla celów niniejszej analizy pogrupowano kategorie i podkategorie według następujących obszarów101: infrastruktura transportowa; ochrona środowiska; zasoby ludzkie; rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo; wsparcie dla przedsiębiorstw; społeczeństwo informacyjne, badania i rozwój; infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego. Umożliwi to wskazanie, na jakie konkretne cele i potrzeby przeznaczono środki w ramach różnych programów oraz porównanie struktury wydatków w poszczególnych regionach. Wykres 17. Struktura udzielonego dofinansowania z UE wg grup interwencji Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) 101 132 Obszary tematyczne: infrastruktura transportowa (kat.31); ochrona środowiska (kat. 152,162,1312, 34); zasoby ludzkie (kat.113,128,174,184,21-25); rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo (kat.11-bez113,12-bez128,13-bez1312,14); wsparcie dla przedsiębiorstw (kat.15-bez152,16-bez162); społeczeństwo informacyjna, badania i rozwój (kat.18-bez 184, 32); infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kat.36); inne (pozostałe kategorie). Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Ponad 60% środków objętych umowami zostało przeznaczonych na projekty związane z transportem i ochroną środowiska, przy czym około 1/3 tych środków została zaangażowana w inwestycje drogowe, a 1/4 w kolejowe. W ramach obszaru ochrona środowiska wyróżniły się projekty związane z oczyszczaniem ścieków, jednak w większości projektów z tego obszaru wskazywano tylko ogólną kategorię, co może oznaczać, że działania były zazwyczaj wieloaspektowe, obejmujące kilka problemów z tej dziedziny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w obu obszarach realizowano głównie duże projekty, ich średnia wartość wynosiła blisko 12 milionów zł. Wydatki na projekty związane z zasobami ludzkimi stanowiły 12% wartości umów, czyli mniej niż zakładano w PWW 2004-2006. Minimalny udział w tej kwocie miały projekty wspierające osoby będące w trudnej sytuacji na rynku pracy, natomiast blisko połowę środków zaangażowano na kształcenie i szkolenia zawodowego niezwiązane z określonym sektorem. W ogólnej liczbie badanych projektów ponad połowa dotyczyła rolnictwa, leśnictwa lub rybołówstwa, mimo to ich udział w łącznej kwocie dofinansowania był niewielki – nie przekroczył progu 10%. Większość środków zostało przeznaczonych na sektor rolny, a w jego ramach na działania, których beneficjentem były najczęściej osoby indywidualne (1.5 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych, 1.1 Inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz 1.2. Ułatwianie startu młodym rolnikom). Trochę mniejszy udział w łącznej puli środków miały projekty oferujące bezpośrednie wsparcie dla przedsiębiorstw, przy czym zaledwie co dziesiąty projekt skierowany był do dużych firm, które najczęściej przeznaczały dofinansowanie na udział w targach i wystawach. Małe i średnie podmioty najczęściej i najwięcej inwestowały w unowocześnienie swojej oferty produktowej i technologicznej. Podział środków pomiędzy duże przedsiębiorstwa a mśp był proporcjonalny do liczby projektów, natomiast połowę ogólnej puli środków, która przypadła przedsiębiorstwom zarezerwowano na inwestycje w kapitał rzeczowy. Blisko 3% wartości dofinansowania przewidziano łącznie na projekty zaliczone do wsparcia budowy społeczeństwa informacyjnego bądź wsparcia dla sektora badań i rozwoju. Wydatki związane z pierwszym obszarem były o połowę wyższe i w większości finansowały projekty dotyczące technologii komunikacyjnych i informacyjnych. Natomiast w ramach pomocy dla sektora badań i rozwoju najczęściej inwestowano w infrastrukturę. 133 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Zaledwie 2% wartości podpisanych umów dotyczyło infrastruktury społecznej i ochrony zdrowia publicznego. Inwestycje te odpowiadały na potrzeby lokalnych społeczności w zakresie rozbudowy i modernizacji obiektów użyteczności publicznej, a także miały istotne znaczenie dla konkurencyjności poszczególnych regionów, m.in. pozytywnie wpływając na wizerunek miast i regionów (hale widowiskowe, opery, itp.). Warto na koniec wyróżnić projekty z obszaru turystyki, na które zakontraktowano łącznie ponad 420 milionów zł dofinansowania UE (blisko 1% całkowitej wartości dofinansowania). Ogromna większość projektów realizowana była przez jednostki samorządu terytorialnego, głównie na poziomie gminy. Około 40% projektów i 60% wydatków zostało przeznaczonych na inwestycje majątkowe, obejmujące m.in. budowę i modernizację infrastruktury turystycznej, ale wśród realizowanych działań znalazły się również takie jak: przygotowanie inscenizacji dramatu muzycznego „Pierścień Nibelungów” Richarda Wagnera w ramach Wagnerowskiego Festiwalu Operowego, czy organizacja Międzynarodowego Festiwalu Tańca BALTIC CUP. 134 POLSKA 3 445 2 996 8 924 LUBUSKIE ŁÓDZKIE MAŁOPOLSKIE MAZOWIECKIE 1 069 3 267 5 373 1 160 2 205 4 246 3 098 PODLASKIE POMORSKIE ŚLĄSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE WIELKOPOLSKIE ZACHODNIOPOMORSKIE 12,8 12,9 14,1 16,3 2,4 11,8 30,5 9,3 12,5 6,9 8,4 9,1 9,4 20,8 16,7 4,1 9,7 rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo 17,4 53,0 46,2 14,5 23,2 46,3 18,6 19,5 16,4 41,4 22,1 51,1 37,1 39,6 18,6 57,8 36,5 infrastruktura transportowa 8,2 8,5 12,7 18,0 10,6 10,4 14,7 16,3 12,2 11,9 13,2 8,6 10,1 15,7 14,0 7,4 12,2 zasoby ludzkie 46,1 13,3 12,9 32,3 46,9 20,3 13,7 30,6 40,1 25,9 30,3 20,5 21,9 7,6 30,1 18,4 25,5 ochrona środowiska % 2,3 2,6 2,5 8,2 2,4 1,5 4,1 4,5 2,5 2,0 2,6 2,0 3,4 3,8 2,1 1,5 2,4 infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego 102 Podsumowuje środki zaangażowane w województwach oraz w ramach kategorii: „więcej niż jedno województwo”, „poziom krajowy”. 3,4 0,5 1,6 1,0 1,9 1,4 2,8 5,0 3,0 4,9 4,1 1,9 2,9 2,7 4,4 1,3 2,7 społeczeństwo informacyjna, badania i rozwój Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)102 1 815 PODKARPACKIE 977 1 183 LUBELSKIE OPOLSKIE 2 055 2 218 KUJAWSKO-POMORSKIE 4 989 50 190 DOLNOŚLĄSKIE 102 wartość dofinansowania ogółem w mln zł struktura dofinansowania według grup interwencji Tabela 18. Struktura dofinansowania UE w ramach grup interwencji w układzie regionalnym 5,1 7,4 4,8 5,2 8,2 3,8 7,8 7,1 6,2 3,8 7,3 4,2 6,7 5,0 10,2 5,6 6,4 wsparcie dla przedsiębiorstw inne 4,7 1,8 5,3 4,6 4,3 4,5 7,7 7,7 7,1 3,2 12,0 2,5 8,6 4,8 3,9 3,8 4,5 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 135 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 17. Struktura udzielonego dofinansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.) Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) Generalnie w prawie wszystkich województwach największy udział w wydatkach miały inwestycje w infrastrukturę transportową bądź w ochronę środowiska. W województwach południowych (opolskim, śląskim, małopolskim, podkarpackim, świętokrzyskim) oraz w zachodniopomorskim i kujawsko-pomorskim największe nakłady poniesiono na ochronę środowiska i, jak w całym kraju, były to zwłaszcza dzia- 136 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 łania związane z gospodarką wodno-ściekową. Ponadto, w zachodniopomorskim i opolskim zrealizowano również duże projekty związane z poprawą jakości wody w miastach wojewódzkich. W ramach interwencji związanych z infrastrukturą transportową najczęściej koncentrowano się na drogach i kolejach, przy czym w województwie podkarpackim zanotowano wysoki poziom nakładów na drogi lokalne i regionalne, a w dolnośląskim i wielkopolskim – na autostrady. W województwach pomorskim i zachodniopomorskim pojawiły się ponadto działania związane z infrastrukturą portową oraz dostępem do niej, ale nie stanowiły one znaczącej pozycji w całej kwocie wydatkowanej w tych regionach. Województwo podlaskie jako jedyne zakontraktowało najwięcej środków na obszar rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo, z czego większość została przeznaczona na sektor stricte rolny, ale też stosunkowo dużo w porównaniu z innymi regionami przewidywano na promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich, które objęło m.in. poszerzanie oferty agroturystycznej, rozwój infrastruktury kulturalnej i sportowej, kultywowanie lokalnych tradycji. Relatywnie sporo środków angażowały w omawiany obszar również województwa zachodniopomorskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie i lubelskie – średnio 209 zł na 1 mieszkańca wobec średniej dla kraju na poziomie 127 zł. Wysoki poziom alokacji w tym obszarze w województwie pomorskim i zachodniopomorskim to efekt wydatków na złomowanie lub zmianę przeznaczenia statków rybackich. Projekty skoncentrowane na zasobach ludzkich stanowiły od 7% do 18% wszystkich wydatków w województwach. Na szczególną uwagę zasługuje tu region świętokrzyski oraz podkarpacki, które przeznaczyły na ten cel prawie 1/5 przypadającej im kwoty dofinansowania. Przeznaczyły one więcej pieniędzy na wszystkie trzy kierunki dominujące w pozostałych województwach, tzn. ogólne kształcenie zawodowe, polityki rynku pracy oraz działania zwiększające adaptacyjność pracowników. W tym obszarze tematycznym wyróżniły się ponadto województwa lubelskie i lubuskie, które w większym stopniu niż przeciętnie wsparły: lubelskie – kobiety na rynku pracy, a lubuskie – osoby zagrożone wykluczeniem społecznym. W województwie kujawsko-pomorskim i śląskim 1/10 wartości podpisanych umów stanowiły wydatki na bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców i był to najwyższy udział wśród wszystkich regionów. O ile w tym pierwszym województwie, podobnie jak w pozostałych, gros środków zostało przeznaczonych na inwestycje w budynki oraz maszyny i urządzenia, to w śląskim zanotowano również wysokie nakłady na wsparcie dla parków przemysłowych i inkubatorów technologicznych. Warto jednak zauważyć, że w kujawsko-pomorskim dużemu udziałowi środków dla przedsiębior- 137 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ ców towarzyszył również relatywnie wysoki poziom finansowania obszaru społeczeństwo informacyjne, badania i rozwój, głównie za sprawą projektu budowy regionalnej szerokopasmowej sieci teleinformatycznej. Podobnie wysoki udział środków dotyczył jeszcze trzech województw: mazowieckiego, podkarpackiego i małopolskiego. Warto również zauważyć, ze o ile w kujawsko-pomorskim i śląskim wysoki udział nakładów na przedsiębiorstwa objął zarówno duże firmy, jak i mśp, to w kilku innych województwach zanotowano pewną dysproporcję inwestycji – w małopolskim, opolskim i podlaskim stosunkowo dużym nakładom na projekty dla małych i średnich przedsiębiorstw towarzyszyło niższy od przeciętnego udział finansowania projektów skierowanych dla dużych przedsiębiorstw. Najsłabiej dotowany obszar: infrastruktura społeczna i ochrona zdrowia publicznego tylko w jednym województwie odegrał pewne znaczenie – w świętokrzyskim kwoty zarezerwowane na ten cel stanowiły ponad 8% kwoty całego dofinansowania dla województwa. Z tego 1/3 została przeznaczona na inwestycje w infrastrukturę oświatową i sportową realizowane przez samorządy gminne i powiatowe. Niewiele mniej środków trafiło do placówek ochrony zdrowia na cele związane z modernizacją budynków i zakupem sprzętu. Realizowane w województwach wydatki zostały przede wszystkim zdominowane przez środki na infrastrukturę drogową oraz ochronę środowiska, co wydaje się zrozumiałe biorąc pod uwagę ogrom zapóźnień polskich regionów wobec państw UE w tej sferze. Można zauważyć pewne tendencje charakterystyczne dla regionów ze względu na ich uwarunkowania społeczno-gospodarczo-przestrzenne (np. regiony nadmorskie, regiony o charakterze rolniczym), bądź specyficzne problemy (np. stan połączeń kolejowych w łódzkim, wysoka stopa bezrobocia w lubuskim). Jednocześnie jednak struktura wydatków w poszczególnych regionach nie daje podstaw do stwierdzenia, że inwestycje te były podporządkowane jakimś ustalonym priorytetom rozwojowym. 3.3.3 Główni beneficjenci funduszy unijnych Głównym beneficjentem środków pochodzących z funduszy UE były jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza na poziomie gmin. Samorządy znalazły się również w czołówce, jeśli chodzi o liczbę wdrażanych projektów – bardziej aktywni byli jedynie rolnicy oraz przedsiębiorcy, ale wartości realizowanych przez nich projektów kształtowały się na znacznie niższym poziomie. 138 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Biorąc pod uwagę fakt, że znaczna kwota przypadła również podmiotom zaliczonym do sektora budżetowego, należy podkreślić, że blisko 2/3 środków zostało rozdysponowanych przy udziale administracji publicznej. Przeważająca część środków, które trafiły do jednostek budżetowych, czyli ministerstw, urzędów centralnych oraz pozostałych jednostek sektora finansów publicznych, została wydatkowana na cele transportowe w ramach Funduszu Spójności. Wykres 18: Struktura dofinansowania UE według beneficjentów Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej) Jednostki samorządów terytorialnych wykazały się bardzo dużą aktywnością w pozyskiwaniu funduszy. W blisko 90% powiatów i 77% gmin samorządy realizowały projekty dofinansowywane ze środków unijnych, a w trzech województwach: warmińsko-mazurskim, dolnośląskim i małopolskim wszystkie powiaty i większość gmin pozyskała dofinansowanie z UE na swoje działania. Dofinansowanie z funduszy UE, które uzyskały jednostki samorządowe wyniosło ponad 22 mld zł. Większość z tej kwoty trafiła do samorządów gminnych w ra- 139 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ mach Funduszu Spójności, natomiast pozostałe środki, zarówno te które zostały przyznane samorządom wojewódzkim, jak i samorządom powiatowym, pochodziły głównie ze ZPORR. Przeważająca cześć pieniędzy UE dla samorządów dofinansowała projekty związane z infrastrukturą podstawową (53% – infrastruktura ochrony środowiska, 26% - infrastruktura transportowa). Prawie 10% środków wydatkowano natomiast na projekty z obszaru zasobów ludzkich, głównie w ramach szeroko rozumianej polityki rynku pracy. Środki z funduszy unijnych, które trafiły do jednostek samorządów nie pozostały bez wpływu na budżety tych podmiotów103. Krajowe wydatki na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych cechowała wysoka dynamika, znacznie wyprzedzająca dynamikę wydatków ogółem ponoszonych przez samorządy. Pomiędzy 2002 i 2005 r. samorządowe wydatki strukturalne104 wzrosły o 32,6%, w tym samym czasie wzrost wydatków ogółem JST wyniósł 24,8%. Chociaż w latach 2004 – 2005 samorządy dopiero zaczynały realizować projekty współfinansowane środkami unijnymi, to relacja krajowych wydatków strukturalnych ponoszonych przez sektor samorządowy do wydatków ogółem JST wzrosła z 13,5% w 2002 r. do 14,8% w 2004 r. Perspektywa otrzymania z UE środków na współfinansowanie projektów rozwojowych spowodowała, że samorządy zaczęły kierować większe środki na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych, nawet jeżeli niektóre projekty na takie dofinansowanie nie mogły liczyć105. Pomiędzy 2002 i 2005 r. we wszystkich województwach, poza mazowieckim, odnotowano wyraźny wzrost wydatków strukturalnych. Spadek wydatków strukturalnych na Mazowszu dotyczył wydatków miast na prawach powiatów i gmin. W pozostałych piętnastu województwach dynamika wydatków strukturalnych w latach 2002 – 2005 była dodatnia. Wydatki strukturalne samorządów z województwa zachodniopomorskiego zwiększyły się prawie trzykrotnie, a samorządów z województwa opolskiego – ponaddwukrotnie. Bardzo wysoki wzrost wydatków odnotowano również w województwach: śląskim (57,2%), podkarpackim (51,2%), lubuskim (44,2%) oraz łódzkim (43,8%). 140 103 Na podstawie: W. Misiąg, M. Tomalak, Przepływy finansowe między Polską i budżetem Unii Europejskiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR. Dane o krajowych wydatkach strukturalnych w układzie regionalnych pochodzą z dwóch źródeł: Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. (lata 1999 – 2002) oraz Ministerstwa Finansów (lata 2004–2005). W analizie wydatków regionalnych nie brano pod uwagę rządowych agencji i funduszy, a jedynie jednostki samorządu terytorialnego wraz z podległymi jednostkami. 104 Wydatki strukturalne rozumiane są tutaj jako wydatki ponoszone ze środków publicznych na zadania objęte zakresem działania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Obejmują one wyłącznie wydatki sfinansowane ze środków krajowych i nie podlegające refundacji. 105 Realizacja przez samorządy programów finansowanych ze środków przedakcesyjnych oraz rozpoczęcie programów wspieranych środkami z funduszy strukturalnych spowodowała wzrost społecznej presji w sąsiednich miejscowościach na realizację programów rozwojowych. Z tego powodu samorządy, które nie otrzymały dofinansowania z UE, coraz częściej przesuwały wolne środki na realizację wydatków rozwojowych. Transfery unijne spełniają w tym przypadku funkcję promującą wydatki rozwojowe w środowiskach lokalnych. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych według województw* 1999 Województwa 2000 2001 2002 2004 2005 Oszacowania Ministerstwa Finansów Oszacowania IBnGR mln zł Polska Rok 2002=100 % 5 096,2 6 090,1 11 181,0 11 225,4 13 540,0 14 883,6 132,6 Dolnośląskie 427,0 521,1 887,8 846,5 1 124,6 1 123,1 132,7 Kujawsko-pomorskie 197,4 216,1 516,3 470,4 491,2 618,3 131,4 Lubelskie 240,0 273,6 491,1 472,4 424,2 561,2 118,8 Lubuskie 87,5 125,5 323,3 318,7 171,8 459,6 144,2 Łódzkie 325,4 314,5 607,5 591,8 661,3 851,0 143,8 Małopolskie 462,1 522,1 1 010,6 950,9 1.326,2 1 012,8 106,5 Mazowieckie 801,3 1 192,8 2 093,7 2 348,0 2.360,5 1 869,9 79,6 Opolskie 96,4 74,9 181,4 186,6 243,9 388,2 208,0 Podkarpackie 322,4 291,8 623,2 547,9 653,8 828,4 151,2 Podlaskie 173,8 183,1 344,3 312,3 185,4 429,9 137,6 Pomorskie 330,4 454,0 734,4 677,8 727,1 842,8 124,3 Śląskie 574,4 708,2 1 288,0 1 372,4 2320,7 2 158,0 157,2 Świętokrzyskie 208,6 267,8 362,3 346,0 796,9 372,8 107,8 Warmińsko-mazurskie 153,6 160,3 326,3 384,7 234,3 442,4 115,0 Wielkopolskie 448,4 491,7 905,7 941,7 1161,9 1 108,9 117,8 Zachodniopomorskie 247,5 292,3 485,1 457,2 656,3 1 816,1 397,2 * Bez środków Unii Europejskiej, łącznie z wydatkami samorządowych jednostek gospodarki pozabudżetowej. Źródło: Dane Ministerstwa Finansów oraz obliczenia IBnGR W wydatkach strukturalnych sektora samorządowego w 2005 r. dominowały wydatki z czterech obszarów interwencji, które łącznie absorbowały prawie 81% samorządowych środków na wydatki strukturalne: Infrastruktura transportowa (kategoria 31) – 32,8% wydatków strukturalnych sektora, Infrastruktura środowiskowa (kategoria 34) – 24,0%, Infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kategoria 36) – 16,3%, Planowanie przestrzenne i odnowa (kategoria 35) – 7,6%. W 2004 i 2005 r. instytucje sektora samorządowego przeznaczyły znacznie więcej środków niż w poprzednim okresie na realizację zadań z zakresu budowy i modernizacji infrastruktury transportowej. W stosunku do 2002 r. samorządy przeznaczyły na te zadania w 2005 r. ponad 24% więcej środków, przy czym największy wzrost odnotowano w województwach o stosunkowo niskim poziomie PKB na mieszkańca: kujawsko-pomorskim, opolskim, podkarpackim oraz świętokrzyskim. Dzięki wysokiej dynamice wydatków samorządy z województw o niższym PKB, w tym także 141 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ samorządy z Polski Wschodniej, zbliżyły się do średniej krajowej pod względem wydatków na mieszkańca, poniesionych na budowę i modernizację infrastruktury transportowej. W 2005 r. wydatki na mieszkańca z tej kategorii interwencji funduszy strukturalnych poniesione przez samorządy z województwa podlaskiego i podkarpackiego przewyższały średnie wydatki samorządowe na te zadania w Polsce. Wzrost wydatków na budowę infrastruktury środowiskowej w Polsce był znacznie szybszy niż wzrost wydatków na budowę infrastruktury drogowej. Wynika to zapewne ze znaczących zaniedbań w ostatnich dziesięcioleciach w obszarze inwestycji środowiskowych, podczas gdy infrastruktura transportowa cały czas się rozwijała (choć w niezadowalającym tempie). W porównaniu z 2002 r. wydatki sektora samorządowego na inwestycje środowiskowe były w 2005 r. prawie dwukrotnie wyższe. Dynamika tych wydatków była jednak znacznie bardziej zróżnicowana niż w przypadku wydatków transportowych. Na uwagę zasługuje przede wszystkim ogromny, ponad dwunastokrotny wzrost wydatków na ochronę środowiska w województwie zachodniopomorskim. Ponadto, ponaddwukrotnie wzrosły samorządowe wydatki na ochronę środowiska w województwach: lubelskim, łódzkim oraz świętokrzyskim. Wydatki samorządów na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz wydatki na planowanie przestrzenne i odnowę również wzrosły. Nawet w krótkim okresie 2004-2005106 zaobserwowano wysoką dynamikę wydatków w jednym i drugim obszarze. Wydatki na infrastrukturę społeczną znacząco wzrosły we wszystkich województwach, z wyjątkiem świętokrzyskiego, zaś wydatki na planowanie przestrzenne i odnowę wzrosły w trzynastu województwach, w tym w: lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, pomorskim, śląskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim – ponaddwukrotnie. Spadek wydatków na planowanie przestrzenne i odnowę nastąpił jedynie w województwach: kujawsko-pomorskim, świętokrzyskim i wielkopolskim. Należy podkreślić, że wydatki strukturalne w latach 2004-2005 były wyraźnie wyższe od wydatków strukturalnych ponoszonych w latach 1999-2002. Dotyczy to zarówno ogólnej kwoty wydatków, jak i wydatków w dwóch podstawowych grupach – a więc na infrastrukturę i wydatków na rozwój zasobów ludzkich. W sektorze samorządowym we wszystkich województwach, z wyjątkiem województwa mazowieckiego, wydatki strukturalne wzrosły. Wysoka dynamika wydatków na budowę infrastruktury 106 142 Ze względu na duże różnice metodologiczne w danych IBnGR, które obejmowały znacznie większy zakres wydatków na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz ze względu na zmianę w klasyfikacji wydatków strukturalnych i dodanie oddzielnej kategorii Planowanie przestrzenne i odnowa, dane zostały pokazane w krótszym szeregu, obejmującym lata 2004 i 2005. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 transportowej a także, w mniejszym stopniu, infrastruktury środowiskowej oraz infrastruktury społecznej w województwach Polski Wschodniej świadczy o realizowaniu celu, jakim jest osiągnięcie większej spójności społeczno-gospodarczej w Polsce. Poza jednostkami samorządów terytorialnych istotną grupę beneficjentów stanowili rolnicy, przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe. Rolnicy zrealizowali najwięcej projektów, ale średnia kwota uzyskiwanego przez nich dofinansowania była najniższa. Stosunkowo największy udział, pod względem liczby projektów zrealizowanych w województwie oraz przeznaczonych na nie środków, miały działania przedsięwzięte przez rolników w lubelskim i podlaskim. Z części, która przypadła przedsiębiorcom najwięcej otrzymały województwa mazowieckie i śląskie, które złożyły też najwięcej projektów. Natomiast w regionach opolskim, lubuskim i świętokrzyskim podpisano najmniej umów i konsekwentnie regiony te otrzymały najmniejsze wsparcie. Prawie połowa wszystkich środków skierowanych do przedsiębiorców pochodziła z SPO WKP, 1/4 z SPO ROL (w przypadku warmińsko-mazurskiego i lubelskiego ponad 50%), a ok. 1/6 ze ZPORR. Większość pieniędzy zasiliła inwestycje w kapitał rzeczowy oraz projekty służące poprawie procesu przetwarzania i obrotu produktami rolnym. Organizacje pozarządowe w województwach mazowieckim, śląskim i wielkopolskim uzyskały największe wsparcie, przy czym połowa środków w regionie stołecznym pochodziła z IW EQUAL, a w wielkopolskim z SPO WKP (program ten stanowił główne źródło dofinansowania projektów realizowanych przez sektor organizacji pozarządowych). Blisko 40% kwoty przyznanej organizacjom zostało przeznaczonych na bezpośrednie wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw, a kolejne 23% spożytkowano na szkolenia i wzmocnienie potencjału adaptacyjnego pracowników. Około 12% dofinansowania zasiliło projekty wspierające kobiety i osoby w trudnej sytuacji na rynku pracy. Ponadto, w województwie podkarpackim znacznie wyższy od przeciętnego był udział wydatków na projekty turystyczne. 3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych 3.4.1 Pomoc publiczna Ogólna wartość pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w latach 2002-2006 wyniosła 56,2 mld zł. Aż połowa tej kwoty została rozdysponowana w 2003 r. Wyjątkowo wysoka wartość pomocy udzielonej w 2003 r. była spowodowana koniecznością 143 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ realizacji postanowień ustawy z 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006, na podstawie której większość skierowanego na ten cel wsparcia udzielono w postaci subsydiów podatkowych. Od momentu akcesji do UE corocznie wartość pomocy publicznej malała, wynosząc 16% całości kwoty w 2004 r., 6% w 2005 r. i 9% w 2006 r. Udział wartości pomocy publicznej w PKB wyniósł w 2003 r. 3,5%, a następnie systematycznie spadał do 1,9% w 2004 r. i 0,5% w 2005 r. Tendencję tą należy ocenić pozytywnie mając na uwadze zalecenia sformułowane w Strategii Lizbońskiej, dotyczące stopniowego ograniczania oraz ściślejszego kontrolowania pomocy publicznej107. Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw Wyszczególnienie POLSKA 2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006 w mln zł 56 178,5 10 277,6 28 355,5 8 809,3 3 646,2 5 089,9 51 359,1 7 890,9 26 349,6 8 429,4 3 599,3 5 089,9 DOLNOŚLĄSKIE 2 381,8 268,8 467,0 566,8 271,4 807,8 KUJAWSKO-POMORSKIE 1 010,1 226,8 270,4 181,8 144,5 186,6 LUBELSKIE 512,8 118,1 113,8 140,5 57,8 82,6 LUBUSKIE 482,8 69,2 89,4 128,7 69,0 126,5 ŁÓDZKIE 1 350,1 213,1 286,6 346,8 189,0 314,6 MAŁOPOLSKIE 3 016,0 407,8 1 344,7 817,9 169,0 276,6 MAZOWIECKIE 5 308,5 2 703,2 1 011,8 848,0 296,2 449,3 374,6 64,1 86,5 111,2 42,1 70,7 1 577,4 267,5 430,5 450,8 142,7 285,9 PODLASKIE 426,4 126,3 87,8 59,1 59,0 94,2 POMORSKIE 2 492,2 262,1 737,4 750,4 308,0 434,3 27 618,3 2 161,7 20 102,4 2 894,6 1 306,0 1 153,6 ŚWIĘTOKRZYSKIE 529,9 107,4 120,0 132,4 56,1 114,0 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 548,5 97,9 97,5 143,0 87,6 122,5 WIELKOPOLSKIE 2 313,3 503,2 606,7 566,5 260,1 376,8 ZACHODNIOPOMORSKIE 1 416,5 293,7 497,0 290,8 141,0 194,0 w tym w podziale na województwa OPOLSKIE PODKARPACKIE ŚLĄSKIE Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych 107 144 Na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, grudzień 2006 r. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Sprawozdawczość pomocy publicznej w układzie regionalnym była początkowo prowadzona w sposób niezbyt precyzyjny. W 2002 r. udało się rozszacować na województwa zaledwie 3/4 dostępnych środków. W kolejnych latach było zdecydowanie lepiej: w 2003 r. rozszacowano na województwa 93% całości pomocy, w kolejnych odpowiednio 96%, 99%, a w 2006 r. - 100%. Analizując wysokość pomocy publicznej w układzie wojewódzkim w latach 2002 – 2006 widać, że najwięcej środków trafiło do województwa śląskiego. Przejęło ono niemal połowę (49,2%) dostępnych środków. Następnym w kolejności beneficjentem było województwo mazowieckie, ale skala udzielonego wsparcia była pięciokrotnie niższa niż w województwie śląskim. Województwa dolnośląskie, małopolskie, pomorskie i wielkopolskie otrzymały przeciętnie po ok. 4,5% całości środków. Najbiedniejsze województwa Polski Wschodniej otrzymały najmniejsze wsparcie wynoszące zaledwie po ok. 1% z dostępnej puli. 145 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Tabela 21.Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych województw w ogólnej wartość pomocy Wyszczególnienie POLSKA 2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006 w% 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 91,4 76,8 92,9 95,7 98,7 100,0 DOLNOŚLĄSKIE 4,2 2,62 1,65 6,43 7,45 15,87 KUJAWSKO-POMORSKIE 1,8 2,21 0,95 2,06 3,96 3,67 LUBELSKIE 0,9 1,15 0,40 1,60 1,58 1,62 LUBUSKIE 0,9 0,67 0,32 1,46 1,89 2,49 ŁÓDZKIE 2,4 2,07 1,01 3,94 5,18 6,18 MAŁOPOLSKIE 5,4 3,97 4,74 9,28 4,64 5,43 MAZOWIECKIE 9,4 26,30 3,57 9,63 8,12 8,83 OPOLSKIE 0,7 0,62 0,31 1,26 1,16 1,39 PODKARPACKIE 2,8 2,60 1,52 5,12 3,91 5,62 PODLASKIE 0,8 1,23 0,31 0,67 1,62 1,85 POMORSKIE 4,4 2,55 2,60 8,52 8,45 8,53 49,2 21,03 70,91 32,86 35,82 22,66 ŚWIĘTOKRZYSKIE 0,9 1,05 0,42 1,50 1,54 2,24 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 1,0 0,95 0,34 1,62 2,40 2,41 WIELKOPOLSKIE 4,1 4,90 2,14 6,43 7,13 7,40 ZACHODNIOPOMORSKIE 2,5 2,86 1,75 3,30 3,87 3,81 w tym w podziale na województwa ŚLĄSKIE Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych W poszczególnych latach województwo śląskie niezmiennie otrzymywało najwięcej środków. W 2003 r. było to aż 71% całości udzielonej na ten rok pomocy publicznej. W kolejnych latach dysproporcja między województwami malała, ale nadal co trzecia złotówka w 2004 i 2005 r. oraz co piąta w 2006 r. trafiała do województwa śląskiego. Udział województw Polski Wschodniej w pozyskiwaniu pomocy publicznej nieznacznie rósł osiągając poziom po ok. 2% w 2006 r. Biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie województw pod względem liczby ludności wskazane jest przeanalizowanie wartości udzielonej pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca. Średnia wielkość wsparcia dla Polski w latach 2002-2006 wyniosła 294 zł. Najwięcej (1172 zł) przypadło mieszkańcom wojewódz- 146 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 twa śląskiego. Stanowiło to kwotę czterokrotnie przewyższająca średnią dla kraju i dwadzieścia pięć razy wyższa niż wsparcie udzielone mieszkańcom województwa lubelskiego, którzy otrzymali najmniej – zaledwie po 47 zł. Największe środki przekazano w 2003 r. – przeciętnie w kraju 743 zł na mieszkańca, później były to wartości dużo mniejsze 230 zł w 2004 r., 95 zł – w 2005 r. i 133 zł – w 2006 r. W województwie śląskim w 2003 r. na mieszkańca przypadło ponad 4 tys. zł, jest to kwota sześciokrotnie wyższa od przeciętnej wartości w skali kraju i aż osiemdziesięciokrotnie wyższa niż w województwie lubelskim, w którym to na mieszkańca przypadło zaledwie 50 zł. W kolejnych latach dysproporcje się zmniejszały, ale wciąż województwo śląskie dominowało, w 2004 r. otrzymało niemal trzykrotnie, a w latach 2005-2006 dwukrotnie więcej niż przeciętna w skali kraju. Województwa lubelskie i podlaskie systematycznie otrzymywały pięcio-, sześciokrotnie mniej niż śląskie na przestrzeni omawianych lat. Najbiedniejsze województwa Polski Wschodniej dzieli istotny dystans od pozostałych. Wśród nich najgorzej wypada województwo lubelskie, które w 2003 r. otrzymało wsparcie w wysokości zaledwie 7% przeciętnej wielkości udzielonego wsparcia, a w kolejnych latach po ok. 30%. Najwięcej środków z pomocy publicznej wśród województw Polski Wschodniej otrzymało województwo Podkarpackie zbliżając się do przeciętnych wielkości w skali kraju. Natomiast województwa podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie uzyskały wsparcie o połowę niższe niż średnia dla Polski, zaś lubelskie zalewie 17% średniej krajowej. 147 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b) 2002-2006 (średniorocznie) 2002 2003 2004 2005 2006 w zł POLSKA w tym w podziale na województwa DOLNOŚLĄSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE LUBELSKIE LUBUSKIE ŁÓDZKIE MAŁOPOLSKIE MAZOWIECKIE OPOLSKIE PODKARPACKIE PODLASKIE POMORSKIE ŚLĄSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE 294,2 268,9 742,3 230,8 95,5 133,5 269,0 206,5 689,9 100,0 100,0 100,0 220,8 94,2 133,5 100,0 100,0 100,0 a 164,7 92,5 161,1 195,9 93,7 280,3 b 61,2 44,8 23,4 88,7 99,5 210,0 a 97,7 109,6 130,8 87,9 69,9 90,3 b 36,3 53,1 19,0 39,8 74,2 67,6 a 46,9 53,7 51,9 64,3 26,4 38,0 b 17,4 26,0 7,5 29,1 28,0 28,5 a 95,7 68,6 88,6 127,5 68,4 125,5 b 35,6 33,2 12,8 57,7 72,6 94,0 a 104,3 81,7 110,4 134,0 72,8 122,6 b 38,8 39,6 16,0 60,7 77,3 91,8 a 185,4 126,0 413,4 250,9 51,9 84,6 b 68,9 61,0 59,9 113,6 55,1 63,4 a 206,7 527,1 197,0 164,8 57,7 86,9 b 76,8 255,3 28,6 74,6 61,3 65,1 a 71,1 60,4 81,9 105,7 39,9 67,8 b 26,4 29,2 11,9 47,9 42,4 50,8 a 150,3 127,1 205,3 214,9 68,0 136,3 b 55,9 61,5 29,8 97,3 72,2 102,1 a 70,9 104,6 72,9 49,2 48,9 78,7 b 26,4 50,7 10,6 22,3 51,9 59,0 a 227,3 120,0 336,9 342,0 140,7 197,1 b 84,5 58,1 48,8 154,9 149,4 147,6 a 1172,1 456,9 4263,5 615,8 277,0 247,1 b 435,7 221,3 618,0 278,9 294,1 185,1 a 82,2 82,9 92,9 102,7 43,4 89,1 b 30,6 40,1 13,5 46,5 46,1 66,7 WARMIŃSKO-MAZURSKIE a 76,8 68,5 68,2 100,1 61,3 85,8 b 28,6 33,2 9,9 45,3 65,1 64,3 WIELKOPOLSKIE a 137,6 150,0 180,6 168,3 77,4 111,5 b 51,2 72,6 26,2 76,2 82,2 83,5 ZACHODNIOPOMORSKIE a 167,1 173,0 293,1 171,6 83,1 114,6 b 62,1 83,8 42,5 77,7 88,2 85,8 Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych 148 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002 - 2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Analizując udzielone wsparcie według form pomocy widać przede wszystkim zróżnicowanie między 2003 i 2006 r. W 2003 r. większość pieniędzy przeznaczono na zwolnienia i ulgi podatkowe – aż 72%, a w 2006 r. 69% przeznaczono na dotacje i refundacje, natomiast udział środków na zwolnienia i ulgi podatkowe spadł trzykrotnie. Rosnący udział pomocy udzielanej w formie dotacji w ogólnej wartości 149 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ udzielanej pomocy jest zjawiskiem pozytywnym, ponieważ dotacja jest najbardziej przejrzystą formą pomocy publicznej. Najrzadziej pomoc publiczną przeznaczano na subsydia i miękkie kredytowanie, w 2003 r. – 10, a w 2006 r. już 13 województw w ogóle nie skorzystało z tych form wsparcia. Niewielką popularnością cieszyły się również poręczenia i gwarancje kredytowe. W 2006 r. dotacje i refundacje jako podstawowa forma pomocy wystąpiły w województwach kujawsko-pomorskim, małopolskim, wielkopolskim, oraz opolskim i podlaskim. Natomiast zwolnienia i ulgi podatkowe nadal stanowiły znaczącą pozycje w dolnośląskim (prawie 37% ogólnej pomocy dla regionu), a także lubuskim, śląskim, warmińsko-mazurskim i pomorskim. Były to jednocześnie województwa, w których została zlokalizowana znaczna liczba specjalnych stref ekonomicznych, czyli ten instrument pomocy publicznej, który miał być głównym bodźcem przyciągającym inwestorów. Inną formą zachęty dla potencjalnych inwestorów w specjalnych strefach są poręczenia i gwarancje kredytowe. Ta forma pomocy publicznej dominowała w województwach zachodniopomorskim, małopolskim i pomorskim. Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 150 Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006 W 2006 r. prawie połowę pomocy publicznej stanowiła pomoc horyzontalna, a w 1/3 pomoc regionalna. W analizowanym okresie stopniowo zwiększała się wartość udzielonej pomocy regionalnej, głównie z powodu rosnącej wartości zwolnień podatkowych, z których korzystali przedsiębiorcy działający na terenie SSE oraz z uwagi na fakt, iż „dźwignią” dla wydatków krajowych w tym zakresie stały się dotacje z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Znacząco zmalał udział pomocy sektorowej, która dominowała w poprzednich latach. Ta ostatnia forma wsparcia nadal jednak odgrywała znaczącą rolę w województwach śląskim i pomorskim – w postaci pomocy udzielanej sektorowi górnictwa węglowego oraz budownictwa okrętowego. 3.4.2. Specjalne strefy ekonomiczne Znaczna część pomocy publicznej została skierowana do działających na obszarze Polski specjalnych stref ekonomicznych. Jest to instrument rządowej polityki regionalnej, który szczególną rolę pełnił zwłaszcza przed wejściem do UE. Największe obszary znajdują się na terenie województw śląskiego, dolnośląskiego, podkarpackiego. Ich dotychczasowe efekty, to przede wszystkim zainwestowany kapitał przez przedsiębiorców, szczególnie zagranicznych oraz stworzenie nowych i utrzymanie starych miejsc pracy. 151 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. Specjalna Strefa Ekonomiczna Lp. 1 Kamiennogórska 2 Katowicka 3 Liczba ważnych zezwoleń Poniesione nakłady inwestycyjne Miejsca pracy nowe (zł) utrzymane 39 1 000 810 000 3 229 73 143 10 197 151 467 26 889 5 315 Kostrzyńsko-Słubicka 91 1 500 200 000 4 954 5 121 4 Krakowska 30 481 786 557 3 230 1 481 5 Legnicka 49 3 125 563 215 6 729 216 6 Łódzka 76 3 008 472 412 6 777 1 395 7 Mielecka 78 2 804 265 000 11 220 763 8 Pomorska 51 1 730 640 000 6 210 5 803 9 Słupska 35 517 257 729 1 753 173 10 Starachowicka 60 593 929 866 4 026 2 030 11 Suwalska 58 630 304 928 4 090 0 12 Tarnobrzeska 88 2 394 226 900 10 421 4 334 13 Wałbrzyska 79 5 872 072 472 15 055 7 925 14 Warmińsko - Mazurska 47 1 573 606 700 3 685 3 521 924 35 430 287 245 108 267 38 150 Razem Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Do końca 2006 r. przedsiębiorcy prowadzący działalność na terenie specjalnych stref ekonomicznych ponieśli nakłady inwestycyjne w wysokości ponad 35 mld zł. Największe inwestycje zostały poczynione w strefach działających na obszarze województw śląskiego i dolnośląskiego. Działający na terenie stref inwestorzy zapewnili łącznie ok. 146 tys. miejsc pracy, z czego jedna czwarta to nowe miejsca pracy, najwięcej z nich powstało również w powyższych dwóch regionach. W porównaniu do zainwestowanego kapitału najwięcej miejsc pracy zostało zapewnionych w strefie starachowickiej i krakowskiej a najmniej w strefach działających na terenie województwa dolnośląskiego oraz w strefie łódzkiej. 3.4.3 Regionalne programy rządowe W ramach Programu łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego (tzw. Program Śląski) do końca 2006 r. zrealizowano, biorąc pod uwagę oba instrumenty finansowe realizacji programu, tj. Fundusz na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej i Linia Pożyczek dla 152 Polityka regionalna a rozwój regionalny MSP, około 500 projektów na łączną kwotę prawie 575 mln zł. Ich realizacja umożliwiła stworzenie prawie 12 tys. nowych miejsc pracy i zachowanie 27 tys. miejsc pracy. Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. Uwzględniając liczbę ludności, największymi beneficjentami Programu Śląskiego był powiat bieruńsko-lędziński, gdzie wartość zrealizowanych projektów w przeliczeniu na mieszkańca była przeszło 5-krotnie wyższa aniżeli średnio w województwie, a także powiaty myszkowski, wodzisławski oraz miasta Rybnik, Mysłowice, Sosnowiec i Gliwice. Wartość projektów zrealizowanych w tych miastach stanowiła przeszło 1/5 ogólnej kwoty. Tak wysoka pozycja wymienionych jednostek terytorialnych wynikała z realizacji na ich terenie wielu kapitałochłonnych inwestycji infrastrukturalnych, przy znacznym, ponad 60%, zaangażowaniu środków samorządów lokalnych. Projekty zrealizowa- 153 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ ne w ramach Linii Pożyczek dla MSP stanowiły tam mniej niż 20% (w powiecie bieruńsko-lędzińskim tylko niecałe 6%). Większość inwestycji związanych z rozwojem infrastruktury lokalnej dotyczyła udostępniania terenów dla głównych szlaków komunikacyjnych, gromadzenia odpadów i oczyszczania ścieków, rewitalizacji istniejących budynków i infrastruktury z przeznaczeniem na rozwój lokalnej, małej i średniej przedsiębiorczości. W najmniejszym stopniu ze środków Programu Śląskiego skorzystały powiaty częstochowski wraz miastem Częstochowa, gliwicki, kłobucki oraz leżące w centrum restrukturyzowanego Zagłębia Górnośląskiego miasta Chorzów, Świętochłowice i Zabrze. Przyczyny tej sytuacji należy upatrywać w tym, że jednostki te korzystały głównie z drugiego instrumentu programu, tj. z Linii Pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorstw, gdzie średnia wartość projektu, nawet uwzględniając dofinansowanie przez zainteresowanego beneficjenta wynoszące średnio prawie 80%, był kilkukrotnie mniejsza niż w przypadku projektów infrastrukturalnych. Kwota udzielonych pożyczek na rozwój małej i średniej przedsiębiorczości była niewielka, znacznie poniżej 1 mln zł. W największym stopniu z pożyczek skorzystali mali i średni przedsiębiorcy z Bielska-Białej, gdzie kwota udzielonych pożyczek w okresie do 2006 r. wyniosła prawie 5,3 mln zł, Katowic (ponad 3,7 mln zł), Rybnika (ok. 3 mln zł) oraz powiatów bielskiego, cieszyńskiego i wodzisławskiego, gdzie wartość udzielonych pożyczek kształtowała się na poziomie ok. 2,5 mln zł. Szczególnie należy podkreślić wysokie zaangażowanie władz samorządowych i przedsiębiorców z tego ostatniego powiatu w zakresie umiejętnego korzystania z obu instrumentów Programu Śląskiego, co w rezultacie dało ponad 13,6 tys. nowych i zachowanych miejsc pracy - najwyższy bezwzględny efekt w skali całego regionu przy uwzględnieniu wartości projektów zrealizowanych na bazie wykorzystania tych instrumentów. Generalnie należy stwierdzić, że tak liczone efekty programu były najwyższe tam, gdzie realizowano projekty w ramach drugiego instrumentu. W ramach funduszu dotacji inwestycyjnych Programu Małopolskiego zrealizowano 39 projektów o łącznej kwocie przeszło 51 mln zł, a ich efektem było utrzymanie przeszło 1,7 tys. miejsc pracy i stworzenie prawie 850 nowych. Z 11 powiatów o najwyższej koncentracji negatywnych skutków społecznych oraz gospodarczych procesów restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, które mogły być beneficjentami tego programu, najbardziej skorzystały powiaty krakowski i wielicki. Wartość projektów zrealizowanych w tych powiatach stanowiła prawie połowę powyższej ogólnej kwoty. W najmniejszym stopniu instrument wykorzystały powiaty bocheński i wadowicki. 154 Polityka regionalna a rozwój regionalny W ramach tego instrumentu realizowano przede wszystkim projekty inwestycyjne służące wzmocnieniu infrastruktury lokalnej i regionalnej. Średnia wartość projektu wynosiła 1,3 mln zł, przy czym największy – o wartości ponad 2,1 mln zł – zrealizowano w powiecie proszowickim, a najmniejszy (czterokrotnie) w powiecie bocheńskim. Z ogółem zrealizowanych prawie 70% stanowiły projekty związane z budową i przebudową dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, projekty dotyczące infrastruktury środowiskowej, a około 5% inwestycje z zakresu odnowy obszarów wiejskich. Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty województwa małopolskiego Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. W ramach Programu Odra 2006 do końca 2006 r. wydatkowano na inwestycje przeciwpowodziowe, melioracyjne i poprawiające jakość wód prawie 1,2 mld zł czyli prawie 13% planowanych do końca 2016 ogólnych nakładów na program. Prawie połowę tej kwoty pochłonęły inwestycje realizowane w województwie dolnośląskim. Znaczne kwoty wydano również na inwestycje realizowane w województwach śląskim (przeszło ¼ wydanych środków), wielkopolskim (11,6%) i opolskim (ok.10%). 155 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Podsumowując należy podkreślić, że realizacja powyższych trzech rządowych programów regionalnych przyniosła znaczne efekty materialne w postaci dużej liczby inwestycji infrastrukturalnych, jak również poprzez utrzymanie dotychczasowych i powstanie nowych miejsc pracy, przyczyniając się tym samym do poprawy sytuacji społeczno-ekonomicznej w regionach, w których były prowadzone. Projekty realizowane w ramach programów były zgodne z potrzebami wspomnianych powyżej województw oraz rządowymi priorytetami regionalnymi nakreślonymi w NSRR 2001-2006. 156 Polityka regionalna a rozwój regionalny Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój regionalny Zadaniem, które zostało postawione przed autorami Raportu o rozwoju i polityce regionalnej była próba ustalenia, czy polityka regionalna realizowana w Polsce w latach 2000-2006 uwzględniała dwa zasadnicze cele: wyrównawczy – polegający na zapobieganiu marginalizacji obszarów problemowych i proefektywnościowy – polegający na wspieraniu konkurencyjności regionów. Pierwszym krokiem było zidentyfikowanie obu kierunków w modelu polityki regionalnej określonym przez obowiązujące dokumenty strategiczne i wynikające z nich instrumenty. Następnie podjęto próbę zweryfikowania rzeczywistych działań podjętych w ramach polityki regionalnej, zakładając że jeśli polski model uwzględniał oba cele w równym stopniu to największe środki wsparcia powinny zostać skierowane zarówno do najbiedniejszych, jak i najbogatszych i najbardziej atrakcyjnych województw. Z analizy dokumentów strategicznych odnoszących się do polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 wynikało, iż odrzucono skrajny model polityki proefektywnościowej wspierający jedynie regiony najbardziej konkurencyjne. Jedynym dokumentem, który odnosił się do tej koncepcji była KPZK, w której wskazano „bieguny wzrostu” oraz argumentowano na rzecz koncentracji pomocy na obszarach gwarantujących stabilny i szybki wzrost gospodarczy. Dokument ten nie odegrał jednak większej roli w realizowanej polityce poza deklaratywnym powoływaniem się na jego zapisy. W pozostałych dokumentach strategicznych akcentowano podejście wyrównawcze, skoncentrowane na przeciwdziałaniu marginalizacji niektórych obszarów. Wskazywano również na konieczność stwarzania warunków wzrostu konkurencyjności dla wszystkich regionów. W niewystarczający natomiast sposób uwzględniono promowanie działań wspierających szanse rozwoju innowacyjnej gospodarki, stanowiącej istotny warunek zwiększenia konkurencyjności regionów. Instrumenty realizacji założeń strategicznych zawierały propozycje ukierunkowane zarówno na wspomaganie konkurencyjności wszystkich regionów, jak i na 157 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ przeciwdziałanie zapóźnieniom w obszarach problemowych. I tak w kontraktach wojewódzkich ujęto zarówno priorytety będące odpowiedzią na problemy infrastrukturalne, jak i priorytety stymulujące tworzenie i absorpcję innowacji. Programy rządowe skierowane do województwa śląskiego i małopolskiego przewidywały działania wspierające rozwój innowacyjnej przedsiębiorczości. Jednak na poziomie procedur regulujących dostęp do środków finansowych zaprojektowano jedynie mechanizmy preferencyjnego traktowania regionów słabo rozwiniętych. W obowiązującym w latach 2001-2006 modelu polityki regionalnej zabrakło mechanizmów, które umożliwiłyby realizację celów wynikających z polityki proefektywnościowej, czyli takich, które byłyby realną podstawą angażowania środków w centrach rozwoju i wspierania ich konkurencyjności. Można przypuszczać, że zakładano, iż silne, bogate województwa nie potrzebują tego rodzaju instrumentów – same są w stanie przyciągnąć inwestycje lub skutecznie konkurować o środki z „wolnej puli” oferowane w ramach sektorowych programów operacyjnych. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że środki te, choć miały niekiedy dominujący udział we wsparciu skierowanym do regionów, nie stanowiły stricte instrumentów polityki regionalnej. Wśród mechanizmów wspierania rozwoju województw można wyróżnić następujące typy zastosowanych instrumentów: 1. Instrumenty polityki regionalnej (podział środków według regionów) a. algorytm podziału środków (kontrakty wojewódzkie, ZPORR): zwiększone transfery środków (na mieszkańca) dla województw o najniższym poziomie PKB per capita oraz największym poziomie bezrobocia. b. stopniowe włączanie województw do programu (Phare SSG): w pierwszym etapie wdrażania programu dostęp do środków w ramach instrumentu uzyskiwały województwa doświadczające największych problemów społeczno-gospodarczych. Stopniowo, adekwatnie do skali problemów, instrument obejmował kolejne regiony. W efekcie, region o najwyższej dotacji z Phare SSG na mieszkańca (podlaskie) otrzymał 10-razy więcej środków niż region o najniższej dotacji (mazowieckie). c. selektywna pomoc (Program Śląski, Program Małopolski, Program dla Odry 2006): instrument był skierowany wyłącznie do regionów doświad- 158 Polityka regionalna a rozwój regionalny czających szczególnego rodzaju trudności, interwencja miała charakter punktowy ukierunkowany na specyficzny zespół problemów. 2. Pozostałe instrumenty polityki rozwoju (podział środków według sektorów) d. wskaźnik modyfikujący regionalną absorpcję (SAPARD, SPO WKP): skonstruowany w oparciu o czynniki wyrażające zróżnicowanie rozwoju regionalnego we wspieranym sektorze. Przykładowo, dopuszczalny pułap dotacji dla przedsiębiorców korzystających z SPO WKP został określony na podstawie mapy pomocy regionalnej108, zgodnie z którą relatywnie najniższą wielkość dofinansowania mogli otrzymać beneficjenci z Warszawy i Poznania. Określając natomiast w układzie regionalnym wielkość dotacji dla beneficjentów z programu SAPARD, uwzględniano strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych. e. selektywna pomoc przedsiębiorcom (pomoc publiczna): pomoc miała przede wszystkim charakter regionalny, horyzontalny lub sektorowy. Wsparcie skierowano na dofinansowanie transportu publicznego oraz do przedsiębiorstw z sektorów gospodarki, które przechodziły restrukturyzację (górnictwa i hutnictwa oraz przemysłu stoczniowego). W Polsce takie sektory wykazywały koncentrację przestrzenną, stąd wysokie wsparcie udzielone z tych instrumentów w województwie śląskim, dolnośląskim i pomorskim. f. pozostałe (Sektorowe Programy Operacyjne 2004-2006, Fundusz Spójności): nie zakładały zróżnicowania regionalnego i były dostępne dla beneficjentów ze wszystkich regionów na tych samych zasadach albo (jak w przypadku FS) ich podział następował na podstawie decyzji podjętej na szczeblu rządowym. Ogółem za pośrednictwem wszystkich analizowanych instrumentów w latach 2000-2006 wydatkowano lub przewiduje się wydatkowanie (głównie z przyjętych do realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych) 166,2 mld zł, w tym z instrumentów polityki regionalnej tylko 34,1 mld zł, co świadczy o stosunkowo niewielkim znaczeniu polityki regionalnej w polityce rozwoju kraju. Większość środków wsparcia, które trafiło do beneficjentów w regionach pochodziło bowiem 108 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U. Nr 200, poz. 2050). Rozporządzenie powstało w oparciu o przepisy unijne dotyczące pomocy regionalnej (Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej, Dz.U. C 74 z 10.3.1998 r.) 159 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ z pomocy sektorowej i ich przestrzenna alokacja odbiegała od alokacji środków z pomocy regionalnej. Zróżnicowanie regionalnej alokacji środków pochodzących ze wszystkich źródeł wsparcia było większe niż w przypadku środków pochodzących tylko z instrumentów polityki regionalnej. Stosunek wielkości wszystkich środków wsparcia na mieszkańca województwa, które otrzymało najmniej środków do województwa, które otrzymało ich najwięcej wynosił 1: 3,4, a w przypadku środków regionalnych stosunek ten był mniejszy i wynosił 1: 2,3. Główną przyczyną takiej sytuacji była wielkość wydatków sektorowych, m.in. kosztowne działania restrukturyzacyjne górnictwa i hutnictwa finansowane z pomocy publicznej. Należy zauważyć, że zróżnicowanie alokacji środków dostępnych z instrumentów polityki regionalnej było zbliżone do zróżnicowania poziomu rozwoju regionalnego w Polsce mierzonego poziomem PKB (1: 2,2). Właśnie w efekcie bardzo dużej kwoty pomocy publicznej (70% środków, które trafiły do tego regionu) województwo śląskie otrzymało największe łączne wsparcie. W pozostałych regionach dominującą pozycję stanowiły środki unijne, a środki pozyskane w ramach pomocy publicznej znalazły się na drugim miejscu. Przeciętnie na mieszkańca województwa śląskiego przypadło prawie czterokrotnie więcej środków niż w najsłabiej dotowanych województwach opolskim czy lubelskim. Natomiast województwo śląskie pod względem wielkości środków pochodzących tylko z instrumentów regionalnych znalazło się na poziomie średniej dla Polski. Najwięcej środków per capita trafiło obok województwa śląskiego do mazowieckiego, a także do dolnośląskiego i zachodniopomorskiego. Alokacja wszystkich środków wsparcia była relatywnie najniższa w województwach Polski Wschodniej. Trochę inaczej sytuacja kształtowała się w przypadku środków z instrumentów regionalnych, ponieważ powyżej średniej dla Polski znalazły się województwa Polski Wschodniej, a także dolnośląskie, mazowieckie i pomorskie. Dominowało pod tym względem województwo dolnośląskie m.in. ze względu na wysokie dotacje z programów rządowych (szczególnie na działania przeciwpowodziowe). Poważnym mankamentem rządowych dokumentów strategicznych była niewystarczająca regionalizacja celów w kontekście rozwoju kraju. Takie podejście umożliwiłoby projekcję ścieżek rozwojowych województw i zaplanowanie kompleksowych działań skierowanych do konkretnych regionów, uwzględniając ich specyficzną sytuację i potencjał endogenny. Zarówno model realizowanej polityki regionalnej, jak i przewidziane w jego ramach instrumenty wyróżniały jedynie „obszary problemo- 160 Polityka regionalna a rozwój regionalny we”, czyli doświadczające szczególnych trudności społeczno-gospodarczych lub sektorowych. To do nich skierowana była pomoc, głównie na wyrównywanie poziomu rozwoju i stymulowanie restrukturyzacji gospodarczej. W efekcie nie udało się jednak doprowadzić do znacznych przekształceń, które pozwoliłyby tym regionom rozwinąć endogenny potencjał i konkurować z innymi. W okresie objętym analizą nie nastąpiły bowiem zasadnicze zmiany w regionalnych strukturach zatrudnienia i tworzenia produktu krajowego, jak również specjalizacji poszczególnych regionów, które często nadal były oparte na dominujących w regionie niskoefektywnych działach i sektorach gospodarki. To wszystko w znaczącym stopniu wpłynęło na nadal niski poziom rozwoju województw, mimo iż w Polsce dokonał się proces konwergencji zewnętrznej obejmujący, chociaż w różnym stopniu, wszystkie regiony, przy jednoczesnym zachowaniu skali różnic międzyregionalnych. 161 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2000-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 162 22 526,55 2 527,05 5 863,62 3 461,68 MAZOWIECKIE OPOLSKIE PODKARPACKIE PODLASKIE 7 173,84 WIELKOPOLSKIE ZACHODNIOPOMORSKIE 4,52 7,22 2,98 2,26 25,05 5,54 2,18 3,70 1,59 14,21 8,02 4,97 1,77 3,41 3,99 8,58 100,00 % 4 230,60 3 406,92 3 305,52 2 775,69 8 434,76 4 009,19 2 875,15 2 795,76 2 398,26 4 383,02 3 903,71 3 041,66 2 782,40 2 474,33 3 057,96 4 695,85 4 152,59 4 352,63 zł 109 struktura środków wsparcia [%] 101,88 82,04 79,60 66,84 203,12 96,55 69,24 67,33 57,75 105,55 94,01 73,25 67,00 59,59 73,64 113,08 100,00 3,1 4,6 8,3 10,4 1,7 5,7 8,2 10,6 8,6 9,8 5,2 4,9 3,6 7,8 6,0 4,4 5,4 5,1 0,6 1,2 0,0 0,0 1,8 0,0 0,0 0,0 4,4 0,0 0,4 0,3 3,0 0,0 0,8 4,2 1,1 1,1 19,7 20,2 11,6 14,8 69,6 28,4 12,3 26,9 14,8 23,6 23,7 17,1 17,2 9,5 16,0 17,5 32,4 33,8 pomoc publiczna W tej kolumnie uwzględniono środki przedakcesyjne zakontraktowane w latach 2000-2004 w ramach programu SAPARD, Phare SSG i Phare CBC. Środki funduszu ISPA rozliczono razem ze środkami funduszy UE (patrz: rozdział 4.) 3,1 5,9 9,7 9,9 1,5 3,5 13,8 9,8 6,9 2,9 4,0 5,5 6,9 12,2 7,1 1,8 4,4 4,9 w porównaniu do środki przedakces.109 kontrakty wojewódz. programy rządowe średniej dla woj.= 100 środki wsparcia/os. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.109 4 721,55 11 454,07 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 3 581,19 12 711,25 MAŁOPOLSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE 7 885,82 ŁÓDZKIE 8 789,74 2 808,00 LUBUSKIE 39 709,16 5 413,58 LUBELSKIE ŚLĄSKIE 6 322,33 KUJAWSKO-POMORSKIE POMORSKIE 13 597,77 158 547,19 środki rozliczone na woj. DOLNOŚLĄSKIE 166 184,89 mln zł POLSKA Województwo środki wsparcia Tabela 24. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych w regionach w latach 2000-2006 73,5 68,2 70,4 64,9 25,4 62,5 65,7 52,7 65,2 63,8 66,6 72,2 69,3 70,5 70,1 72,1 56,7 55,1 fundusze UE Polityka regionalna a rozwój regionalny 163 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007. 164 1 794,5 771,2 1 660,9 2 314,4 4 673,6 LUBELSKIE LUBUSKIE ŁÓDZKIE MAŁOPOLSKIE MAZOWIECKIE 3,6 6,4 5,1 4,0 10,8 6,7 3,5 6,2 2,6 14,2 7,0 5,0 2,3 5,4 4,4 12,7 100,0 % 706,5 622,2 1 179,0 1 015,2 759,1 1 000,7 956,0 967,8 820,9 908,2 709,9 641,9 764,2 821,2 708,4 1 447,6 863,4 892,6 zł 81,8 72,1 136,6 117,6 87,9 115,9 110,7 112,1 95,1 105,2 82,2 74,3 88,5 95,1 82,1 167,7 100,0 110 18,3 25,0 23,2 28,6 18,4 22,7 24,7 30,6 25,3 47,0 28,6 23,1 13,3 23,7 25,9 14,2 25,9 25,0 kontrakty wojewódz. 3,5 6,5 0,0 0,0 20,3 0,0 0,0 0,0 12,9 0,0 2,2 1,4 11,0 0,0 3,6 13,7 5,5 5,3 programy rządowe struktura środków wsparcia [%] 72,0 65,3 61,9 62,4 52,9 73,2 54,2 55,9 52,9 51,0 62,4 67,3 65,3 59,4 59,7 69,9 61,0 59,0 ZPORR W tej kolumnie uwzględniono środki zakontraktowane w latach 2000-2003 z programu Phare SSG i CBC. Phare CBC nie zostało rozliczone w układzie regionalnym, dlatego środki te podano w ogólnej wartości środków Phare dla Polski. Nie brano pod uwagę środków programu SAPARD, który miał charakter sektorowy, a nie regionalny oraz środków z funduszu ISPA, które służyły wsparciu projektów ponadregionalnych. 6,2 3,3 14,9 9,1 8,3 4,1 21,1 13,6 9,0 2,0 6,8 8,1 10,5 17,0 10,9 2,3 7,6 10,7 w porównaniu do środki przedakcesyjne110 średniej dla woj.= 100 środki wsparcia/os. Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.110 1 197,4 ZACHODNIOPOMORSKIE 1 308,2 ŚWIĘTOKRZYSKIE 1 684,4 3 568,2 ŚLĄSKIE 2 093,8 2 195,6 POMORSKIE WIELKOPOLSKIE 1 149,5 PODLASKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE 2 030,3 PODKARPACKIE 863,2 1 465,2 OPOLSKIE 4 188,0 KUJAWSKO-POMORSKIE 32 958,6 DOLNOŚLĄSKIE 34 073,0 środki rozliczone na woj. mln zł POLSKA Województwo środki wsparcia Tabela 25. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych z instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 Polityka regionalna a rozwój regionalny 165 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Rekomendacje Analizy przeprowadzone na potrzeby Raportu wykazały, że polityka regionalna w Polsce w latach 2000-2006 uwzględniała oba cele: wyrównawczy – polegający na zapobieganiu marginalizacji oraz - w znacznie mniejszym stopniu – proefektywnościowy, wspierający konkurencyjność regionów. Odpowiednie łączenie elementów obu polityk w sferze założeń strategicznych, instrumentów ich realizacji oraz mechanizmów wdrażania stwarza warunki do skutecznego stymulowania procesów składających się na trwały i zrównoważony rozwój. Model polityki regionalnej realizowany w Polsce w latach 2000-2006 wykazywał pewne słabości, których zidentyfikowanie stało się podstawą do sformułowania poniższych rekomendacji, które w pewnym stopniu już zostały lub są aktualnie realizowane w nowym okresie programowania. 1. Polityka rozwoju regionalnego powinna być oparta o klarownie zdefiniowany obszar polityki rozwoju oraz system podmiotów odpowiedzialnych za działania w tym obszarze. Konieczne jest skoordynowanie sektorowych strategii rozwojowych i działań podejmowanych przez instytucje rządowe. Osiągnięcie pełnej spójności wymaga zmodyfikowania systemu planowania i wprowadzenia hierarchiczności decyzji strategicznych i planistycznych. Ponadto, programowanie polityki rozwoju regionalnego powinno mieć charakter długookresowy i odwoływać się do prognoz dotyczących trendów społeczno-gospodarczych zidentyfikowanych w Polsce i UE. Przeprowadzona na potrzeby Raportu analiza sfery realnej wykazała wysoką i niezmienną specjalizację gospodarczą i specyfikę polskich regionów, wynikająca z uwarunkowań lokalnych. Oznacza to, że polityka regionalna już na poziomie formułowania strategii powinna uwzględniać zróżnicowany potencjał endogenny regionów i wskazywać cele rozwojowe odzwierciedlające różnorodność zasobów i role regionów w procesie rozwoju kraju. Potrzeba zdefiniowania i uwzględnienia znaczenia poszczególnych województw w polityce regionalnej państwa została częściowo rozpoznana w ramach Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 (SRK) przyjętej przez rząd w listopadzie 2006 r. W dokumencie tym dostrzeżono konieczność lepszego identyfikowania przez państwo regionalnych szans i barier rozwojowych oraz podejmowania działań stymulujących specjalizację regionów, sprzyjającą ich większej konkurencyjności. Powyższe kwestie mogłyby zostać pogłębione i doprecyzowane w sposób umożliwiający trafniejszy opis regionalnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej oraz pożądanego stanu docelowego, gdy będzie dostępny nowy materiał badaw- 166 Polityka regionalna a rozwój regionalny czy zgromadzony m.in. podczas przeglądu śródokresowego, jak również w wyniku przeprowadzonych badań ewaluacyjnych programów operacyjnych. 2. Krajowa polityka rozwoju regionalnego powinna być stymulowana przez politykę spójności UE oraz wspierana przez nią finansowo, ale jej kształt powinien być określony przez politykę rozwoju społeczno-gospodarczego państwa. Aby efektywnie wykorzystać pomoc unijną należy sprecyzować długookresową wizję rozwoju kraju niezależną od środków, które wpłyną z budżetu UE. Dokumentem strategicznym, który określił cele polityki regionalnej na lata 2007-2015 w szerokim kontekście polityki rozwoju jest SRK. W strategii przedstawiono ogólną wizję Polski do 2015 r. oraz zidentyfikowano kluczowe kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym również kierunki polityki regionalnej państwa wobec poszczególnych województw. SRK stanowi punkt odniesienia dla innych strategii i programów tworzonych zarówno na szczeblu rządowym, jak i samorządowym. Dokumentem, który odnosi się stricte do kwestii związanych z problematyką wykorzystania środków unijnych jest Narodowa Strategia Spójności (NSS), przygotowana m.in. w oparciu o SRK i zaakceptowana przez Komisję Europejską maju 2007 r. Takie podejście właściwie oddaje powiązania i zależności między krajową polityką rozwoju regionalnego a polityką spójności. 3. Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju w istotnym stopniu warunkuje prowadzenie polityki rozwoju na szczeblu krajowym i regionalnym. Diagnozy i wytyczne zawarte w dokumentach odnoszących się do zagospodarowania przestrzennego kraju powinny stanowić ważną wskazówkę w procesie planowania rozwoju oraz alokacji przestrzennej środków na ten cel. Obecnie toczą się prace nad koncepcją przestrzennego zagospodarowanie kraju, która obejmie lata 2008-2013. Będzie ona stanowić ważny dokument wiążący politykę regionalną i przestrzenną, choć znaczenie koncepcji w najbliższych latach będzie w tym kontekście ograniczone ze względu na zakończenie prac nad głównymi dokumentami strategicznymi polityki rozwoju regionalnego do 2015 r. 4. Model polityki regionalnej powinien uwzględniać w większym niż dotychczas stopniu kwestię konkurencyjności polskich województw, przejawiającą się zwiększeniem nakładów na działania związane z realizacją założeń Strategii Lizbońskiej. Od 2007 r. ich realizacja została zapewniona na poziomie stra- 167 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ tegicznym w ramach SRK, natomiast na poziomie operacyjnych – w NSS, w której określono poziom wydatków na cele pro-lizbońskie. Takie podejście wynika nie tylko z formalnego wymogu narzuconego przez UE, ale także faktycznej potrzeby stymulowania procesów trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju. Po wstąpieniu Polski do UE nastąpiła i można przypuszczać, iż nadal będzie postępować konwergencja zewnętrzna, co oznacza także, iż jakość życia poprawia się, a koszty pracy rosną. Polska staje się zatem coraz mniej konkurencyjna kosztowo dla inwestorów zewnętrznych. Trwałość rozwoju można podtrzymywać jedynie poprzez wspieranie działalności ukierunkowanej na podnoszenie jakości produktów. Trzeba mieć jednak na względzie to, iż potencjał innowacyjny kraju jest skoncentrowany przestrzennie, co niewątpliwie należy uwzględnić w kształtującym się modelu polityki regionalnej. 5. Warunkiem prowadzenia efektywnej polityki regionalnej jest udoskonalenie systemu sprawozdawczości, monitoringu i analiz regionalnych, które umożliwiłyby dokonanie oceny skali interwencji publicznej (tzw. sfery sterowania) w ramach realizowanych polityk rozwojowych oraz ich efektów wyrażających się w zmianie sytuacji społeczno–gospodarczej kraju w układzie regionalnym (tzw. sferze realnej). Informacje te pozwoliłyby na bieżącą weryfikację tempa działań oraz ich zgodności z przyjętą wizją, a także na modyfikacje oddziaływania w zależności od rozwoju sytuacji i adekwatnie do długookresowych celów. Podstawowym zadaniem w powyższym zakresie jest stworzenie koncepcji monitoringu i sprawozdawczości opartej na spójnym zestawie wskaźników statystycznych oraz metod analiz regionalnych, która zapewni metodologiczne i organizacyjne podstawy prowadzenia okresowych syntetycznych analiz i ocen w układzie NTS-2 i NTS-3. Wzorzec dla tej koncepcji mogłyby stanowić Raporty o sytuacji społeczno-gospodarczej regionów UE (tzw. Raporty Kohezyjne) przygotowywane przez KE. Takie podejście umożliwiłoby opracowanie Raportu „kohezyjnego” dla Polski, opisującego sytuację w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Niniejszy raport, jak również raport MRR Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską z lipca 2007 r. stanowią pierwszą próbę przymierzenia się do tego zadania. 168 Rekomendacje Kolejnym krokiem byłoby utworzenie komputerowej bazy zawierającej informacje o przedsięwzięciach realizowanych w ramach programów operacyjnych wraz z ich lokalizacją. Baza ułatwiłaby dostęp do danych z monitoringu i sprawozdawczości (wykorzystywanych m.in. w okresowych raportach). W związku z tym, że lokalizacje mogą mieć różny charakter (punktowy, liniowy lub powierzchniowy) wskazane byłoby połączenie bazy z systemem informacji geograficznej GIS, co pozwoliłoby m.in. generowanie różnorodnych raportów w postaci tablic wynikowych na potrzeby prowadzonych analiz regionalnych 169 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Spis tabel: Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach 1999-2006.............................................................................................20 Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym ...26 Tabela 3. Klasyfikacja regionów ze względu na procesy konwergencji i dywergencji w latach 1999-2004 ........................................................27 Tabela 4. Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. ...................37 Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich realizacji ................................................................................................69 Tabela 6. Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji kontraktów (w mln zł) ............................................................................87 Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia we wszystkich edycjach kontraktów .....................................................91 Tabela 8. Poziom wykonania kontraktów i relacje do współfinansowania i udziału inwestycji wieloletnich w latach 2001-2006............................99 Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji .......103 Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 .....................................................................103 Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone w układzie regionalnym ......................................................................105 Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC 2000-2003 według edycji i regionów wsparcia ...................................111 Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych na realizację NSRR 2000-2006...........................................................112 170 Rekomendacje Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006 ..........113 Tabela 15. Wydatki programu SAPARD w układzie regionalnym .........................118 Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym ...........121 Tabela 17. Wartość PKB oraz dofinansowania UE w ramach programów operacyjnych, inicjatyw wspólnotowych oraz Funduszu Spójności w układzie regionalnym ...........................125 Tabela 18. Struktura dofinansowania UE w ramach grup interwencji w układzie regionalnym ..........................................135 Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych według województw .................141 Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw ............144 Tabela 21. Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych województw w ogólnej wartość pomocy ...........................................146 Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b) ..........................................148 Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. ...............................................152 Tabela 24. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych w regionach w latach 2000-2006 ......................................................163 Tabela 25. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych z instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 ...................165 Spis map: Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r ..................................................................................23 171 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Mapa 2. PKB na 1 mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski ..............................................................................24 Mapa 3. Wartość dodana brutto na 1 pracującego a struktura pracujących w 2004 r. ..........................................................................31 Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r. ........................................32 Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r. ................................................34 Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006...................................................................................38 Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003 ........................61 Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006..............................................................................90 Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006 ...............90 Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006...............................94 Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w latach 2001–2006 ..............................................................96 Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006..............100 Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na ...................................................................104 Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym........................................................................................116 Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r. .............119 Mapa 16. Struktura udzielonego dofinansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................128 172 Spis map Mapa 17. Struktura udzielonego dofinansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................136 Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002- 2006 ....................149 Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego .........................................153 Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty ...........................................155 Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca............................................................162 Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 .............................................164 Spis wykresów: Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006, (w %) ............... 13 Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. [w tys. euro] ........................................................................ 14 Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie) ..... 16 Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006 ............................................................ 17 Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r., przeciętnie w roku (w %) .................................................................... 19 Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997-2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100) ...... 21 173 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100 ..................................................................................... 25 Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszczególnych komponentów na wielkość PKB ................... 30 Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł) .......................................................................... 88 Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydatkach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów ........................................... 97 Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa .............................. 106 Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia ........................................................................................... 110 Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro) ......................................................................................... 110 Wykres 14. Struktura udzielonego dofinansowania z UE wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności .................................. 124 Wykres 15. Wartość dofinansowania na mieszkańca w zł .................................. 126 Wykres 16. Wartość dofinansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł ........................................... 129 Wykres 17. Struktura udzielonego dofinansowania z UE wg grup interwencji ... 132 Wykres 18. Struktura dofinansowania UE według beneficjentów ....................... 139 Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r..................................... 150 174 Spis wykresów Wykaz skrótów: B+R – badania i rozwój BIZ – bezpośrednie inwestycje zagraniczne EFOGiR – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS – Europejski Fundusz Społeczny GDDKiA – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad GUS - Główny Urząd Statystyczny ISPA – (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej IW – Inicjatywy Wspólnotowe IW EQUAL – Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL IW INTERREG - Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG IZ PWW – Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty JST – Jednostka Samorządu Terytorialnego KPZK – Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju MF – Ministerstwo Finansów MG – Ministerstwo Gospodarki MPiPS – Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej MSP – małe i średnie przedsiębiorstwa 175 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji NGOs – (Non-Governmental Organizations) organizacje pozarządowe NPR – Narodowy Plan Rozwoju NSRR – Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001 – 2006 NTS – Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych PAO – (Project Authorising Officer) Pełnomocnik ds. Realizacji Programu - przedstawiciel administracji rządowej wyznaczony dla każdego programu Phare zatwierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie finansów, umów, kontraktów itd. PARP – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Phare – (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring of their Economies) Program realizowany w celu udzielania materialnej pomocy państwom kandydującym do Wspólnot Europejskich Phare CBC – (Phare Cross Border Cooperation) Program Współpracy Przygranicznej Phare SSG – Program Phare Spójność Społeczno – Gospodarcza PO PT - Program Operacyjny Pomoc Techniczna Program Małopolski - Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na terenie województwa małopolskiego Program Śląski - Program łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego PWW – Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 SAPARD – (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) Przedakcesyjny Instrument Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich 176 Wykaz skrótów SIMIK – System Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszy Spójności SPO – Sektorowe Programy Operacyjne SPO ROL – Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich SPO RYBY - Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb SPO RZL – Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich SPO Transport - Sektorowy Program Operacyjny Transport SPO WKP – Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw SRK – Strategia Rozwoju Kraju SSE – Specjalne Strefy Ekonomiczne WUP – Wojewódzki Urząd Pracy WWPWPP – Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej Phare ZPORR – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 177 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Spis źródeł: Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, 2007, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Brzozowy A., Guzek K., 2005, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy Gęsicka G., 2006, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy. Tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Gorzelak G., Jałowiecki B., 2002, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza problemowa, ocena, Warszawa Gorzelak G., Tucholska A. (red.), 2007, Rozwój, region, przestrzeń, MRR i Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW, Warszawa Grosse T. (red.), 2004, Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa Grosse T., 2004, Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce [w:] Grosse T. (red.), Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 178 Wykaz skrótów Grosse T., 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006, ekspertyza MRR, Warszawa Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion, 2007, European Commission Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno - Gospodarcza. Podsumowanie Programu, PARP i MRR Izdebski H., Kulesza M., 1998, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa Kalinowski T. (red.), 2006, Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, ekspertyza MRR, Gdańsk Kryńska E. (red.), 2000, Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa Łaźniewska E., 2007, Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa Misiąg W., Tomalak M., 2007, Przepływy finansowe między Polską i budżetem Unii Europejskiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR, Warszawa Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Warszawa 179 RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, 2007, MRR, Warszawa Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, 2007, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy. Tom I, 2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), 2003, System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Raport o polityce regionalnej, 2004, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, grudzień 2006 r. Rocznik Statystyczny RP, 2006, GUS, Warszawa Rudzka-Lorentz C., 2003, System finansowy jednostek samorządu terytorialnego [w:] Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 180 Spis źródeł Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, 2003, MGPiPS, Warszawa Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., MGiP, Warszawa, http://www.mgip.gov. pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/ Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, MRR, Warszawa, dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 29.11.2006 r. Szlachta J., Zaleski J. (red.), 2004, Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, s. 53 Toczyski W., 2007, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samorządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa 181
