RADA REDAKCYJNA Dieter Bingen (Niemcy), Konstantin Chudoliej

advertisement
RADA REDAKCYJNA
Dieter Bingen (Niemcy), Konstantin Chudoliej (Rosja), Jochen Franzke (Niemcy),
Marcin F. Gawrycki, Idesbald Goddeeris (Belgia), Edward Haliżak, Roman Kuźniar,
Grażyna Michałowska, Erler Bayir Özgün (Turcja), Dariusz Popławski,
Jean-Christophe Romer (Francja), Shantanu Chakrabarti (Indie), Ryszard Zięba
Redaktor Naczelny: Stanisław Bieleń
Sekretarz Redakcji: Jacek Kosiarski
Recenzent: Prof. dr hab. Alicja Stępień-Kuczyńska
Adres Redakcji:
„Stosunki Międzynarodowe – International Relations”
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW
00-503 Warszawa, ul. Żurawia 4
tel. 55-31-635; faks 55-31-636
e-mail: [email protected]
Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
© Copyright by Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, 2012
© Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2012
ISSN 0209-0961
Realizacja zamówienia:
Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego
00-497 Warszawa, ul. Nowy Świat 4
http://www.wuw.pl; e-mail: [email protected]
Dział Handlowy, tel. (0 48 22) 55 31 333; e-mail: [email protected]
Księgarnia internetowa: http://www.wuw.pl/ksiegarnia
Nakład 300 egz.
Druk i oprawa Fabryka Druku
SPIS TREŚCI
STUDIA
T h i e r r y d e M o n t b r i a l, O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tanks we
współczesnym świecie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, „Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie
i rywalizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
N a t a l i a K o h t a m ä k i, Europeizacja nadzoru finansowego. . . . . . . . . . . . .
J o a n n a K u l s k a, Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach
międzynarodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A g a t a W ł o d k o w s k a - B a g a n, Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
27
49
75
103
OPRACOWANIA I MATERIAŁY
D a r i u s z M i c h a l i k, Modelowanie i symulacje międzynarodowego
układu sił . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
R a f a ł U l a t o w s k i, Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro . . . .
M a r t a C i e ś l i k o w s k a, Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji
i Libii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E w a C z a r k o w s k a, Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą
a współzawodnictwem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J a n R o w i ń s k i, W o j c i e c h J a k ó b i e c, 15 lat Hongkongu „po powrocie
do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European
Union’s experience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A r t y o m L u k i n, A l e x a n d e r K o z h e v n i k o v, Russia and its Far East:
pathways for engagement with the Asia-Pacific. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n n a W r ó b e l, The EU – Korea Free Trade Agreement . . . . . . . . . . . . . . .
117
135
157
169
191
209
223
241
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Sprawozdanie z konferencji nt. India in international relations: regional and global dimensions . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
259
B a r t ł o m i e j Z g l i ń s k i, Sprawozdanie z konferencji nt. Wkład myśli pozaeuropejskiej w rozwój nauki o stosunkach międzynarodowych . . . . . . . . . .
K a r o l i n a L i b r o n t, Sprawozdanie z I sympozjum im. Ministra Krzysztofa
Skubiszewskiego nt. Między Europą ojczyzn a federalizmem – fałszywy
dylemat europejskiej integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
265
271
RECENZJE
Stanisław Bieleń (red.), Poland’s Foreign Policy in the 21st Century – A n n a
W o j c i u k. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Teresa Łoś-Nowak (red.), Polityka zagraniczna. Aktorzy–potencjały–strategie
– Krzysztof Szczepanik.................................
Ireneusz C. Kamiński, Ograniczenie swobody wypowiedzi
dopuszczalne
w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – J a n u s z S y m o n i d e s . .
Jakub Potulski, Wprowadzenie do geopolityki – S t a n i s ł a w M u s i a ł. . . . .
Magdalena Sirecka-Wołodko, Zagraniczna polityka kulturalna Polski w latach
1956–1970 – D o m i n i k B a l a w e n d e r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Włodzimierz Anioł, Maciej Duszczyk, Piotr Zawadzki (red.), Europa socjalna
– iluzja czy rzeczywistość? – M i r o s ł a w G r e w i ń s k i . . . . . . . . . . . .
Marek Rewizorski (red.), Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych
– Marek Górka ...........................................
W numerze piszą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
280
285
293
301
307
313
319
CONTENTS
STUDIES
T h i e r r y d e M o n t b r i a l, On the role of “idea laboratories” or think tanks
in the contemporary world . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
L e o n a r d Ł u k a s z u k, The “space policy” of states – cooperation and competition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
N a t a l i a K o h t a m ä k i, Europeanisation of financial supervision . . . . . . . . . . . 49
J o a n n a K u l s k a, Evolution of the place and role of the religious factor in
international relations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
A g a t a W ł o d k o w s k a - B a g a n, Research on competition in international
studies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
ESSAYS AND BACKGROUND MATERIALS
D a r i u s z M i c h a l i k, Modelling and simulation of the international balance
of power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
R a f a ł U l a t o w s k i, Germany’s position regarding the debt crisis in the
eurozone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
M a r t a C i e ś l i k o w s k a, Italy’s position regarding illegal migrations from
Tunisia and Libya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
E w a C z a r k o w s k a, Russia and China in Central Asia: between cooperation
and competition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
J a n R o w i ń s k i, W o j c i e c h J a k ó b i e c, 15 years of Hong Kong “after
return to the motherland” – more questions than answers . . . . . . . . . . . . . . . . 191
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European
Union’s experience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
A r t y o m L u k i n, A l e x a n d e r K o z h e v n i k o v, Russia and its Far East:
pathways for engagement with the Asia-Pacific. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
A n n a W r ó b e l, The EU-Korea Free Trade Agreement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
REPORTS AND NEWS
A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Report from the conference India in international relations: regional and global dimensions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
B a r t ł o m i e j Z g l i ń s k i, Report from the conference The contribution of
the non-European thought in the development of international studies . . .
K a r o l i n a L i b r o n t, Report from Krzysztof Skubiszewski’s 1st symposium
Between the Europe of homelands and federalism – a false dilemma of the
European integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
265
271
REVIEWS
Stanisław Bieleń (ed.), Poland’s Foreign Policy in the 21st Century – A n n a
W o j c i u k. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Teresa Łoś-Nowak (ed.), Polityka zagraniczna. Aktorzy–potencjały–strategie
[Foreign policy. Actors–potentials–strategies] – K r z y s z t o f S z c z e p a n i k. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ireneusz C. Kamiński, Ograniczenie swobody wypowiedzi dopuszczalne
w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [Restriction of the freedom
of speech permissible in the European Convention of Human Rights] –
Janusz Symonides.......................................
Jakub Potulski, Wprowadzenie do geopolityki [Introduction to geopolitics] –
Stanisław Musiał. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Magdalena Sirecka-Wołodko, Zagraniczna polityka kulturalna Polski w latach
1956–1970 [Poland’s foreign cultural policy in the years 1956–1970] –
D o m i n i k B a l a w e n d e r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Włodzimierz Anioł, Maciej Duszczyk, Piotr Zawadzki (eds.), Europa socjalna – iluzja czy rzeczywistość? [Social Europe – illusion or reality?] –
Mirosław Grewiński ....................................
Marek Rewizorski (ed.), Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych
[The European Union in international relations] – M a r e k G ó r k a . . . .
On the Authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
280
285
293
301
307
313
319
Stosunki
S
Międzynarodowe
T
–
International
U
Relations
D
•
nr
1
(t.45)
I
2012
A
Thierry de Montbrial
O ROLI ,,LABORATORIÓW IDEI”,
CZYLI THINK TANK WE WSPÓŁCZESNYM
ŚWIECIE1
1. Think tank: krótka charakterystyka
Gdy w latach 1978–1979 tworzyłem fundamenty Francuskiego Instytutu Stosunków
Międzynarodowych (IFRI), zaledwie kilku wtajemniczonych znało we Francji pojęcie
think tank i miało przynajmniej przybliżone wyobrażenie, czego ono dotyczy. To pojęcie stało się modne, niemniej wciąż nie wypracowano jego powszechnie akceptowanej
definicji. Zwykle po francusku tłumaczy się je jako laboratorium idei. Tymczasem nie
można podjąć żadnych poważnych badań na podstawie nazbyt ogólnikowych ustaleń. W tym wykładzie postanowiłem powrócić do źródeł tego zjawiska i wprowadzić
wyraźne rozróżnienie między instytucją, jaką jest think tank, i klubem dyskusyjnym.
Zgodnie ze źródłosłowem, z którego wypływa, przyjmuje się, że think tank to
„każda otwarta organizacja powstała wokół stałej grupy badaczy, mająca na celu opracowanie, na podstawie obiektywnych kryteriów, koncepcji związanych z prowadzeniem przez aktorów publicznych bądź prywatnych działań politycznych lub strategicznych, służących w tej czy innej formie interesowi ogółu”. Jest to oczywiście definicja
„ostra”, pewien model idealny, ale pozwala on na wskazanie rzeczywistych instytucji,
które zaliczają siebie i które inni zaliczają do tej kategorii.
Kryterium otwartości na społeczeństwo to zasadnicza cecha, która pozwala odróżnić współczesny think tank od doradców przywódców niedemokratycznych państw
dawniej (przykładem może być tajny gabinet Ludwika XV2) czy w czasach obecnych. Otwartość jest synonimem dialogu ze światem zewnętrznym. Oczywiście pojęcie „otwartości” jest elastyczne i może przybierać różne formy. Think tank może być
1
Poprawiona wersja wystąpienia na forum francuskiej Akademii Nauk Moralnych i Politycznych,
28 lutego 2011 r. Tłumaczenie z języka francuskiego: Andrzej Szeptycki. Tytuł i śródtytuły pochodzą od
redakcji, a przypisy od tłumacza.
2
Tajny gabinet (zwany częściej „Sekretem króla” lub czarnym gabinetem) był to tajny zespół współpracowników króla, służący prowadzeniu poufnych działań dyplomatycznych.
10
Thierry de Montbrial
instytucją prywatną lub publiczną, mieć osobowość prawną, statut (choć nie jest to
obowiązkowe); zwykle przybiera on formę stowarzyszenia lub fundacji.
Przedstawiciele administracji nie mają a priori tej samej swobody wyrażania
swoich opinii, co prywatne instytucje, niemniej w niektórych przypadkach publicznych think tank może dysponować – w pewnym zakresie – rzeczywistą niezależnością i możliwością udziału w debacie społecznej. Prawdziwe jest również odwrotne
stwierdzenie – status instytucji niepublicznej nie gwarantuje sam przez się swobody
i otwartości na świat zewnętrzny. W długim okresie kluczową rolę odgrywają postanowienia statutowe (sposób zarządzania) i dywersyfikacja źródeł finansowania. Równie
ważna jest kultura organizacji, która także kształtuje się przez dziesięciolecia, oraz
uczciwość i reputacja jej kierownictwa. Tak jak i w innych przypadkach – czynnik
czasowy odgrywa kluczową rolę, jeśli chodzi o reputację.
Analizując działalność każdej instytucji trzeba brać pod uwagę jej kontekst. Przykładowo Związek Radziecki, po części czerpiąc z wzorców amerykańskich, powołał
w ramach Akademii Nauk INEMO (Instytut Gospodarki Światowej i Stosunków Międzynarodowych), Instytut Stanów Zjednoczonych i Kanady i liczne, inne wyspecjalizowane instytucje, zajmujące się zwykle wielkimi regionami; każdy z tych znaczących
ośrodków to think tank. Ich zadania były po części wewnętrznie sprzeczne, gdyż miały
one opracowywać obiektywne analizy i prognozy dotyczące świata zewnętrznego,
rozwijać stosunki ze swoimi zagranicznymi odpowiednikami, dostarczać informacji
organom partii i doradzać im, lecz także rozpowszechniać różnego rodzaju informacje
o charakterze analitycznym i/lub propagandowym.
To dzięki tym instytucjom zacząłem poznawać ZSRR w latach 70. i 80. XX
wieku. Zaskoczyły mnie wówczas poziom i kompetencja wielu moich rozmówców,
cierpiącym wraz z upływem lat coraz większy lęk z powodu przepaści dzielącej ideologię i rzeczywistość. Setki badaczy, wywodzących się z tych radzieckich ośrodków,
przyczyniło się do transformacji Rosji w okresie po upadku systemu komunistycznego
właśnie dlatego, że potrafili oni prowadzić rzeczywisty dialog ze światem.
W Chinach Mao też istniały laboratoria idei, choć kraj ten był mniej otwarty
na świat zewnętrzny niż ZSRR Leonida Breżniewa i jego krótkotrwałych następców.
Sprawy przybrały inny obrót wraz z dojściem do władzy Deng Xiaopinga. Warto
przytoczyć choćby jeden przykład – CICIR (China Institutes for Contemporary International Relations), który we wrześniu 2010 r. obchodził z wielką pompą trzydzieste
urodziny. Instytuty – w liczbie mnogiej. Chodzi bowiem o cały zespół współzależnych
instytucji, z których każda zajmuje się określonym aspektem stosunków międzynarodowych.
CICIR, podobnie jak i inne ośrodki mieszczące się w Pekinie czy Szanghaju,
odgrywają rolę podobną do tej, jaką pełniły dawniej instytuty radzieckie; działają one
jednak w odmiennych, mniej konfrontacyjnych uwarunkowaniach. Ich znaczenie jest
tym większe, że Chiny po raz pierwszy w swojej historii stoją przed koniecznością
opracowania globalnej polityki zagranicznej we właściwym rozumieniu tego pojęcia.
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
11
Mówiąc o Europie Wschodniej, trzeba podkreślić rolę ośrodków badawczych
w Polsce. To właśnie w Warszawie, jeszcze przed II wojną światową, powstały pierwsze tego typu instytucje w tej części Europy. W 1920 r. rozpoczął działalność Instytut Gospodarki Społecznej, w 1931 r. Instytut Spraw Społecznych, w 1928 r. Instytut Badania Koniunktur Gospodarczych i Cen. Podczas „zimnej wojny”, gdy reżim
komunistyczny zwalczał wszelkie formy niezależnej refleksji intelektualnej, działalność Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM), założonego w 1947 r.,
charakteryzowała się znaczącym otwarciem na Zachód. W 1979 r. IFRI nawiązał kontakty z PISM: w latach 1979 i 1989 odbyły się dwustronne spotkania, braliśmy również udział w wydarzeniach organizowanych przez inne polskie ośrodki badawcze.
Z inicjatywy IFRI czy też Centrum Francusko-Austriackiego3, współpraca z polskimi
ośrodkami pozwoliła na nawiązanie cennego dialogu i wymianę opinii na tematy ekonomiczne, polityczne i strategiczne. Te kontakty kontynuowano po upadku komunizmu; uległy one wzmocnieniu. Gdy Polska wyzwoliła się z komunistycznego gorsetu,
w kraju tym powstały nowe instytucje badawcze, takie jak założone we wrześniu
1989 r. Centrum im. Adama Smitha, pierwszy niezależny ośrodek w Polsce i w Europie Środkowej, zajmujący się analizami ekonomicznymi i promocją gospodarki wolnorynkowej, czy też powołany do życia w 1990 r. Ośrodek Studiów Wschodnich
(OSW) – jedna z największych instytucji zajmujących się badaniem Europy Środkowej i Wschodniej. Odegrały one ważną rolę w procesie transformacji politycznej
i gospodarczej Polski i nadal wnoszą one wkład do dyskusji na ważne tematy międzynarodowe.
Powróćmy do definicji mówiącej, że think tank to organizacja powstała wokół
grupy badaczy. To kwestia o kapitalnym znaczeniu, która odróżnia think tank od
innych typów stowarzyszeń intelektualnych, takich jak Fabian Society (założone
w 1884 r. w Londynie, aby promować reformy społeczne), czy też mniej lub bardziej
sformalizowane towarzystwa bądź kluby polityczne i gospodarcze będące dziedzictwem XVIII wieku.
Ci badacze nie prowadzą takiej działalności przez całe życie. W systemie amerykańskim ta sama osoba może na zmianę pracować jako badacz w laboratorium
idei i sprawować funkcję w administracji prezydenckiej. Taka rotacja pozwala zdobyć bezcenne doświadczenie; tym właśnie think tank różni się m.in. od instytucji
o tradycji czysto akademickiej. Jednak, jako badacz, każdy musi potrafić analizować
zagadnienia, którymi się zajmuje, przy użyciu uznanych narzędzi wykorzystywanych
w naukach humanistycznych i społecznych, a w niektórych przypadkach – w naukach
ścisłych. Tylko w ten sposób można oprzeć określone koncepcje czy propozycje dzia3
Centrum Francusko-Austriackie na rzecz Zbliżenia w Europie (CFA) powstało w 1976 r. z inicjatywy
premiera Francji Jacques’a Chiraka i kanclerza austriackiego Bruno Kreisky’ego jako struktura międzyrządowa, mająca na celu działania na rzecz pokoju w Europie i rozwoju współpracy ekonomicznej między
oboma częściami Europy. Na czele CFA stoi Thierry de Montbrial.
12
Thierry de Montbrial
łania (po angielsku mówi się advocacy) na względnie racjonalnych podstawach, co
odróżnia badacza od ideologa czy propagandysty.
Warto również podkreślić, że w pierwotnym rozumieniu think tank powinien opierać się na stałej grupie badaczy. Rozumie się przez to badaczy, dla których praca
w danej instytucji stanowi ich główne zajęcie, i którzy mogą dzięki temu opracowywać i realizować znaczące projekty, w razie potrzeby we współpracy z associated fellows, czyli badaczami z zewnątrz. Międzynarodowa reputacja danego ośrodka zależy
od jego umiejętności utrzymania takiej właśnie stałej, znaczącej pod względem liczebnym, grupy badaczy.
Podkreśliłem już przy okazji znaczenie metody we wszelkiej działalności badawczej. Think tank z natury spogląda w przyszłość. Jego działalność ma zatem charakter prospektywny i strategiczny. Po angielsku używa się pojęcia policy oriented. Immanentna trudność w tym zawodzie polega na tym, że analizy i rekomendacje muszą opierać się na głębokiej znajomości teraźniejszości, a zatem i przeszłości,
bez czego badacze narażają się na ryzyko popełnienia zasadniczych błędów w ocenie; jednocześnie trzeba być na tyle otwartym i wykształconym, wolnym od wszelkiego dogmatyzmu i ograniczeń systemowych, by móc umieć dostrzec sygnały
zapowiadające zmiany; w przeciwnym wypadku można ulec pokusie pójścia po
najmniejszej linii oporu i odwołać się do ekstrapolacji, nie dostrzegając zarazem
punktów zwrotnych.
Te dwa aspekty zresztą nawzajem się uzupełniają. W latach 70. XX wieku teorie
rozwoju ekonomicznego, opierające się na koncepcji transferu technologii, pomijały
wymiar kulturowy (umiejętność korzystania z technologii), co zaprowadziło je w ślepy
zaułek. Podobnie zwolennicy szacha nie dokonali dogłębnej analizy stanu społeczeństwa irańskiego i dlatego nie zinterpretowali w poprawny sposób „słabych sygnałów”
zapowiadających potencjalną rewolucję.
Czy kryzys strefy euro lub upadek reżimów Ben Alego w Tunezji i Mubaraka
w Egipcie latach 2010–2011 były przewidywalne, albo mówiąc konkretniej czy można
było określić ich datę? W jaki sposób powinniśmy prowadzić rozważania na temat
przyszłości innych reżimów autorytarnych na Bliskim Wschodzie lub w Azji (Korea
Północna)?
Można z łatwością mnożyć przykłady, ale ważne jest, by zrozumieć, że odpowiedź na pytanie tego typu zależy od szerszego, dostrzegalnego bądź nie, kontekstu
właściwego dla danej instytucji. Każdy think tank ma do czynienia z mniej lub bardziej subtelnymi próbami oddziaływania z zewnątrz; to zjawisko daleko szersze i bardziej złożone niż podstawowe zależności, o których już była mowa.
Szczególnie interesujący aspekt tego problemu stanowi możliwa współzależność
między prognozą jakiegoś wydarzenia i jej realizacją. Współzależność ta zależy od
charakteru i położenia (w sensie geopolitycznym; po niemiecku powiedzielibyśmy die
Lage) instytucji, która sformułowała tę prognozę. Dla ułatwienia, można przywołać
pewną analogię: otóż możemy tu mówić o swojego rodzaju zasadzie nieoznaczoności
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
13
Heisenberga4. To stwierdzenie potwierdza znaczenie różnorodności, a więc pluralizmu
ośrodków badawczych; można uznać również, że wymaga tego demokracja.
Jeszcze jedna uwaga na temat definicji. Każdy think tank może interesować się
polityką i strategią instytucji prywatnej (z reguły przedsiębiorstwa) lub publicznej
(z reguły państwa lub organizacji międzynarodowej), ale zawsze, ze swojej istoty,
powinien podejmować daną problematykę, mając na względzie interes ogółu. Niezależnie od tego, jak go będziemy rozumieć (interes ogółu ma z natury charakter wieloaspektowy), nie można go nigdy sprowadzić do sumy interesów jednostek. To właśnie
odróżnia think tank od takich instytucji jak kancelarie doradcze, agencje public relations, czy grupy nacisku, które mają za zadanie promocję i obronę interesów partykularnych. W teorii to rozróżnienie ma bardzo jednoznaczny charakter. W praktyce sytuacja może być bardziej złożona. Lobbiści często twierdzą, że pracują na rzecz interesu
ogółu, tak jak kiedyś się mówiło, że to co jest dobre dla General Motors, jest dobre
dla Stanów Zjednoczonych. Niemniej postrzegają oni świat zewnętrzny w pierwszej
kolejności przez pryzmat interesów swoich klientów. Ze swojej strony think tank musi
niekiedy odmówić współpracy z potencjalnym partnerem, jeśli dzieli ich wizja interesu ogółu. Tak czy inaczej, trzeba mówić o wizji interesu ogółu. Takie sformułowanie zakłada implicite, że interes ten nie jest jednoznacznie określony. W systemie
demokratycznym think tank bierze udział w jego zdefiniowaniu. Na tym poziomie
bezwzględnie konieczne jest podjęcie dyskusji stricte ideologicznej i pluralizm.
W erze globalizacji, zarządzanie globalne stało się stopniowo głównym przedmiotem zainteresowania wielkich ośrodków badawczych na świecie. Z powodu jakościowej zmiany zjawiska współzależności, będącej następstwem rewolucji w sferze
technologii informacji i komunikacji, wstrząs lub zakłócenia w określonym obszarze
systemu międzynarodowego – funkcjonalnym lub regionalnym – może zdestabilizować cały system jako taki (to zjawisko nieliniowe5, znane zwyczajowo jako „efekt
motyla”6), podobnie jak w ciele ludzkim wypadek dotykający krytyczną funkcję organizmu może doprowadzić do śmierci.
Z tego powodu konieczne jest ciągłe dostosowywanie sposobów regulacji na
wszystkich poziomach i zapewnienie odpowiedniej koordynacji całości. Tak właśnie
można opisać w zwięzły sposób kwestię zarządzania globalnego. Ten problem jest
trudniejszy niż organizacja przedsiębiorstwa i jego zarządzanie, choć na pierwszy
4
Jeden z istotnych elementów mechaniki kwantowej, zasada nieoznaczoności sformułowana przez
niemieckiego fizyka Wernera Heisenberga (1901–1976) głosi, że w świecie subatomowym nie możemy
jednocześnie dokładnie określić położenia i pędu (prędkości) badanego obiektu, co nie wynika z niedoskonałości aparatury badawczej, ale z dualizmu korpuskularno-falowego.
5
Zjawiska nieliniowe, często będące przedmiotem badań w naukach przyrodniczych i społecznych,
cechują się tym, że charakteryzujących je zmiennych nie da się wyprowadzić z niezależnych danych.
6
Koncepcję tę sformułował jeden z twórców teorii chaosu Edward Lorenz. Zakłada ona, że nawet
niewielka zmiana (trzepot skrzydeł motyla) może mieć zasadniczy wpływ na otoczenie (np. warunki atmosferyczne).
14
Thierry de Montbrial
rzut oka łączy je podobieństwo, ponieważ świat nie istnieje jako jednostka polityczna.
Nie ma żadnego przywódcy, żadnej instytucji, którzy mogliby określić cele i strategię działania „świata”. W przypadku konkretnych zagadnień, będących przedmiotem
globalnego zarządzania – takich jak energia, klimat, wyżywienie, woda, zdrowie czy
też bezpieczeństwo, makroekonomia i finanse – głównymi partnerami są, w różnym
stopniu, zarówno państwa, jak i przedsiębiorstwa.
2. Uwarunkowania ideologiczne
Niektóre z omawianych ośrodków otwarcie angażują się w spory ideologiczne. Można
przywołać Heritage Foundation, założoną w 1973 r., i Hoover Institution, powstałą
w 1919 r., ale gruntownie zreformowaną w latach 1960–1989. Te dwie instytucje przepaja wizja niekwestionowanej dominacji modelu amerykańskiego w jego konserwatywnej formie i przekonanie o potrzebie jego ochrony przed odchyleniem liberalnym.
Jednakże większość ośrodków amerykańskich ma cele o charakterze bardziej operacyjnym, nawet jeśli nie są one całkowicie wolne od uwarunkowań ideologicznych
(takich jak np. w sferze ekonomicznej, koncepcje monetarystyczne czy keynesowskie).
Formułują one konkretne problemy – takie jak nieproliferacja i eliminacja broni masowego rażenia, współistnienie różnych grup etnicznych, zmiany klimatyczne, energia,
woda, rewolucje agrarne – poddają je analizie i przedstawiają rozmaite propozycje ich
rozwiązania. Pozostają w tej kwestii wierne narodowym tradycjom, tak jak rozumiał
je Alexis de Tocqueville7.
W charakterze przykładu przywołuje się trzy działające w różnym czasie instytucje. National Bureau of Economic Research (NBER) zostało utworzone w 1920 r., aby
zbliżyć zamknięte wówczas środowisko uniwersyteckich ekonomistów i kręgi rządowe,
współtworzące politykę ekonomiczną. To w ramach NBER Simon Kuznets (laureat
nagrody Nobla w 1971 r.) prowadził pionierskie prace na temat dochodu narodowego,
a Milton Friedman (laureat nagrody Nobla w 1976 r.) – na temat polityki monetarnej.
Drugi przykład – Brookings Institution, najstarszy think tank w Waszyngtonie.
Choć nie jest duży, wciąż uważany jest za numer jeden w Stanach Zjednoczonych,
a więc i na świecie. Ośrodek ten został założony w okresie I wojny światowej przez
Roberta S. Brookingsa, siedemdziesięcioletniego przedsiębiorcę z Saint Louis. U jego
podstaw legło przekonanie, że warunkiem skuteczności działań publicznych są solidne
bazy danych, których w tamtym okresie w ogóle nie było. Dziś Brookings, jak się
potocznie mówi, opiera się na trzech filarach (wciąż chodzi o działania publiczne):
ekonomia i problemy wewnętrzne, bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe, stosunki międzynarodowe.
7
Autor odwołuje się prawdopodobnie do rzekomej preferencji Amerykanów dla empirii, konkretów
niż dla zagadnień o charakterze abstrakcyjnym, czysto „akademickim”.
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
15
Trzeci przykład – w 1981 r. w przededniu procesu, który nazywamy dziś globalizacją, Fred Bergsten utworzył Institute for International Economics – nazwany później Peterson Institute na cześć jego głównego darczyńcy. Jest on dziś uważany za
najważniejszy na świecie think tank zajmujący się działaniami publicznymi w sferze
gospodarczej.
Takie instytucje chcą kierować się w swoich pracach kryteriami przydatności
i obiektywizmu, co nie oznacza – jak już powiedziałem – że są wolne od wszelkich, świadomych bądź nie, uwarunkowań ideologicznych. Należę do tych, którzy
sądzą, że – przywołując sformułowanie Maxa Webera – Wertfreiheit (po francusku mówimy niezależność aksjologiczna) to ideał, do którego w sferze nauk społecznych i humanistycznych (zarówno podstawowych, jak i stosowanych) można
się w najlepszym przypadku przybliżyć. Wszystko jest względne i zależy od osobistego stosunku do prawdy. Dalsze rozważania na ten temat nazbyt oddaliłyby
nas od tematu.
3. Ewolucja znaczenia pojęcia think tank
Zatrzymajmy się na chwilę na pochodzeniu słowa think tank. Według English Dictionary na początku minionego wieku pojęcie to oznaczało potocznie mózg. Z czasem,
być może już w okresie wojny 1914–1918, a przede wszystkim w okresie kolejnego
światowego konfliktu, przeszło ono do języka wojskowego. Przez think tank rozumiano wówczas bezpieczne miejsce, gdzie można rozmawiać o planach i strategii.
W latach 50. XX wieku określenie to stosowano powszechnie w odniesieniu do instytucji badawczych pracujących dla sektora militarnego; najważniejszą rolę odgrywała
Rand Corporation.
Pojęcie think tank nabrało szerszego znaczenia w latach 60. XX wieku, gdy
uwaga opinii publicznej skupiła się na „cudownych dzieciach” (whiz kids) z Pentagonu, to znaczy ekspertach, którymi otoczył się Robert McNamara, sekretarz obrony
w administracji Johna Kennedy’ego. Wielu z nich pochodziło z Rand. Późniejszy wzrost liczby instytucji badawczych, wzorujących się w mniejszym lub większym stopniu na tej pierwszej, zaowocował stopniowym upowszechnieniem się
tego pojęcia, najpierw w Stanach Zjednoczonych, a później – wraz z globalizacją –
w innych krajach.
Jeśli chcielibyśmy koniecznie przełożyć pojęcie think tank na język francuski,
proponowałbym, żeby trzymać się jak najściślej jego pierwotnego znaczenia. Należałoby zatem mówić potocznie o skrzynce z szarymi komórkami, lub o źródle idei, bardziej niż o laboratorium idei. Prawdę mówiąc trudno byłoby mi wskazać think tank,
który ma coś wspólnego z laboratorium.
Znaczące miejsce w historii odgrywa Rand Corporation. Think tank ten został
utworzony w 1948 r. przez US Air Force, przede wszystkim w odpowiedzi na potrzeby
16
Thierry de Montbrial
tej ostatniej. Do dziś instytucja ta – której skrót oznacza research and development
– jawi się jako gigant, jeśli wziąć pod uwagę, że w Kalifornii, w Santa Monica,
gdzie powstała, liczy około tysiąca pracowników, podczas gdy kolejne pięćset pracuje
w Waszyngtonie.
Po zakończeniu II wojny światowej i użyciu wynalezionej właśnie broni jądrowej
w Hiroszimie i Nagasaki, mogło się wydawać, że lotnictwo w szerokim rozumieniu
tego pojęcia (to znaczy samoloty i rakiety samosterujące) będzie odgrywało decydującą rolę w przyszłych wojnach. Wykorzystując to przekonanie, RAND zatrudniła matematyków, fizyków i inżynierów, dla których polityka miała być działaniem
racjonalnym, składającym się z problemów, które można poddać analizie i rozwiązać
metodami naukowymi. Można, nie popadając w przesadę, powiedzieć, że ten paradygmat miał znaczący, jeśli nie dominujący wpływ na władze amerykańskie aż do
klęski wojny w Wietnamie.
To Rand Corporation była mózgiem strategii jądrowej w latach 50. i 60. XX
wieku i jeśli istnieje instytucja, która rzeczywiście zasługuje na miano think tank, to
właśnie ona. Była wciąż bardzo aktywna na początku lat 80. XX wieku, gdy pojawił
się projekt Inicjatywy Obrony Strategicznej (SDI), sformułowany przez prezydenta
Reagana, znany jako „gwiezdne wojny”. Choć nie został on zrealizowany w jego
pierwotnej postaci, panuje powszechne przekonanie, że SDI przyczynił się do upadku
Związku Radzieckiego, wciągając go w jakościowy wyścig zbrojeń, któremu ZSRR
nie był w stanie podołać.
Wraz z nasileniem się zagrożeń, związanych z proliferacją broni jądrowej i coraz
większym znaczeniem problemu Iranu i Korei Północnej, amerykańskie ośrodki
badawcze i ich naśladowcy ponownie zainteresowali się rozwojem i rozmieszczeniem systemów antyrakietowych, będących centralnych elementem koncepcji SDI.
George W. Bush walczył o nie przez osiem lat swojej prezydentury, a jego oddziaływanie w tej dziedzinie było na tyle istotne, że dotknęło fundamentów nowej strategii
Sojuszu Północnoatlantyckiego przyjętej w Lizbonie w listopadzie 2010 r. Nie wchodzę w szczegóły, gdyż zmusiłoby to nas do ponownego omówienia historii Sojuszu
od upadku ZSRR.
Przykład Rand pokazuje, że obrona odegrała znaczącą rolę w powstaniu, w okresie „zimnej wojny”, laboratoriów idei drugiej generacji. Mówiąc ogólnie, dążenie Stanów Zjednoczonych – stała cecha amerykańskiej polityki od czasu II wojny światowej
– by zwiększyć swoją przewagę ilościową i jakościową w sferze systemów uzbrojenia,
oddziaływało nieprzerwanie jako katalizator innowacji technologicznych, które przyczyniły się do rozwoju całej gospodarki.
Rola ta była widoczna w wielu, jeśli nie we wszystkich gałęziach przemysłu,
w szczególności w sferze przetwarzania informacji. Nauka o komputerach (Computer
Science) lat 50. i 60. XX wieku stała się stopniowo nauką o technologiach informatycznych (Information Technologies): ta ewolucja semantyczna wskazywała na stopniowe przesunięcie się centrum zainteresowania ze sprzętu (hardware) ku oprogramo-
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
17
waniu (software). Dodajmy, że Rand miała również swój wkład w powstanie Arpanetu8, a więc i Internetu.
Podsumowując, w okresie „zimnej wojny”, żaden think tank nie był prawdopodobnie tak wpływowy, jak Rand Corporation.
4. Inspiracje polityczne i wojskowe
Nie tylko ośrodki badawcze i nowe technologie rozwijały się pod wpływem działalności wojskowej. Generał Marshall, sekretarz stanu w latach 1947–1949, wprowadził
w swoim departamencie kulturę planowania, tworząc dział nazwany Policy Planning
Staff (PPS), który miał zadbać o spójność różnych aspektów polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych i poddać ją długofalowej analizie. Marshall powierzył kierowanie
nowym działem George’owi Kennanowi, bez wątpienia najwybitniejszemu myślicielowi pośród dyplomatów z jego pokolenia. To w łonie PPS zrodził się plan Marshalla
i Traktat Północnoatlantycki. Jednym z jego zadań jest przygotowywanie wystąpień
sekretarza stanu, wygłaszanych przezeń osobiście lub w jego imieniu.
Inna instytucja powstała w okresie powojennym to podporządkowana bezpośrednio prezydentowi National Security Council (NSC), która koordynuje całość
działań władzy wykonawczej, mających znaczący wpływ na bezpieczeństwo narodowe. Jej rola była początkowo skromna, z czasem nabrała znaczenia. Najbardziej
znany doradca ds. bezpieczeństwa narodowego, Henry Kissinger, pełniący tę funkcję
od 1968 r., przyćmił swoich rywali w łonie amerykańskiej administracji. W 1973 r.
Richard Nixon powołał go na stanowisko sekretarza stanu.
W tym samym roku Michel Jobert, który objął funkcję ministra spraw zagranicznych przy Georges’u Pompidou9, postanowił wyposażyć Quai d’Orsay w komórkę
o charakterze analitycznym. Ten pomysł – skądinąd dość skromny – miał nieco „pobudzić” korpus dyplomatyczny. Jean-Louis Gergorin i autor tego wykładu pracowali
i zdobywali już wcześniej doświadczenie w Stanach Zjednoczonych: w Rand Corporation i na Uniwersytecie w Berkeley. Dlatego zaproponowaliśmy Jobertowi stworzenie
działu wzorowanego na Policy Planning Staff. Daliśmy mu mniej ambitną – a zatem
mniej prowokacyjną z perspektywy tej szacownej instytucji, jaką jest Quai d’Orsay
– nazwę: Centrum Analizy i Prognozowania (CAP). W 2010 r. przemianowano je na
Dyrekcję ds. Futurologii.
8
Arpanet (Advanced Research Projects Agency Network) powstała na przełomie lat 60. i 70. XX wieku
na zamówienie amerykańskich wojskowych jako pierwsza sieć o rozproszonej architekturze (bez centrów,
które wróg mógłby łatwo zniszczyć). W jej ramach wypracowano podstawowe rozwiązania techniczne stosowane dziś w Internecie, takie jak protokół TCP/IP czy system DNS (przyp. tłum.).
9
We Francji – jak w większości krajów europejskich – minister spraw zagranicznych podlega bezpośrednio premierowi. Niemniej z racji znaczenia głowy państwa w systemie politycznym V Republiki,
zwłaszcza w sferze polityki zagranicznej, często jest on de facto „człowiekiem prezydenta”.
18
Thierry de Montbrial
W latach 1973–1979 jako pierwszy dyrektor CAP starałem się stworzyć prawdziwy think tank, mający służyć Ministerstwu Spraw Zagranicznych, ale także
Sekretariatowi Generalnemu Urzędu Prezydenta Republiki10, z którym utrzymywaliśmy bezpośredni kontakt; wspierałem też rozwój tego, co nazwałem „dyplomacją
intelektualną”.
Jeśli chodzi o tę pierwszą kwestię, to Michel Jobert i jego następcy (Jean Sauvagnargues i Louis de Guiringaud) dali nam – za zgodą Pałacu Elizejskiego – rzeczywistą swobodę myśli. Mogliśmy bez większych ograniczeń pisać artykuły i wypowiadać
się publicznie; byliśmy więc niezależni i otwarci na świat zewnętrzny.
Oczywiście były pewne wyjątki. Początkowo mieliśmy zakaz podejmowania (!)
tematu Wspólnej Polityki Rolnej. W sferze polityczno-wojskowej nasze prace na temat
pojęcia „poszerzonego odstraszania”11 i nasze kontakty – w szczególności ze współpracownikami lorda Carringtona, brytyjskiego sekretarza obrony – były z konieczności
całkowicie poufne. Ich efekty były jednak widoczne już w ustawie o programowaniu
wojskowym z 1976 r.
Inny przykład: gdy przebywałem z oficjalną wizytą w Izraelu w 1976 r., zabroniono mi wizyty na Wzgórzach Golan. Tak się złożyło, że podjąłem ryzyko i złamałem
ten zakaz; była to dobra decyzja, gdyż nic tak dobrze nie pozwala zrozumieć problemów geopolitycznych czy geostrategicznych jak wizyty terenowe.
Przez wszystkie te lata działalność CAP była zdominowana przez różne aspekty
kryzysu energetycznego, którego pierwsze sygnały trafnie zdiagnozowaliśmy już
wiosną 1973 r., przez problematykę nowego międzynarodowego ładu gospodarczego,
będącego następstwem czterokrotnego wzrostu cen ropy, czy też przez ewolucję
państw komunistycznych i zagadnienia polityczno-wojskowe.
Poruszyłem tu już kwestię odstraszania. Trzeba też wspomnieć o znaczącej ewolucji stanowiska Francji wobec problemu proliferacji broni jądrowej (dużo później –
w 1992 r. – zaowocowała ona przystąpieniem Francji do Traktatu o Nierozprzestrzenianiu Broni Jądrowej)12.
Jeśli chodzi o zagadnienia gospodarcze, to nie mówiło się jeszcze o zarządzaniu
czy globalizacji; w centrum naszych zainteresowań były (już wtedy!) międzynarodowy
system walutowy (system walutowy z Bretton Woods upadł w 1971 r.), wahania cen
10
Urząd Prezydenta Republiki pełni grosso modo funkcję Kancelarii Prezydenta RP, a sekretarz generalny – szefa Kancelarii. Ich rola jest jednak ważniejsza niż w Polsce z racji silniejszej pozycji prezydenta
we francuskim systemie politycznym.
11
Koncepcja poszerzonego odstraszania, częściej znana jako „poszerzone sanktuarium”, zakładała, że
francuska broń jądrowa służyłaby nie tylko do obrony terytorium Francji (sanktuarium), ale i jej najbliższych
sojuszników (RFN). Jej zwolennikiem był prezydent Valéry Giscard d’Estaing, ale pod naciskiem środowisk
gaullistowskich musiał z niej zrezygnować.
12
Francja była początkowo przeciwna koncepcji nieproliferacji i traktatowi NPT, uważając, że są to
instrumenty, które mają w praktyce utrwalić hegemonię jądrową dwu supermocarstw kosztem mniejszych
państw, w tym Francji.
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
19
surowców na światowych rynkach, czy też protekcjonizm i wielostronne negocjacje
handlowe.
Regularnie spotykałem się z Raymondem Barre’m, który w 1976 r. objął stanowisko premiera. Myśleliśmy w podobny sposób. Opowiadaliśmy się za koncepcją
„zorganizowanego liberalizmu”, odrzucając zarówno popularne rozwiązania marksistowskie, jak i twardy paradygmat ortodoksyjnego liberalizmu, cieszący się dużym
uznaniem w Stanach Zjednoczonych czy Niemczech.
Na polu europejskim, zastanawialiśmy się nad następstwami upadku ostatnich
reżimów autorytarnych (Franco i Salazar); interesowały nas również zmiany dostrzegalne w krajach Europy Wschodniej. Duże znaczenie przywiązywaliśmy do zjawiska
eurokomunizmu13. Otworzyliśmy się na Azję, zwłaszcza na Japonię, a nawet na Chiny,
czemu sprzyjał upadek „bandy czworga”.
Przejawem wspomnianej już „dyplomacji intelektualnej” były nasze kontakty
z innymi ośrodkami badawczymi, głównie – choć nie wyłącznie – zachodnimi. Nasze
związki z PPS amerykańskiego Departamentu Stanu były szczególnie bliskie w epoce
Kissingera. Braliśmy udział w spotkaniach wielostronnych, takich jak grupa planowania Sojuszu Północnoatlantyckiego. Dołączyliśmy do wpływowych gremiów,
w których Francja była zbyt mało obecna, takich jak Grupa Bilderberg14 czy Komisja
Trójstronna15.
Powracają mi w pamięci zwłaszcza gorące dyskusje na forum komisji na temat
koncepcji „zorganizowanego liberalizmu” z udziałem Otto von Lambsdorffa, błyskotliwego ministra finansów Republiki Federalnej Niemiec z liberalnej FDP. W ten
sposób wychodziliśmy poza ramy współpracy francusko-niemieckiej, poza stosunki
„między nami”, tak cenione przez naszych rodaków; podejmowaliśmy ryzyko przedstawienia naszych koncepcji na zewnątrz i podjęcia dyskusji na ten temat. Mówiąc
bardziej ogólnie, „dyplomacja intelektualna” przejawiała się w wymianie ze znaczącymi ośrodkami, zwłaszcza amerykańskimi, angielskimi, niemieckimi i radzieckimi,
a także w regularnych kontaktach ze środowiskami naukowymi w wielu państwach.
W efekcie wprowadziliśmy we Francji praktykę znaną w Stanach Zjednoczonych jako
track 2 diplomacy; to najbardziej zinstytucjonalizowana forma „dyplomacji intelektualnej”. Staraliśmy się również na płaszczyźnie wewnętrznej nawiązać kontakty ponad
13
Eurokomunizm był nurtem politycznym, który rozwinął się w omawianym okresie przede wszystkim w państwach Europy Zachodniej. Odrzucał on większość założeń marksizmu w jego odmianie leninowskiej (rewolucja, dyktatura) i zrywał z podporządkowaniem zachodnioeuropejskich partii komunistycznych
Związkowi Radzieckiemu i KPZR. Akceptował reguły demokracji parlamentarnej, dążąc do realizacji na
tym gruncie idei lewicowych.
14
Grupa Bilderberg to nieformalne stowarzyszenie zrzeszające polityków, przedsiębiorców, finansistów i ludzi mediów ze Stanów Zjednoczonych i Europy, którego spotkania odbywają się od 1954 r. raz do
roku. Przez niektórych krytyków uważana za swoisty „rząd światowy”.
15
Komisja Trójstronna – organizacja pozarządowa powstała w 1973 r. w celu promowania współpracy
między Stanami Zjednoczonymi, Europą Zachodnią i Japonią.
20
Thierry de Montbrial
podziałami partyjnymi, co nie było bynajmniej oczywiste w dusznej atmosferze lat
70. ubiegłego wieku.
CAP zyskało wpływy dzięki swobodzie kontaktów i bezpośredniemu dostępowi
do przedstawicieli państwa, dzięki możliwości uczestnictwa w szeregu ważnych spotkań w łonie administracji i określenia, do kogo mają trafiać jego rekomendacje. Przy
każdych wyborach przygotowywaliśmy dla przyszłego ministra to, co nazwaliśmy
„aide mémoire dla króla”; był to swego rodzaju przegląd kluczowych z perspektywy
Francji zagadnień międzynarodowych.
Od lat 70. XX wieku CAP (czyli obecnie DF) miało lepsze i gorsze okresy, ale
zyskało sobie trwale miejsce w strukturach francuskiej administracji. Centrum w istotnym stopniu rozwinęło się na fundamentach, które stworzyliśmy w pierwszych latach,
gdy odkryłem, co to jest think tank, instytucja nieznana wówczas francuskim elitom. W tym okresie zrodziła się we mnie potrzeba, by stworzyć we Francji ośrodek podobny do Council on Foreign Relations w Nowym Jorku czy Chatham House
w Wielkiej Brytanii. To miał być IFRI.
Jednak zanim do tego przejdę, trzeba na chwilę powrócić do genezy tych instytucji i – choć samo pojęcie zaczęło być używane później – przypomnieć sytuację, jaka
nastała po Wielkiej Wojnie (1914–1918). Ze względu na swoją mentalność, Amerykanie w tym okresie uważali, że ten kataklizm był następstwem słabości systemu
międzynarodowego. W efekcie chcieli zmienić sam system. Wychodząc z tego założenia, niemal równocześnie założono dwie ważne, prywatne i niezależne instytucje:
pierwsza, powstała w 1921 r. w Nowym Jorku to Council on Foreign Relations; druga,
działająca od 1920 r., to Royal Institute of International Affairs (RIIA), znana również
jako Chatham House.
Te dwie instytucje – w pełni odpowiadające mojej definicji, czym jest think tank
– miały od początku podobne cele, takie jak: obiektywna analiza stosunków międzynarodowych, opracowywanie pokojowych sposobów rozwiązywania konfliktów,
organizacja debat poświęconych powiązanym zagadnieniom z udziałem ich uczestników, analityków i obserwatorów, wkład w edukację społeczeństwa na tematy międzynarodowe.
5. IFRI – próba charakterystyki
Nie podejmę się tutaj przedstawienia dość już bogatej historii IFRI. Będę się raczej
starał przedstawić jego obecną charakterystykę i na tym przykładzie wysnuć kilka
bardziej ogólnych wniosków.
Misja IFRI wpisuje się w tradycje starszych odeń ośrodków anglosaskich. Jego
główne zadania to obiektywna analiza międzynarodowych stosunków politycznych
i gospodarczych – zarówno w wymiarze funkcjonalnym, jak i regionalnym – ze szczególnym uwzględnieniem ich przyszłej ewolucji; udział w opracowaniu metod zarządzania,
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
21
umacniających stabilność strukturalną systemu międzynarodowego (powrócę nieco
niżej do tego ostatniego pojęcia); w efekcie wsparcie aktorów publicznych i prywatnych – w szczególności przedsiębiorstw – w opracowaniu ich własnych strategii na
arenie międzynarodowej; udział na wszystkich poziomach w dyskusjach na powyższe
tematy we Francji, w Europie i w świecie.
Aby wypełnić te zadania, IFRI ma obecnie około 60 stałych współpracowników,
z czego połowa to badacze, a połowa – personel techniczny. Badaczy tych wspierają,
w zależności od potrzeb, associated fellows, badacze z zewnątrz.
Badacze pracują w ramach centrów badań lub programów. W założeniu badacz
powinien być obeznany z zagadnieniami, którymi się zajmuje, znać najbardziej znaczące sieci i głównych aktorów, a także wnosić rozpoznawalny wkład, we Francji
i w świecie, w dyskusje dotyczące jego obszaru badań.
Jeśli chodzi o ich publikacje, pracownicy oceniani są przez swoich kolegów.
Dyrekcję IFRI interesują również ich zdolności w zakresie zarządzania (umiejętność
kierowania zespołem czy znalezienia środków finansowych). W porównaniu z badaniami akademickimi, główna różnica tkwi – pomijam tu kolegów – w adresatach prac
badawczych.
Tak jak jego najważniejsze odpowiedniki w świecie, IFRI musi dotrzeć do odbiorców w – nazwijmy to w ten sposób – „fabrykach podejmowania decyzji”. Musi również zwracać się bezpośrednio do opinii publicznej w tym zakresie, w jakim jest ona
zainteresowana wielkimi zagadnieniami międzynarodowymi.
Pogodzenie tych dwu grup odbiorców nie jest rzeczą oczywistą, ani jeśli chodzi
o metodologię, ani jeśli chodzi o wykorzystanie czasu. Dialog z tą pierwszą skłania
do poufności, z tą drugą – do mediatyzacji. Think tank musi z natury myśleć w kategoriach interesu ogółu – dlatego musi dążyć do znalezienia równowagi.
Pomijając wypowiedzi na łamach prasy drukowanej czy w mediach elektronicznych, które stanowią w najlepszym przypadku jedynie marginalny fragment działalności instytucji stawiającej z założenia na jakość badań, IFRI dociera do swoich
odbiorców czy partnerów, rozpowszechniając swoje publikacje i organizując debaty.
Opinia publiczna w krajach francuskojęzycznych zna doroczne raporty Ramsès, którego trzydzieste wydanie ukazało się w 2011 r. i który zyskał pozycję lidera w swojej
kategorii. Eksperci znają również ukazujące się raz na kwartał czasopismo „Politique
étrangère”, wydawane od 1936 r. przez Centrum Badań Polityki Zagranicznej, a obecnie przez IFRI.
Instytut wydaje lub bierze udział w publikowaniu książek i raportów, będących
często owocem wspólnej pracy z udziałem osobistości i ekspertów z zagranicy. Coraz
częściej upowszechnia za pośrednictwem Internetu, komentarze dotyczące konkretnych
zagadnień. Te prace są upowszechniane tak często, jak to możliwe w dwu lub trzech
językach; tylko w ten sposób można być obecnym w globalnej debacie intelektualnej.
Wykorzystanie technologii cyfrowych pozwala wymyślić i opracować „produkty
pochodne” przeznaczone dla odbiorców, do których wcześniej trudno było dotrzeć. Ale
22
Thierry de Montbrial
poszerzenie grona odbiorców musi być spójne z relacjami z decydentami i liderami
opinii, to one bowiem w pierwszej kolejności są racją bycia IFRI.
Instytut organizuje około dwustu debat rocznie, począwszy od międzynarodowych konferencji z udziałem specjalistów aż po zamknięte kolacje-debaty, na których
obowiązuje zasada poufności (tzw. zasada Chatham House), pozwalająca zarówno
osobistościom politycznym i ekonomicznym, jak i liderom opinii wymieniać poglądy
z wysoko postawionymi gośćmi (przywódcami państw i rządów, dyrektorami generalnymi wielkich przedsiębiorstw międzynarodowych itp.).
Podobnie jak dziennikarstwo nie jest pierwszym zadaniem IFRI, te kolacje-debaty
(czy inne spotkania tego typu) nie kierują się logiką imprez organizowanych przez
agencje komunikacji czy lobbingu; ich zadania są całkowicie odmienne niż w przypadku ośrodków badawczych. IFRI ma sprzyjać wzajemnemu zrozumieniu poprzez
pogłębioną, nie tylko protokolarną wymianę poglądów, co zakłada poszanowanie
zasady poufności. Mówiąc bardziej ogólnie, IFRI organizuje określone spotkania dla
swoich ważnych partnerów, aby jak najlepiej pełnić swoje funkcje doradcze, ciągle
mając na uwadze w tle interes ogółu.
Przedstawiwszy w ten sposób w zarysie zadania i działalność IFRI, powinienem
omówić jego strukturę. Jeśli chcemy na poważnie przeanalizować konkretny think
tank, musimy szczegółowo zbadać trzy zagadnienia: (1) jak jest on, na mocy prawa,
zorganizowany i zarządzany, zarówno w teorii, jak i w praktyce; (2) jakie są jego źródła finansowania; (3) jaka jest jego kultura, a zatem historia. Tym bardziej nie wiem,
jak można by się podjąć ogólnych badań dotyczących nie jednego, a wszystkich ośrodków, nie dokonując szczegółowej analizy komparatywnej na tych trzech płaszczyznach.
IFRI jest stowarzyszeniem działającym na podstawie francuskiej ustawy z 1901 r.;
ma status organizacji pożytku publicznego. Jego członkowie to obecnie około 430 osób
fizycznych i ponad sto osób prawnych – głównie przedsiębiorstw (60) i ambasad (60).
Kieruje nim Rada Administracyjna, w skład której wchodzi od 18 do 24 członków;
głównym kryterium przy doborze są ich kompetencje w dziedzinach, którymi zajmuje
się instytut, i ich wola obrony niezależności IFRI.
Rada spotyka się cztery razy do roku i pracuje zgodnie z rygorystycznymi zasadami zarządzania. Dyrektor generalny, wybierany na to stanowisko przez radę, przygotowuje i realizuje budżet. Działa w ramach przyznanych mu uprawnień. Działalność
IFRI jest przedmiotem podwójnej kontroli – prywatnej (doroczny certyfikat wydawany przez audytora) i publicznej (regularne kontrole prowadzone przez Trybunał
Obrachunkowy).
Niedawno instytut podjął działania na rzecz wprowadzenia profesjonalnych metod
zarządzania, inicjując procedury podobne do tych, znanych z przedsiębiorstw. Taka
profesjonalizacja to warunek konieczny – nie mówię, że wystarczający – by zapewnić trwałość bytu instytutu. Działalność Rady Administracyjnej uzupełnia Rada Strategiczna, współpracująca z dyrekcją generalną; zajmuje się ona zwłaszcza różnymi
aspektami polityki badań.
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
23
Kwestia finansowania ma podobny charakter jak w przypadku składu Rady Administracyjnej. W 2010 r. przychody IFRI wyniosły około 6,7 mln euro. W kategoriach
procentowych, wkład państwa stanowi około 27%; środki te pochodzą z budżetu premiera (a nie Ministerstwa Spraw Zagranicznych, jak się często sądzi), na podstawie
decyzji parlamentu. Od 2005 r. ta subwencja jest przedmiotem Wieloletniej Umowy
Zadaniowej (CPO) z państwem. Określa ona w zarysie zadania instytutu ważne z perspektywy interesu ogółu i uznaje jego niezależność.
Składki członków to około 16% wpływów. Pochodzą one przede wszystkim od
przedsiębiorstw wchodzących w skład IFRI, wśród których rosnącą rolę odgrywają małe
i średnie przedsiębiorstwa. Reszta środków to fundusze i darowizny, w określonych
przypadkach przeznaczone na określone programy badawcze i inne inicjatywy, takie jak
organizacja konferencji. Ważne jest, że indywidualne wpłaty nie przekraczają 300 tys.
euro, czyli mniej niż 5% całego budżetu instytutu. Większość z nich jest dużo mniejsza.
Ponadto dyrekcja IFRI przykłada wagę do tego, by otrzymanie określonych
środków finansowych nie pociągało za sobą implicite lub explicite zobowiązań, które
mogłyby zagrozić niezależności instytutu. Ten ostatni wymóg niejednokrotnie doprowadził do odrzucenia skądinąd pociągających propozycji!
Dodam, że od 1995 r. instytut jest właścicielem budynku, sfinansowanego wtedy
w całości dzięki zbiórce pieniędzy od prywatnych darczyńców, która pozwoliła na
zgromadzenie około 12 mln euro. W tamtym czasie – jak i dziś – zbiórka została przeprowadzona tak, by zapewnić ochronę niezależności instytutu.
Dobre zarządzanie i solidny, zrównoważony, nieobciążony budżet to warunki niezależności; inaczej staje się ona pustym słowem. Nie są to jednak warunki wystarczające. Tożsamość instytucji wypływa z jej kultury, a zatem historii. W ostateczności
chodzi o niezależność myśli. IFRI nie ma żadnych afiliacji politycznych; nigdy nie
zrezygnował z tego założenia, o czym świadczy również skład Rady Administracyjnej.
Badacze są dobierani wyłącznie na podstawie swoich kompetencji, ale również
przy uwzględnieniu ich poczucia odpowiedzialności, ponieważ gdy ktoś zabiera głos
w imieniu IFRI jest lepiej słyszalny. To tak jak gdyby instytut dawał im głośnik. Łączą
ich pewne podstawowe wartości, takie jak uczciwość, pragnienie dążenia do obiektywizmu, ale także chęć przyczynienia się do dzieła, jakim będzie lepsze, szanujące
ludzi i narody, zarządzanie w skali regionalnej i globalnej. W swoich badaniach rozumieją oni znaczenie stabilności strukturalnej, innymi słowy kontrolowanych reform,
których fiasko prowadzi do upadku albo chaosu. Nie są zatem apostołami „tak zwanych praw człowieka”, by przywołać słynne sformułowanie Huberta Védrine’a16; nie
prowadzą też krucjaty na rzecz tego czy innego państwa (lub przeciwko niemu), tego
czy innego reżimu, tej czy innej sprawy. Jeśli są zwykle zaangażowani na rzecz integracji europejskiej to dlatego, że tak każe rozum, a nie serce. Mówiąc krótko, praca
w IFRI zakłada długoterminowy idealizm i krótkoterminowy realizm.
16
Hubert Védrine – minister spraw zagranicznych Francji w latach 1997–2002.
24
Thierry de Montbrial
* * *
Podsumuję wykład, marząc na głos o nowym ośrodku badawczym, który miałby
za zadanie obserwować i analizować wszystkie inne ośrodki, na podstawie obiektywnych kryteriów, rozpatrując zarazem ich działalność przez pryzmat ogólnej ewolucji
rynku myśli. Profesor na Uniwersytecie w Pensylwanii James Mc Gann opracowuje
od 2007 r. doroczną, ogólnoświatową klasyfikację ośrodków badawczych, opierając się
nie na obiektywnych danych, ale na ankietach. IFRI nie ma powodów do narzekania,
gdyż pojawia się w rankingu jako pierwszy think tank we Francji, trzeci w Europie
i jedyny francuski ośrodek widoczny w ogólnoświatowym rankingu. Niemniej metodologia tej – a właściwie tych – klasyfikacji powinna zostać doprecyzowana. W szczególności chodzi o to, że instytucje anglosaskie są rzecz jasna uprzywilejowane.
Think tank, który zajmowałby się innymi, musiałby się zastanowić, co odróżnia je
od innych instytucji. Jednostki polityczne, gdy stają się coraz bardziej złożone, potrzebują instytucji, które podejmą krytyczną refleksję na ich temat, przy czym instytucje
te muszą być, na ile to możliwe, niezależne od instytucji klasycznych. Przez instytucje klasyczne mam tu na myśli wszelkiego rodzaju struktury (np. administrację, banki
centralne, uniwersytety itd.), które zajmują się działalnością wewnętrzną i zewnętrzną
wspomnianych jednostek.
Paradoks polega na tym, że think tank, aby wpływać na innych (co jest jego racją
bycia), nie popadając jednocześnie w sprawy bieżące i działalność komentatorską,
czy quasi-dziennikarską, musi być instytucją solidną, ale instytucją bardzo szczególnego typu, gdyż pozbawioną wszelkiej oficjalnej odpowiedzialności za działalność
publiczną i prywatną oraz sposób jej prowadzenia. Jego rola społeczna wypływa właśnie z jego swobody myśli i analizy, którą umożliwia ta separacja. Think tank ma
za zadanie wspomagać proces decyzyjny, ale różni się od zawodowych doradców,
publicznych czy prywatnych, których swoboda intelektualna jest z natury ograniczona.
Świat jeszcze długo nie będzie jedną jednostką polityczną. Dlatego ośrodki badawcze znalazłyby się w próżni, gdyby nie działały w określonych ramach społecznych:
w większości przywołanych przeze mnie przypadków chodzi tu o państwo, niekiedy
o wspólnotę ekspertów, tak jak pierwotnie miało to miejsce w przypadku Sojuszu Północnoatlantyckiego i Międzynarodowego Instytutu Badań Strategicznych w Londynie.
Tak jak w obecnym stanie rzeczy nie istnieje coś takiego jak „globalne” przedsiębiorstwo, tak samo każdy think tank działa w określonym środowisku kulturowym, które stanowi o jego bogactwie, ale i narzuca pewne granice. Dlatego w epoce
globalizacji potrzebne są szerokie, zróżnicowane, dwu- i wielostronne kontakty między tymi ośrodkami. Ze swojej natury, te instytucje mogą czerpać korzyści z procesu
wzajemnego wzbogacania się kultur i nadać treść jakże mglistej i zużytej koncepcji
dialogu cywilizacji. Idąc dalej tą drogą, można by uznać wszechświat tych ośrodków
za zalążek „światowego społeczeństwa obywatelskiego”, a zatem za istotny element
służący poszerzeniu demokracji.
O roli ,,laboratoriów idei”, czyli think tank we współczesnym świecie
25
Aby ta optymistyczna wizja stała się ciałem, trzeba jednak, by upowszechnił się
duch liberalizmu, to znaczy, by zaistniały wszystkie materialne i intelektualne warunki
sprzyjające rozwojowi takich ośrodków w ich prawdziwej postaci; chodzi tu przede
wszystkim o to, że nie mogą one kierować się wszelkiego rodzaju partykularnymi
interesami. Tymczasem do tego jeszcze daleko. Nawet w takim kraju jak Francja, polityczna i ekonomiczna wiarygodność poszczególnych ośrodków, godnych nazwy think
tank, jest niepewna. Istnieje ryzyko, że aktorzy, kierujący się partykularnymi interesami lub ideologiami (nawet tymi najgroźniejszymi), zdominują rynek idei, przejmując
bezprawnie, na swój użytek, pojęcie think tank.
Postęp zawsze ma dwie strony – dobrą i złą. Wiara w człowieka to przekonanie, że ta pierwsza zawsze w końcu zwycięży. Miejmy więc nadzieję, że fenomen
laboratoriów idei, który nabrał rozpędu w XX wieku, będzie się rozwijał w bieżącym stuleciu i odegra, z pomocą technologii informacji i komunikacji, kluczową rolę
w powstaniu „światowego społeczeństwa” – bardziej zrównoważonego, bardziej sprawiedliwego i zarazem bardziej pokojowego.
On the role of „idea laboratories” or think tanks
in the contemporary world
Summary
A think tank is any open organisation established around a fixed group of researchers which
aims at developing – based on objective criteria – concepts related to performing political or
strategic actions of public actors in any form that serve the general public’s interest. A think tank
naturally looks forward; hence, its activity is prospective and strategic. The research nature of
the conducted activity distinguishes the think tank from other types of intellectual associations.
Acting for the good of the general public is a fundamental difference between the think tanks
and institutions such as consulting firms, PR agencies or pressure groups, which are responsible
for promoting and protecting particularistic interests.
The notion of think tank was developed in the United States of America; one of the most
famous centres of that type has always been Rand Corporation. Among others one should
mention the Council on Foreign Relations, the Brookings Institution and the Peterson Institute.
In Great Britain the Royal Institute of International Affairs, also known as Chatham House,
plays a significant role. In France the Analysis and Forecasting Centre in the Ministry of Foreign Affairs and later the French Institute of International Relations (IFRI) were founded in the
1970s. Analogous centres operate in Russia, China and Poland.
IFRI is the best research centre in French, the third best in Europe and the only French
institution of that type present in the global ranking lists. Its major aims include an objective
analysis of international relations, both in the functional and regional dimension, with particular
consideration given to their future evolution; participation in developing management methods
to reinforce the structural stability of the international system; supporting public and private
actors in developing their own strategies on the international arena; participation in debates
regarding the above mentioned topics in France, in Europe and in the world.
S t o s u kosmiczna”
n k i M i ępaństw
d z y n–
a rwspółdziałanie
o d o w e – i rywalizacja
International Relations
„Polityka
•
nr
1
(t.45)
2012
Leonard Łukaszuk
„POLITYKA KOSMICZNA” PAŃSTW
– WSPÓŁDZIAŁANIE I RYWALIZACJA
1. Przesłanki, motywy i skala zaangażowania
międzynarodowego w przestrzeni kosmicznej
„Polityka kosmiczna” państw współczesnych, coraz szerzej uczestniczących na wielu
polach i płaszczyznach, a także rywalizujących ze sobą w dziedzinie gospodarczej,
komercyjnej i wojskowej, nabiera coraz większego znaczenia w kształtowaniu stosunków międzynarodowych – zarówno w relacjach dwustronnych, jak i regionalnych, i globalnych. Sprzyja temu rozwój nauki i techniki oraz przemysłu i wielu
sektorów gospodarki – wspomagany zaangażowaniem coraz większej liczby państw
i korporacji: zarówno w obecnie realizowane ambitne i wysoce kosztowne programy
kosmiczne, jak i w perspektywicznie postrzegane i oczekiwane korzystanie z wyników
postępującej eksploracji przestrzeni kosmicznej.
W polityce państw w tej dziedzinie daje się od kilku dekad zauważyć występowanie tendencji pewnego równoważenia i wzajemnego uzupełniania się kształtowanych potencjałów naukowo-technicznych, gospodarczych i komercyjnych, związanych
z dziedziną bezpieczeństwa i obrony, a potrzebami ze sfery cywilnej. Wiąże się to z uwarunkowaniami geopolitycznymi, a także z postępującymi procesami transformacji politycznej, instytucjonalnej oraz ekonomicznej i społecznej, będącymi przedmiotem badań
interdyscyplinarnych1. Dotyczy to także specyficznych obszarów regionalnej i globalnej
współpracy i rywalizacji w gospodarce, komercji i zarządzaniu działalnością w przestrzeni kosmicznej, prezentowanych m.in. w dokumentach ONZ2 i Unii Europejskiej3.
Zob. M. Senn, Non-state Regulatory Regimes. Understanding Institutional Transformation, Heidelberg 2011; J.Ph. Terhechte, International Competition Enforcement Law between Cooperation and Convergence, Heidelberg 2011.
2
Zob. Commercial Aspects of Space Exploration Including Spin-off Benefits /A/CONF. 184/BP/7/,
1998; Management of Earth Resources /A/CONF. 184/BP/3/, 1998; United Nations Treaties and Principles
on Outer Space /A/AC, 105/722/, Vienna 1999; Economic and Societal Benefits /A/CONF. 184/BP/11/, 1998.
3
The European Union and Space: Fostering Applications, Markets and Industrial Competitiveness,
Communication from the Commission, Luxembourg 1996; Europe and Space: Turning to a New Chapter,
Communication from the Commission, Luxembourg 2000.
1
28
Leonard Łukaszuk
We współpracy międzynarodowej w przestrzeni kosmicznej jest dostrzegany
także, jako sprzyjający, czynnik etnograficzny i kulturowy, co odnosi się m.in. do
regionu Europy4. Badane są relacje kultury i ekonomiki oraz socjologia i antropologia
ekonomiki kulturowej, także w szerszej płaszczyźnie problemowej5.
Koniecznością stały się, już od kilku dekad, kompleksowo ujęte programy
kosmiczne – zarówno narodowe, jak i regionalne, realizowane z udziałem wielu
– także pozapaństwowych czynników – w tym licznych organizacji międzynarodowych, również pozarządowych, oraz podmiotów prywatnych. Sektor publiczny jest
w tych działaniach nadal obecny, a w wielu dziedzinach – dominujący.
Obecną działalność międzynarodową w przestrzeni kosmicznej charakteryzują
trzy sfery: cywilna, komercyjna i wojskowa, a procesy polityki kosmicznej odbywają
się głównie w trzech etapach i obejmują: (1) określanie celów przez rządy państw,
bądź władze wspólnot regionalnych (WE/UE); (2) tworzenie odpowiednich instrumentów prawnych oraz instytucjonalnych w sferze organizacji i zarządzania przez
agendy rządowe i podporządkowane im agencje kosmiczne (NASA, ESA i inne) dla
osiągnięcia tych celów; (3) gromadzenie i podział odpowiednich środków bazowych
i infrastruktury oraz zasobów finansowych.
W polityce kosmicznej USA można np. wyróżnić m.in. rządowy system kontroli
satelitów komercyjnych oraz rozwijanie systemów infrastruktury naziemnej wynoszenia różnych obiektów w przestrzeń kosmiczną. W USA działa wyspecjalizowana
agencja kosmiczna – NASA.
W skali światowej rozwinął się szeroko przemysł kosmiczny, wykorzystywane są
kanały przesyłu różnych informacji drogą satelitarną, ukształtowały się szerokie kręgi
wysoko wykwalifikowanych specjalistów w wielu dziedzinach produkcji i usług oraz
menedżerów z zakresu zarządzania tym specyficznym sektorem gospodarki i usług
kosmicznych w dziedzinie łączności, teledetekcji i pozycjonowania (GPS).
Obecnie, w wyniku wielodyscyplinarnych badań postępujących procesów eksploracji i wykorzystywania kosmosu dla celów naukowych-poznawczych, komercyjnych
i militarnych, można zaobserwować unikalne zjawiska konwergencji, bądź dywergencji interesów i podejmowanych działań w środowisku przestrzeni kosmicznej.
Działania takie są – jak wiadomo – obciążone wysokimi kosztami, a ponoszone
wydatki są badane ekonometrycznie i kontrolowane przez kompetentne organizacje
i agencje, a także agendy rządowe, jak np. w USA przez Departament Obrony.
W różne sfery działalności kosmicznej są zaangażowane liczne gremia doradcze,
eksperci, czynniki rządowe oraz korporacje handlowe, niekiedy rywalizujące ze sobą
S.E. Zabusky, Launching Europe: An Ethnography of European Cooperation in Space Science, Princeton 1995; D. Banaszak, Współpraca krajów zachodnioeuropejskich w opanowaniu przestrzeni kosmicznej,
Warszawa 1989.
5
A. Behrens, Culture and Management in the Americas, Stanford 2009; G.T. Svedsen, G.L.H. Svedsen
(red.), Handbook of Social Capital: The Troika of Sociology, Political Science and Economics, Surrey UK
2009.
4
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
29
w dostępie do środków finansowych, do określania celów działalności kosmicznej oraz
do zarządzania programami kosmicznymi i projektami operacyjnymi, wykonawczymi.
Próby usystematyzowania6 współczesnej działalności kosmicznej obejmują: rozwinięte programy kosmiczne państw najbardziej zaawansowanych w tej dziedzinie;
państwa zaangażowane umiarkowanie; sferę komercyjną działalności kosmicznej;
działalność międzynarodową organizacji międzyrządowych; działalność organizacji pozarządowych; działalność kosmicznego sektora publicznego w skali globalnej
i regionalnej.
Rozwinięte programy działalności w przestrzeni kosmicznej mają: Federacja
Rosyjska, Unia Europejska – a w niej takie kraje, jak: Wielka Brytania, Francja,
Niemcy, Włochy, Hiszpania, a ponadto także Szwecja. Z państw Europy Wschodniej
wyróżnia się (jako byłych członków RWPG): Czechy, Węgry, Polskę i Rumunię.
Z państw pozaeuropejskich najbardziej zaangażowane w działalność kosmiczną
są: USA, ChRL, Japonia, Indie i Izrael. Do państw zaangażowanych w stopniu umiarkowanym w działalność związaną z przestrzenią kosmiczną zalicza się: Koreę Południową, Brazylię – mającą wspólny program kosmiczny z Chinami, a także Kanadę
– ściśle współpracującą z europejską ESA.
Działalność podmiotów o profilu komercyjnym w dziedzinie kosmicznej obejmuje: system geostacjonarnych satelitów telekomunikacyjnych; komercyjny transport kosmiczny (wynoszenie obiektów i urządzeń); komercyjną działalność satelitarną
ukierunkowaną na zbieranie, gromadzenie i przetwarzanie informacji pochodzących
ze zdalnego obserwowania powierzchni Ziemi (teledetekcja satelitarna); systemy satelitarne do celów pozycjonowania – typu GPS, jako główne ogniwo technologii nawigacyjnych7.
Główne organizacje międzynarodowe działające w zakresie cywilnej współpracy
kosmicznej to:
– ONZ – tworząca zasady i normy pokojowego wykorzystania przestrzeni
kosmicznej i ciał niebieskich oraz współpracy międzynarodowej państw;
– Wielonarodowe organizacje kosmiczne, a wśród nich: Europejska Agencja
Kosmiczna (ESA); Unia Europejska – wyposażona w Traktacie z Lizbony w takie
kompetencje8; Asia-Pacific Space Cooperation Organization (APSCO);
– Agencje wyspecjalizowane ONZ, takie jak: Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny (ITU), ICAO, UNESCO i Światowa Organizacja Meteorologiczna (WMO);
– Inne organizacje międzynarodowe to: Komitet ds. Obserwacji Satelitarnej Ziemi (CEOS); Międzynarodowy Instytut ds. Unifikacji Prawa Prywatnego
(UNIDROIT); Organizacja ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD);
Zob. E. Sadeh (red.), The Politics of Space. A Survey, London–New York 2011.
Zob. K. Myszona-Kostrzewa, Nawigacja satelitarna w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa
2011, s. 24–25.
8
„Dziennik.Ustaw” 2009, nr 203, poz. 1569.
6
7
30
Leonard Łukaszuk
Międzyagencyjny Komitet Koordynacyjny ds. Odpadów Kosmicznych (IADC); Porozumienie z Wassenaar o Kontroli Eksportu.
Do pozarządowych organizacji zajmujących się sprawami kosmosu należą te,
które zajmują się głównie: rolnictwem, zmianami klimatu, ochroną środowiska, prawem międzynarodowym oraz nauką i techniką. Wyróżnia się również stowarzyszenia
o profilu przemysłowym i profesjonalnym, think tanks, grupy wsparcia oraz grupy
kontestujące, „opozycyjne”.
Można zastanowić się, dlaczego „społeczność międzynarodowa” tak intensywnie
– począwszy od przełomu stuleci – angażuje się w działalność związaną z kosmosem? Co ją skłania do tak kosztownego wysiłku badawczego, a jednocześnie gospodarczego, ekonomicznego, a przy tym do coraz szerzej zakrojonej współpracy międzynarodowej?
Istnieje m.in. chęć uzyskania nowych obszarów eksploatacji zasobów naturalnych
i energii, a także przestrzeni osiedlenia, poprzez stałe doskonalenie eksperymentalnych
zastosowań różnych technologii kosmicznych dla osiągnięcia korzyści gospodarczych
i innych – dla wygody użytkowników – konsumentów, np. w dziedzinie telekomunikacji (łączności) i teletransmisji satelitarnej. Wynika to też z motywów podyktowanych chęcią rywalizacji w osiąganiu korzystnej przewagi gospodarczej, społecznej
i militarnej, drogą rozwijania innowacyjnych technologii i odpowiednich potencjałów.
Jedną z istotnych przesłanek i motywów zaangażowania w kosmosie jest m.in.
dążenie do: zapewnienia odpowiedniej ochrony bytu na Ziemi przed zagrożeniami pochodzącymi z przestrzeni kosmicznej (komety, asteroidy, promieniowanie
kosmiczne), a także ochrony bezpieczeństwa przed zagrożeniami generowanymi przez
samo środowisko ziemskie – w postaci kataklizmów klimatycznych, erupcji wulkanów, ruchów płyt tektonicznych, tsunami, masowych antropogenicznych zanieczyszczeń i innych form degradacji środowiska i systemów ekologicznych; jak też zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej, powietrznej oraz nawigacji lądowej – jak
i satelitarnej.
Skala zaangażowań w badania i eksplorację kosmosu jest bardzo szeroka:
– W 2007 r. na orbitach wokół Ziemi krążyło ponad 900 satelitów – w tym 610
cywilnych satelitów użytkowych, 102 satelity wykonujące badania naukowe na orbitach okołoziemskich, a w przestrzeni kosmicznej znajdowało się 13 misji, prowadzących badania w obszarze układu słonecznego, obejmujące odległe planety. Od 2020 r.
amerykańska NASA planuje wykonywanie regularnych lotów załogowych na Księżyc
i na Marsa oraz zamierza rozpocząć budowę stałych baz na ich powierzchni. Podobne
plany mają również Chińczycy.
– Wzrosły znacznie nakłady publiczne na badania cywilne. W skali światowej
– według danych OECD – średnia tych nakładów w 2008 r. wynosiła 8,5% wszystkich
nakładów publicznych, w państwach „starej” UE – średnio 6,2%, a w Polsce nakład
na cele kosmiczne wynosił mniej niż 0,5% wydatków publicznych przeznaczonych
na cele nauki.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
31
– Tempo wzrostu tylko samego sektora nawigacji satelitarnej od kilku lat wynosi
około 25% w skali rocznej. Przewiduje się, iż w 2020 r. rynek nawigacji satelitarnej
może osiągnąć wartość 275 mld euro i ma zapewnić 100 tys. miejsc pracy. W tymże
2020 r. około 3 mld mieszkańców Ziemi będzie mogło korzystać z odbiorników nawigacji satelitarnej, przeważnie zintegrowanych z telefonami komórkowymi i innymi
urządzeniami.
– Wzrasta zainteresowanie tzw. turystyką suborbitalną. Brytyjska firma prywatna
Virgin Galactic do 2008 r. zebrała ponad 60 tys. zgłoszeń chętnych do udziału w kosztownych lotach na okołoziemską przestrzeń suborbitalną, tj. niższą niż wykorzystywana przez satelity czy międzynarodową stację kosmiczną (ISS).
– Nieoceniona użyteczność systemów satelitarnych dla celów zapewnienia bezpieczeństwa w sytuacji katastrof zaistniałych na powierzchni Ziemi została wielokrotnie dowiedziona praktyką. W 2007 r. agencje kosmiczne ponad 40 razy kierowały
w trybie alarmowym sensory swoich satelitów na obszary, gdzie zaistniały wielkie
katastrofy i wspomagały służby ratownicze, mając możliwość dokładnego zlokalizowania rozbitków w katastrofach morskich i lotniczych. Dzięki temu ocalono życie
ponad 21 tys. osób.
Z danych, dotyczących interaktywnego katalogu zastosowań technik satelitarnych, opracowanych przez Polskie Biuro do Spraw Przestrzeni Kosmicznej w 2008 r.,
wynika, iż techniki te służą społeczeństwu informacyjnemu i zapewnieniu bezpieczeństwa w dobie nowych wyzwań – przez wdrażanie innowacyjnych pomysłów, stosowanie najwyżej rozwiniętych technologii, a także zapewniają miejsca pracy w nowoczesnej gospodarce związanej ze współpracą kosmiczną.
Współpraca państw i organizacji międzynarodowych w dziedzinie badań i eksploracji kosmosu ukazuje uwarunkowania głównych kierunków jej rozwoju z perspektywy XXI wieku i związane z tym problemy doskonalenia i kodyfikacji prawa
kosmicznego9. Istnieje potrzeba zwiększenia w tych dziedzinach roli ONZ oraz ewentualnego utworzenia nowych organizacji międzynarodowych, bardziej efektywnie
koordynujących współpracę w kosmosie.
Kluczowe zagadnienia prawa kosmicznego, jego obecne i perspektywiczne funkcje można analizować m.in. w relacji z prawem lotniczym i handlowym, biorąc pod
uwagę postępujące procesy komercjalizacji i urynkowienia współczesnej działalności kosmicznej, w obszarze której jednak zachowano pewien niezbędny margines dla
interwencji państwa. Główne kierunki europejskiej współpracy kosmicznej mogą być
postrzegane jako jeden z czynników wspomagających integrację europejską.
Występuje również problem dostępu podmiotów uczestniczących we współpracy
kosmicznej do technologii kosmicznych dwojakiego – tj. wojskowego i cywilnego –
wykorzystania oraz jego implikacje dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Wiąże
9
Zob. M. Polkowska, Prawo kosmiczne w obliczu nowych problemów współczesności, Warszawa
2011, s. 95–98.
32
Leonard Łukaszuk
się z tym potrzeba globalnego upowszechnienia i stosowania prawa kosmicznego
oraz budowa środków zaufania przez zapewnienie większej jawności w działalności
kosmicznej państw na zasadach wzajemności i dobrej woli. Dotyczy to m.in. rejestracji wysyłanych w kosmos obiektów. Może to przyczynić się do rozszerzenia współpracy międzynarodowej w pozamilitarnych dziedzinach wykorzystywania przestrzeni
kosmicznej.
2. Główne cechy i kierunki kształtowania
„polityki kosmicznej”
Polityka państw i organizacji międzynarodowych w odniesieniu do interesów i działalności prowadzonej w różnych obszarach, związanych z przestrzenią kosmiczną,
charakteryzuje się swoistymi cechami10. Jej skala i procesy ukazują różne aspekty
naukowe, komercyjne oraz polityczne i wojskowe – zarówno środków jak i celów
w użytkowaniu przestrzeni kosmicznej. Jest to bowiem obszar aktywności nacechowany szczególnie wysokimi nakładami finansowymi, zarządzany przez wiele organizacji i agencji rządowych oraz poszczególnych służb, takich jak np. w USA – Siły
Powietrzne, czy NASA. Jedną z cech polityki i działalności w przestrzeni kosmicznej
jest również dające się zauważyć istnienie pewnego „konfliktu” w przedmiocie regulacji i wykonywania zadań – między wysoce restrykcyjnym środowiskiem związanym z narodową polityką bezpieczeństwa państw11 a bardziej otwartym na współpracę
obszarem cywilnym – środowiskiem komercji i nauki.
Kształtowanie polityki zarówno w sektorach cywilnym i komercyjnym, jak też
wojskowym jest związane z działaniem wielu „koalicji” wspomagających ją doradczo,
a także z działaniem podmiotów i agencji rządowych oraz rywalizujących ze sobą korporacji komercyjnych – w dostępie do zasobów, do udziału w realizowaniu programów
i konkretnych projektów kosmicznych oraz do zarządzania nimi. Procesy związane
obecnie z polityką kosmiczną są więc środowiskiem bardzo złożonym, biorąc także
pod uwagę interesy i preferencje owych różnych podmiotów.
Do państw charakteryzujących się posiadaniem i wykonywaniem najbardziej rozwiniętych programów kosmicznych zalicza się: USA, Rosję, Wielką Brytanię, Francję,
Niemcy, Włochy i Hiszpanię, a z państw pozaeuropejskich – Chiny, Japonię, Indie oraz
Izrael. Istnieje kilka typowych przyczyn służących rozwijaniu programów kosmicznych przez poszczególne państwa. Należą do nich niewątpliwie, takie jak: podnoszenie
prestiżu i znaczenia w relacjach międzynarodowych, względy podyktowane rozwojem
handlu i przemysłu oraz rozwojem gospodarczym kraju i poziomu życia obywateli,
a także rozwojem nauki i wiedzy o kosmosie oraz zapewnieniem bezpieczeństwa.
10
11
E. Sadeh, Politics of Space, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 3–28.
P.L. Hays, National Security Space, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 29–57.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
33
Motywacje te nie są jednakowo zaznaczone w odniesieniu do poszczególnych krajów
i cechuje je zarówno pewne zróżnicowanie, jak i przenikanie się wzajemne.
Potrzeba wzmocnienia rozwoju programów kosmicznych, zwłaszcza tych satelitarnych, jest uwarunkowana sytuacją i potrzebami rozwoju edukacji i medycyny, co
dotyczy zwłaszcza krajów rozwijających się, takich choćby jak Indie. Towarzyszy
temu także dążenie do rozwoju przemysłu lotniczego i kosmicznego. Prestiżowymi
stają się programy zakładające aktywniejszą eksplorację kosmosu z bezpośrednim
udziałem człowieka, a nie tylko samych maszyn i pojazdów kosmicznych. Realizowane zaś niektóre programy wojskowe w kosmosie są oceniane jako służące bardziej
podnoszeniu prestiżu państw, niż rzeczywistym potrzebom zapewnienia bezpieczeństwa, chociaż w przypadku Izraela jest to oceniane jako potrzeba realna12.
Różne aspekty współczesnej polityki kosmicznej głównych jej twórców i uczestników obejmują: naukę i edukację, gospodarkę i technologie oraz czynnik psychologiczny, związany z umacnianiem prestiżu państw. Oprócz programów nuklearnych,
których znaczenie się zmniejszyło z wielu przyczyn, dziedzina kosmiczna polityki
staje się coraz bardziej znacząca, także dla społeczeństw. Do grona państw najbardziej
aktywnych w tej dziedzinie zbliża się Brazylia i Korea Południowa.
Państwa „umiarkowanie uczestniczące” w badaniach i eksploracji przestrzeni
kosmicznej cechuje znaczne zróżnicowanie13. Wynika to m.in. z motywacji innych, niż
tylko te związane z działalnością w przestrzeni kosmicznej, priorytetów wśród opcji
programowych, wyboru partnerów oraz antycypowanych korzyści. Duże znaczenie ma
zróżnicowanie geograficzne, uzależnienie od środowiska międzynarodowego oraz okoliczności wewnątrzkrajowych, mających wpływ na dokonywanie wyboru opcji. Stosowanie założeń typologii systematycznych w tym zakresie może być także utrudnione
przy uwzględnianiu aspektów społecznych i ekonomicznych, co dotyczy zwłaszcza
programów kosmicznych, projektowanych i realizowanych w mniejszej skali.
Na przykład Brazylia wśród krajów rozwijających się charakteryzuje się tym, że
cele społeczne i ekonomiczne są dla niej priorytetem, podczas gdy dla Korei Południowej i Kanady są one w centrum uwagi jako dla krajów zaliczanych do „średnio
rozwiniętych” w zakresie wykorzystywania technologii kosmicznych, ze względów
bezpieczeństwa. Problemy bezpieczeństwa mogą odgrywać w motywacjach państw
ważną rolę, ale raczej „symboliczną” przy podejmowaniu decyzji, chociaż dla grupy
państw „umiarkowanie” zaangażowaniach w przestrzeni kosmicznej czynnik ten nie
odgrywa roli pierwszoplanowej.
Istotnym czynnikiem zróżnicowania tych państw w działalności kosmicznej jest
ich specjalizacja. Na przykład Kanada skupia się na robotyce specjalistycznej wykorzystywanej m.in. na Międzynarodowej Stacji Kosmicznej, zaś zaangażowanie Brazylii – na rozwijaniu zdolności do wynoszenia w przestrzeń kosmiczną obiektów,
12
13
L. Nardon. Developed Space Programmes, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 75.
W.L. Huntley, Moderate Space Powers, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 77–103.
34
Leonard Łukaszuk
co ułatwia jej położenie geograficzne w strefie około Równika. Z punktu widzenia
interesów Kanady, czynnik ekonomiczny odgrywa istotną rolę przy uwzględnieniu
jej wkładu w północnoamerykański system obronny. Dla Korei Południowej jest on
ważny ze względu na rozwój nowoczesnych technologii w relacji do sąsiadów w Azji
Wschodniej.
Taka „strategia niszowa” niesie ze sobą wiele ryzyka, ze względu na szybko
i nieoczekiwanie następujące zmiany w rozwoju technologii kosmicznych, co mogą
wykorzystywać większe państwa rywalizujące, dążąc do wyeliminowania z konkurencji na rynku podmiotów, kierujących się założeniami „niszowych strategii”. Może
temu zapobiec odpowiednie partnerstwo i udział we wspólnych projektach w ramach
bardziej zaawansowanych technologii. Przykładem może być uczestnictwo w wielostronnym programie realizowanym w ramach Międzynarodowej Stacji Kosmicznej,
dającej szansę specjalizacjom „niszowym” i umożliwiającej rozwój w sferze korzyści
materialnych i niematerialnych. Kluczem do korzystnych interakcji państw średniozaawansowanych w rozwoju technologii kosmicznych i w przezwyciężaniu występującej pewnej asymetrii w relacji do państw bardziej w tym zakresie zaawansowanych,
może być ich udział w projektach realizowanych partnersko: dwustronnie, bądź wielostronnie, jak też w ramach reżimów zarządzanych w skali globalnej. „Realistycznie” ukształtowaną koncepcję współpracy międzynarodowej w przestrzeni kosmicznej
realizuje Kanada, zawierając korzystne dla niej porozumienia.
Współpracy kosmicznej państw służy ich bliskie usytuowanie geograficzne.
Państwa średnio rozwinięte w swojej działalności w przestrzeni kosmicznej nie są
w takim stopniu zorientowane na problemy bezpieczeństwa, jak to odnosi się do
państw wysoko rozwiniętych, skupiających wiele uwagi na aspektach związanych
z obronnością. Wspierają one jednak działania na rzecz zapobiegania wyścigowi zbrojeń w przestrzeni kosmicznej. Uwaga ich skupia się na czerpaniu korzyści z telekomunikacji satelitarnej oraz monitorowaniu środowiska naturalnego poprzez rozwinięte
systemy satelitarne.
W działalności kosmicznej coraz większą rolę odgrywa czynnik komercyjny14.
Wiąże się to zwłaszcza z wykorzystywaniem: satelitów komunikacyjnych usytuowanych na orbicie geostacjonarnej; transportu kosmicznego; satelitów zdalnie badających
powierzchnię Ziemi, w celu zdobywania komercyjnie użytecznych informacji, oraz
tzw. satelitarnego pozycjonowania, m.in. dla celów nowoczesnej nawigacji lądowej,
morskiej i lotniczej (typu GPS). Subsydia rządowe, ukierunkowane na różnego rodzaju
działalność kosmiczną w postaci pojazdów kosmicznych czy satelitów, niekiedy
utrudniają konkurencję sektorowi komercyjnemu. Przekształcanie sektorów przemysłu kosmicznego z dominacji czynnika rządowego w kierunku rozwiązań rynkowych
opartych na konkurencji raczej wydłuża się w czasie na skutek różnych wydarzeń,
bardziej niż jako efekt ostrożnej polityki planowania. Początkowe ograniczenia komer14
D.D. Chan, M.K. Macauley, Commercial Space Actors, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 104–119.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
35
cyjnej teledetekcji satelitarnej i GPS były podyktowane względami bezpieczeństwa
narodowego. Od ponad dekady sytuacja uległa zmianie i rząd USA czynnie wspiera
komercyjny rozwój w tym zakresie podmiotów indywidualnych i firm. Złagodzono
restrykcje poprzez wolny dostęp do sygnałów GPS i liberalizację polityki w zakresie komercyjnego wynoszenia w przestrzeń kosmiczną obiektów. Sektor komercyjny
przemysłu kosmicznego nie jest jednak na tyle silny, aby mógł rozwijać się na odpowiednim poziomie bez wsparcia ze strony rządu. Nadal jednak jest pewnym wyzwaniem, uwarunkowanym różnymi wydarzeniami politycznymi, przechodzeniem od
etapu dominacji czynnika rządowego w kosmosie do zapewnienia pewnej równowagi
między interesami sektorów prywatnego i publicznego. Jest to raczej kwestia przyszłej, nowej generacji polityki kosmicznej – jako wyniku pokonania pewnych granic
zarówno w sferze regulacji prawnych, jak i technologii.
Rola i skala oddziaływania organizacji międzynarodowych na politykę kosmiczną
– zarówno tych działających w skali globalnej, jak i regionalnych – skupia się głównie
na obszarach wymagających niekiedy zaangażowania w wysoce wyspecjalizowanych
dziedzinach15.
Od dawna w polityce kosmicznej, kształtowanej w skali globalnej, najszerzej jest
zaangażowany system ONZ, a jego centralne ogniwa są najważniejsze jako światowe
forum debaty, dyskutowania o sprawach kosmosu i do zajmowania się problemami,
dotyczącymi kwestii specjalistycznych w głównych obszarach współpracy międzynarodowej.
Innym rodzajem organizacji międzynarodowych są tzw. wielonarodowe (międzypaństwowe) organizacje kosmiczne, które łączą określone, dość specyficzne regiony
świata. Są to takie organizacje, jak Europejska Agencja Kosmiczna (ESA), współdziałająca w systemie Unii Europejskiej oraz APSCO – Organizacja Współpracy Kosmicznej Azji i Pacyfiku (Asia-Pacific Space Cooperation Organization).
Istotną rolę odgrywają agencje wyspecjalizowane ONZ zajmujące się kosmosem. Skupiają one uwagę na zagadnieniach i problemach związanych z obserwowaniem Ziemi z kosmosu; organizowaniem i kierowaniem akcjami ratowniczymi w sytuacji katastrof, spowodowanych przez siły natury, bądź przez działania ludzi; rozwojem handlu i gospodarki, związanym z działalnością w przestrzeni kosmicznej;
kontrolą eksportu technologii kosmicznych oraz zagrożeniami potencjalnymi ze strony
tzw. złomu kosmicznego na różnych orbitach okołoziemskich.
Pozarządowe organizacje kosmiczne biorą głównie udział w procesie kształtowania polityki kosmicznej16. Zakłada się, że mogą one mieć i mają pewien wpływ na
politykę kosmiczną, ale w oddziaływaniu na jej alternatywne rozwiązania, bądź inicjowanie nowych programów w perspektywie krótkoterminowej – i jest ten wpływ mało
H.R. Hertzfeld, International Organizations in Civil Space Affairs, w: E. Sadeh (red.), op. cit.,
s. 120–142.
16
J.A. Vedda, Non-governmental Space Organizations, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 143–160.
15
36
Leonard Łukaszuk
efektywny. Nie są one też zapraszane do udziału w debatach, prowadzonych przez
gremia międzynarodowe i państwowe przy formułowaniu założeń polityki kosmicznej,
a także rzadko są tylko formalnie indagowane o ich stanowisko. Grupy tych organizacji, skupiające po kilka tysięcy członków, promują siebie jako wpływowe gremia
w środowisku kosmicznym i jako „znawcy” programów kosmicznych, angażują się
do różnego typu „samopromocji” – oczekiwanych od członków takich organizacji.
Jest jednak mało dowodów na to, że bezpośredni wpływ organizacji pozarządowych,
a zwłaszcza grup doradczych, jest niezbędny i wystarczający do zapewnienia ich
wpływu na pozytywne wyniki decyzji w obszarze tzw. publicznej polityki kosmicznej, zorientowanej na szersze społeczne potrzeby.
Różne rodzaje organizacji pozarządowych, łącznie z tymi skupionymi wokół instytucji biznesowych i akademickich, tworzą w skali światowej dość liczne środowiska,
traktowane zarówno jako kontrpartnerzy czynników rządowych, a także jako pewnego
rodzaju krzewiciele kultury kosmicznej. Dzięki nim są organizowane liczne konferencje i warsztaty naukowe, są wydawane publikacje, a także rozwijane formalne i nieformalne kontakty – z uwzględnieniem różnych założeń programowych, udziału wielu dyscyplin naukowych, oraz relacji zagranicznych i międzypokoleniowych. Działania te są
źródłem nowych informacji eksperckich oraz pomysłów, co wydatnie służy rozwijaniu
założeń polityki kosmicznej. Skala i wiarygodność tych działań nabiera na znaczeniu.
Oczekuje się, że organizacje pozarządowe zajmujące się problematyką kosmiczną
mogłyby być użyteczne w rozwijaniu koncepcji turystyki kosmicznej, akceptowanej
jako pewien segment polityki społecznej, uznawanej ostatnio także przez czynniki rządowe i wymagającej odpowiednich regulacji w zakresie licencjonowania i rozwiązywania innych kwestii. Jest to następstwem trwającej od trzech dekad ewolucji w technologii, gospodarce i postawach społecznych wobec kosmosu i turystyki kosmicznej,
co rządy państw będą musiały wziąć pod uwagę i zastosować odpowiednie rozwiązania. Także systemy nawigacyjne przy użyciu satelitów oraz zastosowanie kosmicznego
teleskopu Hubbla potwierdziły postępującą ewolucję w polityce kosmicznej dzięki
odpowiednim rozwiązaniom w koncepcji wykorzystania kosmosu, zastosowanym
technologiom oraz w zarządzaniu i finansowaniu inwestycji kosmicznych, przynoszących odpowiednie korzyści.
Organizacje międzyrządowe oraz pozarządowe nie prowadzą bezpośrednio polityki czy działań praktycznych w kosmosie, mogą jednak swoim systematycznym
oddziaływaniem służyć kształtowaniu głównych nurtów aktywności w przestrzeni
kosmicznej, a także stałemu rozwojowi polityki i prawa kosmicznego, wpływając na
polityków m.in. poprzez nieoficjalny lobbing.
W charakteryzowaniu istoty i cech zaangażowania czynnika sektora publicznego
w działalności kosmicznej uwaga skupia się głównie na ukazaniu roli i skali udziału państwa
w kierowaniu i zarządzaniu węzłowymi dziedzinami w tym obszarze problemowym17.
17
R.H. Handsberg, Public Sector Actors, w: E. Sadeh (red.), op. cit., s. 161–174.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
37
Rola państwa jest w nich nadal dominująca, chociaż jego polityka kosmiczna wyraźnie zmierza do złagodzenia restrykcji z okresu wczesnego zimnowojennego porządku
i reżimu prawnego, obejmującego zwłaszcza działalność w przestrzeni kosmicznej.
Polityka kosmiczna skupia się obecnie na „państwowo-centrycznej” formule działania, jakkolwiek następują zmiany, czego wyrazem jest angażowanie się w tę politykę,
także agencji „niekosmicznych”. W państwach, takich jak USA, gdzie istnieje „stary
porządek” dominacji rządu w sprawach kosmicznych, jest on oceniany jako trudny do
utrzymania w celu zapewnienia wystarczających instrumentów kontroli i zarządzania
tym ważnym sektorem. Zapewnienie dostępu nowych, niepaństwowych czynników do
procesu decyzyjnego wymagałoby odpowiedniego dostosowania przepisów prawnych
w państwach. Sytuację komplikuje rozwój wielonarodowych aliansów kosmicznych
w sferze „handlu kosmicznego”, związanego m.in. z satelitami telekomunikacyjnymi
oraz urządzeniami do wynoszenia obiektów w przestrzeń kosmiczną. Alianse takie są
wprawdzie podobne do tradycyjnych korporacji wielonarodowych, ale identyfikowanie ich składników narodowych jest utrudnione. Obecne regulacje międzynarodowego
prawa kosmicznego wspierają podmioty narodowe (państwowe) i nie pozwalają na
uznawanie takich aliansów jako podmiotów wielonarodowych – zarówno w warunkach wynoszenia obiektów, jak i ich operowania w przestrzeni kosmicznej. Także
w sytuacji sporu między państwami powstają problemy, kiedy operatorem jest podmiot wielonarodowy lub komercyjny18. Sytuację może komplikować i to, że sektor
wojskowy wykorzystuje także komercyjne dobra kosmiczne. Zawierane ad hoc porozumienia dla regulowania różnych roszczeń nie są wystarczające w dalszej perspektywie, bowiem są nietrwałe i powodują duże komplikacje w regulacjach prawnych,
z których później trudno znaleźć wyjście. Może to być czynnikiem niesprzyjającym
stosowaniu prawa kosmicznego w przyszłości.
W polityce kosmicznej i związanej z nią współpracy międzynarodowej są wyodrębniane cztery główne etapy. Lata 1957–1974 – to dążenie do badania kosmosu – jako
ogólny główny kierunek działań oraz tworzenie ogólnych zasad w systemie ONZ, zaś
lata 1975–1991 cechowało skupienie uwagi na zagadnieniach bezpieczeństwa międzynarodowego. Postępuje instytucjonalizacja współpracy międzynarodowej, zwłaszcza
w Europie i USA. Lata 1991–2000 były głównie okresem preferowania aspektów komercyjnych działalności kosmicznej, a od 2000 r. zarysowała się tendencja, w której są obecne
dwa kierunki działalności w kosmosie: bezpieczeństwo międzynarodowe oraz komercja.
Jednym z czynników działalności kosmicznej państw były i są przeważnie cele
i interesy wojskowe19. Szacuje się, że około 75% wszystkich satelitów wysłanych
w przestrzeń kosmiczną pełniło i pełni nadal różnego rodzaju funkcje militarne.
Obiekty te nie są bronią zagrażającą bezpieczeństwu innych państw, a są wykorzystywane jako narodowe środki kontroli, które mogą umacniać stabilność międzynarodową.
18
19
Zob. M. Polkowska, op. cit., s. 193–199; K. Myszona-Kostrzewa, op. cit., s. 256–258.
M. Polkowska, op. cit., s. 21–218; K. Myszona-Kostrzewa, op. cit., s. 207–221.
38
Leonard Łukaszuk
Dzięki środkom umożliwiającym komunikację kosmiczną oraz zapewniającym
łączność między państwami w przypadku konfliktu, decyzje polityczne i działania
wojskowe są podejmowane sprawnie. Systemy satelitarne są ściśle powiązane z siłami
naziemnymi danego kraju. Międzynarodowe zobowiązania zapewniają, że każda narodowa technika kontroli satelitarnej nie może być przedmiotem ataku czy działań utrudniających jej funkcjonowanie. Dotyczy to głównie systemów wczesnego ostrzegania i nawigacji. Zasady ujęte w międzynarodowym prawie kosmicznym odnośnie do
wykorzystania kosmosu wyłącznie w celach pokojowych są wyzwaniem przyszłości,
a ich wprowadzenie będzie oznaczało zakaz wszelkiej działalności wojskowej w przestrzeni kosmicznej.
ONZ i inne ugrupowania międzynarodowe opowiadają się za zakazem jakichkolwiek prób rozmieszczania w kosmosie broni antysatelitarnej, mogącej uszkodzić
systemy kosmiczne innych państw. Użycie takich bądź podobnych systemów mogłoby
być traktowane w świetle prawa międzynarodowego jako atak zbrojny na państwo
obce. Tak więc zakaz używania broni antysatelitarnej byłby logicznym krokiem w kierunku wprowadzenia międzynarodowych umów prawnych, zabraniających wysyłania w przestrzeń kosmiczną broni jądrowej, broni masowego rażenia czy systemów
obrony przeciwrakietowej. Dotyczy to rozmieszczania ich na orbicie wokół Ziemi,
umieszczania na ciałach niebieskich lub też gdziekolwiek w kosmosie. Zabronione
jest również wykonywanie wszelkiego rodzaju wybuchów atomowych czy też wojskowych bądź innych, które by zmieniały strukturę i wpływały na skład przestrzeni
kosmicznej.
Całkowity zakaz militaryzacji obowiązuje obecnie jedynie w odniesieniu do Księżyca i pozostałych ciał niebieskich. Rozszerzenie takiego zakazu na całą przestrzeń
kosmiczną możliwe będzie pod warunkiem wprowadzenia zakazu wykorzystywania
w kosmosie broni antysatelitarnej oraz innych rodzajów broni konwencjonalnej.
Współpracę państw w kosmosie determinują prawnomiędzynarodowe zasady
pokojowego wykorzystywania przestrzeni kosmicznej.
3. Główne problemy „polityki kosmicznej” wybranych
państw i ich współpraca międzynarodowa: USA, Rosja,
Chiny, Indie i Japonia
USA
W raporcie wydanym przez Institute for Defence Analysis w 2008 r. podkreślono
ważność tworzenia strategii kosmicznej bezpieczeństwa narodowego oraz rolę przywództwa politycznego w tej dziedzinie. Zwracano uwagę na brak: strategii kosmicznej
bezpieczeństwa narodowego, przejrzystego przywództwa politycznego i zapewnienia
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
39
efektywnej odpowiedzialności za utrzymanie systemów bezpieczeństwa narodowego,
oraz mechanizmu zapewniającego spójny system obrony narodowej i ustanawiającego
priorytety z uwzględnieniem ważności programów kosmicznych w armii Stanów Zjednoczonych. Wskazano na niekorzystne w skutkach rozproszenie w wielu jednostkach
organizacyjnych zarządzania sprawami bezpieczeństwa narodowego USA. Zalecono,
aby agendy wykonawcze rządu federalnego określiły władzę polityczną, właściwą do
zajęcia się tymi problemami.
Polityka kosmiczna USA w zakresie wydawania zezwoleń na eksport satelitów
komercyjnych jest poddawana krytyce, bowiem jest rezultatem konkurencji, konfliktów, protekcji i procedur biurokratycznych – z udziałem wielu podmiotów, mających
wpływ na jej tworzenie. Satelity komercyjne są użyteczne dwojako: dla potrzeb wojskowych i cywilnych, a „przestrzeń technologii” zderza się często z negatywnymi
skutkami procedur administracyjnych – i jest usytuowana pomiędzy wymogami kontroli eksportu o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa narodowego a jej znaczeniem
wolnorynkowym dla handlu i obrotu cywilnego.
W Stanach Zjednoczonych zwolennicy stosowania zasad komercji w przestrzeni
kosmicznej, do których należy m.in. prezydent i kongres oraz przemysł obronny,
postrzegają satelity komercyjne jako pewien wskaźnik przywództwa USA na rynku
globalnym. Zasady regulowania eksportu satelitów komercyjnych są zawarte w regulacjach administracji eksportu, wykonywanych przez Department of Commerce’s Bureau
of Industry and Security.
W realizowaniu zarówno komercyjnych, jak i wojskowych celów USA w przestrzeni kosmicznej uczestniczy m.in. Global Service Broadcast (GBS) oraz utajniony
program X-37 B.
System GBS wspierają firmy: Boeing, EDS, Hughes, Lockheed Martin, Raytheon, TRW i inne. Z informacji z systemu GBS korzystają także najniższe ogniwa
dowodzenia siłami zbrojnymi z szybkością do 45 Mb/s w postaci przekazów: tekstu,
audio, obrazów nieruchomych, stron www oraz wideo. System GBS szeroko wykorzystywano podczas operacji wojskowych w Bośni i Iraku, gdzie w marcu 2003 r. ponad
50 satelitów wspierało siły lądowe, morskie i powietrzne20.
Program X-37B zarządzany początkowo przez NASA służył do testowania
nowych rozwiązań dla dużych promów kosmicznych. W 2004 r. przekazano go specjalnej agencji rządowej DARPA, zajmującej się rozwojem futurystycznych technologii na potrzeby wojska, która dwa lata później przekazała go US Air Force.
Według nowych założeń X-37B może wynosić na orbitę ziemską satelity wojskowe, montować nowe wyposażenie na starych obiektach oraz prowadzić ich serwisowanie. Ponadto X-37B będzie mógł sprowadzać na Ziemię satelity eksperymentalne
w celu sprawdzenia, jak przeszły próby w kosmosie.
20
Zob. B.R. Posen, Command of the Commons. The Military Foundation of U.S. Hegemony, „The MIT
Press Journals”, http://mitpress.mit.edu/journals; „International Security” 2003, t. 28, nr 1, s. 12–14.
40
Leonard Łukaszuk
Oficjalnie program ten nie ma zastosowań wojskowych, jako że militaryzacja
kosmosu jest zabroniona przez prawo międzynarodowe. Jednak X-37B mógłby służyć
takim celom w niszczeniu satelitów innego państwa. X-37B wyglądem przypomina
prom kosmiczny, a największą jego zaletą jest to, że może być wyniesiony na orbitę
i powrócić na Ziemię, będąc sterowany jedynie komputerem.
Według ocen ekspertów21, Stany Zjednoczone nie są obecnie zaangażowane
w prowadzenie walki w kosmosie czy z przestrzeni kosmicznej, a skupiają uwagę na
rozpoznawaniu, nawigacji i komunikowaniu się za pomocą satelitów. Również inne
państwa wykorzystują kosmos dla celów wojskowych i cywilnych, a satelity komercyjne, które mogą być użyteczne dla celów wojskowych w rozpoznaniu i komunikacji, są w posiadaniu amerykańskich przedsiębiorstw, ale ich pełna eksploatacja także
może być zagrożona działaniami destrukcyjnymi ze strony sił wrogich Stanom Zjednoczonym. Dotyczy to także sił konwencjonalnych USA wspomaganych przez satelity.
Dlatego też Stany Zjednoczone prowadzą badania w zakresie działań antysatelitarnych
już od wielu lat i budują urządzenia eksperymentalne o zastosowaniu dla celów wojskowych. Są również zwolennikiem wprowadzenia systemu stałego rozbrojenia antysatelitarnego w obliczu związanych z tym wyzwań.
Przestrzeń kosmiczna jest postrzegana w aspekcie strategii bezpieczeństwa narodowego USA w XXI wieku. Sektor bezpieczeństwa narodowego jest w programie
USA najszerszy i obejmuje wojskowe satelity telekomunikacyjne, meteorologiczne
oraz wywiadowcze.
Personel cywilny i wojskowy USA wykorzystuje dla potrzeb nawigacyjnych globalny system nawigacji satelitarnej NAVSTAR. Szczególne znaczenie ma wojskowe
wykorzystanie przestrzeni kosmicznej przez USA. Po „zimnej wojnie” ponownie
nabrał znaczenia program obrony przeciwrakietowej, a badania naukowe, prowadzone
na platformach wojskowych i innych systemach bazowania kosmicznego, nie zostały
zaniechane. USA mają nadal przewagę informacyjną, osiągniętą dzięki satelitom telekomunikacji wojskowej, nawigacyjnym, meteorologicznym i wywiadowczym22. Przestrzeń kosmiczna zyskała ważny wymiar bezpieczeństwa i każde z dowództw w USA
ma w swojej strukturze własne dowództwo przestrzeni kosmicznej, a budżet USA na
wojskowe programy kosmiczne osiąga rocznie ponad 8 mld USD.
Rosja
Kosmiczny program wojskowy Rosji jest technicznie odnawiany, podobnie jak
program cywilny. Obejmuje on analogicznie wszystkie użyteczne dla tych celów
Ibidem.
J. Pike, The Next Space Race, Chicago 2000. Według gen. Michaela Ryana z US Air Force, w 2001 r.
USA posiadały w przestrzeni kosmicznej 100 satelitów wojskowych i 150 komercyjnych, tj. około połowy
wszystkich aktywnych satelitów w kosmosie. Zob. B.R. Posen, op. cit.
21
22
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
41
zastosowania, w tym także monitorowanie przestrzeni kosmicznej i systemy wczesnego ostrzegania przed zagrożeniami.
Przemysł kosmiczny Rosji został objęty procesami restrukturyzacji i nadal przechodzi reorganizację produkcji i zarządzania, jako włączony w 2001 r. do systemu
administracji federalnej. Przemysł ten stał się bardziej konkurencyjny, także dzięki
jego koncentracji oraz zmianom w statusie prawnym. W 2001 r. działało w Rosji
– w przybliżeniu – 112 przedsiębiorstw kosmicznych, zatrudniających 250 tys. pracowników różnych specjalności. Celem ma być połączenie tych przedsiębiorstw – do
2015 r. – w trzy lub cztery holdingi.
Problemem jest dokonanie wyboru odpowiedniego modelu koncentracji różnych
gałęzi przemysłu kosmicznego przez rząd. Przemysł ten skupia się w Rosji wokół
pojedynczych typów produkcji: satelitów, elektroniki, maszyn, bądź urządzeń wynoszących. Nie jest to korzystne finansowo w kontekście całego rynku kosmicznego,
gdzie cykle produkcyjne są długie, ubezpieczenia kosztowne, a inwestycje kapitałochłonne. Model zachodni preferuje integrację całości systemu kosmicznego – ogólnej
astronautyki i produkcji wojskowej – co sprzyja ograniczaniu ryzyka.
Czynnikiem ograniczającym rozwój sektora gospodarki kosmicznej Rosji jest brak
w planach rządowych projektów współpracy przemysłowej z Zachodem. Sektor ten opiera
się na zasobach krajowych, a zarządzający nim obstają przy zachowaniu dotychczasowych rozwiązań, stąd też proces reorganizacji przemysłu kosmicznego przebiega powoli.
Będące priorytetem w Rosji zdolności do wynoszenia w przestrzeń kosmiczną
różnych obiektów wojskowych osiągnęły w 2009 r. 40% ogółu wyniesień globalnych
w tym czasie.
Agencja Kosmiczna Rosji – Roskosmos zajmuje się rozwojem i zarządzaniem operacjami: rosyjskiego globalnego orbitalnego systemu nawigacji satelitarnej
GLONASS23; obserwowania Ziemi za pomocą systemów satelitarnych, także meteorologicznych; wspomagania usług świadczonych przez satelity komercyjne; budowy
i obsługiwania Międzynarodowej Stacji Kosmicznej. Wspiera także: badania i rozwój
technologii kosmicznych, statków kosmicznych i systemów ich wynoszenia; prowadzenie infrastruktury kosmicznej w postaci kosmodromów i innych systemów naziemnych; badania rynków i przewidywanego rozwoju przemysłu kosmicznego; wdrażanie
do praktyki polityki państwa w sektorze kosmicznym; projekty naukowe związane
z kosmosem i jego obserwowaniem za pomocą robotów.
Roskosmos zawarł umowy międzyrządowe o współpracy w dziedzinie kosmicznej z 19 państwami, w tym z Argentyną, Brazylią, Indiami, Japonią, Szwecją, USA
System wojskowo-satelitarny GLONASS jest postrzegany jako przejaw rywalizacji z systemem GPS
Stanów Zjednoczonych. Zob. B.D. Nordwall, Flight Tests Highlight New GPS Uses, Emphasize Need for
GPS/Glonass Systems, „Aviation Week and Space Technology” z 2 grudnia 1991 r.; N.L. Johnson, Glonass
Spacecraft, „GPS World” z listopada 1994 r.; B. Galoch, Wojskowo-satelitarny potencjał Federacji Rosyjskiej, ,,Kwartalnik Bellona” 2010, nr 3; GLONASS Status and Development. An Interim Report, Russian
Institute of Radionavigation and Time, 1993.
23
42
Leonard Łukaszuk
oraz z państwami członkowskimi Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA). Współdziała z Komitetem ONZ ds. Pokojowego Wykorzystania Przestrzeni Kosmicznej oraz
z Committee on Space Research, Inter-Agency Space Debris Coordination Committee,
Committee on Earth Observation Satellites i z International Astronautical Federation.
Komercyjne usługi wynoszenia w kosmos obiektów są zaliczane do najbardziej
konkurencyjnych dziedzin świadczonych przez Rosję na światowym rynku kosmicznym. Są one wykonywane wraz z takimi partnerami zagranicznymi, jak: International
Launch Services, Lockheed Martin Space Systems Company z USA, z systemami: Sea
Launch i STARSEM, a także z The Soyuz Company.
Od 2005 r., kiedy sytuacja gospodarcza Rosji ulegała poprawie, zwiększono
budżet Agencji Roskosmos – przyznając jej 305 mld rubli (tj. około 11 mld USD) na
lata 2006–2015. Całe zaś planowane na ten okres wydatki Rosji na cele kosmiczne
opiewały na kwotę 425 mld rubli. Przewidywany dochód ROSCOMU szacowano na
około 130 mld rubli – z prowadzonej działalności komercyjnej, co miało zapewnić
finansowanie działalności Agencji Roskosmos na okres lat dziesięciu.
Roskosmos realizuje programy obejmujące: udział w rozbudowie i pracach
Międzynarodowej Stacji Kosmicznej; badania Księżyca, Wenus i Marsa; produkcję
rakiet nośnych: Sojusz, Proton, Kosmos-3M, Rozkop oraz Angara; prace nad budową
nowego statku załogowego PPTS. Agencja zarządza kosmodromem Bajkonur oraz
budową kosmodromu Wostocznyj. Podlega jej również Centrum Wyszkolenia Kosmonautów im. Jurija Gagarina w tzw. Gwiezdnym Miasteczku.
Chiny
Chiny dążą do osiągnięcia statusu mocarstwa kosmicznego, a także odpowiedniego prestiżu w aspekcie wewnętrznym i międzynarodowym24. Nasuwa to pewne analogie z wczesnym okresem rozwoju programów i potencjałów kosmicznych byłego ZSRR oraz USA.
Programy kosmiczne Chin, służące zarówno celom wojskowym, jak i rozwojowi
gospodarki kraju, były początkowo przeważnie rozwijane samodzielnie, bez współpracy z zewnątrz, chociaż pierwsi chińscy taikonauci (astronauci) byli szkoleni w Rosji.
Chiny zaistniały komercyjnie również na rynku kosmicznym i po niepowodzeniach – na skutek sankcji USA z 1998 r. i przy wynoszeniu satelitów, dzięki zastosowaniu nieobjętych embargiem komponentów, uzyskanych od przedsiębiorstw kosmicznych z Europy i USA – odzyskały obecność i powodzenie na międzynarodowym
rynku wynoszenia obiektów kosmicznych.
Wykorzystują one programy międzynarodowej – dwustronnej i wielostronnej –
współpracy kosmicznej jako narzędzie swojej polityki zagranicznej, w celu „miękkiego” prowadzenia interesów. Od lat 80. XX wieku Chiny pomyślnie rozwijają
24
Zob. E. Sadeh (red.), The Politics of Space…, op. cit., s. 69–71, 204–207.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
43
współpracę satelitarną z Brazylią, wykorzystywaną do badania zasobów Ziemi. Są
to satelity: CBERS-1 – wyniesiony w 1999 r. i CBERS-2 – wyniesiony w 2003 r.
Dalsze są planowane. Za sprzedane Nigerii i Wenezueli satelity telekomunikacyjne
Chiny otrzymały ropę naftową. W 2005 r. utworzono regionalne forum kosmiczne:
Asia-Pacific Space Cooperation Organization (APSCO) – z udziałem Chin, Bangladeszu, Indonezji, Iranu, Mongolii, Pakistanu, Peru i Tajlandii. Celem tego forum jest
rozwijanie współpracy i wymiany – pod patronatem Chin. Japonia i Indie – dysponujące znacznym potencjałem kosmicznym, nie są jego członkami, co ukazuje istnienie
podziałów i napięć w geopolityce tego regionu.
W Chinach działa siedem instytucji, korporacji i towarzystw zajmujących się
kształtowaniem, organizowaniem i wykonywaniem programów kosmicznych. Czołowe miejsce przypada rządowej instytucji o nazwie Chińska Narodowa Administracja
Kosmiczna, a do jej kompetencji należy podpisywanie i wykonywanie międzynarodowych zobowiązań Chin, także w imieniu organizacji chińskich. Prowadzi ona międzyrządową wymianę naukową i techniczną, wdraża politykę kosmiczną, zarządza nauką
kosmiczną, technologią i przemysłem. Umowy rządowe o współpracy kosmicznej
Chiny podpisały z: Brazylią, Chile, Francją, Niemcami, Indiami, Włochami, Pakistanem, Rosją, Ukrainą, Wielką Brytanią i USA.
W opublikowanym przez Radę Państwa dokumencie „Chińskie działania
kosmiczne w 2006 roku” oceniono dotychczasowe osiągnięcia oraz nakreślono plany
i zadania obejmujące: budowę rakiet nowej generacji i zwiększenie ich ładowności
do 25 ton przy locie na niskiej orbicie (LEO) oraz 14 ton – przy locie na orbitę geostacjonarną; osiągnięcie systemu obserwacyjnego Ziemi o parametrach wysokiej rozdzielczości i wysłanie w przestrzeń kosmiczną wielu satelitów meteorologicznych;
opracowanie planów rozwoju teledetekcji satelitarnej i zintegrowanie systemów
dotychczasowych; rozbudowę oraz wysłanie na orbitę geostacjonarną satelitów telekomunikacyjnych oraz satelity telewizyjnego (tzw. DBS), umożliwienie astronautom
prac w otwartej przestrzeni kosmicznej, w tym prowadzenie eksperymentów, tzw.
kosmicznego randezvous i dokowania.
Indie
Obecność Indii w aktywnym zaangażowaniu w przestrzeni kosmicznej rozpoczęła
się we wczesnych latach 60. XX wieku, a w 1969 r. utworzono Indyjską Organizację
Badań Kosmicznych (The Indian Space Research Organization – ISRO). Budżet Indii
na cele kosmiczne wynosił w 2008 r. 1 mld euro, a program kosmiczny nawiązuje do
filozofii Gandhiego – preferując zasadę autonomii i samowystarczalności25.
ISRO, z siedzibą w Bangalore, w 2008 r. zatrudniała około 20 tys. pracowników i dysponowała budżetem około 65 mld rupii indyjskich (tj. około 1,3 mld USD).
25
Ibidem, s. 72–74, 234–235.
44
Leonard Łukaszuk
Organizacja zajmuje się rozwojem technologii związanych z kosmosem i ich wykorzystywaniem dla potrzeb Indii do wynoszenia satelitów. Oferuje również innym krajom
usługi wynoszenia ładunków na orbitę.
Dysponując budżetem w wysokości około 83 mln USD, Indie z powodzeniem
realizują swój główny program naukowy Chandrayaan – badań Księżyca, który umożliwił wyniesienie w 2008 r. na orbitę urządzeń dostarczonych przez NASA i ESA.
Rząd Indii, dążąc do niezależności ekonomicznej kraju, większość programów naukowych ukierunkowuje na osiąganie jego rozwoju. Program Megha-Tropiques realizuje
we współpracy z Centre National d’Etudes Spatiales (CNES), w celu badania zjawiska monsunów.
Indie w swoich programach kosmicznych, odmiennie niż Chiny, nie aspirują do
osiągania prestiżu i statusu mocarstwa światowego. Satelity obserwacyjne Cartosat
wykorzystują do monitorowania granic Kaszmiru z Pakistanem.
ISRO realizuje programy o profilu wyraźnie cywilnym, preferującym wspomaganie rozwoju społecznego i gospodarczego Indii. Techniki kosmiczne służą głównie
komunikacji, meteorologii i zarządzaniu zasobami naturalnymi.
Do roku 2020 ma być zrealizowana misja załogowa na Księżyc, a inne podobne
misje mają być podjęte w latach 2014–2016. W 2009 r. na narodowy program
kosmiczny przeznaczono 1100 mln USD.
W 2008 r. na badania i rozwój wydano w Indiach około 12,5 mld USD, a głównym katalizatorem prac rozwojowych jest przemysł kosmiczny oraz technologie wojskowe, dzięki czemu powstaje większość technologii dla potrzeb cywilnych.
W 1963 r. zbudowano w Thumba pierwszą stację wynoszenia rakiet (TERLS),
przekształconą następnie w port kosmiczny, ze względu na korzystne położenie
w pobliżu równika magnetycznego. Z TERLS wyniesiono w kosmos – z pomocą
USA, Francji i Wielkiej Brytanii 350 rakiet i rozbudowano infrastrukturę tego „portu”.
Utworzono też podobne placówki o funkcjach uzupełniających.
Techniki satelitarne coraz nowszych generacji, służą rozwijaniu sieci telekomunikacyjnych i transmisji telewizyjnych. System INSAT – największy w Azji – nadaje
sygnał telewizyjny na większą część obszaru Indii. Transmituje interaktywne programy edukacyjne i pełni funkcje meteorologiczne, ułatwiając skuteczniejsze prowadzenie akcji ratunkowych. Natomiast sieć systemu IRS (Indian Remote Sensing)
wspomaga zarządzanie surowcami naturalnymi, monitoruje zagrożenia powodziowe
i ryzyka wystąpienia suszy, a także ocenia stan zasiewów zbóż, zbiorników wodnych, źródeł podziemnych i rozmieszczenie surowców naturalnych. W sieci IRS
osiem jednostek prowadzi „mapowanie” nadbrzeża i obszarów morskich, a także
powierzchnię lądową Indii oraz innych krajów, dla ich potrzeb. Indie, dzięki swojej
wysokiej renomie w dziedzinie technik i technologii kosmicznych, nawiązały współpracę z wieloma państwami Ameryki, Azji i Europy. Otrzymały od ONZ zadanie
utworzenia ośrodka badań kosmicznych i edukacji technicznej, obejmującego kraje
Azji i Pacyfiku.
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
45
W Indiach powstało wiele placówek przetwarzających dane z sieci systemów
satelitarnych, a także ośrodki badań nad najnowszymi technikami kosmicznymi.
W wyniku badań kosmicznych wprowadzono 227 nowych technologii na komercyjny
użytek przemysłu. Systemy satelitarne Indii wspomagają rozwój kraju, służąc zwłaszcza regionom najuboższym. W drugiej dekadzie XXI wieku mają być zrealizowane
pierwsze loty załogowe w przestrzeń kosmiczną oraz bezzałogowa misja na Księżycu.
Projektuje się również misję słoneczną „Aditya” oraz wykonanie programu „Bhutan”,
zakładającego wykonanie technikami satelitarnymi mapy całej powierzchni Ziemi.
Stwarza to szanse dalszego intensywnego rozwoju Bangalore – indyjskiej „Doliny
Krzemowej”26.
Japonia
Polityka kosmiczna Japonii27 jest zdeterminowana wieloma czynnikami, a zwłaszcza
tym, że w konstytucji tego państwa z 1947 r. (artykuł 9) wprowadzono ograniczenia
dotyczące posiadania sił zbrojnych, z wyjątkiem struktur samoobrony. Jednak wobec
sytuacji geopolitycznej w Azji Wschodniej, polityka kosmiczna Japonii uległa znacznej ewolucji w ostatniej dekadzie, stąd też ta dziedzina odpowiedzialności za bezpieczeństwo została podporządkowana urzędowi premiera. W 2003 r. utworzono Japońską Agencję Kosmiczną (JAXA).
Przelot nad terytorium Japonii w sierpniu 1998 r. międzykontynentalnego pocisku
balistycznego (ICBM), wystrzelonego z terytorium Korei Północnej – i inne symptomy poczucia zagrożenia bezpieczeństwa państwa, skłoniły do włączenia celów militarnych do programu kosmicznego Japonii. Zbudowano system rozpoznania z wykorzystaniem satelitów wyposażonych w radary (Information Gathering System – IGS),
wprowadzony w lutym 2007 r., a w 2009 r. wymieniono satelity optyczne.
Japonia w realizowaniu swojego programu kosmicznego w dziedzinie rakietowych środków wynoszenia i budowy satelitów dąży do osiągnięcia doskonałości
i dużej samodzielności, a nawet autonomii. Uczestniczy jednak, głównie ze względów
komercyjnych, we współpracy międzynarodowej, czego wyrazem było m.in. innowacyjne porozumienie z Boeingiem i Ariane zawarte w 2003 r.
Administrowany i zarządzany przez japońską agencję kosmiczną JAXA program
jest bogaty i przewiduje m.in. wysłanie misji z robotami na Księżyc i na Marsa,
a także na asteroidy i Wenus.
W ogłoszonym w 2009 r. nowym Japońskim Podstawowym Planie Działalności
Kosmicznej przewidziano wykorzystanie kosmosu w celach dyplomatycznych oraz
dla zapewnienia bezpieczeństwa i rozwoju Japonii. Program ten jest ukierunkowany
na sprostanie wyzwaniom, jakie wynikają z rozwijanej przez USA polityki kosmicznej
26
27
Zob. http://www.onlinebangalore.com.
E. Sadeh (red.), The Politics of Space…, op. cit., s. 71–72, 250–251.
46
Leonard Łukaszuk
w obszarze cywilnym, komercyjnym, a w odniesieniu do Europy – w aspekcie polityki kosmicznej oraz bezpieczeństwa narodowego. Chiny zaś w tym programie są
postrzegane jako państwo aspirujące do wykonania planowanych misji, mających na
celu eksplorację Księżyca.
* * *
Dotychczas prowadzone badania porównawcze rozległej problematyki polityki
wewnętrznej oraz współpracy i rywalizacji międzynarodowej państw, a także różnych
agencji i korporacji w dziedzinie kosmicznej, ukazują zarówno procesy znacznej ewolucji w profilach ich zaangażowania, jak i znaczne przesunięcia się rywalizacji militarnej na płaszczyznę gospodarczą i handlową. Jednak dążenie do zapewnienia sobie
i utrzymania w relacjach międzynarodowych odpowiednio wysokiego prestiżu nadal
jest cechą i wyznacznikiem działań w przestrzeni kosmicznej pewnej grupy państw,
aspirujących do statusu mocarstw kosmicznych.
W administrowaniu i zarządzaniu zarówno całym sektorem ekonomiki i polityki
kosmicznej, jak i poszczególnymi jego segmentami specjalistycznymi, ukształtowały się
w wielu państwach rozbudowane struktury i gremia ekspercko-doradcze, także pozarządowe – zaangażowane w rozwijanie regionalnej i szerszej współpracy międzynarodowej.
Polityce kosmicznej wielu państw towarzyszy szeroki ich udział na forum specjalistycznych organizacji międzynarodowych, a także struktur integracyjnych, jak
Unia Europejska, czy obronnych (NATO). W realizowanych wspólnie z innymi podmiotami zobowiązaniach traktatowych, państwa uczestniczą w wykonywaniu misji
eksperymentalnych i programów badawczych w kosmosie, wymianie naukowo-technicznej i handlowej, prowadzeniu działalności w ramach joint ventures oraz w innych
formach kooperacji.
Wyrazem troski państw i organizacji międzynarodowych jest ostatnio podejmowany
problem zapewnienia bezpieczeństwa działaniom załogowym i bezzałogowym w przestrzeni kosmicznej, zwłaszcza na średnich i niższych orbitach okołoziemskich z powodu
istniejących realnych zagrożeń różnymi, licznymi odpadami z rakiet (tzw. gruzem
kosmicznym) oraz naturalnymi obiektami i czynnikami pochodzącymi z różnych obszarów tej przestrzeni. Problemy te analizowano w czasie prezydencji Polski w UE w 2011 r.
Ostatnio, eksperci wojskowi USA sygnalizują m.in. problemy związane z wykorzystywaniem przez NATO możliwości, jakie dają techniki kosmiczne dla celów prowadzonych obecnie operacji i w dalszej perspektywie, także w obliczu istniejących
i potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa międzynarodowego, m.in. atakami technikami kinetycznymi i z cyberprzestrzeni28. Skłania to m.in. do refleksji nad Traktatem
Zob. Assured Access to the Global Commons, by Major General Mark Barret, Dick Bedford, Elisabeth Skinner, Eva Yergles. Norfolk, Virginia USA, 3 April 2011. NATO obsługuje Joint Air Power Competence Centre (JAPCC) w Kalkar, RFN. 28 członków NATO ma swoje programy kosmiczne. W 2009 r.
28
„Polityka kosmiczna” państw – współdziałanie i rywalizacja
47
Kosmicznym z 1967 r. wiele państw i organizacji międzynarodowych, aby na nowo
ukształtować swoją politykę w przestrzeni kosmicznej, bądź przemyśleć założenia
polityki dotychczas realizowanej.
W odniesieniu do NATO wskazuje się również na potrzebę określenia i zespolenia działań w fazach strategicznej i operacyjnej w pięciu kluczowych dziedzinach,
z uwzględnieniem postępującej tendencji komercjalizacji działalności w przestrzeni
kosmicznej. Dotyczy to zwłaszcza współpracy z naziemnymi stacjami obsługującymi
satelity, a także braku w NATO odpowiednio szeroko ukształtowanej polityki kosmicznej, co utrudnia planowanie, przygotowanie do działań i szkolenie. Dowództwo ISAF
misji NATO w Afganistanie postulowało, aby w NATO opracowano i upowszechniono
– zintegrowane i skoordynowane działania urządzeń w kosmosie, wykorzystywanych
przez poszczególne państwa członkowskie Sojuszu – z zapewnieniem odpowiedniego
szkolenia i ogólnej edukacji w tej dziedzinie. Personel wojskowy z różnych państw
uczestniczący w zespolonych operacjach NATO nie ma bowiem nadal specjalistycznego przygotowania, ani wiedzy niezbędnej do odpowiedniego posługiwania się urządzeniami wykorzystywanymi z użyciem technologii kosmicznych. Szczególnie ważna
jest umiejętność posługiwania się informacjami ucyfrowionymi, pochodzącymi z tych
urządzeń. W nacechowanym konkurencyjnością środowisku przedsiębiorstw prywatnych i organizacji rządowych trudności sprawia kształtowanie poczucia „wspólnoty
interesów”.
Rywalizacja państw obejmuje wiele obszarów i płaszczyzn związanych przede
wszystkim z ich obecnością na cywilnych i wojskowych rynkach przemysłu, handlu oraz różnego rodzaju świadczonych usług towarzyszących, produkcji, wynoszeniu
i obsłudze obiektów wykorzystywanych w przestrzeni kosmicznej. Działalność ta jest
nacechowana dużą konkurencyjnością i dążeniami do osiągania większej rentowności
różnych inwestycji, wymagających dużych nakładów finansowych – także z udziałem
sektora prywatnego. Rywalizacja szczególnie zaawansowanych państw w działalności kosmicznej obejmuje również stałe doskonalenie technik satelitarnych w zakresie
rozpoznania militarnego i wywiadowczego oraz wczesnego ostrzegania przed możliwymi zagrożeniami.
The “space policy” of states – cooperation and competition
Summary
The author introduces the reader into the current problems of the “space policy” of states presented in a comparative manner, their bilateral and multilateral cooperation, and crucial planes
and areas of economic and military competition. He outlines the premises, motives and scale
dokonano 78 wyniesień orbitalnych z 17 „portów kosmicznych” w skali światowej, wynosząc 111 urządzeń
dla wojska, rządowych sektorów cywilnych, jednostek komercyjnych i uniwersytetów. Obecnie krąży na
orbitach okołoziemskich około 1100 różnych satelitów.
48
Leonard Łukaszuk
of involvement of the “international community” in the outer space – both on the regional and
global scale. He presents the results achieved thus far, selected problems arising from the exploration of the outer space in new geopolitical, scientific and technical, as well as commercial considerations, and also prospective general assumptions and programmes of the leading states and
international organisations which are involved and advanced in this area to the greatest extent
– as an already significant sector of civilisation and global economy. The major characteristics
and development directions of the space policy are demonstrated on the examples of selected
countries, i.e. the USA, the Russian Federation, China, India and Japan, and their role in forming the regional and global international cooperation. Certain problems related to employing
satellite techniques by NATO are also signalled.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Natalia Kohtamäki
EUROPEIZACJA NADZORU FINANSOWEGO
Problem zadłużenia państw strefy euro jest jednym z wielu złożonych zagadnień, którym Unia Europejska musi stawić czoła w ramach szeroko rozumianego zarządzania
kryzysowego. Dramatyczne położenie niektórych państw strefy euro, takich jak stojąca u progu bankructwa Grecja, jest następstwem największego od 1929 r. kryzysu
na światowych rynkach finansowych. Ogniskiem zapalnym dla tych wydarzeń była
zapaść na amerykańskim rynku pożyczek hipotecznych wysokiego ryzyka (ang. subprime mortage). W 2008 r. wraz z upadkiem banku Lehman Brothers kryzys rozprzestrzenił się także na europejskie rynki finansowe. W ramach zakrojonego na szeroką
skalę planu zwalczania skutków tego załamania na europejskim rynku wewnętrznym
Unia Europejska podjęła szereg działań, wśród których na szczególną uwagę zasługuje stworzenie nowej struktury instytucjonalnej europejskiego nadzoru finansowego.
1. Jednolity rynek finansowy Unii Europejskiej
Wraz z podpisaniem Traktatów Rzymskich i utworzeniem Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej w 1957 r. idea integracji gospodarczej na szczeblu europejskim nabrała
realnego kształtu. W początkowym okresie nie oznaczała ona jednak zbliżenia narodowych rynków finansowych. Konkretne kroki w celu wzmocnienia współpracy
w tym zakresie poczyniono dopiero w drugiej połowie lat 80. XX wieku1. W 1985 r.
Komisja Europejska przygotowała Białą Księgę ds. realizacji rynku wewnętrznego2.
1
Choć również wcześniej podejmowano pewne działania, mające na celu intensyfikację integracji na
rynkach finansowych. Warto wspomnieć np. o tzw. raporcie Segré’a, przygotowanym dla Komisji Europejskiej w 1966 r. przez grupę ekspertów. Raport ten przedstawiał szereg propozycji dotyczących realizacji
zintegrowanego europejskiego rynku kapitałowego. Por. C. Kindleberger, A Financial History of Western
Europe, Oxford 1993, s. 438 i n.
2
European Commission, Completing the Internal Market: The Commission White Paper, COM(85)
310 final, Brussels 14 czerwca 1985 r. Pojęcie „rynku wewnętrznego” (internal market) zostało oficjalnie
50
Natalia Kohtamäki
Dokument obejmował około trzystu propozycji aktów prawnych, w tym także dyrektyw z zakresu prawa nadzoru finansowego. Akty te zakładały utworzenie europejskiego rynku wewnętrznego, czyli obszaru bez barier wewnętrznych, gwarantującego
podstawowe swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału3.
Prawdziwy przełom w procesie tworzenia jednolitego rynku finansowego UE
nastąpił w maju 1999 r., kiedy to Komisja Europejska przedstawiła Plan działań
w zakresie usług finansowych (ang. Financial Services Action Plan – FSAP)4. Dokument zakładał zapewnienie optymalnych warunków dla realizacji zintegrowanego
europejskiego rynku finansowego. Strategię działań ujęto w ramy trzech podstawowych celów. Cel pierwszy obejmował stworzenie jednolitego hurtowego rynku usług
finansowych. Cel drugi przewidywał stworzenie otwartego i bezpiecznego detalicznego rynku usług finansowych. A cel trzeci dotyczył przygotowania odpowiednich
regulacji nadzorczych i systemu nadzoru. Oprócz wymienionych trzech celów strategicznych w FSAP sformułowano też tzw. cel ogólny, zakładający stworzenie lepszych warunków funkcjonowania jednolitego rynku finansowego5. Ambitne założenia
FSAP miały się urzeczywistnić dzięki realizacji ponad czterdziestu zadań przyporządkowanych konkretnym celom i ujętych w szczegółowym harmonogramie czasowym6. Większość z tych zadań miała charakter legislacyjny i dotyczyła uchwalenia
dyrektyw, które miały decydujące znaczenie dla uformowania rynku finansowego UE
w obecnym kształcie.
Uchwalenie zaproponowanych w FSAP aktów prawnych w stosunkowo krótkim
czasie wymagało modernizacji dotychczasowej procedury prawodawczej, która była
zbyt czasochłonna7. W tym celu stworzono specjalne postępowanie, mające zastosowprowadzone do Traktatu ustanawiającego EWG wraz z wejściem w życie Jednolitego Aktu Europejskiego
w lipcu 1987 r. Traktat EWG mówił wcześniej w artykule 8 jedynie o rynku wspólnym (common market).
Oba terminy funkcjonowały w europejskim prawie pierwotnym równolegle do momentu wejścia w życie
Traktatu z Lizbony w grudniu 2009 r. Traktat ten ujednolicił stosowaną terminologię, pozostawiając tylko
pojęcie „rynku wewnętrznego”.
3
Zob. A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii Europejskiej,
Warszawa 2008, s. 75.
4
European Commission, Financial Services: Implementing the Framework for Financial Markets:
Action Plan, COM(1999) 232, 11 maja 1999 r. Więcej na temat tego planu zob. A. Pilecka, Plan działań
w zakresie usług finansowych (FSAP) – założenia, realizacja i wpływ na rynki finansowe w Unii Europejskiej, „Bank i Kredyt” 2007, nr 2, dodatek „Integracja rynków finansowych w UE od A do Z”.
5
Omówienie wyżej wymienionych celów zob. A. Pilecka, op. cit., s. 5; M. Iwanicz-Drozdowska, Bezpieczeństwo rynku usług finansowych. Perspektywa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 12 i n.
6
Realizacja założeń FSAP miała nastąpić do końca 2005 r., co w przypadku większości zadań się
powiodło. Choć zaproponowane w planie dyrektywy przyjęto, nieco gorzej przedstawiał się stan wdrażania
ich w życie. Postępy w tym zakresie analizowała Komisja Europejska w ramach raportów oceniających. Ich
teksty są dostępne na stronie poświęconej FSAP: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/actionplan/
index_en.htm#actionplan (02.03.2012).
7
Chodzi o tzw. procedurę współdecyzji uregulowaną w artykule 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Więcej na temat jej mankamentów por. S. Käppel, Auswirkungen der Harmonisierung des
Europeizacja nadzoru finansowego
51
wanie w procesie uchwalania regulacji z zakresu prawa finansowego. Procedurę tę
opracowała siedmioosobowa grupa ekspertów, tzw. Komitet Mędrców ds. Regulacji
Rynków Papierów Wartościowych (ang. Committee of Wise Man on Securities Markets
Regulation), powołana w lipcu 2000 r. przez Radę Unii Europejskiej ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN)8. Przewodnictwo w Komitecie Mędrców objął baron
Alexandre Lamfalussy, jeden z najbardziej cenionych znawców europejskiego rynku
finansowego. Jego nazwiskiem nazwano postępowanie, które eksperci zaproponowali
w raporcie końcowym z lutego 2001 r.9
Procedura Lamfalussy’ego zakładała czterostopniowy proces stanowienia prawa
z udziałem wyspecjalizowanych komitetów. Tym samym propozycja grupy ekspertów
była modyfikacją stosowanej wcześniej w innych dziedzinach procedury decyzyjnej,
określanej jako komitologia. Oznacza ona współpracę Komisji Europejskiej i specjalnych komitetów, składających się z urzędników merytorycznych średniego i wyższego
szczebla, mianowanych przez państwa członkowskie, w opracowywaniu aktów wykonawczych do aktów prawnych przyjętych wcześniej przez Radę10.
W procesie regulacyjnym Lamfalussy’ego na tzw. drugim i trzecim poziomie
uczestniczyły specjalne komitety. Dla komitetów poziomu drugiego zaplanowano
uprawnienia doradcze i regulacyjne w procesie opracowywania propozycji legislacyjnych przez Komisję. Komitety poziomu trzeciego miały natomiast przede wszystkim
koordynować wdrażanie i stosowanie przepisów opracowanych na poziomie pierweuropäischen Bankaufsichtsrechts auf die Effizienz von Kreditinstituten, Frankfurt am Main 2009, s. 58;
D. Alford, The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another Step on the Road to Paneuropean
Regulation?, „Annual Review of Banking & Financial Law” 2006, t. 25, s. 395 i n. Po zmianach wprowadzonych Traktatem z Lizbony procedura współdecyzji przeszła pewną transformację i została zastąpiona
tzw. zwykłą procedurą prawodawczą uregulowaną w artykule 294 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE).
Na temat różnic między procedurami por. R. Streinz, C. Ohler, C. Hermann, Der Vertrag von Lissabon zur
Reform der EU. Einführung mit Synopse, München 2010, s. 113; Procedura współdecyzji i postępowanie
pojednawcze. Przewodnik po procedurach współlegislacyjnych Parlamentu Europejskiego na mocy Traktatu
z Lizbony, listopad 2009 r., s. 5 i n., tekst dostępny na stronie: http://www.europarl.europa.eu/code/information/guide_pl.pdf (02.03.2012).
8
W jęz. ang. Economic and Financial Affairs Council.
9
Komitet Mędrców przygotował dwa raporty. Pierwszy, wstępny raport (ang. Initial Report of the
Committee of Wise Man) opublikowano 9 listopada 2000 r., tekst dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/
internal_market/securities/docs/lamfalussy/wisemen/initial-report-wise-men_en.pdf (02.03.2012). Drugi,
końcowy raport, zwany też raportem Lamfalussy’ego (ang. Final Report of the Committee of Wise Man)
opublikowano 15 lutego 2001 r., tekst dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/
docs/lamfalussy/wisemen/final-report-wise-men_en.pdf (02.03.2012). Propozycje ekspertów dotyczyły tylko sektora papierów wartościowych. Dopiero po pozytywnej ocenie w grudniu 2002 r. na spotkaniu Rady
ECOFIN postanowiono o rozszerzeniu procedury na sektor bankowy i ubezpieczeniowy.
10
Por. szerzej na temat komitologii P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej, Lublin 2007. Komitologia została w istotny sposób zmodernizowana postanowieniami Traktatu z Lizbony i Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z 16 lutego
2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie
wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, „Dziennik Urzędowy UE” 2011 L 55/13.
52
Natalia Kohtamäki
szym i drugim procedury Lamfalussy’ego. Ze względu na ograniczone ramy tego
opracowania trudno przedstawić wszystkie jej niuanse. Procedura w ciągu prawie dziesięciu lat jej istnienia przechodziła powolną ewolucję. Ostatnie zmiany modyfikujące
ją w znaczny sposób wiążą się z nowym uregulowaniem tej problematyki w Traktacie
z Lizbony i reformą instytucjonalną europejskiej struktury nadzoru finansowego11.
Komitety uczestniczące w postępowaniu Lamfalussy’ego stały się punktem wyjścia dla reformy europejskiego nadzoru, będącej przedmiotem poniższych rozważań.
Na poziomie drugim działają: Europejski Komitet Papierów Wartościowych (ESC,
od 2001 r.)12, Europejski Komitet Bankowy (EBC, od 2004 r.)13 i Europejski Komitet
ds. Ubezpieczeń i Emerytur Pracowniczych (EIOPC, od 2004 r.)14. Na poziomie trzecim funkcjonowały do momentu przekształcenia ich w nowe urzędy nadzoru europejskiego następujące komitety: Komitet Europejskich Organów Nadzoru Papierów
Wartościowych (CESR, od 2001 r.)15, Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego (CEBS, od 2004 r.)16 i Komitet Europejskich Organów Nadzoru Ubezpieczeniowego i Emerytalnego (CEIOPS, od 2004 r.)17.
Procedura wprowadzona przez Komitet Mędrców była krokiem milowym w tworzeniu jednolitego rynku finansowego UE. Po pierwsze, oznaczała znaczne przyspieszenie procesu stanowienia prawa w dziedzinie finansów, co ze względu na dynamiczne tempo rozwoju rynków finansowych umożliwiło Unii Europejskiej bardziej
efektywną i adekwatną niż dotychczas reakcję na zachodzące zmiany. Po drugie, utworzone w ramach procedury komitety były zalążkiem europejskiej struktury instytucjonalnej w zakresie nadzoru finansowego. Stanowiły niezwykle istotną dla procesu integracji europejskiego rynku finansowego platformę współpracy nadzorców z różnych
krajów członkowskich.
11
Omówienie procedury Lamfalussy’ego po zmianach w informacji Parlamentu Europejskiego: http://
www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/FTU_3.4.4.pdf (02.03.2012).
12
W jęz. ang. European Securities Committee. Komitet powstał na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 2001/528/WE z 6 czerwca 2001 r., „Dziennik Urzędowy WE” 2001 L 191/45.
13
W jęz. ang. European Banking Committee. Komitet powstał na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 2004/10/WE z 5 listopada 2003 r., „Dziennik Urzędowy WE” 2004 L 3/36.
14
W jęz. ang. European Insurance and Occupational Pensions Committee. Komitet powstał na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 2004/9/WE z 5 listopada 2003 r., „Dziennik Urzędowy WE” 2004 L 3/34.
15
W jęz. ang. Committee of European Securities Regulators. Komitet powstał na podstawie decyzji
Komisji Europejskiej 2001/527/WE z 6 czerwca 2001 r., „Dziennik Urzędowy WE” 2001 L 191/43. Została
ona uchylona przez decyzję Komisji 2009/77/WE z 23 stycznia 2009 r. modyfikującą kompetencje CESR,
„Dziennik Urzędowy UE” 2009 L 25/18.
16
W jęz. ang. Committee of European Banking Supervisors. Komitet powstał na podstawie decyzji
Komisji Europejskiej 2004/5/WE z 5 listopada 2003 r., „Dziennik Urzędowy WE” 2004 L 3/28. Została
ona uchylona przez decyzję Komisji 2009/78/WE z 23 stycznia 2009 r. modyfikującą kompetencje CEBS,
„Dziennik Urzędowy UE” 2009 L 25/23.
17
W jęz. ang. Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors. Komitet
powstał na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 2004/6/WE z 5 listopada 2003 r., „Dziennik Urzędowy
WE” 2004 L 3/30. Została ona uchylona przez decyzję Komisji 2009/79/WE z 23 stycznia 2009 r. modyfikującą kompetencje CEIOPS, „Dziennik Urzędowy UE” 2009 L 25/28.
Europeizacja nadzoru finansowego
53
2. Geneza reformy europejskiego nadzoru finansowego
Niwelowanie barier na europejskim rynku finansowym wiąże się z wieloma korzyściami. Przede wszystkim oznacza wzrost gospodarczy w krajach członkowskich i jest
koniecznym warunkiem dla dalszego rozwoju ich systemów finansowych. Ponadto
poprawia sytuację zarówno odbiorców usług, jak i instytucji finansowych, zwiększając możliwości alokacji kapitału, wzmacniając konkurencję, podwyższając płynność
na rynkach i obniżając koszty transakcji18.
Deregulacja, czyli „otwieranie” się rynków narodowych w ramach procesów integracyjnych, oznacza także powstanie pewnych zagrożeń. Ekonomiści mówią w tym
kontekście przede wszystkim o ryzyku systemowym, które jest najpoważniejszym
zagrożeniem dla stabilności systemowej zintegrowanego rynku. Pojęcie to stało się
w obliczu ostatniego kryzysu finansowego „słowem-kluczem”, które, zarówno w ekonomicznych, jak i prawniczych dywagacjach na temat możliwych rozwiązań trudnej
sytuacji na rynkach finansowych, odgrywa istotną rolę19. Spośród wielu definicji tego
zjawiska warto przytoczyć wyjaśnienie Europejskiego Banku Centralnego – ryzyko
systemowe „to niebezpieczeństwo wystąpienia silnego zdarzenia systemowego, które
może zachwiać równowagą dużej liczby ważnych dla całego systemu instytucji i rynków finansowych”20. W podobnym kierunku zmierza też definicja, którą zawarto w rozporządzeniach tworzących nowe urzędy europejskiego nadzoru finansowego. Zakłada
ona, iż ryzyko systemowe to „ryzyko zakłócenia równowagi systemu finansowego,
mogące spowodować poważne konsekwencje dla rynku wewnętrznego i realnej gospodarki. Wszystkie rodzaje pośredników finansowych, rynków i infrastruktury potencjalnie mogą w pewnym stopniu mieć znaczenie systemowe”21. Chodzi zatem o zdarzenia załamujące cały system finansowy i paraliżujące aktywność gospodarczą na szeroką skalę. Ich konsekwencją jest utrata zaufania do takiego systemu finansowego22.
18
Na temat korzyści związanych z europejską integracją finansową zob. np. D. Schäfer, M. Schrooten,
Europäische Finanzmarktarchitektur – Fundament für Wachstum, „DIW Vierteljahrhefte zur Wirtschaftsforschung” 2005, nr 74, s. 6; E. Jokivuolle, K. Korhonen, Overview of Financial Integration, w: H. Koskenkylä (red.), Financial Integration, „Bank of Finland Studies” 2004, nr A: 108, s. 17 i n.
19
Literatura dotycząca problematyki ryzyka systemowego jest bardzo obszerna. Zob. rozważania definicyjne, w: G. Kaufman, K.E. Scott, What Is Systemic Risk, and Do Bank Regulators Retard Or Contribute to
It?, „The Independent Review. A Journal of Political Economy” 2003, t. 7, s. 371 i n.; S.L. Schwarcz, Systemic Risk, „The Georgetown Law Journal” 2008, t. 97, s. 193 i n. Na temat zagrożeń, jakie powstają w związku z ryzykiem systemowym na rynkach międzybankowych por. C.-P. Georg, Systemic Risk in Interbank
Markets, Jena 2011, praca doktorska dostępna na stronie: http://www.co-georg.de/Dissertation_Georg.pdf.
20
European Central Bank, Financial Stability Review, December 2009, s. 134. Tekst dostępny na stronie: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/financialstabilityreview200912en.pdf (02.03.2012).
21
Uwaga nr 15 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 (EBA),
nr 1094/2010 (EIOPA) i nr 1095/2010 (ESMA) z 24 listopada 2010 r., „Dziennik Urzędowy UE” 2010
L 331. Por. przypis 77.
22
Por. A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo…, op. cit., s. 179 i n.; T. Nieborak, Aspekty prawne
funkcjonowania rynku finansowego Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 26; M. Walczak, Nowe instytucje
54
Natalia Kohtamäki
Trwająca wiele lat harmonizacja przepisów dotyczących rynków finansowych oraz
znoszenie barier w transgranicznym świadczeniu usług finansowych spowodowały, że
duże instytucje finansowe zbudowały na rynku europejskim sieć skomplikowanych,
wielostopniowych powiązań. W efekcie powstania tak złożonej struktury, narodowe
mechanizmy kontroli okazały się nieskuteczne. Wraz z realizacją FSAP i rozwijaniem działalności przez komitety Lamfalussy’ego zaczęto coraz częściej postulować
konieczność europeizacji instrumentów i instytucji nadzorczych, które odpowiadałyby
na wyzwania integrującego się europejskiego rynku finansowego.
Już dziesięć lat temu, równolegle do rodzącej się struktury komitetów poziomu
trzeciego, w postępowaniu Lamfalussy’ego dostrzegano, że intensyfikacja procesów
integracyjnych powoduje znaczący wzrost zagrożeń dla stabilności rynku wewnętrznego. Kryzys jednej dużej instytucji finansowej, powiązanej z innymi ważnymi aktorami europejskiego rynku finansowego, stanowił zagrożenie dla całego europejskiego
systemu finansowego23. Mimo powszechnej świadomości istnienia ryzyka systemowego na integrującym się europejskim rynku finansowym państwa nie widziały
potrzeby wychodzenia poza mechanizmy konsultacyjne rozwijające się w ramach
spotkań urzędników z narodowych gremiów nadzorczych na poziomie komitetów
Lamfalussy’ego.
Możliwości ewolucji istniejącego systemu były przedmiotem rozważań praktyków
i teoretyków zarówno z samych urzędów nadzorczych, jak i z różnego rodzaju wyspecjalizowanych ośrodków badawczych24. Wysuwane propozycje ewentualnej europeizacji
struktur nadzorczych, czyli opracowania zinstytucjonalizowanych na poziomie europejskim mechanizmów nadzoru finansowego dla podmiotów działających transgranicznie,
takich jak stanowiące ryzyko systemowe wielkie koncerny finansowe, nie znajdywały
poparcia wśród polityków. Powodem ostrożności elit politycznych w przesuwaniu
kompetencji nadzorczych z poziomu narodowego na europejski była niechęć dzielenia
się uprawnieniami w tym newralgicznym dla każdego systemu finansowego obszarze.
Punktem przełomowym okazał się rozprzestrzeniający się w szybkim tempie kryzys finansowy, który w 2008 r. dotknął także europejski rynek wewnętrzny. W efekcie poważnych turbulencji finansowych politycy europejscy zostali zmuszeni do
konkretnych działań25. Konceptualizacją programu, mającego na celu usprawnienie
paneuropejskiego nadzoru systemu finansowego: Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego i Europejski
System Organów Nadzoru Finansowego, w: M. Kalinowski, M. Pronobis (red.), Gospodarka. Nowe perspektywy po kryzysie, Warszawa 2010, s. 46.
23
Zob. M. Schüler, How Do Banking Supervisors Deal with Europe-wide Systemic Risk?, „ZEW Discussion Paper” 2003, nr 3.
24
Por. np. K. Lannoo, Concrete Steps towards More Integrated Financial Oversight. The EU’s Policy
Response to the Crisis, „CEPS Task Force Report”, Brussels 2008, s. 36 i n.; R. Beetsma, S. Eiffinger, The
Restructuring of Financial Supervision in the EU, „European View” 2009, nr 8, s. 9.
25
Por. wystąpienie José Manuela Barroso, przewodniczącego Komisji Europejskiej z 21 października 2008 r., w którym zwrócił uwagę na niepowtarzalność historycznego momentu, który otworzył nowe
możliwości ukształtowania systemu nadzoru finansowego w UE, dokument nr Speech/08/544, dostępny na
Europeizacja nadzoru finansowego
55
dotychczasowych mechanizmów zapobiegania kryzysom i zwalczanie skutków aktualnego załamania, zajęła się grupa ośmiu ekspertów finansowych (tzw. Grupa Wysokiego
Szczebla) pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a, byłego dyrektora generalnego Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Grupa, powołana w październiku
2008 r. przez Komisję Europejską, miała zająć się przede wszystkim poprawą organizacji nadzoru nad europejskimi instytucjami finansowymi, wzmocnieniem kooperacji
narodowych nadzorców w sprawach związanych ze stabilnością finansową oraz zwalczaniem ryzyka systemowego i wreszcie opracowaniem mechanizmów współpracy
europejskich urzędów nadzorczych z gremiami na szczeblu międzynarodowym26.
3. Postanowienia grupy de Larosière’a
Powstanie takiej grupy nie było niczym niezwykłym, ponieważ Komisja Europejska dość często, zwłaszcza w dziedzinie finansów, posiłkuje się ekspertyzami wyspecjalizowanych gremiów. Te praktyki były niejednokrotnie krytykowane. Zwracano
uwagę na hermetyczność takich zespołów, do których rzadko mają dostęp reprezentanci organizacji konsumenckich, związków zawodowych, czy eksperci z niezależnych
ośrodków badawczych27. Także w przypadku grupy de Larosière’a jej skład wywołał
duże kontrowersje. Kilku ekspertów było ściśle związanych z wielkimi instytucjami
finansowymi, których działalność była jedną z przyczyn kryzysu, lub też sprawowało
wysokie funkcje w urzędach nadzorczych, których polityka okazała się nieskuteczna28.
W mediach zwracano uwagę, że specjaliści ci ze względu na swoje powiązania z sektorem finansowym nie są w stanie zachować koniecznego obiektywizmu, a tym samym
przygotować programu na miarę wyzwań wywołanych ostatnim kryzysem29.
Wyjątkowość grupy de Larosière’a polegała jednak na tym, że, mimo wyrażanej
w mediach krytyki i napięcia związanego z dużymi oczekiwaniami, eksperci przedstastronie: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/544&format=HTML&aged
=1&language=EN&guiLanguage=en (02.03.2012).
26
Zob. mandat Grupy Wysokiego Szczebla (w składzie: Jacques de Larosière, Leszek Balcerowicz,
Otmar Issing, Rainer Masera, Callum Mc Carthy, Lars Nyberg, José Pérez Fernández i Onno Ruding), zaprezentowany w związku z pierwszym spotkaniem ekspertów, które odbyło się 12 listopada 2008 r. (High
Level Expert Group on EU Financial Supervision to Hold First Meeting on 12 November), dokument
nr IP/08/1679: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/1679&format=HTML&age
d=1&language=EN&guiLanguage=fr (02.03.2012).
27
Na temat roli przedstawicieli sektora finansowego w gremiach doradzających Komisji Europejskiej
por. raport Alter-EU (Aliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation in the European Union),
A Captive Commission – The Role of the Financial Industry in Shaping EU Regulation, październik 2009 r.
28
Por. K. Haar, A. Rowell, Y. Vassalos, Would You Bank on Them? Why We Shouldn’t Trust the EU’s
Financial Wise Man?, „CEO Report”, luty 2009 r.
29
Zob. Komunikat EurActiv z 23 października 2008 r., dostępny na stronie: http://www.euractiv.com/
financial-services/eu-panel-banking-supervision-raises-concerns/article-176600 (02.03.2012).
56
Natalia Kohtamäki
wili ciekawą i ambitną propozycję nowego uregulowania europejskiego rynku finansowego30. Ich projekt, zaprezentowany 25 lutego 2009 r. w postaci tzw. raportu de
Larosière’a31, stanowił pogłębioną analizę przyczyn kryzysu, słabości dotychczasowego systemu, a także oferował szeroki wachlarz rozwiązań, dotyczących przyszłego
ukształtowania europejskiego rynku finansowego, nie tylko w kontekście dalszej instytucjonalizacji struktur nadzorczych32.
Wiele uwagi eksperci poświęcili problemom dotychczasowej współpracy narodowych urzędów nadzoru. Identyfikacja i zrozumienie mankamentów istniejącej struktury miały stać się punktem wyjścia dla działań służących „niezbędnej i pilnej naprawie”33. Szczególne znaczenie dla reformy struktury instytucjonalnej europejskiego
nadzoru finansowego miały:
– Niejednorodna implementacja unijnych dyrektyw do narodowych porządków
prawnych, która wyraża się, m.in. w fenomenie „pozłacania regulacji” (ang. gold
plating), czyli jak najkorzystniejszego dla krajowego rynku finansowego wdrażania
wymogów unijnych do narodowego systemu prawnego34. Takie praktyki powodują
daleko idące różnice w przepisach dotyczących sektora finansowego i tym samym
stoją w sprzeczności z ideą realizacji jednolitego rynku finansowego UE. Stanowią
one przeszkodę dla aktywności działających transgranicznie instytucji finansowych,
które muszą zwracać uwagę na ewentualne niezgodności w ujmowaniu wymogów UE
w poszczególnych państwach członkowskich35.
– Zróżnicowane praktyki w zakresie działań nadzorczych, które są konsekwencją
nie tylko niejednorodnej implementacji prawa unijnego, ale wynikają też z odmiennych tradycji kształtujących narodowe rynki finansowe. Urzędy nadzorcze krajów
członkowskich dysponują zróżnicowanymi instrumentami, co jest szczególnie wyraźne
w przypadku możliwych do zastosowania sankcji36. Różny poziom regulacji i nadzoru
Szczegółowo na temat ustaleń zaprezentowanych w raporcie C. Gortsos, The Proposals of the
Larosière Group on the Future of Financial Supervision in the European Union, w: M. Giovanoli, D. Devos
(red.), International Monetary and Financial Law. The Global Crisis, New York 2010, s. 127–145.
31
The High-Level Group on Financial Supervision in the EU Chaired by Jacques de Larosière, Report,
Brussels, 25 lutego 2009 r. Tekst w jęz. polskim dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/internal_market/
finances/docs/de_larosiere_report_pl.pdf (02.03.2012).
32
Na temat propozycji grupy de Larsosière’a w szerszym kontekście odpowiedzi UE na kryzys finansowy por. P.G. Teixeira, The Regulation of the European Financial Market after the Crisis, w: P. Della
Posta, L.S. Talani (red.), Europe and the Financial Crisis, Basingstoke–Hampshire 2011, s. 10 i n.; R. Zięba,
Przyszłość Unii Europejskiej jako projektu politycznego w świetle kryzysu 2008 roku, w: R. Kuźniar (red.),
Kryzys 2008 a pozycja międzynarodowa Zachodu, Warszawa 2011, s. 140 i n.; A. Nowak-Far, Narzędzia
Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu finansowego, w: J. Osiński (red.), Unia
Europejska wobec kryzysu finansowego. Zrozumieć kryzys, t. 3, Warszawa 2009, s. 93 i n.
33
Zob. słowo wstępne w raporcie de Larosière’a, s. 3.
34
Zob. M. Lamandini, Towards a New Architecture for European Banking Supervision, „European
Company Law” 2009, nr 1, s. 7.
35
Szerzej na ten temat European Financial Services Round Table, Report, wrzesień 2007 r., s. 14, 39 i n.
36
Zob. pkt. 160 raportu de Larosière’a, s. 46.
30
Europeizacja nadzoru finansowego
57
prowokuje instytucje finansowe do działań w ramach tzw. arbitrażu regulacyjnego
(ang. regulatory arbitrage), czyli do wyboru rynków najsłabiej regulowanych i kontrolowanych37.
– Różnorodność narodowych urzędów nadzoru finansowego, które są zbudowane
według trzech podstawowych modeli38: nadzoru zintegrowanego, w którym wszystkie
sektory rynku finansowego są nadzorowane przez jedną instytucję nadzorczą; nadzoru
sektorowego, w którym każdy sektor jest kontrolowany przez inny urząd i nadzoru funkcjonalnego, w którym dwa urzędy są odpowiedzialne za różne aspekty nadzoru finansowego (tzw. nadzór Twin Peaks)39. Ponieważ państwa członkowskie dysponują swobodą
w kształtowaniu swojej struktury nadzorczej, często modyfikują wymienione modele
podstawowe. Efektem dowolności w budowaniu instytucji nadzorczych jest skomplikowana sieć około sześćdziesięciu urzędów nadzorczych, działających w dwudziestu
siedmiu państwach członkowskich i odpowiedzialnych za różne segmenty rynku40.
– Brak otwartości we współpracy narodowych urzędów nadzoru, co stało się
szczególnie palącym problemem w obliczu kryzysu finansowego, kiedy to instytucje
kontrolujące krajowe rynki finansowe niechętnie udostępniały informacje na ich temat
swoim odpowiednikom z innych krajów członkowskich41. Konsekwencją takich działań
był deficyt informacyjny, który uniemożliwiał realną ocenę sytuacji dużych, działających transgranicznie, instytucji finansowych. Blokowanie dostępu do informacji między
nadzorcami z krajów macierzystych i krajów przyjmujących prowadziło do osłabienia
zaufania we wzajemnych relacjach i w znacznym stopniu destabilizowało europejski
rynek finansowy, uniemożliwiając tym samym efektywne zarządzanie kryzysowe42.
37
Por. A. Jurkowska-Zeidler, Europejski Nadzór Finansowy. Nowa architektura, w: M. Kalinowski,
M. Pronobis (red.), op. cit., s. 31.
38
Opis poszczególnych typów nadzoru por. np. M. Iwanicz-Drozdowska, Bezpieczeństwo rynku…,
op. cit., s. 104 i n.; E. Wymeersch, The Structure of Financial Supervision in Europe: About Single Financial Supervisors, Twin Peaks and Multiple Financial Supervisors, „European Business Organization Law
Review” 2007, t. 8, s. 237 i n.
39
W systemie zbudowanym według modelu nadzoru Twin Peaks jedna instytucja jest odpowiedzialna
za nadzór ostrożnościowy nad wszystkimi instytucjami finansowymi, a druga kontroluje prawne aspekty
operacji finansowych i odpowiada za ochronę konsumentów. Zob. T. Gromek, A. Pawlikowski, A. Reich,
O. Szczepańska, Instytucjonalna organizacja nadzoru finansowego w krajach Unii Europejskiej, Raport
NBP, Warszawa 6 listopada 2009 r., s. 4. Koncepcję nadzoru funkcjonalnego opracował brytyjski ekonomista Michael Taylor. Por. M. Taylor, Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New Century, London 1995.
40
Szczegółowe przedstawienie urzędów nadzorczych w krajach członkowskich zob. E. Ferran, Understanding the New Institutional Architecture of EU Financial Market Supervision, „Legal Studies Research
Paper Series. University of Cambridge” 2011, nr 29, s. 6 i n. Grupa Wysokiego Szczebla zwróciła uwagę na
niedopatrzenia organów nadzoru w pkt 155 raportu de Larosière’a, s. 44.
41
Por. pkt 159 raportu de Larosière’a, s. 45.
42
Na ten problem eksperci zajmujący się europejskim rynkiem finansowym zwracali uwagę dużo
wcześniej zob. B. Speyer, N. Walter, Plädoyer für eine Europäisierung der Finanzaufsicht, „Deutsche Bank
Research. EU-Monitor” 2007, nr 48, s. 5 i n.; M. Knittel, Geldpolitik und Stabilität des Bankensystems.
Das Liquiditätsproblem aus Sicht der Theoriegeschichte und der gegenwärtigen Finanzmarktentwicklung,
Frankfurt am Main 2007, s. 260 i n.
58
Natalia Kohtamäki
– Brak wykształconych procedur w rozwiązywaniu konfliktów między nadzorcami z różnych krajów członkowskich. Choć zgodnie z zasadą kontroli państwa macierzystego nadzór finansowy jest sprawowany przez państwo, w którym dana instytucja
uzyskała licencję na działalność, klarowny podział kompetencji w przypadku dużych
paneuropejskich koncernów finansowych nie jest prosty43.
– Słabość komitetów poziomu trzeciego procedury Lamfalussy’ego, które nie
mogły wydawać prawnie wiążących postanowień. Opracowywały wprawdzie różnego
rodzaju zalecenia niemające mocy prawnej, ale nie dysponowały środkami umożliwiającymi monitorowanie wdrażania tych zaleceń w życie. Ponadto decyzje komitetów
były podejmowane przede wszystkim na zasadzie konsensusu. Ponieważ jego wypracowanie wymagało czasu, gremia te nie były w stanie szybko reagować na problemy
stawiane im przez rynki finansowe44.
Zdaniem Grupy Wysokiego Szczebla, odpowiedzią na te wyzwania powinna
być intensyfikacja współpracy między urzędami nadzorczymi krajów członkowskich.
Oznaczało to konieczność dalszej instytucjonalizacji dotychczasowych mechanizmów
kooperacji. Eksperci odrzucili rewolucyjne pomysły stworzenia niezależnej centralnej
instytucji nadzorczej, która przejęłaby bezpośredni nadzór nad instytutami finansowymi działającymi transgranicznie. Jej powstanie wymagałoby zmian traktatowych45.
Problemy, na które napotkano przy ratyfikacji Traktatu z Lizbony spowodowały, że
stworzenie centralnego nadzorcy z niezależną pozycją, zbliżoną do pozycji Europejskiego Banku Centralnego i uregulowanie jego istnienia w traktatach wydawało się
zadaniem niemożliwym do realizacji ze względu na łatwy do przewidzenia opór państw
członkowskich. Stąd wyrażony w słowie wstępnym raportu de Larosière’a pomysł
stworzenia nowego nadzoru „opartego na istniejących strukturach”, „krok po kroku”,
bez konieczności wprowadzania zmian w unijnym prawie pierwotnym46.
Eksperci zaproponowali złożony system wielu instytucji, które zarówno na
szczeblu całego systemu finansowego, jak i poszczególnych podmiotów finansowych
zapewniałyby stabilność europejskiego rynku finansowego47. Nadzór systemowy,
określany w literaturze fachowej przymiotnikiem „makroostrożnościowy”, zespół de
Larosière’a zdefiniował jako nadzór, mający na celu „ograniczenie zaburzeń w systemie finansowym jako całości, aby chronić gospodarkę przed znacznymi stratami
w produkcie realnym”48. Chodziło zatem o stworzenie skutecznej instytucji zwalczającej ryzyko systemowe, które mogłoby zagrozić stabilności jednolitego rynku finan43
Informacje na temat tego podziału por. A. Jurkowska-Zeidler, Europejski Nadzór…, op. cit., s. 30 i n.
Zob. też pkt 156, 157 i 158 raportu de Larosière’a, s. 45.
44
Por. pkt 162, ibidem, s. 46.
45
Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) po zmianach wprowadzonych Traktatem z Lizbony, „Dziennik Urzędowy UE” 2008 C 115.
46
Por. słowo wstępne w raporcie de Larosière’a, s. 4.
47
Zob. pkt 145 i 148, ibidem, s. 42 i n.
48
Zob. pkt 147, ibidem, s. 42.
Europeizacja nadzoru finansowego
59
sowego UE. O ile przed kryzysem istniała, przede wszystkim w postaci komitetów
poziomu trzeciego, rozwinięta współpraca dotycząca nadzoru nad poszczególnymi
instytucjami, o tyle nadzór makroostrożnościowy był mocno zaniedbany. Problem
ten dotyczył zresztą nie tylko rynków UE. Wzmocnienie nadzoru makroostrożnościowego i walka z ryzykiem systemowym stały się hasłem powtarzanym przez wielu
specjalistów jako właściwa recepta na uniknięcie następnych kryzysów finansowych49.
Grupa de Larosière’a zaproponowała stworzenie specjalnego gremium zajmującego
się tą problematyką i korzystającego ze wsparcia Europejskiego Banku Centralnego.
Miała to być Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego50, której zadaniem byłoby
„formułowanie ocen i wydawanie zaleceń w sprawie polityki makroostrożnościowej,
wydawanie ostrzeżeń przed ryzykiem, porównywanie obserwacji na temat rozwoju
sytuacji makroekonomicznej i ostrożnościowej oraz udzielanie wskazówek dotyczących tych kwestii”51.
Zdaniem ekspertów, nadzór systemowy musi być uzupełniony przez efektywny
nadzór na szczeblu poszczególnych instytucji finansowych. Taką kontrolę określa się
mianem nadzoru mikroostrożnościowego, którego istotą jest stosowanie przez narodowe urzędy nadzoru finansowego wobec poszczególnych instytucji finansowych
norm ostrożnościowych52. Mają one ograniczyć podejmowane przez instytucje finansowe ryzyko i zapewnić skuteczną ochronę zdeponowanych w nich środków53. Grupa
Wysokiego Szczebla stwierdziła, że bieżący nadzór mikroostrożnościowy najefektywniej mogą wykonywać organy nadzoru państw członkowskich. Ich współpraca w tym
zakresie powinna jednak ulec dalszej instytucjonalizacji, tak aby ostrożnościowa
kontrola instytucji finansowych aktywnych transgranicznie była bardziej skuteczna54.
W tym celu dotychczas istniejące komitety poziomu trzeciego procedury Lamfalussy’ego powinny przejść głęboką transformację, która oznaczałaby przede wszystkim
znaczne rozszerzenie ich kompetencji55.
Por. Financial Services Authority, The Turner Review. A Regulatory Response to the Global Banking
Crisis, March 2009, s. 83 i n.
50
W jęz. ang. w propozycji de Larosière’a European Systemic Risk Council (ESRC), w kolejnych
dokumentach nazwana European Systemic Risk Board (ESRB). Por. pkt 177 raportu de Larosière’a, s. 49.
51
Ibidem.
52
Normy ostrożnościowe pełnią funkcję prewencyjną, tzn. mają zapobiegać upadkowi instytucji finansowych. Polegają m.in. na kontroli ryzyka w działalności instytucji finansowych i określaniu wymogów
kapitałowych. Por. L. Dragomir, European Prudential Banking Regulation and Supervision. The Legal Dimension, New York 2010, s. 124 i n.
53
Zob. A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo…, op. cit., s. 223 i n.
54
Por. pkt 183–185 raportu de Larosière’a, s. 52.
55
Na temat propozycji Grupy Wysokiego Szczebla, dotyczącej przekształcenia komitetów poziomu
trzeciego w nowe instytucje nadzorcze, zob. H. Siekmann, Die Schaffung von Einrichtungen der Finanzaufsicht auf EU-Ebene. Stellungnahme zu dem Vorschlag der Sachverständigengruppe unter dem Vorsitz von
Jacques de Larosière, „IMFS Working Paper Series” 2009, nr 24, s. 5 i n.
49
60
Natalia Kohtamäki
4. Przebieg reformy europejskiego nadzoru finansowego
Raport grupy de Larosière’a stał się punktem wyjścia do konkretnych działań Komisji Europejskiej, mających na celu europeizację nadzoru finansowego56. Już 4 marca
2009 r. Komisja opublikowała komunikat pt. Realizacja europejskiego planu naprawy,
w którym powtórzyła założenia przedstawione w lutym 2009 r. przez ekspertów. Podkreślono, że „nadzór oparty na modelach krajowych nie nadąża za rzeczywistością
rynkową”, ponieważ „coraz więcej banków oraz firm ubezpieczeniowych prowadzi
działalność w różnych krajach”57. Konsekwencją tej konkluzji miała być szybko przeprowadzona transformacja dotychczas istniejącego systemu.
Szczegółowy plan zmian został zawarty w drugim komunikacie Komisji z 27 maja
2009 r., zatytułowanym Europejski nadzór finansowy58. Stał się on podstawą do dyskusji nad reformą w ramach posiedzenia Rady ECOFIN z 9 czerwca 2009 r.59 Zarówno
Komisja, jak i Rada zaakceptowały pomysł oparcia nowej struktury na dwóch filarach nadzoru makro- i mikroostrożnościowego. Jednak już pierwsze debaty dotyczące
konkretnych rozwiązań, np. kwestii kosztów ewentualnych decyzji nowych organów
nadzoru, pokazały60, że osiągnięcie kompromisu w sprawie uprawnień gremiów nadzorczych będzie procesem długotrwałym.
23 września 2009 r. Komisja przedstawiła wnioski legislacyjne, zgodnie z którymi
zmodernizowany system nadzoru miał opierać się na odpowiedzialnej za zwalczanie
zagrożeń systemowych Radzie ds. Ryzyka Systemowego i trzech europejskich organach nadzoru odpowiedzialnych za koordynację działań nadzorczych między urzędami
państw członkowskich w trzech sektorach rynku finansowego61. Jako podstawę prawną
56
Szczegółowo na temat europeizacji nadzoru finansowego por. N. Kohtamäki, Die Reform der Bankenaufsicht in der Europäischen Union, Tübingen 2012.
57
Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej. Realizacja europejskiego planu naprawy, Część I, Bruksela, 4 marca 2009 r., KOM(2009) 114 wersja ostateczna, s. 6.
58
Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji. Europejski nadzór finansowy, Bruksela, 27
maja 2009 r., KOM(2009) 252 wersja ostateczna. Zob. też J.-V. Louis, The Implementation of the Larosière
Report: A Progress Report, w: M. Givanoli, D. Devos (red.), op. cit., s. 148 i n.
59
Zob. Rada Unii Europejskiej, Uzgodnione konkluzje Rady w sprawie wzmocnienia nadzoru finansowego UE, Bruksela, 10 czerwca 2009 r., ECOFIN 434, dokument nr 10862/09.
60
Na posiedzeniu Rady ECOFIN, które odbyło się 9 czerwca 2009 r., po raz pierwszy sformułowano
tzw. klauzulę ochronną, zakładającą, że decyzje europejskich organów nadzoru nie będą naruszać obowiązków budżetowych państw członkowskich. Por. ibidem, s. 6.
61
Zob. wnioski Komisji na temat: ustanowienia Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego, KOM(2009)
499 wersja ostateczna; powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań dotyczących
ESRB, KOM(2009) 500 wersja ostateczna; ustanowienia: Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego,
KOM(2009) 501 wersja ostateczna, Europejskiego Organu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych, KOM(2009) 502 wersja ostateczna oraz Europejskiego Organu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych, KOM(2009) 503 wersja ostateczna. Pakiet regulacji instytucjonalnych uzupełniał
wniosek legislacyjny Komisji z 26 października 2009 r. w sprawie dyrektywy zmieniającej szereg dyrektyw
z zakresu prawa finansowego (tzw. dyrektywa Omnibus I), KOM(2009) 576 wersja ostateczna.
Europeizacja nadzoru finansowego
61
do utworzenia wszystkich tych gremiów Komisja wskazała artykuł 114 TFUE (dawny
artykuł 95 TWE), dając w ten sposób do zrozumienia, iż nowa struktura instytucjonalna europejskiego nadzoru powstanie w dotychczas istniejących ramach prawnych.
Wnioski Komisji Europejskiej stały się przedmiotem wielomiesięcznych debat
między organami UE. W ramach procesu legislacyjnego doszło do swoistej próby sił
między Komisją, Radą i Parlamentem. Choć projektów Komisji nie można było uznać
za rewolucyjne, wywołały one silny sprzeciw państw członkowskich, które akceptując
konieczność stworzenia organu odpowiedzialnego za nadzór makroostrożnościowy
nie godziły się na instytucjonalizację nadzoru na poziomie mikroostrożnościowym.
Koordynacja działań, mających na celu zwalczanie ryzyka systemowego przez instytucję włączoną w struktury Europejskiego Banku Centralnego i pozbawioną osobowości prawnej, wydawała się państwom członkowskim zabiegiem niezagrażającym
ich wpływom na narodowych rynkach finansowych62. Natomiast przesunięcie choć
części kompetencji dotyczących bezpośredniego nadzoru nad poszczególnymi instytucjami finansowymi na szczebel europejski, czyli oddanie konkretnych uprawnień
kontrolnych niezależnym europejskim organom nadzoru z osobowością prawną i mocą
wydawania wiążących decyzji, było dla wielu krajów zmianą nie do zaakceptowania.
Sprzeciw wyrażała przede wszystkim Wielka Brytania obawiająca się, że reforma
struktur nadzorczych na poziomie mikroostrożnościowym zagrozi pozycji Londynu,
będącego jednym z najważniejszych centrów finansowych świata63. Także Niemcy
z dużą niechęcią podchodzili do zaplanowanych przez Komisję uprawnień nowych
organów nadzoru, umożliwiającym tym instytucjom formułowanie wiążących prawnie aktów prawnych, skierowanych do narodowych urzędów nadzoru lub do instytucji
finansowych64.
Państwa dały wyraz swoim obawom na posiedzeniu Rady ECOFIN 2 grudnia
2009 r., na którym wypracowały porozumienie65 w znaczny sposób ograniczające
kompetencje europejskich organów nadzorczych na szczeblu mikroostrożnościowym66. Takie zmiany wywołały sprzeciw Parlamentu Europejskiego. Posłowie uznali,
że okrojenie uprawnień nowych instytucji nadzoru oznacza zaprzepaszczenie wyjątkowej szansy, która powstała paradoksalnie dzięki kryzysowi finansowemu. W tej
nadzwyczajnej sytuacji państwa mogłyby wykrzesać wolę polityczną dla reform nie62
Reformę na poziomie makroostrożnościowym Rada ECOFIN zaakceptowała już w październiku
2009 r., zob. Rada Unii Europejskiej, Komunikat prasowy. Sprawy gospodarcze i finansowe, Luksemburg
20 października 2009 r., dokument nr 14601/09 (Presse 294), s. 8.
63
Zob. analizę think tanku Open Europe, Shifting Powers: What the EU’s Financial Supervisors Will
Mean for the UK and the City of London, październik 2010 r.
64
Por. komunikat EurActiv z 13 listopada 2009 r., dostępny na stronie: http://www.euractiv.de/finanzen-und-wachstum/artikel/bundesbank-vs-eu-finanzaufsicht-002374 (02.03.2012).
65
Pełny katalog dokumentów Rady Unii Europejskiej zmieniających propozycje Komisji zob. H. Siekmann, Das neue Europäische Finanzaufsichtssystem, „IMFS Working Paper Series” 2010, nr 40, s. 16 i n.
66
Rada Unii Europejskiej, Komunikat Prasowy ds. Gospodarczych i Finansowych, Bruksela 2 grudnia
2009 r., dokument nr 16838/09 (Presse 352), s. 7.
62
Natalia Kohtamäki
możliwych w czasach dobrobytu i stabilności. „Łagodzenie” i tak dość umiarkowanej propozycji Komisji przez Radę – Parlament uznał jednoznacznie za krok wstecz
i postanowił się temu przeciwstawić67.
W ramach prac Komisji ds. Gospodarczych i Monetarnych (ECON)68 posłowie
opracowali setki poprawek do wniosków Komisji z września 2009 r.69 Ich zmiany
szły jednak w innym kierunku niż te zaproponowane przez Radę ECOFIN w grudniu
2009 r. Parlament postanowił rozszerzyć przewidziane w projektach Komisji kompetencje organów nadzoru, a także poparł pomysł integracji sektorowej nowych instytucji proponując, by wszystkie miały siedzibę we Frankfurcie nad Menem70.
Propozycje Parlamentu stały się przedmiotem długotrwałych negocjacji w ramach
tzw. trialogu, czyli spotkań przedstawicieli Komisji, Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Ponieważ dwadzieścia posiedzeń trialogu nie doprowadziło do
kompromisu na temat konkretnych uprawnień nowych organów nadzoru finansowego,
Parlament zdecydował się na sesji plenarnej 7 lipca 2010 r. zagłosować nad zmianami do poszczególnych projektów legislacyjnych Komisji71. Ze względu na trudności w osiągnięciu porozumienia z Radą przyjęcie rezolucji legislacyjnych w sprawie
wniosków Komisji, które miało się odbyć w pierwszym czytaniu 8 lipca 2010 r., Parlament odłożył na wrzesień 2010 r. Zabieg ten świadczył o gotowości Parlamentu do
rezygnacji z części zaproponowanych zmian i był sygnałem dla Rady, że również ona
powinna zrezygnować ze swojego twardego stanowiska.
Rozwój sytuacji międzynarodowej, w tym przede wszystkim przyjęcie w Stanach
Zjednoczonych w lipcu 2010 r. ustawy reformującej rynek finansowy, tzw. ustawy
Dodda-Franka (ang. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act),
wpłynęły na zmianę stanowiska państw blokujących osiągnięcie kompromisu72.
67
Zob. wspólne oświadczenie koordynatorów Parlamentu Europejskiego ds. reformy nadzoru
(J.-P. Gauzes, U. Bullmann, S. Goulard, S. Giegold) z 2 grudnia 2009 r., dostępne na stronie: http://www.gruene-europa.de/cms/default/dok/317/[email protected] (02.03.2012).
68
W jęz. ang. Committee on Economic and Monetary Affairs.
69
Komisja ECON przyjęła sprawozdania w sprawie reformy nadzoru finansowego 10 maja 2010 r.
Por. teksty sprawozdań i zaproponowanych poprawek dostępne na stronie: http://www.europarl.europa.eu/
meetdocs/2009_2014/organes/econ/econ_20100510_1500.htm (02.03.2012).
70
Szczegółowo na temat poprawek Komisji ECON zob. informacja NBP z lipca 2010 r., Postęp
prac nad utworzeniem nowej architektury nadzoru finansowego w UE, tekst dostępny na stronie: http://
www.nbp.pl/publikacje/integracja_europejska/nowa_architektura_nadzoru_finansowego_w_ue_postep_
prac_07_2010.pdf (02.03.2012).
71
Zob. protokół z posiedzenia Parlamentu Europejskiego z 7 lipca 2010 r., dostępny na stronie: http://
www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+PV+20100707+TOC+DOC+XML+V0//
PL (02.03.202).
72
Tak zwaną ustawę Dodda-Franka Kongres amerykański uchwalił 15 lipca 2010 r. Prezydent USA
podpisał ją 21 lipca 2010 r. Na temat tego dokumentu por. S. Kern, US-Finanzmarktreform. Die Ökonomie
des Dodd-Frank Acts, „Deutsche Bank Research. EU-Monitor” 2010, nr 45. Porównanie wysiłków europejskich i amerykańskich w reformowaniu rynków finansowych zob. R. Masera, Reforming Financial Systems
After Crisis: A Comparison of EU and USA, „PSL Quarterly Review” 2010, t. 63, s. 302 i n.
Europeizacja nadzoru finansowego
63
13 lipca 2010 r. na posiedzeniu Rady ECOFIN wyrażono wolę polityczną kontynuowania negocjacji z Parlamentem, tak aby akty prawne mogły zostać przyjęte do końca
2010 r. i nowe instytucje mogły rozpocząć funkcjonowanie na początku 2011 r.73 Konsekwencją tej zmiany stanowiska Rady UE były dalsze spotkania w ramach trialogu,
które doprowadziły do wypracowania porozumienia 2 września 2010 r. Osiągnięcie
kompromisu można interpretować jako zwycięstwo Parlamentu, który, choć musiał
zrezygnować z części swoich propozycji, np. ustanowienia dla nowych instytucji nadzorczych wspólnej siedziby we Frankfurcie nad Menem, to i tak rozwinął propozycje
Komisji i uniemożliwił Radzie okrojenie uprawnień organom nadzoru europejskiego.
7 września na posiedzeniu Rady ECOFIN zaakceptowano osiągnięty kompromis
kwalifikowaną większością głosów74. Pozwoliło to na uchwalenie pakietu legislacyjnego, reformującego europejski nadzór finansowy w pierwszym czytaniu na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego 22 września 2010 r.75 17 listopada 2010 r.
Rada ECOFIN przyjęła uchwalone akty prawne, stanowiące podstawę „reformy unijnych ram nadzoru nad systemem finansowym”76.
Konsekwencją zakończenia procesu legislacyjnego było opublikowanie rozporządzeń ustanawiających nowe organy nadzoru w „Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej” 15 grudnia 2010 r.77 Publikacja ta była oczekiwana z dużym napięciem ze
względu na problemy, które wystąpiły w listopadzie 2010 r. przy ustalaniu budżetu
unijnego na 2011 r. Nieprzyjęcie nowego budżetu oznaczałoby konieczność zastosowania planu wydatków z 2010 r., w którym nowe urzędy nadzorcze nie były przewidziane. Tym samym wejście w życie reformy musiałoby ulec przesunięciu. Państwa
Zob. Rada Unii Europejskiej, Komunikat prasowy. Sprawy gospodarcze i finansowe, Bruksela,
13 lipca 2010 r., dokument nr 12076/10 (Presse 200), s. 8.
74
Zob. Rada Unii Europejskiej, Komunikat prasowy. Sprawy gospodarcze i finansowe, Bruksela,
7 września 2010 r., dokument nr 13161/10 (Presse 229), s. 9.
75
Rezolucje legislacyjne Parlamentu Europejskiego z 22 września 2010 r. dostępne na stronie: http://
www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20100922+TOC+DOC+XML+V0//
PL (02.03.2012).
76
Zob. Rada Unii Europejskiej, Komunikat prasowy. Sprawy gospodarcze i finansowe, Bruksela, 17 listopada 2010 r., dokument nr 16369/10 (Presse 301), s. 18.
77
Opublikowano następujące rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE): z 24 listopada 2010 r. – nr 1092/2010 w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, „Dziennik Urzędowy UE” 2010 L 331/1;
nr 1093/2010 w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego, „Dziennik Urzędowy
UE” 2010 L 331/12; nr 1094/2010 w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń
i Pracowniczych Programów Emerytalnych, „Dziennik Urzędowy UE” 2010 L 331/48; nr 1095/2010 w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych, „Dziennik Urzędowy
UE” 2010 L 331/84 oraz z 17 listopada 2010 r.: nr 1096/2010 w sprawie powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań w zakresie funkcjonowania Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, „Dziennik Urzędowy UE” 2010 L 331/162. Pakiet uzupełniała dyrektywa 2010/78/UE z 24 listopada
2010 r. zmieniająca szereg dyrektyw sektorowych pod kątem nowych kompetencji EBA, EIOPA i ESMA
(tzw. dyrektywa Omnibus I), „Dziennik Urzędowy UE” 2010 L 331/120.
73
64
Natalia Kohtamäki
członkowskie doszły jednak 10 grudnia 2010 r. do kompromisu78, co otworzyło drogę
do utworzenia nowej struktury instytucjonalnej europejskiego nadzoru finansowego
z dniem 1 stycznia 2011 r.
5. Europejski System Nadzoru Finansowego
Nowe urzędy tworzą Europejski System Nadzoru Finansowego (ang. European System
of Financial Supervision – ESFS), który jest zinstytucjonalizowaną siecią europejskich
i narodowych urzędów nadzorczych, kontrolujących jednolity europejski rynek finansowy na poziomie makro- i mikroostrożnościowym.
Na szczeblu makroostrożnościowym działa Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ang. European Systemic Risk Board – ESRB)79. Natomiast nadzorem ostrożnościowym nad poszczególnymi instytucjami zajmują się w pierwszej linii narodowi
nadzorcy. Ich działania, przede wszystkim w obszarze kontroli działalności instytucji aktywnych transgranicznie, koordynują na szczeblu ogólnoeuropejskim Europejskie Urzędy Nadzoru (ang. European Supervisory Authorities – ESAs): Europejski
Urząd Nadzoru Bankowego (ang. European Banking Authority – EBA)80, Europejski
Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (ang. European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA)81 i Europejski Urząd
Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ang. European Securities and Markets
Authority – ESMA)82. Urzędy te zastąpiły odpowiednio komitety poziomu trzeciego
procedury Lamfalussy’ego: CEBS, CEIOPS i CESR83.
Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jest specjalnym, niezależnym gremium
UE z siedzibą we Frankfurcie nad Menem. Jej podstawowym zadaniem jest przeciwdziałanie ryzyku systemowemu, które może zagrozić stabilności finansowej UE i ograniczenie jego skutków, jeśli już wystąpiło na jednolitym rynku finansowym. Ponadto
Rada przyczynia się do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego i zapewnia
trwały wkład sektora finansowego we wzrost gospodarczy84. Instytucja ta składa się
z Rady Generalnej, Komitetu Sterującego, Sekretariatu, Doradczego Komitetu Naukowego i Doradczego Komitetu Technicznego85. Na czele Rady stoi przewodniczący,
którego wspierają dwaj wiceprzewodniczący. Przewodnictwo w Radzie ds. Ryzyka
Zob. Council of European Union, Council Approves New Draft EU Budget for 2011, Brussels,
10 grudnia 2010 r., dokument nr 17764/10 (Presse 343).
79
Zob. strona Rady: http://www.esrb.europa.eu/home/html/index.en.html (02.03.2012).
80
Zob. strona Urzędu: http://www.eba.europa.eu/Home.aspx (02.03.2012).
81
Zob. strona Urzędu: https://eiopa.europa.eu/home/index.html (02.03.2012).
82
Zob. strona Urzędu: http://www.esma.europa.eu/ (02.03.2012).
83
Por. przypisy 15, 16, 17 tego opracowania.
84
Por. artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1092/2010.
85
Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1092/2010.
78
Europeizacja nadzoru finansowego
65
Systemowego (ang. Chair) było jednym z tematów spornych w procesie legislacyjnym. Wniosek Komisji przewidywał, że przewodniczący ESRB powinien być wybierany przez 27 prezesów narodowych banków centralnych oraz prezesa i wiceprezesa
Europejskiego Banku Centralnego86. Parlament wprowadził poprawkę do tego zapisu,
nawiązując do propozycji grupy de Larosière’a87. Zgodnie z tą zmianą, przewodniczącym ESRB przez pierwsze pięć lat jej istnienia (czyli do 2016 r.) jest automatycznie
urzędujący prezes EBC88. Na kolejne lata przewodniczący będzie wybierany zgodnie
z zasadami ustalonymi w ramach przeglądu rozporządzenia nr 1092/2010, który ma
się odbyć do 17 grudnia 2013 r.89
Ponieważ przewodniczący reprezentuje Radę na zewnątrz90, sprawowanie tej
funkcji przez prezesa Europejskiego Banku Centralnego dodaje tej instytucji, nieposiadającej osobowości prawnej ani kompetencji do wydawania prawnie wiążących
decyzji, koniecznego dla skuteczności jej działań prestiżu. Choć niektóre państwa
członkowskie, zwłaszcza te nienależące do strefy euro, jak Wielka Brytania czy Szwecja, sprzeciwiały się powierzeniu funkcji przewodniczącego prezesowi EBC, to z perspektywy czasu to rozwiązanie można ocenić za słuszne. Wbrew obawom nie prowadzi ono do zatarcia granic między strukturą organizacyjną ESRB a EBC. Pozycja
prezesa EBC wzmacnia natomiast autorytet nowego gremium w trudnym procesie
identyfikacji i zwalczania ryzyka systemowego. Przewodniczącego wspiera dwóch
zastępców: pierwszym jest osoba wybrana na pięć lat przez członków Rady Ogólnej
EBC spośród nich, z uwzględnieniem równowagi między krajami strefy euro i krajami spoza tej strefy, drugim – przewodniczący Wspólnego Komitetu trzech urzędów
europejskiego nadzoru mikroostrożnościowego91.
Najważniejszym organem ESRB jest Rada Generalna (ang. General Board).
Składa się z 65 członków: 37 posiadających i 28 nieposiadających prawa głosu92.
Tak duży skład był w procesie reformy niejednokrotnie krytykowany. Obawiano się,
że Rada Generalna będzie jedynie platformą wymiany poglądów przede wszystkim
86
Wniosek Komisji Europejskiej z 23 września 2009 r., KOM(2009) 499 wersja ostateczna, artykuł 5
ust. 1.
87
Zob. pkt 178 raportu de Larosière’a, s. 49. Na temat stanowiska Parlamentu por. ECON, Sprawozdanie w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wspólnotowego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanawiającego Europejską Radę
ds. Ryzyka Systemowego, 25 maja 2010 r., dokument nr A7-0168/2010, poprawka nr 48.
88
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1092/2010. Obecnie przewodniczącym Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego jest Mario Draghi. Wcześniej (do końca października 2011 r.) funkcję tę sprawował
Jean-Claude Trichet.
89
Artykuł 20 rozporządzenia nr 1092/2010.
90
Artykuł 5 ust. 8 rozporządzenia nr 1092/2010.
91
Artykuł 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1092/2010. Pierwszym wiceprzewodniczącym jest obecnie
prezes brytyjskiego banku centralnego – Mervyn King. Funkcję drugiego wiceprzewodniczącego sprawuje
przewodniczący EBA – Andrea Enria.
92
Skład Rady Generalnej reguluje artykuł 6 rozporządzenia nr 1092/2010.
66
Natalia Kohtamäki
między prezesami banków centralnych, a nie decyzyjnym organem, zdolnym do szybkiej reakcji w obliczu nagłych niebezpieczeństw zagrażających stabilności systemu
finansowego UE93.
Aby nie doszło do paraliżu decyzyjnego ESRB jest wyposażona w bardziej kameralny czternastoosobowy organ – Komitet Sterujący (ang. Steering Committee), w którego skład wchodzą: przewodniczący i pierwszy wiceprzewodniczący ESRB, wiceprezes Europejskiego Banku Centralnego, czterech innych członków Rady Generalnej,
będących jednocześnie członkami Rady Ogólnej EBC94, członek Komisji Europejskiej
i przewodniczący trzech Europejskich Urzędów Nadzoru95.
Organizacją pracy Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego zajmuje się Sekretariat (ang. Secretariat), którego obsługę na podstawie rozporządzenia nr 1096/2010
zapewnia Europejski Bank Centralny96. Dzięki takiemu rozwiązaniu ESRB mogła od
początku swojej działalności korzystać z analitycznego, statystycznego, logistycznego, administracyjnego i finansowego wsparcia EBC97. Sekretariat pełni ważną rolę
w procesie gromadzenia informacji przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego98.
Wymiana danych dotyczących różnego rodzaju ryzyka pomiędzy elementami Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego należy do najważniejszych zadań ESRB.
Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego wspierają także dwa gremia eksperckie:
Doradczy Komitet Naukowy (ang. Advisory Scientific Committee) i Doradczy Komitet
Techniczny (ang. Advisory Technical Committee)99. Pierwszy z nich nie był przewidziany w pierwotnym projekcie Komisji i został wprowadzony do rozporządzenia nr
1092/2010 w ramach prac Komisji Parlamentarnej ECON100. Dzięki tej zmianie ESRB
może korzystać nie tylko z porad praktyków z narodowych urzędów nadzorczych
i banków centralnych zrzeszonych w Komitecie Technicznym, ale i czerpać z ekspertyzy specjalistów z ośrodków naukowych, małych i średnich przedsiębiorstw, związków zawodowych itd., wybranych do Komitetu Naukowego.
Obok wspomnianego już podstawowego zadania, tj. gromadzenia i wymiany
informacji, dzięki któremu może ona realizować swój główny cel, jakim jest rozpoznawanie i zwalczanie ryzyka systemowego, Rada dysponuje szeregiem innych upraw93
Zob. E. Ferran, A. Kern, Can Soft Law Bodies Be Effective? The Special Case of the European Systemic Risk Board, „European Law Review” 2010, t. 35, s. 765.
94
Obecnie są to prezesi banków centralnych z Polski (Marek Belka), Włoch (Ignazio Visco), Cypru
(Athanasios Orphanides) i RFN (Jens Weidmann).
95
Artykuł 11 rozporządzenia nr 1092/2010.
96
Zadanie to przekazano EBC na podstawie artykułu 127 ust. 6 TFUE (dawny artykuł 105 ust. 6 TWE).
97
Artykuły 2 i 3 rozporządzenia nr 1096/2010.
98
Artykuł 15 rozporządzenia nr 1092/2010 oraz artykuł 5 i 6 rozporządzenia nr 1096/2010.
99
Artykuły 12 i 13 rozporządzenia nr 1092/2010.
100
ECON, Sprawozdanie w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady dotyczącego wspólnotowego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanawiającego Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego, 25 maja 2010 r., dokument nr A7-0168/2010, poprawki nr 70 i 71.
Europeizacja nadzoru finansowego
67
nień. Do najważniejszych należą101: wydawanie ostrzeżeń w sytuacjach, w których
występuje znaczące ryzyko systemowe, wydawanie zaleceń w sprawie działań zaradczych w odniesieniu do zidentyfikowanego ryzyka102, wydawanie poufnych ostrzeżeń
skierowanych do Rady UE, które mogą być wykorzystane do ogłoszenia tzw. sytuacji nadzwyczajnej103, monitorowanie działań następczych w związku z ostrzeżeniami i zaleceniami, rozwijanie ścisłej współpracy z pozostałymi uczestnikami Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego, w tym przede wszystkim opracowywanie
razem z Europejskimi Urzędami Nadzoru systemu oznaczeń, opartego na kolorach
(ang. colour code), umożliwiającego zainteresowanym stronom właściwą interpretację
ewentualnych zagrożeń104 oraz koordynacja działań stabilizacyjnych z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, w szczególności z Międzynarodowym Funduszem
Walutowym i Radą Stabilności Finansowej.
Zalecenia i ostrzeżenia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, choć nie
mają mocy prawnie wiążącej, stanowią istotne novum wśród mechanizmów kontroli
stabilności finansowej na szczeblu całego systemu finansowego w UE. Adresaci zaleceń muszą się do nich zastosować lub odpowiednio uzasadnić brak działania (mechanizm „działaj lub wyjaśnij”, ang. act or explain). W niektórych przypadkach zalecenia
i ostrzeżenia mogą zostać podane do publicznej wiadomości. Oba wymienione rozwiązania mają spowodować, że instrumenty ESRB będą respektowane przez adresatów.
Tym samym uzyskują one pewne znaczenie prawne na podstawie autorytetu Rady
ds. Ryzyka Systemowego i wywieranego przez nią nacisku politycznego. Jeżeli zidentyfikuje ona zagrożenia dla stabilności systemu finansowego UE adresaci, do których
zwróci się z ostrzeżeniem, czy zaleceniem, będą musieli zareagować – albo stosując się do wytycznych ESRB, albo przynajmniej wyjaśniając brak stosownej reakcji.
W stosunku do sytuacji sprzed kryzysu, gdy obszerne raporty banków centralnych,
w tym przede wszystkim Europejskiego Banku Centralnego, identyfikujące zagrożenia systemowe, pozostawały bez odzewu, jest to ważny krok naprzód w budowaniu
stabilnego rynku finansowego UE105.
O ile utworzenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego można postrzegać jako istotne, ale tylko usprawnienie dotychczasowej struktury, o tyle transformacja komitetów poziomu trzeciego w nowe Europejskie Urzędy Nadzoru Finansowego oznacza epokowy przełom w rozumieniu nadzoru finansowego w UE. Państwa
Por. artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1092/2010.
Por. trzy dotychczas wydane zalecenia ESRB z 21 września 2011 r. i 22 grudnia 2011 r. dostępne
w jęz. polskim na stronie: http://www.esrb.europa.eu/recommendations/html/index.en.html (02.03.2012).
103
Chodzi o sytuację określoną w artykule 18 ust. 2 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
Ogłoszenie takiej sytuacji wiąże się z przyznaniem specjalnych uprawnień dla Europejskich Urzędów Nadzoru Finansowego.
104
Por. uwaga nr 18 do rozporządzenia nr 1092/2010.
105
Por. P. Whyte, How to Restore Financial Stability, „CER Report” styczeń 2010 r., s. 27; N. Wellink,
A New Structure for European and Global Financial Supervision, „BIS Review” 2009, nr 59, s. 1.
101
102
68
Natalia Kohtamäki
członkowskie zdecydowały się przenieść istotne uprawnienia nadzorcze, wcześniej
zarezerwowane jedynie dla nadzorców narodowych na szczebel europejski. Choć nie
utworzono jednego paneuropejskiego organu, a jedynie w drodze ewolucyjnych przemian rozszerzono kompetencje komitetów CEBS, CEIOPS i CESR, to i tak reformę
nadzoru finansowego z lat 2009–2011 można uznać za „przekroczenie Rubikonu”,
to znaczy za przekroczenie pewnej, wcześniej nienaruszalnej granicy w dzieleniu się
uprawnieniami nadzorczymi.
Nowe urzędy wbrew propozycjom Parlamentu Europejskiego powstały w siedzibach dotychczasowych komitetów poziomu trzeciego procedury Lamfalussy’ego:
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) w Londynie (następca CEBS)106,
Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych
(EIOPA) we Frankfurcie nad Menem (następca CEIOPS)107 i Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) w Paryżu (następca CESR)108.
Są one agencjami UE, czyli autonomicznymi, niezależnymi urzędami unijnymi
z osobowością prawną109. Do tej pory ustanowiono około trzydziestu instytucji europejskich tego typu110. Jest to bardzo niejednorodna grupa. Agencje dysponują różnymi
kompetencjami. Niektóre z nich mają charakter gremiów doradczych, zajmujących się
przede wszystkim zbieraniem informacji. Inne natomiast dysponują pewnymi uprawnieniami decyzyjnymi czy prawodawczymi111. Obecny trend w UE wskazuje na coraz
częstsze przekazywanie coraz szerszych kompetencji przez Komisję Europejską takim
właśnie instytucjom112. Specjaliści analizujący to zjawisko zwracają uwagę na szereg
problemów prawnych z nim związanych. Chodzi przede wszystkim o zagadnienia legitymizacji demokratycznej decyzji takich urzędów, które są tworzone na podstawie rozporządzeń, czyli aktów prawa wtórnego i nie mają bezpośredniej podstawy traktatowej113.
Artykuł 7 rozporządzenia nr 1093/2010.
Artykuł 7 rozporządzenia nr 1094/2010.
108
Artykuł 7 rozporządzenia nr 1095/2010.
109
Na temat agencji unijnych powstała bardzo obszerna literatura. Zob. np. M. Groenleer, The Autonomy of European Union Agencies. A Comparative Study of Institutional Development, The Hague 2009;
D. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft. Eine Studie der Rechtsproblemen, Legitimation
und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen, Berlin 1999.
110
Pełna lista wszystkich agencji wraz z numerami rozporządzeń, na których podstawie powstały
zob. M. Ruffert, Art. 298 AEUV, w: C. Callies, M. Ruffert (red.), EUV/AEUV. Das Verfassungsrecht der
Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtcharta. Kommentar, München 2011, s. 2522 i n.
111
Szerzej np. S. Andoura, P. Timmerman, Governance of the EU: The Reform Debate on European
Agencies Reignited, „EPIN Working Paper” 2008, nr 19, s. 9 i n.
112
Te instytucje są w różny sposób powiązane ze strukturami administracyjnymi państw członkowskich.
W tym kontekście niemiecka nauka prawa administracyjnego rozwinęła ciekawą koncepcję tzw. związku administracyjnego (niem. Verwaltungsverbund), czyli specjalnej struktury prawnej, polegającej na współpracy
urzędów szczebla narodowego i europejskiego. Szerzej na ten temat E. Peuker, Bürokratie und Demokratie
in Europa. Legitimität im Europäischen Verwaltungsverbund, Tübingen 2011.
113
Szerzej M. Ruffert, Die neue Unabhängigkeit: Zur demokratischen Legitimation von Agenturen im
europäischen Verwaltungsrecht, w: P.-C. Müller-Graff, S. Schmahl, V. Skouris (red.), Europäisches Recht
zwischen Bewährung und Wandel, Baden-Baden 2011, s. 399 i n.
106
107
Europeizacja nadzoru finansowego
69
Traktat z Lizbony wprowadził wprawdzie pojęcie „otwartej, efektywnej i niezależnej
administracji europejskiej”, które obejmuje także agencje unijne114, nie rozwiązał jednak w pełni problemu kontroli takich urzędów i dopuszczalnego zakresu przekazanych im kompetencji. Stąd szukanie przez prawników zajmujących się tą problematyką możliwych wyjaśnień dotyczących legitymacji demokratycznej takich urzędów.
Najczęściej zwraca się uwagę na ich odpowiedzialność przed Parlamentem i Radą115,
a także pewną kontrolę realizowaną przez Komisję116.
Europejskie Urzędy Nadzoru są podobnie zorganizowane. Na ich czele stoi przewodniczący, którego wspiera w pracach o charakterze administracyjnym dyrektor
wykonawczy. Ponadto w skład urzędów wchodzą Rada Organów Nadzoru i Zarząd117.
Urzędy są wspomagane przez tzw. Grupy Interesariuszy: EBA przez Bankową Grupę
Interesariuszy, EIOPA przez Grupę Interesariuszy z Sektora Ubezpieczeń i Reasekuracji oraz Grupę Interesariuszy z Sektora Pracowniczych Programów Emerytalnych,
a ESMA przez Grupę Interesariuszy z Sektora Giełd i Papierów Wartościowych118.
Grupy te mają gwarantować wymianę poglądów z praktykami z poszczególnych sektorów finansowych119. Ponadto utworzono dwa organy wspólne dla wszystkich trzech
ESAs – Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru i Komisję Odwoławczą120.
Przewodniczący Europejskich Urzędów Nadzoru (ang. Chair) wybierani są na
pięć lat121. Listy kandydatów spełniających szereg wymogów, takich jak m.in. gruntowna znajomość danego sektora finansowego i wieloletnie doświadczenie w zakresie
działań europejskich i międzynarodowych istotnych dla działalności ESAs, są przygotowywane przez Komisję Europejską. Przewodniczących powołują Rady Organów
Nadzoru odpowiedniego urzędu. Parlament Europejski może wyrazić sprzeciw wobec
wybranego przez nie kandydata122. Przewodniczący reprezentuje urząd i jest odpowieW artykule 298 ust. 1 TFUE. Zob. np. ibidem, s. 404; E. Peuker, op. cit., s. 8 i n.
Por. artykuł 3 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
116
Artykuł 17 ust. 1 zdanie 2 TUE. Zob. M. Ruffert, Die neue Unabhängigkeit…, op. cit., s. 405 i n.
117
Por. artykuł 6 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
118
Artykuł 37 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
119
Grupy Interesariuszy zostały pomyślane jako szeroka platforma konsultacyjna Europejskich Urzędów Nadzoru Finansowego z przedstawicielami różnych instytucji działających w trzech sektorach rynku
finansowego, m.in. reprezentantami przedsiębiorców świadczących usługi finansowe, czy też reprezentantami organizacji konsumenckich. Już w początkowej fazie działania ESAs przedstawiciele tych grup krytykują
nieskuteczność mechanizmów rozwijanych w ramach Grup Interesariuszy. Zob. obszernie P. Iglesias Rodriquez, The Role of Interest Groups in EU Financial Regulation after the European Supervision Authorities
in the Financial Filed: The Case of Stakeholder Groups, „ESIL Conference Paper Series” 2011, nr 10, s. 11
i n.; J. Muschik, EU-Finanzaufsicht mit Vertrauensbruch gestartet, „Fonds Exklusiv” 2011, nr 3, s. 94 i n.
120
Oba organy uregulowane w rozdziale IV rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru jest elementem składowym ESFS.
121
Artykuł 48 ust. 3 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010. Możliwa jest kadencja powtórna.
122
W przypadku obecnych przewodniczących (EBA – Andrea Enria, EIOPA – Gabriel Bernardino,
ESMA – Steven J. Maijoor) Parlament nie wyraził wprawdzie takiego sprzeciwu, ale poddał krytyce przedstawione kandydatury. Kontrowersji nie budziły kwalifikacje wybranych przewodniczących, tylko kwestia
114
115
70
Natalia Kohtamäki
dzialny za przygotowywanie prac Rady Organów Nadzoru, której posiedzeniom przewodniczy123. Funkcje zarządcze, związane przede wszystkim z zapewnieniem funkcjonowania urzędu zgodnie z przepisami, sprawuje natomiast dyrektor wykonawczy,
wybierany w podobnej procedurze jak przewodniczący na pięć lat124.
Głównym organem decyzyjnym ESAs jest Rada Organów Nadzoru (ang. Board of
Supervisors)125, w której zasiadają z prawem głosu szefowie krajowych organów nadzorczych i bez prawa głosu przewodniczący danego Europejskiego Urzędu Nadzoru,
przedstawiciel Komisji, przedstawiciel Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego
i przedstawiciele dwóch pozostałych Europejskich Urzędów Nadzoru126. Organizacją
prac ESAs zajmują się ich Zarządy (ang. Management Board), w których skład wchodzą przewodniczący i sześciu członków Rady Organów Nadzoru127 danego urzędu.
Zarówno w Radzie, jak i w Zarządzie reprezentanci narodowych urzędów nadzoru
mają zachować niezależność i działać w interesie Unii jako całości128. Łatwo sobie jednak wyobrazić, że zwłaszcza w Radzie Organów Nadzoru państwa próbują forsować
przede wszystkim własne interesy i są gotowe w tym celu budować koalicje z partnerami reprezentującymi rynki finansowe o podobnej strukturze129.
Ścisłą współpracę wszystkich urzędów nadzoru działających na szczeblu mikroostrożnościowym zapewnia Wspólny Komitet, który zajmuje się przede wszystkim
sprawami o charakterze międzysektorowym, zwłaszcza w odniesieniu do konglomesprawowanych przez nich dotychczas funkcji. Parlament oczekiwał kandydatów „z pierwszych rzędów”,
tzn. należących do ścisłego kierownictwa w narodowych urzędach nadzorczych. Tacy specjaliści o ugruntowanej pozycji na rynkach finansowych mieli wzmocnić autorytet nowych urzędów. Zamiast tego państwa
członkowskie zdecydowały się na urzędników z wieloletnim doświadczeniem, ale zwłaszcza w przypadku
EBA i ESMA, nienależących do ścisłego kierownictwa w odpowiednich narodowych urzędach nadzoru.
123
Artykuł 48 ust. 1 i 2 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
124
Kadencja może zostać jednokrotnie odnowiona. Por. artykuł 51 rozporządzeń nr 1093/2010,
1094/2010 i 1095/2010. Dyrektorami wykonawczymi są obecnie: Adam Farkas (EBA), Carlos Montalvo
Rebuelta (EIOPA) i Verena Ross (ESMA).
125
Decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów, przy czym każde państwo, niezależnie od
wielkości swojego rynku finansowego, dysponuje jednym głosem. Od tego podstawowego sposobu podejmowania decyzji przewidziano jednak wiele wyjątków. Zob. artykuł 44 ust. 1 rozporządzeń nr 1093/2010,
1094/2010 i 1095/2010.
126
Artykuł 40 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010. W skład Rady Organów Nadzoru
EBA wchodzą także reprezentanci narodowych banków centralnych i przedstawiciel EBC.
127
Wybieranych na dwa i pół roku. Kadencja może zostać odnowiona jednorazowo. Skład Zarządu ma
być wyważony i odzwierciedlać całą UE. Zob. artykuł 45 ust. 1 zdanie 3 i 4 rozporządzeń nr 1093//2010,
1094/2010 i 1095/2010. Polak, Damian Jaworski, przedstawiciel Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego,
został wybrany do Zarządu EIOPA.
128
Artykuły 42 i 46 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
129
Zob. M. Lehmann, C. Manger-Nestler, Das neue Europäische Finanzaufsichtssystem, „Zeitschrift
für Bankrecht und Bankwirtschaft” 2011, nr 1, s. 8. Różnice są widoczne zwłaszcza w strukturze rynków
finansowych Europy Środkowo-Wschodniej i Europy Zachodniej. Na temat tych różnic por. A.N. Berger,
Obstacles to a Global Banking System: „Old Europe” versus „New Europe”, „Journal of Banking and Finance” 2007, nr 7, s. 1955 i n.
Europeizacja nadzoru finansowego
71
ratów finansowych130, czy też wymiany informacji z Europejską Radą ds. Ryzyka
Systemowego131.
Ochronę prawną zapewnia Komisja Odwoławcza, do której osoby fizyczne lub
prawne, w tym narodowe organy nadzoru, mogą zwrócić się z odwołaniem od decyzji
Europejskich Urzędów Nadzoru Finansowego132. Zgodnie z artykułem 263 TFUE (dawny
artykuł 230 TWE) od decyzji podjętej przez Komisję Odwoławczą, a także w przypadkach, gdy nie przysługuje odwołanie do niej133, osoby fizyczne i prawne, a także
organy UE134 mogą złożyć skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej135.
Rozbudowana ochrona prawna jest istotna ze względu na znaczenie instrumentów prawnych, jakimi dysponują ESAs. Chodzi przede wszystkim o postanowienia,
które EBA, EIOPA i ESMA mogą wydać w wyjątkowych, szczegółowo uregulowanych przypadkach, tj. w sytuacji naruszenia prawa Unii, w sytuacjach nadzwyczajnych
i przy rozstrzyganiu sporów transgranicznych. W tych trzech przypadkach Europejskie Urzędy Nadzoru są uprawnione do formułowania decyzji obligujących narodowe
organy nadzoru i pojedyncze instytucje finansowe do konkretnych działań, w tym
nawet do zaprzestania praktyk. Ta kompetencja wywołała w procesie reformy największe kontrowersje i opór państw członkowskich. Oznacza ona istotny krok w kierunku
europeizacji nadzoru.
Decyzje skierowane do narodowych organów nadzorczych lub indywidualnych
instytucji finansowych będą jednak podejmowane stosunkowo rzadko. Jest to zapewnione szczegółowym uregulowaniem tej kwestii w artykułach 17, 18 i 19 rozporządzeń
nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010. Przepisy te przewidują skomplikowane procedury eskalacyjne, które gwarantują, że decyzje jednostkowe skierowane do narodowych nadzorców bądź prywatnych podmiotów będą formułowane tylko po braku reakcji ze strony urzędów państw członkowskich na wcześniejsze zalecenia136. Poza tym
są one możliwe tylko w trzech wymienionych przypadkach – łamania prawa unijnego,
ogłoszonego przez Radę UE kryzysu, lub nierozstrzygalnych sporów między urzęKonglomeraty finansowe to aktywne transgraniczne instytucje finansowe o skomplikowanej strukturze, których działalność wykracza poza sektor bankowy, obejmując najczęściej usługi z zakresu sektora
ubezpieczeniowego. Zob. szerzej M. Iwanicz-Drozdowska (red.), Konglomeraty finansowe, Warszawa 2007.
131
Artykuł 54 ust. 2 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
132
Por. artykuły 58–60 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
133
Chodzi o skargi od innych niż decyzje środków Europejskich Urzędów Nadzoru Finansowego,
np. o skargi od postanowień tzw. standardów technicznych.
134
Organom UE nie przysługuje prawo złożenia odwołania do Komisji Odwoławczej, stąd mogą
od razu skorzystać ze skargi na podstawie artykułu 263 TFUE. Osoby fizyczne i prawne muszą natomiast
najpierw, jeśli jest to możliwe, złożyć odwołanie. Szerzej M. Lehmann, C. Manger-Nestler, Das neue…,
op. cit., s. 19.
135
Artykuł 61 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
136
Szczególny przypadek stanowi naruszenie prawa unijnego, uregulowane w artykule 17 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010. W to postępowanie jest zaangażowana Komisja Europejska i to
ona wydaje formalną opinię dla narodowych organów nadzoru.
130
72
Natalia Kohtamäki
dami krajów członkowskich. Można przypuszczać, że żadna z tych sytuacji nie będzie
częsta. Państwa w newralgicznym obszarze prawa finansowego starają się przestrzegać norm unijnych. Ogłoszenie sytuacji nadzwyczajnej przez Radę UE, ze względu
na koszty z tym związane, i daleko idące konsekwencje natury politycznej, będzie
zapewne rozwiązaniem wykorzystywanym tylko w ekstremalnych przypadkach137.
Natomiast w kwestii sporów transgranicznych urzędy państw członkowskich dążą
zwykle do zachowania dyskrecji i rozwiązują zaistniałe problemy między sobą. Włączenie europejskich urzędów w taki konflikt będzie zatem prawdopodobnie wyjątkiem.
O wiele dalej idące konsekwencje dla narodowych systemów finansowych będą
miały kompetencje prawodawcze nowych urzędów nadzoru finansowego UE. Uczestniczą one wraz z Komisją Europejską w opracowywaniu posiadających moc wiążącą
tzw. regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych138. Są to akty prawne
w postaci rozporządzeń lub decyzji w znaczący sposób ingerujące w prawo finansowe
państw członkowskich UE. Wprawdzie teoretycznie do ich wydawania uprawniona
jest Komisja Europejska, jednak w praktyce na podstawie procedur uregulowanych
w artykułach 10 i 15 rozporządzeń ustanawiających EBA, EIOPA i ESMA jej rola jest
w dużej mierze ograniczona do akceptowania bądź odrzucania projektów przygotowanych przez ESAs. Choć zgodnie z postanowieniami wymienionych rozporządzeń
standardy techniczne „mają charakter wyłącznie techniczny i nie mogą rozstrzygać
kwestii strategicznych, ani kwestii dotyczących polityki”139, a ich treść jest uwarunkowana przez przepisy zezwalające na ich wydanie, to i tak mogą one w znacznym
stopniu zmieniać prawo finansowe państw członkowskich. Wystarczy wymienić kilka
dyrektyw sektorowych, na podstawie których takie standardy techniczne są opracowywane. To m.in. dyrektywa 2002/87/WE w sprawie konglomeratów finansowych,
dyrektywa 2003/6/WE w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku, czy też dyrektywy 2006/48/WE 2006/49/WE określające wymogi kapitałowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych140. Ponadto EBA, EIOPA
i ESMA mogą wydawać wytyczne i zalecenia, które chociaż nie mają mocy prawnie
wiążącej, będą wpływać na praktyki nadzorcze państw członkowskich141.
Zob. artykuł 18 ust. 2 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
Na podstawie artykułu 10 ust. 1 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010 regulacyjne
standardy techniczne to tzw. akty delegowane, o których mowa w artykule 290 TFUE. Na podstawie artykułu 15 ust. 1 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010 wykonawcze standardy techniczne to tzw.
akty wykonawcze, o których mowa w artykule 291 TFUE.
139
Artykuł 10 ust. 1 i artykuł 15 ust. 1 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
140
Zmiany w dyrektywach sektorowych wprowadziła tzw. dyrektywa Omnibus I (2010/78/UE). Zob.
przypis 77. Obecnie trwają prace legislacyjne nad drugą dyrektywą tego typu, tzw. dyrektywą Omnibus II,
wniosek Komisji z 19 stycznia 2011 r., KOM(2011) 8 wersja ostateczna. Więcej informacji na temat uprawnień ESAs do wydawania standardów technicznych na stronie Centrum für Europäische Politik: http://www.
cep.eu/analysen-zur-eu-politik/finanzdienstleistungen/omnibus-ii-richtlinie/ (02.03.2012).
141
Artykuł 16 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010. W przypadku wytycznych i zaleceń
obowiązuje ten sam mechanizm, co przy instrumentach ESRB – „działaj lub wyjaśnij”.
137
138
73
Europeizacja nadzoru finansowego
W ograniczonych ramach tego opracowania nie sposób omówić rozbudowanego
katalogu zadań i przyporządkowanych im uprawnień nowych organów nadzoru UE.
Wystarczy wspomnieć, że oprócz wymienionych uprawnień decyzyjnych i prawodawczych Europejskie Urzędy Nadzoru Finansowego mogą inicjować i koordynować ogólnounijne oceny odporności instytucji finansowych na niekorzystne zmiany na
rynku142, czasowo zakazywać lub ograniczać prowadzenia pewnych typów działalności, które zagrażają integralności i stabilności całego systemu finansowego UE143, czy
też nawiązywać kontakty z różnymi partnerami, np. organizacjami międzynarodowymi
i zawierać z nimi porozumienia administracyjne144. Obszerny katalog zadań zawarty
w rozporządzeniach ustanawiających EBA, EIOPA i ESMA145 pozwala dostrzec, jak
wiele uprawnień przesunięto na szczebel unijny.
* * *
Reforma europejskiego nadzoru finansowego oznacza przekazanie istotnych kompetencji prawodawczych i koordynacyjnych nowym instytucjom działającym na szczeblu makro- i mikroostrożnościowym. Mimo że minął już ponad rok od powstania
struktury instytucjonalnej w postaci Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego
trudno już teraz ogłosić jej jednoznaczny sukces. Będzie to możliwe dopiero z perspektywy wielu lat, kiedy okaże się, na ile instrumenty ESRB, EBA, EIOPA i ESMA
są skuteczne.
Ważnym sprawdzianem dla nowego systemu będzie przede wszystkim zapobieganie przyszłym kryzysom, szczególnie dzięki rozwiniętym mechanizmom identyfikacji i zwalczania ryzyka systemowego. Aby to ambitne zadanie zrealizować Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego musi ściśle współpracować zarówno z Europejskimi Urzędami Nadzoru Finansowego, jak i z narodowymi organami nadzoru.
Ważną rolę będzie odgrywał przy tym przepływ informacji między różnymi podmiotami, będącymi elementami składowymi Europejskiego Systemu Nadzoru. Choć
jest on zagwarantowany w rozporządzeniach ustanawiających nowe instytucje, istotne
jest, aby rozbudowane mechanizmy prawne znalazły zastosowanie w praktyce. Bez
ścisłej kooperacji ESRB z europejskimi i narodowymi urzędami nadzoru efektywna
kontrola i zapewnienie stabilności finansowej na jednolitym rynku finansowym UE
nie będzie możliwe.
Europejski System Nadzoru Finansowego, mimo wielu słów krytyki, jakie wyrażano podczas procesu reformy, należy postrzegać jako zdecydowany krok naprzód
Artykuł 21 ust. 2 pkt b rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
Artykuł 9 ust. 5 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
144
Artykuł 33 ust. 1 rozporządzeń nr 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.
145
Warto zaznaczyć, że ESMA dysponuje dodatkowymi kompetencjami, które dotyczą agencji ratingowych. Na ten temat szerzej F. Hänle, Die neue Europäische Finanzaufsicht. Kompetenzen der neuen Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), Hamburg 2012.
142
143
74
Natalia Kohtamäki
w szukaniu przez Unię Europejską odpowiedzi na wyzwania, jakie niesie ze sobą
pogłębiająca się integracja rynków finansowych. Jest to zmiana ewolucyjna. Istniejące do tej pory komitety poziomu trzeciego otrzymały nowe kompetencje i stały się
niezależnymi urzędami, wspomaganymi na poziomie nadzoru makroostrożnościowego
przez gremium włączone w struktury Europejskiego Banku Centralnego. Wbrew głosom, które pojawiały się w trakcie powstawania aktów prawnych konstytuujących
nową strukturę, tworzenie zupełnie nowej, samodzielnej instytucji odpowiedzialnej za
nadzór finansowy nad instytucjami aktywnymi transgranicznie nie byłoby właściwym
rozwiązaniem. Ustanowienie takiego urzędu wymagałoby zmiany w traktatach, co ze
względu na opór wielu państw członkowskich nie miałoby szans na realizację. Tym
samym ewentualna reforma byłaby z góry skazana na porażkę. Państwom członkowskim zależało natomiast na tym, aby nie zmarnować wyjątkowej szansy, jaką stworzył
kryzys finansowy na wypracowanie pewnego kompromisu i zinstytucjonalizowanie
dotychczas istniejących mechanizmów kooperacji, rozwijanych między narodowymi
urzędami nadzoru. Nowa struktura jest takim kompromisowym rozwiązaniem, które
może się sprawdzić, jeśli państwa członkowskie nie zapomną o naukach wyciągniętych z kryzysu finansowego 2008/2009 r. i będą gotowe aktywnie zaangażować się
we współpracę i kształtowanie wspólnej kultury nadzorczej.
Europeanisation of financial supervision
Summary
As a response to the financial crisis of 2008/2009, the European Union member states established a new institutional structure of financial supervision in January 2011, named the European
System of Financial Supervision. It is constructed as a network of macro- and micro-prudential
level supervisory bodies. The supervision over the EU financial system at the macro-economic
level is the responsibility of the European Systemic Risk Board (ESRB). The coordination of
supervisory activities performed by national supervisory bodies is handled by three new European Supervisory Authorities: the European Banking Authority (EBA), the European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) and the European Securities and Markets
Authority (ESMA). The ongoing financial supervision has remained within the competence of
national supervisory bodies.
The European supervisory bodies were equipped with a range of competences which provide them with the possibility to take effective actions aimed at preventing crises and related to
crisis management where a financial market failure has emerged. The catalogue of powers of
the new supervisory institutions operating at the European level is a result of the compromise
achieved as a part of intensive consultations between the European Commission, the EU Council and the European Parliament. A long-term operation of the new institutions will show how
effective the proposed solution proves.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Joanna Kulska
EWOLUCJA MIEJSCA I ROLI
CZYNNIKA RELIGIJNEGO
W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH
Znaczenie czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych stało się w ostatnich
latach jednym z problemów wywołujących wiele sporów i polemik. W większości
prac, w których analizowana jest kwestia miejsca i roli religii w świecie pozimnowojennym, odnaleźć można uwagę, że wydarzeniem, które w zasadniczy sposób przyczyniło się do intensyfikacji tej debaty, stanowiącej dla wielu badaczy i obserwatorów rzeczywistości międzynarodowej ogromne zaskoczenie, był 11 września 2001 r.
W kontekście tych wydarzeń podkreśla się ponowne dostrzeżenie ważnego, choć nienowego czynnika we współczesnych stosunkach międzynarodowych, którego rosnący
wpływ na kształt tych stosunków obserwowany był jeszcze przed zakończeniem „zimnej wojny”. Mówi się tu o globalnym odrodzeniu czy renesansie religii1 (resurgence
of religion), o powrocie religii z wygnania2, religii jako o „przeoczonym elemencie”
(overlooked element)3 stosunków międzynarodowych. Jednocześnie podkreśla się, że
pomimo głęboko zakorzenionej w obszarze stosunków międzynarodowych tradycji
nieuwzględniania czynnika religijnego jako istotnego elementu oddziaływań międzynarodowych dalsze analizowanie rzeczywistości międzynarodowej z pominięciem tego
czynnika nie będzie możliwe.
1. Zmiana relacji między religią a polityką
Religia, rozumiana jako sfera kontaktu człowieka z sacrum4, przez wieki pozostawała
głównym czynnikiem legitymizacji władzy i przywództwa. Od czasów starożytnych
S. Thomas, The Global Resurgence of Religion and the Transformation of International Relations.
The Struggle for the Soul of the Twenty-First Century, New York 2005.
2
F. Petito, P. Hatzopoulos, Religion in International Relations. The Return from Exile, New York 2003.
3
J. Fox, Religion as an Overlooked Element of International Relations, „International Studies Review”
2001, t. 3, nr 3, s. 53–73.
4
M. Filipek, Socjologia kultury. Zarys zagadnień, Lublin 2000, s. 53.
1
76
Joanna Kulska
władca był albo sam uważany za Boga, albo za przedstawiciela Boga na ziemi5. Jednocześnie władze religijna i świecka rywalizowały ze sobą o pozycję dominującą, co
doprowadziło do wytworzenia się trzech podstawowych typów modeli wzajemnych
relacji między nimi: podporządkowania władzy świeckiej władzy religijnej, podporządkowania władzy religijnej władzy świeckiej lub rozdziału obu typów władzy6. Nie
ulega wątpliwości, że zależności te w zasadniczy sposób kierunkowały rozwój stosunków międzynarodowych od najdawniejszych czasów, wywierając wpływ na podział
świata chrześcijańskiego na część wschodnią i zachodnią oraz dalsze podziały spowodowane reformacją7.
W rozważaniach nad rolą i miejscem religii w historii stosunków międzynarodowych podstawowe znaczenie ma dostrzeżenie czynnika religijnego jako jednego
z warunkujących procesy oddziaływań międzynarodowych. Analiza wpływu tego
czynnika na stan tych stosunków w przeszłości wskazuje z jednej strony na jego
wymiar funkcjonalny, z drugiej na dysfunkcjonalny. W pierwszym przypadku jako
przykład można podać solidarność władców chrześcijańskich w okresie Respublica
Christiana, w drugim „święte wojny”8. Czynnik religijny miał zasadnicze znaczenie
dla rozwoju stosunków międzynarodowych w odniesieniu do tak ważnych wydarzeń
historycznych, jak rewolucja amerykańska czy rewolucja francuska. Wpływał, poprzez
Święte Przymierze, na kształt stosunków międzynarodowych w Europie po zakończeniu Kongresu Wiedeńskiego oraz w okresie rodzenia się ruchów narodowościowych
i tworzenia się państw narodowych w kolejnych dekadach.
Erozja systemu władzy ściśle związanej z religią rozpoczęła się w XVII wieku,
kiedy pojawiły się pierwsze idee liberalne, przenoszące w większym stopniu uprawnienia do legitymizacji władzy na rządzonych9. Rozwijający się intensywnie w kolejnych wiekach nurt oświeceniowy wzmocnił te tendencje, odbierając religii jej główną
rolę nie tylko w sankcjonowaniu władzy, ale również organizowaniu wszystkich pozostałych sfer życia społecznego. Religia została odrzucona jako prymitywny i fałszywy
sposób wyjaśniania świata i element niezbędny do funkcjonowania społeczeństwa.
M. Marczewska-Rytko, Relations between Politics and Religion as a Challenge to Political Scientists, „Teka” 2006, nr 1, s. 69, za H. Olszewski, M. Zmierczak, Historia doktryn politycznych i prawnych,
Poznań 1993, s. 17.
6
M. Marczewska-Rytko, Czynnik religijny w warunkach kształtowania się nowego ładu międzynarodowego, w: M. Pietraś, K. Marzęda (red.), Późnowestfalski ład międzynarodowy, Lublin 2008, s. 172.
Szerzej na temat relacji między religią i polityką zob. M. Marczewska-Rytko, Religia i polityka w globalizującym się świecie, Lublin 2010, s. 69–100.
7
Daniel Philpott wskazuje, że tak ważne, z punktu widzenia historii stosunków międzynarodowych,
wydarzenie jak pokój westfalski było bezpośrednim następstwem reformacji, choć należy tu również
uwzględnić inne czynniki sprawcze. W jego opinii zależność „no Reformation, no Westphalia” wskazuje
na religijne korzenie nowożytnych stosunków międzynarodowych. Zob. D. Philpott, The Religious Roots of
Modern International Relations, „World Politics” 2000, t. 52, s. 206–245.
8
J. Bryła, Czynniki kształtujące stosunki międzynarodowe, w: W. Malendowski, Cz. Mojsiewicz (red.),
Stosunki międzynarodowe, Wrocław 2000, s. 26.
9
M. Marczewska-Rytko, Relations between…, op. cit., s. 69–70.
5
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
77
Ludwig Feuerbach określił religię jako „iluzję”, Karol Marks jako „opium dla ludu”,
Artur Schopenhauer jako „słabość umysłu”, a Fryderyk Nietzsche ogłosił „śmierć
Boga”. Wszyscy najważniejsi myśliciele osiemnasto-, dziewiętnasto- i wczesnodwudziestowieczni, łącznie z pionierami w zakresie socjologii religii, takimi jak Emil
Durkheim i Max Weber uważali, że idee oświeceniowe zastąpią religię jako podstawę
rozumienia i organizowania świata10. Modernizacja miała prowadzić do całkowitego
zniknięcia religii w nowoczesnym świecie opartym na kulcie rozumu.
Świeckie ruchy i ideologie stały się od początku XIX wieku „bardziej normą niż
wyjątkiem w polityce międzynarodowej”11 i rozwinęły się w XX wieku na wszystkich
kontynentach, prowadząc do całkowitego odrzucenia lub daleko idącego ograniczenia
religii. W latach 1917–1967 ich znaczenie i zasięg osiągnęły swój punkt szczytowy.
Ich potwierdzeniem była rewolucja bolszewicka w Rosji, rewolucja turecka pod przywództwem Atatürka, rewolucja meksykańska, rewolucja kulturalna Mao w Chinach,
rewolucja panarabska Nassera, „biała” rewolucja w Iranie czy rewolucja Czerwonych
Khmerów w Kambodży12.
Lata 70. XX wieku przyniosły szereg wydarzeń i procesów, które spowodowały
zmianę relacji między religią i polityką, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak
i międzynarodowym. Od wczesnych lat 70. ubiegłego stulecia rozpoczęła się fala
demokratyzacji w krajach Europy Wschodniej, Ameryki Łacińskiej i Afryki, w której kluczową rolę odegrały kościoły chrześcijańskie13. W drugiej połowie lat 70. XX
wieku rozwinęła się religijna prawica w USA, wywierająca stopniowo coraz większy
wpływ na politykę wewnętrzną i zagraniczną USA14. W 1976 r. prezydentem USA
został żarliwy baptysta – Jimmy Carter15. W 1977 r., po raz pierwszy w historii państwa Izrael, wynik wyborów parlamentarnych uniemożliwił Partii Pracy sformowanie
rządu, co spowodowało, że pozostające do tej pory w cieniu ruchy religijne stały się
ważnym podmiotem na scenie politycznej Izraela16. W 1978 r. polski kardynał Karol
Wojtyła został papieżem, co miało zasadnicze konsekwencje nie tylko polityczne, ale
J. Fox, S. Sandler, Bringing Religion Into International Relations, New York 2006, s. 10.
T. Shah, D. Philpott, M. Toft, God and Political Science, 16 maja 2011 r., http://www.thepublicdiscourse.com (10.06. 2011).
12
Ibidem.
13
J. Haynes, Religion in Global Politics, New York 1998, s. 1–2; S. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, Warszawa 1995, s. 82–94.
14
Amerykańskie ruchy religijne lat 70. XX wieku objęły wszystkie warstwy społeczne w USA, tworząc w krótkim czasie rozbudowaną sieć nauczania i finansowania. W 1979 r. powstała jedna z najbardziej
znanych i wpływowych organizacji polityczno-religijnych Moral Majority. Zob. G. Kepel, Zemsta Boga.
Religijna rekonkwista świata, Warszawa 2010, s. 41.
15
Jimmy Carter jako prezydent USA chętnie eksponował swoje przekonania moralne i religijne, a jednym z celów jego prezydentury było „zmycie grzechu afery Watergate” z amerykańskich władz wykonawczych. W 1980 r., w dużej mierze dzięki głosom ewangelikalnych chrześcijan i fundamentalistów, prezydentem USA został Ronald Reagan. Ibidem.
16
Konsekwencją tej zmiany była m.in. rozbudowa osiedli żydowskich na Terytoriach Okupowanych
w imię „przymierza między Bogiem a narodem wybranym”. Ibidem, s. 38.
10
11
78
Joanna Kulska
również religijne, przyczyniając się do wzmocnienia pozycji grup charyzmatycznych
w Kościele katolickim17. W 1979 r., po powrocie z wygnania ajatollaha Chomeiniego,
została proklamowana republika islamska w Iranie.
O dekadzie lat 80. XX wieku José Casanova napisał, że od tego czasu religie
odmawiają bycia prywatnymi: „religia, opuściwszy przypisane jej miejsce w sferze
prywatnej, wkroczyła na arenę publiczną w roli siły moralnej i politycznej”. Według
tego autora, cztery wydarzenia zadecydowały o tej zmianie w wymiarze globalnym. We wstępie do swojej książki wymienia on, obok rewolucji islamskiej w Iranie, powstanie „Solidarności” w Polsce, rolę katolicyzmu w rewolucji sandinowskiej
i w innych konfliktach w Ameryce Łacińskiej oraz powrót protestanckiego fundamentalizmu jako siły kształtującej politykę amerykańską. Jednocześnie, podobnie jak wielu
innych autorów, zwraca uwagę na obecność religii we wszystkich najważniejszych
konfliktach politycznych w świecie. Mowa tu zarówno o konflikcie bliskowschodnim,
o Irlandii Północnej, o konflikcie między Indiami i Pakistanem, politycznym radykalizmie hindusów i sikhów w Indiach oraz buddystów w Azji Południowo-Wschodniej,
o napięciach między muzułmanami i chrześcijanami w Afryce, o konfliktach na obszarze rozpadającej się Jugosławii18. Zakończenie dekady lat 80. XX wieku przyniosło
kolejne wydarzenia świadczące o postępującej zmianie wzajemnych relacji między
religią i polityką: fatwę nałożoną na Salmana Rushdiego, śmierć ajatollaha Chomeiniego, ostateczny triumf „Solidarności”, który wpłynął na losy całego bloku wschodniego, oraz wizytę Michaiła Gorbaczowa w Watykanie19.
W latach 90. XX wieku, obok debaty na temat pozimnowojennego ładu międzynarodowego, zagadnieniem pierwszoplanowym staje się problem fundamentalizmów religijnych, które dają znać o sobie w obrębie wszystkich religii. Zjawisko to
ma swoją odsłonę w Indiach w postaci sporu o Ajodhję (Adżodiję) w 1992 r., ataku
na modlących się muzułmanów w Grocie Patriarchów w Hebronie w 1994 r., gdzie
żydowski fundamentalista Baruch Goldstein zabija 29 modlących się muzułmanów
i rani 150, zabójstwa premiera Rabina w 1995 r. czy tragicznej wojny w byłej Jugosławii20. Jednocześnie narasta problem terroryzmu islamskiego. W 1993 r. ma miejsce pierwszy zamach na WTC, a w następnych latach kolejne zamachy w różnych
miejscach globu.
W latach 90. XX wieku problematyka religii staje się obszarem zainteresowania
badaczy stosunków międzynarodowych, choć jest to proces powolny. Daniel Philpott
zwraca uwagę, że w okresie 19 lat, czyli w latach 1980–1999, cztery główne periodyki,
Ibidem, s. 39–40.
J. Casanova, Religie publiczne w nowoczesnym świecie, Kraków 2005, s. 21–22; J. Haynes, Religion…, op. cit., s. 1; J. Fox, S. Sandler, Bringing Religion…, op. cit., s. 1.
19
J. Casanova, Religie…, op. cit., s. 22.
20
Bassam Tibi proponuje termin „serbski etnofundamentalizm” jako określenie polityki czystek etnicznych, prowadzonych przez Serbów wobec muzułmanów podczas wojny w byłej Jugosławii. Zob. B. Tibi,
Fundamentalizm religijny, Warszawa 1997, s. 103–113.
17
18
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
79
zajmujące się problematyką międzynarodową, zawierały tylko sześć artykułów, odnoszących się do kwestii religii21, wobec ogólnej liczby tysiąca sześciuset artykułów
specjalistycznych opublikowanych w tym czasie22. Pojawiają też pierwsze monografie
na ten temat. Obok prac Gillesa Kepela (1991), Samuela Huntingtona (1993) i Marka
Juergensmeyera23 (1993), są to publikacje José Casanovy (1994), Bassama Tibi (1995),
Jeffa Haynesa (1998), czy znaczący zbiór pod redakcją Petera Bergera (1999)24.
11 września 2001 r. można uznać za jeden z najbardziej tragicznych w historii
współczesnych stosunków międzynarodowych, i z pewnością najbardziej spektakularny przejaw dysfunkcjonalnego wpływu czynnika religijnego na sferę stosunków
międzynarodowych. Dla wielu badaczy, zajmujących się wzajemnymi relacjami między religią i polityką, atak fundamentalistów muzułmańskich na wieże WTC stanowił
potwierdzenie tezy o „zderzeniu cywilizacji”, inni tej tezie się przeciwstawiali, proponując własne wyjaśnienie, zarówno zjawiska fundamentalizmu religijnego, jak i rosnącej roli religii w świecie w ogóle. Częściej zaczęły pojawiać się opinie o „globalnym
powrocie religii”, „globalizacji religii” czy „polityzacji religii”.
Kwestia wzajemnych relacji między religią i polityką stała się po 11 września
tematem debaty o znacznie szerszym niż dotychczas zasięgu i intensywności. Efektem
jest mnogość koncepcji i prób wyjaśnienia, jaka jest geneza, istota i znaczenie religii
we współczesnym świecie.
2. Treść i zakres „globalnego powrotu religii”
Wielkie zaskoczenie w świecie zachodnim, które zostało spowodowane przez renesans
religii, wielu badaczy uznaje za bezpodstawne. Autorzy jednej ze znanych i cenionych publikacji, analizujących ten fenomen, Jonathan Fox i Shmuel B. Sandler zwracają uwagę, że owo „zaskoczenie jest samo w sobie zaskakujące”, jeśli weźmie się
pod uwagę wcześniejsze oznaki narastającego zjawiska konfliktów motywowanych
religijnie na scenie międzynarodowej25. Według Roberta B. Shelledy’a religia jest
częścią walki o władzę w świecie pozimnowojennym. Nie powinno to być zaskoczeniem, ponieważ historycznie religia była najbardziej powszechną formą legitymizacji
władzy politycznej26. Berma Klein Goldewijk pisze o ponownym odkryciu znaczenia
Za R.B. Shelledy, The Vatican’s Role in Global Politics, „SAIS Review” 2004, t. XXIV, nr 2, s. 160.
Za J. Fox, The Multiple Impacts of Religion on International Relations: Perceptions and Reality,
http://www.inri.org (06.07.2011).
23
M. Juergensmeyer, The New Cold War? Religious Nationalism Confronts the Secular State, Berkeley
1993.
24
P. Berger (red.), The Desecularization of the World. Resurgent Religion and World Politics, Washington DC 1999.
25
J. Fox, S. Sandler, Bringing Religion…, op. cit., s. 1.
26
R.B. Shelledy, The Vatican’s Role…, op. cit., s. 150.
21
22
80
Joanna Kulska
religii w globalnej sferze publicznej i politycznej jako o „zrzuceniu zasłony” z rzeczywistości religijnej, która zawsze była obecna27. Jednocześnie pojawiają się opinie, że
w obszarze zachodnich nauk społecznych można zaobserwować wielkie zamieszanie
i niezrozumienie dla „powrotu religii”28.
Choć debata na temat nowej, czy też na nowo dostrzeżonej, roli religii w świecie,
rozwija się od lat 90. XX wieku, w opinii wielu autorów początków tego zjawiska należy
dopatrywać się pod koniec lat 60. lub w latach 70. XX wieku. Wskazuje się w tym kontekście przede wszystkim na wojnę sześciodniową 1967 r., kiedy w następstwie miażdżącej klęski i jej dotkliwych konsekwencji nastąpiła delegitymizacja panarabizmu,
co oznaczało w istocie kryzys świeckiego państwa narodowego w tej części świata29.
Gilles Kepel, który wydał po raz pierwszy Zemstę Boga30 już w 1991 r., pisze
w swojej książce o „radykalnym zerwaniu lat 70.”. Owo „radykalne zerwanie” polegało na całkowitym przeciwstawieniu się rozpowszechnionemu jeszcze dekadę wcześniej poglądowi o zanikającej więzi religii z porządkiem społecznym. Nowy dyskurs
religijny, który się wówczas narodził „nie postulował już konieczności dostosowania
się do świeckich wartości, lecz potrzebę wydobycia sakralnych podstaw organizacji
społeczeństwa, a nawet, jeżeli to konieczne – jego przekształcenie. W ramach tego
podejścia na różne sposoby zalecano wykroczenie ponad upadłą nowoczesność, której
przypisywano wszelkie porażki i zabrnięcie w ślepą uliczkę oddalenia się od Boga”31.
Tym, co miało zasadnicze znaczenie dla omawianego zjawiska, był fakt, że odrodzenie religijne nie ograniczyło się w omawianym okresie do pojedynczych przypadków,
ale osiągnęło wymiar uniwersalny32.
Definiując pojęcie „globalnego powrotu religii” Scott Thomas wyjaśnia, że oznacza on rosnącą obecność i siłę przekonywania religii, czyli wzrost znaczenia wierzeń,
praktyk i debat religijnych w życiu prywatnym i publicznym oraz wzrastającą rolę reliB.K. Goldewijk, Religion and International Relations, Global Justice, Rights and Intercultural
Agreement on Dignity – „But Don’t Ask Why”, Hague 2005, s. 3.
28
Według Bassama Tibi, nawet po 11 września w obrębie zachodnich nauk społecznych istnieje problem braku właściwej oceny działań upolitycznionych, transnarodowych aktorów religijnych. Zob. B. Tibi,
Post-Bipolar International Relations: The Study of Islam in the Light of Return of the Sacred, „Ankara
Paper” 2005, t. 16, nr 1, s. 17.
29
B. Tibi, From Islamist Jihadism to Democratic Peace? Islam at the Crossroads in Post-Bipolar International Politics, „Ankara Paper” 2005, t. 16, nr 1, s. 2–3. Bassam Tibi podkreśla, że w istocie upolitycznienie islamu nastąpiło już w 1928 r. w momencie powstania Bractwa Muzułmańskiego. Nurt ten rozwijał
się stopniowo od tego czasu, ale dopiero w 1967 r. stał się „ideologią mobilizującą”. Ibidem.
30
Zemsta Boga została przywołana przez S. Huntingtona w Zderzeniu cywilizacji, co, jak twierdzi
Gilles Kepel, przysporzyło jej popularności w amerykańskich środowiskach akademickich. Zob. G. Kepel, Zemsta Boga…, op. cit., s. 26. Cezary Michalski uważa książkę Gillesa Kepela nie tylko za bardziej
interesującą, ale przede wszystkim za uczciwszą, a w konsekwencji prawdziwszą, od Zderzenia cywilizacji
S. Huntingtona oraz Końca historii F. Fukuyamy. Zob. C. Michalski, Reportaż z pola walki, w: G. Kepel,
Zemsta Boga…, op. cit., s. 6.
31
Ibidem, s. 34.
32
Ibidem.
27
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
81
gijnych lub związanych z religią jednostek, grup niepaństwowych, partii politycznych,
wspólnot i organizacji w polityce wewnętrznej, który to renesans następuje w taki
sposób, że ma znaczące implikacje dla polityki międzynarodowej33.
W kontekście renesansu religii, którego początki sięgają przełomu lat 60. i 70.
XX wieku, nasuwa się wiele pytań. Wśród nich pojawia się problem zasięgu geograficznego tego zjawiska, a zatem kwestia, czy chodzi o procesy występujące jedynie,
lub głównie, w państwach pozostających poza obszarem uznawanym za zsekularyzowany Zachód, gdzie religia od dawna pozostaje na marginesie sfery publicznej, czy też
zasięg zjawiska jest w istocie „globalny”. Z kolei w nawiązaniu do tego zagadnienia
istotnym jest rozstrzygnięcie, czy powrót religii dotyczy w równej mierze wszystkich
religii i wyznań, czy też jest to proces o charakterze bardziej selektywnym.
Choć z perspektywy europejskiej wydaje się, że zjawisko odrodzenia religii
dotyczy przede wszystkim świata niezachodniego, wielu autorów wskazuje, że jest
to pogląd niesłuszny. Często dyskutowanym przykładem są tu Stany Zjednoczone,
które interesują socjologów religii jako swojego rodzaju fenomen na mapie religijnej Zachodu, i których specyfika w obszarze religijności jest od dawna przedmiotem
wielu analiz34. Renesans religii można obserwować w tak zsekularyzowanych społeczeństwach, jak społeczeństwo brytyjskie, gdzie główne Kościoły chrześcijańskie
ujawniły się ponownie, stając się ważnym głosem społecznym, moralnym i do pewnego stopnia politycznym35. Debata na temat miejsca religii toczy się od kilku lat
w republikańskiej Francji. Tematyka religijna pojawia się też częściej niż kilkanaście
lat temu w mediach masowych w jednym z najbardziej zsekularyzowanych państw
świata, jakim jest Szwecja36. Jednocześnie nawet w najbardziej zeświecczonych społeczeństwach europejskich pojawia się nowe, bardziej życzliwe spojrzenie na religię,
pojmowaną jako wspólne dziedzictwo chrześcijańskie37.
S. Thomas, The Global Resurgence…, op. cit., s. 26.
Jednym z argumentów, którym posługiwali się od początku sporu o sekularyzację przeciwnicy teorii
sekularyzacji był ten odnoszący się do miejsca religii w tak zmodernizowanym państwie, jakim są Stany
Zjednoczone, gdzie poziom religijności utrzymuje się od wielu lat na wysokim poziomie. Zob. K. Zielińska,
Spory wokół teorii sekularyzacji, „Kultura i Społeczeństwo” 2007, nr 2, s. 190–191.
35
Chodzi tu o opublikowanie w 1996 r. przez Kościół katolicki The Common Good and the Catholic
Church’s Social Teaching, która to publikacja stała się ważnym głosem w debacie politycznej między laburzystami i konserwatystami. Kilka miesięcy później, w 1997 r., 11 głównych Kościołów w Wielkiej Brytanii
wspólnie opublikowało raport Unemployment and the Future of Work, bardzo krytyczny wobec rządu brytyjskiego. Zob. J. Haynes, Religion…, op. cit., s. 2.
36
Por. J. Kulska, Stosunki państwo–Kościoł w Unii Europejskiej i ich ewolucja, „Dyskurs” 2007, nr 5,
s. 15–30.
37
Charles Taylor zauważa jednocześnie, że w Europie bardziej tradycyjna, świecka postawa charakteryzująca się wrogością wobec religii, obiera sobie dziś za cel w większym stopniu islam. Jako przykład
takiej zmiany postaw podaje on Francję, w której tradycyjny republikański antyklerykalizm powoli ustępuje
miejsca antyreligijności zwróconej w stronę islamu. Zob. Ch. Taylor, A. Bielik-Robson, O religii w epoce
sekularyzmu, „Europa. Tygodnik Idei”, nr 51 (194) z 22 grudnia 2007 r., s. 11. Ciekawym przykładem nowego podejścia do kwestii religii na poziomie europejskim może być projekt RELIGARE. Jest on realizo33
34
82
Joanna Kulska
Analizując sytuację religii w Europie Zachodniej Grace Davie zauważa, że zmniejszająca się liczba osób uczęszczających do kościoła nie oznacza spadku poziomu religijności. Choć Europejczyków można określić jako „niekościelnych”, nie można ich
określić jako świeckich. Jakkolwiek spadek poziomu uczestnictwa w nabożeństwach
religijnych, szczególnie w krajach protestanckich w północnej części kontynentu, jest
widoczny, nie oznacza to odrzucenia wiary jako takiej38.
Odmiennie postrzega tę kwestię Peter Berger. Jego zdaniem, świecka Europa jest
i pozostanie wyjątkiem na mapie świata. Europa, której świeckość jest ważnym elementem kultury europejskiej, będzie się nadal sekularyzować39. Jednocześnie Peter
Berger zwraca uwagę, że „większość świata […] jest silnie religijna. Mamy coraz to
nowe eksplozje religii w świecie – dwie najpotężniejsze to globalizujący się islam
i globalizujący się ewangelikalny protestantyzm”40. Kościół katolicki, który traci
wyznawców na Zachodzie, przede wszystkim w Europie, zyskuje na znaczeniu zwłaszcza w Afryce i Ameryce Łacińskiej41, pomimo ostrej konkurencji ze strony ewangelikalnego protestantyzmu. „Namiętne ruchy religijne” występują również w obrębie
judaizmu, hinduizmu i buddyzmu. W opinii Petera Bergera fakt, że najwięcej zainteresowania, ze względu na swoje implikacje polityczne, wywołuje globalizujący się
islam, nie oddaje pełnego obrazu zjawiska. Jego zdaniem, większa część islamu nie ma
nic wspólnego z terroryzmem czy dżihadem. Choć grupy ekstremistyczne w obrębie
tej religii oczywiście istnieją, „podstawowy fakt jest taki, że miliony ludzi w całym
świecie islamskim i w diasporze – przede wszystkim w Europie – znalazły w islamie
sens i sposób organizacji życia czy wartości”42.
Według wielu opinii renesans, czy powrót religii, to zjawisko obserwowane
przede wszystkim w obrębie religii monoteistycznych, czyli judaizmu, chrześcijaństwa
i islamu. Zwraca się tu uwagę, że to właśnie te religie, w większym stopniu niż religie
politeistyczne, wykazują predyspozycje do fundamentalizmu i teokratycznych rządów43.
wany przez 13 europejskich uniwersytetów i koordynowany przez Uniwersytet Katolicki w Leuven. Projekt
RELIGARE jest finansowany przez Komisję Europejską w ramach 7. Programu Ramowego, a jego budżet
wynosi ponad 2,5 mln euro. Zob. http://www.religareproject.eu (10.08.2011).
38
Za J. Haynes, Introduction to International Relations and Religion, London 2007, s. 20–21.
39
P. Berger, T. Szawiel, M. Nowicki, Wojna religii z nowoczesnością?, „Europa. Tygodnik Idei”, nr 51
(194) z 22 grudnia 2007 r., s. 3.
40
Ibidem, s. 2–3.
41
John Allen dodaje do tej listy również Azję. Jednocześnie zwraca on uwagę, że „kurczenie się”
Kościoła katolickiego w świecie jest jednym z mitów na jego temat i wyjaśnia, że centrum demograficzne
katolicyzmu przesuwa się z Europy i Ameryki Północnej w stronę innych regionów świata, co powoduje,
że religia ta staje się „prawdziwie uniwersalną”. O ile w 1900 r. 25% katolików zamieszkiwało kraje rozwijające się, obecnie jest to 66% i ta liczba stale rośnie. Zob. J. Allen, The Catholic Church, „Foreign Policy”
z 15 października 2008 r., s. 32.
42
P. Berger, T. Szawiel, M. Nowicki, Wojna religii…, op. cit., s. 3.
43
M. Gulczyński, Panorama systemów politycznych świata, Warszawa 2004, s. 280–281. Trzeba jednocześnie podkreślić, że zarówno Kościół katolicki, jak i większość liberalnych kościołów protestanckich,
już od wielu dekad przeciwstawiają się w swoim nauczaniu i działalności ideologii, nazwanej przez George’a
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
83
Społeczeństwa oparte na etyce, ascezie i kontemplacji, jak te w Chinach, Indochinach
czy Japonii, wydają się mniej podatne na kryzys polityczny i religijny, który dotyka
społeczeństw monoteistycznych. W świecie muzułmańsko-chrześcijańskim i żydowskim napięcia polityczno-religijne nasilają się, przynosząc nie tylko chaos i niepokój, ale również przemoc. „W społeczeństwach monoteistycznych rozwija się religijno-polityczny system wartości (żydowski, muzułmański lub chrześcijański), który
w uproszczony sposób stara się tłumaczyć rzeczywistość zubożoną przez niszczące
działanie idei nowożytnych […]. Odwoływanie się do religii, czy to na gruncie judaizmu, islamu, czy też nowo skonstruowanej cywilizacji judeo-chrześcijańskiej, wydaje
się odbiciem tego kryzysu, nowej epoki dezintegracji (raczej w politycznym niż religijnym wymiarze) tradycyjnych koncepcji władzy wewnątrz jakiegoś społeczeństwa
oraz relacji między narodami”44.
Ciekawą, choć nie przez wszystkich akceptowaną analizę45 dotyczącą istoty
„religijnej rekonkwisty świata”, przeprowadził w swojej książce Gilles Kepel. Badając mechanizm uniwersalnego odrodzenia religii wskazuje on na powtarzający się
w trzech „religiach Księgi” „schemat reakcji peryferyjnej świadomości na świecką
nowoczesność przychodzącą z centrów Zachodu”. Jego zdaniem, ów proces powrotu
religii przebiega na kilku poziomach: od odrzucenia i potępienia świeckiego ładu,
poprzez tworzenie się coraz większych grup wiernych zrywających ze „świeckim
światem” oraz tworzących małe wspólnoty i stowarzyszenia, w których kultywowana
jest „czystość wiary i życia”, aż po sięgnięcie po władzę polityczną i wprowadzenie
opartego na religii ładu państwowego46.
Inna istotna kwestia dotyczy wymiaru podmiotowego omawianego zjawiska
i pytania, na ile powrót religii ma oddolny charakter, będący efektem przemian postaw
poszczególnych jednostek i społeczeństw, a na ile są to zmiany wynikające z większej
aktywności organizacji religijnych.
Renesans religii dokonuje się na wszystkich poziomach życia społecznego i politycznego. Na poziomie jednostek ujawnia się rola charyzmatycznych przywódców
i działaczy, takich jak ajatollah Chomeini, papież Jan Paweł II czy Dalajlama. Na
poziomie społeczeństw i państw wymiar religijny przejawia się w kontekście dyskusji o chustach islamskich we Francji czy stosunku rządu Wielkiej Brytanii do fatwy
Corma „zamkniętą ideologią konfrontacji”, która prowadzi do powstawania fundamentalizmów. Zob.
G. Corm, Religia i polityka w XXI wieku, Warszawa 2007, s. 37.
44
G. Corm, Religia i polityka…, op. cit., s. 135.
45
W kolejnych wydaniach swojej książki Gilles Kepel opisał krytykę, z którą spotkał się po pierwszej
publikacji Zemsty Boga w 1991 r. we Francji. Krytyka ta płynęła zarówno z kół naukowych Francji, jak i środowisk religijnych. Jednym z krytyków był Marcel Gauchet, który uznał, że książka Kepela była „zbyt odważnym uogólnieniem” na podstawie „paru marginalnych i peryferyjnych zjawisk”. Zob. C. Michalski, Reportaż z pola walki, w: G. Kepel, Zemsta Boga…., op. cit., s. 8; G. Kepel, Przedmowa do Wydania z 2003 roku,
G. Kepel, Zemsta Boga…., op. cit., s. 25–31. Po 11 września 2001 r. Gilles Kepel został medialną gwiazdą,
a jego książka stała się bestsellerem przetłumaczonym na dwadzieścia jeden języków. Zob. ibidem (okładka).
46
Ibidem, s. 9–10.
84
Joanna Kulska
nałożonej na Salmana Rushdiego. Rewolucja irańska, „rewolucja” w Polsce, dyplomacja oparta na wierze (faith-based diplomacy), czy dyskusja na temat Traktatu Konstytucyjnego UE, to zjawiska potwierdzające znaczenie czynnika religijnego na poziomie
międzypaństwowym. Wreszcie na poziomie światowym religia włącza się w ostatnich
latach w proces globalizacji i rozszerzania się religijnie motywowanych zmian społecznych, w które zaangażowane są takie podmioty, jak ruchy religijne, organizacje
i inni aktorzy niepaństwowi47.
Wydaje się, że w omawianym okresie obie tendencje, czyli wzrost zainteresowania wymiarem religijnym na poziomie jednostek i społeczeństw oraz zwiększona
aktywność organizacji religijnych, spotkały się we wspólnym punkcie. Z jednej strony
popyt indywidualny i zbiorowy na nowe formy duchowości, który dał znać o sobie
już w latach 60. i 70. XX wieku w postaci nowych ruchów religijnych, eksperymentów religijnych i nowej świadomości religijnej48, znalazł swój polityczny wymiar
w postaci takich instytucji, jak Moral Majority w USA. Z drugiej strony niektóre
kościoły, zarówno z własnej inicjatywy, jak i poprzez swoich działaczy, zaczęły angażować się w walkę o rozwiązanie wielu problemów społecznych, ale i politycznych49,
co przekłada się na wzrost ich znaczenia na arenie międzynarodowej, i to zarówno
w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym.
Odradzająca się religia jest, zarówno w swojej treści, jak i formie, w zasadniczy sposób odmienna od tej, która została na tak długo wyeliminowana z dyskursu
publicznego. Jest to w przeważającym stopniu religia „zdeinstytucjonalizowana”,
sprywatyzowana i zindywidualizowana. Jej ciekawą charakterystykę przeprowadza,
przekonany o nieuchronności procesów sekularyzacji, Marcel Gauchet wskazując, że
trudno obecnie znaleźć dwie osoby tak samo wierzące50. Zdaniem tego autora, nawet
w państwach teokratycznych takich jak Iran, społeczeństwo jest głęboko zlaicyzowane, a większość Irańczyków uważa religię za sprawę prywatną, dotyczącą sumienia
jednostek. Choć ta indywidualizacja religii osiąga różny poziom w państwach islamskich, jest ona procesem postępującym, co oznacza w praktyce, zdaniem Marcela
Gaucheta, że w krajach islamskich pod przykrywką religijnego odrodzenia następuje
„wychodzenie religii”51.
Dla Petera Bergera, zmiana, która dokonuje się w ostatnich dekadach polega
przede wszystkim na pluralizacji religii. To właśnie pluralizm jest fenomenem cechującym nowoczesność, który zastąpił świeckość. „Myśleliśmy, że fenomenem typowo
S. Thomas, The Global…, op. cit., s. 28–37.
J. Casanova, Religie…, op. cit., s. 24.
49
Przykładem może być walka kościołów chrześcijańskich z komunizmem w krajach bloku wschodniego z jednej strony i działalność Bractwa Muzułmańskiego z drugiej strony.
50
M. Gauchet, C. Nowicki, Śmierć Boga zniszczyła politykę, w: R. Krasowski i in. (red.), Idee z pierwszej ręki. Antologia najważniejszych tekstów „Europy” – sobotniego dodatku do „Dziennika”, Warszawa
2008, s. 133.
51
Ibidem, s. 136.
47
48
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
85
nowoczesnym jest świeckość, a tak naprawdę był nim pluralizm. […] Nawet w najodleglejszych częściach świata coraz silniej zaznacza się mnogość światopoglądów,
systemów wartości itd. Im więcej społeczeństw przechodzi modernizację, tym silniejszy jest pluralizm”52. Przyczyną tej sytuacji jest zmiana warunków życia związana z modernizacją: urbanizacja, migracje, a w szczególności masowa komunikacja,
które nie tylko stwarzają możliwość, ale wręcz konieczność dokonywania wyborów.
W wymiarze jednostkowym oznacza to, że zmienił się sposób wyznawania wiary,
która stała się „bardziej krucha i wrażliwa” jako sfera podlegająca dobrowolnym
modyfikacjom53.
Według Charles’a Taylora, tak zwana „teza o sekularyzacji” jest prawdziwa, kiedy
wskazuje się na zmianę w nowoczesnym podejściu do religii, której tradycyjne formy
organizacji uległy destabilizacji. Teza ta jednak „posuwa się za daleko”, kiedy wprost
sugeruje eliminację wymiaru religijnego, ponieważ religia w nowoczesności cechuje
się wielką żywotnością. Oznacza to, że każdemu rozbiciu jej bardziej tradycyjnej formuły prawie natychmiast towarzyszy dekompozycja w nowej formie dostosowanej
do nowych warunków54.
Pisząc o „społeczeństwie postsekularnym” Jürgen Habermas wskazuje na utrzymujący się w społeczeństwach dotychczas uważanych za zeświecczone wysoki poziom
wpływów i znaczenia religii55, co każe jeszcze raz przemyśleć prognozy dotyczące
religii znikającej z życia społecznego na poziomie globalnym. Dezintegracja tradycyjnej ludowej pobożności doprowadziła do powstania dwóch specyficznych dla współczesności form świadomości religijnej. Fundamentalizm jest tą z nich, która odsuwa
się od świata lub agresywnie się do niego nastawia. Refleksyjna wiara „ustawia się”
w relacji do innych religii i respektuje „mylne poglądy” zinstytucjonalizowanej nauki
oraz prawa człowieka56.
Globalny renesans religii jest z pewnością jednym z ważnych elementów „drugiego odczarowania” lub „odczarowania odczarowania”, jak nazwał Zygmunt Bauman
„niespełnienie obietnic czy raczej postrzeżenie ślepego zaułka, do jakiego ład nowoczesny doprowadził”57. Proces ten implikuje odrzucenie zachodniego podejścia do
kwestii miejsca religii w społeczeństwie, również w wymiarze globalnym, jako jedynej możliwej opcji. Pod koniec XX i na początku XXI wieku pojawia się koncepcja,
że sekularyzacja nie oznacza całkowitego zaniku religii, a raczej zmianę jej miejsca,
P. Berger, T. Szawiel, M. Nowicki, Wojna religii…, op. cit., s. 2.
Ibidem, s. 2–3.
54
Ch. Taylor, A. Bielik-Robson, O religii…, op. cit., s. 12.
55
J. Habermas, Notes on a Post-Secular Society, 18 czerwca 2008 r., http://www.signandsight.com
(4.08.2011).
56
E. Mendieta, A Postsecular World Society?: an Interview With Jürgen Habermas, „The Immanent
Frame. Secularism, religion, and the public sphere”, http://blogs.ssrc.org (4.08.2011).
57
Odczarować odczarowane. Rozmowa z Profesorem Zygmuntem Baumanem, http://www.tezeusz.pl/
cms/tz/fileadmin/Image_Archive/Z_Bauman_Odczarowa__odczarowane.pdf, s. 2 (10.08.2010).
52
53
86
Joanna Kulska
roli, a często również formy. Na gruncie socjologii religii zostało odrzucone założenie,
że jest to proces o charakterze jednokierunkowym, ponieważ możliwe są okresy rewitalizacji religii czy resakralizacji. Uniwersalność sekularyzacji została podważona58,
a przyczyny i konsekwencje tego zjawiska stały się w ostatnich latach jednym z kluczowych obszarów badań, znacznie wykraczających poza obszar socjologii religii.
3. Przyczyny „powrotu religii z wygnania”
Nie jest możliwe udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na zasadnicze pytanie, dlaczego następuje omawiane zjawisko powrotu religii. Wymienia się wiele różnych uwarunkowań i przesłanek, które w różnym stopniu wpłynęły na pojawienie się tej kwestii
w ostatnich dekadach XX wieku, choć kilka bardziej przekonujących prób wyjaśnienia
pojawia się częściej niż inne.
Jedną z najczęściej pojawiających się odpowiedzi jest ta, że przyczyną rewolty
przeciwko modernizacji jest sama modernizacja, przy czym podkreślić trzeba, że chodzi tu w dużej mierze o świeckość owej modernizacji59. Proces modernizacji nie tylko
nie zmniejszył roli religii, ale wręcz ją wzmocnił.
W Zemście Boga Gilles Kepel wskazuje na, wspomniany już, uniwersalny mechanizm wspólny dla trzech religii monoteistycznych – chrześcijaństwa, islamu i judaizmu. Mechanizm ten jest reakcją na niespełnione obietnice modernizacji, a dokładniej pojawia się „w kontekście zachwiania przekonań gwarantowanych od lat 50. XX
wieku przez postęp naukowo-techniczny. Tam, gdzie wydawało się, że ustąpiły bariery
w postaci biedy, chorób, czy nieludzkich warunków pracy, na scenę wtargnęły eksplozja
demograficzna, pandemia AIDS, zanieczyszczenie planety oraz kryzysy energetyczne
– wszystkie te plagi bez trudu dało się wyrazić w terminologii apokaliptycznej”60.
Umacnianie się pluralizmu kulturowego we współczesnym świecie może być
również interpretowane jako reakcja na niepowodzenia modernizacyjne w państwach
rozwijających się. Nowe państwa, które w dużej liczbie pojawiły się na mapie świata
w następstwie procesów dekolonizacji, zróżnicowane pod względem kulturowym, niestabilne wewnętrznie i borykające się z problemem szybkiego przyrostu liczby ludności, w rzeczywistości od początku swojego istnienia nie miały „szczególnej sympatii”
dla ówczesnego międzynarodowego status quo, ale musiały stać się jego częścią po
uzyskaniu niepodległości. Ludność tych państw została niejako „uwięziona” między
próbami modernizacji na wzór zachodni i równoległą próbą utrzymania swojego dziedzictwa kulturowego i religijnego. Ponieważ ideologie, takie jak nacjonalizm, czy
socjalizm, zawiodły w tych państwach, a ich elity polityczne utraciły swoją legitymiK. Zielińska, Spory…, op. cit., s. 193–194.
S. Thomas, The Global…, op. cit., s. 39.
60
G. Kepel, Zemsta Boga…, op. cit., s. 265.
58
59
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
87
zację, ludność tych państw zwróciła się w stronę innych liderów i innych instytucji.
Etniczność i religia połączyły się, kształtując kulturowy i polityczny światopogląd61.
W kontekście „rozczarowania” efektami modernizacji akcentowany jest problem
słabości państwa świeckiego i nieefektywności ideologii w odmiennych warunkach
kulturowych. Analizując przyczyny, jak to określa, „religijnej rebelii”, Mark Juergensmeyer wskazuje, że jest ona spowodowana, m.in., erozją świeckich tożsamości
narodowych i załamaniem się wiary w moralne podstawy świeckiego państwa. Jak
pisze ten autor, „Zwrot w XXI wiek został naznaczony zarówno przez globalizację,
jak i politykę religijną (religious politics) – oba te zjawiska można odnieść do siebie.
Globalna zmiana społeczna osłabiła państwo narodowe i zmniejszyła zaufanie wobec
europejskiej i amerykańskiej koncepcji świeckiego nacjonalizmu, prowokując niektórych do przybrania ostrego kursu”62.
Poszukując odpowiedzi na pytanie o przyczyny „powrotu religii” Bassam Tibi
ocenia, że jest on przejawem walki dążącego do uniwersalizmu politycznego islamu
z zachodnim systemem norm i wartości. Istotą zjawiska jest fakt, że choć system
międzynarodowy, oparty na suwerennych państwach narodowych, jest systemem globalnym, wartości na których się on opiera nie są powszechnie akceptowane. Następstwem tej rozbieżności jest zjawisko, które Bassam Tibi określa jako „przebiegającą
równolegle kulturową fragmentację norm i wartości oraz strukturalną globalizację”63.
Wyjaśnia ono kontekst obecnego kryzysu świeckiego państwa narodowego w świecie
niezachodnim ogólnie, a w szczególności w świecie islamu. Wszystkie państwa w tej
części globu są państwami narodowymi tylko „według definicji prawa międzynarodowego”, a nie ze względu na ich rzeczywiste funkcjonowanie w sensie instytucjonalnym64. W XXI wieku uniwersalizm zachodni słabnie, a islamski próbuje zająć jego
miejsce65 , co staje się istotą „powrotu religii”.
Ciekawe stanowisko w kwestii istoty i przyczyn powrotu religii, prezentuje Marcel Gauchet, który wskazuje, że najważniejszym zjawiskiem duchowym współczesności jest nie upadek religii tradycyjnych, ale „religii świeckich”. Proces „wychodzenia religii”, czyli porzucania religijnej organizacji świata, obecnie paradoksalnie
przyczynia się do odzyskiwania przez religię roli publicznej. Jego zdaniem, religie
tradycyjne, które przetrwały w pewnym wymiarze, stają się znowu dla wielu źródłem sensu czy moralności. Jednocześnie „religie świeckie” w Europie nie przeżyły
w ogóle. Oznacza to całkowite odwrócenie dawnej sytuacji, w której wydawało się,
61
J.F. Rinehart, Religion in World Politics: Why the Resurgence?, „International Studies Review”
2004, t. 6, s. 271.
62
M. Juergensmeyer, Global Rebellion: Religious Challenges to the Secular State, from Christian Militias to al Qaeda, Berkeley–Los Angeles–London 2008, s. ix.
63
B. Tibi, Post-Bipolar International Relations…, op. cit., s. 17–18.
64
Dla określenia tego typu państw Bassam Tibi proponuje termin „nominalne państwa narodowe”
(nominal nation-states). Ibidem.
65
Ibidem.
88
Joanna Kulska
że to właśnie one są przyszłością i że to one całkowicie zastąpią religie tradycyjne.
Przyczyną relegitymizacji religii jest to, że polityka nie może powiedzieć ostatniego
słowa o egzystencji człowieka66.
Nałożenie się na siebie złożonych wpływów modernizacji, w postaci urbanizacji, industrializacji i szybkiego rozwoju technologicznego, wzmocnione przez rosnący
brak zaufania wobec ideologii, spowodowało u wielu ludzi poczucie straty odczuwalne
bardziej niż awans czy rozwój. Umniejszenie znaczenia tradycyjnych systemów wartości oraz zwiększenie nierówności szans wewnątrz poszczególnych narodów i między nimi przyczyniło się do wytworzenia poczucia alienacji, wywołując u niektórych
potrzebę odnalezienia własnej tożsamości, nadającej życiu znaczenie i cel. Spowodowało to potrzebę religijnej ekspresji i ożywienie ruchów religijnych67. Jednocześnie
organizacje i ruchy religijne w celu swojego przetrwania nie tylko przystosowały
się do kultury świeckiej, ale rozwinęły swoją własną tożsamość i organizację. Wiele
z nich jest obecnie zainteresowanych i ma wpływ na kluczowe kwestie w obszarze polityki i stosunków międzynarodowych, takie jak rozwój ekonomiczny, kwestie
wojny i pokoju, praw człowieka, sprawiedliwości społecznej.
Rozwój fundamentalizmu religijnego pod koniec XX wieku jest często interpretowany jako następstwo modernizacji. Jakkolwiek jest on postrzegany jako „powrót
do przeszłości”, jest jednocześnie bardzo współczesnym fenomenem, wynikającym
z poczucia utraty tożsamości indywidualnych i grupowych oraz dyslokacji, powodowanej w tradycyjnych społeczeństwach przez trendy modernizacyjne68.
Modernizacja w Trzecim Świecie miała przebieg zasadniczo odmienny od tego,
którego doświadczyły kraje Zachodu. Na Zachodzie zmiany, które modernizacja ze
sobą niosła, „zachodziły przez wieki i działy się na tyle wolno, że wydawały się
czymś naturalnym”69. Na Wschodzie te same zmiany następowały zaledwie w ciągu
kilku dekad. Ponieważ wiele przemian zachodziło w Trzecim Świecie bardzo szybko,
w sposób nierównomierny i niezrównoważony, instytucje społeczne nie miały czasu,
by rozwinąć się w sposób, który zapewniłby im równowagę, a kultury nie zdążyły
dostosować się do nowego ładu70. Ponadto, choć w pewnym zakresie, elity w tych krajach świadomie przyjmowały zachodnie wartości i kulturę; świecka kultura Zachodu
została w znaczącym stopniu wyeksportowana i narzucona Trzeciemu Światu71. Zachodząca w szybkim tempie zmiana społeczna była postrzegana przez określone grupy
społeczne jako coś traumatycznego, a w krajach islamskich nakładały się na nią przez
większą część XX wieku różne dodatkowe trudności, które stworzyły popyt na radykalne próby rekonstrukcji dominującej kultury72.
M. Gauchet, C. Nowicki, Śmierć Boga…, op. cit., s. 130–131.
J. Haynes, Introduction…, op. cit., s. 24.
68
Ibidem, s. 20.
69
S. Bruce, Fundamentalizm, Warszawa 2006, s. 49.
70
Ibidem, s. 52.
71
Ibidem, s. 49.
72
Ibidem, s. 51–52.
66
67
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
89
Niejednoznaczny stosunek społeczeństw niezachodnich do modernizacji jest jedną
z cech charakterystycznych reakcji kulturowej na idee i wartości niesione przez modernizację. Autor książki Can Asians Think Kishore Mahbubani wskazuje, że azjatyccy
intelektualiści „całkowicie przyjęli zachodnią opowieść, że modernizacja powinna być
podstawowym celem współczesnych społeczeństw”. Modernizacja oznaczała dla nich
osiągnięcie poziomu pragmatycznego i świeckiego państwa, które koncentrowałoby
się na rozwoju ekonomicznym i społecznym.
Zarówno Chiny, jak i Indie podjęły działania na rzecz zsekularyzowania swoich
społeczeństw73. Było to łatwiejsze w przypadku społeczeństw wschodniej części kontynentu azjatyckiego, ponieważ ani konfucjanizm, ani taoizm nie wiążą się z głęboką
religijnością. W przypadku Indii i hinduizmu proces sekularyzacji przebiega znacznie wolniej, pomimo że najwięksi indyjscy przywódcy polityczni, tacy jak Nehru czy
Gandhi, byli zwolennikami rozdziału Kościoła i państwa. W kontekście przebiegającej wolniej, niż we wschodniej Azji, indyjskiej modernizacji podkreśla się jednak,
że zakorzeniona głęboko w Indiach tradycja tolerancji religijnej może być uznana za
wcześniejszy od zachodniego wzorzec sekularyzmu, co może stanowić obecnie przeciwwagę dla rozwijających się ruchów fundamentalistycznego hinduizmu74.
W przeciwieństwie do Azji Wschodniej, wyznający islam mieszkańcy Azji
Zachodniej mają dużo większą trudność z przeprowadzeniem procesu sekularyzacji,
pomimo ogromnych osiągnięć Atatürka w tym zakresie. Wynika to w dużej mierze
ze specyfiki islamu, który odnosi się do wszystkich sfer życia swoich wyznawców75.
W odmienny sposób relacje między fundamentalizmem i modernizacją postrzega
Marcel Gauchet, choć w jego koncepcji również można między nimi odnaleźć zasadniczą zależność oraz element zerwania z tradycyjnym postrzeganiem religii. Zdaniem
tego autora, ani fundamentalizm chrześcijański w USA, ani fundamentalizm islamski
nie oznacza powrotu religii w tradycyjnym znaczeniu. Istotą fundamentalizmu protestanckiego w USA jest wzmocnienie indywidualizmu jednostek, a poprzez to ciągle
postępująca modernizacja. Taka modernizacja, choć przebiega w bardzo powolny sposób, występuje również w krajach islamskich. Przyczyną takiego procesu jest zastępowanie tradycyjnego, antyindywidualistycznego postrzegania religii, opierającej się na
stwierdzeniu: „Wierzę, bo tak robili moi ojcowie”, postrzeganiem opartym na stwierdzeniu: „Wierzę, bo wiem, że taka jest prawda”. Ponieważ jednocześnie motywem ich
nawrócenia jest bunt przeciwko nowoczesności, dodają oni jeszcze do poprzedniego
Z drugiej strony zwraca się uwagę, że np. w Chinach w dużym tempie wzrasta liczba wyznawców
różnych religii nieazjatyckich. Dotyczy to w szczególności katolicyzmu i licznych nurtów ewangelikalnych.
Zob. A. Waldron, Religious Revivals in Communist China, „Orbis” 1998, t. 42, nr 2, s. 325–334. Jednocześnie w krajach uważanych za przykład udanej „demokratyzacji islamu”, jak ma to miejsce w przypadku
Indonezji, ujawnia się radykalne oblicze politycznego islamu. Zob. S. Tanuwidjaja, Political Islam and Islamic Parties in Indonesia: Critically Assessing the Evidence of Islam’s Political Decline, „Contemporary
Southeast Asia: A Journal of International & Strategic Affairs” 2010, t. 32, nr 1, s. 29–49.
74
K. Mahbubani, Asia’s New Gods, „Newsweek” z 13 listopada 2006 r., s. 36–37.
75
Ibidem.
73
90
Joanna Kulska
stwierdzenia: „nawet, gdyby wszyscy wokół mnie uważali inaczej”. W ten sposób,
zdaniem Gaucheta, fundamentalizm staje się fabryką jednostek i paradoksalnie prowadzi do modernizacji76.
Obok modernizacji, u podstaw „globalnego powrotu religii” leży globalizacja
i demokratyzacja. Globalizacja, w ujęciu rozszerzającym, odwołująca się przede
wszystkim do płaszczyzny kulturowej77, pozostaje w ścisłym związku z modernizacją, choć te zjawiska nie są bynajmniej tożsame78. Tym elementem globalizacji, który
w odniesieniu do „renesansu religii” ma zasadnicze znaczenie, jest, będące następstwem rewolucji komunikacyjnej, rozprzestrzenianie się idei religijnych. Praktycznie wszystkie wspólnoty religijne są dziś ruchami jeśli nie „zglobalizowanymi”, to
przynajmniej wykraczającymi poza granice ich tradycyjnych terytoriów79. Jednocześnie w przypadku gwałtownych reakcji obronnych wobec idei i wartości, które
niesie ze sobą globalizacja, religie, z ich różnymi możliwościami adaptacyjnymi,
jako ważne składowe rodzimych kultur, zasadniczo wpływają na charakter i zasięg
tych reakcji80.
Fala przemian demokratycznych, której początek datuje się na lata 70. XX wieku,
umożliwiła aktorom religijnym podjęcie działalności politycznej i włączenie się we
współzawodnictwo o wpływy. W procesie rozszerzania się demokratycznych norm
i praktyk aktorzy religijni byli często postrzegani jako zaufane podmioty, które mogły
stanowić wyzwanie dla represyjnych reżimów politycznych81.
Innym sposobem wyjaśniania przyczyn globalnego powrotu religii jest polityzacja i instrumentalizacja religii, która, głównie w opinii krytyków tego zjawiska, może
być postrzegana jako zasadnicza przesłanka wzmożonej aktywności podmiotów religijnych. Jednym z rzeczników takiego wyjaśnienia jest Bassam Tibi, który odnosi
zjawisko instrumentalizacji religii do różnych rodzajów fundamentalizmu, obserwowanych we współczesnym świecie. Na pytanie, czy fundamentalizm jest odrodzeniem
religijności, czy upolitycznieniem religii, Bassam Tibi odpowiada, że fundamentalizm odzwierciedla w większym stopniu ideologię polityczną niż renesans religijności, ponieważ przez upolitycznienie religii dąży do ustanowienia władzy Boga, która
powinna zastąpić współczesny zsekularyzowany porządek82. Wyjaśniając przyczyny
takiego stanu rzeczy autor ocenia, że nowoczesna cywilizacja zachodnia przeżywa
kryzys wartości, a żadna ideologia polityczna nikomu, kogo ten kryzys dotyczy, nie
udzieli odpowiedzi na dręczące pytania. Odradzanie się religii byłoby zjawiskiem
M. Gauchet, C. Nowicki, Śmierć Boga …, op. cit., s. 135–136.
M. Marczewska-Rytko, Religia i polityka…, op. cit., s. 24.
78
P. Berger, Religions and Globalization, „European Judaism” 2003, t. 36, nr 1, s. 4–10.
79
Ibidem, s. 8.
80
Ibidem, s. 7–10.
81
T. Shah, D. Philpott, M. Toft, God and Democratic Diplomacy, http://www.thepublicdiscourse.com
(02.07.2011).
82
B. Tibi, Fundamentalizm…, op. cit., s. 24.
76
77
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
91
zdrowym, gdyby oznaczało etykę, ale „umacnianie się religii jest przede wszystkim
zjawiskiem politycznym”83.
Krytycznie do zjawiska powrotu religii odnosi się również Georges Corm. We
wstępie do swojej książki Religia i polityka w XXI wieku zauważa on, że w ciągu
kilkudziesięciu lat religia „niepostrzeżenie wślizgnęła się w otaczający nas świat.
[…] Nie jesteśmy już po prostu liberałami, socjalistami, komunistami, czy nacjonalistami z niedawno wyzwolonych krajów, czy to w ich skrajnie prawicowej, centrowej,
socjaldemokratycznej, marksistowskiej, moskiewskiej, chińskiej czy trzecioświatowej
odmianie. Dziś jesteśmy przede wszystkim zwolennikami laicyzacji serwowanej na
sposób francuski lub wielokulturowości – zgodnie z anglo-amerykańskim przepisem.
Jesteśmy obywatelami państw poszukujących demokracji i określamy się jako żydzi,
chrześcijanie i muzułmanie, dzielimy się na katolików, protestantów, prawosławnych,
bądź też sunnitów, szyitów, hinduistów i buddystów. […] Przed zaledwie trzydziestoma laty nie pojawił się ani jeden z elementów dzisiejszego pejzażu. Dziś zaś elementy te są wszechobecne, a my jesteśmy przez nie otoczeni i osaczeni”84.
W szczególności w świecie zachodnim ten zwrot ku religii świadczy nie tyle
o rzeczywistym powrocie do religii, ile o ucieczce do religii i o wykorzystywaniu jej
jako środka prowadzącego do celu85. W wymiarze globalnym natomiast jest to zjawisko czysto polityczne, które w swojej istocie nie ma nic wspólnego z religią, choć
w różnych częściach świata owe przesłanki polityczne są oczywiście różne. Przyczyną
zaistniałej sytuacji jest, z jednej strony, kryzys prawomocności władzy, będący efektem porzucenia oświeceniowego sposobu myślenia, z drugiej natomiast kryzys w obrębie samych religii. Ten podwójny kryzys, o czym była już mowa, dotyka najbardziej
społeczeństwa wyrosłe z tradycji monoteistycznych86.
Jonathan Fox i Shamuel Sandler wymieniają osiem przyczyn, które, ich zadaniem,
spowodowały obecną sytuację „powrotu religii”. Stworzona przez nich lista stanowi
ciekawe podsumowanie propozycji przedstawionych przez innych autorów.
Po pierwsze, na wielu obszarach Trzeciego Świata wysiłki modernizacyjne zawiodły, powodując sprzeciw wobec zachodnich ideologii, które były podstawą działania
rządów odpowiedzialnych za owe niepowodzenia. Ponadto w następstwie procesu
kolonizacji, w tym kolonializmu kulturowego, zachodnie świeckie idee są traktowane
jako obce i dlatego nieuprawnione, co czyni religię jedynym źródłem legitymizacji.
Po drugie, modernizacja zmniejszyła znaczenie tradycyjnych stylów życia, wartości wspólnotowych i zasad moralnych, które są częściowo oparte na religii, co powoduje sprzeciw wobec modernizacji.
Po trzecie, modernizacja umożliwiła zarówno państwu, jak i instytucjom religijnym,
rozszerzenie sfery ich oddziaływań, w ten sposób powodując zderzenie między nimi.
Ibidem, s. 143.
G. Corm, Religia i polityka…, op. cit., s. 7–8.
85
Ibidem, s. 36–38.
86
Ibidem, s. 134–135.
83
84
92
Joanna Kulska
Po czwarte, współczesne systemy polityczne umożliwiają szerokie uczestnictwo
w polityce, co daje możliwość religijnemu sektorowi społeczeństwa narzucenia innym
swoich poglądów.
Po piąte, nowoczesne środki komunikacji umożliwiły grupom religijnym eksportowanie swoich poglądów w łatwiejszy sposób, a media międzynarodowe sprawiły,
że podniósł się poziom świadomości na temat aktywności innych grup religijnych, co
zainspirowało do podobnych działań.
Po szóste, pojawienie się „wolnego rynku religii” i możliwość wyboru z szerokiej
gamy ofert religijnych spowodowały wzrost religijności w świecie.
Po siódme, współczesne organizacje religijne przyczyniają się do rozwoju aktywności politycznej. Posiadają one dobrze zorganizowane struktury organizacyjne, często
dostęp do mediów, bazę finansową, międzynarodowe sieci komunikacyjne. W reżimach niedemokratycznych stanowią one jedyną możliwość organizowania się społeczeństw. Jednocześnie osoby zaangażowane w takich organizacjach rozwijają swoje
zdolności organizacyjne i przywódcze, co może być wykorzystane w działalności politycznej. Organizacje te bywają również użyteczne w mobilizowaniu do działań politycznych. Cechuje je przy tym nastawienie konserwatywne i dążenie do zachowania
status quo.
Po ósme, modernizacja powoduje dwojaki skutek dla tych z organizacji religijnych, które ulegając presji modernizacyjnej stają się „bardziej doczesne” w swoich
działaniach, wikłając się, np., w politykę. Jeśli taki proces następuje w przypadku
dominujących organizacji religijnych ich członkowie, poszukując wymiaru „bardziej
transcendentnego”, odwracają się od nich, przyłączając się do innych organizacji religijnych. Potwierdzeniem tego podwójnego trendu jest spadek uczestnictwa w głównych wyznaniach w Europie przy jednoczesnym rozkwicie nurtów ewangelikalnych
i postmodernistycznych87.
Jedną z bardziej przekonujących, sensownych i jak się wydaje możliwych do
przyjęcia przez stosunkowo szerokie grono odbiorców, koncepcji wyjaśnienia istoty
„powrotu religii”, jest ta wskazująca nie tyle na powrót, czy renesans religii, ile
„odkrycie” rzeczywistości, która zawsze była obecna, choć nie była przedmiotem
wystarczającego zainteresowania i odpowiednich badań. Można tu mówić o sytuacji,
w której następuje nie odrodzenie religii per se, ale raczej o sytuacji, kiedy religie
w roli aktorów politycznych stają się bardziej widoczne. Taki stan rzeczy jest następstwem procesów globalnej rewolucji komunikacyjnej, czy też bardziej ogólnie – globalizacji. Religie nie są zatem nowymi aktorami politycznymi, ale aktorami wyjątkowo „wytrwałymi”. Zmiana dotyczy jedynie wzrastającej świadomości w świecie
87
J. Fox, S. Sandler, Bringing Religion…, op. cit., s. 12–13. Przykładowo we Francji zanotowano
w okresie ostatnich 50. lat wzrost liczby chrześcijan ewangelikalnych z 50 tys. do 350 tys. Liczba kościołów
ewangelikalnych wzrosła z 760 w 1970 r. do 1850 obecnie. Zob. G. Melleuish, Globalized Religions for
a Globalized World, „Policy” 2005, t. 21, nr 2, s. 18, za: A. Tennant, The French Reconnection, „Christianity
Today” 2005, t. 49, nr 3, s. 28–35.
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
93
Zachodu globalnego znaczenia religii w charakterze politycznego aktora, co jest związane z dostrzeżeniem bliskich powiązań między religią i interesami państw zachodnich w obszarze bezpieczeństwa. Innymi słowy, nie jest to odrodzenie religii, ale najbardziej współczesna manifestacja występującej cyklicznie aktywności podmiotów
religijnych, bardziej dostrzegalna dzięki zaawansowaniu i dostępności najnowszych
technologii komunikacyjnych88. Największa zmiana dotyczy zatem nie samej religii
w stosunkach międzynarodowych, ale w zachodnim postrzeganiu tej religii i implikacji z tym związanych89.
4. Religia w pozimnowojennym ładzie
międzynarodowym
Zmiana znaczenia czynnika religijnego w obszarze stosunków międzynarodowych
wywołuje wiele kontrowersji. Autorzy, zajmujący się tematem wzmożonej aktywności
podmiotów religijnych w polityce międzynarodowej oraz wpływu różnych religii na
procesy oddziaływań międzynarodowych, badając te zagadnienia dochodzą do wielu
odmiennych, niejednokrotnie opozycyjnych wobec siebie wniosków, choć dla większości z nich ważnym punktem odniesienia jest teza Samuela Huntingtona o „zderzeniu cywilizacji” – aprobowana przez jednych, krytykowana przez innych. Podobnie
wydarzenia 11 września 2001 r. i ich implikacje dla ewoluującego ładu międzynarodowego, jakkolwiek często uważane za przełomowe, są niejednoznacznie postrzegane
i interpretowane przez różnych autorów analizujących zjawisko „powrotu świętości”90.
Z jednej strony koncepcja „globalnego powrotu religii” czy „renesansu religii”
ma swoje rosnące grono zwolenników. Według tego stanowiska, analiza miejsca religii
w XXI wieku wskazuje na zasadniczą zmianę jakościową w stosunku do XX wieku.
O ile ten poprzedni wiek jest określany jako „wiek bez Boga” (Godless Century),
o tyle nowy wiek ma być „wiekiem Boga” (God’s Century)91. Ich zdaniem, to globalne
odrodzenie religii – do niedawna albo odrzucane lub ignorowane – stało się rzeczywistością polityczną, która musi być obecnie badana i analizowana92.
Z drugiej strony dyskusję na temat powrotu religii i jej wpływu na politykę międzynarodową niektórzy, choć jak się wydaje mniej liczni autorzy, postrzegają jako
J. Haynes, Religion and International Relations in the 21st Century: Conflict Or Co-operation?,
„Third World Quaterly” 2006, t. 27, nr 3, s. 539.
89
J. Fox, The Multiple Impacts…, op. cit., s. 2.
90
Określenie „powrót świętości” (return of sacred) jest często przywoływane przez Bassama Tibiego.
91
T. Shah, D. Philpott, M. Toft, God and Political Science, 16 maja 2011 r., http://www.thepublicdicsourse.com (05.07.2011).
92
Za najbardziej aktualne potwierdzenie rosnącego znaczenia czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych autorzy uznają wydarzenia „Arabskiej Wiosny” w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie z pierwszych miesięcy 2011 r. Zob. ibidem.
88
94
Joanna Kulska
przesadne akcentowanie jej roli. W ich opinii, religia oddziałuje na charakter stosunków międzynarodowych analogicznie do innych systemów wartości i ideologii poprzez
wpływanie na zachowania państw i, w większym zakresie, aktorów niepaństwowych.
Ponadto, co ważne i nie zawsze odpowiednio uświadomione, religie zawsze odgrywały
takie role. Rola czynnika religijnego polegała na „dostarczaniu idealistycznej otoczki”
dla decyzji opartych na całkowicie „doczesnych” przesłankach. Innymi słowy, religie
odgrywały te same role, co różnego rodzaju ideologie, a mianowicie służyły i nadal
służą legitymizacji decyzji politycznych i zdobyciu poparcia dla nich. Rola religii, do
tej pory całkowicie negowana, jest obecnie przesadnie akcentowana93.
Koniec „zimnej wojny” stał się w sposób naturalny okresem poszukiwań nowych
podstaw aksjologicznych porządku, który mógłby się pojawić w miejscu rywalizacji ideologicznej między Wschodem i Zachodem. Choć według optymistów rozpoczynająca się epoka miała przynieść „koniec historii” i zwycięstwo idei liberalnej
w świecie, inni dopatrywali się w zachodzących wydarzeniach „powrotu historii”94
i wyrażali obawy o przyszły kierunek ewolucji stosunków międzynarodowych, przewidując nowe podziały i napięcia, oparte tym razem nie na kryteriach politycznych,
ale kulturowych.
Zarówno wizja „zderzenia cywilizacji” Samuela Huntingtona, jak i teza Marka
Juergensmeyera, wskazujące na możliwość wybuchu „nowej zimnej wojny” na bazie
podziałów religijnych, znalazły się w grupie pierwszych nielicznych koncepcji,
uwzględniających czynnik religijny w kształtowaniu nowego ładu międzynarodowego.
W książce Global Rebellion: Religious Challenges to the Secular State, from Christian
Militias to al Qaeda95, którą M. Juergensmeyer uważa za rozbudowaną wersję swojej głośnej publikacji z początku lat 90. XX wieku The New Cold War (1993), autor
zauważa, że nowy porządek świata, który zastąpił podział zimnowojenny, charakteryzował się nie tylko pojawieniem się nowych potęg gospodarczych, upadkiem starych imperiów i zdyskredytowaniem komunizmu, ale również powrotem „parafialnych
tożsamości” opartych na zależnościach etnicznych i religijnych. Jego zdaniem, rozwój polityki, opartej na kryterium etnicznym i religijnym, zaprzeczył tezie o „końcu
93
S.T. Hunter, Religion and International Affairs: From Neglect to Over-Emphasis, http://www.e-ir.
info (06.07.2011).
94
André Glucksmann na krótko przed „upadkiem muru berlińskiego” twierdził, że wyjście z komunizmu oznacza „powrót do historii”. Zob. A. Glucksmann, M. Nowicki, Europejczycy są dumni ze swojej woli
niemocy, w: R. Krasowski i in. (red.), Idee..., op. cit., s. 35. John Gray, odpowiadając na esej Francisa Fukuyamy, wskazywał, że odejście od konfliktu ideologii nie oznacza „końca historii’, ale powrót do zwyczajnej
polityki. Zob. J. Gray, J. Wróbel, Religia powróciła pod postacią wojny, w: R. Krasowski i in. (red.), Idee…,
op. cit., s. 137. Joseph Nye określił „powrót historii” jako „przywrócenie bardziej normalnych warunków,
w których żaden podział ideologiczny samodzielnie nie doprowadza do wielkich konfliktów w stosunkach
międzynarodowych. Zob. J. Nye, Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Warszawa
2009, s. 365. Robert Kagan rozpoczął książkę Powrót historii i koniec marzeń od słów: „Świat znów stał się
normalny”. Zob. R. Kagan, Powrót historii i koniec marzeń, Poznań 2009, s. 7.
95
M. Juergensmeyer, Global Rebellion: Religious Challenges..., op. cit.
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
95
historii” i światowym konsensusie ideologicznym na rzecz świeckiej liberalnej
demokracji.
Tak sformułowanej tezie przeciwstawia się Bassam Tibi. Jego zdaniem, nawet
jeśli obecnie zbudowanie takiego konsensusu nie jest możliwe, świat zbliża się stopniowo do momentu osiągnięcia kantowskiej idei demokratycznego pokoju. Taka opcja
jest, jego zdaniem, jedynym możliwym wariantem funkcjonowania systemu międzynarodowego. Choć na obecnym etapie ewolucji tego systemu dżihadyzm jest zasadniczą przeszkodą na drodze do realizacji takiej koncepcji, zmiana w tym zakresie jest
możliwa. Zgodnie z argumentacją Bassama Tibi islam, choć będzie to z pewnością
proces długotrwały, może stać się elementem światowego systemu. Warunkiem jest
jednak jego świecka, kulturowa modernizacja96.
Stosunek do modernizacji i sekularyzacji jest tym, co zasadniczo odróżnia od
siebie koncepcje wyjaśniające miejsce religii we współczesnym świecie i wizje jej
potencjalnego znaczenia w polityce międzynarodowej. Dla jednych „powrót religii”
jest konsekwencją niespełnionych obietnic modernizacji i sekularyzacji, dla innych jest
on konsekwencją niedokończonej modernizacji i sekularyzacji. Bassam Tibi należy do
tych znawców zagadnienia, którzy wskazują na drugą opcję. Określając siebie jako
badacza postrzegającego te kwestie „od środka” wskazuje, że pomimo rozwoju fundamentalizmu islam jest religią, „która zawiera w sobie wyjście z kryzysu”97. Jego
zdaniem, zbudowanie pokojowego, demokratycznego systemu międzynarodowego
z udziałem państw islamskich jest możliwe jedynie wtedy, kiedy fundamentem takiego
systemu stanie się zasada świeckości. W zglobalizowanym świecie ludzkość potrzebuje międzynarodowej moralności, a taką może zapewnić jedynie świecka kultura
polityczna98.
Przeświadczenie o konieczności oparcia całego systemu międzynarodowego na
fundamencie rozdziału religii i polityki nie oznacza, że czynnik religijny może być
pomijany w obszarze badawczym nauki o polityce w zakresie stosunków międzynarodowych. Tezę tę potwierdzają zgodnie zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy koncepcji „globalnego powrotu religii”.
Brak zainteresowania czynnikiem religijnym w stosunkach międzynarodowych
w okresie powojennym nie jest tożsamy z nieobecnością tego czynnika99. Polityczne
wpływy religii były zauważalne nieustannie od zakończenia II wojny światowej,
początkowo przede wszystkim w krajach wyzwalających się spod władzy kolonialnej100. Polityczny islam rozwijał się intensywnie już podczas „zimnej wojny” w takich
krajach, jak Iran, Afganistan czy Egipt, ale dopiero w świecie pozimnowojennym znalazł się w centrum zainteresowania, prowadząc nawet do powstania spiskowych teorii,
B. Tibi, Post-Bipolar…, op. cit., s. 19
Ibidem, s. 15.
98
B. Tibi, Fundamentalizm…, op. cit., s. 26.
99
J. Fox, The Multiple Impacts…, op. cit., s. 4.
100
J. Haynes, Religion and International Relations…, op. cit., s. 539–541.
96
97
96
Joanna Kulska
wskazujących na to, że islam był potrzebny Zachodowi poszukującemu nowego wroga
w zastępstwie komunizmu101.
Choć pewne specyficzne uwarunkowania zmieniały się w czasie, ogólny obraz
ciągłych wielokierunkowych oddziaływań, wywieranych przez religie na stosunki międzynarodowe, jest ten sam. Wpływy te są następstwem zdolności religii do legitymizacji decyzji, kształtowania światopoglądu liderów politycznych i ich wyborców,
tendencji do przekraczania granic państwowych przez konflikty religijne, transnarodowych zjawisk i kwestii, które pozostają w ścisłym związku z religią, jak prawa
człowieka czy terroryzm. Religie mogą powodować konflikty lub wspierać ich rozwiązanie, mogą wpływać na normy, wartości i instytucje międzynarodowe oraz na
politykę państw102. Nie ulega kwestii, że największa zmiana, jaka nastąpiła we wzajemnych relacjach między religią i stosunkami międzynarodowymi w ostatnim czasie, to zmiana w postrzeganiu tych relacji, szczególnie na gruncie zachodniej nauki
o stosunkach międzynarodowych103.
W opinii jednego z najbardziej znanych rzeczników teorii sekularyzacji, Steve’a Bruce’a, w okresie ostatniego półwiecza tematyka miejsca religii w polityce międzynarodowej nie stała się w wystarczającym zakresie przedmiotem odpowiednich
badań104. Jonathan Fox i Shmuel Sandler podkreślają, że choć religia nie jest główną
siłą sprawczą w dziedzinie stosunków międzynarodowych, z pewnością nie można jej
pominąć. Zdaniem Bassama Tibi, ze względu na rolę, jaką islam odgrywa we współczesnym świecie, uwzględnienie religii jest koniecznością współczesnych stosunków
międzynarodowych105.
Uzasadniając szczegółowo potrzebę zajęcia się problemem religii, co w jego koncepcji oznacza przede wszystkim islam, Bassam Tibi zauważa, że z perspektywy niezachodniej nowy globalny dżihadyzm niesie ze sobą wyzwanie badawcze, zarówno
w obszarze stosunków międzynarodowych, jak i studiów islamoznawczych. Poważnym
problemem, ograniczającym możliwość efektywnego badania tego zagadnienia, jest
fakt, że przez długi czas nie było ono dyskutowane w poważnych periodykach z zakresu
stosunków międzynarodowych. Jakkolwiek 11 września spowodował nieco większe
zainteresowanie tematem islamu i Bliskiego Wschodu, podejście do tych kwestii przekraczające tradycyjne granice poszczególnych dyscyplin naukowych, czyli stosunków
międzynarodowych z jednej strony i studiów islamoznawczych z drugiej, jest rzadko
praktykowane. Zdaniem tego autora, choć potrzeba takiego rozszerzonego podejścia
101
B. Tibi, International Relations and the Study of Islam and the World Politics in the Age of Global
Jihad, „Ankara Paper” 2005, t. 16, nr 1, s. 7.
102
J. Haynes, Religion and International Relations…, op. cit., s. 541.
103
J. Fox, The Multiple Impacts…, op. cit., s. 2.
104
Za: J.F. Rinehart, Religion in World Politics…, op. cit., s. 272. Steve Bruce jest autorem takich
książek, jak God is Dead: Secularization in the West (Oxford 2002), Politics and Religion (Oxford 2003),
czy Secularization: In Defence of an Unfashionable Theory (Oxford 2011).
105
B. Tibi, Post-Bipolar…, op. cit., s. 19.
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
97
do badań nad islamem istniała już wcześniej, szczególnie po zakończeniu „zimnej
wojny”, dopiero 11 września przyczynił się do zwiększenia zainteresowania islamem106.
Autorzy książki God’s Century, w przeciwieństwie do Bassama Tibi czy Steve’a Bruce’a krytyczni wobec teorii sekularyzacji, posuwają się o „krok dalej” w swojej ocenie sytuacji. Wyrażają oni opinię, że sekularyzm jest w obecnych warunkach
ożywienia religijnego niewystarczającym instrumentem badawczym, uniemożliwiającym pełne zrozumienie procesów zachodzących w świecie. Wskazują oni jednocześnie, że nieuwzględnienie czynnika religijnego we współczesnych stosunkach międzynarodowych ma bardzo poważne konsekwencje praktyczne dla polityki zagranicznej
państw. Ich zdaniem, choć niewielu badaczy ma przekonanie co do konieczności podjęcia odpowiednich studiów w tym zakresie i jest przygotowanych na uwzględnienie
religii w swoich badaniach, niepodjęcie takich studiów będzie oznaczało nie tylko
„ignorancję”, ale wręcz „głupotę”107.
W kontekście dyskusji i polemik dotyczących roli i znaczenia religii w kształtującym się ładzie międzynarodowym zasadnicze znaczenie ma dostrzeżenie niejednoznacznej roli samej religii. Nie ulega wątpliwości, że powracając na scenę publiczną
religia ujawniła swoje „Janusowe oblicze” „krzewiąc nie tylko izolacjonizm, partykularyzm i pierwotną wspólnotowość, ale także otwartość, uniwersalizm i gotowość
przekraczania granic”108. „Ambiwalencja świętości” jest, jak się wydaje, terminem
bardzo trafnie określającym charakter i konsekwencje oddziaływań czynnika religijnego w sferze stosunków międzynarodowych.
W wydanej w 2000 r. książce The Ambivalence of the Sacred. Religion, Violence
and Reconciliation Scott Appleby podkreślał, że debaty na temat roli religii w najbardziej krwawych konfliktach wskazują na to, że analitycy tego zagadnienia przyjmują jedno z dwóch skrajnych stanowisk. Niektórzy z nich podążają tradycją tych,
którzy pogardzając religią, oskarżają ją o terroryzm religijny lub inspirowane religią
okrucieństwa wojenne, tak jak miało to miejsce na Bałkanach. Znajdują oni w tych
zjawiskach dowód na to, że religia jest przeciwieństwem postępu i straszą powrotem
do średniowiecza. Inni, wśród których znajdują się zarówno zwolennicy sekularyzmu
106
B. Tibi, International Relations…, op. cit., s. 7. Bassam Tibi opisuje niechęć, z jaką spotykały się
jego próby publikacji w periodykach z zakresu stosunków międzynarodowych wyników badań dotyczących
islamu w latach 80. XX wieku. Zob. B. Tibi, Post-Bipolar…, op. cit., s. 15.
107
Timothy Shah, Daniel Philpott i Monica Toft przytaczają wypowiedź dyrektora National Intelligence Jamesa Clappera, który 10 lutego 2011 r. określił Bractwo Muzułmańskie jako „w dużej mierze
świecką” (largely secular) organizację. Oceniają oni, że niski poziom przygotowania do pełnienia najważniejszych funkcji w instytucjach rządowych USA jest następstwem braku odpowiedniego wykształcenia
w zakresie nauki o polityce na poziomie studiów uniwersyteckich. Wskazują, że jest to bezpośrednia konsekwencja nieuwzględnienia religii w programach studiów politologicznych w USA, co skutkuje obecnie
całkowitym brakiem zrozumienia dla uwarunkowań polityki globalnej wśród decydentów amerykańskiej
polityki wewnętrznej i zagranicznej. Zob. T. Shah, D. Philpott, M. Toft, God and Democratic Diplomacy…,
op. cit.; T. Shah, D. Philpott, M. Toft, God and Political Science…, op. cit.
108
J. Casanova, Religie…, op. cit., s. 22.
98
Joanna Kulska
nastawieni pozytywnie do religii, jak również wielu przedstawicieli instytucji religijnych, uważają, że religia jest drogą do podtrzymania humanistycznego credo, włącznie z uznaniem, że życie ludzkie jest najwyższą wartością. Ci zwolennicy oświeconej
religii dążą do tego, aby usprawiedliwiać akty terroru, morderstwa czy sabotaż popełniane w imię religii.
Zdaniem tego autora, żadna z tych metod analizowania religii nie jest właściwa.
Zarówno uznanie, że religia jest zasadniczo twórczą i cywilizującą siłą, jak i potraktowanie jej jako destruktywnej i nieludzkiej zjawy z czasów barbarzyńskiej przeszłości,
jest absurdalne i redukcjonistyczne. Przeciwnicy religii zapominają o jej głęboko ludzkich i humanizujących atrybutach oraz moralnych ograniczeniach, jakie nakłada ona
na nietolerancyjne lub przepełnione przemocą zachowania. Z kolei zwolennicy „zliberalizowanej” religii nie biorą pod uwagę, że autentyczna percepcja religii i szczera
odpowiedź na sacrum może doprowadzić do podporządkowania życia ludzkiego wyższemu dobru. Jeśli religie legitymizowały określone akty przemocy, próbowały również ograniczać częstotliwość i zakres tych aktów. W ten sposób do grona „wojowników religijnych” (religious militants) zaliczają się zarówno ekstremiści, jak i ci,
przynoszący pokój (peacemakers)109.
Nie ulega kwestii, że właściwa interpretacja zjawisk i procesów zachodzących we
współczesnych stosunkach międzynarodowych nie będzie możliwa bez uwzględnienia czynnika religijnego. Konsekwencje renesansu religii we współczesnym świecie
pozostają kluczowym problemem w obszarze kształtowania się pozimnowojennego
ładu międzynarodowego. „Pytanie o uniwersalistyczne przesłanie religii, o jej (ich)
rolę w przezwyciężaniu, bądź co najmniej, w łagodzeniu fragmentaryzacji współczesnego świata, sprzeczności między coraz liczniejszymi zbiorowościami etnicznymi,
jest jednym z najważniejszych pytań współczesności”110.
Nie ma wątpliwości, że znane z historii przykłady oddziaływań funkcjonalnych
i dysfunkcjonalnych religii będą obecne również w XXI wieku. Przekłada się to na
równolegle przebiegające procesy globalnej i lokalnej integracji oraz fragmentaryzacji. Z jednej strony oznacza to rosnące współzależności między poszczególnymi religiami i ich wewnętrzne przekształcenia, w szczególności ich pluralizację. Z drugiej,
wskazuje na zaangażowanie religii w konflikty międzypaństwowe, etniczne, konflikty
tożsamości111. Globalny powrót religii niesie ze sobą zjawisko określane jako dyplomacja oparta na wierze (faith-based diplomacy)112, czego przykładem może być wkład
109
R.S. Appleby, The Ambivalence of the Sacred. Religion, Violence, and Reconciliation, New York
2000, s. 10–11.
110
E. Cziomer, L. Zyblikiewicz (red.), Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, Warszawa
2007, s. 68.
111
B.K. Goldewijk, Religion…, op. cit., s. 3–5.
112
Jest to określenie dominujące w anglojęzycznej literaturze przedmiotu. W języku polskim można
spotkać również określenie „dyplomacja konfesyjna”. Zob. A. Curanović, Czynnik religijny w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2010, s. 218.
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
99
organizacji religijnych w negocjacje pokojowe113, czy rosnąca rola liderów religijnych,
takich jak anglikański biskup Desmond Tutu w procesie pojednania w Afryce Południowej po upadku apartheidu. Powoduje on jednak również rozwój fundamentalizmów oraz nowych konfliktów religijnych.
Po 11 września 2001 r., dysfunkcjonalny wymiar religii jest dyskutowany i analizowany znacznie szerzej niż przykłady oddziaływań funkcjonalnych. Powoduje to
krystalizowanie się nieobiektywnego obrazu miejsca i roli religii w świecie współczesnym. Wobec powyższego, zasadnym wydaje się przesunięcie akcentu w kierunku
większego wyeksponowania pozytywnego wpływu różnych religii w stosunkach
międzynarodowych i zgłoszenie postulatu podjęcia szerszych badań w tym zakresie. „Miękka siła” (soft power) oddziaływania ruchów, organizacji i charyzmatycznych przywódców religijnych, oznaczająca wartości i idee, którymi się oni kierują,
a które stanowią o ich atrakcyjności i sile przyciągania w opinii innych uczestników
życia międzynarodowego, jest bez wątpienia znaczącym atrybutem tych podmiotów
i niesie ze sobą duży pozytywny potencjał. Podmioty religijne mają do odegrania
istotną rolę w globalizującym się świecie, szczególnie w kontekście ich możliwego
wkładu w konstruowanie „globalnego społeczeństwa obywatelskiego”114, w którym
religie rywalizują z ideologiami częściej i, jak się wydaje, znacznie skuteczniej, niż
trzy dekady wstecz115.
5. Desekularyzacja versus sekularyzacja
W obliczu znaczących przewartościowań, które dokonały się w ostatnich kilkunastu latach w kwestii stosunku do religii jako sfery rzeczywistości międzynarodowej,
problem właściwej interpretacji miejsca i roli religii we współczesnych stosunkach
międzynarodowych wydaje się pozostawać bardzo aktualny. Niezależnie od rosnącej popularności tezy o renesansie religii, wielu autorów przekonuje o aktualności
tezy o postępującej sekularyzacji. Pippa Norris i Ronald Inglehart należą do czołówki
badaczy wskazujących, że jakkolwiek „obecnie teoria sekularyzacji jest kwestionowana jak nigdy dotąd w jej długiej historii”, to jest za wcześnie, aby mówić o jej
113
Zasadniczy wkład w zakończenie szesnastoletniej wojny domowej w Mozambiku wniosła świecka
organizacja katolicka Wspólnota Świętego Idziego. Zob. B. Cox, D. Philpott, Faith-Based Diplomacy: An
Ancient Idea Newly Emergent, „The Brandywine Review of Faith and International Affairs” 2003, t. 1, nr 2,
s. 37.
114
J. Haynes, Introduction…, op. cit., s. 44-62.
115
Wielu autorów zachodnich jest obecnie zdania, że religia i demokracja nie tylko mogą istnieć obok
siebie, ale mogą również skutecznie współdziałać. Zob. D. Marquand, R. Nettler, Religion and Democracy,
Oxford 2000. Marcel Gauchet uważa, że istnieje zjawisko klerykalizmu ateistycznego – „ludzi, którzy chcą
mieć monopol racji, którzy nie rozumieją, że demokracja może zostać wzbogacona przez religię”. Jest to klerykalizm uprawiany przez „dawnych młodych zbuntowanych, którzy dziś zmienili się w starych durniów”.
M. Gauchet, C. Nowicki, Śmierć Boga…, op. cit., s. 134.
100
Joanna Kulska
„pogrzebaniu”116. Ich zdaniem, sekularyzacja „jest tendencją, a nie żelaznym prawem”,
co oznacza, że należy ją badać i interpretować, uwzględniając bieżący stan rzeczywistości międzynarodowej. „Nie ma wątpliwości, że tradycyjna teza o sekularyzacji
wymaga uaktualnienia. Oczywiste jest, iż religia nie zniknęła ze świata i nie wydaje się
prawdopodobne, aby to nastąpiło”117. Na podstawie badań przeprowadzonych w latach
1981–2001 w 80 krajach świata dochodzą oni do wniosku, że choć sekularyzacja
postępuje nadal w najbardziej rozwiniętych przemysłowo i najbogatszych państwach,
na całym świecie żyje obecnie więcej osób o tradycyjnych poglądach religijnych niż
kiedykolwiek przedtem i stanowią one coraz większy odsetek ludności świata118.
Neosekularyści dowodzą, że pomimo zdolności religii do oparcia się prywatyzacji, nadal oddziela się ona od innych sfer ludzkiej aktywności, prowadząc do zmniejszania się, choć nie do zanikania, znaczenia religii na poziomie społecznym. W głęboko zróżnicowanym świecie religia jest teraz jednym z wielu różnych sektorów i nie
może już domagać się pierwszeństwa, tak jak to kiedyś miało miejsce. Innymi słowy,
społeczny zakres religii się zawęża. Neosekularyści przewidują, że zdolność elit politycznych do wykonywania władzy nad innymi sferami instytucjonalnymi będzie się
zmniejszać i wpływ religii będzie ograniczony do jej własnej sfery119.
Pojęcia „sekularyzacji” i „desekularyzacji” oraz „prywatyzacji” i „deprywatyzacji” religii funkcjonują dziś równolegle. Jednocześnie pojawiają się opinie, że religia
i świeckość nie muszą się wzajemnie wykluczać – przeciwnie, mogą i powinny funkcjonować obok siebie i uzupełniać się nawzajem, co wcale nie musi oznaczać wzajemnego uznania, czy dowartościowania przeciwstawnych poglądów120. Ta wielość
możliwości wydaje się potwierdzać po raz kolejny, że w dynamicznie zmieniającym
się świecie wszelkie pewniki i autorytatywne stwierdzenia, dotyczące człowieka i społeczeństwa, trzeba wygłaszać z dużą ostrożnością i rezerwą.
Efektem przemian, które zachodzą od trzydziestu lat w dziedzinie stosunków
międzynarodowych, jest z pewnością, a przynajmniej powinno być, porzucenie jednostronnego, zachodniego sposobu postrzegania kierunku ewolucji współczesnego
świata. Dominujący przez całe stulecia oświeceniowy paradygmat okazuje się mieć
bowiem swoich zagorzałych kontestatorów nie tylko w Arabii Saudyjskiej czy Iranie,
ale również w USA, Wielkiej Brytanii czy Francji.
Koniec „zimnej wojny” między Wschodem i Zachodem można odnieść nie tylko do
stosunków między rywalizującymi blokami politycznymi, ale również do rywalizujących
P. Norris, R. Inglehart, Sacrum i profanum. Religia i polityka na świecie, Kraków 2006, s. 28.
Ibidem, s. 29.
118
Autorzy wnioskują na podstawie badań przeprowadzonych w ramach World Value Survey i innych
sondaży, że spadek poziomu religijności następuje wtedy, kiedy poprawiają się warunki egzystencji i wzrasta
poczucie bezpieczeństwa. Głównym czynnikiem stanowiącym siłę napędową religijności jest poczucie zagrożenia bytu fizycznego, społecznego i jednostkowego. Zob. P. Norris, R. Inglehart, Sacrum i profanum…, op. cit.
119
R.B. Shelledy, Vatican’s Role in Global Politics, „SAIS Review” 2004, t. 24, nr 2, s. 150–151.
120
J. Habermas, Notes on a Post-Secular Society…, op. cit.
116
117
Ewolucja miejsca i roli czynnika religijnego w stosunkach międzynarodowych
101
między sobą „opcji” świeckiej i religijnej we współczesnym świecie121. Zwiększająca
się liczba badaczy z zakresu różnych dziedzin nauk społecznych dokonuje w tym
obszarze rewizji swoich wcześniejszych koncepcji uznając, że prognozowane przez
dekady całkowite zaniknięcie religii nie znalazło pełnego potwierdzenia we współczesnym świecie i wymaga dziś gruntownych przemyśleń122.
Jak słusznie zauważa Peter Berger, niegdyś czołowy zwolennik sekularyzacji, dziś
jeden z najbardziej znanych rzeczników tezy o desekularyzacji współczesnego świata,
modernizacja nie musi wcale oznaczać westernizacji123. Wspiera go Jürgen Habermas,
który podkreśla, że w kształtującym się „społeczeństwie światowym” (world society)
modernizacja przyjmuje dziś postać „wielu modernizacji” (multiple modernities). Ta
różnorodność w odniesieniu do różnych „odmian” modernizacji jest w dużej mierze
efektem wielowiekowych wpływów kulturowych, wywieranych przez religie światowe, które nadal mają duże znaczenie124. Zachowanie świadomości owej niejednoznaczności, podobnie jak ambiwalencji oddziaływania czynnika religijnego w sferze
stosunków międzynarodowych, ma podstawowe znaczenie dla zrozumienia i właściwego przedstawiania kierunku ewolucji współczesnego świata.
* * *
Dyskusja na temat miejsca i roli religii we współczesnych stosunkach międzynarodowych należy do kategorii tych, których prowadzenie jest praktycznie niemożliwie,
jeśli zajmie się dogmatyczne stanowisko po jednej lub drugiej stronie sporu. W pewnym
stopniu dyskusja ta przypomina spór między zwolennikami uniwersalizmu kulturowego
a zwolennikami relatywizmu kulturowego we współczesnym świecie – spór podobnie
intensywny, powodujący wiele emocji i bez perspektyw jednoznacznego rozstrzygnięcia.
Relacji między religią i sekularyzmem w skali globalnej nie można postrzegać
jako „gry o sumie zerowej”. Religia i sekularyzm w wersji „wolności do religii”, a nie
„wolności od religii”, mogą z pewnością konkurować ze sobą w sposób ograniczający
do minimum wzajemną niechęć czy wręcz wrogość. Tak jak ma to miejsce na poziomie
121
Numer 9 miesięcznika „Znak” z 2002 r. nosił tytuł Wiara i Oświecenie. Koniec zimnej wojny. Zob.
„Znak” 2002, t. 568, nr 9.
122
Daniel Philpott ocenia, że obecnie mała, ale rosnąca liczba politologów zaczęła badać religię. Zob.
D. Philpott, Has the Study of Global Politics Found Religion?, „Annual Review of Political Science” 2009,
t. 12, nr 1, s. 183–202.
123
P. Berger, Religions and Globalization…, op. cit., s. 4–10.
124
W ocenie Jürgena Habermasa zachodnie rozumienie modernizacji wywodzi się z konfrontacji z zachodnią tradycją i ta sama dialektyka pomiędzy tradycją i modernizacją daje obecnie znać o sobie w innych
częściach świata. Po 11 września 2001 r. trzeba przemyśleć na nowo relacje między wiarą i wiedzą. Opcja
świecka i religijna muszą być otwarte na siebie, co jest warunkiem utrzymania równowagi między wspólnym obywatelstwem i różnicami kulturowymi. Zob. J. Habermas, Notes on a Post-Secular Society..., op. cit.;
E. Mendieta, A Postsecular World Society?..., op. cit.; Zob. też. J. Habermas, Wierzyć i wiedzieć, „Znak”
2002, t. 568, nr 9, s. 8–21.
102
Joanna Kulska
wielu państw, które wypracowały w ostatnich dekadach sprawdzające się modele
współpracy między świeckim państwem i organizacjami religijnymi, możliwe wydaje
się wypracowanie modelu współdziałania między „globalnym społeczeństwem obywatelskim” i transnarodowymi podmiotami religijnymi, których znaczenie bez wątpienia
wzrosło w ostatnich dekadach.
Kiedy w latach 60. XX wieku wyodrębniała się dziedzina międzynarodowych stosunków kulturalnych, kultura została oficjalnie uznana za jedną z dziedzin współpracy
w obrębie stosunków międzynarodowych. W istocie kultura, a wraz z nią religia jako
jedna z jej podstawowych dziedzin, pozostawała przez ostatnie półwiecze „gorszą”
krewną takich sfer stosunków międzynarodowych, jak polityka czy gospodarka. Jej
znaczenie we współczesnych stosunkach międzynarodowych zostało znowu dostrzeżone po zakończeniu „zimnej wojny” i nie ma wątpliwości co do tego, że od początku
lat 90. XX wieku ta tendencja przybiera na sile.
W dyskusji dotyczącej miejsca i roli religii w świecie po zakończeniu „zimnej
wojny” ważną kwestią pozostaje pytanie, stawiane przez coraz szersze grono badaczy stosunków międzynarodowych, czy można i czy należy włączyć badania nad
czynnikiem religijnym do badań z dziedziny stosunków międzynarodowych. Pomimo
wielości i różnorodności koncepcji dotyczących „powrotu świętości” coraz bardziej
dominującą staje się opinia o nieodzowności takich badań. Zarówno zwolennicy teorii sekularyzacji, jak i jej przeciwnicy mówią o konieczności „nadrobienia zaległości”
w tym zakresie. Religia, będąca jedną z dziedzin niedostrzeganych i niedocenianych
w obszarze stosunków międzynarodowych przez wiele dekad, powinna, dla dobra
pełnego obrazu tych stosunków, stać się czynnikiem uwzględnionym jako przedmiot
szerszych badań, proporcjonalnie do roli, jaką zawsze pełniła.
Evolution of the place and role of the religious factor
in international relations
Summary
The paper deals with the issue of the global resurgence of religion, which is not only one of the
most discussed but also one of the most disputable issues in the contemporary international relations. Religion, which was to disappear from the public scene as a result of the modernisation
processes, was to be substituted by the Enlightenment ideals, such as reason and experience. Such
attitude developed in the social sciences, including international relations, until the 1970s when
the events of the Iranian revolution, the Polish “revolution” and a few other ones took place resulting in the reappearance of religion as an important factor of international relations in all parts of
the world. Since the 1990s, especially in the context of the questions concerning the new world
order after the end of the Cold War, religion has become the topic of scientific research again.
The basic purpose of the paper was to answer what the global resurgence of religion actually means, what reasons of this process could have been observed and what the consequences
of this phenomenon might be.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Agata Włodkowska-Bagan
BADANIA NAD RYWALIZACJĄ W NAUCE
O STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH
Rywalizacja towarzyszy człowiekowi od tysiącleci i jest obecna w jego życiu niemal
w każdym wieku. Stąd badaniem jej przyczyn, mechanizmów i konsekwencji zajmują się uczeni wielu dziedzin, takich jak psychologia, socjologia, literaturoznawstwo, historia, politologia czy nauka o stosunkach międzynarodowych. Rywalizacja
może przybrać postać współzawodnictwa między rodzeństwem np. o miłość rodziców,
a w wieku starszym o pozycję czy status materialny. Często dotyczy również ubiegania się o względy tej samej kobiety lub tego samego mężczyzny.
Tematowi rywalizacji poświęcono wiele dzieł literackich i filmowych. Dość
wymienić mitologię grecką, w której możemy odnaleźć rywalizację o władzę między ojcem (Uranosem) i synem (Kronosem), Biblię z opisem braterskiej rywalizacji
Kaina i Abla, czy Ogniem i mieczem Henryka Sienkiewicza, historię współzawodnictwa Skrzetuskiego i Bohuna o względy pięknej Heleny Kurcewiczówny. Wiele traktatów napisano na temat historycznej rywalizacji Aten i Sparty o przywództwo w świecie helleńskim czy między cesarstwem a papiestwem o inwestyturę w średniowiecznej Europie. Czasy nam bliższe przyniosły z kolei zimnowojenną rywalizację dwóch
supermocarstw, analizowaną przez historyków i badaczy stosunków międzynarodowych. Politolodzy pochylają się np. nad współzawodnictwem stronnictw politycznych.
Na marginesie należy dodać, że ze zjawiskiem rywalizacji równie często spotykamy
się w świecie przyrody, stąd podejście nauk przyrodniczych bywa wykorzystywane
także w badaniach nad rywalizacją międzypaństwową.
Wielu badaczy, również ci zajmujący się stosunkami międzynarodowymi, analizując zjawisko rywalizacji, ogranicza się do opisu konkretnych przypadków, rzadko
podejmując trud definicji samego pojęcia oraz jego analizy teoretycznej. Większość
badań traktuje rywalizację jako etap prowadzący do konfliktu, który nie występuje jednak w każdej z form rywalizacji. Większość rozważań teoretycznych na ten temat jest
rozwijana w ramach badań nad wojną i pokojem oraz bezpieczeństwem i powtarzal-
104
Agata Włodkowska-Bagan
nością konfliktów1. Kategoria rywalizacji jest często narzędziem pomocnym do wyjaśnienia innych ważnych z punktu widzenia stosunków międzynarodowych zjawisk
i procesów. Dość wspomnieć o badaniach nad tranzycją potęg2 czy wyścigiem zbrojeń.
1. Pojęcie i istota rywalizacji
Słowo „rywalizacja” pochodzi od łacińskiego rivalis, tzn. współzawodniczący, rywalizujący. Pierwotnie odnosiło się do sytuacji, w której dwie osoby mieszkające nad tym
samym strumieniem (rivus) wspólnie z niego korzystały3.Według Słownika Języka Polskiego PWN rywalizacja to „współzawodnictwo, jednoczesne ubieganie się o pierwszeństwo albo zdobycie czegoś lub kogoś”4. Według innej definicji „rywalizacja to
stan, w którym dwie osoby, firmy, państwa współzawodniczą o tę samą rzecz”5. Autorzy The International Relations Dictionary podkreślają z kolei, że sprzeczność interesów narodowych państw może doprowadzić do rywalizacji, współzawodnictwa,
poczucia zagrożenia, a nawet wojny6.
W języku polskim, podobnie jak w angielskim, możemy odnaleźć kilka różnych
określeń rywalizacji. Jest to choćby wspomniane współzawodnictwo, ale także konkurencja. Ostatnie pochodzi od łacińskiego słowa concurrere, co znaczy „biec razem”7.
Odnosi się jednak głównie do sfery gospodarczej i handlu. W literaturze angielskojęzycznej rywalizacja (rivalry) i współzawodnictwo (competition) często traktowane
są jako synonimy. Dla części autorów pojęcia te nie są jednak tożsame. Dla Johna A.
Vasqueza współzawodnictwo (competition) jest motorem rywalizacji (rivalry), która
w wyniku interakcji politycznych wytwarza określony poziom napięcia czy wrogości8.
Wielu autorów stoi na stanowisku, że wszystkie państwa w pewien sposób współzawodniczą ze sobą, jednak tylko część stosunków można określić mianem rywalizacji.
By tak się stało, ich zdaniem, musi nastąpić identyfikacja, tj. wzajemne określenie,
1
Zob. np. J.M. Grieco, Repetitive Military Challenges and Recurrent International Conflicts, 1918–
–1994, „International Studies Quarterly” 2001, t. 45, nr 2, s. 295–316; J.D. Singer, Accounting for International War. The Study of the Discipline, „Journal of Peace Research” 1981, t. 18, nr 1, s. 1–18.
2
D.S. Geller, Power Differentials and War in Rival Dyads”, „International Studies Quarterly” 1993,
t. 37, nr 2, s. 173–193.
3
J. Sondel, Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków, Kraków 1997, s. 847.
4
Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Warszawa 2006, s. 1107. Wskazuje na odrębną kategorię –
rywalizacja mocarstw. Por. Słownik Języka Polskiego PWN, t. 7, Warszawa 1965, s. 1449.
5
S. Wehmeier (red.), Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English, Oxford University
Press, Oxford, New York 2000, s. 1107.
6
J.C. Plano, R. Olton, The International Relations Dictionary, Santa Barbara, California, Oxford, England 1982, s. 9.
7
W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000,
s. 273.
8
J.A. Vasquez, Distinguishing Rivals That Go to War from Those That Do Not: A Quantitative Comparative Case Study of the Two Paths to War, „International Studies Quarterly” 1996, t. 40, nr 4, s. 532.
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
105
uznanie za rywala. Jednym z tych autorów jest William R. Thompson, dla którego
„oznakowanie” rywala jest kluczowe.
Dokonując pewnego uogólnienia, można zatem wskazać dwa elementy, które
wydają się niezbędne dla uznania stosunków między państwami za rywalizację. Po
pierwsze, chodzi o wspomnianą już sprzeczność interesów, wynikającą z jednoczesnego ubiegania się o pierwszeństwo lub zdobycie czegoś lub kogoś, a po drugie
o czynnik psychologiczny związany z identyfikacją państwa jako rywala. Należy podkreślić, że sprzeczność interesów może prowadzić tak do konfliktów z użyciem siły,
jak i do rywalizacji. Należy dokonać tu wyraźnego rozróżnienia, jako że nie każdy
konflikt jest rywalizacją i nie w każdej rywalizacji mamy do czynienia z użyciem siły.
Rywalizacja, choć może być przyczyną konfliktów, nie jest jednak niezbędna do ich
powstawania, przy czym część badaczy twierdzi, że brak konfliktów militarnych między państwami uniemożliwia uznanie ich stosunków za rywalizację.
Dla rozróżnienia rywalizacji i konfliktu Michael Colaresi i William R. Thompson
dokonują charakterystyki obu zjawisk. Cechami charakterystycznymi konfliktu według
tych autorów są m.in.:
– bardzo wysoka stawka,
– długookresowe wrogie wzajemne oddziaływanie,
– sporadyczne walki o zmiennej częstotliwości i intensywności angażujące całe
społeczeństwo i odgrywające rolę czynnika je integrującego9.
W rywalizacji natomiast:
– stawka nie musi być bardzo wysoka,
– zbrojne działanie nie jest niezbędne (może w ogóle nie dojść do użycia siły, tym
samym rywalizacja może zachodzić między państwami, których spór przekształcił się
w otwarty konflikt bądź nie),
– nie zawsze prowadzi ona do wytworzenia poczucia jedności w społeczeństwie10.
Na marginesie warto również wskazać na różnicę między rywalizacją a wyścigiem zbrojeń11. Rywalizacja może, ale nie musi, wiązać się z wyścigiem zbrojeń.
Ten ostatni występuje często w przypadku tzw. trwałej rywalizacji. Rywalizacja może
zachodzić też w określonej sferze, np. gospodarczej (o rynki zbytu), której wyścig
zbrojeń nie dotyczy. Część autorów twierdzi jednak, że rzadko występuje on poza
rywalizacją. Według Michaela D. McGinnisa i Johna T. Williamsa, wyścig zbrojeń nie
może być badany jako kategoria samodzielna, a raczej w ramach szerszego kontekstu,
np. współzawodnictwa politycznego między supermocarstwami12. Ci sami autorzy,
9
M. Colaresi, W.R. Thompson, Strategic Rivalries, Protracted Conflict, and Crisis Escalation, „Journal of Peace Research” 2002, t. 39, nr 3, s. 264.
10
Ibidem, s. 265–266.
11
G. Goertz, P.F. Diehl, Enduring Rivalries: Theoretical Constructs and Empirical Patterns, „International Studies Quarterly” 1993, t. 37, nr 2, s. 155–156
12
M.D. McGinnis, J.T. Williams, Change and Stability in Superpower Rivalry, „American Political
Science Review” 1989, t. 83, nr 4, s. 82.
106
Agata Włodkowska-Bagan
badając zimnowojenną rywalizację amerykańsko-radziecką, zakładają, że wyścig zbrojeń to tylko jeden z przejawów wielopłaszczyznowej rywalizacji.
Identyfikacja państwa jako rywala (rival) jest drugim równie istotnym kryterium
określenia stosunków jako opartych na rywalizacji. Co istotne, nie zawsze dochodzi
do jednoznacznej identyfikacji, co może być spowodowane niechęcią bycia uznanym
za rywala. Karen Rasler i William R. Thompson wskazują na sytuacje, w których
wrogowie (enemies) unikają bycia oznakowanymi jako rywale oraz na współzawodnictwo, w którym brak psychologicznej identyfikacji rywala13. „Estonia np. może czuć
się zagrożona przez Rosję, jednak jest mało prawdopodobne, by decydenci rosyjscy
czy estońscy traktowali swe państwa jako rywali, choćby z racji tego, że nie współzawodniczą one »w tej samej lidze«”14. Dla porządku zaznaczyć należy, że wróg to ktoś
nastawiony nieprzyjaźnie, zwalczający coś lub kogoś. Wrogość wiąże się z nieprzyjaznym nastawieniem, powoduje u strony przeciwnej wyraźne poczucie zagrożenia,
spowodowane zachowaniem wroga. Alexander Wendt określa to jako hobbesowską
kulturę anarchii15. Wróg nie w pełni uznaje suwerenność i prawo do istnienia strony
przeciwnej, co często sprawia, że stosunki oparte na wrogości przybierają formę gry
o sumie zerowej. Rywal natomiast to ktoś współzawodniczący w dążeniu do czegoś. Rywalizacja nie polega na zwalczaniu kogoś lub czegoś. Mamy tu do czynienia
ze wzajemnym poszanowaniem suwerenności. Nie występuje również permanentne
poczucie zagrożenia. Rywalizacja nie jest z reguły grą o sumie zerowej, co więcej,
niekiedy między rywalami dochodzi do kooperacji, a użycie siły występuje jedynie
w sytuacjach ostatecznych (locke’owska kultura anarchii)16. Według A. Wendta współcześnie rzadko mamy do czynienia z wrogością, co wcale nie znaczy, że przestała być
ona częścią stosunków międzynarodowych. Do klasycznych przykładów wrogości
możemy zaliczyć relacje między Koreą Północną i Południową czy niektórymi państwami islamskimi (np. Iranem) a Izraelem. David J. Finley, Ole R. Holsti i Richard
R. Fagen wyróżnili trzy typy wrogów:
– społecznych (social enemies) – ich relacje charakteryzują się wzajemną niechęcią i obciążeniem „złymi emocjami”;
– politycznych (political enemies) – przeciwdziałają wzajemnym aspiracjom politycznym związanym z poszerzaniem swojej władzy i potęgi;
– oraz wrogów militarnych (military enemies) – doświadczyli jawnej bądź ukrytej
wrogości, mogącej przerodzić się w wojnę17.
13
K. Rasler, W.R. Thompson, Explaining Rivalry Escalation to War: Space, Position, and Contiguity
in the Major Power Subsystem, „International Studies Quarterly” 2000, t. 44, nr 3, s. 513; W.R. Thompson,
Principal Rivalries, „Journal of Conflict Resolution” 1995, t. 39, nr 2, s. 200.
14
K. Rasler, W.R. Thompson, op. cit., s. 513.
15
Szerzej zob. A. Wendt, Społeczna teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2008, s. 243–259.
16
Ibidem, s. 259–275.
17
D.J. Finley, O.R. Holsti, R.R. Fagen, Enemies in Politics, Chicago 1967, s. 17. Por. K.J. Holsti,
Peace and War: Armed Conflicts and International Order, 1648–1989, Cambridge 1991.
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
107
We współczesnych stosunkach międzynarodowych rzadziej dochodzi do stosowania siły, czego jedną z przyczyn może być wyraźna tendencja do odchodzenia od
wykorzystania w działaniach na arenie międzynarodowej hard power na rzecz instrumentarium soft power18. Jest to również warunkowane rosnącymi współzależnościami,
ale i zazębianiem się rywalizacji oraz przenikaniem obszarów, w których rywale rzeczywiście ze sobą współzawodniczą z tymi – w których decydują się na współpracę.
Za przykład mogą posłużyć stosunki rosyjsko-chińskie. Oba kraje w skali globalnej,
ale i w części regionów jednocześnie rywalizują i współpracują. Choćby na obszarze poradzieckim z jednej strony, razem z państwami środkowoazjatyckimi tworzą
Szanghajską Organizację Współpracy i wspólnie walczą z terroryzmem, ekstremizmem i separatyzmem oraz działają na rzecz ograniczenia czy równoważenia wpływów amerykańskich. Z drugiej jednak strony, coraz wyraźniejsza staje się rywalizacja
chińsko-rosyjska w sferze ekonomicznej, m.in. o dostęp do rynków zbytu, a przede
wszystkim do złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz dróg ich transportu. Powiązanie rywalizacji ze współpracą jest przewrotną cechą tej pierwszej, szczególnie we
współczesnym zglobalizowanym i pełnym współzależności świecie. Państwo słabsze
A, chcąc wzmocnić swoją pozycję w rywalizacji z państwem B (bądź dążąc do zrównoważenia jego wpływów), może zdecydować się na współpracę z państwem C, które
także rywalizuje z państwem B. Chiny i Rosja, rywalizując w sferze gospodarczej
(np. w przestrzeni poradzieckiej), równoważą jednocześnie wpływy amerykańskie,
tak w skali globalnej jak i na obszarze byłego ZSRR. Podobnie w regionie poradzieckim postępuje Iran, który z racji słabszej pozycji stosuje raczej strategię bandwagon.
Rozpatrując szczegółowo teoretyczne zagadnienia związane z rywalizacją warto
zastanowić się nad zazębianiem się rywalizacji. Innymi słowy, jeśli dane państwo
pozostaje zaangażowane w kilka rywalizacji, każda z nich może oddziaływać na
pozostałe. Na przykład dziewiętnastowieczna rywalizacja francusko-niemiecka (m.in.
o Alzację–Lotaryngię, Saarę, Ruhrę, Nadrenię), niemiecko-angielska (gospodarcza
i kolonialna) i angielsko-francuska (głównie o kolonie) nakładały się na siebie oraz
wpływały na formułowanie polityki zagranicznej każdego z tych państw względem
rywali. Za każdym razem Francja, Wielka Brytania i Niemcy musiały brać pod uwagę
pozostałe rywalizacje i ewentualny ich wpływ na własną. Rywalizacja angielsko-niemiecka zaostrzała niemiecko-francuską, a Paryżowi dawała możliwość wykorzystania
rywalizacji Wielkiej Brytanii i Niemiec oraz przeciągnięcia Londynu na swoją stronę.
Zazębiające się rywalizacje mogą doprowadzić do rozprzestrzenienia się współzawodnictwa, a nawet do wojny. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia np. przed I wojną
światową.
Zob. F. Godement, The Power Shift: Winners and Losers, China Analysis, September 2010, The
European Council on Foreign Relations, s. 3, http://ecfr.eu/uploads/files/china_analysis_geopolitics_on_chinese_ terms_september2010.pdf (październik 2011 r.).
18
108
Agata Włodkowska-Bagan
2. Początek i koniec rywalizacji
Wojny i spory kończą się zawarciem rozejmu bądź podpisaniem traktatu pokojowego. Rywalizacja może trwać nawet setki lat, bez ogłaszania jej początku i końca.
Wyhamowanie rywalizacji w ogóle, bądź w jednej płaszczyźnie jest często skutkiem
zmiany ładu międzynarodowego lub pojawienia się wspólnego zagrożenia lub wroga.
Zagrożeniem niekoniecznie musi być państwo, ale np. kryzys, terroryzm czy przestępczość zorganizowana. Rywalizacja charakteryzuje się również różną intensywnością
i dynamiką.
Określenie początku rywalizacji wydaje się być prostsze niż wskazanie jej zakończenia. Podpisanie porozumienia, odnoszącego się do jednej ze sfer rywalizacji, nie
jest tożsame z zakończeniem innej, jeśli takie istnieją. Bywa również, że stwierdzenie
przez rywali, bądź jednego z nich, iż dana kwestia nie jest przedmiotem rywalizacji
nie musi być prawdziwe. Zdaniem Paula F. Diehla i Gary’ego Goertza uchwycenie
momentu zakończenia jest niezwykle trudne, jeśli w ogóle możliwe. Nawet po ogłoszeniu zakończenia rywalizacji może dojść do jej odnowy. Dla P.F. Diehla i G. Goertza
musi upłynąć 10 lat od ostatniego militarnego sporu, by móc stwierdzić, że rywalizacja wygasła. Dla Franka W. Waymana i Daniela Jonesa jest to 25 lat19. Według Scotta
Bennetta o końcu rywalizacji możemy mówić, gdy państwa zaangażowane w rywalizację przestaną wzajemnie sobie grozić siłą lub jej używać w celu zmiany status quo,
porozumieją się co do rozwiązania danej kwestii lub zrezygnują z pretensji do niej20.
Ten sam autor stawia tezę, że im bardziej państwo czuje się zagrożone oraz im niższy
jest poziom jego bezpieczeństwa, tym większe prawdopodobieństwo, że rywalizacja
się zakończy. Koszty trwania w rywalizacji stają się bowiem wyższe niż potencjalne
korzyści21. Jest to szczególnie widoczne, gdy zagrożenie pochodzi z trzeciej strony.
G. Goertz, D. Jones i P. Diehl używają pojęcia „wiek rywalizacji” (age of the
rivalry), który według nich ma dwa wymiary. Pierwszy odnosi się do odstępu czasu
wyrażonego w latach, w jakich trwa rywalizacja – im dłużej ma miejsce, tym większy
wpływ wywiera na państwa w nie zaangażowane, na ich decydentów oraz społeczeństwa. Drugi wymiar odnosi się do liczby konfliktowych interakcji między rywalami
w określonym wyżej odstępie czasu. Im dłużej rywalizacja trwa w obu wymiarach,
tym mniejsze prawdopodobieństwo jej wygaśnięcia22.
19
D. Scott Bennett, Bargaining, and the End of Interstate Rivalry, „International Studies Quarterly”
1996, t. 40, nr 2, s. 171.
20
Idem, Measuring Rivalry Termination, 1816–1992, „The Journal of Conflict Resolution” 1997, t. 41,
nr 2, s. 232.
21
Ibidem, s. 163.
22
G. Goertz, B. Jones, P.F. Diehl, Maintenance Processes in International Rivalries, „The Journal of
Conflict Resolution” 2005, t. 49, nr 5, s. 744 i 758.
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
109
3. Typologia rywalizacji
Według kryterium liczby stron uczestniczących w rywalizacji można ją podzielić na:
dwustronną (między parą państw) i wielostronną (między grupą państw).
W przypadku tej ostatniej dynamika i intensywność może być różna, stąd by ją
uchwycić i dokładnie zbadać zasadna jest analiza w ramach par uczestników w nią
zaangażowanych. Sytuacją nierzadką jest nakładanie się rywalizacji dwustronnej
i wielostronnej. W okresie „zimnej wojny” na rywalizację między dwoma supermocarstwami USA i ZSRR nakładała się rywalizacja blokowa (państwa bloku zachodniego
i wschodniego) i między sojuszami – NATO i Układem Warszawskim. Uzasadnione
wydaje się, by analizując rywalizację między parą państw, zadać pytanie, czy przypadkiem nie wpisuje się ona w szerszy kontekst rywalizacji regionalnej czy globalnej.
W ten sposób można bowiem odnaleźć wiele powiązań i przecięć między państwami
rywalizującymi w określonym regionie.
Pytanie, co dzieje się z rywalizacją w sytuacji rozpadu państwa? Czy rywalizacja między USA a Federacją Rosyjską jest kontynuacją rywalizacji zimnowojennej,
czy raczej jest nowym współzawodnictwem. Wydaje się, że jest to jednak rywalizacja nowa, państw o innym niż wcześniej potencjale, w przypadku Rosji o wyraźnie
mniejszych możliwościach. Wielopłaszczyznowa i zacięta rywalizacja amerykańsko-radziecka wpłynęła jednak także na tę dzisiejszą (między USA a FR), choćby z racji
wspomnianego już czynnika psychologicznej identyfikacji, wytworzonej atmosfery
napięcia i niepewności co do intencji rywala, będącego dziś równie często partnerem
czy stronnikiem. Należy dodać, że w przypadku rywalizacji wielostronnej aktorzy
w niej uczestniczący rzadko znajdują się na tym samym szczeblu w hierarchii. W takiej
sytuacji głównym rywalem jest zawsze ten, który stanowi największe zagrożenie.
Ze względu na rodzaj aktorów zaangażowanych w rywalizację można dokonać
rozróżnienia trojakiego rodzaju: po pierwsze, na rywalizację między aktorami państwowymi, aktorami pozapaństwowymi (organizacje międzynarodowe, korporacje
itp.)23 i mieszaną; po drugie – między państwami sąsiadującymi, niesąsiadującymi
oraz mieszaną; i wreszcie po trzecie – między mocarstwami, państwami niemającymi
takiego statusu i mieszaną.
Warto zaznaczyć, że państwa sąsiadujące o wiele bardziej narażone są na rywalizację o terytorium. Ma to związek ze wspólną historią, często obfitującą w spory graniczne i wojny. Państwa niesąsiadujące mniej narażone są na taką rywalizację, co nie
znaczy, że współzawodnictwo tego rodzaju się nie zdarza. Jak już wspomniano, brak
równowagi w potencjałach nie wyklucza rywalizacji, choć czyni ją mniej prawdopodobną. Według J.A. Vasqueza, relatywna równość jest warunkiem prawdziwej rywalizacji. Inaczej bowiem jedna ze stron mogłaby zdominować drugą. Warto zaznaczyć,
że strony rywalizujące niekoniecznie muszą być mocarstwami. Wydaje się, że między
23
Aktorzy pozapaństwowi często są wykorzystywani przez uczestników państwowych.
110
Agata Włodkowska-Bagan
państwami o takim statusie częściej dochodzi do rywalizacji na tle pozycji, między
pozostałymi częściej do współzawodnictwa o terytorium.
Według kryterium zasięgu, rywalizację można podzielić na: globalną, regionalną
i lokalną (subregionalną).
Natomiast według kryterium płaszczyzn czy sfer, w których współzawodnictwo
ma miejsce, na: polityczną (o utrzymanie bądź zmianę status quo, utrzymanie lub
poszerzenie wpływów); wojskową (o utrzymanie bądź wzmocnienie obecności wojskowej np. w danym regionie); gospodarczą (o dostęp do rynków zbytu czy surowców
naturalnych); kulturalno-ideologiczną (o poszerzenie sfery oddziaływania własnych
wartości i idei, systemu politycznego, religii).
Rywalizację można wreszcie różnicować pod względem jej przedmiotu,
tj.: o pozycję – wzmocnienie w skali globalnej, regionalnej czy subregionu (we
wszystkich sferach bądź w jednej np. ekonomicznej); o terytorium (przestrzenna) –
rozciągnięcie kontroli nad danym terytorium (jak wspomniano, najczęściej ma miejsce
między państwami sąsiadującymi).
Trudno poszczególne rodzaje rywalizacji analizować w oderwaniu od pozostałych. Poszczególne typy nakładają się na siebie, mogą również rozgrywać się jednocześnie. Rywalizacja o terytorium nie zawsze dotyczy kwestii związanych stricte
z określonym obszarem. Często odnosi się do zlokalizowanych tam bogactw naturalnych, bywa, że ważna jest jego warstwa symboliczna, bądź jego lokalizacja ma
znaczenie strategiczne. Rywalizacja o pozycję w regionie może przekładać się także
na rywalizację w skali globalnej. Wzmocnienie wpływów w regionie może bowiem
pozwolić danemu państwu wzmocnić swoją pozycję także w skali ogólnoświatowej.
Na przykład Federacja Rosyjska dąży do utrzymania własnej pozycji na obszarze poradzieckim, co przekłada się, do pewnego stopnia, na jej znaczenie w skali globalnej. Na
rywalizacji terytorialnej skupia się w swojej teorii eskalacji rywalizacji J.A. Vasquez.
Uznaje on, że to właśnie rywalizacja wokół kwestii terytorialnych jest kluczowa dla
zrozumienia samej rywalizacji oraz przyczyn konfliktów i wojen między rywalami.
Autor odwołuje się tu do pochodzenia słowa rywalizacja, gdzie rivus znaczy strumień,
a więc część terytorium.
Paul F. Diehl i Jaroslav Tir, podobnie jak J.A. Vasquez źródeł konfliktów i rywalizacji także szukają w geografii24. Jest to spowodowane tym, że terytorium staje się
istotne z racji czynników ekonomicznych, geostrategicznych czy psychologicznych.
Określone terytoria stają się przedmiotem rywalizacji z powodu bogactw, dobrej ziemi,
wody, atrakcyjnego położenia (morza, bliskości szlaków) czy zamieszkiwania tam ludności, pochodzącej z krajów zaangażowanych w rywalizację.
24
Za: P.R. Hensel, Territory. Theory and Evidence on Geography and Conflict, w: J.A. Vasquez (red.),
What We Know about War?, Lanham 2000, s. 57. Por. F.W. Wayman, Rivalries. Recurrent and Ecplaining
War, w: ibidem, s. 230; G. Goertz, B. Jones, P.F. Diehl, op. cit., s. 765; J. Tir, P.F. Diehl, Geographic Dimensions of Enduring Rivalries, „Political Geography” 2001, t. 21, s. 263–286.
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
111
4. Podejścia teoretyczne
W badaniach nad rywalizacją występują różne ujęcia teoretyczne. Poniżej omówione
zostanie podejście: psychospołeczne, ilościowe, ewolucyjne oraz „przerwanej równowagi”.
W podejściu psychospołecznym analiza rywalizacji koncentruje się na elemencie
identyfikacji rywala i jej konsekwencjach. Te ostatnie wiążą się z ocenianiem drugiego
państwa w kontekście toczącego się współzawodnictwa. Niemal zawsze mamy do czynienia z oceną zachowań obecnych przez pryzmat tych z przeszłości, które mogą od
dawna opierać się na rywalizacji. W takiej sytuacji trudno zdecydować się na współpracę z kimś, z kim wcześniej toczono rywalizację, którego określano mianem rywala,
a być może toczono konflikt. Państwa często wchodzą i trwają w rywalizacji z tymi
samymi państwami i odnośnie do tych samych kwestii.
W badaniach nad rywalizacją można również odnaleźć odwołania do znanego
z socjologii procesu socjalizacji. Polega on na uczeniu się przez jednostkę (nowego
członka społeczności) bycia członkiem społeczeństwa poprzez przyswajanie norm
i wartości oraz na uczeniu się odgrywania ról społecznych25. Na gruncie stosunków
międzynarodowych socjalizacja dotyczyć może państw (członków systemu i nowicjuszy). Sytuacja tego rodzaju ma miejsce szczególnie, choć nie tylko, w sytuacji zmian
ładu międzynarodowego, w efekcie których często powstają nowe państwa. Najważniejsi członkowie systemu to przede wszystkim ci, którzy go konstruują, tj. wielkie
mocarstwa. Są one najważniejszymi socjalizerami, jako że to one tworzą system, jego
zasady i normy. Ponieważ wielkich mocarstw jest kilka, chcą pełnić one role socjalizera, w celu pozyskania państw podobnych do siebie (poszerzanie wpływów). To
z kolei może prowadzić do rywalizacji między mocarstwami.
Ilościowa analiza rywalizacji skupia się na częstotliwości i liczbie konfliktów
z użyciem siły. Na tej podstawie stosunki są zakwalifikowane do odpowiedniej kategorii rywalizacji. Występuje jednak ograniczenie rywalizacji jedynie do przypadków,
w których dochodzi do użycia siły. Wadą tego podejścia jest trudność oceny i badania stosunków opartych na rywalizacji post factum (po wystąpieniu wymaganej liczby
konfliktów z użyciem siły). Inną wadą może być mylne zakwalifikowanie konfliktu
militarnego jako części tej samej rywalizacji. Według Erika Gartzke i Michaela W.
Simona zestawienia par rywali i powtarzalność konfliktów może być przypadkowa26.
Autorzy ci odwołują się do terminologii zaczerpniętej z koszykówki, gdzie funkcjonuje określenie „czarodziejskich rąk” (hot hands). Zawodnik trafia do kosza kilka razy
G. Marshall (red.), Słownik socjologiczny i nauk społecznych, Warszawa 2005, s. 311.
Autorzy ci krytyce poddają koncepcję „trwałej rywalizacji” (enduring rivalry). Szerzej zob.
E. Gartzke, M.W. Simon, ‘Hot Hand’: A Critical Analysis of Enduring Rivalries, „The Journal of Politics”
1999, t. 61, nr 3, s. 777–798. Por. M.P. Colaresi, W.R. Thompson, Serial Crisis Behavior, Escalating Risks,
and Rivalry, „The Journal of Politics” 2002, t. 64, nr 4, s. 1181.
25
26
112
Agata Włodkowska-Bagan
z rzędu, a potem traci tę zdolność i pudłuje po kolei kilka razy. Wyciągając z tego
wniosek, E. Gartzke i M.W. Simon twierdzą, że wskazanie kilku z rzędu konfliktów
między parami państw i uznanie ich za powiązane ze sobą oraz określenie mianem
rywalizacji może być błędne. Mając na uwadze powyższe i odwołując się do nurtu
psychospołecznego wydaje się jednak, że wytworzona w ciągu powtarzających się
konfliktów (nawet jeśli nie są one powiązane) psychologiczna bariera, uprzedzenie,
powoduje, że konflikty te wpływają jeden na drugi.
Według kryterium liczby i częstotliwości G. Goertz i P.F. Diehl rywalizację dzielą
na trzy typy: trwałą, rywalizację jednostkową i rywalizację początkową (wstępną)27.
Rywalizacja trwała obejmuje minimum 20 lat, w trakcie których ma miejsce sześć
konfliktów z użyciem siły (zaledwie 5% rywalizacji przybrało tę formę). Tego rodzaju
rywalizacja w największym stopniu oddziałuje na bezpieczeństwo i stabilność stosunków międzynarodowych. Rywalizacja jednostkowa charakteryzuje się dwoma, trzema
konfliktami militarnymi w okresie krótszym niż 10 lat. Rywalizacja wstępna obejmuje tę,
która trwa mniej niż 15 lat i gdzie występuje od trzech do pięciu konfliktów militarnych.
Zwolennicy podejścia ewolucyjnego, próbując zrozumieć rywalizację, sięgają
także do terminów nauk przyrodniczych. Ewolucja to „proces zachodzący w przyrodzie na przestrzeni wielu pokoleń, polegający na zmianach budowy organizmów
i powstawania nowych. To również proces przeobrażeń, przechodzenia do stanów
bardziej złożonych”28. Podejście ewolucyjne koncentruje się na analizie faz rywalizacji i przechodzenia stosunków między państwami od fazy wstępnej rywalizacji przez
pośrednią, na zaawansowanej kończąc29. Paul R. Hensel wyróżnia trzy fazy rywalizacji:
1) faza wstępna (early phase) – na stosunki rywali wpływ ma historia braku lub niewielkiej liczby konfliktów (oczekiwanie przyszłych konfliktów jest zatem niewielkie);
2) faza pośrednia (intermediate phase) następuje między drugim a szóstym konfliktem (jeśli tyle ich było); występowanie konfliktów wzmaga możliwość wybuchu
kolejnych;
3) faza zaawansowana (advanced phase) następuje po piątym sporze (pojawia się
wyraźne poczucie niepewności i zagrożenia). Faza zaawansowana P.R. Hensela utożsamiana jest często z trwałą rywalizacją wskazaną przez G. Goertza i P.F. Diehla30.
Centralne miejsce w ewolucyjnym podejściu P.R. Hensela zajmuje: (1) historia
relacji rywali (w tym liczba konfrontacji oraz liczba prób pokojowego rozwiązania
sporów) oraz (2) ostatnie interakcje między nimi (spory, ich intensywność oraz okoliczności ich pojawienia się). Do rywalizacji prowadzi bowiem stopniowa akumulacja
wrogości, będąca efektem powtarzających się sporów i agresywnych zachowań. Jeśli
G. Goertz, B. Jones, P.F. Diehl, op. cit., s. 743; G. Goertz, P.F. Diehl, Rivalries. The Conflict Process,
w: J.A. Vasquez (red.), op. cit., s. 216.
28
Słownik Języka Polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/szukaj/ewolucja (grudzień 2011 r,).
29
Por. P.R. Hensel, An Evolutionary Approach to the Study of Interstate Rivalry, s. 2, http://www.
paulhensel.org/Research/cmps99.pdf (wrzesień 2011 r.).
30
Ibidem, s. 15.
27
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
113
w przeszłości adwersarze byli w stanie rozwiązać spór bez użycia siły, powinni być
w stanie to zrobić w przyszłości. Analogicznie, gdy nie umieli tego uczynić, prawdopodobieństwo intensywniejszej rywalizacji z częstym użyciem siły jest większe (proces
akumulacji wrogości). Rywalizacja jest zatem traktowana jako dynamiczny proces między parą państw. Podejście ewolucyjne z ilościowym łączy występowanie konfliktów
oraz ich liczenie. Im mniej sporów rozwiązanych na drodze pokojowej, tym poziom
napięcia i niepewności rośnie, im więcej konfliktów, tym częściej i głębiej państwa
wikłają się w rywalizację, wchodzą w swoistą spiralę napięcia i współzawodnictwa,
z której trudno wyjść. Jak pisze J.A. Vasquez, rywalizacja staje się sposobem życia31.
Prawdą jest, że znaczna część rywalizacji ma miejsce między tymi samymi państwami.
Rywale nie znają się bowiem z innych ról, jak tylko ról rywali. Można to również
uznać jako czynnik do pewnego stopnia stabilizujący. Część rywalizacji, trwając nieprzerwanie od wielu lat, czy nawet dziesięcioleci, staje się elementem zakorzenionym
w świadomości decydentów i społeczeństw, pozwalającym przewidzieć rozwój sytuacji między poszczególnymi parami państw i ich zachowania. Przekłada się to również na wymiar wewnątrzpaństwowy. Decydenci państw uwikłanych w rywalizację,
szczególnie tę o długotrwałym charakterze muszą brać ją pod uwagę.
Ciekawym nurtem w badaniach nad rywalizacją jest koncepcja tzw. przerwanej
równowagi (punctuated equilibrium), która jest alternatywą dla podejścia ewolucyjnego. Sięga to również do nauk przyrodniczych, a dokładnie do ogłoszonej w 1970 r.
przez paleontologów Nilesa Eldredge’a i Stephena Jay Goulda teorii o tej właśnie
nazwie. Według nich „przekształcanie gatunków zachodzi relatywnie szybko, następnie przez większość czasu ich trwania gatunki nie zmieniają się. Tempo ewolucyjnych
zmian jest zatem zróżnicowane i zmienne. Tak więc teoria przerwanej równowagi
utrzymuje, że większość gatunków pojawiła się w krótkich momentach geologicznych,
a następnie gatunki te utrzymywały się w niezmienionej postaci przez długi okres
swojego trwania”32. Takim wstrząsem mogą być poważne zmiany klimatyczne i geologiczne. Teoria ta została przeniesiona przez G. Goertza i P.F. Diehla na grunt badań
nad rywalizacją33. Według tych autorów, stabilne, bezkonfliktowe stosunki między
parą państw zostają zakłócone przez określone wydarzenie/wydarzenia (tzw. political shock) i przechodzą stopniowo w rywalizację i w tej rywalizacji pozostają. Takim
wstrząsem (gwałtowna zmiana w systemie międzynarodowym) może być zarówno
wojna światowa, upadek mocarstwa, powstanie nowych państw, jak i zmiana systemu politycznego bądź wojna domowa w jednym z nich. Wstrząsy polityczne mogą
31
G. Goertz, B. Jones, P.F. Diehl, op. cit., s. 752. Zob. Por. J.P. Klein, G. Goertz, The New Rivalry
Dataset: Procedures and Patterns, „Journal of Peace Research” 2006, t. 43, nr 3, s. 342.
32
J. Najder, Teoria przerwanej równowagi – główne założenia i pojęcia, „Filozoficzne Aspekty Genezy” 2009/2010, t. 6/7, za: S.J. Gould, Model historii życia, w: J. Brockman (red.), Trzecia kultura, Warszawa
1996, s. 84.
33
G. Goertz, P.F. Diehl, The Initiation and Termination of Enduring Rivalries: The Impact of Political
Shocks, „American Journal of Political Science” 1995, t. 39, nr 1, s. 31–32.
114
Agata Włodkowska-Bagan
również zakończyć rywalizację (np. francusko-niemiecka po II wojnie światowej) lub
zmienić jej charakter (rywalizacja amerykańsko-rosyjska po 1991 r.), co jest często
następstwem spadku możliwości oddziaływania przynajmniej jednej ze stron. 87%
wszystkich rywalizacji rozpoczęło się, a 92% wygasło w ciągu 10 lat od wstrząsu
politycznego różnego typu34. Wśród wstrząsów politycznych można wymienić:
– spowodowane przez wojny światowe (kulminacja sporów i rywalizacji, zmiana
ładu światowego z bipolarnego na multipolarny, zakończenie starych i początek
nowych rywalizacji);
– związane ze zmianą zwierzchności terytorialnej, np. proces dekolonizacji
w latach 60. XX wieku (powstanie nowych państw, w tym także tych, które mogą
angażować się w rywalizację);
– gwałtowne zmiany w dystrybucji siły między wielkimi mocarstwami, np. zjednoczenie Niemiec w XIX wieku czy koniec „zimnej wojny” w XX wieku35.
* * *
Dokonując analizy badań nad rywalizacją międzynarodową można zauważyć
kilka istotnych elementów. Przede wszystkim wydaje się, że badania te wciąż znajdują się w fazie początkowej. Wielu autorów nadal traktuje badania nad rywalizacją
jako część rozważań na temat tranzycji potęg czy konfliktów. Zasadne wydaje się
jednak traktowanie rywalizacji jako kategorii samodzielnej i pogłębienie badań nad
nią samą. Połączenie obu ujęć teoretycznego i praktycznego może bowiem wzbogacić naukę o stosunkach międzynarodowych i lepiej zrozumieć mechanizmy życia
międzynarodowego.
Niewątpliwą wartością badań nad rywalizacją jest fakt, że zjawisko to występuje
w większości sfer życia człowieka oraz otaczającego go świata roślin i zwierząt. Stąd
możliwość jeszcze szerszego skorzystania z teorii nauk przyrodniczych przy analizie
międzynarodowej odmiany współzawodnictwa.
Zauważalne jest, iż znaczna część badań nad rywalizacją międzynarodową jest
rozwijana głównie w nauce zachodniej. Równocześnie, także w Polsce, powstaje wiele
prac podejmujących problematykę rywalizacji w różnych regionach i płaszczyznach,
jednak bez podstaw teoretycznych.
Badania nad rywalizacją zachodzącą w stosunkach międzynarodowych wydają
się zadaniem trudnym. Jest to następstwem: po pierwsze, żywiołowości stosunków
międzynarodowych, po drugie, dużej liczby i różnorodności aktorów zaangażowanych w rywalizacje (państwowi i pozapaństwowi) oraz po trzecie, wielości płaszczyzn i regionów świata, w których ma ona miejsce. Jeszcze inną kwestią jest to, że
P.R. Hensel, P.F. Diehl, Punctuated Equilibrium or Evolution? A Comparative Test of Two Models of
Rivalry Development, s. 12, http://www.paulhensel.org/Research/jcr00.pdf (wrzesień 2011 r.).
35
G. Goertz, P.F. Diehl, The Initiation and Terminantion…, op. cit., 35–36.
34
Badania nad rywalizacją w nauce o stosunkach międzynarodowych
115
z racji rosnących współzależności, będących konsekwencją postępującej globalizacji
i wzrastającej liczby wspólnych zagrożeń i wyzwań, rywalizacja musi być rozpatrywana w szerszym kontekście, także uwzględniającym jej aspekt kooperacyjny. Interesujące może być również podjęcie analizy porównawczej ujęcia kategorii rywalizacji w różnych teoriach stosunków międzynarodowych. Do problematyki rywalizacji
w sposób bezpośredni lub pośredni nawiązuje bowiem nie tylko realizm i neorealizm,
ale również inne nurty, choćby liberalizm i neoliberalizm, czy np. konstruktywizm.
Research on competition in international studies
Summary
Competition is a notion examined on the grounds of multiple sciences, including international
studies. Theoretical reflections are being developed as part of research on war and peace as
well as safety and repeatability of conflicts. Although multiple studies are devoted to competition occurring in various corners of the world, a relatively scarce number of them deal with
theoretical bases of this phenomenon. It seems that this scarceness is noticeable also on the
grounds of the Polish science.
This paper is an attempt to complete this gap and present the issue of competition in a theoretical approach. Apart from the definition of the examined notion, its essence and crucial elements are indicated. The principles of determining the beginning and end of competition are discussed and its typology is made. Among the streams of theoretical research on competition the
psychosocial, quantitative, evolutionary and the so-called punctuated equilibrium approaches are
given particular attention. The individual streams invoke the theories developed on the grounds
of other sciences, among others psychology, sociology or biology. This confirms the multifacetedness of the phenomenon of competition and the developmental potential of the research on
the competition theory, and hence the notion itself, within international studies.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
OPRACOWANIA I MATERIA£Y
Dariusz Michalik
MODELOWANIE I SYMULACJE
MIĘDZYNARODOWEGO UKŁADU SIŁ
W literaturze przedmiotu często używa się wyrażeń „układ sił”, „zmiana układu
sił” lub „równowaga sił”. Można odnieść wrażenie, że autorzy publikacji pozostają
przy intuicyjnym ich rozumieniu, jak też stosują własny sposób oceny takiego stanu.
W związku z tym, że układ sił jest najważniejszą cechą systemu międzynarodowego,
pozostaje on przedmiotem analiz. Na potrzeby identyfikacji i oceny zmian układu sił
wydaje być użyteczne ujęcie ilościowe. W ten sposób stają się możliwe modelowanie
i symulacje.
Badania tego typu w Polsce nie są popularne, chociaż tematyka jest ważna i ciekawa, a co ważniejsze może też być pomocna w procesie podejmowania decyzji politycznych i strategicznych. Dlatego też celowe jest przedstawienie możliwości i sposobu modelowania i symulacji w badaniach dotyczących oceny stanu układu sił i kierunków zmian.
Przedstawione metody modelowania i symulacji oraz przykłady ich realizacji
mogą stanowić uzupełnienie istniejących badań i publikacji.
1. Modelowanie układu sił jako sposób badania
w nauce o stosunkach międzynarodowych
W literaturze przedmiotu międzynarodowy układ sił ujmowany jest w różnych aspektach, przy zastosowaniu określonych kryteriów. „Układ sił” to inaczej „relacje sił”
lub „stosunki sił”, jakie zachodzą w systemie międzynarodowym. Stosując ujęcie systemowe, jest to zbiór podmiotów (państw, jednostek politycznych, organizacji międzynarodowych), które są źródłem siły. Zachodzą między nimi relacje, „stosunki
potęg”. W ujęciu teoretycznym układ sił tworzą wszystkie państwa (jednostki polityczne). W rzeczywistości obejmuje on niewielką liczbę aktorów sceny międzynarodowej – państwa o znacznej potędze, głównie mocarstwa. Tylko mocarstwa są bowiem
118
Dariusz Michalik
w stanie wpływać na polaryzację i koncentrację układu sił, a tym samym na jego
stabilność i równowagę, eskalację sporów i kooperację, w ten sposób wpływać na
kształt globalnego ładu międzynarodowego. Słowo „siła” nie oznacza siły fizycznej
(force), lecz odnosi się do siły rozumianej jako „potęga” (power). Potęga jest bardzo
ważnym atrybutem państwa, który określa jego możliwości i zdolności do odgrywania określonej roli na arenie międzynarodowej, a zarazem określa jego pozycję w hierarchicznej strukturze systemu międzynarodowego. W literaturze przedmiotu istnieje
wiele definicji potęgi. Jedną z nich podał John G. Stoessinger, według którego jest to
„zdolność państwa do użycia swoich materialnych i niematerialnych zasobów w sposób, który wpłynie na zachowanie innych państw”1. Oznacza to, że państwo prowadzi
swoją politykę w sposób zapewniający realizację własnych interesów i celów, stosując
odpowiednią strategię i wpływając na zachowania innych państw. Potęga państwa ma
charakter względny, co oznacza, że można ją oszacować tylko poprzez odniesienie jej
do potęgi innych państw lub do potęgi świata. Oznacza to, że potęga jednego aktora na
arenie międzynarodowej może wzrosnąć jedynie poprzez zmniejszenie potęgi pozostałych aktorów. Ponieważ wartość dostępnej potęgi świata do podziału między aktorów
jest niezmienna (czyli np. w skali świata = 100%), państwo żeby przetrwać, jest zmuszone dbać o zwiększanie lub utrzymanie na stałym poziomie własnej potęgi. W ten
sposób trwa ciągła rywalizacja o potęgę. Taka sytuacja wpływa na zmiany układu sił,
które mogą mieć charakter ewolucyjny (stopniowy, powolny) lub rewolucyjny. Odpowiada to zmianie struktury systemu – zmieniają się udziały poszczególnych państw
w potędze głównych mocarstw lub w potędze świata, może też zmienić się liczba
państw w systemie. Takie zjawisko może naruszyć stabilność systemu międzynarodowego (zachwianie równowagi sił) i spowodować zmianę jego biegunowości. Według
Charles’a F. Dorana strukturę systemu można uznać za klucz do zrozumienia polityki
zagranicznej2. Zgodnie z teorią cyklicznej zmiany potęgi (Power Transitions Theory
A.F.K. Organskiego3), która uwzględnia dynamiczne zmiany w układzie sił, zmiany
relacji sił, w wyniku różnego tempa rozwoju gospodarczego, są przyczyną wojen.
Układ sił odgrywa ważną rolę w stosunkach międzynarodowych. Głównym powodem jest to, że po uwzględnieniu charakteru interesów, przejawiających się na arenie
międzynarodowej w aspekcie zgodności/sprzeczności, układ sił determinuje strategię
(politykę) państw ukierunkowaną na bezpieczeństwo i rozwój. Może on być przedstawiony w skali globalnej, regionalnej lub lokalnej.
Przewidywania i spekulacje dotyczące przyszłej struktury międzynarodowego
układu sił są z reguły bardzo nieścisłe. Dlatego istnieje potrzeba analiz i badań ilościowych z wykorzystaniem modelowania, prognozowania i symulacji. Podstawowym
J.G. Stoessinger, The Might of Nations. World Politics in Our Time, New York 1969, s. 27.
Por. Ch.F. Doran, Systems in Crisis. New Imperatives of High Politics at Century’s End, Cambridge
1991, s. 2.
3
Zob. R.L. Tammen, J. Kugler, D. Lemke, A.C. Stam III, M. Abdollahian, C. Alsharabati, B. Efird,
A.F.K. Organski, Power Transitions: Strategies for the 21st Century, New York 2000, s. 5 i n.
1
2
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
119
powodem uzasadniającym taki stan jest wola uniknięcia konfliktu lub wojny. Do identyfikacji układu sił oraz badania jego zmian użyteczne jest modelowanie, które określa
proces budowy i badania modelu. Chociaż zagadnienie modelowania międzynarodowego układu sił wzbudza wśród polityków i badaczy stosunków międzynarodowych
nadal wiele kontrowersji, to jednak wzrasta liczba zwolenników stosowania tej metody
do opisu, wyjaśniania i prognozowania stosunków międzynarodowych. Takiej sytuacji sprzyja rozwój ery informacyjnej, w której możliwy jest łatwy i szybki dostęp
do ogromnej ilości danych (można je wykorzystać do przeprowadzanych eksperymentów), jak i rozwijająca się metodologia badań, obejmująca m.in. metody statystyczno-ekonometryczne oraz różnego rodzaju modele pomiaru potęgi i innych kategorii z dziedziny stosunków międzynarodowych.
Modelowanie jest to proces badania i budowy modeli. Modele stanowią narzędzia, które umożliwiają odwzorowanie określonych zjawisk lub struktur zachodzących
w systemie międzynarodowym i wpływających na zmianę układu sił, zidentyfikowanie
wskaźników zapowiadających i wpływających na takie zmiany, zidentyfikowanie podstaw i warunków bezpieczeństwa międzynarodowego. Z powodzeniem nadają się do
zastosowań w zakresie wspomagania wypracowania informacji, mogących mieć charakter parametrów decyzyjnych dla organów odpowiedzialnych za państwo, w tym za
jego rozwój i bezpieczeństwo: uzyskane dane mogą być wykorzystane jako informacja pomocnicza w procesach decyzyjnych dotyczących polityki zagranicznej, w tym
w dyplomacji, np. do określenia sojuszników i przeciwników, wyboru sojuszy polityczno-militarnych i gospodarczych, poprawienia i umocnienia pozycji i roli państwa w systemie międzynarodowym, jak również w systemach wczesnego ostrzegania w odniesieniu do zmian układu sił lub tworzenia się nowych ośrodków siły oraz
mocarstw lokalnych, regionalnych lub globalnych.
Takie podejście umożliwia określenie struktury układu sił na podstawie wskaźników potęgi, obliczonych na bazie modelu (formuła matematyczna). W ten sposób
możliwe stają się też modelowanie i symulacje.
2. Symulacja jako sposób badania w nauce
o stosunkach międzynarodowych
2.1. Istota symulacji w badaniu międzynarodowego układu sił
Dynamika zmian zachodzących w systemie międzynarodowym, w tym zmian dotyczących międzynarodowego układu sił, oraz potrzeba ochrony interesów i zapewnienia
bezpieczeństwa państw wymagają od ich rządów szybkiego i skutecznego działania,
co wiąże się z podejmowaniem właściwych decyzji politycznych. Rzadko skutki tych
decyzji udaje się przewidzieć.
120
Dariusz Michalik
Politykom i ich doradcom, a także dyplomatom coraz częściej są potrzebne informacje dotyczące skutków podejmowanych decyzji, minimalizujące ryzyko niepowodzenia. Decyzje te mogą przynosić efekty odległe w czasie, dlatego istotne staje się przygotowanie danych, które takie decyzje wspierają i umożliwiają wybranie określonych
opcji, zapewniających uzyskanie pożądanych wyników. Decyzje, ogólnie rzecz biorąc,
są zgodne z przyjętą do realizacji strategią polityki zagranicznej państwa, jednakże ich
ostateczna treść jest uwarunkowana zmianami oraz zdarzeniami zachodzącymi na arenie
międzynarodowej. Rozwiązaniem wychodzącym tym potrzebom naprzeciw jest prognozowanie i symulacja4. Prognozowanie daje odpowiedź „Jak będzie?”; dokonuje się go na
podstawie dostępnych danych statystycznych, wykorzystując określoną metodę prognozowania. Natomiast symulacja realizowana jest na danych przyjętych jako hipotetycznie możliwe i daje odpowiedź na pytania: „Co będzie, jeśli? lub: „Co by było, jeśli?”.
W obu tych metodach wykorzystywane są modele matematyczne lub logiczne, które
odwzorowują rzeczywistość. Prezentowane badania dotyczą symulacji. Symulacja to proces odtwarzający działanie określonego systemu, który istnieje fizycznie bądź potencjalnie może istnieć (np. znajduje się w fazie projektowania). Celem symulacji jest
zazwyczaj zrozumienie, planowanie, prognozowanie, eksperymentowanie, sprawdzanie hipotez i wspomaganie procesów decyzyjnych. Można też powiedzieć, że symulacja jest procesem, w którym model jest wykorzystany do naśladowania (w jakimś
aspekcie) stanów badanego obiektu rzeczywistego5. Symulacja w naukach społecznych, w tym w nauce o stosunkach międzynarodowych, może być wykorzystywana
w celach badawczych, dydaktycznych i praktycznych.
W literaturze przedmiotu istnieje wiele definicji symulacji. Kilka z nich zostanie
przytoczonych poniżej. Na uwagę zasługuje następująca definicja: ,,Symulacja jest to
proces konstruowania historii stanów”6. Historia stanów skonstruowana za pomocą
metody symulacyjnej jest w rzeczywistości historią stanów modelu, a nie systemu.
Ponieważ jednak model reprezentuje system, można przyjąć, że tak otrzymana historia jest historią stanów modelowanego systemu.
Według Martina Shubika celem symulacji jest umiejętność szybkiego, przyjaznego dla użytkownika sposobu analizy7. Z kolei Francis F. Martin skupia się na
W literaturze polskojęzycznej problematyka symulacji i prognozowania w nauce o stosunkach międzynarodowych jest słabiej rozwinięta niż w naukach ekonomicznych lub wojskowych. Jako przykład literatury, wskazującej na wzrastające zainteresowanie tymi kwestiami, godne zapoznania są następujące pozycje:
M. Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe, Warszawa 2010, s. 186; D. Michalik, Modelownie
międzynarodowego układu sił z wykorzystaniem syntetycznych miar potęgi, rozprawa doktorska, Warszawa
2010, s. 169.
5
L.E. Widman, K.A. Loparo, N.R. Nilsen, Artificial Intelligence, Simulation & Modelling, w: J. Rothenberg (red.), The Nature of Modelling, Santa Monica 1989, s. 75–92 (przedruk jako N-3027-DARPA, The
RAND Corporation, November 1989).
6
G.W. Evans. Symulacja na maszynach cyfrowych, Warszawa 1973, s. 34.
7
Por. M. Shubik, Games for Society, Business and War. Towards a Theory of Games, Cambridge 1984,
s. 12.
4
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
121
ważności konceptualizacji i organizacji8. Natomiast dla Roberta E. Shannona symulacja jest bardzo ważna, gdyż czyni ona możliwym zrozumienie zachowania systemu
i rozwoju różnych strategii wewnątrz przyjętej struktury, w procesie badania systemu
rzeczywistego9.
2.2. Symulacja międzynarodowego układu sił według scenariusza
Symulacja zwykle realizowana jest na podstawie scenariusza. Zawiera on określony
cel lub cele symulacji, jej przebieg – plan kolejnych działań (kroków i etapów), decyzji (o ile jest to symulacja interaktywna), szczegółowy zbiór danych i parametrów,
definicję środowiska, w którym jest realizowana (np. komputer, oprogramowanie, bazy
danych), określa sposób i przedmiot analizy. Scenariusz obejmuje różne, nawet mało
realne założenia i zawiera zazwyczaj pewną liczbę wariantów danych oraz badanych
przypadków. Realizacja symulacji umożliwia sprawdzenie konsekwencji przyjętych
założeń i hipotez.
Scenariusz opracowany na potrzeby symulacyjnego badania układu sił określa
kolejne kroki dotyczące przygotowania, realizacji i zakończenia symulacji, takie jak:
cel i zakres czasowy symulacji, wybór modelu pomiaru potęgi państw, przygotowanie
środowiska komputerowego na potrzeby symulacji, przygotowanie danych wyjściowych,
wybranie państw i jednostki politycznej, tworzących badany układ sił, obliczenie potęgi
państw, modelowanie i prezentacja wyników symulacji w postaci tabel, diagramów i map
oraz omówienie wyników symulacji.
Badany układ sił tworzą wybrane państwa (główne mocarstwa) oraz UE (tabela 1,
kolumna „Jednostki polityczne”). Podmioty te zostały wybrane ze względu na kryterium największego udziału w potędze świata. Wykonana symulacja międzynarodowego układu sił polega na uchwyceniu stanów układu sił, poprzez oszacowanie potęgi
dla różnych wariantów danych, będących składnikami modelu. Uzyskane wyniki
zostały przedstawione w postaci tabel, map i diagramów.
Symulacja dotyczyła międzynarodowego układu sił uzyskanego w wyniku wykonanego modelowania, na podstawie danych wyjściowych z 2008 r. Obejmowała ona
manipulowanie modelem przez wprowadzanie różnych wariantów danych do obliczenia potęgi ogólnej i wojskowej jednostek politycznych badanego układu sił oraz identyfikacji jego stanu w latach 2020, 2035 i 2050, a także obliczanie wskaźników koncentracji potęgi w systemie (jednostki polityczne badanego układu sił).
Symulacja została zrealizowana na podstawie modelu Mirosława Sułka10. Model
ten charakteryzuje się prostą budową, jest łatwy w użyciu i nadaje się do bezpoF.F. Martin, Computer Modeling and Simulation, New York 1968, s. 13.
R.E. Shannon, System Simulation, Englewood 1975, s. 7.
10
Zob. M. Sułek, Podstawy potęgonomii i potęgometrii, Kielce 2001, s. 87–123; idem, Metody i techniki badań stosunków międzynarodowych, Warszawa 2004, s. 102–115.
8
9
122
Dariusz Michalik
średniego zastosowania. Dodatkowym czynnikiem skłaniającym do jego wyboru była
łatwość pozyskania danych wyjściowych, które występują w formule modelu. Przesłanki teoretyczne i sposób jego budowy przedstawione zostały w kilku publikacjach11.
Model dotyczy potęgi ogólnej (inaczej potęga dyspozycyjna lub potencjalna)
i wojskowej (inaczej potęga koordynacyjna lub realna).
Potęgi te odzwierciedlają poniższe formuły:
Po = D0,652 * L0,217 * p0,109
Pw = W0,652 * S0,217 * p0,109
(1)
(2)
Oznaczenia:
Po – potęga ogólna,
Pw – potęga wojskowa,
D – produkt krajowy brutto,
L – ludność,
p – powierzchnia,
W – wydatki wojskowe,
S – liczba żołnierzy służby czynnej.
W obu powyższych modelach zastosowane wykładniki potęg stanowią wagi przypisywane wielkościom występującym w ich strukturze i określają ich udział w potędze. Największe znaczenie ma produkt krajowy brutto (wydatki wojskowe), którego
waga jest trzykrotnie większa od wagi populacji, a ta jest dwa razy większa niż waga
terytorium.
Poszczególne zmienne reprezentują określone czynniki składające się na potęgę
państwa: produkt krajowy brutto reprezentuje czynnik ekonomiczny, ludność reprezentuje czynnik demograficzny, powierzchnia reprezentuje czynnik geograficzny, wydatki
wojskowe/liczba żołnierzy reprezentują czynnik militarny.
Na potęgę państwa składają się potęga ogólna i potęga wojskowa. Potęga wojskowa stanowi w rzeczywistości część potęgi ogólnej. Wydatki wojskowe są ściśle
zależne od PKB. Państwa o większym PKB są skłonne więcej wydawać na wojsko.
Na potrzeby modelowania i symulacji zostały określone dane wyjściowe – rzeczywiste (dane dotyczące 2008 r.: tabela 1 – tabela 4), prognozowane (lata 2020–2050
tabela 1 i tabela 4 zaznaczone *kursywą) i symulowane (lata 2020–2050 tabela 2,
tabela 3 i tabela 4). Wszystkie dane wykorzystywane w modelu są liczone jako udziały
w odpowiednich wielkościach światowych (tabela 4). Oznacza to, że są to wartości
względne (liczone względem świata), wyrażone w liczbach dziesiętnych, np. 0,247;
0,467; 0,0460; 0,0700. Badany układ sił tworzą wybrane państwa: USA, Rosja,
11
Ibidem, s. 91–95; M. Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe, Warszawa 2010,
s. 144–145.
123
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
Indie, Chiny, Brazylia i Japonia oraz UE. Dane wyjściowe dotyczące liczby ludności
i powierzchni przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Liczba ludności i powierzchnia wybranych jednostek politycznych
w latach 2008–2050
Jednostka
polityczna
Powierzchnia
w tys. km²
Liczba ludności w mln
2008
2020
2035
2050
Świat
6 692,03
7 674,833
8 570,57
9 149,984
134 095,44
USA
304,1
346,153
379,999
403,932
9 632,030
Rosja
141,80
135,406
125,387
116,097
17 098,240
Indie
1140
1 367,225
1 527,879
1 613,8
3 287,260
1 325,60
1 431,155
1 462,351
1 417,045
9 598,088
Brazylia
192,00
209,051
219,302
218,512
8 514,880
Japonia
127,70
123,664
113,733
101,659
377,910
426,2
426,2
443,87
492
4226,49
Chiny
UE
2008
Źródło: Opracowanie własne. Dane prognozowane pochodzą z bazy Population Division of the Department of Economic
and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2008 Revision, http://esa.un.org/
unpp (22.12.2009). Dane rzeczywiste pochodzą z bazy WDI. Dane z 2008 r.; odczyt w roku 2009. Dane prognozowane:
2020–2050.
Przyjęto założenie, że powierzchnia terytorium jednostek politycznych w całym
okresie badań nie ulegnie zmianie.
Stopy wydatków wojskowych zostały określone na podstawie analizy istniejących
trendów oraz sytuacji geopolitycznej i gospodarczej (tabela 2). Dokonano też przeglądu
istniejących danych historycznych, opracowanych przez SIPRI (Stockholm International
Peace Research Institute), IISS (The International Institute for Strategic Studies) i WDI
(World Development Indicators). Dane te odnoszą się do średniego udziału wydatków
w PKB z uwzględnieniem sytuacji geopolitycznej i rysujących się tendencji ich zwiększania. Wzrastająca potęga Chin i Indii będzie powodować wzrost napięć w regionie
Azji Południowej. Chiny, które chcą się stać mocarstwem globalnym i są dziś głównym
konkurentem USA, będą dążyć do zwiększania swojej potęgi, opierając się nie tylko na
czynnikach gospodarczych, lecz także na potencjale militarnym, co wpłynie na zwiększanie wydatków na cele wojskowe. Również Rosja, chcąc odzyskać i umocnić swoją
pozycję mocarstwową, jak też utrzymać swoją strefę wpływów w regionie, będzie starać się utrzymywać wydatki wojskowe przynajmniej na stałym poziomie w badanym
okresie. Taka sytuacja spowoduje, że pozostałe mocarstwa i UE także będą zwiększać
swoje wydatki na cele wojskowe. Wbrew oczekiwaniom krajów Europy, koniec „zimnej wojny” nie umniejszył znaczenia sił zbrojnych, gdyż okazało się, że potęga gospo-
124
Dariusz Michalik
darcza nie przekłada się bezpośrednio na potęgę globalną12. Stany Zjednoczone, które
pozostały potęgą gospodarczą i militarną, utrzymały swoją pozycję lidera w systemie
międzynarodowym i mają największe wpływy na scenie międzynarodowej. Już osiągnęły one poziom wydatków z okresu „zimnej wojny” i chcąc zachować swoją przewagę militarną będą sukcesywnie zwiększać swoje wydatki wojskowe. Należy pamiętać,
że istnieje ogromna niepewność co do kształtowania się wydatków wojskowych, czy
innymi słowy, co do zakresu militaryzacji. Czynnik militarny stanowi istotny element
polityki zagranicznej, w tym dyplomacji, dlatego też pozostanie on ważnym elementem
potęgi każdego państwa, co będzie je skłaniać do zwiększania wydatków w zależności
od rozwoju sytuacji geopolitycznej. W kontekście powyższych uwag udział wydatków
wojskowych w PKB do 2020 r. będzie raczej utrzymywał się na stałym poziomie, po
czym rozpocznie się ich wzrost. Wielkość rzeczywistych wydatków może się zmieniać
(maleć lub rosnąć) w zależności od PKB, jak też może wynikać z decyzji politycznych.
Tabela 2. Udziały wydatków wojskowych w PKB w latach 2008–2050
Lp.
Jednostka
polityczna
Udziały wydatków wojskowych w PKB (%)
2008
2020
2035
2050
1.
Świat
2
2
4
4
2.
USA
4
4
5
6
3.
Rosja
4
4
4
4
4.
Indie
2
2
3
4
5.
Chiny
2
2
3
4
6.
Brazylia
1
1
2
2
7.
Japonia
1
1
2
3
8.
UE
2
2
3
3
Źródło: Opracowanie własne. Dane źródłowe z 2008 r.: Bank Światowy – baza WDI, SIPRI – baza FIRST i Yearbook oraz
The International Institute for Strategic Studies (IISS) oraz dane skalkulowane we własnym zakresie dla lat 2020, 2035 i 2050.
Liczba żołnierzy w służbie czynnej określona została na podstawie procentowego
udziału żołnierzy w całkowitej liczbie ludności państwa, przy założeniu, że liczba żołnierzy stanowi od 0,3% do 1% populacji państwa. Wykorzystano prognozę demograficzną ONZ do 2050 r. (tabela 1). Dokonano również analizy danych historycznych dostępnych w bazach danych oraz w opublikowanych wydawnictwach WDI,
IISS i SIPRI. Uwzględniono obecną sytuację międzynarodową oraz trendy potwierdzające tendencje do zwiększania wydatków wojskowych wraz ze wzrostem PKB, w celu
zapewnienia sobie lepszego statusu w systemie międzynarodowym, zachowania lub
wzmocnienia potęgi państwa. Znaczne zmniejszenie stanów osobowych sił zbrojnych
12
R. Kagan, Potęga i raj. Ameryka i Europa w nowym porządku świata, Warszawa 2003, s. 29.
125
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
nastąpiło po „zimnej wojnie”, lecz w ostatnich latach sytuacja uległa zmianie i liczba
żołnierzy w służbie czynnej zaczęła wzrastać.
Tabela 3. Udziały liczby żołnierzy w służbie czynnej jako % ogólnej liczby ludności państwa/
jednostki politycznej w latach 2008–2050
Jednostka
polityczna
Udziały liczby żołnierzy
(w %)
2008
2020
2035
2050
Świat
0,4
0,4
0,4
0,4
USA
0,5
0,5
0,5
0,5
Rosja
0,7
0,7
0,7
0,7
Indie
0,1
0,1
0,1
0,1
Chiny
0,2
0,2
0,2
0,2
Brazylia
0,2
0,2
0,2
0,2
Japonia
0,2
0,2
0,2
0,2
UE
0,4
0,4
0,4
0,4
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych źródłowych z bazy WDI, prognozy demograficznej Population Division
ONZ i danych z IISS (2008) oraz na podstawie przyjętych założeń (2020, 2035 i 2050).
Rzeczywiste wartości mogą się zmieniać w zależności od różnych czynników,
które na tym etapie trudno określić.
Produkt krajowy brutto (PKB) dla 2020, 2035 i 2050 roku obliczono według formuły (wzór na procent składany):
K n = K o (1 + r )t
(3)
gdzie: Kn = PKB po n-latach, K0 = PKB początkowy, r – przyjęte tempo wzrostu,
t – czas (w latach).
Warianty scenariusza odnoszą się do zmian wskaźnika PKB, wydatków wojskowych (tabela 2), liczby żołnierzy (tabela 3). W symulacji roczne tempo wzrostu gospodarczego świata (PKB w cenach rynkowych) wynosi 3%. Ze względu na charakter
zmian PKB przyjęto trzy warianty scenariusza:
A. Prawdopodobny – PKB według prognozy opracowanej przez PricewaterhouseCoopers (dane w tabeli 4 oznaczone *kursywą, kolumna 2020),
B. Pesymistyczny – zmiana PKB poniżej prognozy (A),
C. Optymistyczny – zmiana PKB powyżej prognozy (A).
Jednostka
polityczna
Świat
USA
UE
Japonia
Chiny
Lp.
1
2
3
4
5
powierzchnia
1
0,081
0,072 0,0714
0,003
0,032 0,2802
0,072 0,2344
1
PKB
Udział
w określonych
światowych
wielkościach
Zmiana PKB w %
PKB
0,07
2,00 0,0721
0,09
0,07
*1,2 0,0656
5,00 0,0899
0,06
0,31
4,00 0,3147
0,064
0,3
*3,6 0,3004
1,00
0,25
0,23
3,00 0,2344
2,00 0,2493
0,22
*2,4 0,2186
1
0,21
1
wydatki
wojskowe
2,00 0,2085
3,00
1
ludność
0,186
0,016
0,056
0,045
2020
Udział w określonych światowych wielkościach
2035
liczba
żołnierzy
1
PKB
0,093 0,1200
0,0623
0,0503
0,008 0,0477
0,3637
0,3278
0,056 0,2153
0,2344
0,2002
0,056 0,1802
1
wydatki
wojskowe
0,12
0,06
0,05
0,05
0,36
0,33
0,22
0,23
0,2
0,18
1
ludność
0,171
0,013
0,052
0,044
1
liczba
żołnierzy
0,4205
0,3576
0,186
0,085 0,1601
0,0623
0,0503
0,007 0,0356
0,052
0,2344
0,16
0,06
0,05
0,04
0,42
0,36
0,19
0,23
0,18
0,1834
1
0,16
1
1
ludność
0,155
0,011
0,054
0,044
2050
0,055 0,1556
1
PKB
2008
wydatki
wojskowe
Tabela 4. Dane wyjściowe do symulacji międzynarodowego układu sił w latach 2008–2050
0,077
0,006
0,054
0,055
1
liczba
żołnierzy
0,025 0,0201
0,128 0,0265
Rosja
Indie
0,063 0,0266
Brazylia
0,08
0,11
0,13
*7,6 0,0339
9,00 0,0396
0,11
5,00 0,0334
5,00 0,0253
0,11
*4,6 0,0319
0,13
6,00 0,0376
0,09
0,12
*5,4 0,0351
3,00 0,0265
0,1
4,00 0,0299
0,13
8,00 0,1261
0,178
0,018
0,027
0,0927
0,0654
0,045 0,0338
0,0446
0,0369
0,031 0,0265
0,0578
0,0496
0,014 0,0345
0,2568
0,1673
0,28
0,2
0,1
0,14
0,11
0,08
0,18
0,15
0,11
0,26
0,17
0,178
0,015
0,026
0,2167
0,1259
0,045 0,0451
0,0595
0,0465
0,026 0,0265
0,0889
0,07
0,013 0,0399
0,5228
0,2685
0,61
0,35
0,13
0,17
0,13
0,07
0,25
0,2
0,11
0,52
0,27
0,176
0,013
0,024
0,044
0,022
0,012
Źródło: Opracowanie i obliczenia własne. Dane dotyczące 2008 r.: „Rocznik Strategiczny” 2008/2009, baza danych WDI i FIRST (SIPRI) – dostęp w 2009 r. Dane dotyczące lat 2020,
2035 i 2050 są to dane skalkulowane na podstawie danych źródłowych z 2008 r. i przyjętych do symulacji założeń.
* – tempo wzrostu określone w: J. Hawksworth, The World in 2050: How Big Will the Major Emerging Market Economies Get and How Can the OECD Compete?, PricewaterhouseCoopers, March 2006, s. 24, www.pwcglobal.com.
8
7
6
0,1
*6,3 0,1043
128
Dariusz Michalik
Poziomów zmian powyższych wskaźników może być wiele, lecz w przeprowadzonym badaniu ograniczono się do kilku. Przykład stanowi formę eksperymentu
w celu zaprezentowania pewnych możliwych wariantów międzynarodowego układu
sił w zależności od zmian wskaźników potęgotwórczych. Na podstawie zgromadzonych danych opracowano udziały poszczególnych czynników potęgi każdego państwa
w odpowiednich czynnikach wielkości światowych (tabela 4), które stanowią dane
wyjściowe do symulacji. Poszczególne udziały oznaczają: PKB kraju w PKB świata,
liczba ludności kraju w liczbie ludności świata, powierzchnia kraju w powierzchni
świata, wydatki wojskowe w wydatkach wojskowych świata, liczba żołnierzy państwa
w ogólnej liczbie żołnierzy świata.
2.3. Analiza wyników symulacji
Po zakończeniu symulacji zrealizowany został etap, obejmujący analizę wyników i opracowanie wniosków. Uzyskane wyniki symulacji zostały zaprezentowane
w tabeli 5 i były podstawą do wykonania map oraz diagramów. W symulacji dokonano również obliczeń wskaźnika koncentracji potęgi w systemie. Wyniki tych obliczeń przedstawia tabela 6.
Analiza wyników obliczania potęgi państw (tabela 5) i identyfikacja międzynarodowego układu sił pozwala stwierdzić, że układ ten będzie ulegał zmianie w zależności od tempa rozwoju poszczególnych jednostek politycznych, wydatków wojskowych,
zmian liczby ludności. Scenariusz tych zmian może być różny. Uwzględniając otrzymane wyniki symulacji (tabela 5) można dokonać wyboru wariantu wzrostu PKB, dla
którego rozwój sytuacji w świecie wydaje się być najbardziej realny i dla tych danych
przeprowadzić szczegółową analizę. Dane w tabeli 5 dotyczące 2008 r. (stan początkowy
symulacji) wskazują, że układ sił (bez UE) miał charakter zbliżony do jednobiegunowego13 (UE zostaje w tym przypadku pominięta jako biegun). Mocarstwem globalnym
są tylko Stany Zjednoczone (około 15% potęgi światowej). Chiny osiągnęły prawie dwucyfrowy wynik potęgi (około 60% potęgi USA) i jako mocarstwo regionalne weszły
w obszar strategicznej rywalizacji z USA. Gdyby tak było rzeczywiście, Chiny nie
miałyby wyboru – kwestia mocarstwowej polityki to nie tyle kwestia woli, ile możliwości. Zarówno potęga ogólna, jak i wojskowa USA będą maleć z powodu wzrostu potęg innych mocarstw. Jednak jeszcze w 2020 r. USA zachowają swoją pozycję
lidera i mocarstwa globalnego. Wynika to z dużej przewagi USA w potędze wojskowej. Chiny nie osiągną jeszcze statusu mocarstwa biegunowego. Przy założeniu, że
wariant prawdopodobny (A) jest realny, to potęga ogólna Chin już w 2035 r. przekroczy potęgę USA o 20%, a potęga wojskowa Chin osiągnie wartość ponad 50% potęgi
S. Bieleń, Polaryzacja w praktyce i teorii stosunków międzynarodowych po II wojnie światowej, w:
Historia, polityka, stosunki międzynarodowe. Księga jubileuszowa na 65-lecie Profesora Józefa Kukułki,
Warszawa 1994, s. 34.
13
Świat
USA
UE
Japonia
Chiny
Brazylia
Rosja
Indie
Lp.
1
2
3
4
5
6
7
8
0,0356
0,0325
0,0322
0,0945
0,0434
0,1652
0,0275
0,0401
0,0173
0,0609
0,0221
0,1411
1
0,2438
Pw
Po
1
0,1490
Potęga
wojskowa
Potęga
ogólna
2008
3,0
2,0
*2,4
3,0
2,0
*3,6
4,0
1,0
*1,2
2,0
5,0
*6,3
8,0
4,0
*5,4
6,0
3,0
*4,6
5,0
5,0
*7,6
9,0
w%
Zmiana
PKB
1
0,1377
0,1419
0,1486
0,1479
0,1671
0,1722
0,0358
0,0364
0,0387
0,1082
0,1192
0,1350
0,0343
0,0381
0,0398
0,0311
0,0351
0,0362
0,0417
0,0505
0,0559
Po
Potęga
ogólna
1
0,2627
0,2709
0,2836
0,1479
0,1671
0,1722
0,0196
0,0199
0,0212
0,0931
0,1025
0,1161
0,0188
0,0208
0,0218
0,0553
0,0623
0,0642
0,0309
0,0374
0,0413
Pw
Potęga
wojskowa
2020
Źródło: Opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z tabeli 4.
* Dane zapisane kursywą dotyczą prognozy wzrostu PKB wykonanej przez PricewaterhouseCoopers (tabela 4).
Jednostka polityczna
1
0,1247
0,1336
0,1480
0,1324
0,1742
0,1865
0,0283
0,0294
0,0337
0,1282
0,1592
0,2105
0,0372
0,0470
0,0520
0,0299
0,0392
0,0419
0,0504
0,0775
0,0973
Po
Potęga
ogólna
1
0,2057
0,2204
0,2443
0,1017
0,1337
0,1431
0,0119
0,0123
0,0142
0,1102
0,1369
0,1811
0,0156
0,0198
0,0218
0,0407
0,0534
0,0571
0,0373
0,0573
0,0720
Pw
Potęga
wojskowa
2035
Tabela 5. Potęga ogólna i wojskowa jednostek politycznych w latach 2008–2050
1
0,1132
0,1260
0,1479
0,1214
0,1859
0,2066
0,0225
0,0282
0,0324
0,1515
0,2122
0,3278
0,0402
0,0580
0,0678
0,0290
0,0418
0,0491
0,0606
0,1185
0,1689
Po
Potęga
ogólna
1
0,1868
0,2079
0,2440
0,0932
0,1427
0,1586
0,0095
0,0100
0,0124
0,1303
0,1825
0,2819
0,0169
0,0244
0,0285
0,0395
0,0602
0,0669
0,0449
0,0877
0,1250
Pw
Potęga
wojskowa
2050
130
Dariusz Michalik
wojskowej USA. Jednak nadal USA będą miały wyraźną przewagę w potędze militarnej (wariant A i B). Taka sytuacja wskazuje, że Stany Zjednoczone zachowają jeszcze przewagę lidera; stan ten nie wskazuje jeszcze na zmianę układu sił, lecz stanowi
jego zapowiedź.
Potęga ogólna Indii osiągnie wartość zbliżoną do potęgi USA (wariant A), co wydaje
się mało realne. Można też zauważyć, że Rosja również osiągnie wyniki potęgi ogólnej
i wojskowej, wskazujące na jej wysokie aspiracje mocarstwowe w systemie. W każdym
wariancie symulacji potęga ogólna UE jest wyższa niż potęga ogólna USA. Jednakże
chociaż potęga nominalna UE jest wyższa niż potęga USA, to jednak potęga realna UE
jest znacznie niższa (pominięto poziom spójności, a tym samym możliwość wspólnego
działania poszczególnych państw). Jedynie w wariancie pesymistycznym (B) USA mogą
zachować swoją dominującą pozycję w systemie, gdyż potęga wojskowa USA będzie
jednak znacznie większa niż Chin. W pozostałych wariantach istnieje duże prawdopodobieństwo zmian na pozycji lidera. Uzyskane wyniki wskazują na zmianę dystrybucji
potęgi w systemie, a tym samym na zmianę układu sił. Widać, że potęga USA maleje.
Potęga Chin i UE stale rośnie. W roku 2050 (wariant C) Chiny osiągną wyższy poziom
potęgi ogólnej i wojskowej niż USA, co wskazuje, że mogą zostać mocarstwem globalnym. To, czy Chiny w 2050 r. osiągną pozycję lidera i zastąpią USA, będzie zależało od wielu czynników zewnętrznych, jak też od decyzji politycznych oraz aspiracji
militarno-politycznych Chin. Istotna jest również zgoda Chin na dzielenie współodpowiedzialności za losy świata razem z USA.
Powoli, ale rośnie również potęga Indii i w 2050 r. (wariant C) osiągną one potęgę
ogólną wyższą niż USA oraz powyżej 50% potęgi Chin, co wskazuje, że mogą stać
się mocarstwem regionalnym. Potęgi Brazylii i Rosji również rosną, aczkolwiek bardzo powoli. Taki stan wskazuje, że te kraje raczej nie będą mocarstwami biegunowymi,
a jedynie sektorowymi lub regionalnymi.
Dość realny wydaje się być wariant średniego tempa wzrostu gospodarczego: USA
– 3%, Chiny – 5% , Indie – 5%, Japonia – 2%, Rosja – 5%, Brazylia – 6%, UE – 4%.
Potęga tych krajów wyniosłaby odpowiednio: 0,1479; 0,1515; 0,0606; 0,0282; 0,0491;
0,0678; 0,2066. Taki wynik oznacza równowagę między USA a Chinami. Pozostałe
państwa nie osiągnęłyby połowy potęgi obu państw – system byłby więc dwubiegunowy (przy założeniu, że pominiemy UE jako trzeci biegun). Widać też, że USA mogą
zachować przewagę militarną, co daje im w efekcie przewagę nad Chinami. Słabiej
w badaniu wypadają Japonia, Rosja i Brazylia, osiągające porównywalnie niską potęgę.
Ich status jako mocarstw biegunowych jest raczej niepewny i mogą być one co najwyżej mocarstwami regionalnymi. Przyszły układ sił będzie mniej stabilny od współczesnego i w miarę zbliżania się poziomów potęgi amerykańskiej i chińskiej, będzie
charakteryzował się zwiększoną skłonnością do eskalowania konfliktów.
Dla wyników symulacji zostały wykonane mapy (mapa 1 i 2), które obrazują
rozkład potęgi ogólnej i wojskowej w skali globalnej (załączone przykłady układu sił
w formie map dotyczą tylko 2050 r. – dla wariantu opisanego powyżej). Dodatkowo na
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
131
mapach znajdują się wyniki symulacji w formie diagramów, co wzbogaca możliwości
zobrazowania i analizy wyników.
Jak widać na przedstawionych mapach i wykresach mimo krótkiego czasu następują widoczne zmiany w dystrybucji potęgi w świecie. Pozycja Europy i USA pozostaje stabilna. Większe zmiany zachodzą na Wschodzie – znamionują je szybki wzrost
potęgi Chin (nieprzerwany wzrost w całym okresie), powolny wzrost potęgi Indii oraz
duży spadek potęgi Japonii. Wzrost pozycji Rosji związany jest głównie z niskim
poziomem startu oraz wysokimi cenami surowców strategicznych, w tym przede
wszystkim ropy naftowej i gazu ziemnego. Widać też, że koncentracja potęgi przesuwa się w kierunku krajów Azji. W tej sytuacji można założyć, że istnieje prawdopodobieństwo zacieśnienia współpracy USA i UE, co w efekcie pozwoli zachować układ
sił i wysoką pozycję USA oraz zdominować kraje Azji.
Potwierdzeniem powyższych zjawisk jest analiza koncentracji potęgi w systemie.
Do obliczenia biegunowości danego układu wielkich mocarstw w programie Korelaty
Wojny (Correlates of War) stosuje się formułę koncentracji potęgi w wybranym systemie państw14:
(4)
gdzie:
N – liczba państw w systemie,
Sit – udział potęgi posiadanej przez państwo i w czasie t (liczba dziesiętna),
i – państwo uwzględnione w systemie,
t – czas.
Wskaźnik koncentracji CON przyjmuje wartość z przedziału (0,1). Im wskaźnik przyjmuje wartość bliższą zera, tym potęga jest rozłożona bardziej równomiernie
(gdy CON = 0, wtedy N państw ma równy udział w potędze systemowej. W takim
przypadku mamy do czynienia z systemem bezbiegunowym). I odwrotnie – im bliżej
jedności, tym potęga rozłożona jest mniej równomiernie i tworzy się wiele ośrodków
decyzyjnych (może powstać system biegunowy) (gdyby CON = 1, wtedy mielibyśmy
do czynienia z absolutnym monopolem). Wartości wskaźnika koncentracji 0 lub 1
są nierealne (przypadki teoretyczne). Taki jest ogólny związek między koncentracją
a polaryzacją. Trudno znaleźć przypadek systemu międzynarodowego o wskaźniku
koncentracji powyżej 0,5. Dla ułatwienia rozważań przyjęto założenie, że jego poziom
0,4 – 0,5 wskazuje, iż system może być postrzegany jako jednobiegunowy, natomiast
0,2 – 0,4 to system raczej dwubiegunowy lub wielobiegunowy.
14
J.D. Singer, P.F. Diehl (red.), Correlates of War, Michigan 1990, s. 22.
132
Dariusz Michalik
W tabeli 6 oraz na mapach 1 i 2 zawarte są udziały poszczególnych jednostek
politycznych w potędze systemu (system = 1) oraz wskaźniki koncentracji potęgi
obliczone na podstawie formuły (4) dla wariantów A, B i C scenariusza. Odpowiada
to zmianom wartości PKB (tabela 5): wariant A (prawdopodobny) oznaczonym (*),
wariant B (optymistyczny) dane powyżej (*), a wariant C (pesymistyczny) poniżej (*).
Tabela 6. Wskaźnik koncentracji potęgi (CON) w systemie w latach 2008–2050 (system = 1)
Potęga ogólna Po
Potęga wojskowa Pw
Wariant
scenariusza
2008
2020
2035
2050
2008
2020
2035
2050
Prawdopodobny (A)
0,2514
0,2557
0,2422
0,2451
0,4064
0,3607
0,3165
0,2856
Optymistyczny (B)
0,2514
0,2593
0,2418
0,2306
0,4064
0,3803
0,3583
0,3346
Pesymistyczny (C)
0,2514
0,2524
0,2485
0,2765
0,4064
0,3554
0,3130
0,3002
Źródło: Opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z tabeli 5.
Analiza wyników (tabeli 6) wskazuje, że w okresie objętym badaniem wskaźnik
koncentracji mieści się w granicach 0,2 – 0,4, co oznacza system dwu- lub wielobiegunowy. Dla każdego wariantu scenariusza maleje zarówno wskaźnik koncentracji
potęgi ogólnej, jak też i wojskowej. System będzie bardziej zmierzał w kierunku wielobiegunowości.
W roku 2008 wskaźnik koncentracji potęgi ogólnej pozwala sądzić, że system nie
jest jednobiegunowy. Chociaż wskaźnik koncentracji potęgi wojskowej jest typowy dla
systemu jednobiegunowego: ponad 40% globalnej potęgi wojskowej posiadały USA,
które w tym przypadku były mocarstwem biegunowym, mocarstwem globalnym.
W kolejnych latach symulacji widać spadek koncentracji zarówno potęgi ogólnej, jak
i wojskowej. To wskazuje, że państwa zwiększają swoją potęgę (ogólną i wojskową).
Rozwój gospodarki, a tym samym wzrost potęgi ogólnej, powoduje, że państwa, które
dążą do osiągnięcia statusu mocarstwa globalnego są skłonne zwiększać wydatki wojskowe w celu zwiększenia swojej potęgi militarnej. Zmianę dystrybucji potęgi i jej
koncentracji potwierdzają uzyskane wyniki symulacji. Niepokój może budzić wyrównywanie się potęg militarnych.
Na podstawie dotychczasowych rozważań można wyciągnąć ogólny wniosek, że
trwa proces kształtowania się systemu wielobiegunowego. Wraz ze zmniejszaniem się
przewagi USA nad pozostałymi podmiotami, system może zostać zdestabilizowany
przez pretendentów do roli mocarstw globalnych. Wyrównywanie potęg militarnych
nie pozostanie bez wpływu na wzrost aspiracji polityczno-wojskowych mocarstw.
W tej sytuacji wydaje się też, że tworzący się system wielobiegunowy będzie charakteryzował się małą stabilnością, na co mogą też mieć wpływ różne sojusze.
Modelowanie i symulacje międzynarodowego układu sił
133
Mapa 1. Globalny układ sił. Dystrybucja potęgi ogólnej (Po) największych mocarstw świata
i UE (2050 r.)
Źródło: Opracowanie własne.
Mapa 2. Globalny układ sił. Dystrybucja potęgi wojskowej (Pw) największych
mocarstw świata i UE (2050 r.)
Źródło: Opracowanie własne.
134
Dariusz Michalik
* * *
Badanie układu sił jest ważne i potrzebne. Ujęcie ilościowe potęgi państwa
pozwala na jej pomiar, a tym samym umożliwia modelowanie i symulację. Rola tych
metodyk badawczych w nauce o stosunkach międzynarodowych jest istotna w opisie,
wyjaśnianiu i prognozowaniu. Wyniki badań, uzyskanych dzięki zastosowaniu modeli,
wzbogacają istniejącą teorię i umożliwiają testowanie określonych hipotez.
Oprócz celów badawczych zarysowane zostały też kierunki praktycznych zastosowań uzyskanych wyników. Nie są to wyniki, jakich oczekuje się od prognoz –
mogą być mniej dokładne. Celem symulacji było pokazanie hipotetycznych stanów
międzynarodowego układu sił, określonych na podstawie syntetycznych miar potęgi,
wykorzystując do obliczeń model potęgi. Jest to próba przedstawienia i zastosowania nowego podejścia do identyfikacji i oceny międzynarodowego układu sił, które
może być pomocne w różnego rodzaju analizach, sprawdzaniu określonych hipotez
w procesach decyzyjnych dotyczących polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa. Zaprezentowany przykład symulacji ma ograniczoną liczbę wariantów, więc nie
wyczerpuje w pełni możliwych sytuacji, co też ogranicza wnioski. Jednakże z tego,
co zostało przedstawione wynika, że nawet dla tych przypadków i założeń, uzyskane
wyniki pozwalają ocenić pozycję państw w systemie, w jakim kierunku ewoluuje międzynarodowy układ sił, które mocarstwo może być potencjalnym liderem, czy i jak
zmieni się biegunowość systemu. Tym samym można na tej podstawie ocenić stabilność przyszłego systemu.
Uzyskane wyniki oraz możliwości analizy powinny zachęcać do stosowania
w badaniach stosunków międzynarodowych ujęcia ilościowego i metodyk wykorzystujących pomiar, modelowanie i symulacje.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Rafał Ulatowski
NIEMCY WOBEC KRYZYSU ZADŁUŻENIA
W STREFIE EURO
Wybuch kryzysu zadłużenia w strefie euro datowany jest na przełom 2009 i 2010 r.
Jego bezpośrednią przyczyną jest pomoc, jakiej rządy państw europejskich udzieliły
pogrążonym w kryzysie bankom, po bankructwie banku Lehman Brothers. Wysiłki
skierowane na zapobieżenie załamaniu się systemu finansowego strefy euro w latach
2008–2009 zakończyły się sukcesem. Jednak w konsekwencji tych działań wzrosło
zadłużenie państw, którego rozmiary zaczęły budzić wątpliwości co do wypłacalności poszczególnych krajów1. Nie należy jednak zapominać, iż już przed wybuchem
kryzysu większość państw strefy euro miała wysoki poziom długu publicznego, a ich
gospodarki charakteryzował brak równowagi.
Strefa euro stanęła przed największym wyzwaniem w swojej historii. Zarządzanie
kryzysowe nie było traktatowo przewidziane. Wynikało to z silnego przekonania twórców wspólnej waluty europejskiej, iż byłoby ono nie tylko zbędne, ale nawet kontrproduktywne, gdyż budziłoby niepotrzebne obawy, iż kłopoty gospodarcze w strefie
euro są możliwe. Zwłaszcza Niemcy, główne mocarstwo gospodarcze na kontynencie
europejskim, dążyły do redukcji unii monetarnej do jej fiskalnego, w formie kryteriów
konwergencji, i monetarnego „kręgosłupa”, w przekonaniu, iż możliwe jest osiągnięcie stabilnej sytuacji budżetowej i ekonomicznej poprzez zespół reguł. W strefie euro
wprowadzono również zasadę, iż każde państwo jest odpowiedzialne jedynie za własne długi, jest to zasada no bailout2.
Jednak legalistyczna perspektywa niemiecka uległa silnej modyfikacji, gdy
Niemcy same stanęły wobec groźby sankcji. W latach 2003–2004 francusko-niemiecki
tandem skutecznie bronił się przeciwko nałożeniu na niego sankcji za przekroczenie
dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego. W 2005 r. doszło do modyfikacji
reguł z Maastricht.
T. Klau, F. Godement, J.I. Torreblanca, Beyond Maastricht: a New Deal for the Eurozone, „European
Council on Foreign Relations Policy Brief” 2010, nr 26, s. 3.
2
Ibidem.
1
136
Rafał Ulatowski
Niemiecka gospodarka to największa gospodarka strefy euro. Po niezwykle trudnym 2009 r. osiągnęła ona w 2010 r. wysoki wzrost, odróżniając Niemcy od pochłoniętych w gospodarczym marazmie partnerów. Strategia i wizja Niemiec dotycząca
rozwiązania kryzysu zadłużenia w strefie euro i jej reformy jest przedmiotem poniższych rozważań.
W noworocznym wystąpieniu, 30 grudnia 2009 r., kanclerz Angela Merkel odniosła się do problemów gospodarczych w Niemczech i w Europie. „Nie możemy oczekiwać, że załamanie gospodarcze szybko przeminie. W niektórych kwestiach sytuacja
ulegnie jeszcze pogorszeniu, zanim ponownie się poprawi”3. Jak pokazały następne
miesiące, sytuacja uległa pogorszeniu, a stabilnej poprawy nie udało się osiągnąć.
Grecja jest tym krajem strefy euro, w którym kryzys przybrał wyjątkowo ostrą
formę. W 2010 r. skorygowano dane dotyczące finansów publicznych za 2009 r. Podczas gdy planowano deficyt w wysokości 3,7% PKB, wyniósł on ostatecznie 15,8%
PKB4. W prowadzeniu statystyk stwierdzono wiele nieprawidłowości. Nie była to jednak w Grecji nowość. Pierwszy skandal z danymi statystycznymi wybuchł w 2004 r.,
kiedy wyszło na jaw, iż dane na temat deficytu za lata 1997–2000 były sfałszowane,
co umożliwiło Grecji przystąpienie do strefy euro5.
Pogarszająca się z każdym dniem sytuacja gospodarcza spowodowała, iż premier Jeorios Papandreou przyznał, iż Grecja jest najsłabszym ogniwem strefy euro6,
a międzynarodowa prasa ekonomiczna zaczęła analizować różne warianty pomocy,
jaka mogłaby być udzielona Grecji, jej konsekwencje, a także możliwość „zarażenia
się” greckimi kłopotami przez inne państwa: Włochy, Irlandię, Hiszpanię i Portugalię7. Stało się jasne, że „Grecja jest pierwszym, poważnym testem dla strefy euro”8.
W latach 2010–2011 trzy państwa strefy euro zostały zmuszone do zwrócenia się do
swoich partnerów ze strefy euro i Unii Europejskiej (UE) o udzielenie pomocy. Były
to Grecja, Irlandia i Portugalia. Wobec szczególnego wyzwania został postawiony rząd
Niemiec, kraju największej i najsilniejszej gospodarki europejskiej. Z jednej strony
bankructwo Grecji stwarzało niebezpieczeństwo dla innych państw strefy euro. Z drugiej strony perspektywa ratowania Grecji również nie mogła zyskać w Berlinie wsparcia. Zaniepokojenie rządu w Berlinie wynikało w znacznym stopniu z zaangażowania
niemieckich banków w krajach europejskiego południa. Na koniec września 2009 r.
Grecja (państwo, przedsiębiorstwa i osoby fizyczne) miała zobowiązania wobec nieA. Merkel, Neujahrsansprache von Bundeskanzlerin Angela Merkel (Textversion), 30 grudnia 2009 r.,
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung Pressemitteilung Nr. 499, www.bundesregierung.de.
4
Government Deficit/Surplus, Debt and Associated Data, eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu.
5
Schwere Fehler in der griechischen Defizitstatistik, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 12 stycznia
2010 r., s. 10.
6
In Search of Credibility, „The Economist” z 6 lutego 2011 r., s. 27–28.
7
A Very European Crisis, „The Economist” z 6 lutego 2010 r., s. 71–73.
8
G. Papaconstantinou, Griechenland ist der erste ernste Test für die Euro-Zone, wywiad, „Frankfurter
Allgemeine Zeitung” z 27 stycznia 2010 r., s. 12.
3
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
137
mieckich banków w wysokości 43,2 mld USD, a łącznie zobowiązania Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii wobec niemieckich banków wynosiły ponad 524 mld USD9.
Wiosną 2010 r. Niemcy wyrażały niechęć wobec udzielania wsparcia Grecji.
Oparta była ona częściowo na wątpliwościach dotyczących jej prawnej dopuszczalności. Do zmiany stanowiska konieczna była wykładnia prawna traktatów europejskich, dokonana przez biuro prawne Bundestagu, argumentująca, iż kredyty ratunkowe
będą zgodne z prawem europejskim, jeśli za winne kryzysowi uznane zostaną siły
zewnętrzne, np. spekulanci lub globalna recesja10.
1. Wprowadzenie „kultury stabilności” finansów
publicznych w Europie celem Niemiec
Kanclerz A. Merkel podkreśliła w wywiadzie udzielonym w lutym 2010 r. wielką
rolę Paktu Stabilności i Wzrostu. Zwróciła uwagę, iż jest on mechanizmem koordynacji polityk budżetowych, co przyczynia się do stabilności euro. Musi on być jednak ściśle przestrzegany. Uznała za fałszywą drogę próbę stworzenia skoordynowanej
polityki gospodarczej wyłącznie dla strefy euro, gdyż zmniejszyłoby to kontrolę nad
pozostałymi państwami Unii Europejskiej. Mogłoby to mieć, w jej opinii, negatywny
wpływ na strefę euro, gdyż wszystkie państwa UE powiązane są ze sobą bardzo ściśle
poprzez handel11. Mające miejsce równolegle negocjacje na temat kredytów dla Grecji,
Irlandii i Portugalii z jednej strony i dyskusja na temat przyszłej „architektury” finansowej Europy z drugiej strony, były szansą dla rządu Niemiec wyjścia z propozycjami
kształtowania Unii Europejskiej zgodnie ze swoimi wyobrażeniami.
W maju 2010 r. rząd Niemiec przedłożył dokument zawierający propozycje
reformy strefy euro. Zawierał on następujące punkty: silniejsza kontrola narodowych
programów stabilizacji i konwergencji, która powinna być sprawowana przez niezależną instytucję, np. Europejski Bank Centralny (EBC), wzmocnienie roli parlamentów narodowych poprzez zaangażowanie ich w kontrolę budżetów narodowych
na poziomie unijnym, zapisanie w narodowych konstytucjach hamulców zadłużenia
na wzór niemieckiej Schuldenbremse, sankcje w procedurze nadmiernego deficytu
powinny być nakładane wcześniej i być efektywniejsze (powinna istnieć możliwość
odebrania funduszy strukturalnych), dla państw z długiem publicznym powyżej 60%
PKB powinny być konstruowane średniookresowe plany finansowe, państwa niespełniające reguł Unii Walutowej powinny mieć również odbierane prawo głosu w Radzie
9
Banken zittern mit den schwachen Euro-Staaten, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 6 lutego
2010 r., s. 11.
10
Let the Greeks Ruin Themselves, „The Economist” z 20 lutego 2010 r., s. 27–28.
11
A. Merkel, Die Diskussion über Schwarz-Grün ist unsinnig, wywiad, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 25 lutego 2010 r., s. 3.
138
Rafał Ulatowski
Unii Europejskiej, powinien zostać rozwinięty system wczesnego ostrzegania dotyczącego sytuacji gospodarczej, konkurencyjność gospodarek powinna być regularnie
sprawdzana, powinien zostać stworzony mechanizm uporządkowanego bankructwa
państw12. Kanclerz Angela Merkel postulowała w sposób ciągły i podnosiła przy różnych okazjach potrzebę ustanowienia ściślejszej koordynacji polityk budżetowych dla
państw UE oraz tzw. indykatorów konkurencyjności13. Postawiła przed sobą dwa cele:
rozwinięcie „kultury stabilności” w Europie i wzmocnienie konkurencyjności państw
europejskich14. Pierwszym sukcesem niemieckiej polityki było zatwierdzenie 13 lipca
2010 r. tzw. semestru europejskiego15. Zakłada on, iż projekty budżetów narodowych
będą najpierw dyskutowane na poziomie europejskim, a dopiero potem przedkładane
narodowym parlamentom. 13 lipca 2010 r. minister Wolfgang Schäuble przyznał, iż
nie udało mu się przekonać partnerów z innych państw do pomysłu ustanowienia
mechanizmu niewypłacalności, a zatem w krótko- i średnioterminowej perspektywie
nie zostanie on wprowadzony16.
W programowym artykule opublikowanym w dzienniku „Frankfurter Allgemeine
Zeitung” nie krył on, iż Niemcy chcą, aby niemieckie wyobrażenia na temat stabilizacji gospodarki w sposób decydujący wpływały na kształt reform w Europie. Żądał
on lepszej kontroli budżetów państw UE i większej możliwości działania przeciwko
państwom ze słabymi finansami publicznymi. Podniósł argument, iż państwa, mające
zbyt duże deficyty budżetowe powinny tracić dostęp do środków unijnych oraz prawo
głosu w Radzie Unii Europejskiej. W celu zwiększenia odpowiedzialności inwestorów
prywatnych powtórzył propozycję stworzenia mechanizmu restrukturyzacji długów
państw strefy euro17.
Przedstawione we wrześniu 2010 r. przez komisarza Olli Rehna i popierane przez
Niemcy propozycje „prawie-automatycznych” sankcji w postępowaniu przeciwko państwom objętym procedurą nadmiernego deficytu spotkały się ze zdecydowanym sprzeciwem Francji, Włoch i Hiszpanii. Francja postulowała zachowanie wpływu polityki
na procedurę nadmiernego deficytu i nieoddawanie jej jedynie w ręce fachowców,
co z kolei postulowały Niemcy. Komisarz O. Rehn zawarł w swoim projekcie niemal wszystkie propozycje Niemiec, z wyjątkiem propozycji odbierania prawa głosu
w Radzie Unii Europejskiej. Zapowiedział on również przedłożenie projektu stałego
12
Eckpunkte der Bundesregierung zur Stärkung der Eurozone, 21 maja 2010 r., Bundesministerium der
Finanzen, www.bundesfinanzministerium.de.
13
Merkel fordert mehr Abstimmung in der europäischen Wirtschaftspolitik, „Frankfurter Allgemeine
Zeitung” z 14 maja 2010 r., s. 1–2.
14
A. Merkel, Wulff kann dem Land geben, was es dringend braucht: Zuversicht, wywiad, „Frankfurter
Allgemeine Zeitung” z 11 czerwca 2011 r., s. 3.
15
Por. Semestr Europejski, Ministerstwo Gospodarki, www.mg.gov.pl.
16
EU schiebt Insolvenzordnung auf die lange Bank, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 14 lipca
2010 r., s. 11.
17
W. Schäuble, Finanzpolitik auf ordnungspolitischen Fundament, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 27 sierpnia 2010 r., s. 12.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
139
mechanizmu antykryzysowego. Był on postulowany również przez Niemcy, jednak
pod warunkiem, iż będzie funkcjonował wspólnie z mechanizmem niewypłacalności
dla państw strefy euro18. Jednym z najważniejszych wydarzeń dla sformułowania trwałych, nowych ram systemu finansowego w Europie było porozumienie zawarte między
kanclerz Angelą Merkel i prezydentem Francji Nicolasem Sarkozy’m 18 października
2010 r. w Deauville. Podczas szczytu uzgodniono zaostrzenie sankcji wobec państw
z nadmiernym deficytem. O otwarciu procedury nadmiernego deficytu powinna decydować jednak Rada Unii Europejskiej większością kwalifikowaną. Gdyby dotknięte
procedurą państwo przez sześć miesięcy nie dokonało zmian w swojej polityce,
Rada mogłaby stwierdzić większością kwalifikowaną istnienie nadmiernego deficytu.
Następnie sankcje powinny być nakładane automatycznie i nie wymagałyby żadnej
decyzji Rady. Porozumienie z Deauville spotkało się z krytyką państw opowiadających się za jak największą dyscypliną budżetową, m.in. Szwecji. Minister finansów
Anders Borg zarzucił Niemcom poświęcenie dyscypliny budżetowej na rzecz przyjaźni
francusko-niemieckiej19.
4 października 2011 r. Rada Unii Europejskiej zatwierdziła porozumienie dotyczące zarządzania gospodarczego, tzw. sześciopak. Ma on za zadanie polepszyć zarządzanie gospodarcze w UE, a zwłaszcza w strefie euro20.
W listopadzie 2011 r. kanclerz A. Merkel wysunęła z kolei propozycję, aby
w kontrolę stabilności strefy euro włączony został również Trybunał Sprawiedliwości
Unii Europejskiej21. 9 grudnia 2011 r. szefowie państw lub rządów strefy euro podjęli
decyzję o zawarciu paktu fiskalnego, mającego na celu silniejszą koordynację i kontrolę polityk fiskalnych państw strefy euro22.
Pogłębiające się kłopoty gospodarcze Grecji sprawiły, iż Niemcy zaczęły przygotowywać radykalne plany zarządzania gospodarką bankrutujących państw. 3 października 2011 r. minister gospodarki Philipp Rösler przedłożył plan, określający ramy
prawne dla bankructwa państw. W planie tym wskazywał m.in. na możliwość ograniczenia suwerenności dłużnika23. Wobec pogarszającej się sytuacji gospodarczej Grecji
i braku postępu we wprowadzaniu reform, Niemcy zaproponowały pod koniec stycznia 2012 r. odebranie części suwerenności Grecji w obszarze finansów publicznych
i przekazanie jej komisarzowi wyznaczonemu przez państwa strefy euro. Zgodnie
18
Wenig Konsens über Reform des EU-Stabilitätspakts, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 29 września 2010 r., s. 11.
19
Kritik an Kompromiss zur Reform des Stabilitätspakts, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 20 października 2010 r., s. 1.
20
Council of the European Union, Council Confirms Agreement on Economic Governance, Luxembourg, 4 października 2011 r., 14998/11 Presse 344.
21
A. Merkel, Der Euro – weit mehr als Währung, wywiad, 9 listopada 2011 r., www.bundesregierung.de.
22
Statement by the Euro Area Heads of State or Government, 9 grudnia 2011 r., www.consilium.europa.eu.
23
Rösler legt Regeln für Staateninsolvenz vor, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 4 października
2011 r., s. 11.
140
Rafał Ulatowski
z niemieckimi postulatami powinien on otrzymać prawo weta wobec decyzji greckiego parlamentu i być przez to gwarantem realizacji reform. Propozycja ta została
odrzucona zarówno przez rząd w Atenach, jak i przez instytucje europejskie, które
uznały, iż to na Grekach spoczywa odpowiedzialność za reformę gospodarki24. Również propozycja ministra W. Schäuble z połowy lutego 2012 r., żeby przesunąć planowane na kwiecień 2012 r. wybory parlamentarne w Grecji na późniejszy termin,
nie zyskała akceptacji. Niemiecki minister finansów postawił za wzór Włochy, gdzie
utworzono rząd bezpartyjny. Powodem wysunięcia tego pomysłu są obawy Niemiec,
Finlandii i Holandii o politykę nowego greckiego rządu, który zostanie sformowany
po wyborach. Państwa te zasugerowały, iż nie tylko największe, ale również mniejsze
greckie partie powinny podpisać zobowiązanie do realizacji reform w formie ustalonej
z państwami strefy euro25.
2. Sprzeciw Niemiec wobec wprowadzenia euroobligacji
Minister finansów Grecji Giorgos Papaconstantinou zaproponował w lutym 2010 r.
wprowadzenie euroobligacji, a więc obligacji emitowanych i gwarantowanych wspólnie, przez wszystkie państwa strefy euro. Odpowiedź ze strony niemieckiego ministerstwa finansów była zdecydowana i negatywna26. Sprzeciw Niemiec wynika z obaw
o wzrost wydatków niemieckiego budżetu, jaki ich wprowadzenie mogłoby wywołać.
Opór wobec wprowadzenia euroobligacji stał się stałym elementem niemieckiej polityki, a argumentacja równie konsekwentna. Postawa rządu niemieckiego odnośnie do
euroobligacji została streszczona przez kanclerz A. Merkel przed wyjazdem na szczyt
do Brukseli 24 marca 2011 r.: „Z koalicją chrześcijańsko-liberalną nie będzie uwspólnotowienia długów”27. Temat euroobligacji powracał w latach 2010–1011 regularnie.
Ich wprowadzenie wykluczył niemiecki minister finansów W. Schäuble argumentując, iż euroobligacji nie będzie tak długo, jak długo państwa należące do strefy euro
prowadzą własną politykę finansową28. Równocześnie zaproponował on daleko idące
ujednolicenie polityki fiskalnej państw strefy euro. Celem powinna być unia fiskalna29.
W. Boston, L. Norman, M. Stevis, Deutschland will griechischen Haushalt unter EU-Kontrolle stellen, „The Wall Street Journal Deutschland” z 29 stycznia 2012 r., http://www.wallstreetjournal.de.
25
K. Hope, P. Spiegel, Who is Schäuble to Insult Greece?, „Financial Times” z 16 lutego 2012 r., s. 1.
26
Griechen wollen europäische Gemeinschaftsanleihe, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 3 lutego
2010 r. , s. 9.
27
A. Merkel, Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin zum Europäischen Rat
am 24./25. März 2011 in Brüssel, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/99,
s. 11255.
28
Euro-Bonds „kein Thema” bei deutsch-französischen Gipfeltreffen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 16 sierpnia 2011 r., s. 1–2.
29
W. Schäuble, Rede des Bundesfinanzministers, Dr. Wolfgang Schäuble beim 21. Europäischen Bankenkongress, 18 listopada 2011 r., www.bundesfinanzministerium.de.
24
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
141
3. Niemiecka wizja roli MFW i programów
naprawczych w przebudowie ogarniętych kryzysem
gospodarek państw strefy euro
Na początku lutego 2010 r. minister finansów Niemiec W. Schäuble zapewnił, iż problem Grecji zostanie rozwiązany przez Europejczyków. Twierdził, że Grecja nie będzie
klientem MFW30, a pomysłem godnym rozważenia jest stworzenie Europejskiego Funduszu Walutowego. Pomysł ten poparła również kanclerz A. Merkel31. Wkrótce jednak niemiecka polityka w tym zakresie uległa diametralnej zmianie i Niemcy stały się
orędownikiem zaangażowania MFW. Jednak aktywność MFW w strefie euro została
uznana za coś wyjątkowego i przejściowego32. 25 marca 2010 r. szefowie państw lub
rządów strefy euro ustalili, iż w ostateczności udzielą Grecji pomocy33. Niemiecka
kanclerz stała na czele przywódców sprzeciwiających się ratowaniu Grecji. Udało jej
się uzyskać zapewnienie, iż na udzielenie kredytu będą musiały zgodzić się wszystkie
państwa strefy euro, a MFW stał się elementem porozumienia. Pozwoliło to zredukować rolę Niemiec, jako tego aktora, który dyktuje innym trudne warunki. Oprocentowanie kredytów miało mieć rynkową stopę procentową. Udzielenie kredytów Grecji
przez kraje strefy euro było możliwe, gdyż, jak twierdziła kanclerz A. Merkel, nie
zawierają one elementu subwencji34. Warunkiem ich udzielenia było przeprowadzenie
przez Grecję głębokich reform gospodarczych. Promowane przez Niemcy warunkowanie pomocy stało się częścią systemu udzielania kredytów ogarniętym kłopotami
państwom strefy euro. Niemcy narzuciły drastyczny program oszczędnościowy również Irlandii, pomimo iż wielkość deficytu budżetowego wynika z problemów branży
finansowej. Pojawiły się informacje, iż Irlandia może zostać zmuszona do podwyższenia podatku od przedsiębiorstw w zamian za udzielenie pomocy35. Także w przypadku Portugalii rząd Niemiec zgodził się udzielić kredytów jedynie pod warunkiem
realizacji programu naprawczego36.
W. Schäuble, Der Finanzsektor muss zahlen, wywiad, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 8 lutego
2010 r., s. 11.
31
EU-Kommission unterstützt Vorschlag für Europäischen Währungsfonds, „Frankfurter Allgemeine
Zeitung” z 9 marca 2010 r., s. 1–2.
32
Wolfgang Schäuble: „Erst die Strafe, dann der Fonds”, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 24 marca 2010 r., s. 12.
33
Oświadczenie Szefów Państw lub Rządów Strefy Euro, 25 marca 2010 r., http://www.consilium.europa.eu.
34
Merkel und Sarkozy einig über Griechenland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 26 marca 2010 r.,
s. 1–2; Merkel verteidigt Notfallhilfe für Griechenland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 27 marca
2010 r., s. 1–2.
35
Irische Bitte um Finanzhilfe steht kurz bevor, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 18 listopada
2010 r., s. 1–2.
36
Die Rettung für Portugal kommt nicht sofort, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 8 kwietnia 2011 r.,
s. 13.
30
142
Rafał Ulatowski
4. Jedność strefy euro priorytetem Niemiec
15 marca 2010 r. na posiedzeniu swojej frakcji parlamentarnej kanclerz A. Merkel
stwierdziła, iż może zaistnieć konieczność opuszczenia przez jakieś państwo strefy
euro37. Dwa dni później powtórzyła w Bundestagu, iż państwa, które trwale nie spełniają warunków członkostwa w strefie euro powinny móc być z niej wykluczone38.
Gotowość do wyrzucania państw ze strefy euro szybko jednak u niemieckich decydentów osłabła. Już w kwietniu 2010 r. minister W. Schäuble ostrzegł przed Komisją Europejską Bundestagu, iż niewypłacalność Grecji miałaby nieprzewidywalne
konsekwencje, a stabilność euro byłaby zagrożona39. Sekretarz stanu w ministerstwie finansów Jörg Asmussen zapewnił, iż restrukturyzacja greckiego zadłużenia
jest wykluczona, a prezes Bundesbanku Axel Weber wyjaśnił, że dyskusja na temat
wyjścia Grecji z Unii Walutowej jest bezprzedmiotowa40. Argumentacja rządu ewoluowała w dalszym ciągu i udzielenie kredytu Grecji zaczęto postrzegać jako działanie
leżące w interesie Niemiec. Minister W. Schäuble przyznał, iż greckie problemy są
problemem całej Europy, a zatem i Niemiec41. 2 maja 2010 r. ustalony został przez
ministrów finansów państw strefy euro i MFW plan ratunkowy dla Grecji o wartości
110 mld euro. Niemcy za pośrednictwem państwowego banku Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), miały pożyczyć Grecji 22,4 mld euro. Kanclerz A. Merkel prezentowała pomoc dla Grecji, jako „historycznie pojedynczą” i „wyjątkową” sytuację42.
Gdy na początku 2011 r. nastąpił silny wzrost oprocentowania portugalskich
obligacji, rynki międzynarodowe obiegła informacja o naciskach wywieranych na
rząd w Lizbonie przez Niemcy i Francję, aby ten zwrócił się o udzielenie mu kredytów. Niemieckie ministerstwo finansów ustami swojego rzecznika prasowego
zaprzeczyło, ażeby podejmowało takie działania43. Minister W. Schäuble zapewnił jednak, iż w razie konieczności Niemcy udzielą koniecznych pożyczek44. Kiedy
7 kwietnia rząd premiera José Sócratesa w obliczu zaostrzających się problemów
gospodarczych poprosił o kredyty ratunkowe, wniosek ten został przyjęty w Berlinie
z zadowoleniem.
37
Schäuble: Noch kein Beschluss über Athen-Hilfe, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 17 marca
2010 r., s. 1–2.
38
A. Merkel, Rede, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/30, s. 2719.
39
Berlin: Kredit für Griechenland bis zu 16,8 Milliarden, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 22 kwietnia 2010 r., s. 15.
40
Griechenlands Hilferuf verpufft am Markt, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 24 kwietnia 2010 r.,
s. 11.
41
Strauss-Kahn: Griechenland braucht 120 Milliarden bis Ende 2012, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 29 kwietnia 2010 r., s. 1.
42
Im Schatten des Rettungsschirms, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 11 maja 2010 r., s. 3.
43
Portugal nähert sich dem Rettungsschirm der EU, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 10 stycznia
2011 r., s. 13.
44
Wachsender Druck auf Portugal, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 19 lutego 2011 r., s. 11.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
143
Pogarszająca się sytuacja finansowa Grecji spowodowała, iż Niemcy ponownie
zaczęły grozić jej wyrzuceniem ze strefy euro. Minister gospodarki P. Rösler zaproponował przeprowadzenie procesu uporządkowanego bankructwa45. Do prasy przedostała
się również informacja, iż urzędnicy niemieckiego ministerstwa finansów sprawdzają
możliwe konsekwencje nieotrzymania przez Grecję nowych kredytów. Analizie poddany został scenariusz pozostania Grecji w strefie euro, jak i jej opuszczenie, i powrót
do waluty narodowej. Sprawdzano konsekwencje greckiej niewypłacalności dla innych
państw strefy euro, szczególnie Portugalii i Irlandii46. Następnego dnia z kręgu najbliższych współpracowników kanclerz A. Merkel doszły informacje, iż bankructwo Grecji
nie jest brane pod uwagę i nie należy w ogóle o nim dyskutować, aby nie powodować niepokoju na rynkach. Różnica zdań wśród członków rządu stała się wyraźna47.
Jednak, kiedy znajdujący się w trudnej sytuacji politycznej premier J. Papandreou
zaproponował przeprowadzenie referendum nad zmienionym jesienią 2011 r. pakietem ratunkowym, wywołał swoją propozycją oburzenie niemieckiej kanclerz, która
natychmiast powróciła do twardego tonu z 2010 r. i zapewniła, iż Unia Europejska
jest przygotowana na wystąpienie Grecji z Unii Walutowej48.
5. Postawa Niemiec wobec idei utworzenia funduszy
ratunkowych dla pogrążonych w kryzysie państw
strefy euro
Po przyznaniu Grecji kredytów bilateralnych w maju 2010 r. zaczęto konstruować
plan utworzenia funduszu ratunkowego dla państw strefy euro. Kanclerz A. Merkel
zaakceptowała udzielenie kredytów przez UE, czemu wcześniej zdecydowanie się
sprzeciwiała49. Utworzono nowy fundusz państw strefy euro, Europejski Fundusz Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility – EFSF) o wartości 440
mld euro, przy czym niemiecki udział określony został na 123 mld euro. Uzupełniony
miał on być o fundusz unijny, Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (European Financial Stabilisation Mechanism – EFSM) o wartości 60 mld euro50. W oczach
45
P. Rösler, Europa braucht ein Insolvenzverfahren für Staaten, „Die Welt” z 11 września 2011 r.,
www.welt.de.
46
Berlin verliert die Geduld mit Griechenland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 12 września
2011 r., s. 11.
47
Koalition streitet über Griechenland-Hilfe, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 13 września 2011 r.,
s. 1–2.
48
Euroländer für griechischen Austritt „gewappnet”, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 3 listopada
2011 r., www.faz.net.
49
Die EU ringt um Rettungsschirm für Euro-Staaten, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 10 maja
2010 r., s. 1.
50
European Stabilisation Actions – the EU´s Response to the Crisis, http://ec.europa.eu.
144
Rafał Ulatowski
ministra W. Schäuble, europejskie fundusze ratunkowe miały mieć jedynie charakter przejściowy51. Jednym z najważniejszych wydarzeń dla sformułowania trwałych,
nowych ram systemu finansowego w Europie było porozumienie zawarte między
kanclerz A. Merkel i prezydentem N. Sarkozy’m 18 października 2010 r. w Deauville.
Niemcy zgodziły się zmienić czasowy mechanizm antykryzysowy w mechanizm
stały52. 28 października 2010 r. na szczycie UE zdecydowano, że po 2013 r. powstanie
trwały mechanizm antykryzysowy, Europejski Mechanizm Stabilności (European Stability Mechanism – ESM). Komplikująca się sytuacja na międzynarodowych rynkach
finansowych, a w szczególności irlandzka prośba o kredyty wzmogły pytania o efektywność EFSF. Fundusz, o nominalnej możliwości kredytowej w wysokości 440 mld
euro i realnej w wysokości 250 mld euro, coraz więcej inwestorów i polityków oceniało, jako zbyt mały, aby stanowił ratunek dla kolejnych, załamujących się gospodarek strefy euro. Stąd też pojawił się pomysł rozszerzenia funduszu nawet do 1,5 biliona
euro. Pomysł ten w listopadzie 2010 r. zdecydowanie odrzucił W. Schäuble, uznając
wartość EFSF za wystarczającą53. W styczniu 2011 r. podejście niemieckiego rządu
uległo ewolucji. Zaczął on wysyłać swoim partnerom sygnały, iż mógłby zaaprobować zwiększenie środków EFSF, pod warunkiem, iż byłoby to związane z akceptacją
niemieckich propozycji, tworzących „spójny pakiet”54. Minister W. Schäuble przekonywał, iż reguły Paktu Stabilności i Wzrostu powinny zostać zaostrzone, a narodowe
polityki gospodarcze silniej skoordynowane55. Wykluczył również możliwość jednostronnego obciążenia Niemiec i innych państw strefy euro, posiadających najwyższy
rating (AAA), dodatkowymi, jednostronnymi zobowiązaniami na rzecz zwiększenia
efektywności EFSF56. 15 lutego 2011 r., po spotkaniu ministrów finansów państw Unii
Europejskiej, przyznał, że niemiecki wkład w powiększony EFSF będzie większy niż
wcześniej planowano57.
Cechą charakterystyczną niemieckiego dyskursu politycznego jest przykładanie
dużej wagi do aspektów prawnych. W 2010 r. rząd kanclerz A. Merkel argumentował,
wbrew oporowi różnych grup w Niemczech, iż pomoc, jakiej udzielają Niemcy jest
51
W. Schäuble, Die Rettungsschirme laufen aus- das haben wir klar vereinbart, wywiad, „Frankfurter
Allgemeine Zeitung” z 24 lipca 2010 r., s. 16.
52
Deutsch-Französische Erklärung zur wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit in der EU, 18 października 2010 r., www.bundesregierung.de.
53
Schäuble gegen größeren Rettungsfonds, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 27 listopada 2010 r.,
s. 11.
54
Aufstockung des Euro-Rettungsfonds wird wahrscheinlicher, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 14 stycznia 2011 r., s. 11.
55
Finanzminister wollen Rettungsschirm erweitern, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 18 stycznia
2011 r., s. 2.
56
Finanzminister Schäuble gegen einseitige Belastung für Deutschland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 19 stycznia 2011 r., s. 9.
57
Schäuble: Höhere Belastung durch Euro-Krisenfonds, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 16 lutego
2011 r., s. 9.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
145
zgodna z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej58. Argumentację tę prezentowała również Komisja Europejska. Dlatego wypowiedź francuskiej minister finansów
Christine Lagarde z grudnia 2010 r., iż kredyty dla Grecji, a także powstanie EFSF, są
sprzeczne z traktatami europejskimi, wzbudziła duże zaskoczenie w Niemczech. Nie
była to jednak nowa interpretacja ze strony Francji. W maju 2010 r. francuski minister
ds. europejskich Pierre Lellouche stwierdził, iż kredyty dla Grecji faktycznie doprowadziły do zmian traktatowych59.
W związku z silną przeceną greckich obligacji, komisarz O. Rehn wysunął pomysł
ich wykupienia przez EFSF, a później ESM. Nadaniu EFSF i ESM takich uprawnień
sprzeciwił się niemiecki rząd, a także Bundesbank60, obawiając się wprowadzenia
euroobligacji „tylnymi drzwiami”61. Rząd Niemiec nie był jednak głuchy na argumenty
partnerów z innych państw Unii i szybko dostrzegł możliwe korzyści takiego rozwiązania. Wynikają one z możliwości zakupu tych obligacji na rynku znacznie poniżej
ich wartości nominalnej62.
Na tym tle doszło w Niemczech do poważnego konfliktu. Ówczesny prezes
Bundesbanku, A. Weber, w którego osobie wielu widziało faworyta w wyścigu do
fotela prezesa EBC, sprzeciwiał się możliwości skupowania przez EFSF obligacji
pogrążonych w kryzysie państw strefy euro oraz możliwości obniżenia oprocentowania od udzielonych im pożyczek ratunkowych. Krytykował on również inwestowanie
przez EBC w obligacje pogrążonych w kryzysie państw strefy euro. Różnica poglądów
z innymi członkami europejskich elit stała się powodem jego rezygnacji ze stanowiska
prezesa Bundesbanku i niekandydowania na szefa EBC63.
Podczas szczytu szefów państw lub rządów strefy euro 11 marca 2011 r. kanclerz
A. Merkel wyraziła gotowość do rozszerzenia EFSF do efektywnego poziomu 440
mld euro, jako elementu szerszego programu reform64. Kompromis uzyskany w marcu
2011 r. w kwestii reformy Unii Walutowej spotkał się w szeregach koalicji rządowej
z krytyką. Zastępca przewodniczącego frakcji CDU/CSU Michael Meister stwierdził,
iż fakt, że EFSF i ESM będą kupować obligacje pogrążonych w kryzysie państw strefy
euro zbliża ją samą do „unii transferowej”65.
58
59
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, „Dziennik Urzędowy UE” 2008 C 115/47.
Frankreich räumt Vertragsbruch ein, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 24 grudnia 2010 r.,
s. 13.
60
Koalition gegen Anleihekäufe des Rettungsfonds ESM, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 23 lutego
2011 r., s. 11.
61
Schäuble will „gesamten Instrumentarium” einsetzen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 13 lipca
2011 r., s. 1–2.
62
Regierung will Schuldenrückkauf ermöglichen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 5 marca 2011 r.,
s. 11.
63
Wutbanker Webber wettet gegen EU-Krisenplan, „Spiegel Online” z 22 lutego 2011 r., www.spiegel.de.
64
Pressekonferenz nach dem EU-Rat zur Eurostabilität, 12 marca 2011 r., www.bundesregierung.de.
65
Kritik am Euro-Kompromiss aus Koalitionsfraktionen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 14 marca
2011 r., s. 1.
146
Rafał Ulatowski
Porozumienie, na podstawie którego Niemcy miały zainwestować w ESM blisko
21,7 mld euro jako lokatę i 168,3 mld euro w formie gwarancji okazało się natychmiast dla niemieckiego rządu niewygodne. Kanclerz A. Merkel zaproponowała modyfikację ustalonego harmonogramu wpłat tak, aby zmniejszyć ich ciężar dla niemieckiego budżetu. W ustalonym systemie Niemcy miały wpłacić w 2013 r. 10,85 mld
euro, a następnie trzy równe raty roczne w wysokości 3,62 mld euro. Kanclerz A. Merkel zaproponowała, aby wpłata odbyła się w pięciu równych ratach rocznych w wysokości 4,34 mld euro. Pozwoliłoby to zrealizować rządowi cele wewnętrznej polityki
fiskalnej w postaci obniżki podatków66. Szczyt Rady Europejskiej 24–25 marca 2011 r.
przyniósł realizację żądań Niemiec. Ustalono wydłużenie okresu wpłacania kapitału
do ESM do 2017 r.67
Nacisk USA i państw rozwijających się na kraje strefy euro w kwestii rozszerzenia EFSF stał się widoczny podczas szczytu G-20 23 września 2011 r. Propozycje te
nie spotkały się z aprobatą Niemiec. Minister W. Schäuble podkreślił, iż EFSF ma
w obecnej formie dostateczne instrumenty, aby móc we właściwy sposób reagować68.
Jednak zła sytuacja rynkowa i nacisk partnerów spowodowały, iż Niemcy zgodziły
się na efektywniejsze wykorzystanie EFSF. 25 września 2011 r. minister W. Schäuble
odrzucił pomysł udzielenia EFSF licencji bankowej, co postulowała Francja, i umożliwiłoby mu sięgnięcie do zasobów EBC, gdyż oznaczałoby to monetaryzację długu.
Wskazał równocześnie, iż istnieją inne możliwości zwiększenia efektywności EFSF69.
Podczas szczytu państw strefy euro 26 października 2011 r. uzgodniono reformę EFSF
i możliwość lewarowania jego środków poprzez zaangażowanie środków stron trzecich70. Postanowienia te były odpowiedzią na sprzeciw Niemiec wobec zwiększania
ich zaangażowania w fundusz. Jednak do połowy lutego 2012 r. nie znalazł się żaden
podmiot, gotowy zainwestować w EFSF.
6. Niemiecka wizja podziału kosztów kryzysu między
państwa a sektor prywatny
Kolejnym punktem planu Niemiec dla państw ogarniętych kryzysem było zaangażowanie sektora prywatnego w restrukturyzację ich zadłużenia. Podczas odbywającego
się w pierwszej połowie listopada 2010 r. szczytu G-20 kanclerz A. Merkel podkreśliła, iż inwestorzy prywatni będą musieli zaangażować się w ratowanie pogrąDer endgültige Euro Krisenfonds steht, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 23 marca 2011 r., s. 10.
European Council, Conclusions, 24/25 marca 2011, www.consilium.europa.eu, s. 24.
68
Forderung nach Aufstockung des Rettungsfonds, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 24 września
2011 r., s. 13.
69
Europa diskutiert Stärkung des Rettungsfonds, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 26 września
2011 r., s. 11.
70
Euro Summit Statement, 26 października 2011 r., www.consilium.europa.eu, s. 6.
66
67
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
147
żonych w kryzysie państw strefy euro, gdyż jest niemożliwe, aby tylko podatnicy
ponosili koszty załamania gospodarczego. Uwagi te ściągnęły na kanclerz A. Merkel krytykę ze strony irlandzkiego ministra finansów Briana Lenihana, zarzucającego jej, iż swoimi wystąpieniami przyczyniła się do zaostrzenia sytuacji na rynku
obligacji71. W tym samym tonie wypowiadał się grecki premier J. Papandreou72,
a także dwa tygodnie później hiszpańska minister finansów Elena Salgado73. Wypowiedź kanclerz A. Merkel wzmogła zaniepokojenie na rynkach finansowych sytuacją Irlandii. W listopadzie 2010 r. na szczycie strefy euro ustalono reformę europejskiej „architektury” finansowej. Uzgodniono, że we wszystkich obligacjach, emitowanych przez państwa strefy euro od czerwca 2013 r., zawarte będą collective action
clauses (CAC). W oświadczeniu końcowym ministrów finansów państw grupy euro
wprowadzono rozróżnienie między państwami mającymi kłopoty z płynnością i państwami niewypłacalnymi. Tylko w przypadku tych drugich mają być zaangażowani
inwestorzy prywatni. Restrukturyzacja długów została zdefiniowana jako ostatni
środek pomocy74.
Aby uspokoić sytuację, ministrowie finansów Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch i Hiszpanii wydali 12 listopada 2010 r. wspólne oświadczenie mówiące,
iż mechanizm włączający inwestorów prywatnych w pomoc państwom strefy euro
wejdzie w życie dopiero w połowie 2013 r. 21 listopada 2010 r. Irlandia oficjalnie
poprosiła o pomoc, a 28 listopada zostały ustalone warunki i wartość pakietu w wysokości 85 mld euro. Przyjęto, iż inwestorzy prywatni nie będą musieli zaangażować się
finansowo w ratowanie Irlandii75, co było wyraźnym ustępstwem ze strony Niemiec.
Również plan naprawy gospodarki Portugalii nie zawierał redukcji długu.
Z końcem stycznia 2011 r. stało się dla wielu przywódców krajów strefy euro
jasne, iż konieczne jest zredukowanie długu publicznego Grecji, gdyż tzw. pierwszy
plan ratunkowy nie przyniósł poprawy jej sytuacji gospodarczej.
Idea restrukturyzacji zadłużenia była coraz silniej akcentowanym elementem
w działaniach niemieckich polityków w 2011 r., pomimo iż jeszcze rok wcześniej
wykluczano ją76. Do grona zwolenników tego pomysłu dołączył były minister finansów Niemiec Peer Steinbrück, postulujący nawet czasowe wyjście Grecji ze strefy
euro w celu odzyskania przez nią konkurencyjności, poprzez prowadzenie niezależnej
71
Regierungen beruhigen Irlands Gläubiger, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 13 listopada 2010 r.,
s. 11.
Noch keine Klarheit über Finanzhilfe für Irland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 16 listopada
2010 r., s. 11.
73
Spanien gibt Merkel Schuld an „Turbulenzen”, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 2 grudnia
2010 r., s. 13.
74
European Stability Mechanism (ESM) Questions & Answers, 30 listopada 2010 r., Rada Unii Europejskiej, www.consilium.europa.eu.
75
85 Milliarden Euro für Irland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 29 listopada 2010 r., s. 1–2.
76
Staatliche Umschuldungen im Euro-Raum galten 2010 als Tabu. Jetzt wird offen darüber gesprochen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 4 lutego 2011 r., s. 23.
72
148
Rafał Ulatowski
polityki walutowej i niezależnej polityki stóp procentowych77. Również minister
W. Schäuble nie wykluczył restrukturyzacji greckich długów78. Kanclerz A. Merkel
zaproponowała, aby udział prywatnych wierzycieli w działaniach ratunkowych państw
strefy euro oparty był na zasadach MFW, tzn. aby inwestorzy państwowi mieli pierwszeństwo przed prywatnymi przy odzyskiwaniu należności79.
W połowie maja 2011 r. stało się jasne, iż w Berlinie decyzje odnośnie do przyszłości greckiego zadłużenia zostały podjęte. Szef frakcji CDU/CSU w Bundestagu
Volker Kauder poinformował, że „miękka” restrukturyzacja greckiego długu, polegająca na przedłużeniu zapadalności greckich papierów jest możliwa. Minister W. Schäuble i kanclerz A. Merkel opowiedzieli się za dobrowolnym włączeniem się inwestorów
prywatnych w proces ratowania greckich finansów publicznych. Propozycje niemieckich polityków spotkały się ze zdecydowanym sprzeciwem EBC podkreślającego,
jak wielkie ryzyko dla europejskiego systemu finansowego stanowiłaby restrukturyzacja greckich długów, a także, iż w przypadku restrukturyzacji, greckie obligacje nie
mogłyby być przez EBC akceptowane jako zabezpieczanie80. Podobny pogląd prezentowało wielu ekspertów w Niemczech, w tym były główny ekonomista EBC Otmar
Issing81. Również Francja ustami swojej minister finansów sprzeciwiła się wszelkiej
restrukturyzacji greckich długów. Sprzeciw EBC i Francji nie spowodował jednak
zatrzymania prac w niemieckim ministerstwie finansów nad możliwością zaangażowania prywatnego kapitału w ratowanie Grecji. Towarzyszyły im konsultacje nad drugim pakietem ratunkowym82. W rozesłanym na początku czerwca 2011 r. do ministrów finansów krajów strefy euro liście, minister W. Schäuble zaproponował przedłużenie o siedem lat terminu zapadalności greckich obligacji, argumentując, iż każda
dodatkowa pomoc dla Grecji musi zawierać podział ciężarów między podatników
a inwestorów prywatnych. Prezes EBC Jean-Claude Trichet zmienił w czerwcu 2011 r.
zdanie i uznał, iż przedłużenie zapadalności greckich obligacji nie oznacza greckiej
niewypłacalności83. Stanowiło to radykalną zmianę postawy EBC wobec zaangażowania prywatnych inwestorów w rozwiązanie greckich problemów finansowych84
77
78
H. Steltzner, Retter in Not, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 12 marca 2011 r., s. 11.
EU gegen Umschuldung Griechenlands, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 11 kwietnia 2011 r.,
s. 11.
79
Merkel will Beteiligung nach IWF-Regeln, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 24 marca 2011 r.,
s. 13.
80
Bundesregierung bringt Umschuldung ins Gespräch, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 17 maja
2011 r., s. 10.
81
O. Issing, Eine Umschuldung im Euro wäre der GAU, wywiad, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 19 lipca 2011 r., www.faz.net.
82
Schäuble will private Gläubiger stärker in die Pflicht nehmen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 6 czerwca 2011 r., s. 1–2.
83
Schäuble will Gläubiger Athens warten lassen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 8 czerwca
2011 r., s. 1.
84
Griechische Schuldenkrise bedroht die Kreditwürdigkeit europäischer Banken, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 16 czerwca 2011 r., s. 13.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
149
i dowód skuteczności niemieckiej dyplomacji. Również Francja uległa niemieckiej
presji i 17 czerwca 2011 r. prezydent N. Sarkozy i kanclerz A. Merkel uzgodnili,
iż inwestorzy prywatni wezmą udział w ratowaniu Grecji na zasadzie dobrowolności. Zapis o dobrowolnym udziale sektora prywatnego był ustępstwem Niemiec
wobec Francji85.
Zaangażowanie inwestorów prywatnych znalazło swoje prawne usankcjonowanie w uchwalonym 21 lipca 2011 r. drugim pakiecie ratunkowym dla Grecji. Udział
sektora prywatnego określony został na 37 mld euro86. Uchwalenie drugiego pakietu
pomocy dla Grecji nie uspokoiło sytuacji, gdyż napływające stamtąd dane ekonomiczne były rozczarowujące. W tej sytuacji minister W. Schäuble dopuścił możliwość zmian w drugim pakiecie87 w postaci zwiększenia udziału sektora prywatnego
w restrukturyzacji greckiego długu. W niecałe trzy miesiące, 21-procentowa redukcja greckiego długu wobec prywatnych wierzycieli okazała się niewystarczającą88.
Niemiecka koncepcja silnego zaangażowania sektora prywatnego w naprawę finansów Grecji zyskała poparcie przywódców państw strefy euro i 26 października 2011
r. poprawiony i rozszerzony został tzw. drugi pakiet dla tego państwa. Uzgodniono
redukcję greckiego zadłużenia wobec inwestorów prywatnych o 50%89.
W dokumencie kończącym obrady szefów państw lub rządów strefy euro
9 grudnia 2011 r. stwierdzono wyraźnie, iż sposób zaangażowania inwestorów prywatnych w rozwiązanie greckich problemów był wyjątkowy. Zapis ten stanowi
dowód zmiany podejścia Niemiec do udziału inwestorów prywatnych w programach
naprawczych90.
Restrukturyzacja greckiego zadłużenia unaoczniła słabość europejskiego systemu bankowego. Na początku października 2011 r. kanclerz A. Merkel wskazała na
konieczność dokapitalizowania banków i zaproponowała również jego sposób. Najpierw banki powinny same zatroszczyć się o zwiększenie swojego kapitału. Następnie państwa strefy euro powinny podjąć działania, mające na celu dokapitalizowanie
banków. EFSF mógłby zostać zaangażowany w ich ratowanie dopiero wtedy, gdy
zagrożona zostanie przyszłość euro91. Zaproponowana kolejność udzielania wsparcia
bankom napotkała na niezadowolenie we Francji ze względu na silne zaangażowanie
tamtejszych banków w Grecji i konieczność ich dokapitalizowania. Ogromny koszt
Merkel und Sarkozy dringen auf schnelle Griechenland-Hilfe, 17 czerwca 2011 r., www.euractiv.de.
Statement by the Heads of State or Government of the Euro Area and EU Institutions, 21 lipca
2011 r., www.consilium.europa.eu.
87
Berlin erhöht Druck auf Griechenland, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 9 września 2011 r., s. 1–2.
88
Schäuble erwartet größeren Beitrag der Banken, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 6 października
2011 r., s. 1–2.
89
Euro Summit Statement, 26 października 2011 r., www.consilium.europa.eu, s. 4.
90
Statement by The Euro Area Heads of State or Government, 9 grudnia 2011 r., www.consilium.
europa.eu.
91
A. Merkel, Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Angela Merkel und dem Präsidenten des Europäischen Parlaments, Buzek, Mitschrift Pressekonferenz, 5 października 2011 r., www.bundesregierung.de.
85
86
150
Rafał Ulatowski
tej operacji wzbudził w Paryżu obawy o możliwość utrzymania ratingu Francji na
najwyższym możliwym poziomie AAA92.
Zaproponowana przez kanclerz A. Merkel kolejność źródeł, z których może
być udzielana pomoc europejskim bankom, unaoczniła różnicę zdań między Francją
i Niemcami, ściśle koordynującymi swoją politykę w okresie kryzysu. Także wypowiedź ministra, P. Röslera, zdradzająca szczegóły negocjacji francusko-niemieckich,
zaprzeczyła opiniom wygłaszanym przez kanclerz A. Merkel o harmonijnej współpracy z Francją93. Prezydent N. Sarkozy skrytykował jednocześnie styl zarządzania
kryzysowego kanclerz A. Merkel, zarzucając jej zbytnie koncentrowanie się na swojej
osobie94. Pomimo ścisłej koordynacji działań między Niemcami i Francją nie udało
się ukryć różnicy zdań i sporów toczących się w tym tandemie.
Drugim pomysłem Niemiec – obok restrukturyzacji długów państw ogarniętych
kryzysem – na zaangażowanie sektora prywatnego w ratowanie gospodarki europejskiej jest wprowadzenie podatku od transakcji finansowych. Pełne poparcie dla tego
projektu wyraziła Francja, ale szczyt G-20 w Kanadzie w czerwcu 2010 r. pokazał,
iż na poziomie globalnym nie ma poparcia dla tego pomysłu. Dlatego zaczęto rozważać możliwość wprowadzenia tego podatku na poziomie Unii Europejskiej lub strefy
euro95. Jednak propozycje niemiecko-francuskie zostały 7 września 2010 r. odrzucone przez część ministrów finansów państw UE. Wśród krajów UE sprzeciw wyraziły przede wszystkim Wielka Brytania i Szwecja. Po niepowodzeniu tej inicjatywy,
minister W. Schäuble nie wykluczył, iż wprowadzenie podatku na poziomie strefy
euro również stanowiłoby krok naprzód96. Pomimo braku sukcesów w tym zakresie
w 2010 r. Niemcy i Francja pozostały wierne temu pomysłowi. Wprowadzenie podatku
od transakcji finansowych zapowiadał trzeci punkt wspólnego planu z 16 sierpnia
2011 r. Niemieccy i francuscy politycy mają jeszcze dalej sięgające plany współpracy.
Na rok 2013, pięćdziesięciolecie podpisania Traktatu Elizejskiego97, zaproponowano
wyrównanie podatku od firm we Francji i Niemczech98.
92
Merkel und Sarkozy sichern Rekapitalisierung der Banken zu, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”
z 10 października 2011 r., s. 1–2.
93
Merkel: Kein Zerwürfnis mit Paris. Juncker: Desaströse Außenwirkung, „Frankfurter Allgemeine
Zeitung” z 22 października 2011 r., s. 1–2.
94
Angela the Dragon Non-Slayer, „The Economist” z 30 lipca 2011 r., www.economist.com.
95
A. Merkel, Pressestatements von Bundeskanzlerin Angela Merkel beim G20-Gipfel, Mitschrift Pressekonferenz, 27 czerwca 2011 r., www.bundesregierung.de.
96
Widerstand gegen deutsche und französische Idee zur Börsen-Steuer, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 9 września 2010 r., s. 11.
97
Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik über die deutschfranzösische Zusammenarbeit, 22 stycznia 1963 r., www.hdg.de.
98
Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Staatspräsidenten Sarkozy,
Mitschrift Pressekonferenz, 16 sierpnia 2011 r., www.bundesregierung.de.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
151
7. Niemiecka wizja europejskiego „rządu gospodarczego”
15 czerwca 2010 r. na spotkaniu Merkel–Sarkozy, kanclerz Niemiec udało się przekonać
prezydenta Francji, iż przyszły „rząd gospodarczy” powinien składać się z 27 członków,
a nie – jak proponowała strona francuska – tylko z członków strefy euro. Szefowie
państw i rządów krajów strefy euro powinni spotykać się tylko wtedy, kiedy będzie
to uznane za konieczne99. Przeważył niemiecki pogląd, iż najważniejsza jest spójność całej UE, a silniejsza integracja tylko w ramach strefy euro jest błędem. Niemcy
i Francja podjęły latem 2010 r. ponownie próbę lepszej koordynacji i intensyfikacji
wysiłków na rzecz reformy europejskiej gospodarki. W przedstawionym 21 lipca projekcie reform oba państwa zaproponowały zaostrzenie Paktu Stabilności i Wzrostu oraz
lepszą koordynację polityk gospodarczych w ramach UE. W dokumencie tym w ciekawy sposób został rozwiązany problem europejskiego „rządu gospodarczego”. W niemieckiej wersji językowej była mowa o „polityczno-gospodarczym kierowaniu”100,
a we francuskiej wersji językowej, wprost o „rządzie gospodarczym”. Projekt ten
został przedstawiony na posiedzeniu francuskiego rządu. Po raz pierwszy w jego obradach brał udział zagraniczny minister, szef resortu finansów Niemiec W. Schäuble101.
W programowym artykule opublikowanym 27 stycznia 2011 r. minister W. Schäuble opowiedział się za spójnością Unii Europejskiej i przeciwko jej podziałowi na
17 państw, będących członkami strefy euro, i państwa nienależące do tej grupy.
Wskazał na konieczność ściślejszej koordynacji polityk: finansowych, gospodarczych
i socjalnych, najpierw państw strefy euro. Współpraca ta powinna być jednak otwarta
również na państwa UE nieposiadające waluty euro. Koordynacja ta powinna odbywać
się na poziomie międzyrządowym i stanowić tzw. rząd gospodarczy102. Rząd Niemiec
opowiedział się za „rządem gospodarczym” z dwóch przyczyn. Po pierwsze, sformułowanie to miało na celu uzyskanie przychylności Francji. Po drugie, rola Komisji
Europejskiej powinna zostać ograniczona, a władza skoncentrowana w rękach szefów państw lub rządów. Rząd ten, według niemieckiego pomysłu, miałby stanowić
w praktyce „Pakt na rzecz konkurencyjności”, wskazujący problemy w gospodarkach
państw strefy euro i karzący za nierealizowanie zaleceń dotyczących reform103. Szczyt
szefów państw lub rządów strefy euro z 11 marca 2011 r. przyniósł m.in. modyfikację
„Paktu na rzecz konkurencyjności” w „Pakt na rzecz euro”104. Został on przygotowany
dla państw strefy euro. Powinien jednak pozostać otwarty dla innych państw Unii
Europäische Wirtschaftsregierung im Blick, 15 czerwca 2010 r., http://www.bundesregierung.de.
Wirtschaftspolitische Steuerung.
101
Berlin und Paris wollen Stabilitätspakt schärfen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 22 lipca
2010 r., s. 9.
102
W. Schäuble, Für eine bessere Verfassung Europas, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 27 stycznia
2011 r., s. 8.
103
Das große Euro-Tohuwabohu, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 1 lutego 2011 r., s. 13.
104
Pakt euro plus.
99
100
152
Rafał Ulatowski
Europejskiej105. Formuła ściślejszej integracji w ramach strefy euro przy zachowaniu
„otwartych drzwi” dla pozostałych państw UE została zachowana, a jej konsekwencją
było podpisanie przez 25 z 27 państw Unii Europejskiej 30 stycznia 2012 r. Traktatu
o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej106.
8. Euro i niemiecki interes narodowy
Zaostrzający się kryzys spowodował, iż kanclerz A. Merkel uznała za konieczne przy
każdej okazji podkreślać rolę, jaką Niemcy przywiązują do wspólnej waluty. 19 maja
2010 r. w swoim exposé użyła po raz pierwszy słów: „upadnie euro, następnie upadnie
Europa”107. Podczas debaty w Bundestagu na temat kryzysu w strefie euro 15 grudnia
2010 r. złożyła ważne zapewnienie. „Nikt w Europie nie zostanie pozostawiony sam,
nikt w Europie nie będzie mógł upaść”108. O niemieckim zaangażowaniu na rzecz
euro zapewniła też światowe elity polityczno-gospodarcze podczas forum w Davos.
„Będziemy bronić euro, angażować się na jego rzecz i musimy na trwałe utrzymać
je stabilnym”109 – zadeklarowała. Wyraz swojej determinacji w ratowaniu euro dała
również w swojej mowie z okazji otwarcia salonu motoryzacyjnego we Frankfurcie
15 września 2011 r. Jest „zupełnie jasne, że Niemcy ze względu na swój własny interes narodowy i zarazem, jako największa gospodarka Europy, są zobowiązane i ponoszą odpowiedzialność, aby zapewnić przyszłość euro. […] Wszystko, co służy temu
celowi jest do zrobienia”110. „Euro jest czymś znacznie więcej niż walutą”111 – zadeklarowała kanclerz A. Merkel w drodze na kolejny szczyt „ostatniej szansy” w listopadzie 2011 r.
* * *
W latach 2010–2011 nie można zidentyfikować jasnej koncepcji rządu Niemiec
przezwyciężenia kryzysu w strefie euro. Prezentował on twardą retorykę wyklucza105
Conclusions of the Heads of State or Government of the Euro Area, 1 marzec 2011 r., www.consilium.europa.eu, s. 1.
106
Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, www.msz.gov.pl.
107
A. Merkel, Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin zu den Maßnahmen zur
Stabilisierung des Euro, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/42, s. 4126.
108
A. Merkel, Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin zum Europäischen Rat
am 16./17. Dezember 2010 in Brüssel, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/80,
s. 8819.
109
A. Merkel, Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich des Jahrestreffens 2011 des World
Economic Forum, 28 stycznia 2011 r., www.bundesregierung.de.
110
A. Merkel, Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich der Eröffnung der 64. Internationalen Automobil-Ausstellung, 15 września 2011 r., www.bundesregierung.de.
111
A. Merkel, Der Euro – weit mehr als Währung, wywiad, op. cit.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
153
jącą kredyty ratunkowe, a nawet żądał wykluczenia słabych państw z unii walutowej.
Koniunktura gospodarcza, która nastąpiła po załamaniu w 2009 r., pozwoliła rządowi
Niemiec występować z pozycji siły. Podczas gdy większość państw strefy euro popadała
w latach 2010–2011 w coraz większe kłopoty gospodarcze, niemiecka gospodarka
odnotowała dynamiczny wzrost. Pozwoliło to rządowi Niemiec stworzyć wrażenie,
iż niemiecka gospodarka jest w stanie idealnym.
Wraz z zaostrzeniem kryzysu można wyodrębnić w działaniach Niemiec dwie
główne linie działania. Jedna to krótkoterminowe „zarządzanie kryzysowe”, mające na
celu ratowanie kolejnych państw wpadających w pętle zadłużenia, druga to reformy,
mające na celu trwałą poprawę stanu finansów publicznych państw UE. Reformy,
mające zmienić politykę gospodarczą państw UE cieszą się priorytetem. Działania
podejmowane w ramach „zarządzania kryzysowego” są zachętą dla państw zmuszonych do zwrócenia się do Niemiec o pomoc do podjęcia reform systemowych.
W latach 2010–2011, zarówno w zakresie „zarządzania kryzysowego”, jak
i zmian prawnych, rząd Niemiec starał się ograniczyć koszty dla niemieckiego podatnika. Towarzyszyło temu przekonanie, iż rynki finansowe zdominowały politykę i ta
powinna odzyskać swoją kontrolę nad nimi. Jako dominacja rozumiane jest wycofywanie się inwestorów z inwestycji w wybranych państwach strefy euro, co skutkowało
kolejnymi pakietami ratunkowymi. Ich uchwalanie oraz powstanie i reformy EFSF
stanowiły dla rządu Niemiec przekraczanie „nieprzekraczalnych” linii.
Niemcy w reakcji na kolejne fazy kryzysu nie tylko proponowały konkretne rozwiązania, ale w ogromnym stopniu sprzeciwiały się propozycjom nadchodzącym
z innych państw. Odrzucały konieczność utworzenia funduszu ratunkowego, najpierw
tymczasowego, a następnie stałego, a także zaangażowanie EBC czy też euroobligacje.
Pomimo niemieckiej niechęci powstały EFSF, EFSM, a także ESM, a EBC zaangażował się w ratowanie euro.
Dopuszczenie do lewarowania funduszy państwowych w ramach EFSF jest najbardziej jaskrawym przykładem tej sytuacji. Rząd, jak również niemieccy politycy
opozycyjni źródeł kryzysu dopatrywali i dopatrują się w stosowaniu przez instytucje
finansowe skomplikowanych instrumentów finansowych i prowadzeniu przez nie ryzykownych operacji przy pomocy pożyczonego kapitału. Decyzje o reformie EFSF idą
jednak w tym samym kierunku.
Grudniowy szczyt pokazał, iż Niemcy zmieniły zdanie na temat roli kapitału prywatnego w ratowaniu państw strefy euro. Koncepcja bardzo silnie promowana jeszcze
w połowie 2011 r. usunięta została u progu 2012 r. w cień.
Twarda retoryka kanclerz A. Merkel i ministra W. Schäuble kontrastuje z elastyczną postawą, jaką Niemcy zostały zmuszone przyjąć w związku z kłopotami finansowymi wielu państw strefy euro.
W latach 2010–2011 w kwestii ratowania euro Niemcy postawiły na intensyfikację współpracy z Francją. Szczyty „eurogrupy”, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej są poprzedzane przez niemiecko-francuskie konsultacje. Również w związku
154
Rafał Ulatowski
z euro, niemiecki minister po raz pierwszy w historii wziął udział w posiedzeniu
francuskiego rządu. Francja i Niemcy dokładają wielu starań, aby stworzyć wrażenie
zgodnej współpracy i równoprawnego partnerstwa. Analiza pokazuje, iż współpraca
nie jest zgodna, a różnice poglądów są zasadnicze. Dążenie do kompromisu jest jednak
silniejsze niż różnice dzielące oba państwa. Również partnerstwo nie jest równoprawne.
Stosunek sił zmienia się konsekwentnie na korzyść Niemiec112. Silna gospodarka i zdrowe
finanse publiczne działają na ich korzyść, zwłaszcza w okresie kryzysu gospodarczego113.
Kryzys strefy euro doprowadził do przewartościowania niemieckiej wizji UE.
Zaakceptowana została wizja Europy „dwóch prędkości”. Integracja strefy euro,
w świetle zmian prawnych będzie znacznie silniejsza niż UE jako całości. Pomimo
to Niemcy starają się przyciągnąć jak najwięcej państw spoza strefy euro do współpracy. Współpraca ta ma być otwarta dla wszystkich chętnych. Akceptacja dla traktatu
międzyrządowego wskazuje na determinację rządu niemieckiego w doprowadzeniu do
zmian polityk gospodarczych państw europejskich. Zarzucone zostało uprzywilejowanie instytucji unijnych. Rozwiązania międzyrządowe zostały uznane w Berlinie za
równoprawne, a cel, tj. koordynacja zarządzania finansami publicznymi przez państwa
strefy euro, ważniejszy od przywiązania do instytucji unijnych. Niemcy oswajają się
również coraz wyraźniej z wizją „rządu gospodarczego”. Ten francuski postulat był
wcześniej odrzucany. Obecnie minister W. Schäuble opowiada się za utworzeniem
unii fiskalnej.
Kryzys w strefie euro jest testem niemieckiego przywództwa w Europie. Pokaże on,
czy Niemcy są w stanie sformułować jasną wizję, pogodzić interesy państw członkowskich
i zrealizować swoje koncepcje, bez antagonizowania pozostałych państw członkowskich.
Polityka Niemiec wobec kryzysu strefy euro jawi się jako de facto elastyczna,
przy zachowaniu bardzo ostrej retoryki. Mieszanka ta ściągnęła na Niemcy jako państwo i na kanclerz A. Merkel osobiście, krytykę z wielu stron i nie przysporzyła im
prestiżu. Twarda retoryka i wolna reakcja spotkały się z niezadowoleniem w krajach
Europy Południowej, której państwa liczyły na szybką pomoc, a nie na kreślenie
perspektyw zaangażowania sektora prywatnego, które przyczyniało się do wzrostu
oprocentowania ich obligacji i pogorszenia sytuacji tych państw. Faktyczna polityka
ustępstw wobec państw Południa wywołała jednak niezadowolenie na północy Europy,
m.in. w Szwecji, obawiającej się o przyszłość wspólnej waluty. Również koncentracja
na współpracy z Francją i faktyczna redukcja roli instytucji unijnych spowodowała,
iż małe państwa zaczęły z większą podejrzliwością patrzeć na poczynania „wielkiej
dwójki” (szczyt w Deauville). Także zacieśnianie integracji w ramach strefy euro jest
sprzeczne z interesami kilku państw nieposiadających jeszcze euro.
112
Symboliczne znaczenie dla końca równowagi sił między Francją i Niemcami w obszarze gospodarki ma utrata przez Francję ratingu AAA.
113
France Loses Ground to Germany. Power Shift, „The Economist” z 9 grudnia 2010 r., www.economist.com.
Niemcy wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro
155
Celem nadrzędnym niemieckiej polityki jest wzmocnienie mechanizmów trwale
zmieniających politykę gospodarczą państw Unii. Choć droga do tego była dla niemieckiej dyplomacji trudna, to jednak została uwieńczona sukcesem. „Semestr europejski”, Pakt Euro Plus, „sześciopak” a także Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej to kamienie milowe w wymuszaniu dyscypliny finansów publicznych. Na efekty tych reform należy jednak poczekać, gdyż to
dopiero praktyka polityczno-gospodarcza pokaże ich efektywność.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Marta Cieślikowska
WŁOCHY WOBEC NIELEGALNYCH MIGRACJI
Z TUNEZJI I LIBII
1. Nielegalne migracje do Włoch na przełomie
XX i XXI wieku
Włochy na tle Francji czy Wielkiej Brytanii stosunkowo niedawno stały się państwem
imigracji. Dopiero w połowie lat 70. XX wieku po raz pierwszy zanotowano więcej
przyjeżdżających obywateli państw trzecich niż emigrujących z ojczyzny Włochów1.
Początkowo jednak nie było to zjawisko masowe, a przyjeżdżający cudzoziemcy
w większości przebywali legalnie. Zmiany nastąpiły w latach 90. XX wieku, kiedy to
Europa Zachodnia i Południowa zaczęła zmagać się z nasilającym się zjawiskiem nielegalnych migracji drogą morską. Poprzez wojny na Bałkanach w latach 90. ubiegłego
stulecia problem ten nie ominął również Włoch, a na przełomie wieków dodatkowo
nabrał znaczenia poprzez migracje z południowych brzegów Morza Śródziemnego.
Ponad 8500 kilometrów linii brzegowej i niewielka odległość od Bałkan oraz
Afryki Północnej czyni z Włoch obszar wyjątkowo wrażliwy na presje migracyjne.
Wymaga to dobrze zaplanowanej i skoordynowanej na wielu płaszczyznach polityki,
która jednak nie zawsze znajdowała zastosowanie w praktyce. Nie od razu w proces
przeciwdziałania nielegalnej imigracji zostały włączone państwa pochodzenia.
W latach 90. ubiegłego wieku okazało się, że dotychczasowe, jednostronne podejście do problemu nie przynosi spodziewanych efektów, a liczba nielegalnych imigrantów stale wzrasta. Należało zwrócić uwagę na przyczyny imigracji, a nie tylko na
przeciwdziałanie jej skutkom. Zadanie obniżenia presji migracyjnej wymagało podejmowania działań w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, bezpieczeństwa międzynarodowego i stabilizacji regionalnej, jak również rozwijania stosunków handlowych
przede wszystkim z państwami, z których presja migracyjna jest najsilniejsza. Włochy przyjęły taką postawę od 1996 r., mniej więcej w tym samym okresie, co pozostałe państwa UE. Jej celem było zagwarantowanie sobie większej współpracy państw
1
L. Einaudi, Le politiche dell’immigrazione in Italia dall’Unita’ a oggi, Rzym 2007, s. 51–53.
158
Marta Cieślikowska
pochodzenia imigracji, mających skuteczniej kontrolować wyjazdy i tranzyt przez
własne terytorium, a w razie potrzeby przyjmować własnych obywateli wydalanych
z Włoch2. W okresie pierwszego rządu Romano Prodiego3 ruszyły zakrojone na szeroką skalę negocjacje z wybranymi państwami, zakończone podpisaniem na koniec
1998 r. szesnastu umów o readmisji4. Szybko jednak ujawniły się problemy z efektywną i stałą współpracą dwustronną, a część porozumień pozostała tylko na papierze.
Szacuje się, że w okresie 1990–2000 ponad 180 mln osób przybyło nielegalnie do UE5 przez akwen śródziemnomorski. Przepływy transśródziemnomorskie mają
swój początek na jego południowych i wschodnich wybrzeżach, ale zbierają osoby
migrujące z wielu stron świata. Główne rejony pochodzenia to Maghreb i Afryka
Subsaharyjska, Półwysep Anatolijski i Arabski, Afganistan i Subkontynent Indyjski
(przede wszystkim Sri Lanka i Pakistan). Główne trasy wykształcone jeszcze w latach
90. minionego wieku można podzielić w następujący sposób6:
– ze wschodnich obszarów Morza Śródziemnego, głównie z Turcji, Libanu i Syrii
do południowych wybrzeży Apulii (na południe od Otranto), na wybrzeże jońskie
Kalabrii i wschodniej Sycylii;
– z subkontynentu indyjskiego, przez Kanał Sueski do Kalabrii i na Sycylię;
– z Afryki Zachodniej przez Gibraltar;
– z wybrzeży północnoafrykańskich, głównie z Libii i Tunezji, na wybrzeża południowo-zachodnie Sycylii, na Wyspy Egadzkie (wł. Egadi), na Pantellerię i Lampeduzę.
Libia, obok Maroka, była miejscem, skąd przez Morze Śródziemne przedostawało
się jeszcze kilka lat temu najwięcej imigrantów z Afryki Subsaharyjskiej do Europy.
Kryzys migracyjny, jaki dotknął Włochy w pierwszym półroczu 2011 r., nie jest pierwszym tego typu spowodowanym przez rzesze uciekinierów z północnej Afryki, chcących
przedostać się do „lepszego świata” w Europie. Tysiące Tunezyjczyków, Somalijczyków, Erytrejczyków po raz kolejny próbuje przedostać się na Stary Kontynent. Począwszy od wojny na Bałkanach, Włochy co kilka lat są „szturmowane” przez imigrantów
i uchodźców, i w ostatecznym rozrachunku na niewiele przydają się umowy o readmisji
z państwami pochodzenia i tranzytu osób migrujących. Wydarzenia z 2011 r. stawiają
również pod znakiem zapytania to, co miało być wspólną polityką imigracyjną Unii
Europejskiej i zasadę solidarności, jaka miała być w centrum wspólnych działań. Aby
2
Zob. szerzej: F. Pastore, La politica migratoria, w: L’Italia e la politica internazionale Edizione 2000,
Bolonia 2001, s. 83 i nast.
3
Romano Prodi stał po raz pierwszy na czele rządu w okresie od 17 maja 1996 r. do 21 października
1998 r.
4
Umowa taka przewiduje, że państwo ma obowiązek przyjąć na własne terytorium nie tylko swoich
obywateli nielegalnie przebywających we Włoszech, ale także obywateli państw trzecich, którzy nielegalnie
dostali się na terytorium Włoch poprzez terytorium danego państwa.
5
Dane za: P. Monzini, F. Pastore, G. Sciortino, L’Italia promessa. Geopolitica e dinamiche organizzative del traffico di migranti verso l’Italia, Rzym 2004, s. 41.
6
Ibidem, s. 45.
Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji i Libii
159
zrozumieć obecną sytuację, warto przyjrzeć się, jak Włochy rozwiązywały problem
nielegalnej imigracji z południowego brzegu Morza Śródziemnego w ostatnich latach.
2. Dwustronne umowy z Tunezją i Libią
Wszystkie trudności z efektywną współpracą z państwami pochodzenia imigracji wynikały z faktu, że państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego nigdy
nie były specjalnie chętne, aby podpisywać umowy o readmisji. Poza tym, samo ich
podpisanie jeszcze niczego nie rozwiązywało – Włochy i tak musiały ciągle nadzorować i kontrolować ich wykonanie. Tak było zarówno w przypadku Tunezji, jak
i Egiptu, nie wspominając o Libii, najtrudniejszym bodaj partnerze Włoch. Włochy
starały się o wygaszenie nielegalnych przepływów równocześnie zarówno z Tunezji,
jak i Libii. Z Tunezją podpisały układ o readmisji już w 1998 r., a 14 maja 2009 r.7
umowę podwajającą wysokość kwot tunezyjskich pracowników dopuszczonych na
włoski rynek pracy i pomoc gospodarczą, w zamian za współpracę w zwalczaniu nielegalnej migracji. 25 marca 2011 r. ministrowie Franco Frattini (sprawy zagraniczne)
i Roberto Maroni (sprawy wewnętrzne) uzgodnili ze stroną tunezyjską przedłużenie
układu o readmisji8. W przypadku Libii sytuacja była bardziej skomplikowana, także
z powodu tego, że liczba imigrantów z obywatelstwem libijskim w Unii jest minimalna. Ma to daleko posunięte konsekwencje: państwa deklarują skuteczniejsze kontrole własnych wybrzeży i walkę z nielegalną emigracją, o ile mogą liczyć na zwiększenie wysokości kwot dla własnych obywateli na europejskim rynku pracy. Dla Libii
nie miało to znaczenia. Nie będąc krajem emigracji, zwiększenie kwot jej nie dotyczyło i nie miało wpływu na posunięcia władzy w tym zakresie. Szacuje się, że na
niewiele ponad 6 mln mieszkańców, w Libii przed wybuchem wojny przebywało od
1 do 2 mln imigrantów, głównie z Afryki Subsaharyjskiej9. W lipcu 1998 r. odbyło się
pierwsze dwustronne spotkanie z Muammarem al-Kaddafim, na którym Włochy wyraziły ubolewanie z powodu kolonialnej przeszłości i obiecały rekompensaty finansowe.
Był to warunek sine qua non dalszych rozmów. Miesiąc później Włochy podpisały
układ o readmisji z Tunezją; tym samym praktycznie zamykano jeden z najważniejZa: http://immigrazioneoggi.it/daily_news/2009/maggio/14_2.html (maj 2009 r.).
Sale la tensione a Lampedusa. Maroni e Frattini a Tunisi per frenare gli sbarchi, „Il Sole 24 Ore”
25 marca 2011 r., http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2011-03-25/maroni-frattini-tunisi-frenare-122554.
shtml (02.11.2011)
9
F. Pastore, Libya’s Entry Into the Migration Great Game. Recent Developments and Critical Issues,
w: V. Guiraudon (red.), The External Dimension of Immigration and Asylum Policies in Europe, Oxford
2010. Początkowo władze zachęcały do przyjazdu ludność z Afryki. Duży wzrost nastąpił w połowie lat
90. XX wieku, ale równie szybko pojawiły się problemy i konflikty z ludnością miejscową. Głośne zamieszki w 2000 r., kiedy to zginęło 50 imigrantów, i jednoczesna presja Europy w sprawie kontroli wód przybrzeżnych skłoniły władze w Trypolisie do rewizji polityki „otwartych drzwi” dla imigracji.
7
8
160
Marta Cieślikowska
szych szlaków przemytu ludności. Było jasne, że w takiej sytuacji przemytnicy z Tunezji skupią się w Libii, co rzeczywiście nastąpiło w ciągu kilku miesięcy. Dwa lata później, 13 grudnia 2000 r. został podpisany włosko-libijski układ na temat współpracy
w walce przeciwko terroryzmowi, przemytowi narkotyków i nielegalnej imigracji10.
Stał się on podstawą dalszych porozumień i układów, podobnie jak kolejne umowy,
także i jego treść nie została ujawniona. Wspierając Trypolis na arenie międzynarodowej, Włochy wyraziły zadowolenie z faktu zniesienia sankcji ONZ na Libię (2003
r.), a ówczesny minister spraw zagranicznych Franco Frattini oznajmił, że będą kontynuowane wysiłki, aby Libię ponownie włączyć do „wspólnoty międzynarodowej”11.
W tym samym roku, 3 lipca, zostało podpisane w Trypolisie kolejne ważne porozumienie wykonawcze (l’intesa operativa) dotyczące współpracy w walce przeciwko nielegalnej imigracji i handlowi żywym towarem12, jednak dobrze zapowiadająca się współpraca zaczęła budzić pewne wątpliwości z punktu widzenia prawa międzynarodowego.
Chodziło o wydarzenia z jesieni 2004 r., kiedy to po serii przypływów imigrantów
(1178 osób między 29 września a 8 października) włoskie władze wydaliły setki osób
do Libii. Stamtąd zostały one deportowane do krajów pochodzenia (Egiptu, Erytrei,
Ghany, Nigerii, Pakistanu, Senegalu, Somalii) bez możliwości ubiegania się o azyl.
Analogiczna akcja została przeprowadzona kilka miesięcy później, w marcu 2005 r.13
Przełomowym wydarzeniem była zgoda Libii na wspólne patrole jej wód przybrzeżnych, większą kontrolę ruchów migracyjnych i walkę z przemytem ludzi, co było
treścią podpisanego 29 grudnia 2007 r. układu14. Włochy zobowiązały się przekazać
sześć łodzi patrolowych Libii oraz zorganizować i sfinansować szkolenia w zakresie kontroli wybrzeża15. W tych latach liczba nielegalnych migracji w stronę włoskich wybrzeży utrzymywała się na wysokim poziomie. W 2002 r. było to 18 225
osób, w 2005 r. natomiast prawie 23 tys. osób. Poziom przekraczający 20 tys. osób
rocznie utrzymał się aż do 2007 r.16 W 2008 r. nielegalnie przypłynęło kolejnych
12 500 osób17. Historycznym porozumieniem dla dwustronnych stosunków (szczególAccordo di cooperazione per la lotta al terrorismo, alla criminalita’ organizzata e al traffico di
stupefacenti e sostanze psicotrope, Rzym, 13 grudnia 2000 r., http://www.interno.it/mininterno/export/sites/
default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/notizia_18560.html_661262176.html (02.11.2011).
11
http://www.esteri.it/MAE/IT/Sala_Stampa/ArchivioNotizie/Interventi/2003/09/Interventi_0.
htm?LANG=IT (02.11.2011).
12
Na temat porozumienia zob. szerzej: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/
sala_stampa/notizie/immigrazione/notizia_18560.html_661262176.html (02.11.2011).
13
Za: F. Pastore, L. Trinchieri, La Libia nel sistema migratorio mediterraneo. Dinamiche di mobilità
e risposte politiche, op. cit., s. 29.
14
F. Pastore, Migration and Italo-Libyan Relations. Finding a Way Out of the Impasse, Rzym 2008, s. 2.
15
Za: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/0871_2007_12_29_APP_Accordo_con_la_Libia.html (02.11.2011).
16
F. Pastore, Migration and Italo-Libyan Relations. Finding a Way Out of the Impasse, op. cit., s. 2.
17
Szerzej na ten temat zob.: wywiad z ministrem G. Craxi: http://www.esteri.it/MAE/IT/Sala_Stampa/
ArchivioNotizie/Interviste/2008/09/20080905_Craxi_Libia.htm?LANG=IT (02.11. 2011).
10
Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji i Libii
161
nie w sferze gospodarczej) stał się Układ z Bengazi podpisany w sierpniu 2008 r.18
oraz protokół wykonawczy, dotyczący koordynacji patroli włosko-libijskich i monitoringu południowych granic Libii, o co ta prosiła w ostatnich latach19. Jak wielokrotnie podkreślał minister spraw wewnętrznych Roberto Maroni, rząd włoski planował
zamknięcie tej trasy do wakacji 2009 r.20 Zakrojona na szeroką skalę dyplomatyczna
ofensywa ministra Maroniego w całym regionie przyniosła oczekiwane skutki. Symbolem tego było kontrowersyjne dla wielu obserwatorów, odesłanie statku z 227 imigrantami bezpośrednio do Trypolisu21. Faktem jest, że libijskie ośrodki dla uchodźców
(choćby te w Gharyan i Sebhie sfinansowane przez Włochy) nie spełniają standardów
międzynarodowych i możliwość ubiegania się stamtąd o azyl była tylko teoretyczna.
Jednak nie można za ten stan rzeczy obwiniać Rzymu. Wszystkie te działania miały
ciche błogosławieństwo Unii; kraje europejskie liczyły na powodzenie tej dwustronnej
współpracy, której koszty ponosiły Włochy.
3. Unijna zasada solidarności w praktyce:
Operacja Hermes 2011
Zamieszki w Tunezji z grudnia 2010 r. były początkiem rewolucyjnych zmian w całym
regionie. Obalenie dotychczasowych władz w Tunezji i Egipcie oraz wybuch wojny
w Libii spowodowały niekontrolowany napływ imigrantów w stronę Europy. W ciągu
pierwszego półrocza 2011 r. do Włoch przybyło prawie 45 tys. nielegalnych imigrantów, z czego prawie 25 tys. to obywatele Tunezji22. Największe natężenie odnotowano w marcu, kiedy to doliczono się ponad 16 tys. nielegalnych imigrantów. Od
kwietnia następował stopniowy, choć znaczący spadek przypływów z Tunezji, jednak
z powodu wojny w Libii jeszcze do końca maja utrzymał się wysoki poziom nielegalnych przepływów do włoskich wybrzeży (w maju było to ponad 10 tys. osób, z tego
tylko niecałe 800 deklarowało obywatelstwo Tunezji). Włoskie władze podają, że
w okresie od 1 stycznia miało miejsce 520 lądowań różnego rodzaju statków i prowizorycznych łodzi. Liczba osób korzystających ze szlaku z Libii bardzo wzrosła
18
http://www.repubblica.it/2008/05/sezioni/esteri/libia-italia/testo-accordo/testo-accordo.html (listopad 2011 r.). Zagadnieniom migracji poświęcony jest artykuł 19.
19
System elektronicznej kontroli granic jest współfinansowany przez Włochy i UE.
20
Biuletyn Prasowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Włoch: Ministero dell’Interno, „Notizie”
z 2 kwietnia 2009 r., http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/
rapporti_internazionali/0542_2009_02_04_firmato_a_tripoli_protocollo_imm_cland.html_179937949.html
(02.11.2011).
21
Riportati in Libia gli immigrati a bordo dei barconi soccorsi nel canale di Sicilia, „Corriere della
Sera” z 7 maja 2009 r.
22
Synthèse quotidienne de l’activité menée au titre de la lutte contre l’immigration irrégulière en provenance de la Méditerranée z 14 czerwca 2011 r.
162
Marta Cieślikowska
od marca – w pierwszym półroczu doliczono się ponad 18 tys. osób, z czego większość pochodzi z Rogu Afryki i państw subsaharyjskich. Ci imigranci zostali potraktowani jako uchodźcy i udzielono im przewidzianej prawem międzynarodowym
ochrony.
Mapa 1. Trasy przepływów nielegalnych imigrantów
Odległości między wybrzeżem Tunezji i włoskimi wyspami. Trasy przepływów nielegalnych imigrantów. W czerwonych
kółkach zaznaczono początki tras. Wykres wskazuje liczbę nielegalnych cudzoziemców przybywających na Lampedusę
w latach 2006–2011.
Źródło: Frontex, Situational Map, http://www.frontex.europa.eu/hermes_2011_extended/background_information (15.11.
2011).
Skala nielegalnej imigracji w tak krótkim czasie zmusiła władze w Rzymie do
szybkiego przetransportowania imigrantów do ośrodków znajdujących się głównie na
północy Włoch, przede wszystkim do Turynu, Bresci, Bolzano, Padwy, Viterbo. Do
czerwca władze włoskie nie mogły się uporać z usunięciem z Lampeduzy wszystkich
imigrantów – średnio przebywało tam około 1000 osób.
Kolejnym krokiem było poinformowanie o zamiarze przyznania imigrantom czasowych pozwoleń na pobyt, uprawniających ich – według włoskiej interpretacji – do
swobodnego przemieszczania się po całej strefie Schengen. Był to swojego rodzaju
element nacisku na pozostałe państwa Unii, aby w większym stopniu uczestniczyły
w kosztach ponoszonych na kontrolę południowego wybrzeża UE.
Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji i Libii
163
Reakcją na postawę Włoch były skrupulatne kontrole na granicy włosko-francuskiej przez służby francuskie i odsyłanie z powrotem Tunezyjczyków na terytorium
Włoch. Francja stała na stanowisku, że aby takie pozwolenie na czasowy pobyt było
ważne, cudzoziemiec powinien mieć ze sobą paszport albo dokument podróży wydany
przez to samo państwo UE, które wydało pozwolenie na pobyt czasowy23.
Unijna komisarz ds. wewnętrznych, Cecilia Malmstrӧm, potępiła francuskie kontrole na granicy w Ventimiglia24 i była to w praktyce jedyna reakcja Unii na francusko-włoski spór. Ze swojej strony Francja uznała, że readmisje tego typu są jak najbardziej zgodne z prawem wspólnotowym oraz z dwustronnym układem z Chambèry
z 1997 r., który przewidywał readmisję nielegalnych cudzoziemców do Włoch/Francji,
jeśli można udowodnić, że przybyli z sąsiedniego państwa (np. na podstawie biletów
na pociąg).
Pozostałe państwa UE również były przeciwne działaniom Włoch, stojąc na stanowisku, że większość imigrantów nie pochodzi z regionu objętego wojną i w związku
z tym nie ma podstaw, aby przyznać im status uchodźcy25. W efekcie Unia nie wypracowała jednolitego stanowiska wobec zaistniałej sytuacji. Jedyną osobą czynnie wspierającą Włochy był przewodniczący Komisji Europejskiej, José Manuel Barroso, który
udał się do Tunezji w celu wsparcia stanowiska Włoch w sprawie readmisji nielegalnych imigrantów26.
Podczas kryzysu dużo mówiło się w Unii o potrzebie solidarności i podejmowaniu wspólnych działań – wspominali o tym nie tylko premier Silvio Berlusconi, ale
również minister spraw wewnętrznych Francji Claude Guéant czy wspomniany przewodniczący J.M. Barroso27. Francuski premier, François Fillon, deklarował w kwietniu 2011 r. konieczność wzmocnienia wybrzeży oraz wsparcia finansowego ze strony
UE dla Włoch. Podkreślił, że „trudno wymagać, aby jedno państwo ponosiło koszty
udzielenia pomocy tym imigrantom”28.
23
Instrukcja MSW Francji C. Guéant z 6 kwietnia 2011 r. do prefektów, policji i żandarmerii: Autorisations de séjour délivrées à des ressortissants de pays tiers par les Etats membres de Schengen.
24
L’Ue bacchetta Sarkozy „Non può respingere stranieri a Ventimiglia”, „Il Giornale” z 1 kwietnia
2011 r., http://www.ilgiornale.it/interni/leuropa_bacchetta_sarkozy_non_puo_respingere_stranieri/politicaeuropa-immigrazione-francia-sarkozy-malmstrom-respingimenti/01-04-2011/articolo-id=514876-page=0comments=1 (14.11.2011).
25
Maroni firma l’accordo a Tunisi „Sono previsti anche i rimpatri”, „La Repubblica” z 5 kwietnia 2011 r.,
http://www.repubblica.it/cronaca/2011/04/05/news/maroni_a_tunisi-14512895/?ref=HRER1-1 (14.11.2011).
26
Permesso agli immigrati? E’ presto, Maroni: „Che senso ha stare nella Ue?”, „Corriere Della Sera”
z 11 kwietnia 2011 r., http://www.corriere.it/esteri/11_aprile_11/immigrati-direttiva-ue-permessi-bocciatura_fd3d5632-643c-11e0-a775-19c5c2b0b4ec.shtml (21.11.2011).
27
Immigration : la France demande à Bruxelles d’agir, „Le Figaro” z 2 kwietnia 2011 r., http://www.lefigaro.fr/politique/2011/04/02/01002-20110402ARTFIG00503-immigration-la-france-demande-a-bruxellesd-agir.php (21.11.2011).
28
Non c’è altra soluzione i clandestini vanno respinti, „Corriere della Sera” z 2 kwietnia 2011 r.,
http://www.corriere.it/esteri/11_aprile_02/montefiori-intervista-fillon-clandestini-da-rimpatriare_5ed7f7405cf3-11e0-ae5b-9965e363da95.shtml (21.11.2011).
164
Marta Cieślikowska
Unia nie wypracowała jeszcze rozwiązań, które by pozwoliły w pełni realizować zasadę solidarności we wspólnej polityce migracyjnej. Teoretycznie, idea solidarności w dziedzinie polityki dotyczącej kontroli granicznej została ujęta w artykule
80 Traktatu z Lizbony, który stanowi: „Polityka Unii […] oraz jej wprowadzanie
w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między Państwami Członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej”29. Wcześniej, w 2005 r., Komisja Europejska przyjęła stanowisko dotyczące ustanowienia programu ramowego w dziedzinie solidarności i zarządzania migracjami
w latach 2007–2013. Spotkanie Rady do spraw Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w grudniu 2006 r. przyjęło trzy elementy stanowiące koncepcję zintegrowanego
zarządzania granicą (Integrated Border Management – IBM ): jednolite prawo, współpraca operacyjna między państwami członkowskimi, w tym współpraca koordynowana
przez Frontex, oraz zasada solidarności30. Kilka lat temu minister Roberto Maroni
zwracał uwagę, że problemy obszaru Morza Śródziemnego były przez długi okres
zaniedbane i pozostawione bez rozwiązania. Włochy jednak cały czas stały na stanowisku, że sprawy nielegalnych imigrantów przechwyconych przez Frontex powinny
być równomiernie podzielone między wszystkie państwa i finansowane przez Unię31.
Praktycznym wyrazem deklarowanej solidarności była jedynie Operacja Hermes
2011, która rozpoczęła się 20 lutego. Frontex wysłał 20 ekspertów do Krotone w Kalabrii, Caltanissetty i Trapani na Sycylii oraz do Bari w Apulii32. 11 marca 2011 r. po
sesji nadzwyczajnej Rada wyraziła „potrzebę solidarności” w obliczu zmasowanej
presji migracyjnej i gotowość udzielenia wszelkiej niezbędnej pomocy w zakresie personelu i sprzętu, jeśli będzie taka potrzeba, do dyspozycji Agencji Frontex33. 23 marca
przedłużono trwanie operacji do końca sierpnia 2011 r.34
Włochy jako państwo przyjmujące odegrały decydującą rolę w operacji, zapewniając personel i sprzęt do kontroli na morzu. Pozostałe państwa zaangażowane
w misję dostarczyły ekspertów oraz samoloty. Obszar kontrolowany objął wyspy
Pelagic, Sycylię i południową część półwyspu, a w późniejszym etapie operacji również Sardynię. Wsparciem dla działań na morzu było patrolowanie granic z powietrza. Prowadzone były również działania, mające na celu identyfikację narodowości imigrantów. Państwa, które obok Włoch zaangażowały się w operację, to przede
J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008, s. 330.
Rada Unii Europejskiej, Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, 2768. posiedzenie Rady
UE, Bruksela, 4–5 grudnia 2006 r., komunikat prasowy 15801/06.
31
Immigrazione oggi, 28 października 2008 r., http://www.immigrazioneoggi.it/daily_news/2008/ottobre/28_1.html (21.11.2011).
32
Frontex, HERMES 2011 Running, Frontex Guest Officers Sent to Work in Italy, http://frontex.europa.
eu/hermes_2011_extended/news_releases (21.11.2011).
33
Update On Hermes After The Extraordinary European Council, ibidem.
34
Frontex, Hermes Operation Extended, http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/
art103.html (21.11.2011).
29
30
Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji i Libii
165
wszystkim Francja (utworzono wspólne włosko-francuskie patrole u wybrzeży Tunezji) oraz Niemcy, Holandia, Malta, Hiszpania. Ekspertów wysłała również Austria,
Belgia, Holandia, Portugalia, Rumunia, Szwecja i Szwajcaria.
4 kwietnia 2011 r. premier Berlusconi wraz z ministrem spraw wewnętrznych
Roberto Maronim udali się do Tunezji, aby ustalić nowe ramy współpracy i wymusić na tymczasowych władzach zgodę na przyjęcie własnych obywateli nielegalnie
przebywających we Włoszech35. Przede wszystkim jednak domagali się zastosowania
przepisów traktatu podpisanego ponad 10 lat temu, o którym już jednak nikt, oprócz
Włoch, nie chciał pamiętać, pomimo jego odnowienia w 2009 r. Włochom zależało,
aby stopniowo odsyłać te osoby, wobec których nie ma wątpliwości co do ich obywatelstwa – zdawano sobie sprawę, że Tunezja nie jest w stanie przyjąć naraz ponad
20 tys. osób. W zamian Tunezja mogłaby liczyć na wsparcie i pomoc w rozwoju
i odbudowie kraju, a także na programy włączenia w miejscową gospodarkę odesłanych cudzoziemców. Berlusconi zaoferował pomoc finansową dla małych i średnich
przedsiębiorstw (w wysokości 75 mln euro), budowę systemu radarowego monitoringu wybrzeża (35 mln euro) oraz 100 mln euro na wsparcie bilansu płatniczego
i zobowiązań zagranicznych Tunezji oraz 70 mln euro na walkę z nielegalną imigracją
oraz szkolenia i ułatwienia wizowe dla młodych Tunezyjczyków wraz ze zwiększeniem kwot dla pracowników36. Jeszcze za rządów Ben Alego, Włochy proponowały
4 tys. euro za każdego odesłanego nielegalnego imigranta. W kwietniu 2011 r. tymczasowy rząd tunezyjski zażądał 10 razy tyle: 40 tys. euro37.
Do podpisania porozumienia doszło 5 kwietnia 2011 r. Dopiero od podpisania
układu nastąpił spadek liczby Tunezyjczyków nielegalnie przedostających się do
Włoch oraz rozpoczęły się readmisje, chociaż na małą skalę – średnio było to około
20 osób dziennie38. Zwracając uwagę na twardą pozycję władz tymczasowych w Tunezji należy wziąć pod uwagę fakt, że w omawianym okresie w Tunezji przebywało
około 150 tys. uciekinierów z Libii, w większości obywateli Afryki Subsaharyjskiej.
Niewątpliwie, było to dodatkowym obciążeniem dla władz w Tunisie.
4. Wnioski dla wspólnej polityki migracyjnej UE
Wydarzenia 2011 r. w rejonie Afryki Śródziemnomorskiej i skala migracji, jaka im
towarzyszyła, po raz kolejny potwierdziły potrzebę współpracy i wypracowywania
rozwiązań na poziomie unijnym, gdyż poszczególne państwa nie są w stanie zapewnić
Immigrati, Berlusconi e Maroni a Tunisi, „Corriere Della Sera” z 4 kwietnia 2011 r., http://www.
corriere.it/politica/11_aprile_04/immigrati-berlusconi-e-maroni-a-tunisi-premier-preoccupato-per-la-linealeghista-marco-galluzzo_1e6a861e-5e7e-11e0-b025-06c58bf39633.shtml (30.10.2011).
36
Ibidem.
37
Ibidem.
38
Synthèse quotidienne de l’activité…, czerwiec 2011 r.
35
166
Marta Cieślikowska
bezpieczeństwa na wspólnych granicach. Opracowanie przyszłościowej i kompleksowej europejskiej polityki migracyjnej, opartej na solidarności i odpowiedzialności,
powinno być jednym z głównych celów politycznych Unii Europejskiej39. Konieczne
wydaje się nie tylko tworzenie nowego prawa, ale przede wszystkim współpraca operacyjna oraz z państwami trzecimi, z których presja migracyjna jest wyjątkowo silna.
Włochy, Malta czy Cypr, podobnie jak Grecja, są bardziej wystawione na presję
migracyjną niż pozostałe kraje. Jednak masowy napływ imigrantów z Afryki Północnej to nie tylko problem krajów wybrzeża, ale całej Unii i jako taki wymaga wspólnej
reakcji. Skuteczne „zarządzanie” granicami i reagowanie na kryzysy jest warunkiem
utrzymania wiarygodności Unii jako partnera w stosunkach międzynarodowych oraz
wiarygodności samej unijnej polityki imigracyjnej40.
Wypracowywanie wspólnych działań powinno odbywać się wielotorowo. Przede
wszystkim, mamy obecnie do czynienia z deficytem poczucia solidarności. Państwa
myślą tylko o własnym, krótkotrwałym interesie, bez brania pod uwagę tego, co dzieje
się u sąsiadów. Państwa graniczne nie radzą sobie, po części z własnej winy, z masowym napływem ludności, a reszta unijnych partnerów ma znaczne opory przed jakąkolwiek pomocą, zrzucając całą odpowiedzialność na Włochy i Grecję. Jednak takie
podejście zamiast rozwiązywać problem, zwiększa napięcie i wzajemne oskarżenia.
Obecny kryzys ujawnił z całą ostrością potrzebę solidarności i wypracowania wspólnych odpowiedzi na nieprzewidziane kryzysy.
Istotne jest wsparcie operacyjne i polityczne. Wsparcie operacyjne jest realizowane
przede wszystkim poprzez działania Frontexu. Unia powinna skupić się na takich rozwiązaniach prawnych i organizacyjnych, które pozwolą agencji na realizowanie działań na większą skalę oraz dysponowanie większymi środkami zarówno technicznymi,
jak i finansowymi. Obecne działania operacyjne Frontexu są całkowicie zależne od
woli państw członkowskich i ich dyspozycyjności w zakresie udostępnienia środków
technicznych i finansowych na przeprowadzenie konkretnej operacji. Unia nie dysponuje środkami pozwalającymi na skuteczną pomoc państwom członkowskim w sytuacji kryzysów migracyjnych. Nadal to poszczególne państwa są odpowiedzialne za
ochronę granic. Środki finansowe dostępne w ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”41 nie są wystarczające, a przede wszystkim nie
są dostosowane do wykorzystania w sytuacji nagłych kryzysów, gdyż ich uruchomienie zajmuje zbyt dużo czasu, a mechanizm ich przyznawania jest mało elastyczny42.
Por. Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady KOM(2011)/291, http://ec.europa.eu/
home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_PL_ACT_part1_v2.pdf (29.11.2011).
40
Ibidem.
41
Więcej na temat programu na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: http://www.msw.gov.pl/
portal/pl/578/SOLID__Program_Ogolny_quotSolidarnosc_i_zarzadzanie_przeplywami_migracyjnymiquot.html (30.11.2011).
42
Zob. szerzej: A. Weinar, EU Cooperation Challenges in External Migration Policy, http://www.eui.
eu/Projects/TransatlanticProject/Documents/BackgroundPapers/EU-CooperationChallengesExternalMigrationPolicy.pdf (16.11.2011).
39
Włochy wobec nielegalnych migracji z Tunezji i Libii
167
Jednym z filarów, na którym powinna opierać się skuteczna polityka migracyjna
UE, jest współpraca z państwami pochodzenia i tranzytu imigracji. Państwa Afryki
Śródziemnomorskiej są głównymi trasami tranzytowymi osób przedostających się
z Afryki Subsaharyjskiej do Europy. Według opinii Agnieszki Weinar43, w celu skutecznej kontroli granic należy nie tylko wzmocnić własne zdolności w tej dziedzinie,
ale włączyć do współpracy państwa trzecie, przede wszystkim w takim zakresie, aby
uszczelniły swoje granice i nie pozwalały na funkcjonowanie grup organizujących nielegalne przerzuty ludności do Europy. Wzmocnione kontrole graniczne i współpraca
z państwami trzecimi, w szczególności poprzez umowy o readmisji44, dowiodły ich
skuteczności, poprzez efekt odstraszający oraz fakt lepszego funkcjonowania mechanizmu powrotów. Nie wszystkie jednak państwa stosują podpisane umowy o readmisji,
często nadal nie przyjmując własnych obywateli nielegalnie przebywających w państwach UE, lub żądając za ich przyjęcie dodatkowych rekompensat finansowych45.
Traktat z Lizbony oraz ustanowienie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych
stwarzają nowe możliwości oraz powodują konieczność rozważenia globalnego podejścia do kwestii migracji w szerszym kontekście stosunków zewnętrznych UE. Ważne
jest, aby Unia potrafiła korzystać z doświadczeń i kontaktów państw członkowskich,
jakie te posiadają ze swoimi byłymi koloniami. Warto w tym miejscu przywołać przykład Francji czy Włoch, gdyż często właśnie dzięki ich kontaktom udaje się całej Unii
wypracować kompromis z państwami trzecimi i rozwijać współpracę.
UE jest w stanie zaoferować swoim partnerom dialog na temat migracji, mobilności i bezpieczeństwa, w szczególności państwom położonym w południowym
regionie Morza Śródziemnego, tak aby ustanowić powiązane partnerstwa na rzecz
mobilności, które będą obejmować inicjatywy w dziedzinie legalnej migracji i ułatwień wizowych46. Takie podejście będzie jednak wymagało uczciwego zastanowienia się, o czym można rozmawiać, aby obie strony miały poczucie, że poruszają sprawy dla siebie ważne. Dobrym kierunkiem działania jest w tym kontekście wdrażane obecnie przez Unię globalne podejście do kwestii migracji47. Aspekty
dotyczące bezpieczeństwa powinny być wzmacniane planem integracji cudzoziemców. Należałoby również wypracować mechanizm oceny i swoistej kontroli europejskiej współpracy wszystkich zaangażowanych w nią aktorów, w tym agencji UE
A. Weinar, op. cit.
Szczególnie z Tunezją, Marokiem czy Egiptem. Umowy o readmisji podpisywane są zarówno na
szczeblu dwustronnym – najbardziej aktywne są na tym polu Włochy, jak i poprzez UE, co niewątpliwie
ułatwia ich negocjacje.
45
Najwięcej problemów obecnie sprawiają takie kraje, jak: Mali, Wybrzeże Kości Słoniowej, Senegal,
Irak, Albania, Mauretania, Sudan.
46
A. Weinar, op. cit.
47
Zob. szerzej: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Communication on migration, COM(2011)
248/3, http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/1_EN_ACT_part1_v10.pdf (16.11.2011).
43
44
168
Marta Cieślikowska
i państw trzecich. Jeśli państwom członkowskim zależy na budowaniu wiarygodności
Unii, powinny dokładnie realizować strategię zawartą w globalnym podejściu do kwestii migracji. Kolejnym krokiem mogłoby być powołanie wspólnotowej agencji wykonawczej48, pozwalającej zracjonalizować wysiłki państw członkowskich we wszystkich aspektach prowadzonej przez nich wspólnej polityki migracyjnej. Obecnie jednak wydaje się, że jest to postulat zbyt daleko idący, skoro tyle problemów napotyka
wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach azylu.
Analizując działania i trudności państw członkowskich w walce z nielegalną imigracją można uznać, że tylko większa integracja i uwspólnotowienie pozwoli stworzyć
odpowiednio ukierunkowaną i skoordynowaną, czyli przede wszystkim skuteczną,
politykę imigracyjną UE.
48
Zob. szerzej: A. Weinar, op. cit.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Ewa Czarkowska
ROSJA I CHINY W AZJI ŚRODKOWEJ: MIĘDZY
WSPÓŁPRACĄ A WSPÓŁZAWODNICTWEM
Interesującym zagadnieniem poznawczym jest kształtujący się układ sił w regionie
Azji Środkowej, a zatem problem współpracy i współzawodnictwa Moskwy i Pekinu.
Oba mocarstwa eksponują w swoich relacjach „partnerstwo strategiczne”1, ale potencjalne i realne elementy napięć nie zanikły i prawdopodobieństwo pojawienia się
sprzeczności staje się wprost proporcjonalne do procesu osłabiania roli Rosji w regionie i stale umacniającej się pozycji Chin w Azji Środkowej.
Aby sporządzić precyzyjną mapę tych sfer, w których Rosja i Chiny współpracują ze sobą, i tych, w których są konkurentami, trzeba postawić kilka pytań badawczych: jakie są najważniejsze atuty regionu; dlaczego przyciąga on uwagę prominentnych graczy na arenie międzynarodowej, w tym Rosji i Chin; jakie interesy rosyjskie
i chińskie przeplatają się w regionie, tworząc przestrzeń do współpracy dwustronnej
i wielostronnej, a także pole do rywalizacji; jak ewoluowała rosyjska i chińska polityka wobec Azji Środkowej od lat 90. XX wieku; jaka była jej dynamika; jakie są
uwarunkowania i podstawowe założenia tejże polityki? Pytania te i odpowiedzi na nie
mają fundamentalne znaczenie dla zrozumienia procesów i zjawisk występujących
w relacjach rosyjsko-chińskich w środkowoazjatyckim kontekście. Dodatkowo spełniają istotną funkcję porządkującą i tworzą logiczne ramy wywodu.
Obserwacja nowej odsłony stosunków współpracy i rywalizacji między Rosją
a Chinami w Azji Środkowej skłania do postawienia tezy, że nadal jest zbyt wcześnie,
Termin „partnerstwo strategiczne” ma dla Chin inne znaczenie niż w Rosji i na Zachodzie. „Partnerstwa strategiczne” zarówno z poszczególnymi państwami, jak i z grupami państw, mają służyć Chińczykom
jako efektywny instrument dyplomatyczny, poszerzający ich możliwości oddziaływania na arenie międzynarodowej. Nie są one przez stronę chińską traktowane jako preludium do ścisłej współpracy w sferze wojskowej i bezpieczeństwa, co implikuje użycie terminu „strategiczny”, ale w długookresowej perspektywie obejmuje wszystkie aspekty współpracy bilateralnej (polityczne, ekonomiczne, społeczno-kulturowe i w sferze
bezpieczeństwa), której nie degradują okazjonalne (krótkookresowe) napięcia i konflikty interesów między
Chinami a tymi państwami (grupami państw). Zob. E.S. Medeiros, China’s International Behavior, Activism,
Opportunism and Diversification, Santa Monica 2009, s. 82–83.
1
170
Ewa Czarkowska
aby stwierdzić, czy obu mocarstwom uda się osiągnąć porozumienie odnośnie do sprawowania wspólnej kontroli nad Azją Środkową, czy też region stanie się polem konfrontacji między nimi2. Możliwości rozwoju stosunków partnerskich będą zależały nie
tylko od ewolucji sytuacji w regionie, ale również od przyszłości partnerstwa rosyjsko-chińskiego poza nim. Niewątpliwie Chiny są dla Rosji najpoważniejszym wyzwaniem
w kontekście Azji Środkowej, podobnie zresztą jak Rosja dla Chin. Obydwa państwa
partnerują sobie w działaniach na rzecz ograniczania wpływów USA w regionie oraz
w walce z terroryzmem, separatyzmem i ekstremizmem, ale także są najpoważniejszymi konkurentami w walce o wpływy gospodarcze. Istotne miejsce Azji Środkowej
we współczesnych stosunkach międzynarodowych oraz w polityce regionalnej Rosji
i Chin określa szereg konkretnych czynników. Po pierwsze, państwa te są w posiadaniu bogatych złóż surowców energetycznych. Po drugie, mają potencjał tranzytowy,
który ułatwia (bądź utrudnia) dostęp do regionów o znaczeniu strategicznym, tj. Azji
Południowej i Wschodniej oraz Środkowego Wschodu.
Moskwę i Pekin łączą szczególne relacje z pięcioma republikami środkowoazjatyckimi (Kazachstan, Kirgistan, Tadżykistan, Turkmenistan i Uzbekistan), przede
wszystkim ze względu na bliskość geograficzną i wspólną historię, co sprzyja współpracy regionalnej, ale także stanowi podstawę do rywalizacji. Rosja i Chiny, angażując się w proces kształtowania ładu regionalnego, kierują się głównie partykularnymi
interesami i powiązaniami. W percepcji obydwu graczy zewnętrznych Azja Środkowa
wiąże się ściśle z rosyjskimi i chińskimi interesami w sferze bezpieczeństwa oraz
interesami gospodarczymi (znaczenie środkowoazjatyckich zasobów surowcowych).
Poziom efektywności rosyjskiej i chińskiej polityki w Azji Środkowej ma również niebagatelny wpływ na ugruntowanie statusu wielkomocarstwowego tych dwu państw.
Wszystkie te elementy tworzą splot uwarunkowań, które powołały do życia trójkąt
Rosja–Azja Środkowa–Chiny.
1. Ewolucja polityki środkowoazjatyckiej Rosji i Chin
Na początku lat 90. ubiegłego wieku Rosja i Chiny musiały pogodzić się z powstaniem pięciu nowych państw w Azji Środkowej, z których każde zaczęło formułować
swoją samodzielną politykę wewnętrzną i zagraniczną, chroniącą własne interesy narodowe i gwarantującą bezpieczeństwo. W efekcie w polityce zagranicznej obu państw
odnotowano brak strategii środkowoazjatyckiej, którą należało zapełnić.
W polityce Rosji i Chin w Azji Środkowej można wyróżnić kilka etapów. Niewątpliwie warto podkreślić, że cezury w obu przypadkach wzajemnie się przenikają3.
B. Lo, Axis of Convenience Moscow, Beijing, and the New Geopolitics, London 2008.
V. Paramonov, A. Strakov, O. Stolpovki, Rossiâ i Kitai v Central’noj Azii: politika, ekonomika, bezopastnost’, Biszkek 2008, s. 10–65.
2
3
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
171
Zbieżna dynamika kształtowania rosyjskiej i chińskiej strategii wynika w znacznym
stopniu ze zbliżonej percepcji regionu (postrzeganego jako potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa obu państw, czy źródła dostaw surowców energetycznych), ograniczonych możliwości działania na arenie międzynarodowej w pierwszej połowie lat 90.
minionego stulecia (Rosja była wówczas targana problemami okresu przejściowego,
natomiast Chiny koncentrowały się na kwestiach wewnętrznych, próbując jednocześnie wyjść z izolacji na arenie międzynarodowej po wydarzeniach 1989 r.), a także
potrzeby układania możliwie poprawnych relacji sąsiedzkich (w polityce bezpieczeństwa Rosji i Chin czynnik ten odgrywa istotną rolę).
1.1. Polityka Rosji
W latach 90. XX wieku wizja środkowoazjatyckiej polityki Federacji Rosyjskiej
podlegała istotnym przewartościowaniom, charakterystycznym dla okresu transformacji zarówno w wymiarze wewnętrznej, jak i zewnętrznej aktywności Rosji4. Po
rozpadzie Związku Radzieckiego rosyjskie elity władzy wyraźnie zdystansowały się
wobec niektórych tradycyjnych kierunków polityki zagranicznej. Nowe uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne wpłynęły w sposób istotny na reinterpretację i dobór
wektorów rosyjskiej polityki zagranicznej. Azja Środkowa nie znalazła się wśród priorytetowych kierunków rosyjskiej aktywności zewnętrznej. Nie podjęto również wysiłków na rzecz określenia roli Rosji w regionie w nowych warunkach5. Moskwa w relacjach dwustronnych z państwami Azji Środkowej oparła się na tradycyjnym podejściu,
w którym wizja układania się ze słabszym podmiotem stymuluje chęć jego całkowitego podporządkowania własnym interesom. Z rosyjskiej perspektywy nie istniały
przesłanki, które zmuszałyby Moskwę do uwzględnienia interesów i potrzeb państw
znajdujących się w jej orbicie wpływów.
Na etapie początkowym, w latach 1992–1995, polityka rosyjska w Azji Środkowej miała pasywny i chaotyczny charakter – bez sprecyzowanych celów strategicznych. Ograniczono się wówczas do podejmowania działań doraźnych. Brakowało jasno określonej strategii na przyszłość. Na ten stan rzeczy miał wpływ cały
szereg czynników obiektywnych i subiektywnych, warunkujących ówczesną politykę Rosji: powstanie nowych suwerennych państw w regionie na południowej
flance Rosji; trwający proces reinterpretacji tożsamości międzynarodowej Federacji
4
Na temat ewolucji polityki zagranicznej Rosji w regionie Azji Środkowej: L. Jonson, Vladimir Putin
and Central Asia, The Shaping of Russian Foreign Policy, New York 2004; E. Czarkowska, Turkmenistan
w rosyjskiej polityce zagranicznej, w: T. Bodio (red.), Turkmenistan. Historia – Społeczeństwo – Polityka,
Warszawa 2005, s. 672–676; D. Trenin, Rossiâ i Central’naâ Aziâ: interesy, politika, perpektivy, w: E. Rumer, D. Trenin, Huasheng Zhao (red.), Central’naâ Aziâ: vzgl’ad iz Vašingtona, Moskvy i Pekina, Moskva
2008, s. 86–157; G.I. Chufrin, Rossiâ v Central’noi Azii, Ałmaty 2010.
5
Zob.: A.P. Tsygankov, Russia’s Foreign Policy: Change and Continuity in National Identity, New
York 2010, s. 55–91.
172
Ewa Czarkowska
Rosyjskiej6; zupełnie nowy układ sił w bezpośrednim otoczeniu państwa rosyjskiego;
brak przygotowania rosyjskich elit politycznych i gospodarczych do nowych wyzwań
w sferze polityki zagranicznej; brak konsensusu wśród rosyjskich elit odnośnie do
polityki wobec Azji Środkowej i poszczególnych państw regionu.
Nowa polityka Rosji wobec regionu zaczęła stopniowo wyłaniać się z trwającego od 1993 r. dyskursu na temat priorytetowych wektorów i celów rosyjskiej
polityki7. Konsensus, który rodził się wokół założeń rosyjskiej polityki zagranicznej, uruchomił kolejne odsłony relacji z państwami Azji Środkowej. Kilka czynników wpłynęło wszak na spowolnienie procesu wypracowywania koncepcji polityki
Rosji wobec regionu. Po pierwsze, rosyjskie MSZ, administracja prezydencka i inne
segmenty władzy, odpowiedzialne za analizę sytuacji i przedstawienie stosownych
propozycji, miały w latach 90. XX wieku istotny niedobór ekspertów, mających wiedzę na temat regionu Azji Środkowej jako całości, a w szczególności specyfiki środkowoazjatyckiego mechanizmu decyzyjnego. Luka ta zapełniała się stopniowo. Po
drugie, konsensus wokół środkowoazjatyckiej polityki Federacji Rosyjskiej w latach
90. ubiegłego stulecia oraz jej priorytetów ucierał się w trudnej wewnątrzpolitycznej konfiguracji i był procesem długotrwałym, narażonym na ciągłe fluktuacje między postawą traktującą o zasadności obecności Rosji w Azji Środkowej a chęcią całkowitego wycofania się z regionu. Do ustalenia założeń polityki Rosji wobec Azji
Środkowej w ogólnym jej zarysie potrzebny był więc czas. Lata 90. XX wieku były
okresem, w którym rosyjskie władze zyskały konieczne doświadczenie we współpracy z państwami Azji Środkowej. Na tym fundamencie można było skonstruować
hierarchię i zakres problemów regionalnych istotnych z punktu widzenia żywotnych
rosyjskich interesów.
W drugiej połowie lat 90. XX wieku w polityce zagranicznej Rosji zaczęto inaczej rozkładać akcenty. W 1995 r. władze zadeklarowały, że stosunki z tzw. bliską
zagranicą zostały ulokowane na szczycie priorytetów8, co skutkowało zmianą stosunku
Rosji do republik środkowoazjatyckich.
Reinterpretacja priorytetów rosyjskich w Azji Środkowej, aby można ją było zrealizować w praktyce, musiała oprzeć się na solidnych fundamentach. Przede wszystkim trzeba było precyzyjnie zdiagnozować interesy rosyjskie w regionie, wyznaczyć
sobie cele strategiczne we wszystkich płaszczyznach współpracy, a także stosownie do
nich dobrać instrumenty i metody działania (metody umacniania wpływów).
Zob. S. Bieleń, Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006.
Zob. A.P. Cygankov, Vnešnaâ politika Rossii ot Gorbačeva do Putina. Formirovanie nacional’novo
interesa, Moskva 2008.
8
Koncepcja zacieśnienia współpracy i integracji z byłymi republikami radzieckimi została przedłożona 14 września 1995 r., kiedy prezydent Borys Jelcyn przedstawił dekret zatytułowany: Strategičeskij kurs
Rossii s gosudarstvami – učastnikami Sodružestva Nezavisimych Gosudarstv, „Diplomatičeskij Vestnik”,
1995, nr 10, s. 3–6. Por. N.J. Jackoson, Russian Foreign Policy and the CIS: Theories, Debates and Actions,
London–New York 2003, s. 27–78.
6
7
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
173
W początkowej fazie politykę tę – jak się wydaje – oparto na błędnym założeniu, iż istnieje cały szereg niepodważalnych czynników, które mogłyby zmotywować
w sposób szczególny państwa regionu do ściślejszej współpracy z Rosją, na dodatek
wyłącznie na jej warunkach. Założono a priori, że wystarczające oparcie dla zagwarantowania i umocnienia wpływów Rosji w regionie stanowi bliskość geograficzna
(Rosja rzeczywiście znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie regionu, ale graniczy
jedynie z Kazachstanem), wspólna historia (uśpioną w okresie rosyjsko/radzieckiej
dominacji pamięć historyczną stymulował proces odzyskiwania niepodległości w państwach środkowoazjatyckich), uzależnienie gospodarcze peryferii od centrum (nie
powstrzymywało to jednak państw Azji Środkowej od poszukiwania innych możliwości w sferze gospodarczej). Zatem kalkulacje rosyjskiej dyplomacji okazały się
przeszacowane.
Mimo iż liderzy państw Azji Środkowej niechętnie odnosili się do likwidacji
ZSRR, to jednak Rosja – jako element kulturowo obcy – nie znalazła poczesnego miejsca w ich nowej tożsamości narodowej. W latach 90. XX wieku władze w państwach
środkowoazjatyckich oficjalnie deklarowały wolę zerwania z „rosyjsko-radziecką”
spuścizną. Była to reakcja całkowicie zrozumiała, z punktu widzenia państw znajdujących się w trakcie kształtowania swojej tożsamości, które dopiero wkroczyły na
arenę międzynarodową9. Chęć wyemancypowania się i wyjścia spod „opiekuńczych”
skrzydeł Rosji, podejrzliwość wobec rosyjskich intencji, a także pragmatyczne kalkulacje geopolityczne i geoekonomiczne spowodowały, że państwa regionu zaczęły
kształtować swoją politykę w oderwaniu od Rosji, pomijając jej interesy strategiczne.
Dodatkowym problemem, z którym musiał się liczyć Kreml w swojej polityce
środkowoazjatyckiej, było wysokie prawdopodobieństwo, iż region ten znajdzie się
w sferze szczególnych zainteresowań innych mocarstw, a Rosja, będąca w trudnej
sytuacji wewnętrznej, ogarnięta poimperialną traumą nie będzie w stanie zapobiec
tym niekorzystnym dla jej interesów tendencjom. Nowa odsłona w polityce Rosji
wobec Azji Środkowej była nie tylko podyktowana koniecznością utrzymania pozycji
w regionie, ale także wypracowaniem takiej formuły współpracy z państwami środkowoazjatyckimi, która pozwoliłaby zachować Rosji wpływy i gwarantowałaby realizację rosyjskich interesów politycznych i gospodarczych na tym obszarze.
Druga połowa lat 90. XX stulecia przyniosła korektę w rosyjskiej polityce w Azji
Środkowej10. Moskwa, nawet przy jej osłabieniu, nie mogła zignorować faktu, że
region stał się strefą rywalizacji graczy zewnętrznych, w tym sąsiadujących Chin,
odległych, ale zaangażowanych globalnie Stanów Zjednoczonych, budujących swoją
mocarstwową potęgę Indii oraz państw religijnie i etnicznie bliskich Azji Środkowej, czyli Turcji, Iranu i Pakistanu. Minister spraw zagranicznych Rosji Jewgienij
I.D. Zvjagel’skaâ, Stanovlenie gosudarstv Central’noj Azii, Moskva 2009.
V. Paramonov, A. Strokov, The Evolution’s of Russia’s Central Asia Policy, Shrivenham 2008,
s. 7–12.
9
10
174
Ewa Czarkowska
Primakow położył szczególny nacisk na pragmatyczny wymiar stosunków z państwami
regionu. Wiązało się to z przesunięciem akcentów w polityce rosyjskiej z dążeń reintegracyjnych w kierunku współpracy bilateralnej na różnych płaszczyznach. Strategia
„różnych prędkości” była zabiegiem celowym, który zakładał poszerzanie rosyjskich
wpływów i odzyskanie inicjatywy w Azji Środkowej. Na podstawie tego założenia
dokonano dywersyfikacji stosunków z poszczególnymi państwami regionu w zależności od ich otwartości na współpracę z Rosją i chęci uwzględnienia rosyjskich interesów.
Korekty w stosowanych metodach i instrumentach wobec Azji Środkowej stały
się podstawą formułowania bardziej elastycznej, opartej na pragmatyzmie i korzystnej
polityki. Dyplomacja Primakowa, kształtując politykę FR, uwzględniła odmienne aspiracje poszczególnych państw regionu i stan faktyczny ówczesnych stosunków między
nimi11. Skomplikowany układ sił na tym obszarze, jego problemy społeczno-gospodarcze, polityczna niestabilność, logika tzw. wielkiej gry, „erupcja” fundamentalizmu
islamskiego12, trudna sytuacja społeczna i gospodarcza mniejszości rosyjskiej w państwach Azji Środkowej13, wszystko to wiązało region bezpośrednio z kwestią bezpieczeństwa samej Rosji14. Trzeba jednak podkreślić, że w latach 90. XX wieku Rosja
nie była w stanie wypracować pełnowartościowej polityki wobec regionu środkowoazjatyckiego, rozumianej jako łańcuch powiązanych ze sobą działań, obliczonych na
precyzyjne określenie celów strategicznych. Polityka środkowoazjatycka Rosji nosiła
zdecydowanie reaktywny charakter.
Przełom w relacjach z Azją Środkową nastąpił pod koniec XX wieku. Odnotowano wówczas wyraźny wzrost aktywności dyplomatycznej Rosji w regionie. Na
tę zdecydowaną zmianę wpłynęło kilka istotnych czynników zewnętrznych, przede
wszystkim zasadnicza zmiana rosyjskiej percepcji otoczenia międzynarodowego
w związku z procesem rozszerzenia NATO na Wschód i zagrożeniem, jakie niosło to
dla bezpieczeństwa FR, wojna w Czeczenii, zasilana przez nieprzychylne Rosji siły
11
Sytuacja w regionie w owym czasie przedstawiała niezwykle skomplikowaną łamigłówkę. Tadżykistan nękany był wojną domową, Kazachstan i Uzbekistan trwały w rywalizacyjnym zwarciu, którego celem
była dominacja w regionie. Eksperyment demokratyczny w Kirgistanie nie zakończył się sukcesem ani politycznym, ani też gospodarczym. Turkmenistan natomiast obrał drogę odmienną od pozostałych państw Azji
Środkowej, drogę „wieczystej neutralności” (kwiecień 1995 r.). Dodatkową komplikację stanowiła sytuacja
w sąsiednim Afganistanie, która destrukcyjnie wpływała na stosunki w regionie.
12
Szerzej zob. V.V. Naumkin, Radical Islam in Central Asia. between Pen and Rifle, Lanham 2005;
V. Belokrenitsky, Islamic Radicalism in Central Asia: The Influence of Pakistan and Afganistan, w: Central
Asia and the End of Transition, New York 2005, s. 152–194; M.B. Olcott, The Roots of Radical Islam in
Central Asia, „Carnegie Paper” nr 77, Washington 2007.
13
Ch.E. Ziegler, Russian Diaspora in Central Asia: Russian Compatriots and Moscow’s Foreign Policy, „Demokratizatsiya” 2006, t. 14, nr 1, s. 103–126.
14
Obawy te wyraźnie pobrzmiewały w dokumencie dotyczącym bezpieczeństwa narodowego FR,
skierowanym do Rady Federacji przez prezydenta B. Jelcyna w czerwcu 1996 r., w którym przestrzegano
przed tendencją do dezintegracji na obszarze b. Związku Radzieckiego oraz utratą wpływów w regionie
– „O nacional’noj bezopasnosti”. Posłanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal’nomu Sobraniû, „Niezavisimaâ Gazeta” z 14 czerwca 1996 r.
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
175
polityczne i fundamentalizm islamski na jej południowej flance, porażka polityki bałkańskiej. Dodatkowo permanentny kryzys wewnętrzny, który dotknął niemal wszystkie sfery aktywności rosyjskiego państwa. W tych warunkach Moskwie była potrzebna
nowa strategia działania zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i na arenie międzynarodowej. Zmiana oblicza polityki środkowoazjatyckiej stała się naturalną konsekwencją ogólnej potrzeby reinterpretacji rosyjskiej koncepcji polityki zagranicznej15.
Od momentu przejęcia władzy w 2000 r., Władimir Putin rozpoczął budowę adekwatnej do istniejących realiów strategii współpracy z państwami Azji Środkowej16.
„Powrót” Rosji nie miał jedynie charakteru politycznego, ale towarzyszyły mu określone kalkulacje strategiczno-militarne i społeczno-gospodarcze, które przełożyły się
następnie na konkretne formy dwu- i wielostronnej współpracy17. Aktywność Moskwy
w regionie szczególnie implikowała presja amerykańskiej obecności w Azji Środkowej po 11 września 2001 r. W efekcie w sierpniu 2002 r. MSZ FR umiejscowił ten
obszar wśród priorytetów rosyjskiej dyplomacji18. Zaczęto w sposób bardziej zorganizowany wciągać państwa regionu do kooperacji. Rosja coraz bardziej rozczarowana
formułą WNP, zdecydowała się na skoncentrowanie uwagi na konkretnych interesach
i zadaniach, które należy realizować w poszczególnych państwach Azji Środkowej19,
przy wykorzystaniu instrumentów pozostających w jej zasięgu, m.in. bliskie kontakty
personalne z liderami republik środkowoazjatyckich, intensyfikację wizyt na najwyższym szczeblu oraz kontaktów dyplomatycznych i gospodarczych20, gospodarcze organizacje międzynarodowe (Eurazjatycka Wspólnota Gospodarcza – EurAzEs, Szanghajska Organizacja Współpracy – SOW)), a także współpracę instytucjonalną w sferze bezpieczeństwa (Organizacja Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym – OUBZ).
Zarówno mechanizmy bilateralne, jak i multilateralne wykorzystywane przez Rosję
tworzą „kościec” jej polityki środkowoazjatyckiej. Jednak poziom efektywności tej
polityki zależy od stabilności sytuacji w regionie, zdolności kooperacyjnych samej
15
W Koncepcji bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej z 2000 r. stwierdzono m.in., że
„emanacją zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego FR w sferze międzynarodowej są podejmowane przez
inne państwa próby przeciwdziałania umacnianiu się Rosji jako jednego z ośrodków siły w świecie wielobiegunowym, co może przeszkodzić w realizacji jej interesów narodowych i osłabić pozycję w Europie, na
Bliskim Wschodzie, Zakaukaziu, w Azji Środkowej i w regionie Azji i Pacyfiku”. W tym kontekście widać
wyraźnie, że stabilna i kontrolowana Azja Środkowa jest jednym ze ściśle powiązanych ze sobą elementów
systemu gwarantującego bezpieczeństwo narodowe Rosji.
16
W grudniu 1999 r., przed przejęciem obowiązków prezydenta, W. Putin wskazał na nowy priorytet
polityki zagranicznej Rosji – budowę przyjaznych stosunków z Azją Środkową. Deklaracja ta została poprzedzona wizytą jeszcze wówczas premiera Putina w Tadżykistanie (w listopadzie) i Uzbekistanie (w grudniu).
17
M. Laurelle, Russia’s Central Asia Policy and the Role of Russian Nationalism, Central Asia and
Caucasus Institute 2008, s. 8–28.
18
G. Flikke, J. Wilhelmsen, Central Asia: A Testing Ground for New Great-Power Relations, „NUPI
Raport” 2008, s. 26.
19
D. Trenin, op. cit., s. 93.
20
Zob. I.V. Prokofiev, Ekonomičeskoe sotrudničestvo Rossii so stranami Central’noj Azii, w: Ûžnyj
flang SNG. Central’naâ Aziâ – Kaspij – Kavkaz: energetika i politika, Moskva 2005.
176
Ewa Czarkowska
Rosji, a także jej umiejętności w zakresie neutralizacji działań graczy zewnętrznych,
w tym również swojego chińskiego partnera.
1.2. Polityka Chin
Uchwycenie dynamiki chińskiej polityki wobec Azji Środkowej stanowi istotne
wyzwanie. Chińska percepcja Azji Środkowej, spojrzenie na nią przez pryzmat interesów ChRL, kształtowanie efektywnej strategii ewoluuje od rozpadu ZSRR. Na politykę środkowoazjatycką Chin wpływają zmiany sytuacji na arenie międzynarodowej
i w samej Azji Środkowej, reinterpretacja założeń chińskiej polityki zagranicznej21,
a także chińska wizja bezpieczeństwa narodowego oraz interesów ekonomicznych.
Tempo zmian wyznacza dynamika przewartościowań pozycji i roli Chin na arenie
międzynarodowej.
Chiny nigdy oficjalnie nie ogłosiły strategicznych celów w Azji Środkowej. Niemniej jednak można na podstawie analizy aktywności Pekinu w regionie oraz ogólnych celów chińskiej polityki zagranicznej wskazać priorytety i etapy środkowoazjatyckiej polityki Chin. Do kanonu celów chińskiej polityki zagranicznej z całą pewnością można zaliczyć: zagwarantowanie bezpieczeństwa państwa, realizację interesów
ekonomicznych oraz energetycznych, stworzenie dogodnych warunków do rozwiązania kwestii tajwańskiej (co łączy się ze wzrostem potęgi państwa). Fundamentalne cele
chińskiej dyplomacji tworzą spójny system koordynatów, zgodnie z którym ocenia
się znaczenie (rangę) każdego państwa i regionu wśród priorytetów chińskiej polityki
zagranicznej, a także wyznacza ogólne i szczegółowe cele w polityce prowadzonej
wobec poszczególnych państw i regionów.
W nawiązaniu do wskazanych celów można stwierdzić, że Chiny, aby się rozwijać
i modernizować, potrzebują przyjaznego i stabilnego środowiska międzynarodowego,
stałego i nieograniczonego dostępu do surowców strategicznych, unikania konfliktów
oraz uzależnienia od jednego kraju lub regionu, a także rozwijania i wzmacniania
relacji dwu- i wielostronnych oraz pozycji międzynarodowej. Ranga Azji Środkowej
wśród priorytetów regionalnych chińskiej polityki zagranicznej łączy się bezpośrednio
z każdym z tych zadań.
W opinii Huasheng Zhao, badacza zajmującego się chińską polityką wobec Azji
Środkowej, ranga regionu odpowiada chińskiej koncepcji „dyplomacji peryferyjnej”,
jednej z głównych strategii polityki zagranicznej Pekinu, która odnosi się do państw
graniczących z Chinami, bądź blisko położonych. Koncepcja ta dotyczy obszarów
peryferyjnych, które mają znaczenie dla bezpieczeństwa, interesów ekonomicznych
i politycznych ChRL. Celem chińskiej polityki „dobrego sąsiedztwa” (mulin zhengce),
Na temat reinterpretacji chińskiej polityki zagranicznej zob. E.S. Medeiros, M.T. Fravel, China’s
New Diplomacy, „Foreign Affairs” 2003, t. 83, nr 6, s. 22–35; A.I Johnston, R.S. Ross (red.), New Directions
in the Study of China’s Foreign Policy, Stanford 2006.
21
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
177
którą zapoczątkowano w latach 80. XX wieku, a oficjalnie przyjęto w 2003 r.22, było
utrzymanie przyjaznych stosunków ze wszystkimi sąsiadami lub państwami znajdującymi się w bezpośrednim środowisku międzynarodowym Chin, które miały stworzyć
pas stabilizujący wokół nich23. Zadaniem tej strategii było stworzenie przyjaznego
i bezpiecznego otoczenia, poszerzenie międzynarodowych wpływów i zwiększenie
możliwości działania chińskiej dyplomacji. Pekin zaczął realizować dyrektywę, zgodnie z którą podstawą działania chińskiej dyplomacji stał się dialog i negocjacje z państwami sąsiedzkimi, oparte na zasadzie partnerstwa w rozwiązywaniu trudnych problemów granicznych, kwestii terytoriów spornych oraz poszukiwaniu sprawiedliwych
i rozsądnych rozwiązań. Ten model uprawiania polityki sąsiedzkiej miał stanowić
gwarancję stabilności i współpracy w regionie, a tym samym wpłynąć na poszerzenie
strefy bezpieczeństwa Chin. Polityka dobrosąsiedzka w chińskim rozumieniu stanowiła solidny fundament dla wzrostu gospodarczego i modernizacji Państwa Środka.
Współpraca z regionami sąsiadującymi miała z założenia poszerzać strefę wzrostu
gospodarczego, a tym samym chińskich wpływów.
Chiny – podobnie jak Rosja – rekonfigurowały swoje interesy i cele w Azji Środkowej pod wpływem szeregu subiektywnych i obiektywnych czynników. Po pierwsze,
sytuacja na arenie międzynarodowej w ich bezpośrednim otoczeniu uległa zasadniczej
zmianie. Państwa Azji Środkowej stały się niepodległymi bytami. Po drugie, region
do tej pory zdominowany przez potężnego sąsiada Chin stał się obszarem zderzenia
interesów wielu zewnętrznych graczy. Po trzecie, Azja Środkowa w kontekście bezpieczeństwa Chin stała się realnym i potencjalnym źródłem zagrożenia (terroryzm,
ekstremizm i separatyzm). Uwarunkowania te stanowiły wystarczające przesłanki stymulujące wstępną konceptualizację środkowoazjatyckiej polityki Pekinu.
W ciągu ostatnich dwóch dekad miejsce Azji Środkowej w chińskiej polityce
zagranicznej zostało w istotny sposób zrewidowane. Wektor środkowoazjatycki stopniowo wyemancypował się i zaczął funkcjonować niezależnie. Należy podkreślić, że
na początku lat 90. XX wieku Chiny – siłą inercji – traktowały region jako swojego
rodzaju przedłużenie Rosji. Przyczyną było głównie niewielkie znaczenie Azji Środkowej w stosunkach międzynarodowych24 oraz konceptualizacyjna luka w chińskiej
polityce (zresztą dotąd niewypełniona)25. Zmiana miejsca Azji Środkowej w chińskiej
polityce zagranicznej była częściowo związana z przeobrażeniami w samym regionie,
a częściowo wiązała się ze zmianami potrzeb samych Chin.
22
C.R. Hughes, Nationalism and Multilateralism in Chinese Foreign Policy. Implications for Southeast Asia, „Pacific Review” 2005, t.18, nr 1, s. 119–135.
23
Huasheng Zhao, Central’naâ Aziâ v kitajskoi diplomatii, w: E. Rumer, D. Trenin, Huasheng Zhao
(red.), op. cit., s. 175.
24
Tendencja ta w mniejszym lub większym stopniu nadal się utrzymuje. Chińscy badacze stosunków
międzynarodowych postrzegają Azję Środkową nie jako samodzielną całość, ale jako część rosyjskiej przestrzeni. Można określić to jako ortodoksyjne podejście chińskiej dyplomacji do Azji Środkowej.
25
Huasheng Zhao, op. cit., s. 178–179.
178
Ewa Czarkowska
W pierwszej połowie lat 90. ubiegłego stulecia głównym celem Pekinu było
rozwiązanie spornych kwestii granicznych oraz zakończenia kwestii tzw. nierównoprawnych traktatów26. W drugiej połowie ostatniej dekady XX wieku najistotniejsze było promowanie idei stabilizacji i bezpieczeństwa reżimów w Azji Środkowej w celu ograniczenia problemu ujgurskiego. Od początku 2000 r. Chiny prowadzą strategię dywersyfikacji źródeł energii, i wreszcie od 2005 r. udało im się
nie tylko zaistnieć gospodarczo w Azji Środkowej, ale również poszerzyć wpływy
polityczne.
W ciągu ostatniego stulecia Azja Środkowa była najpierw częścią imperium carskiego, a następnie imperium radzieckiego. Z tego powodu Chiny postrzegały obszar
środkowoazjatycki jedynie w kontekście całościowego kompleksu spraw związanych
z relacjami rosyjsko-chińskimi. Po rozpadzie ZSRR i zmianach w Azji Środkowej
znaczenie regionu w polityce zagranicznej ChRL stopniowo się zwiększało. Pod wpływem uwarunkowań wewnętrznych i zmiany pozycji Chin na arenie międzynarodowej
wzrastała aktywność chińskiej dyplomacji w regionie.
Można wyodrębnić trzy główne etapy kształtowania środkowoazjatyckiej polityki Chin. Etap pierwszy przypadł na początek lat 90. XX wieku (1991–1995) i nie
przyniósł istotnej zmiany w chińskiej percepcji regionu. Zaczęto wprawdzie dostrzegać nowe realia w Azji Środkowej oraz w jej bezpośrednim otoczeniu, ustanowiono
stosunki dyplomatyczne (styczeń 1992 r.)27, ale Pekin prowadził ostrożną politykę
wobec regionu. W tych warunkach zaczęto budować atmosferę zaufania oraz konstruować bazę prawno-traktatową w stosunkach bilateralnych. Znaczącym wydarzeniem była oficjalna wizyta premiera ChRL Li Penga w Taszkiencie, w trakcie której
określił on podstawowe przesłanki i kierunki rozwoju stosunków Chin z Azją Środkową – wspólnotę interesów, która może stanowić fundament przyjaznych relacji;
fakt, iż współpraca Chin i państw środkowoazjatyckich nie jest wymierzona w interesy państw trzecich; wyrzeczenie się zamiaru rywalizacji z Rosją w regionie; brak
interesów o charakterze egoistycznym, zaakcentowanie chęci współpracy, opartej na
obopólnych korzyściach; oficjalne potwierdzenie, że Chiny nie stanowią w żadnej sferze zagrożenia dla państw Azji Środkowej28.
Na temat ewolucji polityki Chin wobec Azji Środkowej warto przestudiować: Guangcheng Xing,
China and Central Asia: Toward a New Relationship, w: Yongjin Zhang, Rouben Azizian (red.), Ethnic
Challanges Beyond Borders: Chinese and Russian Perspectives on the Central Asian Conundrum, London
1998, s. 32–49; R.W. Hu, China’s Central Asia Policy: Making Sense of the Shanghai Cooperation, w: Central Asia and the End of Transition, New York 2005, s. 130–151; T. Kellner, L’Occidental de la Chine. Pekin
et la nouvelle Asie centralle (1991–2001), Paris 2008.
27
A.D. Voskresenskij, S.G. Luzânin, Politika Kitaâ v Central’noj Azii: Ûžnyj flang SNG, w: M.M. Narinski, A.V. Mal’gina (red.), Central’naâ Azâ – Kaspij – Kavkaz: vosmožnosti i vyzovy dlâ Rossii, Moskva 2003,
s. 317–318.
28
V.S. Frolenko, Politiko-ekonomičeskiê interesy v Central’noj Azii glavnych mirovych i regional’nych
aktiorov, w: A.F. Klimienko (red.), Šanhaiskaâ Organizaciâ Sotrudničestva: k novym rubiežam razvitiâ,
Moskva 2008, s. 70.
26
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
179
W drugiej połowie lat 90. minionego stulecia Chiny w sposób zauważalny aktywizowały kierunek środkowoazjatycki polityki zagranicznej, odchodząc od „strategii
powstrzymywania” na rzecz „strategii przenikania do regionu”. Rozpoczęła się kolejna
odsłona budowania wielopłaszczyznowej polityki wobec regionu. Podwyższony
poziom zainteresowania Azją Środkową był podyktowany narastającym zaniepokojeniem Pekinu pasem przygranicznym. W Chinach rozumiano, że państwa regionu
są nadzwyczajnie narażone i wrażliwe na zagrożenia transnarodowe, przede wszystkim terroryzm międzynarodowy, islamski radykalizm i ekstremizm, handel narkotykami i bronią. Na drugą połowę lat 90. XX wieku przypadł szczyt aktywności różnego rodzaju ekstremizmów w Azji Środkowej. Przy czym szczególne zaniepokojenie
Pekinu wywołał wzrost separatyzmu ujgurskiego. Ponadto w połowie lat 90. ubiegłego
stulecia w Azji Środkowej i w regionie kaspijskim potwierdzono obecność znacznych
zasobów ropy naftowej i gazu ziemnego. W kontekście wzrastających potrzeb gospodarki chińskiej w sferze energetyki oraz zadania dywersyfikacji dostępu do surowców,
dla Pekinu było istotne, aby dokładnie sformułować i zaznaczyć tam swoje interesy
energetyczne. Region ten, ze swoimi zasobami surowcowymi i rynkiem zbytu zaczął
być uwzględniany przez Pekin w trakcie realizacji programu przyspieszonego rozwoju
centralnych i zachodnich regionów Chin.
Początek kolejnego etapu w kształtowaniu chińskiej polityki środkowoazjatyckiej
przypadł na koniec 2001 r. (po wydarzeniach 11 września). Znaczenie Azji Środkowej w stosunkach międzynarodowych zdecydowanie wzrosło. Region postrzegany
jako peryferyjny stał się obszarem o znaczeniu strategicznym zarówno dla Chin, jak
i Rosji (a także innych graczy na arenie międzynarodowej). Kierunek środkowoazjatycki zaczęto rozpatrywać w kontekście całego spektrum wysiłków, podjętych przez
Chiny w sferze polityki zagranicznej na poziomie nie tylko regionalnym, ale również
globalnym. Ponadto w warunkach wzrostu gospodarki chińskiej dla Pekinu ważne
było zapewnienie dostępu do surowców oraz wykorzystanie potencjału tranzytowego
regionu. W związku z tym główny akcent Chiny położyły na wzmocnienie współpracy wielostronnej (SOW)29 i rozwój stosunków dwustronnych, przede wszystkim
w sferze gospodarczej.
Tendencja wzrostowa na liście priorytetowych wektorów chińskiej polityki zagranicznej w odniesieniu do Azji Środkowej utrzymuje się nadal. Wypływa to z kilku
istotnych przesłanek. Po pierwsze, obszar ten stał się jednym z ważniejszych regionów, gdzie zderzyły się interesy mocarstw globalnych i regionalnych, tworząc specyficzny klimat kooperacyjno-rywalizacyjny. Po drugie, Azja Środkowa stanowi oś,
która łączy Azję Południowo-Wschodnią, Azję Zachodnią i Południową, a także Chiny
i Rosję. Dlatego też Chiny, pogłębiając współpracę z państwami regionu, mogą wykorzystać ten obszar jako jeden z instrumentów, służących ich mocarstwowym ambicjom
29
2010.
Zob. Gao Fei, The Shanghai Cooperation Organization and China’s New Diplomacy, Antwerpia
180
Ewa Czarkowska
w ujęciu globalnym. Po trzecie, stale wzrasta rola środkowoazjatyckich surowców
energetycznych w chińskiej gospodarce, kwestia ta dotyka bezpośrednio istoty bezpieczeństwa ekonomicznego Chin.
2. Między współpracą a rozbieżnością interesów
Rosja i Chiny mają zróżnicowaną spuściznę w historii swoich stosunków z Azją Środkową, na której mogą oprzeć współczesną aktywność w regionie. Specyficzny ładunek
emocjonalny tych relacji – charakterystyczny dla bliskich sąsiadów – tworzy wyjątkowy fundament, który stawia przed obu mocarstwami kolejne wyzwania. W rosyjskim myśleniu o regionie przebija immanentna potrzeba czerpania inspiracji z tradycyjnej logiki wyłącznej strefy wpływów, co elity polityczne państw Azji Środkowej
postrzegają jako zagrożenie dla swojej dwudziestoletniej niepodległości. Z kolei Chiny
oparły się w swojej polityce środkowoazjatyckiej na przeciwstawnym do rosyjskiego
modelu stosunków partnerskich, dążąc do zbudowania pozytywnego wizerunku swojego państwa w regionie jako poważnego i nieagresywnego kooperanta.
Współpraca i współzawodnictwo rosyjsko-chińskie w Azji Środkowej przejawiają
się w kilku istotnych sferach – politycznej, gospodarczej, społeczno-kulturowej. We
wszystkich tych obszarach Moskwę i Pekin łączą mocne więzy z regionem zarówno
w ujęciu dwustronnym, jak i wielostronnym. Szczególną uwagę Rosja i Chiny poświęcają bezpieczeństwu i współpracy gospodarczej (zwłaszcza energetyce). Należy podkreślić, że na obecnym etapie obydwa państwa nie konkurują ze sobą w sposób
otwarty w tych dwóch dziedzinach, raczej próbują stworzyć wrażenie zbieżności ich
interesów w Azji Środkowej.
2.1. Współpraca w sferze bezpieczeństwa
„Wspólnota interesów” w sferze bezpieczeństwa między Moskwą a Pekinem w regionie środkowoazjatyckim posłużyła jako fundament rosyjsko-chińskiej kooperacji.
Rosja i Chiny mają podobne geopolityczne i geostrategiczne cele w Azji Środkowej.
Wśród nich do najważniejszych należy zagwarantowanie bezpieczeństwa i stabilności
państwowych w ramach regionu30; walka z terroryzmem, separatyzmem i ekstremizmem („trzy siły zła”)31; przeciwdziałanie aktywności i długotrwałej obecności USA
30
M. Burles, Chinese Policy Toward Russia and the Central Asian Republics, Santa Monica 1999,
s. 8–11.
31
S.G. Luzânin, Rossiâ i Kitai v Evrazii. Mieždunarodno-regional’nye izmereniâ rossijsko-kitajskovo
partniorstva, Moskva 2009, s. 84; J. Bosbotinis, Sustaining the Dragon, Dodging the Eagle and Barring the
Bear? Assessing the Role and Importance of Central Asia in Chinese National Strategy, „China and Eurasia
Forum Quarterly” 2010, t. 8, nr 1, s. 68.
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
181
w regionie; ograniczenie tranzytowej funkcji Azji Środkowej w handlu narkotykami
z sąsiedniego Afganistanu32. Wspólny mianownik w sferze bezpieczeństwa dotykał
kwestii o fundamentalnym znaczeniu nie tylko dla regionalnej polityki Rosji i Chin,
ale także istoty ich globalnej kooperacji. Szczególną rolę w zbliżeniu rosyjsko-chińskim odegrał czynnik amerykański, a także walka z „trzema siłami zła”. Dlatego też
warto przyjrzeć się bliżej tym dwóm kierunkom współpracy.
Czynnik amerykański zajmuje szczególne miejsce w procesie kształtowania stosunków rosyjsko-chińskich33. W tym kontekście Moskwę i Pekin łączy pogląd, iż
Zachód nie powinien mieć możliwości kontrolowania przestrzeni eurazjatyckiej, gdyż
stanowi to zagrożenie dla ich interesów bezpieczeństwa. Przed 11 września 2001 r. dla
chińskich władz incydentalna obecność gospodarcza i polityczna USA w Azji Środkowej nie stanowiła szczególnego wyzwania. Punktem wyjścia do zmiany podejścia
w odniesieniu do obecności czynnika amerykańskiego stała się instalacja amerykańskich baz wojskowych w Azji Środkowej i operacja antyterrorystyczna w Afganistanie34. Chiny postrzegały to jako element destabilizujący układ sił w regionie, co
bezpośrednio godzi w interesy Pekinu. W efekcie nastąpiła zdecydowana reorientacja
chińskich priorytetów w Azji Środkowej. Aktywną politykę Waszyngtonu w regionie
zaczęto postrzegać jako zagrożenie dla własnego bezpieczeństwa35. Odpowiedzią było
zwiększenie poziomu ofensywności chińskiej polityki w Azji Środkowej36. Zaczęto
tworzyć model stałego współdziałania. Szczególnie zaakcentowano konieczność
wzmocnienia SOW, która miała stać się swego rodzaju przeciwwagą dla amerykańskiej obecności w regionie37, skutecznym mechanizmem ochrony chińskich interesów
w Azji Środkowej38, a także ważnym ogniwem środkowoazjatyckiej strategii Chin.
Ocena rosyjska ofensywy dyplomatycznej i militarnej Waszyngtonu w regionie
była zbieżna z chińską percepcją problemu. Niemniej jednak Moskwa w okresie bezpośrednio po 11 września 2001 r. rozgrywała na poziomie taktycznym swoją własną
32
Zob. M.B.N. Lubin, A. Klaits, I. Barsegian, Narcotic Interdiction in Afganistan and Central Asia:
Challenges for International Assistance, New York 2002.
33
E. Czarkowska, Rola elit władzy w kształtowaniu stosunków z Chinami, w: T. Bodio, W. Jakubowski
(red.), Przywództwo i elity polityczne w krajach WNP, t. 2, Warszawa 2010, s. 190.
34
Z. Lachowki, Foreign Military Bases in Eurasia, „SIPRI Policy Paper” 2007, nr 18, s. 47; S.G. Luzânin, Politika Rossii i Kitaâ w „klasičeskoj” Central’noj Azii i formirovanie ich obnovlenovo imidża w regione, w: Kitai w morovoj i regional’noj politikie. Istoriâ i sovremennost’, Vypusk XIV, Moskva 2009,
s. 89–91.
35
Dodatkowym impulsem dla działań chińskiej dyplomacji była niepokojąca Pekin aktywność amerykańska w regionie Azji i Pacyfiku. Zob. D. Roy, China’s Reaction to American Predominance, „Survival”
2003, t. 45, nr 3, s. 57–78.
36
Po pojawieniu się amerykańskich baz w Azji Środkowej, Chiny wzmocniły swój kontyngent wojskowy w XUAR, na odcinku afgańsko-pakistańskim i środkowoazjatyckim. Zob. K.L. Syroežkin, Problemy
sovremennovo Kitaâ i bezopasnost’ v Central’noj Azii, Ałmaty 2006, s. 249.
37
R.G. Sutter, Chinese Foreign Relations. Power and Policy Since the Cold War, Lanham 2010, s. 256.
38
Na temat SOW i jej znaczenia w chińskiej polityce zagranicznej zob. Gao Fei, The Shanghai Cooperation..., op. cit.
182
Ewa Czarkowska
„partię szachów” z USA, przyzwalając na operację afgańską i mocniejsze zaakcentowanie amerykańskiej obecności w regionie39, czym zaskoczyła chińskiego partnera.
Dodatkowym czynnikiem, który zaniepokoił Pekin, było polepszenie relacji rosyjsko-amerykańskich40. Wprawdzie wolta rosyjska nie trwała zbyt długo, ale została skrupulatnie odnotowana i zinterpretowana przez stronę chińską. W efekcie władze ChRL
zrozumiały, iż na danym etapie rozwoju sytuacji w regionie będą zmuszone wykorzystać wszelkie dostępne im instrumenty w celu zabezpieczenia swoich interesów w Azji
Środkowej. Współpraca z Rosją – oczywiście przy uwzględnieniu zasady ograniczonego zaufania – znalazła się wśród priorytetów chińskiej polityki środkowoazjatyckiej.
Tym bardziej że ocieplenie stosunków rosyjsko-amerykańskich okazało się tendencją
przejściową, a prezydent W. Putin w trakcie oficjalnej wizyty w Pekinie w grudniu
2002 r. potwierdził ważne miejsce relacji z Chinami w swojej polityce zagranicznej41.
Operacja w Afganistanie zdecydowanie wpłynęła na pogorszenie się bezpieczeństwa regionalnego. Specjaliści rosyjscy i chińscy oszacowali jako wysokie prawdopodobieństwo poszerzenia się strefy destabilizacji nie tylko na pięć republik środkowoazjatyckich, ale również na chiński Xinjiang i rosyjski Kaukaz42, co z pewnością pociągnęłoby za sobą poważne następstwa polityczne, gospodarcze i społeczne.
Wizja zdestabilizowania układu sił w regionie oraz możliwość pogorszenia sytuacji
wewnętrznej w Rosji i Chinach spowodowała, iż na przełomie 2002 i 2003 r. obydwa
państwa zintensyfikowały proces umacniania swojej pozycji w Azji Środkowej.
W nowej strategii Rosja i Chiny zaczęły intensywnie wykorzystywać bilateralne
kanały współpracy, a także inicjatywy wielostronne (szczególnie SOW)43. Początkowo
obydwa podmioty skoncentrowały się na wzmocnieniu podstaw prawno-traktatowych
Szanghajskiej Organizacji Współpracy. Jednak zaniepokojenie aktywnością USA
w regionie zdopingowało Chiny i Rosję do zacieśnienia współpracy na rzecz ograniczenia wpływów Waszyngtonu. W czerwcu 2005 r. na szczycie SOW w Astanie Pekin
39
A. Kuchins, Russian Perspectives on China: Strategic Ambivalence, w: J. Bellacqua (red.), The Future of China-Russia Relations, Kentucky 2010, s. 41.
40
J.Y.S. Cheng, Chinese Perceptions of Russian Foreign Policy During the Putin Administration:
U.S.-Russia Relations and “Strategic Triangle” Considerations, „Journal of Current Chinese Affairs” 2009,
t. 38, nr 2, s. 155.
41
Wizyta prezydenta W. Putina była pierwszą oficjalną okazją do spotkania się z nowym chińskim liderem Hu Jintao. Moment wejścia na scenę polityczną „czwartej generacji” przywódców chińskich wydawał
się idealną chwilą do zaakcentowania gotowości do zacieśnienia współpracy.
42
L. Vasiliev, Problemy bezopasnosti v Central’noj Azii: bor’ba c terrorizmom, separatizmom i ekstremizmom v foramte SzOS, w: Szanghajskaâ Organizaciâ Sotrudničestva. K novym rubiežam razvitiâ, Moskva
2008, s. 225; Pan Guang, China’s Policy on the Conflict in Afghanistan, „China and Eurasia Forum Quarterly” 2010, t. 8, nr 3, s. 115–120.
43
W czerwcu 2002 r. z inicjatywy Chin i Rosji przyjęto Kartę SOW, w której – oprócz określenia
praw i obowiązków państw członkowskich – dokonano również oceny nowych, negatywnych tendencji
w rozwoju sytuacji w Azji Środkowej oraz w jej bezpośrednim otoczeniu międzynarodowym. Tekst Karty
Szanghajskiej Organizacji Współpracy zob. Osnovnyje dokumênty i materâły po Šanhajskoj Organizacii
Sotrudničestva (Ijul’ 2001-fevral’ 2005), Moskva 2005, s. 28–40.
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
183
i Moskwa zainicjowały przyjęcie deklaracji dotyczącej obecności baz amerykańskich
w Azji Środkowej. Pod wpływem napiętej sytuacji w regionie, władze w Taszkiencie
zażądały od strony amerykańskiej wycofania kontyngentu wojskowego ze swojego
terytorium44. Uzbekistan powrócił do koncepcji oparcia swojej polityki na ściślejszej współpracy z Rosją, z którą w listopadzie 2005 r. podpisał Układ o stosunkach
sojuszniczych. W artykule 4 tego dokumentu znalazł się zapis o możliwości wzajemnego udzielenia sobie prawa korzystania z obiektów wojskowych na ich terytorium.
Należy jednak podkreślić, że prorosyjski zwrot taktyczny reżimu Karimowa nie złamał
„kręgosłupa” uzbeckiej polityki zagranicznej, czyli jej wielowektorowości. Uzbekistan, podobnie jak pozostałe republiki środkowoazjatyckie, w umiejętny sposób wykorzystują atut zderzenia interesów geostrategicznych Moskwy, Pekinu i Waszyngtonu
w regionie. W rezultacie w Azji Środkowej powstał szczególny układ sił, w którym
żadne z mocarstw nie ma zdecydowanej przewagi. Paradoksalnie państwa regionu, który
stał się strefą interesów prominentnych graczy na arenie międzynarodowej, jednocześnie mogą z większą swobodą realizować cele i założenia swojej polityki zagranicznej.
Zbliżenie polityczne i współpracę w sferze bezpieczeństwa w ramach trójkąta
Rosja–Chiny–Azja Środkowa scementowała walka z terroryzmem międzynarodowym,
ekstremizmem islamskim i separatyzmem. Moskwa i Pekin wsparły reżimy środkowoazjatyckie w tej walce z oczywistych powodów. Zjawiska te stanowiły poważne
zagrożenie nie tylko dla państw regionu, ale także dotykały istoty bezpieczeństwa
narodowego Rosji i Chin (ich integralności terytorialnej i stabilizacji ładu wewnętrznego oraz rozwoju gospodarczego). Władze rosyjskie spoglądały na problem przez
pryzmat realnego zagrożenia dla „miękkiego podbrzusza”, czyli niestabilnego Kaukazu Północnego45. Natomiast dla Pekinu problem ten był ściśle związany z graniczącą
z państwami środkowoazjatyckimi prowincją Xinjiang46 i separatyzmem ujgurskim47.
Poczucie zagrożenia i zbieżność interesów stanowi dogodną przesłankę do pogłębienia współpracy w sferze bezpieczeństwa między Rosją, Chinami i państwami Azji
G. Gleason, The Uzbek Expultion of U.S. Forces and Realignment in Central Asia, „Problems of
Post-Communism” 2006, t. 53, nr 2, s. 49–60. Z podobnym żądaniem wystąpiły władze Kirgistanu, które wielokrotnie wyrażały intencję zamknięcia bazy amerykańskiej „Manas” na swoim terytorium. Jednak
w przypadku Biszkeku był to rodzaj taktyki negocjacyjnej.
45
Zob. I. Oldberg, The War on Terrorism in Russian Foreign Policy, Stockholm 2006.
46
Zob. A.V. Bondarenko, Sin’čân-Ujgurskij avtonomnyj rajon Kitaâv načale XXI veka, Moskva 2011.
Separatyści ujgurscy znaleźli zaplecze i szczególne wsparcie w Azji Środkowej, gdzie diaspora ujgurska
zamieszkuje Kazachstan, Kirgistan i Uzbekistan (jej wielkość szacowana na od 500 tys. do 1 mln). W efekcie sytuacja wewnętrzna w Ujgurskim Regionie Autonomicznym i w państwach Azji Środkowej, w których
mieszka mniejszość ujgurska wzajemnie się przenika, tworząc specyficzny system naczyń połączonych.
Było to szczególnie widoczne w trakcie zamieszek w prowincji Xinjiang w lipcu 2009 r.
47
Szerzej zob. G. Bovingdon, Autonomy in Xinjiang: Han Nationalist Imperatives and Uyghur Disconent, „East-West Center Policy Studies”, Washington 2004, nr 11; M. Clarke, China’s Integration of Xinjiang
with Central Asia: Securing a „Silk Road” to Great Power Status?, „China and Eurasia Forum Quarterly”
2008, t. 6, nr 2, s. 89–111.
44
184
Ewa Czarkowska
Środkowej. Mechanizmem integrującym wysiłki na rzecz walki z terroryzmem, ekstremizmem i separatyzmem stała się Szanghajska Organizacja Współpracy. Już w momencie jej powołania do życia w czerwcu 2001 r., przyjęto Konwencję w sprawie zwalczania terroryzmu, separatyzmu i ekstremizmu (15 czerwca 2001 r.)48. Wspólne zaangażowanie członków Organizacji zaowocowało utworzeniem w 2004 r. Regionalnej
Struktury Antyterrorystycznej (RATS)49, która spełnia funkcje koordynacyjne, informacyjne oraz udziela analitycznego wsparcia odpowiednim strukturom siłowym w państwach SOW, realizującym politykę antyterrorystyczną. Podstawowe formy współpracy
w tej dziedzinie zostały skatalogowane w Koncepcji współpracy państw-członków
SOW w sprawie zwalczania terroryzmu, separatyzmu i ekstremizmu, przyjętej 5 lipca
2005 r.50 Do kanonu zaliczono uzgadnianie działań prewencyjnych, konsultowanie
działań śledczych, prowadzenie wspólnych operacji antyterrorystycznych, wymianę
informacji (w tym również o charakterze poufnym), zapewnienie pomocy prawnej,
organizowanie wspólnych ćwiczeń antyterrorystycznych, wymianę doświadczeń.
Skoordynowana współpraca w sferze bezpieczeństwa między Rosją i Chinami
jest możliwa m.in. dlatego, że Moskwa zajęła pozycję głównego partnera strategicznego i wojskowego pięciu republik środkowoazjatyckich. Istotną przesłankę stanowi
fakt, iż państwa te nie są w pełni przygotowane do rozwijania współpracy wojskowej między sobą (słabe wyszkolenie armii, brak sprzętu wojskowego wysokiej jakości). W tej sytuacji Rosja pozostaje ich głównym partnerem wojskowym, korzystając
w pełni z uprzywilejowanej pozycji (bazy wojskowe, wspólne manewry, współpraca
wywiadowcza itp.). Od 2000 r. Kreml wraz z państwami Azji Środkowej podjął szereg
inicjatyw wielostronnych w sferze bezpieczeństwa (w ramach WNP, OUBZ, SOW)51,
przede wszystkim realizując założenia własnej polityki antyterrorystycznej. W tej sytuacji Chiny, oceniając realnie możliwości w dziedzinie współpracy wojskowej z państwami regionu, nie kwestionują rosyjskiej pozycji.
2.2. Gospodarka i energetyka: współpraca czy rywalizacja?
Kwestie gospodarcze są kluczowym problemem w debacie dotyczącej rosyjsko-chińskiej obecności w Azji Środkowej. Rosja i Chiny mają w tej sferze określony potencjał
kooperacyjny, ale także rywalizacyjny. Pragmatyczne podejście, które reprezentują na
Najważniejsze dokumenty Szanghajskiej Organizacji Współpracy, dotyczące współpracy antyterrorystycznej zob. Counter-Terrorism and Human Rights: The Impact of the Shanghai Cooperation Organization, Hong Kong – New York 2011, s. 127–212; http://www.ecrats.com/ru/normative_documents/2172
(26.07.2010).
49
Zhiqun Zhu, China’s New Diplomacy: Rationale, Strategies, and Significance, Ashgate 2010, s. 120.
50
Counter-Terrorism …, op. cit., s. 166–171.
51
Zob. V. Paramonov, O. Stolpovski, Russia and Central Asia: Multilateral Security Cooperation,
Defence Academy of The United Kingdom, March 2008; J.A. Nikitina, ODKB i ŠOS: modeli regionalizma
w sferie bezopasnosti, Moskva 2009.
48
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
185
danym etapie w swojej polityce zagranicznej obydwa państwa, stanowi wystarczającą przesłankę do ograniczania zdecydowanych działań wymierzonych w interesy
partnera. Jednak sytuacja zarówno w ujęciu regionalnym, jak i globalnym jest na
tyle dynamiczna, że w środowiskach analitycznych rozpoczęto debatę na temat prawdopodobieństwa przejścia Rosji i Chin od formuły „strategicznego partnerstwa” do
„strategicznej rywalizacji”. Wśród kilku potencjalnych punktów zapalnych w relacjach rosyjsko-chińskich Azja Środkowa zajmuje stałą pozycję. Potencjalnym źródłem istotnych napięć na linii Moskwa–Pekin jest zróżnicowana potęga gospodarcza
obu państw52.
Chiny systematycznie zwiększają swoje gospodarcze wpływy w Azji Środkowej,
co stanowi zaledwie ułamek ich aktywności w tej sferze na arenie międzynarodowej.
Obecnie jest to drugi po Rosji partner handlowy państw środkowoazjatyckich, a wolumen handlu Chin z Kazachstanem, Kirgistanem i Tadżykistanem praktycznie osiągnął
poziom zbliżony do wielkości handlu między Rosją a tymi państwami53. Korzystna
dla Chin sytuacja zaczęła się kształtować od 2000 r. O ile w latach 2000–2003 handel
między Rosja a Azją Środkową utrzymał się na poziomie lat 90. XX wieku (6–7 mld
USD rocznie), to obroty handlowe między Chinami a regionem wzrosły ponad 200%
(z 1 mld USD do ponad 3 mld USD)54, natomiast w 2007 r. handel Rosji z regionem osiągnął ponad 22 mld USD, a Chin z państwami środkowoazjatyckimi ponad
19,5 mld USD55. Niewątpliwie w bilansie handlowym między Rosją i Chinami a regionem szczególną pozycję zajmuje eksport z Azji Środkowej surowców energetycznych.
Głównie z tej perspektywy obydwa mocarstwa postrzegają rolę i znaczenie regionu
w swojej polityce zagranicznej oraz strategii energetycznej.
Chiny, uzależnione od zewnętrznych źródeł podaży nośników energetycznych,
aktywnie poszukują możliwości pozyskiwania ropy naftowej i gazu ziemnego bezpośrednio od państw środkowoazjatyckich, z pominięciem „ogniwa” rosyjskiego56. Stale
wzrastające zapotrzebowanie na surowce energetyczne oraz dynamiczny wzrost cen
ropy naftowej stymuluje energetyczną strategię Pekinu, a także działania chińskiej
dyplomacji i kręgów biznesowych w regionie Azji Środkowej57.
52
O ile na początku lat 90. XX wieku Chiny i Rosja były ekonomicznie na relatywnie zbliżonym
poziomie, to już w 2008 r. chińska gospodarka była 3,5 razy większa od rosyjskiej, a światowy kryzys finansowo-gospodarczy jedynie pogłębił ten rozdźwięk.
53
T. Graham, The Sources of Russia’s Insecurity, „Survival” 2010, t. 52, nr 1, s. 63.
54
V. Paramonov, A. Strokov, Ekonomičeskoe prisutstve Rossii i Kitaâ v Central’noj Azii, Central Asian
Series, Conflict Studies Research Center, Defence Academy of the United Kingdom, 2007, s. 3; M. Laurelle,
S. Peyrouse, op. cit., s. 39–40.
55
Ch.E. Ziegler, Russia and China in Central Asia, w: J. Bellacqua (red.), op. cit., s. 252–253.
56
E.C. Chow, L.E. Hendrix, Central Asia’s Pipelines: Field of Dreams and Reality, „NBR Special
Raport” 2010, nr 23, s. 36; Zhinqun Zhu, op. cit., s. 111.
57
Szerzej zob.: Pan Guan, China and Energy Security in Central Asia, „Central Asia and Caucasus”
2007, t. 48, nr 6, s. 85–91; V. Matveev, China’s Gas Policy in Central Asia, „Central Asia and Caucasus”
2008, t. 53, nr 5, s. 77–88.
186
Ewa Czarkowska
Chińska polityka energetyczna w Azji Środkowej miała ograniczoną formułę
w latach 90. XX wieku. Decyzje chińskich korporacji naftowych dotyczące inwestowania w regionie zapadły w 1997 r., jednak ich aktywność miała charakter raczej
eksperymentalny58. Dopiero po 2001 r. – pod wpływem nowych uwarunkowań – sytuacja uległa zmianie. Wśród czynników, które temu sprzyjały można wymienić chiński „głód” energetyczny59, oraz wzrost cen nośników energii na światowych rynkach,
a także potrzebę dywersyfikacji źródeł importu surowców energetycznych. Ponadto
wydarzenia z 11 września 2001 r. wniosły korektę do sytuacji międzynarodowej
(wprowadzenie sił zbrojnych USA do Azji Środkowej, interwencja amerykańska
w Iraku, presja na Iran). W rezultacie zaostrzyła się globalna rywalizacja o dostęp
do światowych złóż surowcowych. Wytworzyło się również przekonanie, że regiony,
które do tej pory uznawano za głównych dostawców surowców energetycznych, mogą
w istotny sposób podlegać długotrwałym wstrząsom i czynnikom destabilizacyjnym.
W związku z tym Azja Środkowa stała się dla Chin jednym z ważnych elementów energetycznej „łamigłówki” w XXI wieku. Nie ulega wątpliwości, że chińskie
firmy energetyczne, inwestujące na rynkach światowych, dysponują obecnie wsparciem dyplomatycznym i finansowym Pekinu, co pozwala na skuteczną realizację
interesów. Chiny systematycznie poszerzają pole manewru w regionie, angażując się
w projekty energetyczne w Azji Środkowej. Szczególną uwagę chińskich kompanii
zwróciły możliwości Kazachstanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu. Kompanie chińskie
mają w Azji Środkowej liczne projekty energetyczne, które są zarówno w fazie planowania, jak i realizacji. Chiny są zainteresowane środkowoazjatycką ropą naftową
(w krótkim okresie), ale także gazem ziemnym (w długim okresie)60.
Pierwszym projektem energetycznym, który połączył bezpośrednio Chiny z Azją
Środkową stał się ropociąg biegnący z kazachskiego wybrzeża Morza Kaspijskiego
do chińskiego Xinjiang61. Budowa liczącego 3040 km rurociągu została podzielona
na trzy odrębne fazy62, ropę z Kazachstanu zaczęto dostarczać do chińskiej Xinjiang w lipcu 2006 r.63 Strategię chińskiego koncernu naftowego wobec Kazachstanu
58
W 1997 r. CNPC podpisały kontrakt, zgodnie z którym strona chińska uzyskała prawo do eksploatacji złóż Aktobe w Kazachstanie (w maju 2003 r. CNPC zwiększyła swoje udziały w AktobeMunaiGaz
z 60,3% do 85,42%).
59
Chiny importują ponad 40% konsumowanej przez siebie energii, ponadto szacuje się, że zapotrzebowanie na zewnętrzne źródła energii może wzrosnąć do 85% w 2030 r. Są obecnie drugim największym
konsumentem energii na świecie po USA.
60
Obecnie gaz środkowoazjatycki stanowi jedynie ułamek chińskich potrzeb energetycznych, jednak
w ocenie ekspertów w Chinach popyt na gaz będzie stale wzrastał. Zob. J.A. Garrison, China and the Energy
Equation in Asia: The Determinants of Policy Choice, Boulder, London 2009.
61
G. Gleason, China, Russia, and Central Asia: Triangular Energy Politics, w: C. Liu, M. Dorraja
(red.), China’s Energy Relations with the Developing World, New York–London 2011, s. 86.
62
Zob. R. Castes, China’s Oil and Gas Supply Strategy in Its Western Margins (Xinjiang and Central Asia), w: Materialy meždunarodnoj konferencii „Central’naâ Aziâ – Kitai: sostoânie i pierspektivy
sotrudničestva”, Ałmaty 2008, s. 104–105.
63
S. Blank, China’s Emerging Energy Nexus with Central Asia, „China Brief” 2006, t. 6, nr 15.
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
187
należy umiejscowić w kontekście wewnętrznej strategii energetycznej Chin, bowiem
celem transakcji między Pekinem a Astaną nie jest jedynie doprowadzenie infrastruktury przesyłowej do Xinjiang, ale także do gęsto zaludnionego i rozwijającego się
w wysokim tempie wschodniego wybrzeża Chin. Zatem zewnętrzne działania inwestycyjne są w pełni podporządkowane długofalowym celom gospodarczo-społecznym
Państwa Środka.
Turkmenistan i Uzbekistan podążyły we współpracy energetycznej ścieżką wyznaczoną przez Kazachstan, dostrzegając w kooperacji energetycznej z Chinami nie tylko
korzyści gospodarcze, ale także swego rodzaju przeciwwagę dla wpływów rosyjskich
oraz istotny element równoważenia regionalnego układu sił, w którym Astana pretenduje do miana lidera. Pekin również dostrzegł pozytywne implikacje płynące z zaangażowania się w negocjacje energetyczne z państwami regionu. Z pewnością poszerzyło to pole działania Chin, zarówno w nawiązaniu do ich strategii dywersyfikacji
dostawców surowców energetycznych, jak i w trakcie uzgadniania treści kontraktów
z rosyjskimi „gigantami” energetycznymi. Ponadto plany Chin odnośnie do poszerzenia współpracy gazowej nabrały realnych kształtów po dopuszczeniu do eksploatacji
we wrześniu 2004 r. gazociągu „Zachód – Wschód I”, łączącego Urumczi z Szanghajem. W efekcie strona chińska zainteresowała się szerszą współpracą w sferze gazowej
z państwami Azji Środkowej64. Przełom w gazowej kooperacji nastąpił w kwietniu
2006 r., wówczas ChRL i Turkmenistan podpisały strategiczne porozumienie o rozwoju sektora gazowego, w którym przewidziano budowę gazociągu z Turkmenistanu
do Chin (przepustowość 30 mld m³ rocznie, na 30 lat, dostawy od 2009 r.). Wystarczy jednak spojrzeć na mapę, aby zrozumieć, że Pekin do uruchomienia tej inwestycji
musiał pozyskać nie tylko turkmeńskiego partnera, ale także wciągnąć do współpracy
Uzbekistan i Kazachstan, jako państwa tranzytowe i połączyć infrastrukturę przesyłową
Turkmenistanu – Uzbekistanu – Kazachstanu – Chin65. Ostatecznie gazociąg o długo64
Współpraca w sferze gazowej między Chinami a Azją Środkową stanowi oczywiste wyzwanie dla
interesów i założeń rosyjskiej strategii energetycznej, zarówno wobec chińskiego partnera, jak i państw regionu. W istocie zacieśnienie tej kooperacji komplikuje podstawowy i długookresowy cel rosyjskiej dyplomacji energetycznej, czyli dynamiczne wejście na rynek chiński (szerzej azjatycki) rosyjskich kompanii
gazowych oraz osiągnięcie równowagi między wektorem europejskim i azjatyckim (region Azji i Pacyfiku).
Zgodnie z oceną wielu ekspertów, to nie ropa, ale gaz w dłuższej perspektywie stanowić będzie podstawę
rosyjskiego eksportu do Chin. Realizacja tego celu wymaga stosownych instrumentów finansowych oraz
infrastrukturalnych, niemniej jednak Rosja jest gotowa ponieść wymagane nakłady. Należy także spojrzeć na
tę kwestię z perspektywy dla Rosji najistotniejszej – celem nadrzędnym rosyjskiej współpracy energetycznej z Chinami jest rozwój gospodarczy i modernizacja rosyjskiego Dalekiego Wschodu i Syberii. Moskwa
bowiem realizuje strategię rewitalizacji tych – przez dekady zaniedbanych – regionów. Zdaje sobie w pełni
sprawę, że czynnik chiński ma znaczenie fundamentalne dla tego projektu. W tym szerokim kontekście sytuację komplikują środkowoazjatyccy konkurenci, z którymi Rosja musi się podzielić chińskim „tortem”. Por.
Energietičeskaâ Strategia Rossii na pierioddo 2030 goda, zatwierdzona 13 listopada 2009 r., http://www.
minenergo.gov.ru (20.12.2009).
65
Z treści tego porozumienia wynika, że strona chińska zobowiązała się wnosić opłatę za gaz na granicy Turkmenistanu. To oznaczało, że Pekin podpisując dokument z Aszchabadem miał już pełne rozeznanie
188
Ewa Czarkowska
ści 1833 km (z Turkmenistanu do Xinjiang) został uruchomiony 14 grudnia 2009 r.,
łączy się on z chińską wewnętrzną siecią przesyłową (łączna długość 7000 km)66.
Uruchomienie tej inwestycji niesie ze sobą istotne konsekwencje dla regionu Azji
Środkowej, Chin, a także Rosji. W ten sposób Pekin rzuca wyzwanie jednemu z podstawowych celów strategicznych Moskwy – pozycji monopolisty, kontrolującego tranzyt surowców strategicznych w Eurazji. Poszukiwanie nowych możliwości dostaw
surowców energetycznych w Azji Środkowej generuje w sposób naturalny określone
napięcia z rosyjskim partnerem. Konkurencja między rosyjskimi i chińskimi interesami energetycznymi przybiera na sile. Jednak należy podkreślić, że w obecnej fazie,
walka ma charakter zakulisowy i nie wpływa zdecydowanie na dynamikę relacji dwustronnych. Rosja dąży do zwiększenia poziomu uzależnienia energetycznego Chin od
jej zasobów oraz ograniczenia możliwości działania innych zewnętrznych kompanii na
rynku środkowoazjatyckim, w tym również chińskich. Natomiast Pekin zdecydowanie
chce poszerzenia wachlarza dostawców surowców na chiński rynek. W tym celu woli
porozumiewać się z państwami Azji Środkowej bezpośrednio, niezależnie od wpływów rosyjskich. Nie oznacza to jednak, że perspektywa dostaw rosyjskiej ropy naftowej i gazu ziemnego może zostać zastąpiona przez kraje środkowoazjatyckie. Jednak
wprowadza do energetycznej batalii w trójkącie Rosja–Azja Środkowa–Chiny element
konkurencji. Chiny bowiem mogą liczyć na dywersyfikację dostawców, a tym samym
zabezpieczenie na wypadek niedoborów w imporcie rosyjskim lub środkowoazjatyckim. Ponadto kontrakty podpisane z Kazachstanem, Turkmenistanem i Uzbekistanem
mogą służyć Pekinowi, jako dźwignia nacisku na Moskwę, co niewątpliwie otwiera
Chińczykom pole do negocjowania z Rosjanami korzystniejszej formuły cenowej.
* * *
Rosja i Chiny mają określony potencjał kooperacyjny, ale także rywalizacyjny
w Azji Środkowej. Jednak wydaje się, że oba mocarstwa mają również pełną świadomość, iż na danym etapie kształtowania relacji dwustronnych, współpraca jest dla
nich korzystna. Natomiast gwałtowna konfrontacja nie tylko może zdewastować stosunki rosyjsko-chińskie, ale również przyczynić się do ograniczenia dynamiki rozwoju
gospodarczego, obniżenia poziomu bezpieczeństwa i strat wizerunkowych obu państw
na arenie międzynarodowej. Pragmatyzm, którym przesiąknięta jest rosyjska i chińska
polityka zagraniczna, stanowi wystarczający hamulec bezpieczeństwa w przypadku
ewentualnych konfliktów. Podobnie elastyczność charakteryzująca politykę ChRL
i Rosji służy w ich relacjach wzajemnych jako stymulator współpracy.
odnośnie do pozytywnej reakcji Taszkientu i Astany na tę inicjatywę. W artykule 5 strona chińska zobowiązała się do uzgodnienia z Uzbekistanem i Kazachstanem warunków tranzytu.
66
Szerzej zob. Gazociąg Turkmenistan – Chiny znacząco wzmacnia pozycję Chin w Azji Centralnej,
„Tydzień na Wschodzie” nr 43 z 16 grudnia 2009 r., s. 4–7; S. Blank, The Strategic Implications of the Turkmenistan – China Pipeline Project, „China Brief” 2010, t. 10, nr 3, s. 10–12.
Rosja i Chiny w Azji Środkowej: między współpracą a współzawodnictwem
189
Nie należy jednak pomijać faktu, iż dynamiczne wejście Chin do gry w Azji
Środkowej radykalnie zmienia obraz strategiczny. Może to mieć trwalsze znaczenie
dla regionu niż zaangażowanie amerykańskie. Chińska obecność na tym obszarze jest
produktem szczególnego zbiegu okoliczności. Chiny odnowiły swoje zainteresowanie
Azją Środkową pod wpływem kilku stałych uwarunkowań: bliskości geograficznej,
antecedencji historycznych, bezpośrednich imperatywów bezpieczeństwa oraz gospodarczych kalkulacji. Proces umacniania chińskich więzi politycznych i gospodarczych
z Azją Środkowej jest tendencją stałą. To w oczywisty sposób niepokoi Moskwę.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
15 LAT HONGKONGU „PO POWROCIE
DO MACIERZY”1
– WIĘCEJ PYTAŃ NIŻ ODPOWIEDZI
Powrót Hongkongu do Chin 1 lipca 1997 r., po ponad 150 latach rządów brytyjskich
(przerwanych jedynie japońską okupacją podczas II wojny światowej), był z punktu
widzenia wszystkich zainteresowanych stron (tj. ChRL, Wielkiej Brytanii oraz mieszkańców Hongkongu) procesem trudnym i budzącym szereg, bardzo różnych, obaw,
a ponadto naznaczonym sporą dozą wzajemnej nieufności, niejednokrotnie wynikającej z błędnej percepcji intencji drugiej strony. Spoglądając na końcówkę rządów brytyjskich i pierwsze półtorej dekady istnienia specjalnego administracyjnego regionu,
zaobserwować można następujący proces: Wielka Brytania, która początkowo miała
ambicje odgrywania znaczącej roli w kształtowaniu losów Hongkongu, została dość
szybko sprowadzona przez władze w Pekinie do roli biernego w istocie uczestnika
wydarzeń. Pokolonialny reżim Hongkongu ukształtowany został zgodnie z wizją i planami chińskiego przywództwa, co – jak się wydaje – zrodziło w Pekinie przekonanie
o tym, że region ten nie będzie po 1997 r. źródłem poważniejszych problemów czy
wyzwań dla władz centralnych ChRL. Tymczasem do gry wszedł nowy uczestnik –
mieszkańcy Hongkongu, którzy zaczęli coraz wyraźniej aspirować do podmiotowej
roli w życiu politycznym regionu, co ustawiło lokalne władze w trudnej dla nich pozycji mediatora między postulatami rodzącego się społeczeństwa obywatelskiego, interesami kluczowych w lokalnym systemie politycznym kręgów biznesowych a zachowawczym stanowiskiem chińskich władz centralnych, na które nakładają się problemy,
wynikające z nowej (a przy tym nadal niedookreślonej) treści lokalnej tożsamości
i odrębności Hongkongu od reszty Chin, niespowodowanej w tym wypadku różnicami
etniczno-kulturowymi, lecz wynikającej z poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego
regionu, obowiązującego tam systemu wartości, a także chronionych przez odrębny
system prawny swobód obywatelskich, niedostępnych w takim zakresie w kontynentalnej części Chin.
1
Najczęściej używane oficjalne określenie w ChRL.
192
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
Hongkong jest miejscem pod wieloma względami szczególnym, a przy tym niezwykle dla Chin ważnym. Przedmiotem zainteresowania autorów artykułu są kwestie związane z przywróceniem chińskiej suwerenności, szczególnymi rozwiązaniami
ustrojowymi, przyjętymi dla regionu po zakończeniu brytyjskich rządów, jak również
sytuacją polityczną Hongkongu po 1997 r. i perspektywami jej rozwoju w przewidywalnej przyszłości.
1. Powrót Hongkongu do Chin i jego historyczne
znaczenie
Podstawę prawną brytyjskiej obecności w Hongkongu stanowiły zasadniczo trzy
umowy zawarte przez Zjednoczone Królestwo z Cesarstwem Chińskim rządzonym
przez dynastię Qing (1644–1911): traktat nankiński z 1842 r., I konwencja pekińska
z 1860 r. oraz II konwencja pekińska z 1898 r.2 Mimo że w momencie zawierania
pierwszego z tych „nierównoprawnych traktatów” najbardziej dotkliwe z punktu widzenia Chin, jak słusznie zauważa Henry Kissinger, było formalne przyznanie innemu
państwu rangi podmiotu równego Niebiańskiemu Cesarstwu (a nie, jak we wcześniejszej praktyce chińskiej dyplomacji nominalnego „wasala”)3, z biegiem czasu traktat
nankiński i inne podobne umowy zawarte z mocarstwami kolonialnymi pod naciskiem
ich przeważającej siły militarnej zaczęto w Chinach postrzegać jako „nierównoprawne
traktaty odstępujące terytorium, przewidujące płacenie kontrybucji wojennych, okrawające suwerenność i przynoszące krajowi hańbę; poniżające dowody upokorzeń,
jakich Chiny w swojej nieodległej historii doznawały ze strony mocarstw zachodnich”4.
Taka historyczna ocena jest w Chinach uznawana za oczywistą od mniej więcej stulecia, w związku z czym naturalne jest, że władze Chińskiej Republiki Ludowej
(a wcześniej również Republiki Chińskiej) nie uznawały tych umów za obowiązujące5.
Wprawdzie sam Mao Zedong deklarował w latach 40. XX wieku (jeszcze przed
zakończeniem wojny domowej), że ani on, ani Komunistyczna Partia Chin „nie interesują się Hongkongiem i nie zamierzają domagać się jego zwrotu w tym momencie”6,
ale były to deklaracje o charakterze wyłącznie taktycznym, wygłaszane w określonym „momencie”, rzeczywiście niesprzyjającym jakimkolwiek dyskusjom o zwrocie
Teksty tych umów w wersji angielskiej: Y. Ghai, Hong Kong’s New Constitutional Order. The Resumption of Chinese Sovereignty and the Basic Law, Hong Kong 1999, s. 501–509.
3
H. Kissinger, On China, London 2011, s. 54.
4
Hong Zhenkuai, Bei hushi de „Nanjing tiaoyue” di yi tiao [Lekceważony artykuł pierwszy traktatu
nankińskiego], „Yan Huang Chun Qiu” 2011, nr 3, s. 89.
5
Pierwszy akt o charakterze konstytucyjnym w historii ChRL, czyli przyjęty w 1949 r. Wspólny program Ludowej Politycznej Rady Konsultatywnej Chin, proklamował nieważność wszystkich nierównoprawnych traktatów.
6
Ch. Loh, Underground Front. The Chinese Communist Party in Hong Kong, Hong Kong 2010, s. 73.
2
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
193
administrowanego przez Brytyjczyków terytorium. Można to stanowisko interpretować jako wyraz typowej dla chińskiej polityki zagranicznej strategii długoterminowej,
która zakłada realizację założonych celów niespiesznie, w oczekiwaniu na odpowiedni
historycznie moment.
Momentem tym okazało się upłynięcie zapisanego w II konwencji pekińskiej
terminu wygaśnięcia dzierżawy Nowych Terytoriów. W odróżnieniu od traktatu nankińskiego, (na mocy którego Wielka Brytania otrzymała Wyspę Hongkong) i I konwencji pekińskiej (oddającej Koronie Kowloon7), II konwencja pekińska przewidywała bowiem, że objęte nią terytorium (stanowiące zresztą znaczną większość obszaru
współczesnego Hongkongu) nie zostanie przekazane Zjednoczonemu Królestwu na
zawsze, lecz na 99 lat. Termin wygaśnięcia dzierżawy upływał 30 czerwca 1997 roku.
Londyn znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. Konsekwencją stanowiska, według
którego „nierównoprawne traktaty” zachowywały ważność, było i tak zobowiązanie
do zwrotu Nowych Terytoriów w 1997 r. Oznaczałoby to zachowanie drastycznie
okrojonej kolonii – powierzchnia Wyspy Hongkong i Kowloonu (a więc obszarów
objętych postanowieniami traktatu nankińskiego i I konwencji pekińskiej) stanowią
łącznie niecałe 12% terytorium Hongkongu, a w momencie zwrotu Hongkongu Chinom zamieszkiwała je nieco ponad połowa mieszkańców całego regionu (aktualnie
– niecałe 48%)8. Jak pokazują trendy demograficzne, Nowe Terytoria są zresztą nadal
(z tych względów władze brytyjskie dążyły do ich pozyskania w końcu XIX wieku)
naturalnym obszarem urbanistycznej ekspansji Hongkongu. U brzegu stanowiącej
część Nowych Terytoriów Wyspy Lantau powstało np. nowe lotnisko Chep Lap Kok
(zbudowane na usypanej specjalnie w tym celu sztucznej wyspie), gdyż stare lotnisko
(usytuowane na terenie Kowloonu) nie było w stanie zaspokoić potrzeb rozwijającej
się branży lotniczej, która jest z kolei dla Hongkongu bardzo istotną gałęzią gospodarki. Świadczy o tym choćby włączenie przepisów regulujących podstawowe dla
ruchu lotniczego kwestie do ustawy zasadniczej regionu.
Kolejnym problemem był model, który władze brytyjskie zastosowały do integracji Nowych Terytoriów z wcześniej kontrolowanymi przez siebie częściami Hongkongu. Ignorując ewidentne różnice między „cesją” (w przypadku traktatu nankińskiego i I konwencji pekińskiej) a „dzierżawą” (w II konwencji pekińskiej) terytorium,
Brytyjczycy od początku traktowali Nowe Terytoria tak, jakby były one integralną
częścią kolonii, po prostu rozciągając reżim prawny i administrację Hongkongu na ten
obszar9. Miało to bardzo praktyczne konsekwencje, gdyż Nowe Terytoria tak zrosły
się z resztą kolonii, że o ich wcześniejszej odrębności przypominała jedynie nazwa
Półwysep Kowloon (Jiulong, czyli Półwysep Dziewięciu Smoków) – 12 km2, położony na północ od
Wyspy Hongkong, przedzielony od niej jedynie wąskim przesmykiem.
8
Hong Kong in Figures. 2007 Edition, Census and Statistics Department, Hong Kong Special Administrative Region, Hong Kong 2007, s. 9; Hong Kong Social and Economic Trends. 2009 Edition, Census and
Statistics Department, Hong Kong Special Administrative Region, Hong Kong 2009, s. 8.
9
Y. Ghai, op. cit., s. 7–8.
7
194
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
Boundary Street (Ulica Graniczna), która przebiega do dziś po linii dawnej granicy
między Kowloonem a obszarami, które na mocy II konwencji pekińskiej stały się
Nowymi Terytoriami.
Wyżej opisane czynniki sprawiły, że oddzielenie Nowych Terytoriów od reszty
Hongkongu stało się rzeczą technicznie trudno wręcz wyobrażalną. Należy również
brać pod uwagę stanowisko władz w Pekinie, dla których taka opcja byłaby niewątpliwie politycznie nie do przyjęcia, a trudno sobie z kolei wyobrazić funkcjonowanie
Hongkongu okrojonego do zaledwie 12% terytorium (na którym pewnie trzeba by
było pomieścić co najmniej drugie tyle mieszkańców) z wrogo nastawionym sąsiadem,
a w dodatku sąsiadem, od którego przez dziesięciolecia zależała aprowizacja enklawy.
Od 1962 r., na podstawie specjalnego zezwolenia Rady Państwowej ChRL, każdego
dnia w kierunku Hongkongu wyruszały z różnych części kontynentalnych Chin trzy
pociągi towarowe z zaopatrzeniem (głównie żywnością), z czasem zastępowane stopniowo przez transport drogowy. Obecnie w zasadzie 100% spożywanego w Hongkongu mięsa i 60% warzyw pochodzi z kontynentalnej części Chin. Z graniczącej
z Hongkongiem prowincji Guangdong płynie do Hongkongu woda. W 1976 r. było to
168 mln m³, w 1987 r. – 620 mln m³, a aktualnie już ponad miliard metrów sześciennych rocznie, co stanowi ponad trzy czwarte zużywanej w regionie słodkiej wody10.
Oprócz potencjalnych problemów aprowizacyjnych, których rozwiązanie trudno
sobie nawet wyobrazić (chyba że gigantycznym kosztem), należy wziąć pod uwagę
również fakt, że fundamentem gospodarki Hongkongu była i pozostaje ścisła symbioza
z gospodarką Chin kontynentalnych, a zwłaszcza rola regionu jako pośrednika między
światem zewnętrznym a Chinami, i – w coraz większym stopniu – łącznika między
Kontynentem a światowym rynkiem kapitałowym.
Rozwiązanie kwestii Hongkongu zgodnie z literą „nierównoprawnych” traktatów (zwrot tylko Nowych Terytoriów w 1997 r.) było zatem opcją nierealistyczną
z punktu widzenia obstającego przy ich ważności Londynu. Niemniej jednak, Brytyjczycy poszukiwali rozwiązań, które umożliwiłyby im zachowanie (w jakiejś formie)
swojej administracji w Hongkongu, nawet za cenę uznania, że Zjednoczone Królestwo
zarządza częścią terytorium Chin. Kiedy zaczęto rzecz rozważać (już w drugiej połowie lat 40. XX wieku) w wewnętrznych dyskusjach w Londynie pojawiały się koncepcje stworzenia brytyjsko-chińskiego kondominium, a także ustanowienia międzynarodowej administracji ze szczególnymi przywilejami dla Wielkiej Brytanii i Chin11.
Gdy nadszedł czas na podjęcie rozmów na temat przyszłości Hongkongu z władzami w Pekinie (na początku lat 80. XX wieku), w łonie brytyjskiego rządu osiągnięto konsensus co do konieczności uznania chińskiej suwerenności na całym terytorium kolonii (łącznie z Wyspą Hongkong i Kowloonem) ze względu na realia
Zheng Dongyang, Dai Ping, Xianggang te gong wushi nian mi xin [Nieznana historia 50 lat specjalnych dostaw dla Hongkongu], „Fenghuang Zhoukan/Phoenix Weekly” 2011, nr 16, s. 24–27.
11
S. Tsang, A Modern History of Hong Kong, Hong Kong 2004, s. 149–150
10
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
195
polityczne, militarne i ekonomiczne. Brytyjczycy liczyli jednak, że w zamian za to
uzyskają w Pekinie zgodę na utrzymanie swojej administracji po formalnym uznaniu
chińskich praw, tym bardziej że uważali swoją obecność w Hongkongu za jedyną gwarancję pomyślnego rozwoju tego terytorium i utrzymania jego gospodarczej prosperity. Takimi właśnie argumentami posługiwała się Margaret Thatcher podczas swojej
wizyty w Chinach we wrześniu 1982 r., gdyż uważała gotowość do uznania chińskiej
suwerenności na obszarach objętych postanowieniami traktatu nankińskiego i I konwencji pekińskiej (Wyspa Hongkong i Kowloon) za koncesję ze strony Londynu,
w zamian za którą powinna uzyskać chińskie ustępstwa12.
Brytyjczycy nie docenili jednak symbolicznego znaczenia, jakie miał dla Chińczyków Hongkong i jego powrót do macierzy. Deng Xiaoping, który rozmawiał wówczas
z Margaret Thatcher na temat przyszłości kolonii, stanowczo odrzucał jakiekolwiek
negocjacje dotyczące kwestii zasadniczych: „Nasze fundamentalne stanowisko w kwestii Hongkongu jest jasne. Mamy tu do czynienia z trzema głównymi problemami. Jednym z nich jest kwestia suwerenności. Kolejny problem to metoda, jaką Chiny zastosują
po 1997 r. do zarządzania Hongkongiem, [aby] utrzymać jego dobrobyt. Trzeci problem to dyskusja między rządami Chin i Wielkiej Brytanii na temat tego, jak sprawić,
aby w okresie 15 lat do 1997 r. nie wystąpiły w Hongkongu poważne perturbacje”13.
W tej wypowiedzi Deng wyraźnie daje do zrozumienia, że pierwszy „problem”
nie jest tak naprawdę kwestią do dyskusji – dla niego, jak i całego chińskiego kierownictwa, sprawa była bowiem jasna. To, co uważa za problemy wymagające omówienia, sprowadza się do ustaleń technicznych, opartych na (oczywistym dla niego)
założeniu, że 1 lipca 1997 r. Hongkong wróci do Chin.
Bezpośrednim rezultatem wizyty Thatcher było rozpoczęcie chińsko-brytyjskich
negocjacji na temat przyszłości Hongkongu. Rozmowy te były niezmiernie trudne,
gdyż obie strony przystępowały do nich z odmiennymi założeniami. Brytyjczycy
w pierwszej fazie liczyli nadal na zachowanie swojej administracji, mimo formalnego uznania chińskiej suwerenności. Chińczycy z kolei postrzegali negocjacje jedynie jako rozmowy techniczne, poświęcone szczegółowym rozwiązaniom dla okresu
przejściowego i (przede wszystkim) okresu „chińskiej” administracji po 1997 r. Pod
koniec 1983 r. Pekin zagroził nawet, że jednostronnie narzuci rozwiązania tych problemów, jeżeli nie uda się zamknąć negocjacji w ciągu roku. To ostatecznie zepchnęło
Brytyjczyków do defensywy14.
Negocjacje zakończyło podpisanie 19 grudnia 1984 r. Wspólnej Deklaracji, która
określała szczegóły ustroju Hongkongu po 1 lipca 1997 r.15 W tekście dokumentu
Ibidem, s. 218.
Za: Qiang Shigong, Zhongguo Xianggang. Zhengzhi yu wenhua de shiye [Chiński Hongkong. Perspektywa polityczna i kulturowa], Beijing 2010, s. 137.
14
S. Tsang, op. cit., s. 219–224.
15
Tekst dokumentu w wersjach chińskiej i angielskiej: Zhonghua Renmin Gongheguo Xianggang
Tebie Xingzheng Qu jiben fa ji xiangguan wenjian. The Basic Law of the Hong Kong Special Adminis12
13
196
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
znalazła się deklaracja rządu chińskiego głosząca, że „odzyskanie obszaru Hongkongu (włączając w to Wyspę Hongkong, Kowloon oraz Nowe Terytoria, określane
dalej [łącznie] jako »Hongkong«) jest wspólnym dążeniem całego ludu chińskiego”.
Z punktu widzenia władz w Pekinie, które (przy całym komunistycznym sztafażu)
wywodzą swoją legitymizację nie tyle z marksistowskiej ideologii, ile zobowiązania
do przywrócenia Chinom godnej pozycji w świecie i zatarcia skutków upokorzeń
doznawanych przez Państwo Środka w okresie jego historycznego upadku w drugiej
połowie XIX i pierwszej połowie XX wieku, nie było innej metody rozwiązania problemu Hongkongu, jak usunięcie z niego „brytyjskich imperialistów”.
2. Powstanie specjalnego administracyjnego regionu
i jego ustrojowe implikacje
Konstytucyjną podstawą tworzenia specjalnych administracyjnych regionów jest artykuł 31 Konstytucji ChRL z 4 grudnia 1982 r. Przepis ten stanowi, że decyzję o ustroju
praktykowanym w specjalnym administracyjnym regionie podejmuje „na podstawie
konkretnych warunków” Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych
w formie ustawy. Konstytucja nie precyzuje jednak, czym konkretnie miałyby charakteryzować się specjalne administracyjne regiony, ani na ile ich rozwiązania ustrojowe
mogą odbiegać od tych obowiązujących na pozostałym obszarze Chińskiej Republiki
Ludowej. Chińska praktyka konstytucyjna wskazuje, że OZPL ma w istocie bardzo
dużą swobodę, gdyż w przypadku obu istniejących specjalnych administracyjnych
regionów ChRL (czyli Hongkongu i Makau) przyjęte rozwiązania odróżniają je od
reszty państwa w sposób fundamentalny.
Status i kompetencje SAR Hongkong, jego relacje z centralnymi organami ChRL,
jak również ustrój regionu reguluje jego ustawa zasadnicza. Zgodnie z zasadą wyrażoną w artykule 31 Konstytucji, ustawę tę przyjęło Ogólnochińskie Zgromadzenie
Przedstawicieli Ludowych, czyli parlament ChRL (stało się to 4 kwietnia 1990 r.)16.
Zakres autonomii, jaki nadaje Hongkongowi ustawa zasadnicza, jest niezwykle
szeroki. Stanowi to realizację doktryny „jeden kraj, dwa systemy” (yi guo liang zhi),
której autorstwo przypisywane jest Deng Xiaopingowi, chociaż za pierwsze publiczne
sformułowanie ogólnych jej zasad uznaje się wystąpienie marszałka Ye Jianyinga,
wówczas przewodniczącego Stałego Komitetu OZPL, z 30 września 1981 r. Znane
jest ono jako „Dziewięć Punktów Ye” (Ye Jiu Tiao) i stanowi zarys wizji przyszłego
statusu Tajwanu jako części ChRL, uznającej zwierzchnictwo Pekinu17.
trative Region of the People’s Republic of China and Related Documents, Hong Kong 2007, s. 115–136,
259–278.
16
Tekst tego aktu prawnego w wersji chińskiej i angielskiej: ibidem, s. 2–40, 140–184.
17
Por. R. Bush, Lee Teng-hui and „Separatism”, w: N. Bernkopf Tucker (red.), Dangerous Strait. The
U.S.-Taiwan-China Crisis, New York 2005, s. 71–72.
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
197
Mimo sformułowania koncepcji „jeden kraj, dwa systemy” z myślą o Tajwanie, po
raz pierwszy zastosowano ją do uregulowania statusu Hongkongu po 1997 r., a później
Makau po 1999 r. Należy jednak pamiętać, że ta formuła ustrojowa nadal stanowi aktualną „propozycję” Pekinu dla Tajwańczyków, sformalizowaną w 2005 r. w zapisach
ustawy antysecesjonistycznej. Czyni to sytuację w Hongkongu szczególnie istotną,
gdyż polityka władz ChRL w stosunku do tego regionu jest swojego rodzaju probierzem intencji Pekinu i jego gotowości do wywiązywania się z podjętych zobowiązań.
Zakres autonomii, jaką przyznała Hongkongowi ustawa zasadnicza w ramach
realizacji zasady „jeden kraj, dwa systemy”, w istocie jest niezwykle szeroki. Region
ma własny i fundamentalnie od pozostałej części ChRL odmienny system prawny,
własne organy władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej, odrębną walutę,
budżet i system podatkowy (bez jakichkolwiek transferów między regionem a budżetem centralnym, jak również bez możliwości nakładania jakichkolwiek podatków czy
innych danin publicznych przez władze centralne), jest odrębnym terytorium celnym,
ma własne służby imigracyjne i porządkowe, wydaje własne paszporty (chociaż ich
posiadacze są formalnie obywatelami chińskimi, korzystają ze znacznie szerszego
zakresu wyłączeń z obowiązku wizowego niż mieszkańcy pozostałych części ChRL),
cieszy się także pełną autonomią w sprawach kultury i edukacji. Z zakresu autonomii wyłączone są w zasadzie jedynie sprawy zagraniczne (chociaż w ograniczonym
zakresie dopuszczalne jest samodzielne występowanie Hongkongu na arenie międzynarodowej) oraz sprawy bezpieczeństwa narodowego.
Analizując zakres autonomii Hongkongu należy pamiętać, że Chińska Republika
Ludowa jest formalnie państwem unitarnym, w którym nie istnieje nawet stabilny
i obudowany gwarancjami ustrojowymi system samorządu terytorialnego. Tymczasem,
jak zauważa Wang Shuwen (jeden z członków komisji, która opracowała projekt ustawy
zasadniczej Hongkongu), przyznane regionowi kompetencje wykraczają nie tylko daleko
poza typowy zakres kompetencji władz lokalnych w państwach unitarnych, ale nawet
poza zakres kompetencji, jakie przysługują podmiotom tworzącym państwa federalne
(jak poszczególne stany w Stanach Zjednoczonych czy kraje związkowe w Niemczech)18.
Nie oznacza to, że można Chiny uznać za państwo federalne – i to nie tylko
dlatego, że określenie „federalizm” (w odniesieniu do Chin) budzi w tym kraju jak
najgorsze skojarzenia, w związku z czym chińscy badacze prawa konstytucyjnego
unikają go jak ognia. Nawet „półfederalizm” czy „quasi-federalizm” byłyby tu określeniami mylącymi, gdyż Chiny w istocie cech państwa federalnego nie mają19. Nie
18
Opinia przytoczona w: Zhu Guobin, Xiang Jiang fa zheng zongheng. Xianggang jiben fa xue xulun
[Prawo i polityka w Pachnącym Porcie. Wprowadzenie do nauki o ustawie zasadniczej Hongkongu], Beijing
2010, s. 225–226.
19
Pominięto podnoszone czasem argumenty, że brak w pełni skutecznych elementów kontroli władz
centralnych nad władzami prowincjonalnymi prowadzi niekiedy do ujawniania się cech de facto federalistycznych w sposobie funkcjonowania aparatu administracyjnego państwa. Jest to zresztą kwestia wysoce
dyskusyjna.
198
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
są bowiem zbiorem (formalnie przynajmniej) równoprawnych podmiotów, których
pozycja ustrojowa zakorzeniona jest w związkowej konstytucji, a które samodzielnie
decydują (w formie samodzielnie ustanawianych aktów konstytucyjnych) o swoim
wewnętrznym ustroju.
Hongkong (podobnie jak Makau) ma w ChRL zupełnie unikalną pozycję ustrojową, dla której trudno szukać precedensu w innych państwach. Z punktu widzenia zakresu autonomii regionu (rozumianej jako zakres kompetencji pozostających
w gestii jego władz: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej) jest ona, jak już
wspomniano – z jednej strony – silniejsza niż w przypadku części składowych typowego państwa federalnego. Z drugiej jednak strony, autonomia Hongkongu jest autonomią z nadania ChRL, w dodatku nadaną mocą zwykłej ustawy. Konstytucja ChRL
nie daje żadnej gwarancji, gdyż nie określa (nawet w przybliżeniu), jak ma być uregulowany ustrój specjalnych regionów administracyjnych – zezwala jedynie na ich
tworzenie. Ustawa zasadnicza, mimo swojej nazwy, jest zatem z formalnego punktu
widzenia ustawą zwykłą, którą OZPL może w każdej chwili zmienić (wymagane jest
jedynie uzyskanie opinii Komisji ds. Ustawy Zasadniczej SAR ChRL Hongkong, która
jest organem Stałego Komitetu OZPL). Artykuł 159 samej ustawy zasadniczej, który
reguluje procedurę jej nowelizacji, jest jedynym przepisem chińskiego prawa ustrojowego, który zawiera jakąkolwiek gwarancję zachowania autonomii regionu. Zakazuje
on bowiem wprowadzania do ustawy zasadniczej zmian, które naruszałyby „podstawowe kierunki polityki ChRL wobec Hongkongu”.
Owe „podstawowe kierunki polityki” określone zostały w chińsko-brytyjskiej
Wspólnej Deklaracji, którą traktować można jako drugą z gwarancji autonomicznego
statusu Hongkongu. Jest ona wprawdzie uważana za wiążącą umowę międzynarodową, jednakże brak w niej jakichkolwiek zapisów dotyczących sankcji za naruszenie jej postanowień, co czyni zawarte w tym dokumencie gwarancje wyjątkowo słabymi. Ponadto, we Wspólnej Deklaracji ChRL zobowiązuje się do utrzymania swoich
„podstawowych kierunków polityki” (w zasadzie identycznych w treści z zapisami
w ustawie zasadniczej Hongkongu) przez 50 lat. Nie wyklucza to wprawdzie utrzymania aktualnego zakresu autonomii Hongkongu po 2047 r. (kiedy ów 50-letni termin
upływa), ale wtedy już bez żadnych gwarancji prawnych.
Widać zatem wyraźnie, że ani formuła państwa unitarnego, ani państwa federalnego, nie są w stanie pomieścić modelu ustrojowego, jaki ukształtował się w ChRL
po powstaniu SAR Hongkong (a później również SAR Makau). Konstytucjonalista
i komparatysta z Miejskiego Uniwersytetu Hongkongu Zhu Guobin proponuje zatem
nową koncepcję, wykraczającą poza dychotomię „państwo unitarne–państwo federalne”. Nazywa ją „systemem złożonym” (fuhe zhi/composite system), który charakteryzuje w następujący sposób:
„Sednem relacji między władzami centralnymi a specjalnym administracyjnym
regionem są relacje władzy, a ustawa zasadnicza jest ustawą normującą pewien rodzaj
przydziału władzy i relacji władzy. Proces powierzania kompetencji dokonujący się
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
199
w ramach zasady »jeden kraj, dwa systemy« między władzami centralnymi a specjalnym administracyjnym regionem jest jednocześnie procesem podziału kompetencji,
a w jeszcze większym stopniu procesem konstytucjonalizacji tych relacji władzy. [...]
Tego rodzaju relacji władzy i tego »modus operandi« nie da się sprowadzić do kategorii władz lokalnych w ramach systemu unitarnego ani do ram systemu federalnego.
Jako że ten nowy rodzaj relacji wykracza politycznie poza »dwa systemy« [chodzi tu
zapewne o system unitarny i federalny – aut.], a jego funkcjonowanie wykazuje jednocześnie cechy systemu unitarnego i federalnego, w ramach [zasady] »jeden kraj, dwa
systemy« wyłoniła się forma struktury państwa, w której w jednym państwie istnieje
wiele systemów. Obecnie można teoretycznie określić takie zjawisko i fakt mianem
»systemu złożonego«”20.
Za przyjęciem proponowanej przez Zhu Guobina koncepcji przemawia jeszcze
jeden istotny fakt. Otóż, ustroje poszczególnych specjalnych regionów administracyjnych (póki co, dwóch) nie są bynajmniej identyczne, a teoretycznie nie muszą być
nawet podobne. Akurat w przypadku Hongkongu i Makau przyjęte w obu ustawach
zasadniczych rozwiązania są bardzo zbliżone, a w kwestii relacji regionów z władzami
centralnymi – niemal identyczne. Z dużym prawdopodobieństwem można jednakże
założyć, że gdyby Tajwan, który można określić jako „specjalny administracyjny
region in spe”, rzeczywiście się nim stał, jego zakres autonomii i relacje z władzami
centralnymi uregulowano by inaczej niż w przypadku Hongkongu i Makau. Struktury
państwowej ChRL (aktualnej i projektowanej) nie da się zatem sprowadzić nawet do
dychotomii „specjalne administracyjne regiony–pozostałe części terytorium państwa”
(gdyż regiony owe nie mają ustalonej i wspólnej dla wszystkich pozycji ustrojowej),
o klasycznych modelach państwa unitarnego czy federalnego nie wspominając. Przyjęcie koncepcji „państwa złożonego”, przy całej jej enigmatyczności, wydaje się zatem
dobrym rozwiązaniem tej ustrojowej łamigłówki, choć rozwiązaniem tymczasowym,
które z pewnością wymagać będzie krytycznej rewizji, kiedy (i o ile) Pekinowi uda
się doprowadzić do ostatecznego „zjednoczenia ojczyzny” (czyli odzyskania kontroli
nad Tajwanem w jakiejkolwiek formie).
3. Sytuacja polityczna w Hongkongu po 1997 roku
Obok zasady „jeden kraj, dwa systemy”, władze w Pekinie sformułowały jeszcze
jedną regułę, która miała stanowić podstawę modelu rządów w Hongkongu po 1997 r.:
„Hongkongiem rządzą mieszkańcy Hongkongu” (Gang ren zhi Gang). Deng Xiaoping
opatrzył ją jednak w 1984 r. istotnym zastrzeżeniem: „Jeśli chodzi o administrowanie
sprawami Hongkongu przez mieszkańców Hongkongu, powinno się postawić pewne
wymagania czy też oczekiwać pewnych kwalifikacji. Należy wymagać, aby patrioci
20
Zhu Guobin, op. cit., s. 226–227.
200
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
stanowili zasadniczą część administratorów, czyli przyszłego rządu specjalnego [administracyjnego] regionu Hongkong. [...] Kim jest patriota? Patriotą jest ktoś, kto szanuje
naród chiński, szczerze popiera przywrócenie ojczyźnie suwerenności nad Hongkongiem, a także nie zamierza zakłócać dobrobytu i stabilności Hongkongu. Ci, którzy
spełniają te kryteria, są patriotami, niezależnie od tego, czy wierzą w kapitalizm, feudalizm, czy nawet niewolnictwo. Nie żądamy, aby opowiadali się za chińskim systemem socjalistycznym; żądamy jedynie, aby kochali ojczyznę i Hongkong”21.
Jeżeli chodzi o obsadę kluczowych stanowisk w administracji regionu, Pekin nie
miał do tej pory powodów do zastrzeżeń w tej materii – sam bowiem zasadniczo rozstrzyga tę kwestię i dysponuje instrumentami gwarantującymi spełnienie tak definiowanych kryteriów „patriotyzmu” przez osoby rządzące Hongkongiem. Powracającym
problemem jest jednak tak pojmowany „patriotyzm” (lub raczej jego brak) szerokich
rzesz mieszkańców regionu, co bezpośrednio wynika ze skomplikowanej kwestii ich
tożsamości.
Wypada przypomnieć, że kwestia „chińskiej” tożsamości, tudzież identyfikacji
i autoidentyfikacji z „chińskością, kulturą chińską” czy „narodem chińskim” jest niezmiernie złożona. Świadczyć o tym może już choćby liczba określeń, służących opisowi różnych „odmian” chińskiej tożsamości czy związków z Chinami i ich kulturą,
jakie funkcjonują we współczesnym języku chińskim (bardzo konsekwentnie stosowanych zresztą w publicznym dyskursie). Oprócz Zhonghua minzu (narodu chińskiego) i bardzo oficjalnego quanguo ge zu renmin (ludu całego kraju, należącego
do wszystkich narodowości), spotykamy też takie pojęcia, jak (lista niekompletna):
Xianggang/Aomen/Taiwan tongbao (rodacy z Hongkongu/Makau/Tajwanu), haiwai
qiaobao (rodacy zamorscy, czyli mieszkający za granicą)22, huaqiao (w zasadzie
tożsame z haiwai qiaobao) czy też huayi (osoby chińskiego pochodzenia, urodzone
i wychowane za granicą, posiadające obywatelstwo obcego państwa).
Trudno się dziwić, że w tym zamieszaniu pojęciowym mieszkańcy Hongkongu
(mowa tu o etnicznie chińskiej większości) mają problemy z autoidentyfikacją. Przeprowadzane regularnie w Hongkongu badania opinii publicznej dotyczące tej kwestii
pokazują, że po 1997 r. liczba mieszkańców regionu uważających siebie za „Chińczyków” regularnie rosła do 2008 r. (kiedy zbliżyła się do 40%), po czym zaczęła spadać,
na przełomie lat 2011 i 2012, osiągając poziom z 2000 r. Publikacja wyników tego
ostatniego sondażu wywołała zresztą gwałtowną reakcję Biura Łącznikowego Rządu
Centralnego ChRL w Hongkongu, którego przedstawiciel oskarżył autorów badania
o działanie z ukrytych pobudek politycznych23.
Za: Ch. Loh, C. Lai, Reflections of Leadership. Tung Chee Hwa and Donald Tsang, 1997–2007,
Hong Kong 2007, s. 26.
22
Quanguo ge zu renmin, Xianggang/Aomen/Taiwan tongbao oraz haiwai qiaobao jednym tchem
wymienił np. przewodniczący ChRL jako adresatów swoich życzeń, złożonych w orędziu noworocznym
z 31 grudnia 2011 r. – por. http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/31/c_111350298.htm (17.01.2012).
23
A. Cheng, HK’s Complex Identity Has Roots in History, „South China Morning Post” z 4 stycznia 2012 r.
21
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
201
Częścią problemu wydaje się być postawa władz centralnych, które oczekują od
mieszkańców Hongkongu identyfikowania się z „ojczyzną”, czyli Chińską Republiką
Ludową. Tymczasem realia społeczno-polityczne taką identyfikację utrudniają. Nie
chodzi tu jedynie o 150 lat kolonialnych rządów brytyjskich (które wywarły przecież
na Hongkongu wyraźne piętno), ale i o aktualny status regionu, który – będąc nominalnie częścią ChRL – posiada tak silne wyróżniki swojej odrębności, jak: własną
flagę i godło, własne paszporty, własną walutę czy język (kantoński), o odmiennym
od reszty ChRL systemie prawnym i kulturze politycznej nie wspominając. Jak uważa
Howard Y.F. Choy, dla mieszkańców Hongkongu powrót do Chin oznaczał zresztą
nie tyle „dekolonizację”, co raczej „rekolonizację”24 (czyli po prostu zmianę metropolii z Londynu na Pekin). Na taką percepcję sytuacji mógł wpłynąć m.in. narzucony
przez władze ChRL (w latach 80. XX wieku) model negocjacji o przyszłości ówczesnej kolonii – chiński rząd rozmawiał z rządem brytyjskim bez udziału mieszkańców
Hongkongu i bez prawa głosu dla nich, gdyż w Pekinie uważano, że (jako „Chińczycy”) reprezentowani są oni dostatecznie przez rząd chiński.
Nikt raczej nie zgłasza poważnych wątpliwości co do faktu, że Hongkong jest
kulturowo „chiński”, problem polega raczej na usytuowaniu go na skomplikowanej mapie „chińskości” z jej wszelkimi odmianami i odcieniami25. Niektórzy badacze uważają, że pod względem mentalności mieszkańcy Hongkongu są de facto częścią chińskiej diaspory, a z całą pewnością ich (kulturową) chińską tożsamość dzieli
duży dystans od identyfikacji z Chinami26. Dodatkowym czynnikiem, utrudniającym
pełne utożsamienie się mieszkańców Hongkongu z Kontynentem (czyli przyjęcie
postawy „patriotycznej” w zgodzie z wyobrażeniami władz w Pekinie), jest narastająca od niedawna wśród mieszkańców Hongkongu niechęć wobec „rodaków” z Kontynentu. Seria głośnych debat, jakie przetoczyły się na przełomie lat 2011 i 2012 przez
media regionu, ilustruje zjawisko, które można najkrócej (i, oczywiście, w dużym
uproszczeniu) podsumować jako lęk przed zalewem Chińczyków z szybko bogacącej się Północy. Pojawiły się nawet postulaty zakazania kobietom z Kontynentu
rodzenia dzieci na terenie Hongkongu (co daje tymże dzieciom automatyczne prawo
stałego pobytu w regionie), czy ograniczenia nabywcom z Kontynentu dostępu do
lokalnego rynku nieruchomości. Najistotniejszym elementem tych debat było jednak postrzeganie relacji między mieszkańcami Hongkongu a Chińczykami z Kontynentu w kategoriach opozycji „my–oni”, a zatem konstruowanie lokalnej tożsamości
nie na podstawie identyfikacji z mieszkańcami kontynentalnej części Chin, a wręcz
H.Y.F. Choy, Schizophrenic Hong Kong: Postcolonial Identity Crisis in the Infernal Affairs Trilogy,
„Transtext(e)s Transcultures. Journal of Global Cultural Studies” 2007, nr 3, s. 53.
25
Ten sam problem bodaj w jeszcze większym stopniu dotyczy Tajwanu, którego odrębna tożsamość
ma znacznie dłuższą historię i znacznie bardziej skomplikowane korzenie historyczne. Jest to jedna z zasadniczych przeszkód w staraniach Pekinu o doprowadzenie do zjednoczenia Chin.
26
Ibidem, s. 54, 65.
24
202
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
przeciwnie27. Elementem budowania tej lokalnej, odrębnej tożsamości wydaje się być
również rosnące zaangażowanie mieszkańców Hongkongu w ochronę dziedzictwa kulturowego regionu i zainteresowanie jego historią28.
Kwestie tożsamości mieszkańców Hongkongu i pojmowania przez nich „patriotyzmu” mają ścisły związek z problemem demokratyzacji systemu politycznego tego
regionu. Ustawa zasadnicza w sposób bardzo specyficzny reguluje kwestię obsady
stanowiska szefa administracji SAR Hongkong (czyli najważniejszego urzędu w regionie), jak również wyłaniania członków Rady Ustawodawczej. W obu przypadkach
przewiduje bowiem ewolucję obowiązujących procedur, wyznaczając jako ostateczny
cel tej ewolucji powszechne wybory29 (artykuł 45 ust. 2 oraz artykuł 68 ust. 2). W świetle postanowień Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 2 ustawy zasadniczej, wprowadzenie powszechnych wyborów w obu przypadkach możliwe jest od 2007 r. Do tej pory
takich zmian jednak nie wprowadzono, a jedyna reforma prawa wyborczego po 1997 r.
(przyjęta z dużym trudem w 2010 r.30), w niewielkim stopniu przybliżyła osiągnięcie
proklamowanych w ustawie zasadniczej celów jego ewolucji. Nie ma też żadnych
wiążących deklaracji ze strony władz w Pekinie (od zgody których zależą postępy
procesu demokratyzacji) co do terminów, w jakich cele owe mają zostać osiągnięte.
Mimo że większość mieszkańców Hongkongu opowiada się za pełną demokratyzacją31, co znajduje potwierdzenie w niezmiennie wysokim poparciu dla partii
politycznych, zaliczanych do obozu prodemokratycznego32, hamulec dla zmian stanowią dwie siły, tworzące zresztą silny sojusz: władze w Pekinie oraz lokalne elity
biznesowe. Wbrew obawom z wczesnych lat 80. ubiegłego wieku, a może przede
wszystkim w związku z nimi, Komunistyczna Partia Chin bardzo wcześnie zaczęła
przygotowywać grunt pod przejęcie kontroli nad Hongkongiem, pozyskując poparcie wpływowych lokalnych przedsiębiorców w ramach strategii tzw. frontu jedności
(tongyi zhanxian)33. Najbardziej znanym przykładem tego, jak strategię tę realizowano
w praktyce, było finansowe wsparcie chylącego się ku upadkowi imperium armatorskiego należącego do Tung Chee-hwa. Uratowane zostało ono przed bankructwem
27
Ogólny pogląd na tę debatę mogą dać następujące komentarze i polemiki opublikowane na łamach
dziennika „South China Morning Post”, a mianowicie: A. Wu, False Identity (z 9 stycznia 2012 r.); A. Cheng
King-hon, ‘Us and Them’ Attitude Will be the Ruin of Hong Kong (z 11 stycznia 2012 r.); A. Cheung Bing-leung, Pain of integration (z 31 stycznia 2012 r.).
28
E. Chan, J. Chan, The First Ten Years of the HKSAR: Civil Society Comes of Age, „The Asia Pacific
Journal of Public Administration” 2007, t. 29, nr 1, s. 87.
29
W przypadku Rady Ustawodawczej chodzi o obsadę wszystkich mandatów w drodze powszechnych
wyborów – połowa z nich jest już tak obsadzana.
30
Yew Chiew Ping, Hong Kong’s Political Reform Dilemma, „East Asian Policy” 2010, t. 2, nr 4,
s. 104–109, 112.
31
I. Scott, Legitimacy, Governance and Public Policy in Post-Handover Hong Kong, „The Asia Pacific
Journal of Public Administration” 2007, t. 29, nr 1, s. 34.
32
Yew Chiew Ping, op. cit., s. 112.
33
Ch. Loh, op. cit., s. 150–155.
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
203
dzięki kapitałowi i kredytom udostępnionym przez Pekin (działający w tym wypadku
przez pośredników)34. Tung został w 1997 r. pierwszym szefem regionalnego rządu po
przywróceniu chińskiej suwerenności i pełnił tę funkcję do swojej dymisji w 2005 r.
(w trakcie drugiej kadencji). Ten „sojusz komunistów z kapitalistami” doprowadził
do umocnienia się klasycznie rozumianego kapitalizmu w Hongkongu po 1997 r.,
częściowego demontażu zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji – wyraźnego
wzrostu nierówności społecznych35.
W aspekcie politycznym natomiast zastosowana przez władze w Pekinie strategia pozyskiwania wpływowych lokalnych sojuszników uważana jest za główną przeszkodę dla postępu procesu demokratyzacji. Podstawową instytucją, stanowiącą gwarancję uprzywilejowania elit gospodarczych w Hongkongu i realizacji ich interesów
w procesie decydowania politycznego, są tzw. okręgi funkcjonalne, które dają przedsiębiorcom i kadrze zarządzającej przedsiębiorstwami nieproporcjonalnie duży wpływ
na skład Rady Ustawodawczej, jak też – co istotniejsze – na obsadę najważniejszego
urzędu w regionie, czyli stanowiska szefa administracji36.
Omawiany sojusz chińskich władz centralnych z regionalnymi elitami gospodarczymi nie jest jednak jedynym czynnikiem hamującym proces demokratyzacji systemu
politycznego Hongkongu. Równie istotne, a być może nawet istotniejsze są obawy,
jakie budzi w Pekinie perspektywa oddania władzy w tym regionie w ręce polityków,
pochodzących z powszechnych wyborów. Trafnym, jak się wydaje, podsumowaniem
tych obaw jest esej profesora Uniwersytetu Pekińskiego Qiang Shigonga, który pisze
m.in.: „kwestia rozwoju politycznego Hongkongu to z pozoru kwestia demokratyzacji,
ale w istocie jest to kwestia dobrobytu i stabilności Hongkongu oraz kształtowania
się suwerenności państwa [czyli ChRL – aut.]. Ta pierwsza kwestia sprowadza się do
problemu, jak Hongkong reagować będzie na »populizm«. Ta druga kwestia sprowadza się do pytania, czy zdemokratyzowany Hongkong będzie stanowił wyzwanie dla
suwerennych praw władz centralnych, a co za tym idzie – dla własnej stabilności”37.
Najprościej rzecz ujmując, decydenci w stolicy ChRL uważają, że oddanie decyzji w sprawie obsady kluczowych stanowisk w Hongkongu w ręce całej jego społeczności grozi zdobyciem władzy przez „populistów”, którzy zrujnują gospodarkę
regionu, lub „separatystów”, którzy będą dążyli do rozluźnienia związków regionu
z ChRL, a wręcz jego niepodległości. W najgorszym rozważanym w Pekinie scenariuszu mogłoby to być nawet połączenie tych dwóch zagrożeń. Nie oznacza to bynajmniej całkowitego odrzucenia możliwości wprowadzenia w pełni demokratycznych,
Ch. Loh, C. Lai, op. cit. s. 27.
Por. D.A. Bell, A. De-Shalit, The Spirit of Cities. Why the Identity of a City Matters in a Global Age,
Princeton–Oxford 2011, s. 119–132.
36
Bardzo szczegółową analizę tego systemu, z pokazaniem drastycznych dysproporcji w reprezentacji
poszczególnych grup społecznych (na korzyść kręgów biznesowych), przedstawiają: S.N.M. Young, R. Cullen, Electing Hong Kong’s Chief Executive, Hong Kong 2010.
37
Qiang Shigong, op. cit., s. 341.
34
35
204
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
powszechnych wyborów (co oznaczałoby zresztą złamanie obietnicy danej przez
władze centralne mieszkańcom regionu w ustawie zasadniczej). Oznacza to jednak
konieczność odczekania z dalszymi reformami do odpowiedniego momentu. Warto
tu po raz kolejny przytoczyć słowa Qiang Shigonga: „Władze centralne też »uczą się
pływać podczas pływania«, poznając reguły gry wyborczej, gry prawnej, gry medialnej i innych tego typu podstawowych sztuczek nowoczesnej polityki, podnosząc swoje
kompetencje w zakresie sprawowania władzy w warunkach »jednego kraju z dwoma
systemami«. W obliczu wyzwań, związanych z przyszłymi wyborami powszechnymi,
należy nie tylko wzmocnić polityczną siłę wyborczą obozu patriotycznego, ale – co
istotniejsze – jeszcze bardziej wyzwolić myślenie38, poprzez zmianę kryteriów »patriotyzmu« dokonać reorganizacji obozu patriotycznego, naprawdę włączając elity Hongkongu do tegoż obozu, sprawiając jednocześnie, że odgrywać one będą rolę wiodącą.
Jednocześnie należy zastosować skuteczną strategię kulturalną i użyć miękkiej siły
[chodzi o tzw. soft power – aut.] do stopniowej zmiany nastawienia nastrojów wśród
mieszkańców Hongkongu, starając się odzyskać serca ludzi, a zwłaszcza profesjonalnych elit, należących do klasy średniej”39.
Dla Komunistycznej Partii Chin, która ma w ChRL zagwarantowaną konstytucyjnie pozycję partii rządzącej, poddanie się wyborczej weryfikacji jest rzeczą naturalnie trudną i budzącą ogromne obawy, nawet jeśli KPCh miałaby stanąć w wyborcze szranki niejako „przez pośredników” (czyli wspierane przez siebie w Hongkongu
ugrupowania polityczne należące do tzw. obozu patriotycznego)40. Czynnikiem, mogącym potencjalnie wzmocnić jeszcze niechęć Pekinu do wyborów powszechnych są
mechanizmy kampanii wyborczej, prowadzonej w warunkach demokratycznej w istocie kultury politycznej, pod czujnym okiem niezależnych mediów.
Pouczającym przykładem, który z całą pewnością będzie stanowić przedmiot dogłębnych analiz władz centralnych ChRL, były wybory szefa administracji
w 2012 r. Komitet Wyborczy w głosowaniu 25 marca 2012 r. wybrał ostatecznie na
najważniejszy urząd w Hongkongu, popieranego przez Pekin kandydata Leunga Chun-yinga. Głosowanie poprzedziła bardzo intensywna i dość brutalna kampania wyborcza, w której konkurowało ze sobą trzech kandydatów: dwóch z tzw. obozu propekińskiego tudzież patriotycznego, jak również jeden kandydat z obozu demokratycznego
(od początku uznawany za pozbawionego szans).
Do ostatnich tygodni kampanii władze centralne nie dawały w żaden sposób do
zrozumienia, którego z kandydatów propekińskiego establishmentu preferują, dlatego
38
Wyzwolić myślenie (jiefang sixiang) to jedno z głównych haseł realizowanych pod przywództwem
Deng Xiaopinga reform. W pewnym uproszczeniu można je interpretować jako odrzucenie dogmatyzmu
i pragmatyczne dostosowanie do aktualnej sytuacji.
39
Qiang Shigong, op. cit., s. 357–358.
40
Warto pamiętać, że KPCh oficjalnie nie działa w Hongkongu (w każdym razie nie jako jedna z regionalnych partii politycznych), a jej funkcjonowanie w tym regionie otacza głęboka tajemnica – por. Ch. Loh,
op. cit., s. 1–14.
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
205
obaj kandydaci starali się intensywnie nawzajem zdyskredytować. W wyborczym
instrumentarium pojawiły się oskarżenia o uprawianie samowoli budowlanej i pozamałżeński romans (pod adresem Henry’ego Tanga), jak również związki ze zorganizowaną przestępczością (pod adresem zwycięskiego Leunga). Wprawdzie kandydaci
teoretycznie musieli do siebie przekonać jedynie członków 1193-osobowego Komitetu
Wyborczego, ale od początku kampanii było oczywiste, że poparcie opinii publicznej
będzie liczącym się czynnikiem – idące w tym kierunku sugestie padały zresztą ze
strony władz centralnych, co można interpretować jako swojego rodzaju przymiarki
do wyborów powszechnych w przyszłości.
Wygrał ostatecznie kandydat, który prowadził w sondażach opinii publicznej41,
niemniej jednak decydującym czynnikiem wydaje się udzielone jemu niemal w ostatniej chwili poparcie władz centralnych42. Oceniana z perspektywy zachodnich demokracji kampania przed wyborem szefa administracji Hongkongu na kadencję 2012–
2017 może się wprawdzie wydać umiarkowanie brutalna, ale dla władz w Pekinie
– do takiego modelu publicznego uprawiania polityki zupełnie nieprzyzwyczajonych –
mogła być wstrząsającym doświadczeniem. Nie można zatem wykluczyć, że doświadczenia wypływające z wyborów w 2012 r. spotęgują jeszcze obawy władz centralnych ChRL, związane z potencjalnymi skutkami wprowadzenia w regionie wyborów
powszechnych.
Warto tu wspomnieć, że w przeprowadzonym niemal równolegle z głosowaniem
w Komitecie Wyborczym głosowaniu sondażowym, otwartym dla wszystkich chętnych stałych mieszkańców Hongkongu, aż 54,6% z prawie 223 tys. głosujących oddało
głosy nieważne, a zwycięzca wyborów prawdziwych uzyskał zaledwie 17,8-procentowe poparcie43. Można ten wynik interpretować jako formę protestu przeciwko
odwlekaniu wprowadzenia wyborów powszechnych, ale wynik jest znaczący, nawet
przy uwzględnieniu faktu, że w głosowaniu uczestniczył niewielki ułamek osób, które
byłyby do tego uprawnione, gdyby przeprowadzono wybory powszechne. Źródłem
obaw jest także potencjalny kryzys konstytucyjny, jaki mógłby wywołać wybór na
szefa administracji osoby, która byłaby dla Pekinu nie do przyjęcia. Aktualnie obowiązująca procedura obsadzania tego urzędu w praktyce gwarantuje bowiem, że kandydat
przedstawiany rządowi w Pekinie jest osobą cieszącą się poparciem władz centralnych.
Zgodnie z artykułem 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, to Rada Państwowa ChRL (chiński
rząd centralny) mianuje szefa administracji Hongkongu, którego wybiera się jednak
w samym regionie (aktualnie w wyborach pośrednich). Przepis ten nie jest jednak całkowicie jasny, nie wynika bowiem z niego, czy taka nominacja jest automatyczna, czy
też Rada Państwowa ma prawo odrzucić przedłożoną jej kandydaturę. Jeśli założyć,
41
Przegląd tych sondaży z okresu całej kampanii wyborczej: „South China Morning Post” z 26 marca
2012 r.
42
43
Beijing Lobbies in Push for a Leung Victory, „South China Morning Post” z 21 marca 2012 r.
Majority Cast Blank Votes in People’s Poll for Chief, „South China Morning Post” z 25 marca 2012 r.
206
Jan Rowiński, Wojciech Jakóbiec
że ma takie prawo, nie wiadomo, jak w takiej sytuacji procedować, gdyż brak jakichkolwiek przepisów regulujących dalszą procedurę. Biorąc pod uwagę dotychczasową
praktykę, można zaryzykować przypuszczenie, że gdyby doszło do zmiany prawa
wyborczego i wprowadzenia powszechnych wyborów na stanowisko szefa administracji, władze w Pekinie zastrzegłyby sobie wyraźnie prawo odrzucenia kandydata
wyłonionego w takich wyborach – jeśli nie w drodze nowelizacji ustawy zasadniczej i włączenia do niej odpowiednich przepisów, to w drodze urzędowej „wykładni”
ustawy zasadniczej, której ma prawo dokonać Stały Komitet OZPL (na podstawie
artykułu 158).
Nie ma wątpliwości, że władze centralne zabezpieczyłyby swoje polityczne interesy, dając zgodę na powszechne wybory. Nie oznaczałoby to jednak zabezpieczenia
się przed potencjalnym kryzysem politycznym w przypadku wyraźnego rozdźwięku
między wolą mieszkańców Hongkongu (a przynajmniej – ich większości) a preferencjami decydentów w Pekinie. W krótkiej historii specjalnego regionu doszło już
do takiej (bardzo poważnej) konfrontacji. Kiedy rząd regionu próbował przeforsować w Radzie Ustawodawczej projekt aktu prawnego, będącego realizacją dyspozycji
artykułu 23 ustawy zasadniczej44, mieszkańcy Hongkongu zbuntowali się przeciwko
temu – jak powszechnie w regionie uważano – zamachowi na prawa i wolności obywatelskie. 1 lipca 2003 r. na ulice siedmiomilionowego Hongkongu wyszło około
pół miliona protestujących, co zmusiło ówczesnego szefa regionu Tung Chee-hwa do
wycofania projektu i – jak uważają Christine Loh i Carine Lai – bezpośrednio przyczyniło się do jego (wymuszonej przez Pekin) dymisji w 2005 r.45 Lekcja ta została
w Pekinie niewątpliwie dobrze zapamiętana – nie można wykluczyć, że wydarzenia
te podsyciły jeszcze obawy chińskiego kierownictwa partyjno-państwowego związane
z demokratyzacją w Hongkongu.
Należy wszak pamiętać, że Hongkong jest swojego rodzaju probierzem szczerości intencji władz w Pekinie, który ma demonstrować Tajwańczykom, że „zjednoczenie” Chin w ogólnych ramach formuły „jeden kraj, dwa systemy” jest rzeczywiście możliwe. Tylko w przypadku sukcesu tego modelu w Hongkongu można będzie
liczyć na uzyskanie poparcia większości tajwańskiej opinii publicznej dla takiego
rozwiązania. W przypadku Tajwanu musiałoby ono zostać odpowiednio zaadaptowane, trudno sobie bowiem wyobrazić mechaniczne skopiowanie rozwiązań przyjętych w przypadku Hongkongu i Makau, tym bardziej że negocjacje będą się odbywać
(o ile do nich dojdzie) między Pekinem a przedstawicielami Tajpej (Taibei). Tajwańczycy będą zatem (w odróżnieniu do mieszkańców Hongkongu i Makau) podmiotem,
a nie jedynie przedmiotem rokowań. Obowiązujące przepisy ustrojowe są w stanie
zresztą „pomieścić” odmienne rozwiązania dla Tajwanu, gdyż – jak już wspomniano
Chodziło o przepisy penalizujące m.in. zdradę, działalność godzącą w integralność terytorialną państwa, działania godzące we władze centralne itp.
45
Ch. Loh, C. Lai, op. cit., s. 91–103.
44
15 lat Hongkongu „po powrocie do macierzy” – więcej pytań niż odpowiedzi
207
– formuła „jeden kraj, dwa systemy” nie jest w chińskim prawie konstytucyjnym
obudowana żadnymi precyzyjnymi przepisami, co daje duże pole manewru w poszukiwaniu konkretnych rozwiązań dla Tajwanu. Tak czy inaczej, „pokazowy” charakter
eksperymentu ustrojowego realizowanego w Hongkongu może działać stymulująco na
proces demokratyzacji regionu, nawet jeśli jego znaczące przyspieszenie wydaje się
obecnie mało prawdopodobne.
Hongkong pozostaje swojego rodzaju laboratorium, w którym prowadzony jest
bardzo ciekawy eksperyment ustrojowy. W laboratorium tym zobaczyć również można
(bodaj wyraźniej niż gdziekolwiek indziej), na czym polegają różnice między systemem politycznym, kulturą polityczną czy myśleniem o demokracji w ChRL i w krajach Zachodu, których wpływ na Hongkong jest bardzo wyraźny, co jest zresztą jednym ze źródeł nieufności, jaka panuje w relacjach między tym regionem a Pekinem.
Ta nieufność, wynikająca przede wszystkim z wzajemnego niezrozumienia i – można
by rzec – „różnic kulturowych”, wydaje się być czynnikiem dominującym w historii
politycznej Hongkongu na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat – od początku brytyjsko-chińskich negocjacji w sprawie zwrotu enklawy Chinom, po niedawne negocjacje w trójkącie: władze regionalne – opozycja demokratyczna – władze w Pekinie,
w sprawie reformy prawa wyborczego.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
THE REGIONAL COOPERATION
IN NORTH-EAST ASIA IN THE LIGHT
OF THE EUROPEAN UNION’S EXPERIENCE1
In December 2010 the researchers of the Institute of International Relations of the
University of Warsaw together with their colleagues from the School of Regional and
International Studies of the Far Eastern University in Vladivostok launched a joint
project related to North-East Asia. The current paper briefly describes the main problems, methods and results of the elaborated joint project and presents the views of the
Polish members of the international research team.
1. The research goal of the project
The main goal of the project is to analyze processes of regional cooperation in NorthEast Asia in three spheres (i.e. cross-border cooperation, self-identification process,
security) in the context of the EU’s experience. This region, characterized by the
overlapping interests of powers, carries a strategic importance for the emerging global
order. For the European Union, the chance to strengthen its role at the Pacific Ocean
lies in tightening its cooperation with Russia – the only Pacific country which shares
its land border with the EU.
The authors of the project will seek to analyze and combine the development of
regional cooperation at the level of concepts and actions with the emphasis on Russian
and European views. Hence, this part of the research will focus on the Russian Far
East with attention paid to the activity of China, Japan and South Korea. The project
has an innovative character due to the combination of Asian concepts with the European experience, which is expected to result in a new, fresh perception of regional
cooperation.
This project has been worked out by a group of researchers from the Faculty of Journalism and Political Science of the University of Warsaw. The team members are: Alicja Curanović, Marcin Kaczmarski,
Szymon Kardaś, Maciej Raś and Andrzej Wierzbicki – the leader of the project.
1
210
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
2. Significance of the project
The choice of North-East Asia (with a special focus on the Russian Far East) is motivated by the growing role and strategic importance of this particular region for the EU.
The noticeable change of the global system of power results in a gradual shift of the
center of the global political and economic dynamics from the Atlantic to the Pacific
Ocean. In North-East Asia, apart from China, Japan and South Korea, the U.S. also
maintains a strong presence and keeps the advantage over the UE.
In the regional system of power Russia holds a special status. On the one hand,
Russia boasts the impressive Pacific coastline, which is over 4,500 km long. On the
other hand, the most crucial Russian centers are situated to the west of the Ural Mountains and the Asian part of the Russian territory is less developed than the European
one. In the case of Russia, the actual ability to influence the dynamics of the region is
much lower than its ambitions and declarations. Nevertheless, Russia has a few strong
points (e.g. natural resources, long coastline, the navy) which, if only managed in the
right way, could enhance Russia’s position in the Pacific area in a relatively short time.
For the purpose of the research on the development of the regional cooperation
in the North-East Asia the authors of the project have decided to use the EU’s experience in this field as a vital point of reference. The analysis of strategic interests leads
to the conclusion that tightening cooperation with Russia in the Far East could turn out
to be the right method to gain the goals set by the EU’s foreign policy agenda – first
and foremost, the rise of the EU’s activity in East Asia. Russia is already involved in
intensive cooperation with the EU; it sustains strategic interest in Europe and perceives
the EU as a crucial partner in the process of Russia’s modernization. There are a few
instruments (including both hard and soft aspects of power) at the EU’s disposal to
influence Russian policy. What is of paramount importance in the context of this project is that Russia is the Pacific country which would be the most willing to use the
European experience in shaping regional cooperation. Brussels should use this opportunity and thus learn a lesson from the Asian mechanism of cooperation. One of the
key results of the project will be recommendations for the EU policy makers.
3. The current state of knowledge in the field
of research
The publications which tackle the phenomenon of regional cooperation in South-East
Asia appear in Poland and in other EU countries, whereas North-East Asia has stayed
on the margin of the mainstream research. The genuine advantage of this project lies in
combining the perspective of Russia and the EU concerning processes of cooperation.
Another strong point is the complex approach and the analysis which includes crossborder cooperation, self-identification process and widely defined security.
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
211
The new quality of research is provided by the focus on this particular region,
i.e. the Russian Far East, where the chances of the EU to influence the local system
of power are potentially the biggest. Naturally, there are more reasons to pay special
attention to the Russian Far East.
Firstly, it is due to the complexity of the regional identity. In terms of geography
the Russian Far East lies in Asia. However, regarding the fact of Russia’s long lasting control (the Russian Empire and the USSR) over this area, it has been developing
under the influence of the Christian Orthodox-Byzantium civilization or – in a narrower sense – of the Russian civilization (this view is presented among others by
Vadim Trepavlov2, Sergei Kara-Murza3, Andrzej Andrusiewicz4). Should one use the
synthesis of civilizations, the Russian Far East could represent the Eurasian civilization. On the one hand, the Far East does not belong to the historical phenomenon of
the Eurasian Steppe (e.g. according to Lev Gumilov5, the Easter frontier runs on the
Irtysh river). On the other hand, taking into account its Asian location, the Far East
could be considered an embodiment of the Eurasian cultural synthesis; the Russian
borderland which represents European and Asian cultures cultivated by the local population – Slavic Russians, native peoples (e.g. Yakuts, Chukchi people) and immigrants,
mainly from China and Central Asia.
Secondly, it is worth noticing that until recently this region has not been associated with a threat of ethnic separatism. This situation, however, can change as a result
of the influx of Chinese immigrants. Interestingly enough, the so-called “Chinese
issue” is perceived rather as a potential challenge to the territorial integrity of Russia
than a source of ethnic conflicts. It is highly possible that the rise of immigration wave
will lead to such tensions, in particular between ethnic Russians and the Chinese6.
Thirdly, the Russian Far East owns its specifics to the impressive natural resources
matched with the lack of well-developed industrial infrastructure and, last but not
least, the tendency for gradual depopulation. Despite those problems the Russian Far
East holds the status of the most prospective region in terms of exploitation of oil and
gas. The sources of Western Siberia are slowly running out and they will need to be
replaced by those from the continental shelf or Eastern Siberia7. An additional factor,
V. Trepavlov, Rossijskaja mnogonacional’naja civilizacija. Edinstvo i protivoreczija, Moskva 2003.
S. Kara-Murza, Sovietskaja civilizacija. Ot naczała do Velikoj Pobiedy, Moskva 2002.
4
A. Andrusiewicz, Cywilizacja rosyjska, t. 1–3, Warszawa 2004, 2005, 2009.
5
L. Gumilow, Od Rusi do Rosji, Warszawa 2009.
6
See A. Bezzubcev-Kondakov, A. Drakonov, Nado li Rossii bojatsa Kitaja?, Petersburg 2011; J. Galienowicz, Vzgliad na Rossiju iż Kitaja, Moskva 2010; A. Lukin, Kitaj. Miedvied’ nabljudajet za drakonom.
Vostok-Zapad, Моskwa 2007; Y. Herbert, S. Ian (eds.), The China Threat, Perceptions, Myths and Reality,
London–New York 2004; M. Christopher, Religion and the State in Russia and China. Suppression, Survival,
and Revival, New York 2011; I. Popov, Rossija i Kitaj: 300 liet na grani vojny, Moskva 2004.
7
See Y. Chung, E. Chung (eds.), Russia in the Far East and Pacific Region, Seul 1994; P. Rangismaporn, Russia as an Aspiring Great Power in East Asia: Perceptions and Policies from Yelstin to Putin, New
York 2009. S. G. Łuzianin, Wostocznaja politika Władimira Putina, AST, Moskva 2007.
2
3
212
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
which should be taken into consideration, is the change of climate, which is expected
to have a tremendous impact on the future development of the whole region. The
observed warming will most probably strengthen the economic and environmental
aspects of this cooperation.
In the longer perspective, Russia’s position in the Far East is challenged in the
most serious way by the spectacular economic growth of China. Although after the
fall of the USSR Russian authorities made efforts to improve political and economic
relations, the cooperation on the regional level has remained underdeveloped. The
previous political disputes were solved in Russian-Chinese relations with signing the
treaty on setting the common border in 2004, implemented in 2008. Only after that,
the bilateral contacts have got the necessary impetus. The new dimension of the development of the Russian Far East was added by two projects: pipeline WSTO and the
Russian-Chinese treaty on cross-border cooperation (2009)8.
In this context, it is important to emphasize the modest results of Russia’s efforts
to encourage other partners than China to invest in the Far East. The Russian Federation tried – with no success – to take advantage of the rivalry between Japan and China
but this just caused Russia additional trouble with the project of the Siberian pipeline.
In 2009 Russian-Chinese cross-border cooperation was boosted by the new pipeline
from East-Siberian Skovorodino to the Chinese harbor Daqing. The investment has
been called a milestone of the Russian-Chinese strategic partnership. Nevertheless, it
has not changed the fact that Beijing keeps the “number one place” among Russian
economic partners in the Far East. Regarding this tendency, some Russian experts
express their concern about the gradual growth of Russia’s dependency on China in
the Pacific area and reducing Russia to a mere “resources supplier” to the People’s
Republic of China9. Remarkably, critics regarding the neo-colonial nature of RussianChinese relations appear more and more often in Russian media.
4. The structure of the research
The system of power in North-East Asia has been an object of analysis worldwide10.
This interest in generated by a few factors: the economic potential of the states of the
See B. Lo, Axis of Convenience: Moscow, Beijing, and the New Geopolitics, Washington 2008.
See S.W. Garnett (ed.), Rapprochement or Rivalry? Russia – China Relations in a Changing Asia,
Carnegie, Washington 2000; A.D. Woskriesienskij, “Bolszaja Wostocznaja Azija”: mirowaja politika i energeticzieskaja biezopasnost’, Moskva 2006.
10
See Ł.G. Areszidze, Mieżdunarodnyje otnoszenija w Wostocznoj Azii, Moskva 2007; M.I. Krupianko, Ł.G. Areszidze, SSzA i Wostocznaja Azija. Bor’ba za “nowyj poriadok”, Moskwa 2010; O. Liselotte,
The Balance of Power in Asia-Pacific Security: US-China Policies on Regional Order, London–New York
2007; V.I. Ivanov, K.S. Smith, Japan and Russia in Northeast Asia: Partners in the 21st Century, Westport
1999; N. Kuhrt, Russian Policy towards China and Japan: the Yeltsin and Putin Periods, London–New York
8
9
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
213
region (China, Japan, South Korea), unsolved political and territorial disputes (e.g. the
Korean conflict), the activity of external actors (the U.S., India). The subject matter of
the project to be researched is the role of Russia in North-East Asia, considering its economic and military potential as well as political capacity to influence regional processes.
The main idea of the project is to divide the scope of the researched issues into
two fundamental parts: theoretical and conceptual (4.1.) and analytical (4.2.), concentrated on three areas: 1) cross-border cooperation, 2) self-identification processes,
3) security. The wide spectrum of the investigated area needs an interdisciplinary
approach which joins various theoretical concepts within political science, with special regard to the theory of international relations. The diversified nature of the actors
engaged in the region – either state, or non-state (including regional structures as well
as individual nations and ethnic groups) – favors the interdisciplinary approach.
The authors of the project advance the thesis that regional cooperation in the Russian Far East and wider – in North-East Asia – can be characterized by the tendency
to develop beyond the frames set by the initiatives and institutions which were established to dynamize it. The experience of the European Union in this area is a serious
advantage of Brussels not only in its policy towards East Asia, but also in its relations
with Russia. The active cooperation between Brussels and Moscow in this field, concentrated on the Far East, is beneficial for both sides.
4.1. The profile of the researched area
The aim of this part is to give an original contribution to the development of theories concerning regional cooperation. Political, economic and social dynamics of
the Far East region goes beyond particular theoretical frames, such as the institutional approach as well as theories which have been worked out on the ground of the
European integration’s analysis. Therefore, an attempt to connect a few theoretical
approaches is strongly recommended.
The conceptualization of the process of regional cooperation is based on the following theories: the international community concept worked out on the ground of the
English school (with the stress on the regional international community), the ethnopolitical approach, the approach of constructivism (particularly important for the analysis of regional identity) and the basic concepts of the security theory, i.e. the theory
of balance of power and the common security concept11.
2008; A.N. Panow, Rossija i Japonija: stanowlienije i razwitije otnoszenij w konce XX – naczialie XXI wieka
(dostiżenija, probliemy, pierspiektiwy), Moskva 2007. Ch. Harada, Russia and North-East Asia, Adelphi
Paper 310, London–New York 1997; R. Lim, The Geopolitics of East Asia: The Search for Equilibrium, London–New York 2005; S.S. Kim, The International Relations of Northeast Asia, Oxford 2003; M.J. Bradshaw,
The Russian Far East and Pacific Asia: Unfulfilled Potential, London–New York 2001.
11
See A. Phillips, War, Religion and Empire: The Transformation of International Orders, Cambridge
2011.
214
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
The research is focused on the following areas: the Russia’s Far Eastern Federal District, with the Sakha (Yakutia) Republic, Chukotka Autonomous Okrug,
Khabarovsk Krai, Kamchatka Krai, Primorsky Krai, Amur Oblast, Magadan Oblast
and Sakhalin Oblast. The Far Eastern Federal District is characterized by noticeable
ethno-demographic problems: a) depopulation; b) migration of the Russian population
caused by repatriation; c) migration of the Chinese population, possibly – the Japanese; d) the protection of the rights of indigenous peoples12.
The authors of the project will seek to determine the possible influence of the
Chinese factor on the cooperation in the Russian Far East. The inflow of Chinese
migrants can cause problems of the ethno-political and geopolitical nature: a) the
potential threat of ethnic conflicts; b) migrants’ influence on local political authorities
in this area; c) the clash of interest of Russia and China; d) possible threat to the territorial integrity of Russia13.
4.2 Research issues
Cross-border cooperation in the Far East
The main purpose of this section is to examine the cross-border cooperation in the
region, taking into account the trend towards institutionalization, financing of projects,
cooperation in the economic, energy and communication spheres. The research will
also focus on the social aspects of cross-border cooperation and the challenges for the
so-called soft security.
The aim of the research is also to analyze the dynamics of migration in the region.
Due to depopulation, the prospect of de facto colonization of the Russian Far East
(mainly by the Chinese population) remains one of the biggest challenges for central
and regional authorities. One of the key elements of the problem is an attempt to work
out a compromise with the Chinese authorities. At the same time the Russian authorities
sought to restrict the migration in the Russian Far East. The following measures were
implemented: strengthening of customs controls, closure of markets in major commercial centers of Russia (which together led to the reduction in the so-called unregistered
trade) and introducing rules limiting the opportunities for foreign retailers (bazaaris)14.
Another objective of the project is to examine the attitude of local authorities in
the Russian Far East towards the issue of cross-border cooperation with China. While
in the 1990s such cooperation was seen primarily as a threat, in the first decade of the
12
See I.I. Arsientjewa, Rossijskije riegiony w sistiemie nacionalnoj biezopasnosti, Wostok–Zapad, Moskva 2008.
13
See A. Larin, Kitajskije migranty v Rossii, Moskva 2009; Crossing National Borders: International
Migration Issues in Northeast Asia, Hong Kong 2006.
14
See S. Davis, Russian Far East, Taylor & Francis 2007; S.F. Davis, The Russian Far East: The Last
Frontier? (Postcommunist States and Nations), London–New York 2003; M.J. Valencia, The Russian Far
East in Transition: Opportunities for Regional Economic Cooperation, San Francisco–Oxford 1995.
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
215
21st century it seems to have been viewed primarily in terms of development opportunities for the region. At the same time the attitude of central authorities to crossborder cooperation and the degree of autonomy of local authorities remain important
research issues in this field15.
The development of trade and migration is directly related to the third issue
discussed in this section – infrastructure. For most of the Soviet period, the border
between the USSR and China was militarized. Despite the introduction of a whole
range of confidence-building measures to determine the course of the demilitarization
of borders, the border infrastructure remains limited and attempts to increase it (primarily by means of building bridges) face many obstacles.
Our intention is to answer the question to what extent this approach reflects the
attempt to cooperate in managing migration promoted by the European Union for the
southern and eastern neighbors.
The analysis of the problems associated with cross-border cooperation will be
made regarding the following aspects: 1) an institutional dimension, 2) financing methods, 3) economic cooperation, 4) cooperation in the sphere of raw materials, 5) cooperation in the sphere of communication, 6) social aspects, 7) combating challenges and
risks of the scope of the so-called soft security (cross-border crime, trafficking, etc.),
8) cooperation in the field of “management of migration” (the perception of migration
processes as a challenge on the one hand, and as an opportunity on the other hand;
immigration policy in the Far East of Russia based on the experiences of the EU and
Russia’s membership in the Shanghai Cooperation Organization in the context of combating illegal migration and terrorism, the Russian-Chinese cooperation in the field of
“management of migration”).
Some findings will concern a comparative analysis of the cross-border cooperation in the Far East and in the European Union, as well as a comparative analysis of
mechanisms of “management of migration” with Russia (especially in the context of
the Far East) and with the EU involvement.
The identity of the “Far East”: Russian, Eurasian, Asian
In this section, the first objective of the study will be an attempt to determine the limits and criteria for the possible identity of the region (civilization, sub-civilization,
regional, sub-regional, national, ethnic, local, etc.) in which various identities overlap
and gain importance, depending on the situation and the context16.
15
See S. Chull Kim, Regional Cooperation and its Enemies in Northeast Asia: The Impact of Domestic
Forces, Oxon 2009.
16
See D. Kogat’ko, V. Tchakachov, Rossijskaja identicznost’. Kul’turno-civilizacionnaja specifika, Petersburg 2010; A. Wierzbicki, Rosja: etniczność i polityka, Warszawa 2011; P. Timofiejuk, A. Wierzbicki,
E. Zieliński (eed.), Narody i nacjonalizm w Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2004; V.V. Karlov, Narody
seviero-vostocznoj Evrazii v XIX i XX vv., Moskva 2010; Rossijskaja mnogonacional’naja civilizacija. Jedinstvo i protivoreczija, Moskwa 2003.
216
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
The second objective of the study in this part of the project is the analysis of
the ethnopolicy of the Russian Federation towards the Far Eastern Federal District17.
From the perspective adopted by our project, it is especially important to examine to
what extent the Russian solutions – at the federal, macro-regional (federal district)
and regional levels – refer to the EU solutions and standards for protecting the rights
of national and ethnic minorities, especially indigenous peoples and legal migrants.
The population of this area can be divided into several categories, depending on the
cultural and ethnopolitical status: 1) the Russians, the titular nation of the Russian
Federation, made up of different ethnic groups of the Asian part of Russia, including migrants from the European part, constituting the majority in all entities of the
Far Eastern Federal District, including the Republic of Yakutia, 2) the titular nations
(Yakuts, Czukcze), 3) indigenous peoples, 4) migrants.
The third problem in this part of the research is an attempt to answer the question
of whether third actors, such as the U.S., regional powers (China, Japan) and superregional (the EU) are an important reference point for the inhabitants of the region.
What factors – economic, cultural or maybe political – can influence the perception
of cooperation with these entities as favorable to their economic development (infrastructure) and improve the standard of living?
The analysis of the problems includes: 1) identification of the specific processes
in the Russian Far East, 2) inter-ethnic and inter-religious relations: a) Russia (center)
and the small nations (periphery) in the context of the Far East, b) the indigenous
population (Russian Far East) and the population of immigrants, 3) centers of cultural
prestige in the Far East (Russia, China, Japan, the USA), 4) the EU as a soft power in
the Far East [the EU’s image and possibly the image of the Far East in the EU (particularly in relation to the Russian Far East)].
A desirable outcome would be to develop an indication of the extent to which
we can better use the experience of the EU countries and to what extent the existing
legislation could be applied in ethnopolicy. Conclusions will also address the impact
of integration processes on the Far Eastern and European identities.
Complex integration processes of regional security in the Far East
Doing research on cooperation on the security field we intend to use several analytical
models useful in the study of the regional balance of power. The aim of the research is
to show the influence of the regional balance of power in the North-East Asia on the
possible evolution of the balance of power in the global dimension. The goal is also
to examine the current European Union’s presence in the region and the importance
of its activities for the regional balance of power18.
See G. Abdulkarimov, Teoreticzeskije problemy aktual’noj etnopolitiki v Rossii. Etnosiologija modernizacji sovriemennoj Rossii, Moskva 2008.
18
See Postsovietskoje prostranstvo. Al.’ternativy integracji. Istoriczeskij oczierk, Moskva 2010.
17
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
217
The first research problem relates to the institutionalization of regional security. We intend to compare Russia’s security policy (with particular emphasis on the
Asia Pacific region) to the security policy concepts of the most important countries
that maintain presence in the region (China, Japan, South Korea) and third countries,
active in the Far East (India, the United States). The goal is to show the common and
specific elements that are appropriate for different actors, with particular reference
to Russia.
The second research problem outlined in the project is the analysis of the process of institutionalizing regional security in North-East Asia19. The research working
hypothesis assumes that the institutionalization of the regional security system is being
established with a limited involvement of the Russian Federation. We will analyze the
major regional integration structures in the security sphere, the conditions of their formation and effects of their activities within the project. We will present the institutions
created under the aegis of Russia, with a brief description of the conditions for their
creation and evaluation of their effectiveness. In this study, we will try to answer some
research questions: what are the reasons for the limited institutionalization of regional
security with the participation of Russia in the Far East? What are the consequences of
Russia’s security policy for regional security? What are the differences between Russia’s security policy and the security policies of other countries of the region (China,
Japan, South Korea) and external actors (India, the United States)?
The analysis of the problems includes: 1) the balance of power in the region,
2) institutionalization of the regional security, 3) military factor in ensuring the
national security of states.
As conclusions we will provide the assessment of the opportunities for the EU’s
influence in the region and possible means and methods of this engagement. Particular attention will be paid to the comparison of the regional balance of power in the
Far East with the European system, which takes into account the membership of the
European states in NATO and the EU.
We will provide a comprehensive, comparative analysis of the regional security
in the North-East Asia and European security systems, in particular the concept of
the European Union as a Security Community. Conclusions will be provided by the
comparative analysis of the importance of individual factors affecting the situation
of security, with an emphasis on the similarities and differences between the security
system in the North-East Asia and the model adopted by the EU. We will focus particularly on the comparison of the decision-making mechanisms established within the
cooperation in the North-East region and those used under the legal and institutional
framework of the European Union (Common Foreign and Security Policy).
See J. Thornton, Ch.E. Zigler (eds.), Russia’s Far East: a Region at Risk, Washington 2002; M. Galeotti, The Politics of Security in Modern Russia, Farnham–Burlington 2010; T.H. Kwak, E.A. Olsen (eds.),
The Major Powers of Northeast Asia: Seeking Peace and Security, London 1996.
19
218
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
The last part of this section will be devoted to recommendations for the EU policy-makers, mainly dealing with issues related to the EU policy towards North-East
Asia, Russia, with a particular emphasis on the Far East. The recommendations will
include: new approaches to regional cooperation in management of migration, ethnopolicy, strengthening the EU’s role in the Far East regional security system. The
project will include recommendations for shaping the image and prestige of the European Union, strengthening the EU’s role as a soft power in North East Asia.
5. Research methodology
Due to the nature of the research, which includes cross-border cooperation, identity
and security issues, the interdisciplinary research method will be used within the project. The interdisciplinary approach means that we intend to use the methods that are
applied in political science, international relations, ethnopolicy, sociology and demography. The proposed method combines several techniques. In international relations
we are dealing with “a multiplicity of sources of authority”, in which the state is just
one of them; the others include international organizations, intergovernmental and
supranational structures, including the institutions of cross-border cooperation. Hence,
countries are beginning to function as components of the international “political community”; they are becoming one among many other elements of the system of relation
networks – networks which exist within and independently from states. Therefore, in
the first part of the study (i.e. cross-border cooperation issues) the legal-institutional
approach will be used the way it is usually applied in political science. The main part
of the research in this section will be focused on the analysis of federal and regional
state documents related to governing the international relations of the Siberian and Far
Eastern regions of Russia and neighboring countries, as well as international agreements concluded by the Russian Federation and its entities with neighboring states and
their regions. In addition to the institutional and legal methods, a comparative method
will be applied in order to examine the European Union’s experience of cross-border
cooperation.
The system of relation networks weakens the hierarchy which is based on the
leadership of great powers. Political activities in the international system are not solely
the result of thinking and knowledge of leaders and their advisers, but the result of
intricate relationships and interdependencies of systems. Hence, it is necessary to analyze not only the external mechanisms but also the internal processes.
In the section related to identification processes, the synthesis approach is applied
including comparative, historical, demographic methods and methods used in sociological research. The analysis of the ethnopolitical process is not possible without the
historical methods of determining the facts: the historical-critical one, assuming that
every phenomenon has its origins, and the materialistic one, binding interrelated facts
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
219
in the real whole, transformable evolutionary history. Historicism also allows us to
understand the context of civilization and enables the use of the comparative method.
The Russian Federation has gathered extensive experience in providing policy
towards the indigenous peoples of the Far East. The legislation adopted in 1999-2001
enables the protection of the identity of this ethnocultural population. This will be the
starting point for the comparative analysis of ethnopolicy towards indigenous peoples
conducted in Russia and the EU.
Detecting similarities between the processes and phenomena, such as the politicization of ethnicity and language policy, will be the premise of the comparative method.
The recognized phenomena are comparable in terms of quality. In the research based
on the comparative method the functional approach will be applied in order to make
a more thorough analysis of the essence of the compared phenomena. The functional
approach concerns the political reality and practice and therefore allows us to avoid
formalism, superficiality, shallow comparative treatments. Additionally, it enables the
removal of false conclusions, which are characteristic for the institutional approach.
The analysis of the ethnic relations regulated in Russian legislation will include
the relationship between Russians and other nations and ethnic groups, including the
Chinese, as well as between non-Russians and the Chinese. The analysis of this part
of the project will be based on the demographical method, aimed at determining the
regularities in the demographic phenomena in specific political, socio-economic and
cultural conditions, such as the demographic structure of the area, population density
and settlement centers. The analysis will attempt to answer the question whether the
Chinese migrants are interested in assimilation among the Russian society, or create
enclaves, which are a source of potential ethnicization (sinoization) of the region in
terms of culture (language, toponymy, etc.), or are interested in the national and cultural autonomy. In other words, whether the migration of the Chinese population will
contribute to the politicization of ethnicity, or remain an ethnocultural problem.
Economic cooperation and cultural interaction can play a significant role in the
transformation of the identity of the population. Therefore, a desirable goal of the
research is to examine the emotional ties linking the titular inhabitants of the Russian
Federation with migrants. A sociological approach should be applied to study the collective identity. National identity can be regarded as a result of the activity of doctrinal political and intellectual elites, social discourse, efforts of various social groups.
Russian security policy is mainly focused on the so-called hard measures. Security
issues raised in our project will be analyzed in terms of comparative importance of the
military factor in the security policy of Russia and some North-East Asian countries
(China, Japan, South Korea) and the so-called third countries present in the region
(India, the United States). In the framework of our research we intend to analyze the
military capabilities of the abovementioned states, the scale of their expenditure on
armaments, the scope of relationships of different actors in the field of military cooperation and its importance for their security policies.
220
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
Taking into account the political and military actions of the Russian Federation
taken within the twenty years of the existence of the sovereign post-Soviet state, we
will focus on their impact on the nature of the cooperation in the security sphere with
other countries of the North-East Asia region and external actors. The project will
focus on both the tangible consequences of the use of force by the Russian Federation, as well as on the image of Russia in North-East Asia.
The interdisciplinary approach allows us to use the most important qualities of
cognitive methods and techniques used in history, sociology or anthropology in order
to implement them to political science. It creates an opportunity for the synthesis of
multi-dimensional and multi-faceted description and explanation of interesting problems in the Russian Far East.
The project, like any development of a political science, will also be prognostic in
nature. The task of doing research in political science is not only to detect the accuracy
and specificity of phenomena and political processes, but also to provide scientifically
based knowledge about the regional cooperation in North-East Asia. Extrapolation and
analogy will be applied as prediction methods20.
The project requires interdisciplinary research. Therefore, we intend to analyze
many different sources in the areas of political science (international relations), history, sociology and social anthropology. The bibliography of the project will consist of
monographic items, legislation, papers from international journals and data from surveys of public opinion, both Polish and foreign language, mostly Russian and English.
Thorough literature reviews are planned to be done during study visits, in consultation with local scientists. This will certainly complement the preliminary bibliography
gathered at the preparatory stage of the research.
Appropriate research on the subject is not possible without observations, both
direct and indirect. The first will be implemented as part of study visits to Russia
(Moscow, Vladivostok) and China, during which we will carry out qualitative research
in the form of expert interviews. Their aim will be to supplement the verification of
the accumulated research material. Indirect observations will include an analysis of
daily newspapers, audio and audiovisual media, the Internet.
6. Measurable and documented results of the project
The results of this project will be presented in two books published in Poland and in
Russia. Partial results will be presented in the form of scientific papers and lectures
at conferences in Poland and in Russia and on a website. The project will make its
See J. Pivovar, G. Rozman, Northeast Asia’s Stunted Regionalism: Bilateral Distrust in the Shadow
of Globalization, Cambridge 2004; Ch. Chung, China’s Multilateral Co-operation in Asia and the Pacific:
Institutionalizing Bejing’s ‘Good Neighbour Policy’, London–New York 2010.
20
The regional cooperation in North-East Asia in the light of the European Union’s experience
221
contribution to the exchange of experiences between institutions and scholars from
Poland (the EU) and Russia through:
– creation of permanent network connections (academic network) between the
EU and Russian universities,
– preparation of series of lectures and seminars at the University of Warsaw;
– dissemination of knowledge on regional cooperation in the North-East Asia in
regional communities and local entrepreneurs in Poland and the EU which may be
helpful in establishing and developing cross-border contacts,
– promotion and transfer of the European Union know-how in the cross-border
cooperation.
7. Justification of the international cooperation
within the project
Achieving the goals of the research is possible only with the participation of researchers from North-East Asia, especially from the Russian Far East. Collaboration with
the School of Regional and International Studies of the Far Eastern Federal University in Vladivostok provides a rare opportunity for a deep and comprehensive study of
regional cooperation mechanisms. Our partners have valuable experience in conducting research on North-East Asia. Moreover, our foreign partner is involved in joint
projects with many top world universities, for example Berkeley University (the U.S.).
The network of contacts, which is linked to the University in Vladivostok, is linked
by an impressive network of contacts with universities from China, Japan and South
Korea, which not only greatly facilitates and enriches the implementation of the project, but also opens up some prospects for the creation of the permanent mechanisms
of cooperation with partners in North-East Asia. It will create lots of opportunities for
the University of Warsaw to compete with other Polish and European universities for
students in Poland and the European Union. This will be an important asset for the
University of Warsaw. The foreign partner’s involvement in the project will facilitate
the dissemination of research results in the academic environment.
It is worth noting that cross-border cooperation involves subnational actors, among
which regions (especially the component parts of federal states) are often described as
very important ones. This is especially noticeable in Europe, where cooperation performed by cross-border regions is one of the key elements of the EU policy. Research
on the principles of cross-border cooperation in the region of North-East Asia can
contribute to the development of contacts between European regions, especially in
the economic sphere.
The preparation of the publication will contribute to the Polish scientific research,
as well as practices that may serve pursuing Polish (EU) foreign policy and cooperation with Russian regions.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
RUSSIA AND ITS FAR EAST: PATHWAYS
FOR ENGAGEMENT WITH THE ASIA-PACIFIC
For most of its history, Russia’s main ambitions have been directed westward. Although
Russia’s geopolitical identity is often described as “Eurasian”, it is no coincidence that
the western, or “European”, component always comes first in this term. There was
only one short period when the Eastern, or “Asian”, direction gained the top priority
in Russia’s foreign policy. That was at the turn of the 19th and 20th centuries, when the
Russian Empire under Czar Nicholas II attempted to become the dominant power in
Northeast Asia. This led to confrontation with Japan, resulting in a disastrous defeat in
the Russo-Japanese War of 1904-05. After this failure, the East Asian, or Asia-Pacific,
theater has always been secondary to Russia’s other geopolitical concerns.
Relations with the West continue to dominate Moscow’s foreign policy thinking.
Yet there are developments suggesting that Russian policy-makers view the AsiaPacific as increasingly more important for the country. This time Russia is not attempting to assert itself in East Asia by means of military power and ideology, as it used to
behave under the czars and during the Soviet Union. The primary path for engagement
now is through multilateral cooperation with the Asia-Pacific countries and economic
integration into their vibrant markets. This new strategy will be highlighted by the
summit of Asia-Pacific Economic Cooperation forum which will be hosted by Russia
in its main Pacific city of Vladivostok in September 2012.
This paper looks at Russia’s strategy towards Asia-Pacific multilateral institutions,
focusing on possible pathways of integration and potential regional partners. The paper
then examines the developments in the Russian Far East, a vast region lying between
Lake Baikal and the Pacific Coast, which makes Russia not just Eurasian, but also
a “Euro-Pacific” power. The development of these eastern territories and the nature of
their links with the neighboring countries will determine whether Russia will belong
to the Asia-Pacific not merely by the virtue of geography, but also as a full member
of the emerging regional economic and political community.
224
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
1. Russia and the Asia-Pacific regionalism
Russia has been a major player in the Asia-Pacific international system ever since
the late 19th century. Yet its profile in the region has mostly been of political-military nature. Russia’s engagement in the economic affairs of the Asia-Pacific has been
minimal. Despite having a Pacific coastline of 16,700 miles, Russia is a late-comer as
regards the Asia-Pacific regionalism. Due to the Cold War, the Soviet Union was shut
out from regional cooperation, having instead to rely on bilateral ties with few allies
such as Vietnam and Mongolia. Following the end of the bipolar confrontation in the
early 1990s, Russia strove to integrate itself into Asia-Pacific bodies. It quickly joined
the region’s premier non-governmental forums, Pacific Economic Cooperation Council
and Pacific Basin Economic Council, in 1992 and 1994, respectively. Yet acquiring
the membership of Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), the region’s premier
governmental forum, proved much more difficult. For one thing, in the 1990s Russia’s
share of Asia-Pacific total exports stood at the meager 0.4 percent. This did not quite
square with one of APEC’s membership requirements that an applicant country should
have substantial economic ties to the Asia-Pacific. Another hurdle to Russia’s membership was the apprehensions of some among the smaller and middle-sized APEC
economies that the addition of another big country would weaken their positions and
raise the risks of the great power domination within the forum.
However, at the 1997 Vancouver summit Russia’s APEC application was finally
approved, along with Peru’s and Vietnam’s. Moscow’s bid was supported by the
United States, China and Japan, thus deciding the matter. Not everyone was happy,
though. For example, the former Australian Prime Minister Paul Keating made the
following remark: “Russia’s membership was supported by the United States in part,
I believe, to atone for another bad decision - to expand NATO to the borders of the old
Soviet Union. This sent a signal to Russia that it was not wanted as part of the European system. Instead it was offered APEC membership as a consolation prize in the
Asia Pacific”1. In Russia itself, the admission to APEC was met with enthusiasm and
as a confirmation of the country’s status as an Asia-Pacific power. In 1996, Russia also
became a dialogue partner of ASEAN and a member of the ASEAN Regional Forum.
Despite joining APEC and ARF, Russia, due to domestic turmoil, ceased to be the
major factor in the Asia-Pacific during the 1990s. However, during Putin’s and Medvedev’s presidential tenures, Russia managed to substantially improve its internal situation, enabling Moscow to embark on more pro-active foreign policies in the 2000s.
The Asia-Pacific region became and still remains one of the top priorities of Moscow’s
external strategy. On the political and diplomatic front, Russia resuscitated the contacts
P. Keating, APEC`s Sixth Leaders` Summit Meeting: Implications for the Strategic Architecture of the
Asian Hemisphere (Speech to 1998 Pacific Rim Forum). Shanghai, September 22, 1998, Australian APEC
Study Centre Issues Paper 14, http://www.apec.org.au/docs/iss14.htm
1
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
225
with Pyongyang, while keeping good relations with Seoul. Most important, Moscow
established a “strategic partnership” with China, both in bilateral and multilateral
(the Shanghai Cooperation Organization) forms. In addition, the Russian government
launched a massive program of state-funded investments in the social and economic
development of its Far Eastern areas. The objective is not only to upgrade the economy
and infrastructure but also to reinforce Russia’s geopolitical position in the Pacific.
Russia’s more vigorous policy is generally seen in the region as a positive factor.
According to such assessments, “Russia’s pragmatic neomercantilism…would do no
harm to countries of the region or to the rising Asian regionalism. Properly utilized
and implemented, it might actually help facilitate bilateral and multilateral cooperation in Northeast Asia”2.
One of the signs of Russia’s return to the Asia-Pacific has been its involvement
in the region’s key security forums. In 2003, Russia became one of the co-sponsors
of the Six-Party talks. In 2005, Russia sought a membership of the East Asia Summit
at its inaugural meeting in Kuala Lumpur, where President Vladimir Putin attended as
a special guest. At that moment, the bid failed to gain consensus approval of the 10+6
forum. Yet, in 2010 Russia finally secured the invitation to join the EAS, along with
the United States. In 2010 Russia also joined the ASEAN Defense Ministers Meeting
process (ADMM+8). Thus Russia now holds membership of all the major Asia-Pacific
multilateral security-political bodies: SPT, ARF, ADMM+8, and EAS.
Russia views its involvement in the Asia-Pacific security forums as a kind of
guarantee that its voice will be heard and heeded. Russia’s preferred model for the
Asia-Pacific political order is a multi-polar concert system, where Moscow is one of
the major players, along with Beijing, Washington, Tokyo, New Delhi, and perhaps
Seoul and Jakarta. The Kremlin emphasizes the role of the Six-Party talks as not only
the diplomatic vehicle for North Korea denuclearization, but also as the mechanism for
“the creation of reliable political and legal guarantees of security in Northeast Asia”3.
Moscow’s strong commitment to the Six-Party talks is not surprising, given that Russia wields substantial geopolitical leverage in Northeast Asia, while in other regions of
the Asia-Pacific its influence is much more limited. At the same time, Russia wants to
see the East Asia Summit as an umbrella political grouping in the Asia-Pacific which
could “integrate regional security agenda in order to promote strategic dialogue”4.
Taehwan Kim, Impassive to Imperial? Russia in Northeast Asia from Yeltsin to Putin, in: Vinod
K. Aggarwal, Min Gyo Koo, Seungjoo Lee, Chung-in Moon (eds.), Northeast Asia: Ripe for Integration?,
New York 2008, p. 209.
3
Russian Ministry of Foreign Affairs, Remarks on the Developments on the Korean Peninsula and the
Prospects for Re-launching of the Six-Party Talks, February 4, 2011, http://www.mid.ru/bdomp/ns-rasia.nsf/
3a0108443c964002432569e7004199c0/432569d80021985fc325782d0057a361!OpenDocument.
4
S. Lavrov, Remarks of the Russian Foreign Minister at the Fifth East Summit Meeting, Hanoi, Vietnam, October 30, 2010, http://www.mid.ru/bdomp/ns-rasia.nsf/3a0108443c964002432569e7004199c0/bfdf
cb19ae127583c32577ce0039e051!OpenDocument.
2
226
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
While Russia has secured for itself full representation in the Asia-Pacific political institutions, in the economic arena its presence can be characterized as very modest at best. Russia accounts for roughly one percent of the region’s total trade. APEC
remains the only regional economic grouping in which Russia participates. Even with
APEC, Russia’s involvement has mainly been limited to attending gatherings at a high
political level, such as leaders’ summits and ministerial meetings. Russia has kept lowprofile in or been altogether absent from most of the forum’s practical activities and
projects. For instance, Russia became the very last member-economy to join the APEC
Business Travel Card initiative in 2010 (as a transitional member). Yet Russia has been
lately stepping up its involvement in APEC. One reason is, of course, the hosting of
APEC-2012 in Vladivostok, which means that Russia has to act as the forum’s formal
leader. Apart from that, it seems that Russia, as part of its broader shift in priorities
towards the Asia-Pacific, is actually getting more interested in APEC. This might give
hope that Russia’s enhanced involvement in APEC will outlast the Vladivostok events
and continue beyond 2012.
Russia remains one of the very few economies in the Asia-Pacific that have no
free trade agreements in the region. Moscow clearly sees the danger of its increasing
economic marginalization in the Asia-Pacific and seems determined to change this.
Hopefully, Russia’s accession to the World Trade Organization, agreed in December
2011, will help Moscow advance its trade agenda in the Asia-Pacific. The necessity of
concluding FTAs with the Asia-Pacific countries was emphasized by President Dmitriy
Medvedev during his visit to the Russian Eastern city of Khabarovsk in July 20105. In
2010, Russia launched formal FTA negotiations with New Zealand6. FTAs with Vietnam and Singapore are also being studied.
Integration with the Asia-Pacific is among Russia’s three most important regional
integration projects. Moscow’s paramount goal is to secure economic reintegration
of the post-Soviet space, which should come in the form of the Russian-led Eurasian Union proposed by Vladimir Putin in October 20117. The number two priority is
integration with the European Union, which accounts for the bulk of Russia’s foreign
trade. In fact, according to Putin, the Eurasian Union should become part of “Greater
Europe”. At the same time, Moscow has an ambitious goal of turning the Eurasian
Union into a link between Europe and the Asia-Pacific8. Although it is never explicitly
5
D. Medvedev, Remarks at the Meeting on the Social-Economic Development of the Russian Far
East and Cooperation With the Asia-Pacific Countries, Khabarovsk, Russia, July 2, 2010, http://kremlin.ru/
transcripts/8234
6
Russia-New Zealand trade is minimal, at the meager USD 230 million in 2010. Yet it is hoped that
an FTA with the advanced economy of New Zealand will be path-breaking and help Russia enter the FTA
game in the Asia-Pacific.
7
The prospective Eurasian Union is expected to build on the Customs Union of Russia, Kazakhstan
and Belarus, which took effect in July 2011.
8
V. Putin, Noviy integratsionniy proekt dlya Evrazii [A New Integration Project for Eurasia], October
4, 2011, http://premier.gov.ru/events/news/16622.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
227
stated by the Russian government, expanded engagement with the Asia-Pacific could
also serve as a kind of fallback option, should integration with the European Union
fail to meet Moscow’s expectations.
Russia’s institutional integration into the highly competitive Asia-Pacific markets
will only make sense if it can identify and exploit niche areas where its economy has
comparative advantages. The most visible Russia’s advantage is, of course, its rich
natural resources, especially hydro-carbons. Russia has been making great efforts to
become a major supplier of oil and natural gas to the Asia-Pacific. The Eastern SiberiaPacific Ocean (ESPO) pipeline came online in 2010, bringing to the regional markets
crude oil from inside Siberia9, and more energy-related projects are now in the offing10.
Even more ambitious projects are now under discussion to drastically expand Russia’s economic links with the Asia-Pacific. In particular, there is an idea, proposed by
an influential think tank in Moscow, of turning Russia’s eastern territories, with their
abundance of water, energy, arable land and timber, into a major producer of energyconsuming basic products, like grain, meat and paper, for voracious Asian markets.
Foreign investment and technologies, mostly to be provided by the Asia-Pacific countries, are to play a crucial role in realizing this grand project11.
Russia also seeks to play a major role in innovative and intellectual sectors of
the Asia-Pacific economy. One of the biggest recent efforts in this direction was the
creation of Far Eastern Federal University in Vladivostok in 2011, which consolidated
several smaller higher education institutions into what the Russian government wants
to become a world-class research university targeting Asia-Pacific education markets.
Moscow has allocated hefty sums of money for the development of the university. Its
state-of-the art campus, now under construction, will serve as the venue for APEC
Leaders’ meeting and is expected to be inaugurated by them in September 2012.
It appears that Russia’s preferred model of economic integration into the AsiaPacific has similarities to Canada’s and Australia’s in that it seeks to combine largescale exports of natural resources with the strong emphasis on innovative sectors such
as high-tech science and higher education. It remains to be seen, of course, whether
Russia will be as successful as Canada and Australia in pursuing this path.
9
In 2011, 15.2 M tons of oil was shipped to the Asia-Pacific countries via the Koz’mino port, the
terminal point of the ESPO pipeline located near Nakhodka. The U.S. topped the list of importers of
ESPO oil, followed by Japan, China, South Korea, and the Philippines, http://primamedia.ru/news/
economics/13.01.2012/186722/okolo-15-2-mln-tonn-nefti-otpravleno-iz-porta-quot-kozmino-quot-v2011-godu.html
10
For instance, Russia and Japan reached a basic agreement on the joint construction of a liquefied
natural gas plant in Vladivostok, which is expected to produce 10 M tons of LNG a year, the equivalent of
about 14 percent of Japan’s annual total LNG imports (Russia-Japan LNG Deal Imminent, “The Yomiuri
Shimbun”, January 7, 2012, http://www.yomiuri.co.jp/dy/business/T120106005109.htm
11
S. Karaganov, Aziatskaya strategiya [Strategy towards Asia], “Rossiyskaya gazeta”, June 17, 2011.
228
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
2. Russia’s possible partners in the Asia-Pacific:
China, Japan or America?
The success of Russia’s efforts at regional integration significantly depends on whether
it has support of the established Asia-Pacific powers.
China is Russia’s main “strategic partner” in the region. Russia and China share
substantial interests. They are both interested in maintaining stability in Central Asia
and East Asia, as well as keeping their 4,209-kilometer border at peace. Economic
considerations also matter a lot. In 2010 China overtook Germany to become Russia’s
biggest trading partner12. China needs Russia as a supplier of natural resources and as
a growing market for its own goods. At the same time, Beijing’s interest in Russia’s
high-tech products, such as military hardware, has significantly declined. Russia has
come to see China as a major provider of a wide range of goods. Apart from consumer
products, China has become increasingly important to Russia as a seller of machinery
and advanced equipment. Given its huge currency reserves, in the future China could
also become a major investor in Russia’s economy.
As China has climbed to the rank of the second-biggest world’s economy, the
gap in economic capabilities of the two countries is widening. During the past two
centuries Russia was more advanced economically as compared to China, encouraging Russians to think of their giant Asian neighbor somewhat condescendingly. That
traditional perception, in which Russia used to be clearly superior, is now being painfully reassessed, leading many Russians to fear “China threat”.
For all the talk of the strategic partnership, it is doubtful that China will make
it a priority to help Russia become a full-fledged member of the Asia-Pacific system
of economic cooperation. It seems that China is quite content with having Russia as
a reliable supplier of raw materials and is interested in keeping this resource base to
itself rather than facilitating Russia’s links to other Asia-Pacific markets.
Another major Asia-Pacific economy, Japan, although presumably interested in
weaning Russia away from the growing dependence on China, is unlikely to do much
to assist Russia’s regional aspirations. This is, of course, mainly because of the illfated dispute over South Kuriles/Northern Territories still poisoning relations between
Moscow and Tokyo13. While Russia’s leadership seems open to exploring opportunities for expanded cooperation, the protracted political paralysis within Japan’s political class makes it almost impossible for Tokyo to undertake bold overtures that are
required to overcome an impasse in bilateral relations.
12
The trade between Russia and China approached 70 B dollars in 2011 and is projected to reach 100
B dollars by 2015.
13
For instance, Japan has been blocking Russia’s bid to join the Asian Development Bank ever since
Moscow made an application in 1997.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
229
This leaves another Asia-Pacific power, the United States. Can it possibly be
a partner for Russia seeking to expand its ties to the region? There is a good chance
that it can. It is remarkable that of all the areas, where Moscow’s and Washington’s
geopolitical concerns overlap, it is the Asia-Pacific where their interests are least conflicting and most compatible. Whereas in Eastern Europe, the Caucasus, and Central
Asia, Russia and America are competitors rather than partners, they do not have irreconcilable disagreements in the Pacific. Although Moscow’s influence in Northeast Asia
has grown somewhat in recent years, it is still too weak to be perceived by Washington as an actual, or even potential, challenge. Russia’s central geopolitical interest in
the region is to retain effective control over its Pacific territories, not to expand at the
expense of others. This is well understood in Washington. It is also important that both
Russia and the United States want to hedge against serious geopolitical uncertainties
stemming from China’s rise.
Of note, in this regard, is a recent report on the prospects for Russia-U.S. ties prepared by a group of prominent Russian experts14. They point out that under the Obama
Administration Russian-U.S. relations have markedly improved, opening up opportunities for setting a new bilateral agenda. The report emphasizes that Russia and the
United States do not pose a danger to each other. They have to be concerned not with
one another, but with other threats and challenges. Both Russia and the United States
experience the diminution of their relative power in the face of “the global diffusion
of power” and the rise of new ambitious players in Asia, especially China. This makes
it necessary that Russia and the United Sates become close friends, even to the point
of “selective military-political alliance in order to counter a wide range of new threats
and challenges”15. As the authors of the report indicate, the biggest regional challenge
in global politics lies in the uncertainty of China’s future behavior16. Strategic alignment with the United States would allow Russia to feel more confident vis-à-vis China.
America’s friendship and support will avert the possibility of Russia becoming China’s
periphery and its client state, a development that could greatly strengthen Beijing’s
geopolitical might, to the detriment of U.S. national interests17.
Although Russia and the United States have somewhat different approaches to
North Korea, with Moscow favoring a softer line on Pyongyang and Washington taking a tougher stance, they have been working together fairly well in the Six-Party
S. Karaganov, D. Suslov et al., Otnosheniya Rossiya-Ssha posle “perezagruzki”: Na puti k novoy
povestke dnya [Russia-U.S. relations after the “reset”: towards the new agenda. Report by the Russian members of the Working group on the future of Russian-American relations]. RIA-Novosti [Russian news agency
of international information], Sovet po vneshney i oboronnoi politike [The Council on foreign and defense
policies], Vysshaya Shkola Economiki [Higher School of Economics], March 2011, http://www.globalaffairs.ru/docs/RussUSAreload.pdf
15
Ibidem, p. 4.
16
Ibidem, p. 10.
17
Ibidem, pp. 16, 19.
14
230
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
talks18. And their collaboration can move beyond just denuclearizing North Korea,
perhaps towards some concerted steps on building a kind of regional architecture that
would be acceptable to Moscow and Washington. Both Russia and the United States
face the risk of being marginalized if the Northeast Asian integration evolves towards
an exclusive Asian club of Beijing, Tokyo and Seoul. If the fledgling China-JapanSouth Korea partnership becomes the principal regional institution in Northeast Asia,
it will hardly be a desirable outcome for Russia and the United States. Instead, they
are both interested in the development of a more inclusive version of Northeast Asian
multilateralism originating from the Six-Party process, possibly excluding Pyongyang,
if it continues to show intransigence. This shared concern might spur Moscow and
Washington to enhance their cooperation.
Russia has long been pushing for multilateralism in Northeast Asia. In 2007, as
part of the Six-Party process, Moscow became the chair of the working group on
Northeast Asia peace and security mechanism. The United States has historically been
less enthusiastic about Northeast Asian multilateralism, relying instead on its bilateral
alliances in the region. Yet, there are signs that Washington might reassess its stand.
The hub-and-spoke system was only possible under America’s undisputed hegemony.
Now that the era of the U.S. political dominance appears to be nearing its end, the
best option for America could be multilateral diplomacy, a concert-like order within
which Washington might hope to be a primus inter pares. Influential American experts
now talk about the need to create “a formal five-party mechanism for Northeast Asia”,
adding the United States and Russia to the existing trilateral grouping of China, Japan
and South Korea19. Russia and Washington also have similar expectations for the East
Asia Summit, wanting it to become the Asia-Pacific’s main venue for discussing political and security issues20.
Being non-Asian powers culturally and historically, Russia and the United States
are naturally interested in preserving the trans-Pacific dimension of the Asia-Pacific
institution building. It is telling that Russian political and intellectual elite are increasingly talking of Russia as “a Euro-Pacific power” as opposed to the “Euro-Asian”
concept21. This implies that Russia wants to avoid exclusive focus on the continental
Asia, meaning China in the first place.
18
The Six-Party talks is a negotiation mechanism aimed at resolving the North Korean nuclear issue.
The participants are North and South Korea, China, Japan, the U.S., and Russia.
19
E. Feigenbaum, R. Manning, The United States in the New Asia, Council Special Report No. 50,
November 2009, New York 2009.
20
S. Lavrov, op. cit.; H. Clinton, Intervention at the East Asia Summit, Hanoi, Vietnam, October 30,
2010. http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150196.htm
21
V. Nikonov, G. Toloraya et al., Tikhookeanskaya strategiya Rossii [Russia’s Pacific Strategy]. The
report of the Russian National Committee of the Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,
July 8, 2010, http://www.russkiymir.ru/export/sites/default/russkiymir/ru/events/advertisement/docs/Nikonov_080710.pdf
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
231
APEC, as the leading trans-Pacific institution, could become a good venue for
promoting Russia’s and America’s common interests in the Asia-Pacific. So far, Russia-U.S. collaboration within APEC has been largely non-existent. In fact, the two
sides have missed the chance to take advantage of their successive APEC chairmanships, in 2011 and 2012 respectively, when they could have had more coordination and
launched some joint initiatives. Yet, there are still plenty of opportunities for RussiaU.S. cooperation, both within APEC and other APEC-related multilateral arrangements. As one option, Russia might consider joining the U.S.-led Trans-Pacific Partnership initiative, especially given the fact that it is already negotiating an FTA with
New Zealand and studying FTAs with Vietnam and Singapore (all the three economies
are the TPP participants). This no doubt would be quite a bold move, particularly in
light of Russia’s just recently concluded WTO-accession saga. It is clear that Russia
will hardly be able to join the TPP very soon, since Moscow’s neomercantilist policies are not consistent with the TPP claiming to be “a high-standard FTA”. Yet, as the
long-term prospect, Russia’s membership in the TPP should not be ruled out, especially as Russian economy will likely gradually move away from neomercantilism and
evolve towards more openness. If Moscow at some point decided to ask for the TPP
entry and Washington responded positively, it might usher in a new era for Russia’s
relations with the Asia-Pacific, as well as with the United States.
3. The Russian Far East: liberal vs. state-managed
integration
Russia belongs to the Asia-Pacific by virtue of having its own Pacific territories, or the
Russian Far East (RFE)22. The success of Russia’s engagement with the Asia-Pacific
hinges crucially on whether its Far East can be transformed from the country’s backyard into its Pacific front gate.
Over the one hundred and fifty years of the history of the Russian Far East23, two
alternating patterns have shaped its interactions with the Asia-Pacific. The first one
involves relative freedom in foreign trade and migration flows. The second approach
means restricted external links, with tightened state controls, although the tightness
of those controls may vary – from nearly total, as in the Soviet period from the 1930s
to 1980s, to just selective restrictions, as nowadays. The logic behind the alternation
of these patterns stems from a number of variables, such as international politics,
22
The Russian Far East designates eastern areas of Russia adjacent to the Pacific Ocean. It currently
comprises such administrative regions as Primorskiy krai, Khabarovskiy krai, Kamchatskiy krai, Sakhalinskaya oblast`, Amurskaya oblast`, Magadanskaya oblast’, Republic of Saha (Yakutia), Jewish autonomous
district, and Chukotskiy autonomous district.
23
Russia started full-scale colonization of the region in the early 1860s.
232
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
economic situation and the general condition of Russia’s state-political system. This
section of the paper focuses on the evolution of the Russian Far East’s international
integration patterns in the post-Soviet period.
3.1. 1990s: the retreat of the state
For the most part of the Soviet period, the Russian Far East existed virtually isolated
from the international environment24. This situation abruptly changed in the late 1980s
– early 1990s when the Soviet system collapsed. In the 1990s the Russian Far East
enjoyed almost full liberalization in its external links, especially in trade. This was
due to several factors, of which the most important was the radical shift in the nation’s
political and ideological paradigms, resulting in the dominance of market liberalism.
Moreover, financially struggling central government virtually abandoned many of
its obligations to the Russian Far East, which had always heavily relied on subsidies
and aid from Moscow. This forced the region to survive on its own. Liberalizing contacts with the neighboring Asia-Pacific countries was seen then as a way for the Far
Eastern territories to subsist, with the promise of boosting their economy by hooking
up to East Asia’s booming markets.
The shedding of Moscow’s controls over external links was also caused by the
general breakdown of the state apparatus in the 1990s. The government just could not
have managed international links of the remote region even if it had wished to do so.
Positive changes in international politics played a role too. After the end of the cold
war Russia did not have to worry any longer about military threats from its neighbors.
The United States and Japan were declared most valued partners of the democratic
Russia, while relations with China became fully normalized.
However, the laissez faire model of international integration, as practiced in the
Russian Far East in the 1990s, proved to be a failure. Although it enriched some businessmen and helped certain sectors of the population to make their living, this model
was leading to the region’s degradation rather than stimulate its development. The lifting of trade and border barriers, with state and law enforcement institutions extremely
weakened, resulted in predatory overexploitation of the region’s natural resources,
exacerbated corruption and transnational crime and, ultimately, threatened Russia’s
national security on its eastern borders.
3.2. 2000s: the return of the state
From the early 2000s onwards, the shift to controlled and managed international integration has been taking place in the Russian Far East. Its main characteristics are as
follows: 1) strengthened controls over foreign trade, especially in the exports of the
24
Even Vladivostok, the region’s biggest city and main sea port, was officially closed to foreigners.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
233
region’s main staples like fish and timber; 2) restrictions on certain imports from
neighboring countries, such as crackdown on “shuttle trade” with China conducted by
individual petty merchants and imposition of prohibitive tariffs on imported cars25; 3)
tougher rules on migrants from foreign states; 4) the implementation of major infrastructure and industrial projects, largely through government-related funding. Many
of those projects are aimed at Asia-Pacific markets.
While in the 1990s Moscow almost completely neglected the Russian Far East,
leaving the region to its own devices, under Putin the central government began to
reassert its influence, including in the area of the region’s external links. One of the
most important developments has become the launch of an array of major projects
designed to strongly boost the economy of the Russian Far East and encourage its integration into the Asia-Pacific in a more efficient and sustainable manner. In December
2007 the Russian government adopted a program for economic and social development
of the Far East and Trans-Baikal region, committing to invest over 1 trillion rubles
(approximately USD 30 B) over six years, an unprecedented sum for the region26. The
money is to be spent on the construction and modernization of transportation, energy
and other kinds of infrastructure as well as launching new industrial production. The
bulk of the efforts and funding is focused on Vladivostok, which is due to host AsiaPacific Economic Cooperation summit in 2012. The government even adopted a special program under the title Vladivostok City as a Center for International Cooperation in the Asia-Pacific Region.
Apart from an evident need to raise the living standards of the region’s population, Moscow pursues strategic and foreign policy goals: 1) strengthening sovereign
control over its Far Eastern areas; 2) sending a clear message to foreign actors that
Russia is serious about its Asia-Pacific ambitions; 3) turning the Far Eastern territories, particularly its southern parts, into modern and efficient hubs to expand Russia’s
exchanges with the Asia-Pacific economies.
Although “the Far Eastern program” was formally launched in 2007 during the
fat years of the booming economy, Moscow has not abandoned or halted its implementation even after the global crisis of 2008-09 hit Russia’s economy hard. The government reaffirmed its commitment to invest billions of dollars in the Far East, and
large-scale construction has continued apace, especially in Primorskiy krai and Vladivostok27. The projects currently underway include, among others, the construction
Those imported cars are mainly second-hand vehicles coming from Japan.
P. Minakir, O. Prokapalo, Programmy i strategii razvitiya rossiyskogo Dal’nego Vostoka [The Programs and Strategies for Development of the Russian Far East], “Problemy Dal’nego Vostoka” [Far Eastern
Affairs], 2011, Issue 5, p. 98.
27
In the beginning of 2009 some government officials suggested that, in order to save money, the
venue for the APEC summit should be moved from Vladivostok to Saint Petersburg where all the necessary
facilities for hosting major international events are already in place. However, such proposals were rejected
by Russia’s top leadership.
25
26
234
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
of a large state-of-the-art university campus28, two big sea bridges29, a modern oil refinery, a natural gas pipeline from the Sakhalin Island, the reconstruction and enlargement
of the Vladivostok airport. Furthermore, in 2009 some new projects were approved
by the government, such as automobile assembly plant in Vladivostok30 and two big
shipyards to be built in the south of Primorskiy krai. Massive influx of government
money helped the Far East to weather the economic crisis of 2008-09 with less pain
compared to most other Russian territories.
In 2009, the government started subsidizing passenger air travel on the most popular routes connecting Far Eastern cities with Moscow, Saint Petersburg and Sochi.
Travelers under the age of 23 and over 60 are entitled to air tickets at half their regular
price. The high cost of travel from the Far East, along with low average incomes, had
made it impossible for many residents of the region to make trips to the western parts of
the country. Many Far Easterners, especially among the youth, had never visited their
national capital, while regularly traveling to nearby China, Japan and Korea. Thus one
of the main goals of the subsidized air fares is to overcome the isolation of the Far East
from the rest of the country and reinforce the Russian identity of the region’s population.
Indicative of how much attention Moscow is now paying to the Far East has been
high frequency of visits by top government officials. For instance, in 2009 alone Prime
Minister Putin traveled to Vladivostok two times and once to Khabarovsk, while his
first deputy Igor Shuvalov visited Vladivostok as many as four times over the same
year. President Dmitriy Medvedev visited Vladivostok in 2010 and 2011.
However, Moscow also took a measure that undermined a key sector of the
region’s foreign trade and did a lot of damage to some groups in the Far East. Starting from January 2009, in order to provide protectionist support for the struggling
Russian car manufacturing industry, the government slapped prohibitive tariffs on
most types of imported autos31. This almost completely stopped the imports of vehicles
from Japan, a kind of business which, by some estimates, had directly and indirectly
employed up to one hundred thousand people in the Russian Far East, particularly in
Vladivostok, and given many people access to relatively cheap and high-quality autos.
28
Located on the picturesque Russkiy Island off Vladivostok, the world class campus will house Far
Eastern Federal University and be capable of accommodating up to fifty thousand students. The university
is designed as an education and research center of academic excellence that would be able to attract students
and scholars not only from Russia but from the Asia-Pacific as well. The university construction is scheduled
to be completed by the time of APEC Leaders` meeting in early September 2012 so that its facilities can be
used as the summit venues.
29
The bigger bridge, over 3 kilometers long, will link Vladivostok to the Russkiy Island, while the
smaller one will connect two main parts of the city across the bay.
30
One of the main reasons to launch the manufacturing of cars in Vladivostok was to compensate the
region’s people for the loss of access to relatively cheap cars from Japan, whose imports were drastically cut
down by prohibitive customs duties in 2009.
31
In July 2009, the introduction of strict phytosanitary inspection on all imported vehicles served as
another barrier to car trade.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
235
The government actions triggered mass protests culminating in Vladivostok in December 2008. The protesters convened a rally outside the regional government building,
then drove their cars around the city and blocked the main city artery32. Nevertheless,
authorities would not back down and refused to reverse the decision on the new levies.
Instead they swiftly airlifted a special riot police unit from Moscow to Vladivostok,
which brutally dispersed the protesting crowd33.
This is a case in point of how regional and national economic interests may
diverge. While many people in the Far East view imported Japanese cars as a profitable and vital business, Moscow considers the inflow of cheap and quality autos as
a serious threat to the domestic car-making industry that provides jobs to millions
in the western parts of the country in industrial cities like Tolyatti, the location of
Avtovaz automaker. When the government had to choose between the interests of
a remote region and the well-being of densely populated industrial areas in the core
of Russia, the choice had actually been predetermined.
4. The demographic challenge
When discussing the issues of the Russian Far East’s interaction with the Asia-Pacific
the subject of demography often comes up. It is not uncommon to hear that a relatively
small population of the Russian Far East (6.3 million) inevitably invites “demographic
pressure” from the neighboring densely populated countries like China and Korea,
posing an imminent geopolitical threat to Russia. Thus, it is argued, Russia should be
very cautious in opening its Far East to contacts with Asian neighbors so as to avoid
“demographic invasion”.
Indeed, Russia is experiencing an unprecedented crisis of depopulation. And
among Russia’s regions, its Far East has been most badly hit. Its population decline
began in 1991, when Far Eastern residents started to leave the area for the territories
west of the Ural Mountains. In 1993, this migration outflow was exacerbated by fewer
births and more deaths, as the entire Russia entered the period of population decline.
As a result, the Russian Far East has now lost about a quarter of its population. President Dmitry Medvedev, visiting the region in July 2010, identified falling population
as “the most alarming, the most dangerous trend”34.
Meanwhile, the government has quietly abandoned the previous plans to increase
the Russian population in the Far East through attracting there ethnic Russians from
There are different estimates as to how many people took part in the protests. Official figures put this
number at no more than 200, while some of the protesters alleged there were ten thousand of them. However,
it is absolutely clear that this was the biggest mass protest in the Russian Far East since the 1990s.
33
Since then, no more massive protests have been reported.
34
Transcript of the Meeting on Social and Economic Development of the Russian Far East and Cooperation With the Asia-Pacific Countries, Khabarovsk, July 2, 2010, http://kremlin.ru/transcripts/8234.
32
236
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
the former Soviet republics, apparently having recognized their unfeasibility. Since
2006, when the federal program for the resettlement of compatriots was adopted,
just a few migrant families have arrived in the Far East. This should come as no
surprise. Those Russian migrants that do come to the country prefer to settle in the
more developed areas than the Far East. The latest Strategy for Economic and Social
Development of the Far East and Baikal Region, which was signed by Vladimir Putin
in December 2009, says nothing about increasing the population with new settlers,
focusing instead on encouraging the existing Russian residents to stay in the region
through “creating comfortable living conditions” and “achieving average Russian level
of social and economic development”35.
How can the Russian Far East, and indeed the nation itself, compensate for its
dwindling working-age population? Some experts believe that only neighboring China
can help it cope with a mounting demographic crisis. According to the sociologist
Zhanna Zayonchkovskaya, there is no alternative to Chinese immigration. She even
predicts that by the mid-twenty-first century the Chinese are likely to become Russia’s
second largest ethnic group after Russians themselves36.
However, many Russians view Chinese immigration as a national security threat
rather than a blessing for the country’s economy. Talking of an imminent Chinese
demographic expansion, they point to the stark imbalance in population densities
between the Russian Far East and northeastern China. Russia’s Far East has just over
six million people and this number continues to shrink, while the population of the
three China’s north-eastern provinces exceeds one hundred million. They argue that
China will naturally be driven to fill this “demographic vacuum”.
Nevertheless, a number of prominent China’s experts in Russia think that Chinese
demographic expansion is a myth. There are no signs that the Chinese seek to settle in
the Russian Far East. Indeed, the number of Chinese citizens entering Russia has been
decreasing ever since 200037. Russia’s Far East is not a particularly attractive place
for Chinese immigrants. We should also remember that China itself will very soon
face the shortage of young workforce. China’s population of 15- to 24-year-olds has
already peaked and will continue to shrink over the next decade38. In addition, China’s
economic boom results in increasing wages. Chinese workers will have more reasons
to stay at home rather than venturing into a cold and alien Russia.
China will neither be able nor willing to provide Russia’s Far East with sufficient
migration inflows. Indeed, there may come a time when Russia would actually want
35
Strategy for Economic and Social Development of the Far East and Baikal Region for the Period
Until the Year 2025, December 2009, available at http://www.government.gov.ru
36
Zh. Zayonchkovskaya, Immigratsiya: al’ternativy net [Immigration: There is no Alternative], in:
V. Mukomel’, E. Pain (eds.), Nuzhny li immigranty rossiyskomu obschestvu [Does the Russian Society Need
Immigrants?], Moscow 2006, p. 30.
37
V. Larin, KNR glazami dal’nevostochnika [The PRC as viewed by a Russian Far East’s resident],
“Mezhdunarodnie protsessy” [International Trends], 2010, Issue 1, pp. 125, 128.
38
E. Wong, China’s Export Economy Begins Turning Inward, “The New York Times”, June 24, 2010.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
237
more Chinese migrants to alleviate the labor shortage in the Far East, but they will
not be coming any more. Which countries, then, could act as demographic donors
for the Russian Far East? It seems that, over the short term, only the former Soviet
Union republics of Central Asia – Uzbekistan, Kirgizstan, and Tajikistan – could play
such a role. They still retain some historical, cultural and language bonds with Russia. These poor countries with extremely high unemployment have abundant supply
of young people, who look to Russia as an attractive destination. Today one can see
much more Central Asians than the Chinese on the Vladivostok streets. According to
some estimates, their total number in Primorskiy krai has already exceeded the number of Chinese migrants. In recent years, the number of marriages between Russian
females and male migrants from Central Asia has been steadily increasing in the Far
East, whereas marriages between Russians and the Chinese are virtually absent39.
Some Russian demographers believe that even Central Asia will not be able to
satisfy Russia’s and its Far East’s needs in imported labor40. Russia has to think about
diversification of its foreign migration sources. In particular, Russia might pay attention to big suppliers of human resources, such as Bangladesh, India, the Philippines,
and some other nations in Southeast and South Asia. For example, representatives
from Bangladesh and India have already showed some interest in sending their labor
migrants to the Russian Far East41. From this perspective, the Russian Far East needs
more integration with the Asia-Pacific, not just in terms of trade, but also for the sake
of increased human inflows so as to boost its flagging demography.
* * *
Russia’s efforts to engage with the Asia-Pacific is one element in its three-pronged
strategy of regional integration, the other two dimensions being the Moscow-led reintegration of the post-Soviet space and closer cooperation with the European Union.
Russia has stepped up its involvement in Asia-Pacific affairs and seeks to be a major
player in the regional institution-building.
Russia has secured full representation in the Asia-Pacific political institutions,
but in the economic arena its presence is still minimal. To successfully integrate into
the Asia-Pacific, Russia needs support from the established regional powers. China is
Russia’s main “strategic partner” in Asia, but there are doubts as to whether Beijing
actually wants Russia closely involved in the Asia-Pacific.
Rather than China, the United Sates might play such a supportive role for Russia,
as the Asia-Pacific seems to be a region where Moscow’s and Washington’s interests
39
Personal interview with S. Pushkaryov, Chairman of the Advisory Council of the Federal Migration
Authority in Primorskiy krai, Vladivostok, July 6, 2010.
40
Interview with A. Vishnevskiy, Director of the Institute of Demography, Higher School of Economics, Moscow, January 15, 2010, http://slon.ru/articles/234753/?sphrase_id=76755
41
Personal interview with S. Pushkaryov, op. cit.
238
Artyom Lukin, Alexander Kozhevnikov
are least conflicting and most compatible. Being non-Asian powers culturally and
historically, both Russia and the United States face the risk of being marginalized if
the Northeast Asian/East Asian integration evolves towards an exclusive Asian club.
Russia and the United States are naturally interested in preserving the trans-Pacific
dimension of the Asia-Pacific institution building. APEC, as the leading trans-Pacific
institution, could become a good venue for promoting Russia’s and America’s common interests in the Asia-Pacific. Joining the U.S.-led Trans-Pacific Partnership, as the
long-term prospect, could be a way for Russia to expand its ties to the Asia-Pacific,
as well as strengthen its relationship with the United States.
Russia’s productive engagement with the Asia-Pacific hinges crucially on whether
its Far East can be transformed from the country’s backyard into its Pacific front gate.
After years of virtual neglect in the 1990s and early 2000s, Moscow have been stepping up efforts to boost the development of the Far Eastern territories.
The current increase of the state’s presence in the Russian Far East’s external relations has a number of causes. First, Putin succeeded in consolidating the state-political
system enabling Moscow to reassert its leverage over Russian regions, some of which
sometimes verged on separatism in the 1990s. Second, vast financial reserves accumulated by Russia during the era of booming economy and high oil prices made it
possible to embark on major infrastructure, industrial and image-boosting projects in
the Far East. Third, strategic environment has changed. In the 1990s China was still
perceived by many in Russia as a relatively underdeveloped country that could pose
danger only in terms of poorly controlled migration inflows. But in the 2000s it has
finally become clear that China is growing into a full-fledged great power, perhaps
even a superpower in the not so distant future, and this may present a big challenge
to Russia and its Far East.
Geopolitics has always been the central government’s underlying concern when
dealing with the Far East. Due to the region’s remoteness from the country’s core,
sparse population, poor infrastructure, as well as the presence of big and ambitious
powers in its neighborhood, Moscow always has to be very careful about how the
Far East’s external relations are conducted. Complete liberalization of foreign contacts may lead to the loss of effective sovereignty over the area, whereas the region’s
isolation would perpetuate its economic backwardness. That is why Russian government has now made a choice in favor of controlled and selective integration with neomercantilist overtones. This means that Russia will open or restrict external links in
specific sectors and industries in accordance with its national interests as defined by
Moscow. It is believed that only the state’s leading and proactive role, including massive government investments, can ensure the development of the Russian Far East and
its inclusion in the Asia-Pacific economic system as an equal participant rather than
a mere supplier of raw materials. This should not be confused with isolation. Both
the central government and regional authorities are well aware that the Far East needs
intensive cooperation with the neighboring Asia-Pacific countries.
Russia and its Far East: pathways for engagement with the Asia-Pacific
239
The eventual success of this strategy by no means looks assured. It depends
on two main conditions. First, Russian government must have sufficient financial
resources to provide sustainable long-term funding for the expensive development
programs in the Far East. Second, and perhaps even more important, competent policies and good governance are essential lest the government money be spent in vain.
S t EU-Korea
o s u n k i Free
M Trade
i ę d zAgreement
ynarodowe – International Relations
The
•
nr
1
(t.45)
2 0 1241
2
Anna Wróbel
THE EU-KOREA FREE TRADE AGREEMENT
1. Origins of the agreement
Free trade agreements are a key element of the European Union’s common trade policy. The rationale behind such agreements is the opportunity they bring to gain better
access to the current and new markets for European producers, service providers and
investors, which also contributes to increasing the competitive potential of the single
European market and its member countries. Free trade agreements (FTA) are negotiated with selected trade partners. The European Commission’s Communication of
4 October 2006 Global Europe: Competing in the World specifies that the economic
criteria for new FTA partners should be market potential and the level of protection
against EU exports, including the potential partners’ negotiations with EU competitors1. The fulfilment of both criteria enabled the launch of trade negotiations between
the European Union and the Republic of Korea, finalised by signing a free trade agreement regarding the movement of goods, services and establishment.
The Republic of Korea is the European Union’s eighth largest trading partner.
Taking into account only non-European partners, Korea is the fourth largest trading
partner of the EU, behind the U.S., Japan and China. The EU is, in turn, the second
largest market for Korean exports. The average annual increase in trade exchange
between the EU and Korea in the years 2004 and 2008 was approximately 7.5%,
although – as a result of the global economic crisis – the trend slowed down in 2009.
In 2008 bilateral trade exchange amounted to 65 billion euros. Among the EU member
states, Korea’s largest trading partner is Germany (with the volume of trade amounting to USD 25.3 B), followed by the Netherlands (USD 9.6 B), the UK (USD 9.5 B),
France (USD 8.4 B) and Italy (USD 7.6 B). However, the EU has recorded a trade
deficit with Korea, even though trends indicate that the Korean market offers a sig1
See European Commission, Global Europe: Competing in the Word, Brussels 2006.
242
Anna Wróbel
nificant growth potential2. For example, between 2005 and 2008 the sale of automobiles from the EU to Korea increased by 78% in terms of quantity, while in terms of
value, the increase amounted to 39%. The goods and commodities produced by the
European Union with the greatest export potential include chemicals, pharmaceuticals,
auto parts, industrial machinery, non-ferrous metals, iron and steel, leather and furs,
wood, ceramics and glass. For these categories of goods, the EU maintains a significant trade surplus. In the case of agricultural products, the Republic of Korea is also
an attractive export market for European farmers, as the country is one of the world’s
leading importers of agricultural products, purchasing 1 billion euros worth of produce. The EU has also recorded a considerable surplus in the case of trade in services
with Korea. The value of the services exported by the EU to the Korean market in
2008 amounted to 7.2 billion euros, while EU service imports from Korea totalled
3.9 billion euros. A noteworthy fact is that since 1962, the European Union has been
the largest investor in the Korean market. In 2006 the share of European investors in
the total foreign direct investment in Korea amounted to 46%3.
When considering the reasons behind the European Union’s interest in strengthening economic ties with the Republic of Korea, it should be noted that the country is not
only one of the EU’s most important trade partners, but also one of the fastest growing
economies in the world. The origins of Korea’s prosperity date back to the mid-1960s,
when the nation was relatively poor, with a per capita GDP below 100 dollars. In 1988
a democratic transformation took place in the country, which contributed to further liberalisation, deregulation and opening up to free trade. As a result of the reforms, Korea
joined the group of the world’s leading economies. At present Korea ranks thirteenth in
terms of GDP and is among the world leaders in the automotive, electronics, telecommunications and shipbuilding industries. One distinctive feature of the Korean economy is the dominant position of chaebol – powerful, family-owned conglomerates. The
largest include Samsung, LG Group, SK Corporation, Hyundai Group, Hanjin, Hyundai
Heavy Industries, Lotte, Doosan, Hanhwa, Kumho Asiana Group. The Samsung group
consists of 59 companies, 19 of which are listed on the stock exchange. Samsung’s
share in Korea’s total exports (20%) is an indication of the corporation’s magnitude.
Apart from the growing importance of the Korean economy in the world trade
and the intensification of mutual economic relations, another factor that led the EU to
engage in trade negotiations, whose culmination was the initialling of the free trade
agreement in October 2009 in Brussels by EU trade Commissioner Catherine Ashton
and South Korean trade minister Kim Dzong Hun, was similar agreements that Korea
had signed with other countries. Unlike the European Union, the Republic of Korea
does not have a long tradition in negotiating international economic agreements, and
2
Among the EU countries, Poland, Slovakia and the Netherlands have the highest trade deficit with
Korea.
3
http://biznes.gazetaprawna.pl (30.05.2011).
The EU-Korea Free Trade Agreement
243
for a fairly long period of time the country did not undertake much effort to strengthen
bilateral trade relations with its main partners. Until the failure of the Seattle conference, Korea (as well as Japan) only engaged in multilateral negotiations in the GATT/
WTO framework. As a result of the dissatisfaction of both countries with the functioning of the international trade system, and faced with difficulties in commencing
a new round of talks, Korea and Japan adopted a policy of trade liberalisation through
the signing of agreements with key trade partners4. The Republic of Korea has signed
a number of free trade agreements: with Chile (2004), Singapore (2006), EFTA5 (2006),
ASEAN (Association of South-East Asian Nations, 2007)6, India (2009), the United
States, and the European Union, which is the subject of the present paper. Korea is also
in the process of negotiating agreements with Mexico, Canada, Japan, Peru, the Gulf
Cooperation Council, Australia and New Zealand. From the EU’s perspective, the most
significant agreement signed by Korea was the free trade agreement with the United
States on 30 June 2007, as U.S. manufacturers, service providers and investors are the
major competitors for their European counterparts on the Korean market. However, the
agreement has still not entered into force. The main reason for the delay in ratification is the economic crisis and the concerns of U.S. auto makers, who fear that when
the agreement comes into force, it will lead to the increased import of Korean cars,
which could further deteriorate the condition of a major sector of the U.S. economy.
An additional factor that justified bilateral trade negotiations between the EU and
Korea were the multilateral talks taking place concurrently during the Doha Round.
This is because the EU has been carrying out a strategy of gaining access to new
markets for its producers through bilateral agreements as a complementing measure
to negotiations taking place within the multilateral WTO framework. This follows
from the fact that the process of multilateral negotiations does not affect the course
of bilateral trade talks, which enable the development of partnership and cooperation
with countries outside the EU. Thus bilateral agreements with key trade partners allow
the EU to establish a favourable competitive position for European enterprises. Currently the EU’s most important partners in negotiations concerning the liberalisation
of trade exchange include India as well as the ASEAN and Mercosur trading blocs. In
addition, according to the European Commission, Russia and the Persian Gulf nations
are also countries that satisfy the criteria for entering trade negotiations. The EU is
also in advanced stages of preparation for trade negotiations with Ukraine, while
Canada and Japan have been increasingly named as potential candidates for free trade
agreements7.
J.J. Scott, S.C. Bradford, T. Moll, Negotiating the Korea-United States Free Trade Agreement, “Policy Briefs in International Economics”, 2006, No. PB06-4, p. 1.
5
European Free Trade Association.
6
In May 2006 agreement was reached concerning the liberalisation of trade in goods between ASEAN
and the Republic of Korea; negotiations concerning trade in services were finalised in 2007.
7
http:// www.mg.gov.pl (30.05.2011).
4
244
Anna Wróbel
2. The terms of the free trade agreement between
the European Union and Republic of Korea
Negotiations on the Free Trade Agreement between the European Union and its Member States, of the one part, and the Republic of Korea, of the other part commenced
in May 2007. The new agreement was to supersede the Framework Agreement on
Trade and Co-operation between the EU and South Korea concluded on 19 March
2001 in Brussels, and negotiations proceeded very quickly. Initially the conclusion
of the talks was planned during the Czech presidency in the EU, but they were in
fact concluded in October 2009. Subsequently, on 16 September 2010 the EU Council gave its approval and the ceremonial signing of the agreement by the Belgian
presidency, the EU and the Republic of Korea took place on 6 October 2010 during the EU-Korea summit. It was agreed that the agreement would enter into force
on 1 July 2011.
The Free Trade Agreement between the European Union and its Member States,
of the one part, and the Republic of Korea, of the other part is a lengthy document
which, including the Annexes and the “Protocol Concerning the Definition of ‘Originating Products’ and Methods of Administrative Cooperation”, covers over 1,850
pages. The proper agreement is 284 pages long. The whole agreement consists of
a Preamble, 273 articles divided into 15 chapters, 15 annexes and the aforementioned
Protocol concerning rules of origin. According to the Agreement, it was concluded in
order to further strengthen the parties’ close economic relationship as part of and in
a manner coherent with their overall relations. The parties also expressed the belief
that it would reduce or eliminate the barriers to mutual trade and investment, create an expanded and secure market for goods and services and contribute to a stable
and predictable environment for investment, thus enhancing the competitiveness of
their firms in global markets. Moreover, the agreement should become a factor supporting the expansion and development of the world trade within the international
WTO framework and through other multilateral, regional and bilateral agreements and
arrangements in which both parties participate. The contracting parties also declared
their commitment to priorities such as sustained development, the reduction of poverty,
full and productive employment and decent work for all as well as the protection and
preservation of the environment and natural resources8.
In Chapter 1 – Objectives and General Definitions – the parties to the agreement
establish a free trade area on goods, services, establishment and associated rules9.
According to Article 1.2, the objective of the agreement is:
8
The Free Trade Agreement between the European Union and its Member States, of the One Part, and
the Republic of Korea, of the Other Part, Brussels, 6 October 2010, Preamble. Source: ”Official Journal of
the European Union”, L127/6, 14.05.2011.
9
Ibidem, Article 1.1.
The EU-Korea Free Trade Agreement
245
– to liberalise and facilitate trade in goods between the Parties, in conformity
with Article XXIV of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994;
– to liberalise trade in services and investment between the Parties, in conformity with Article V of the General Agreement on Trade in Services;
– to promote competition in their economies, particularly as it relates to economic relations between the Parties;
– to further liberalise, on a mutual basis, the government procurement markets
of the Parties;
– to adequately and effectively protect intellectual property rights;
– to contribute, by removing barriers to trade and by developing an environment
conducive to increased investment flows, to the harmonious development and expansion of world trade;
– to commit, in the recognition that sustainable development is an overarching
objective, to the development of international trade in such a way as to contribute to
the objective of sustainable development and strive to ensure that this objective is
integrated and reflected at every level of the Parties’ trade relationship; and
– to promote foreign direct investment without lowering or reducing environmental, labour or occupational health and safety standards in the application and enforcement of environmental and labour laws of the Parties.
2.1. Trade in goods
Chapter 2 – National Treatment and Market Access for Goods – contains provisions
regarding the liberalisation of trade between the parties. The process of liberalising
trade in goods is based on the most-favoured-nation status (MFN), the principles of
national treatment, transparency and commitments concerning market access. According to the terms of the agreement, if at any moment a party reduces its applied mostfavoured-nation customs duty rate after the entry into force of the agreement, that duty
rate shall apply as regards trade covered by the agreement if and for as long as it is
lower than the customs duty rate calculated in accordance with its Schedule included
in Annex 2-A. (Article 2.5, section 3). Furthermore, each party shall accord national
treatment to goods of the other Party in accordance with Article III of GATT 1994,
including its interpretative notes (Article 2.8). With regard to transparency, Article 6.5
states that the parties shall:
– ensure that its customs and other trade-related laws, regulations and general
administrative procedures and other requirements, including fees and charges, are
readily available to all interested parties, via an officially designated medium, and
where feasible and possible, official website;
– designate or maintain one or more inquiry or information points to address
inquiries by interested persons concerning customs and other trade-related matters;
246
Anna Wróbel
– consult with, and provide information to, representatives of the trading community and other interested parties. Such consultations and information shall cover
significant new or amended requirements and procedures and the opportunity to comment shall be provided prior to their adoption.
The provisions concerning market access specify terms for the elimination of
customs duties. The EU-Korea free trade area stipulates the successive reduction and
full elimination of customs duties in mutual trade exchange. Depending on the type
of good and degree of current protection (rates of customs duty), different schedules
for the reduction of tariff barriers are specified. In Annex 2-A the following staging
categories applying to various types of goods are listed:
– category “0” – customs duties shall be completely eliminated on the date the
agreement enters into force;
– category “2” – customs duties shall be removed in three equal annual stages
beginning on the date the agreement enters into force, and such goods shall thereafter
be free of any customs duty;
– category “3” – customs duties shall be removed in four equal annual stages
beginning on the date the agreement enters into force, and such goods shall thereafter
be free of any customs duty;
– category “5” – customs duties shall be removed in six equal annual stages
beginning on the date the agreement enters into force, and such goods shall thereafter
be free of any customs duty;
– categories “6”, “7”, “10”, “12” – customs duties shall be removed in seven,
eight, eleven, thirteen equal annual stages, respectively, beginning on the date the agreement enters into force, and such goods shall thereafter be free of any customs duty;
– categories “13”, “15”, “18”, “20” – customs duties shall be removed in fourteen, sixteen, nineteen, twenty-one equal annual stages, respectively, beginning on the
date the agreement enters into force, and such goods shall thereafter be free of any
customs duty;
– category “10-A” – customs duties shall be reduced by five percent of the base
rate on the date the agreement enters into force. Customs duties shall be reduced by
an additional five percent of the base rate on the first day of year three, by an additional seven percent of the base rate on the first day of year four, and by an additional
seven percent of the base rate each year thereafter through year six. Customs duties
shall be reduced by an additional 10 percent of the base rate on the first day of year
seven and by an additional 10 percent of the base rate on the first day of year eight.
Customs duties shall be reduced by an additional 12 percent on the first day of year
nine, by an additional 17 percent of the base rate on the first day of year 10, and by
an additional 20 percent of the base rate on the first day of year 11, and such goods
shall thereafter be free of any customs duty;
– category “10-B” – customs duties shall be reduced to 20 percent ad valorem on
the date the agreement enters into force and remain at 20 percent ad valorem through
247
The EU-Korea Free Trade Agreement
year two. Beginning on the first day of year three, customs duties shall be removed
in nine equal annual stages, and such goods shall thereafter be free of any customs
duty;
– category “12-A” – customs duties shall remain at base rates during years one
through nine. Beginning on the first day of year 10, customs duties shall be removed
in four equal annual stages, and such goods shall thereafter be free of any customs
duty;
– category “16-A” – customs duties shall be reduced to 30 percent ad valorem
in 16 equal annual stages beginning on the date the agreement enters into force, and
such goods shall be free of any customs duty, effective on the first day of year 17 and
thereafter;
– category “E” – customs duties shall remain at base rates;
– category “X” – no obligations regarding customs duties shall apply10.
It is worth noting that the process of liberalisation of trade in goods will proceed
differently for both parties of the agreement. An example is the removal of customs
duties with regard to goods imported to the Korean market under the categories “S-A”
and “S-B” 11. This is due to the varying level of protection applied by the parties to
the agreement (compare Tables 1 and 2).
Table 1. EU tariff schedule for the main import products originating from Korea
Product
Staging category
Base rate
Televisions, sound recording, cameras
0
0%
Parts suitable for televisions, radios
0
2.3%
Other vehicles (1500<cylinder<2500 cm3)
3
10.0%
Tankers
0
0.9%
Monitors, projectors
5
12.3%
Electronic integrated circuits
0
0.0%
Motor cars (1000<cylinder<1500cm3)
3
10.0%
Parts of data processing machines
0
0.0%
Motor cars (cylinder<1000cm3)
5
10.0%
Source: Y. Decreux, Ch. Milner, N. Peridy, The Economic Impact of Free Trade Agreement (FTA) Between the European
Union and Korea– Final Report, Brussels 2010, p. 24.
10
11
Ibidem, Annex 2-A.
See Ibidem.
248
Anna Wróbel
Table 2. Korean tariff schedule for the main import products originating from the EU
Product
Staging category
Base rate
Air coolers, air purifiers
7
5.7%
Electronic integrated circuits
0
0.0%
Medicaments
3
7.8%
Motor cars (Cylinder>3 000 cm3)
5
8.0%
Motor cars (1500<cylinder<3000 cm3)
3
8.0%
Ferrous waste and scrap
0
0.0%
Parts of combustion piston engines
3
7.6%
10
27.4%
Parts and accessories of motor vehicles
0
8.0%
Valves and taps
7
8.0%
Pork
Source: Y. Decreux, Ch. Milner, N. Peridy, The Economic…., op. cit., p. 25.
With regard to tariff instruments, apart from the reduction of customs duties, the
agreement also includes provisions concerning customs and trade facilitation. Chapter six stipulates that in order to facilitate trade and promote customs cooperation on
a bilateral and multilateral basis, the parties agree to cooperate and to adopt and apply
their import, export and transit requirements and procedures for goods (Article 6.1).
In addition to the elimination of customs duties, a significant facilitation in the
trade in goods is the elimination of non-tariff measures. Thus the agreement prohibits
the parties from adopting and maintaining any restrictions other than duties or taxes
on the import or export of any good destined for the territory of the other party (Article 2.9); ensures that all fees and other charges on imports do not represent an indirect protection to domestic goods or taxation of imports for fiscal purposes (Article
2.10); prohibits the parties from maintaining or instituting any duties, taxes or other
fees and charges imposed on, or in connection with, the export of goods to the other
party (Article 2.11); and establishes a schedule for the elimination of sectoral nontariff measures (Article. 2.14). The agreement also refers to the specific case of state
trading enterprises (Article 2.13).
Chapter 3 of the agreement regulates the use of safeguard measures, including the
use of anti-dumping and countervailing duties. The protection clauses embedded in
such agreements allows the parties to apply special safeguard measures in the form of
higher customs rates or quotas if the import of a given good may cause serious injury
to a domestic industry. However, the occurrence of such phenomena must be documented and investigated, and the scope of special safeguard measures and the length
of time they are applied must be commensurate with the degree and scope of injury.
Article 3.1 provides for the possibility of applying bilateral safeguard measures if as
The EU-Korea Free Trade Agreement
249
a result of the reduction or elimination of a customs duty under the agreement, originating goods of a party are being imported into the territory of the other party in such
increased quantities, in absolute terms or relative to domestic production, and under
such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to a domestic industry
producing like or directly competitive goods. Under these circumstances, the importing party may take the following safeguard measures:
– suspend further reduction of the rate of customs duty on the good concerned
provided for under the agreement; or
– increase the rate of customs duty on the good to a level which does not exceed
the lesser of the MFN applied rate of customs duty on the good in effect at the time
the measure is taken; or the base rate of customs duty specified in the Schedules12.
Furthermore, a party shall apply a bilateral safeguard measure only following an
investigation by its competent authorities in accordance with Articles 3 and 4.2(c) of
the Agreement on Safeguards contained in Annex 1A to the WTO Agreement (hereinafter referred to as the “Agreement on Safeguards”) and to this end, Articles 3 and
4.2(c) of the Agreement on Safeguards are incorporated into and made part of the
agreement13. The contracting parties also retain the possibility to apply general safeguard measures in accordance with multilateral trade agreements (Article 3.7). With
regard to anti-dumping and countervailing duties, the parties maintain their rights and
obligations under Article VI of GATT 1994, the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994, and the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures.
Special safeguard procedures are also included for trade in agricultural goods, due to
the significant importance of the sector for both parties (Article 3.6).
In the situation when the process of trade liberalisation within GATT/WTO has
effectively reduced the use of tariffs and other barriers affecting the volume of trade
exchange, in recent years attention has focused on barriers resulting from the application of technical, sanitary, and veterinary norms, safety standards, ecological regulations and even requirements regarding labelling and packaging of goods. In a majority
of cases such standards are a manifestation of the sovereign right of each country to
ensure the security of its citizens, protect them from disease or result from standardisation requirements. As long as technical and sanitary norms are identical for domestic
and foreign producers, they cannot be considered as discriminatory measures or barriers impeding market access14. However, the diverse nature of measures in this regard
in individual countries is frequently a factor that often obstructs the free flow of trade,
as exporters are forced to expend additional resources so that their products comply
with the norms in force in various countries. Consequently, in order to neutralise the
12
13
Ibidem, Article 3.1.2.
See Agreement on Safeguards, http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/25-safeg.pdf (14.07.
2011).
14
A. Budnikowski, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2003, p. 197.
250
Anna Wróbel
effect of such indirect trade barriers, the EU and the Republic of Korea included provisions in their agreement referring to the application of sanitary, phytosanitary and technical norms (Chapter four – Technical Barriers to Trade, Chapter five – Sanitary and
Phytosanitary Measures). The provisions specified in Chapter four of the agreement
are aimed at facilitating trade between the parties, thus contributing to an increase
in trade volume and meeting the objectives of the agreement, through the improved
implementation of the Agreement on Technical Barriers to Trade15, which reduces
unjustified barriers to international trade16. To achieve facilitation, the parties agree to
strengthen their cooperation in the field of standards, technical regulations and conformity assessment procedures with a view to increasing the mutual understanding of
their respective systems and facilitating access to their respective markets. To this end,
they may establish regulatory dialogues at both horizontal and sectoral levels (Article.
4.3). The objective of Chapter five is to minimise the negative effects of sanitary and
phytosanitary measures on trade while protecting human, animal or plant life or health
in the parties’ territories (Article 5.1).
2.2. Trade in services
The model of trade liberalisation in the EU-Korea agreement is largely based on the
principles adopted in the General Agreement on Trade in Services (GATS), which
– apart from the GATT 1994 agreement and the Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights (TRIPS) – is one of the key pillars of the multilateral WTO
system. Thus the EU-Korea agreement incorporates the most-favoured-nation clause,
the principle of national treatment and the principle of transparency. The process of
opening up the services markets of participating countries takes place through the
gradual expansion of the scope of service sectors to undergo liberalisation, the introduction of facilitations to market access and the increased application of the national
clause. The specific terms are agreed during successive rounds of negotiations
on trade in services.
The trade in services between the EU and Korea is regulated in Chapter seven
of the agreement – Trade in Services, Establishment and Electronic Commerce. The
primary objective of this chapter is to lay down the necessary arrangements for progressive reciprocal liberalisation of trade in services and establishment and for cooperation on electronic commerce17.
15
See Agreement on Technical Barriers to Trade, http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/17-tbt.
pdf (14.07.2011).
16
The World Trade Organization accepts the sovereign right of its members to establish technical and
other norms, provided that they do not constitute hidden trade barriers. However, norms are being used for
this purpose as in practice it is difficult to prove that a country adopted certain norms to impede market access for foreign suppliers and not to protect public interest.
17
The Free Trade Agreement…, Article 7.1.
The EU-Korea Free Trade Agreement
251
The agreement does not give a definition of services; it only specifies the cases
when cross-border supply of services occurs. Similarly as in the GATS treaty, Annex
7-A lists four types of supply of services between parties:
1) “cross-border supply of services” (from the territory of a party to the territory
of the other party);
2) “consumption abroad” (in the territory of a party to the service provider of the
other party);
3) “commercial presence” (by the service supplier of a party, through commercial
presence in the territory of the other party);
4) “movement of natural persons” (by the service supplier of a party, through
presence of natural persons in the territory of the other party).
Thus trade in services not only comprises trade in terms of the domestic balance of payments, but also sale in the local market conducted by branches of foreign
enterprises.
Among the four types of supply of services above, the agreement focuses at length
on the first type. In Section B of Chapter seven, there is a detailed list of commitments
of the parties with regard to the cross-border supply of services and a statement of
principles most-favoured-nation clause, national treatment. According to the provision
on MFN treatment, with respect to any measures covered by the agreement affecting
the cross-border supply of services, unless otherwise provided for, each party shall
accord to services and service suppliers of the other party treatment no less favourable than that it accords to like services and service suppliers of any third country
in the context of an economic integration agreement signed after the entry into force
of this Agreement18. Article 7.6.1 states the principle of national treatment, according to which in the sectors where market access commitments are inscribed in Annex
7-A and subject to any conditions and qualifications set out therein, each party shall
accord to services and service suppliers of the other party, in respect of all measures
affecting the cross-border supply of services, treatment no less favourable than that it
accords to its own like services and service suppliers.
Similarly as in the GATS agreement, the free trade agreement between the European Union and the Republic of Korea lists exceptions from the principles of MFN
and national treatment. Treatment arising from a regional economic integration agreement granted by either party to services and service suppliers of a third party shall be
excluded from MFN treatment if it is granted under sectoral or horizontal commitments
for which the regional economic integration agreement stipulates a significantly higher
level of obligations than those undertaken in the agreement19. Furthermore, Annex 7-B
explains that to be of a significantly higher level, obligations stipulated in a regional
economic integration agreement shall either create an internal market on services and
18
19
Ibidem, Article 7.8.1.
Ibidem, Article 7.8.2.
252
Anna Wróbel
establishment or encompass both the right of establishment and the approximation
of legislation. Just as in the case of MFN treatment, the principle of national treatment may also be rescinded. It is stipulated, however, that the MFN treatment shall
always apply with the exception of treatment arising from a regional economic integration agreement or exclusions from the list of commitments. Moreover, the national
treatment principle is only applied in the sectors where market access commitments
are specified. This means that in the case of sectors not covered by such commitments, the parties may continue to apply discriminatory measures towards the other
party’s services or service suppliers. Thus it follows that the scope of application of
the national treatment principle was discussed during the negotiations, and it directly
related to the number of types of services included in the commitments of the parties.
Apart from the issue of cross-border supply of services, in Chapter seven the
parties agreed on provision regarding establishment in the territory of the other party
(Section C, Articles 7.9-7.16), temporary presence of natural persons for business
(Section D, Articles 7.17-7.20), mutual recognition of professional qualifications, technical norms and licensing (Section E, Subsection A) as well as the use and development of electronic commerce (Section F, Articles 7.48-7.49). Detailed provisions have
also been agreed with regard to selected service sectors. There are separate subsections devoted to computer services (Section E, Subsection B, Article. 7.25), postal and
courier services (Section E, Subsection C, Article 7.26), telecommunications services
(Section E, Subsection D, Article 7.27-7.36), financial services (Section E, Subsection E, Articles 7.37-7.46), and international maritime transport services (Section E,
Subsection F, Articles 7.47).
2.3. Establishment
The parties of the EU-Korea free trade agreement established a free trade area not
only with respect to goods, but also the establishment of economic activity, which
warrants closer attention as well. Establishment is the subject of Section C of Chapter
seven of the agreement, and the provisions are aimed at improving the conditions for
investment, and business establishment in particular. They apply to measures taken by
the parties which affect establishment in all economic activities with the exception of:
– mining, manufacturing and processing of nuclear materials;
– production of, or trade in, arms, munitions and war material;
– audio-visual services;
– national maritime cabotage; and
– domestic and international air transport services, whether scheduled or nonscheduled, and services directly related to the exercise of traffic rights, other than:
aircraft repair and maintenance services; the selling and marketing of air transport
services; computer reservation system (CRS) services; and other services auxiliary to
The EU-Korea Free Trade Agreement
253
air transport services, such as ground handling services, rental service of aircraft with
crew and airport management services20.
Section C and the accompanying annex (7-A) specify the conditions of market
access through establishment. The parties agree to accord to establishments and investors of the other party treatment no less favourable than that provided for under the
terms, limitations and conditions agreed and specified in the specific commitments
contained in Annex 7-A21. The mechanism of liberalisation with regard to establishment is based, as in the case of trade in goods and services, on the principle of national
treatment and most-favoured-nation clause, which apply to the sectors and types of
economic activity listed in Annex 7-A. Thus the parties agree, with respect to all measures affecting establishment within the scope specified in Annex 7-A, to accord to
establishments and investors of the other Party treatment no less favourable than that
it accords to its own like establishments and investors22. Furthermore, neither party
may adopt new, or more, discriminatory measures with regard to establishments and
investors of the other Party in comparison with treatment accorded pursuant to specific commitments23. Moreover, according to Article 7.14, which specifies the scope of
MFN treatment with respect to measures covered by Section D of Chapter seven, each
party shall accord to establishments and investors of the other party treatment no less
favourable than that it accords to like establishments and investors of any third country
in the context of an economic integration agreement signed after the entry into force of
the agreement. An exception from this provision is treatment arising from a regional
economic integration agreement granted by either party to establishments and investors of a third party if this treatment is granted under sectoral or horizontal commitments for which the regional economic integration agreement stipulates a significantly
higher level of obligations than those undertaken in the agreement. With a view to
progressively liberalising investments, the parties agree to review the investment legal
framework, the investment environment and the flow of investment between them consistently with their commitments in international agreements no later than three years
after the entry into force of the agreement and at regular intervals thereafter24. Thus
the agreement establishes a formalised mechanism for the further liberalisation of the
flow of investment between the parties.
2.4. Institutional provisions
The EU-Korea free trade agreement provides for the setting up of an extensive institutional structure. The agreement establishes a Trade Committee to supervise and
Ibidem, Article 7.10.
Ibidem, Article 7.11. See Annex 7-A.
22
Ibidem, Article 7.12.
23
Ibidem, Article 7.13.
24
Ibidem, Article 7.16.
20
21
254
Anna Wróbel
facilitate the implementation and application of the agreement, as well as a number of
specialised committees and groups: the Committee on Trade in Goods (Article 2.16),
the Working Group on Trade Remedy Cooperation (Article 3.16), the Committee on
Sanitary and Phytosanitary Measures (5.10), and the Customs Committee (6.1625). In
the area of implementing the provisions regarding trade in services and investment,
the agreement establishes the Committee on Trade in Services, Establishment and
Electronic Commerce (Article 7.3). The agreement also establishes the Committee
on Trade and Sustainable Development (Article 13.12), as well as the Committee on
Outward Processing Zones on the Korean Peninsula.
The Trade Committee is the executive body of the agreement, comprising representatives of the EU and Korea. The Committee meets once a year in Brussels or
Seoul alternately or at the request of either party. It is co-chaired by the Minister for
Trade of Korea and the Member of the European Commission responsible for Trade,
or their respective designees. The Committee is assigned the following tasks26:
– ensure that the agreement operates properly;
– supervise and facilitate the implementation and application of this Agreement,
and further its general aims;
– supervise the work of all specialised committees, working groups and other
bodies established under the agreement;
– consider ways to further enhance trade relations between the Parties;
– seek appropriate ways and methods of forestalling problems which might arise
in areas covered by the agreement, or of resolving disputes that may arise regarding
the interpretation or application of the agreement;
– study the development of trade between the parties; and
– consider any other matter of interest relating to an area covered by the agreement.
Furthermore, the Trade Committee may also decide to establish and delegate
responsibilities to specialised committees, working groups or other bodies; consider
amendments to the agreement or amend the provisions of the agreement in cases specifically provided for in the agreement; adopt interpretations of the provisions of the
agreement; and make recommendations or adopt decisions as envisaged by the agreement. In performing these functions the Committee may communicate with all interested parties including private sector and civil society organisations.
The Committee on Trade in Goods, comprising representatives of the parties,
meets on the request of a Party or of the Trade Committee to consider any matter arising under Chapter two. The Committee’s functions include:
– promoting trade in goods between the parties, including through consultations
on accelerating and broadening the scope of tariff elimination and broadening of the
In matters related exclusively to the Customs Agreement, the Customs Committee functions as the
Joint Committee in Customs Cooperation established under the agreement.
26
The Free Trade Agreement…, Article 15.1.
25
The EU-Korea Free Trade Agreement
255
scope of commitments on non-tariff measures under the agreement and other issues
as appropriate; and
– addressing tariff and non-tariff measures to trade in goods between the parties
and, if appropriate, referring such matters to the Trade Committee for its consideration, in so far as these tasks have not been entrusted to the relevant Working Groups
established pursuant to Article 15.3.1 (Working Groups) 27.
The Working Group on Trade Remedy Cooperation is a forum for dialogue for
trade remedy cooperation. It is responsible for: enhancing a party’s knowledge and
understanding of the other party’s trade remedy laws, policies and practices; overseeing the implementation of Chapter three; improving cooperation between the parties’
authorities having responsibility for matters on trade remedies; providing a forum for
the parties to exchange information on issues relating to anti-dumping, subsidies and
countervailing measures and safeguards; providing a forum for the parties to discuss
other relevant topics of mutual interest including international issues relating to trade
remedies, and practices by the parties’ competent authorities in anti-dumping, and
countervailing duty investigations.
The Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures is established in order
to develop the necessary procedures or arrangements for the implementation of this
Chapter; monitor the progress of the implementation of this Chapter; confirm the successful completion of the confidence-building activity referred to in Article 5.8.328;
develop procedures for the approval of establishments for products of animal origin
and, where appropriate, of production sites for products of plant origin; and provide
a forum for discussion of problems arising from the application of certain sanitary
or phytosanitary measures with a view to reaching mutually acceptable alternatives.
In this connection, the Committee shall be convened as a matter of urgency, at the
request of a Party, so as to carry out consultations. Similarly as the Working Group
on Trade Remedy Cooperation, the Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures comprises representatives of the parties and meets once a year on a mutually
agreed date.
The Customs Committee is established to ensure proper functioning of Chapter
six of the agreement and the Protocol concerning the Definition of ‘Originating Products’ and Methods of Administrative Cooperation and the Protocol on Mutual Administrative Assistance in Customs Matters and examine all issues arising from their application. The Committee consists of representatives of the customs and other competent
authorities of the parties responsible for customs and trade facilitation matters, for the
management of the Protocol concerning the Definition of ‘Originating Products’ and
See Ibidem.
The Parties shall establish close cooperation on the determination of pest- or disease free areas and
areas of low pest or disease prevalence with the objective of acquiring confidence in the procedures followed
by each Party for the determination of such areas.
27
28
256
Anna Wróbel
Methods of Administrative Cooperation and the Protocol on Mutual Administrative
Assistance in Customs Matters.
The Committee on Trade in Services, Establishment and Electronic Commerce
comprises representatives of the Parties. The principal representative of the Parties for
the Committee shall be an official of its authority responsible for the implementation
of the agreement with respect to trade in services, electronic commerce and establishment. The Committee is responsible for supervising and assessing the implementation
of Chapter seven; considering issues regarding the chapter that are referred to it by
a party; and providing opportunities for relevant authorities to exchange information
on prudential measures with respect to Article 7.46 of the agreement.
Chapter thirteen (Trade and Sustainable Development) lays down the role of the
Committee on Trade and Sustainable Development (Article 13.12). It comprises senior
officials from within the administrations of the parties. The Committee is to oversee
the implementation of the Chapter, including cooperative activities undertaken under
Annex 13. In addition, to further the development of international trade while taking into consideration sustainable development and to intensify the realisation of this
goal at all levels of trade relations, the parties have also established a Domestic Advisory Group(s) on sustainable development (environment and labour). The Group(s)
comprise(s) independent representative organisations of civil society in a balanced
representation of environment, labour and business organisations as well as other relevant stakeholders.
In accordance with Annex IV of the Protocol Concerning the Definition of ‘Originating Products’ and Methods of Administrative Cooperation, the Committee on Outward Processing Zones on the Korean Peninsula is established to review whether the
conditions on the Korean Peninsula are appropriate for further economic development
through the establishment and development of outward processing zones. The Committee’s main task is to identify geographic areas that may be designated outward processing zones, and in particular, whether any such outward processing zone has met
the criteria established by the Committee. The Committee shall also establish a maximum threshold for the value of the total input of the originating final good that may
be added within the geographic area of the outward processing zone.
2.5. Other provisions
Apart from the trade in goods, services and establishment, the EU-Korea agreement
also includes detailed provisions on the protection of intellectual property. Chapter ten
devoted to this subject consists of three sections and 68 articles: Section A – “General Provisions” (Article 10.1-10.4), Section B – “Standards concerning intellectual
property rights” (Article 10-5-10.40), and Section C – “Enforcement of intellectual
property rights” (Article 10.41-10.68).
257
The EU-Korea Free Trade Agreement
The provisions regarding the protection of intellectual property rights include:
copyright, including copyright in computer programs and in databases, and related
rights; the rights related to patents; trademarks; service marks; designs; layout-designs
(topographies) of integrated circuits; geographical indications; plant varieties; and protection of undisclosed information. The agreement presents a detailed scope of the
protection of intellectual property rights and also provides an extensive mechanism
for the enforcement of these rights.
The provisions of Chapter eleven – Competition – are extremely important for
the further development of economic relations between the EU and Korea. The parties
undertake to apply their respective competition laws so as to prevent the benefits of the
trade liberalisation process in goods, services and establishment from being removed
or eliminated by anti-competitive business conduct or anti-competitive transactions29.
Furthermore, the parties also agree to use their best endeavours to remedy or remove
through the application of their competition laws or otherwise, distortions of competition caused by subsidies in so far as they affect international trade, and to prevent the
occurrence of such situations30.
Arrangements for settling disputes arising from the application of the agreement
are based on two elements: the commitment to enter into consultations in good faith
with the aim of reaching a mutually agreed solution, and dispute settlement procedures. Depending on the scale of the issue, the parties can apply one of the following
forms of resolving disputes:
– consultations – in accordance with Article 14.3 the parties shall endeavour to
resolve any dispute regarding the interpretation and application of the provisions of
the agreement by entering into consultations in good faith with the aim of reaching
a mutually agreed solution;
− arbitration – where the parties have failed to resolve the dispute by recourse to
consultations as provided for in Article 14.3, the complaining Party may request the
establishment of an arbitration panel comprising three members31.
The remaining chapters of the agreement between the European Union and Korea
concern issues such as payments and capital movements (Chapter eight), government
procurement (Chapter nine), transparency (Chapter 12) as well as trade and sustainable development (Chapter thirteen).
* * *
The establishment of a free trade area is known to produce two types of economic
effects: trade creation and trade diversion. The essence of such an agreement is that the
The Free Trade Agreement…, Article 11.1.
Ibidem, Article 11.9.
31
For more: Ibidem, Article 14.4–14.12.
29
30
258
Anna Wróbel
parties bilaterally remove tariffs on imports, which leads to an increase in trade and
displacement of less efficient national production in favour of more efficient partnercountry production (trade creation) and displacement of more efficient non-partner
imports in favour of less efficient partner-country sourced imports (trade diversion).
Both effects have an impact on various fields of life, not only in the economic sphere.
On the one hand, there are changes in the structure of prices on the market, but on
the other hand, unexpected social or even political effects may appear. One should
be aware that the consequences of trade creation and diversion will differ depending
on the price elasticity of demand for various goods. According to European Commission estimates, once the agreement enters into force, it will bring benefits to the EU
amounting to 19 billion euros per year in the form of new trade exchange. EU exporters will feel the direct effects of the agreement, as the agreement will remove Korean
tariffs worth 1.6 billion euros per year. The then EU trade commissioner Catherine
Ashton, in a speech delivered in October 2009 following the initialling of the agreement, stated that “This is the first free trade agreement for the EU in the 21st century,
and it will contribute to establishing strong economic ties with another developed
country. It will open new market opportunities for European firms in the service, manufacturing and agricultural sector. This agreement is particularly significant in the current economic situation, as it helps to overcome the economic downturn and to create
new jobs.”32 In conclusion to the above discussion, it should be stressed that the actual
effects of the EU-Korea trade agreement will not be evident until successive stages in
the reduction of trade barriers are implemented. The EU-Korea free trade agreement
is provisionally applied since 1 July 2011.
32
http://biznes.gazetaprawna.pl (30.05.2011).
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
Aleksandra Jaskólska
Sprawozdanie z konferencji
nt. India in international relations:
regional and global dimensions
W dniach 16–17 grudnia 2011 roku w Sali Senatu Uniwersytetu Warszawskiego
odbyła się konferencja nt. India in international relations: regional and global dimensions, zorganizowana przez Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami, Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego (projekt finansowany przez Unię Europejską). Wśród prelegentów znaleźli się naukowcy z renomowanych uczelni z Indii, Nepalu i Europy, wchodzący w skład międzynarodowego
konsorcjum.
Pierwszego dnia konferencji obrady zostały podzielone na trzy sesje tematyczne,
dotyczące wymiaru regionalnego polityki zagranicznej Indii, ewolucji stosunków Indii
z Unią Europejską oraz statusem Indii w stosunkach międzynarodowych w XXI wieku.
Uroczystego otwarcia konferencji dokonał prorektor ds. badań naukowych
i współpracy z zagranicą Uniwersytetu Warszawskiego prof. dr hab. Włodzimierz Lengauer.
W wystąpieniu nawiązał do swojej wizyty w Indiach (na początku grudnia 2011 r.). Podkreślił, że dzięki działalności Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami ISM, współpraca
z uniwersytetami i ośrodkami badawczymi z Indii pogłębia się, co ma duże znaczenie dla Uniwersytetu Warszawskiego. Dziekan Wydziału Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych prof. dr hab. Janusz Adamowski, podkreślił znaczenie Centrum w rozwoju badań nad współczesnymi Indiami na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych. W imieniu organizatorów głos zabrał dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych prof. dr hab. Edward Haliżak, który podziękował za wsparcie dla Centrum
partnerom z Europy, Indii i Nepalu, Ambasadzie Indii w Polsce, Ambasadzie Polski
w Indiach i Ministerstwu Spraw Zagranicznych RP. Kierownik Centrum dr Jakub
Zajączkowski zaznaczył dwa cele konferencji, naukowy: badanie roli Indii w stosunkach międzynarodowych i organizacyjny: podsumowanie dwuletniej naukowo-badawczej działalności Centrum. Podkreślił również, że wiedza o Indiach w Europie jest ciągle niewystarczająca, dlatego bardzo ważne jest kontynuowanie badań przez Centrum.
Pierwszej sesji, która dotyczyła ewolucji polityki zagranicznej Indii w Azji Południowej, przewodniczyła prof. Fabiola Mota, Universidad Autonoma de Madrid. Referaty
260
Aleksandra Jaskólska
wygłosili: prof. Shantanu Chakrabarti, University of Calcutta, pt. Challenges in South
Asia: India’s evolving foreign policy in a regional perspective, dr Manish Thapa,
Global College International, Kathmandu, pt. India’s New Neighbourhood Policy? –
case study of Nepal and Bangladesh, prof. Luciano Segreto, University of Florence,
pt. India and China economic model of development: comparative analyses,
prof. Rajendra K. Jain, Jean Monnet Chair, Jawaharlal Nehru University, New Delhi,
pt. India’s role in Asian regionalism.
Prof. Shantanu Chakrabarti w otwierającym obrady wystąpieniu przedstawił problem ewolucji indyjskiej polityki zagranicznej w regionie Azji Południowej. Po zakończeniu „zimnej wojny” cechą wyróżniającą tę politykę była jej regionalizacja i ekonomizacja. Profesor Chakrabarti zwrócił uwagę na słabości w tym wymiarze – koncentrowanie się na tradycyjnych zagrożeniach bezpieczeństwa, bez docenienia znaczenia
tych niekonwencjonalnych. Autor drugiego z kolei referatu dr Manish Thapa przedstawił zagadnienie związane z polityką Indii wobec Nepalu i Bangladeszu. Prelegent podkreślił, że Indie muszą w swojej strategii uwzględniać rosnącą rolę Chin w regionie.
Zaznaczył, że rząd indyjski ciągle nie wypracował klarownej strategii wobec państw
regionu. Sytuacja ta jednak ulega zmianie w ostatnich latach. Jest to spowodowane
m.in. wzrostem znaczenia czynnika ekonomicznego w polityce zagranicznej Indii
oraz coraz większym zapotrzebowaniem na surowce energetyczne, które Indie mogą
importować bezpośrednio od państw sąsiadujących lub przez ich terytorium. W kolejnym referacie prof. Luciano Segreto dokonał analizy porównawczej modelu rozwoju
gospodarczego Indii i Chin. Wskazał, że mimo różnic między tymi państwami, globalizacja i liberalizacja ma podobny wpływ na dynamikę rozwoju gospodarczego
zarówno w Indiach, jak i w Chinach. Zwrócił również uwagę, że ustrój demokratyczny i w pełni otwarta gospodarka nie zawsze są gwarancją sukcesu gospodarczego,
o czym świadczy obecna sytuacja w UE. Prof. Rajendra K. Jain zaprezentował referat dotyczący znaczenia Indii w rozwoju regionalizmu w Azji Południowej. Pomimo
że Indie od lat 50. XX wieku, promowały idee regionalizmu, to jednak dopiero
w latach 90. XX wieku zaczęły aktywnie uczestniczyć w tym procesie. Doktryna opracowana przez ministra spraw zagranicznych Indii, I.K. Gujrala Look East Policy, zredefiniowała politykę Indii wobec Azji Południowo-Wschodniej. Świadczy o tym zacieśniająca się współpraca ze Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej, udział
w „szczytach” Azji Wschodniej (East Asia Summit) od 2005 r. oraz działalność na forum
Południowoazjatyckiego Stowarzyszenia Współpracy Regionalnej. Prof. Jain podkreślił,
że rząd Indii dostrzega korzyści związane z regionalizmem: wzmocnienie pozycji Indii
w regionie i na świecie, rozwój gospodarczy (strefy wolnego handlu).
Dyskusję rozpoczął prof. Gulshan Sachdeva (JNU), który odniósł się do wystąpienia
prof. L. Segreto i zwrócił uwagę na wpływ demokracji na rozwój gospodarczy w Indiach
i UE. Prof. Segreto podkreślił, że nie istnieje ustrój, który zapewniłby stały rozwój
gospodarczy. Zaznaczył, że niezwykle trudno jest określić, jaki będzie w przyszłości
wpływ demokracji na rozwój gospodarczy Indii i UE. Ponadto w dyskusji poruszono
Sprawozdanie z konferencji nt. India in international relations: regional and global dimensions
261
problem regionalizmu. Komentarze do wystąpień przedstawili także dr Kate Sullivan,
prof. Arvind Kumar i prof. Johannes Schmidt.
Moderatorem drugiego panelu, który dotyczył polityki zagranicznej Indii
w wymiarze globalnym, był dr Idesbald Goddeeris, Leuven India Focus, Katholieke Universitet Leuven. Referaty przedstawili: dr Kate Sullivan, Oxford University,
pt. Locating culture in analysis of India’s rise; prof. Arvind Kumar, Manipal University, pt. India’s nuclear policy: quest for security in Asia and world; dr Vijay Sakhuja,
Indian Council of World Affairs, New Delhi, pt. Maritime strategy of India, U.S. and
China at the turn of XXI oraz prof. Johannes D. Schmidt, Aalborg University, pt. IndiaChina – US: cooperation and competition: implications for global order.
W pierwszym wystąpieniu dr Kate Sullivan sformułowała tezę: uwarunkowania kulturowe i tożsamościowe mają istotny wpływ na kształtowanie się mocarstwowości. Indie są potęgą atomową, ale równocześnie działają na rzecz rozbrojenia. Indie promują demokrację, ale nie przez operacje zbrojne, lecz poprzez „dobre
przykłady”. Indie, korzystając ze swojej unikalnej kultury, chcą stworzyć potęgę
o nowej jakości. W kolejnym wystąpieniu prof. Arvind Kumar przedstawił politykę nuklearną Indii. Profesor zwrócił uwagę na specyfikę regionu Azji Południowej i Wschodniej, gdzie broń atomową posiadają państwa z nierozwiązanymi kwestiami granicznymi (Indie, Chiny i Pakistan) oraz gdzie jest niski poziom przestrzegania międzynarodowych reżimów rozbrojeniowych i nuklearnych. Profesor podkreślił
jednak, że zarówno Indie, jak i Chiny nie dopuszczą do wybuchu wojny. Wpłynęłaby ona negatywnie na wizerunek tych państw w stosunkach międzynarodowych
i spowolniłaby wzrost gospodarczy. Indie prowadzą cywilny program atomowy i nie
zamierzają wykorzystywać posiadanej technologii w celach militarnych. W kolejnym
referacie dr Vijay Sakhuja skupił się na strategii indyjskiej marynarki wojennej. W tym
kontekście mówca zwrócił uwagę na coraz większe zaangażowanie marynarki chińskiej
w basenie Oceanu Indyjskiego, który w XXI wieku jest głównym szlakiem transportowym surowców dla państw Azji Południowej i Wschodniej. Chiny i Indie dążą do tego,
aby zabezpieczyć swoje interesy w regionie i z roku na rok coraz więcej inwestują
w modernizację marynarki wojennej. Ostatni referat w drugim panelu przedstawił
prof. Johannes D. Schmidt, który omówił ewolucję i dynamikę relacji Indii, Chin
i USA. Profesor zaznaczył, że od końca „zimnej wojny” USA nie tylko nawiązują
coraz bliższe kontakty z Indiami, ale także starają się budować poprawne relacje
z Chinami. Indie i Chiny w ostatnich latach także dążą do normalizacji relacji. Według
prelegenta, skomplikowany system zależności między trzema państwami będzie miał
duży wpływ na budowanie bezpieczeństwa w regionie.
Dyskusja koncentrowała się na komentarzu prof. Rajendry Jaina (JNU), który
zauważył, że dr Sullivan powinna więcej uwagi poświęcić faktowi, iż w Indiach i Chinach, pomimo dynamicznego rozwoju gospodarczego, ciągle duża część obywateli
żyje bez dostępu do wody pitnej czy opieki medycznej. Jeśli to się nie zmieni, to
państwa te nie będą mogły zostać uznane za „prawdziwe” potęgi. Głos zabrali także:
262
Aleksandra Jaskólska
prof. G. Sachdeva, prof. P. Rao, prof. Kim Van der Borght (Vrije Universiteit Brussel) i prof L. Segreto.
Ostatniej sesji, która poruszała kwestie zawiązane z miejscem Unii Europejskiej
i Indii w procesie transformacji ładu globalnego, przewodniczył prof. J. Prabhakara
Rao, University of Hyderabad. Referaty wygłosili: prof. Gulshan Sachdeva, Jean Monnet, Jawaharlal Nehru University, New Delhi pt. Euro crisis: implications for India;
prof. John Doyle, Dublin City University, pt. Indian and European security strategies
– comparative analyses; prof. Bishwa Goldar, Institute of Economic Growth, University of Delhi, pt. Indian investment in Europe oraz dr Shakti Prasad Srichandan
z Jawaharlal Nehru University, New Delhi pt. Indian migration to the EU: trends,
problems and prospects.
Prof. Gulshan Sachdeva w swoim wystąpieniu podkreślił, że kryzys gospodarczy
negatywnie wpłynął na dynamikę integracji UE z Indiami. Państwa Unii będą koncentrowały się na rozwiązywaniu problemów państw członkowskich, a nie budowaniu wspólnej polityki wobec Indii. Dopiero za kilka lat będzie możliwe wznowienie
rozmów na temat dalszej współpracy. Profesor postawił również pytanie, czy Indie
za kilka lat dalej będą zainteresowane tak bliską współpracą z Unią, jak obecnie.
Prof. John Doyle skupił się na analizie strategii bezpieczeństwa w indyjskim i europejskim ujęciu. Porównując strategie bezpieczeństwa USA z 2001 r. i UE z 2003 r.
doszedł do wniosku, że strategia Indii jest bliższa modelowi europejskiemu. Indie,
tak jak UE, skłaniają się ku dyplomacji i wielostronnym negocjacjom, a nie użyciu sił wojskowych. Prelegent podkreślił jednocześnie, że Indie ciągle pracują nad
długofalową strategią bezpieczeństwa. Jednym z priorytetów rządu indyjskiego jest
reforma Rady Bezpieczeństwa ONZ. Ten fakt będzie miał istotny wpływ na decyzje podejmowane przez rząd w najbliższych latach. Prof. Bishwa Goldar w swoim
wystąpieniu przedstawił profil indyjskich inwestycji w Europie i porównał je do
zaangażowania chińskiego na europejskich rynkach. Indie inwestują znacznie więcej
w Europie niż Chiny. Jednak to Chiny ciągle inwestują więcej poza granicami swojego
państwa. Mówca zwrócił uwagę, że ma to związek z tym, iż Chiny inwestują duże ilości kapitału, m.in. przez Hongkong. Chiny pomimo tego, że swoją gospodarkę opierają
na produkcji, to inwestują przede wszystkim w usługi, a Indie z kolei w produkcję.
Jako ostatni w panelu zamykającym konferencję wystąpił dr Shakti Prasad Srichandan, który skoncentrował się na problemie migracji mieszkańców Indii do UE. Wielka
Brytania ciągle pozostaje głównym miejscem migracji, następnie Włochy, Hiszpania
i Grecja. Dr Srichandan zauważył, że wykształceni Indusi w dużej mierze nie odczuli
kryzysu gospodarczego. Podkreślił również, że rosnąca diaspora ma duże znaczenie
dla gospodarki Indii. Według dr Srichandana migracja Indusów w najbliższych latach
będzie systematycznie rosła.
Do wystąpienia ostatniego prelegenta odniósł się prof. R. Jain, który zwrócił
uwagę na kwestię ubezpieczenia zdrowotnego dla Indusów pracujących w UE. Z kolei
prof. Chakrabarti w swoim komentarzu podkreślił, że Indie dążą do pokojowego
Sprawozdanie z konferencji nt. India in international relations: regional and global dimensions
263
rozwiązywania sporów i chcą być gwarantem bezpieczeństwa w regionie Azji Południowej. Ponadto w dyskusji udział wzięli: dr Vijay Sakhuja, prof. Shantanu Chakrabarti
i dr Manish Thapa. Konferencję podsumował doc. Bogusław Zaleski z Centrum Badań
nad Współczesnymi Indiami ISM UW, który zaznaczył, że problematyka pozycji i roli
Indii w stosunkach międzynarodowych jest złożona, o czym świadczą tematy wystąpień prelegentów. Doc. Zaleski stwierdził, że słowem, które najlepiej opisuje tę sytuację jest „wyzwanie”. To wyzwanie ma charakter praktyczny i poznawczy.
Pierwszego dnia po zakończeniu obrad, odbyło się spotkanie studentów z Instytutu Stosunków Międzynarodowych, którzy wyjadą do Indii w ramach wymiany na
semestr nauki, z przedstawicielami uniwersytetów.
Drugiego dnia podczas obrad poruszono kwestię współpracy naukowej i badawczej Centrum z partnerami z Indii, Nepalu i Europy, dyskutowano o wspólnych projektach finansowanych z funduszy UE. Omówiono plany konferencji, które Centrum
zorganizuje w 2012 r., z takimi ośrodkami, jak: Oxford University (Emerging powers
in IR), University of Calcutta (Rise of India and China – regional and global implications), Aalborg University (Security in South–East Asia), Dublin City University
(Conflicts in South Asia), Universidad Autonoma de Madrid (Summer school about
India in global world), Jawaharlal Nehru University (India and EU in period of transformation), Vrije Universiteit Brussel i Katholieke Universitet Leuven (Political, law,
economic culture in India – implications for EU).
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Bartłomiej Zgliński
Sprawozdanie z konferencji
nt. Wkład myśli pozaeuropejskiej w rozwój nauki
o stosunkach międzynarodowych
28 października 2011 r. w salach Biblioteki Uniwersyteckiej w Warszawie odbyła się
konferencja nt. Wkład myśli pozaeuropejskiej w rozwój nauki o stosunkach międzynarodowych, zorganizowana przez Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego. Konferencja została podzielona przez organizatorów (dra hab. Marcina
Floriana Gawryckiego, dr Agnieszkę Bógdał-Brzezińską oraz dra Jakuba Zajączkowskiego) na trzy panele, poprzedzone wprowadzeniem i wręczeniem nagrody im. Profesora Józefa Kukułki za najlepszą rozprawę doktorską, podejmującą teoretyczne
aspekty stosunków międzynarodowych. W czasie konferencji zaprezentowane zostało
13 referatów, z czego dwa w języku angielskim. W sesjach wzięli udział przedstawiciele Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW, Indian Institute of Managment-Lucknow, Oxford University oraz Instytutu Studiów Regionalnych i Globalnych UW.
W imieniu organizatorów konferencję rozpoczął dyrektor Instytutu Stosunków
Międzynarodowych prof. dr hab. Edward Haliżak. Następnie jej założenia i cele
zostały przedstawione przez jednego z organizatorów – dra Jakuba Zajączkowskiego.
Najważniejszymi przesłankami, stojącymi za wybraniem takiego tematu konferencji,
były według niego zmiany zachodzące w systemie międzynarodowym po „zimnej
wojnie” – wyłanianie się tzw. mocarstw wschodzących, m.in. Chin i Indii oraz próba
poszukiwania nowych inspiracji w wyjaśnianiu rzeczywistości międzynarodowej.
W wystąpieniach poprzedzających pierwszy panel konferencji głos zabrali goście
zagraniczni: prof. Andrew Hurrell oraz prof. Briand Barid Bhattacharya. Moderatorem
tej części był prof. Janusz Symonides (ISM UW).
Jako pierwszy głos zabrał prof. A. Hurrell (dyrektor Centre for International Studies, University of Oxford), wygłaszając referat zatytułowany The Study of International
Relations in a Global Age: Beyond the Western/Non-Western Divide. Prof. Hurrell zbudował swoje wystąpienie wokół kilku pytań odnoszących się do nowej rzeczywistości
międzynarodowej. Najważniejsze z tych pytań to: w jaki sposób różnice kulturowe
wpływają na postrzeganie stosunków międzynarodowych? Czy „bagaż kulturowy”
266
Bartłomiej Zgliński
nie zaburza racjonalnego wyboru? Czy istnieje zwarta grupa państw tzw. globalnego
południa, działająca wspólnie wobec innych aktorów stosunków międzynarodowych?
Czy w badaniach współczesnych stosunków międzynarodowych można stosować teorie oparte na obserwacjach wyłącznie państw zachodniej hemisfery? Kończąc swoje
wystąpienie prof. Hurrell zaznaczył, że badając współczesne stosunki międzynarodowe nie można patrzeć na nie jedynie z zachodniego punktu widzenia. Podobne
zagrożenie widzi on także w osadzaniu dyskusji wokół konfliktu między państwami
(neo)kolonialnymi a dawnymi koloniami. Badacz powinien obserwować interakcje
z dystansu i czerpać z dziedzictwa wszystkich kręgów kulturowych.
Następnie wystąpienie na temat Visions of International Relations: Between East
and West – Asian Perspectives wygłosił prof. Briand Barid Bhattacharya (zastępca
rektora Jawaharlal Nehru University oraz dyrektor Institute of Economic Growth
w Delhi). Zaprezentował on ciekawe spojrzenie wykształconego zarówno na uczelniach indyjskich, jak i amerykańskich profesora ekonomii, ale także praktyka pracującego na rzecz rządu Indii, jak i indyjskiego banku centralnego. Na wstępie przedstawił wpływ indyjskiego dziedzictwa kulturowego na stosunki międzynarodowe, m.in.
zasady pancha shila i jak to określił prof. Bhattacharya, simple living, high thinking. Przypomniał jednak, że bywały w historii Indii przypadki porzucania tych zasad
w imię celów politycznych i posłużył się przykładem indyjskiej bomby atomowej.
Zaznaczył wzrastającą rolę indyjskiego przemysłu high-tech, atrakcyjność indyjskiej
kultury oraz wzrastającego odsetka absolwentów wyższych uczelni wśród społeczeństwa. Jednocześnie przypomniał o istniejącym wśród niego oporze wobec niektórych
efektów globalizacji i otwarcia się na świat.
Komentarze i pytania do tych wystąpień zgłosiły dr Agnieszka Aleksy-Szucsich
(ISM UW; kwestia spadku znaczenia państw zachodnich i tym samym zmniejszenia atrakcyjności ich rozwiązań polityczno-ekonomicznych dla mocarstw „wschodzących”) i dr Anna Wojciuk (ISM UW; czy prof. Hurrell opowiada się za relatywizmem
kulturalnym czy uniwersalizmem) oraz studenci ISM UW. Prof. Bhattacharya zwrócił
uwagę na ekonomiczne podstawy spadku znaczenia USA i Europy, w szczególności
wzrastający rozdźwięk między oczekiwanym standardem życia a wkładem wnoszonym w gospodarkę światową. Prof. Hurrell określił się jako „miękki uniwersalista”,
zauważając jednak zbliżanie się obydwu stanowisk. Tę część konferencji zamknął
krótkim podsumowaniem moderator prof. Janusz Symonides.
W przerwie między sesjami nastąpiło wręczenie nagrody im. Profesora Józefa
Kukułki oraz dwóch wyróżnień za najlepszą rozprawę doktorską, podejmującą teoretyczne aspekty stosunków międzynarodowych. Krótkiego przedstawienia sylwetki
Józefa Kukułki oraz wręczenia nagród dokonali przedstawiciele kapituły konkursu
– prof. Ryszard Zięba oraz dr hab. Justyna Zając. Nagrodę otrzymała dr Anna Wojciuk (ISM UW) za pracę pt. Ewolucja pojęcia potęgi w teorii stosunków międzynarodowych oraz jego zastosowania analityczne (napisaną pod kierunkiem prof. dra hab.
Romana Kuźniara). Wyróżnienia otrzymali dr Marcin Grabowski (Uniwersytet Jagiel-
Sprawozdanie z konferencji nt. Wkład myśli pozaeuropejskiej w rozwój nauki o stosunkach międzynarodowych
267
loński) za pracę pt. Stany Zjednoczone a procesy integracji gospodarczej w Basenie
Pacyfiku po 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem APEC i ASEAN (napisaną pod
kierunkiem prof. dra hab. Andrzeja Mani) oraz dr Remigiusz Rosicki (Uniwersytet im.
Adama Mickiewicza) za pracę pt. Próby kształtowania polityki bezpieczeństwa energetycznego w Unii Europejskiej. Interesy i grupy interesów (napisaną pod kierunkiem
prof. dra hab. Zbigniewa Bloka).
Pierwszy panel, zatytułowany Pozaeuropejskie koncepcje i wizje w nauce o stosunkach międzynarodowych – regionalna specyfika był moderowany przez prof. Stanisława Parzymiesa (ISM UW). Jako pierwszy głos zabrał prof. dr hab. Jerzy Zdanowski (ISM UW oraz PAN), przedstawiając referat na temat: Koncepcje badawcze
w arabskiej myśli stosunków międzynarodowych. Wystąpienie rozpoczął od zawężenia
tematu do idei islamizmu, przypomnienia korzeni tych koncepcji, sięgających Koranu
oraz jego interpretacji we wczesnych wiekach islamu. Sednem tej części referatu było
zaznaczenie konfliktu między „domem islamu” a „domem wojny” (światem niemuzułmańskim). Następnie została przedstawiona ewolucja tej koncepcji, zainicjowana
przez egipskiego myśliciela Sajjida Kutba w latach 60. XX wieku, który rywalizację
z Zachodem (łącznie z ZSRR) ujął w ramy walki „dobra” ze „złem”. W dalszej części
prof. Zdanowski opisał proces łagodzenia stanowiska i przechodzenie od wizji świata
dwubiegunowego do wielobiegunowego i łagodzenia stanowiska o nieuchronnej konfrontacji między „domem islamu” a „domem wojny”. Przytoczone zostały nazwiska
związane z tym procesem, m.in. Muhammada al-Ghazaliego, Fahmiego Huwajdiego
czy Jusufa al-Karadawiego.
Kolejny referat, prezentowany przez dr Annę Solarz (przygotowany we współpracy z dr. Wiesławem Lizakiem, oboje z ISM UW) dotyczył Roli czynnika religijnego
i świeckiego w rozwoju nauki o stosunkach międzynarodowych w Izraelu. Po przedstawieniu podłoża historycznego prelegentka przeszła do opisania konfliktu między czynnikiem świeckim a religijnym. Według niej, w początkowej fazie istnienia Państwa
Izraela przeważał czynnik świecki, mimo włączenia do pierwszej koalicji rządzącej
frontu partii religijnych. Zmiana nastąpiła w latach 70. XX wieku, kiedy do władzy
w Izraelu doszła prawica. Na koniec współautorka wystąpienia przedstawiła próbę
włączenia przez tradycyjnie przywiązanych do paradygmatu realistycznego badaczy
izraelskich kwestii religii do badań nad stosunkami międzynarodowymi.
Koncepcje i nurty badawcze w latynoamerykańskiej nauce o stosunkach międzynarodowych zaprezentowała dr Anita Oberda-Monkiewicz (ISM UW). Ameryka
Łacińska została przedstawiona jako obszar oddziaływania północnoamerykańskiej
nauki o stosunkach międzynarodowych. Dr Oberda przedstawiła tzw. hybrydowe,
latynoamerykańskie teorie, stanowiące fuzję koncepcji zaczerpniętych z teorii zależności, realizmu czy kompleksowej współzależności. Regionalna debata na temat stosunków międzynarodowych koncentruje się wokół takich zagadnień, jak polityczna
i ekonomiczna autonomia państw regionu oraz innych państw peryferyjnych w systemie międzynarodowym, dystrybucja siły czy instytucje międzynarodowe. Został też
268
Bartłomiej Zgliński
zaznaczony odwrót od tzw. konsensusu waszyngtońskiego ku bardziej lewicowym
koncepcjom polityczno-gospodarczym.
Dr Krzystof Trzciński (ISRiG UW) przedstawił referat na temat: Wybrane zagadnienia w afrykańskiej myśli o stosunkach międzynarodowych. Studium poglądów
George’a M. Carewa. Źródła możliwego rozwoju Afryki ten liberyjski filozof upatrywał w demokratyzacji rządów. Jednocześnie zaznaczał, że nie jest to możliwe bez
demokratyzacji porządku międzynarodowego, a w szczególności mechanizmów rządzących procesami decyzyjnymi. Autor przytoczył zdanie Carewa, iż demokratyzacja
porządku światowego powinna polegać na jego reformowaniu w zgodzie z trzema
podstawowymi ideałami demokracji: „rozumnej deliberacji”, „polityki uczestnictwa”
oraz „rządów obywatelskich”. Sukces wprowadzania „demokracji deliberacyjnej”
w porządku światowym powinien również wpłynąć na urzeczywistnienie jej ideałów
wewnątrz afrykańskiego państwa.
Ostatnim wystąpieniem w tym panelu był referat mgr. Pawła Sokali Wizje i koncepcje badawcze w chińskiej i wschodnioazjatyckiej nauce o stosunkach międzynarodowych. Autor, koncentrując się na analizie przykładu Chin, przypomniał, że do
1979 r. jedyną istniejącą koncepcją badawczą była szkoła marksistowsko-leninowsko-maoistowska. Wraz z rozpoczętą modernizacją państwa, swoich zwolenników zdobyły
główne szkoły zachodnie: realizm, liberalizm i konstruktywizm. Szczególną uwagą
obdarzył mgr Sokala debatę na temat idei stworzenia narodowej chińskiej szkoły
badań stosunków międzynarodowych. Omówił również źródła i uwarunkowania jej
zaistnienia, jak również ewolucję od etapu poszukiwania „chińskich cech charakterystycznych” w latach 80. XX wieku, po zapowiedzi stworzenia całkowicie oryginalnej
teorii dyscypliny w okresie współczesnym. Ważną częścią wystąpienia było opisanie
właściwych tej debacie koncepcji Shi (strategiczna konfiguracja), Shidai (era), Guoji
Geju (struktura międzynarodowa), Ba Dao (hegemonia) czy Maodun (sprzeczności).
W krótkiej (ze względu na napięty program konferencji) dyskusji udział wzięli
prof. Edward Haliżak, mgr Iwona Wyciechowska, mgr Piotr Kozłowski (wszyscy
z ISM UW).
Po przerwie uczestnicy wysłuchali czterech wystąpień w panelu zatytułowanym:
Pozaeuropejskie koncepcje i wizje problemów i wyzwań współczesnego świata, którego
moderatorem był prof. Dariusz Popławski.
Pierwszy głos zabrał dr hab. Marcin Florian Gawrycki, przedstawiając referat na
temat: Koncepcje (post)rozwoju w ujęciu pozaeuropejskim. Casus Ameryki Łacińskiej.
Prelegent na wstępie przedstawił genezę i proces kształtowania się koncepcji „postrozwoju” oraz związane z nią główne założenia. Wyjaśnił również powód skupienia
się w analizie na Ameryce Łacińskiej, argumentując to m.in. pochodzeniem z tego
regionu najważniejszych krytyków rozwoju (takich jak Arturo Escobar). W dalszej
części wystąpienia dr hab. M.F. Gawrycki przedstawił sprzeciw wobec zachodniej teorii modernizacji, jaki miał miejsce w omawianym regionie, głównych badaczy związanych z tym nurtem oraz jego założenia.
Sprawozdanie z konferencji nt. Wkład myśli pozaeuropejskiej w rozwój nauki o stosunkach międzynarodowych
269
Jako drugi w panelu wystąpił dr Jakub Zajączkowski z referatem zatytułowanym
Demokracja nieliberalna – wymiar metodologiczny i praktyczny. Po zaznaczeniu wagi
omawianego zagadnienia dr Zajączkowski przedstawił trzy pytania badawcze stanowiące podstawę jego referatu: w jakim stopniu model kapitalizmu azjatyckiego i demokracji nieliberalnej przeciwstawia się kapitalizmowi anglosaskiemu i demokracji liberalnej? Czy demokracja w stylu zachodnim jest możliwa do realizacji w regionie Azji
i Pacyfiku? Czy model demokracji nieliberalnej jest alternatywą, czy uzupełnieniem
i uszczegółowieniem modelu liberalnego? Weryfikowana przez autora wystąpienia teza
o omawianym modelu demokracji jako istotnym punkcie odniesienia w badaniach stosunków międzynarodowych została udokumentowana licznymi faktami.
Autorką przedostatniego referatu zaprezentowanego podczas drugiego panelu
była dr Agnieszka Bieńczyk-Missala (ISM UW), która zatytułowała swoje wystąpienie Prawa człowieka w koncepcjach pozaeuropejskich. Na wstępie autorka przedstawiła koncepcje podziału na europejskie i pozaeuropejskie koncepcje praw człowieka
oraz zaznaczyła powszechność, niepodzielność, współzależność oraz powiązanie ze
sobą tych praw. Następnie przedstawiony został rys historyczny tworzenia systemu
praw człowieka oraz rozłam w łonie „społeczności międzynarodowej” na tle różnych
koncepcji religijno-filozoficznych. Zaznaczona została trudność we włączeniu praw
człowieka do systemów prawa wewnętrznego państw islamskich. Kolejną, pozaeuropejską koncepcją przytoczoną podczas wystąpienia były tzw. wartości azjatyckie.
Następnie przywołano tzw. afrykańską etno-filozofię praw człowieka, według której
w społecznościach tego kontynentu nie wykształciły się relacje jednostka–państwo,
znane w państwach Zachodu. Ostatnie wystąpienie: Kategoria „power” w pozaeuropejskiej myśli i praktyce politycznej, zostało przygotowane przez laureatkę nagrody
im. Profesora Józefa Kukułki – dr Annę Wojciuk. Autorka skoncentrowała się w nim
na analizie dorobku Indii i Chin oraz ewolucji świadomości teoretycznej tamtejszych
badaczy stosunków międzynarodowych. Przeanalizowane zostały takie pojęcia, jak
„mocarstwo”, „siła” i „soft power” oraz kultura strategiczna omawianych państw.
W ramach podsumowania autorka przedstawiła problem wpływu kultury strategicznej
i teorii stosunków międzynarodowych na praktykę polityczną przez pryzmat różnych
paradygmatów naukowych i badań empirycznych. Po zakończeniu wystąpień moderator panelu pokierował dyskusją, w której udział wzięli zarówno nauczyciele akademiccy, jak i studenci Uniwersytetu Warszawskiego. Pojawiały się pytania dotyczące
„afrykańskiej koncepcji praw człowieka” i jej koncentracji na prawach społecznych
i gospodarczych; różne podejścia do relacji jednostka–państwo w cywilizacji europejskiej i azjatyckiej oraz wykorzystania soft power przez „wschodzące” mocarstwa
azjatyckie.
W dyskusji prof. Edward Haliżak apelował o nieidealizowanie koncepcji pozaeuropejskich oraz zwrócenie uwagi na ich „ciemne, agresywne cechy”. Oprócz
niego głos zabrali dr Kamila Pronińska, dr Patrycja Grzebyk, dr Marek Madej oraz
prof. dr hab. Roman Kuźniar.
270
Bartłomiej Zgliński
Ostatni panel, zatytułowany Badania współczesnych stosunków międzynarodowych: pozaeuropejska i europejska perspektywa, składał się z dwu wystąpień. Pierwszym w nich był referat Postkolonialne dziedzictwo myśli teoretycznej z zakresu nauki
o stosunkach międzynarodowych w pozaeuropejskich ośrodkach naukowo-badawczych,
wygłoszony przez dr Agnieszkę Bógdał-Brzezińską (ISM UW). Prelegentka przedstawiła takie zagadnienia, jak: aktywność pozaeuropejskich ośrodków badawczych na
polu teorii stosunków międzynarodowych; problemy naukowe podejmowane przez te
ośrodki oraz zaprezentowała głównych przedstawicieli niezachodniej myśli teoretycznej. Starała się również odpowiedzieć na pytanie, czy istnieje postkolonialna tożsamość pozaeuropejskiego naukowca-badacza stosunków międzynarodowych.
Ostatnim panelistą konferencji był prof. Edward Haliżak, który wygłosił referat
Problem postępu naukowego w badaniach stosunków międzynarodowych. Przypomniał
w nim o opisanych przez Pawła Sztompkę pięciu formach świadomości społecznej.
Przeanalizował również znaczenie pojęcia „prawdy” oraz modele rozwoju wiedzy,
jak i naukowej procedury badawczej. W nawiązaniu do tematu konferencji zaznaczył,
że oddanie badaczy stosunków międzynarodowych sprawom ich ojczyzny może być
przyczyną, ale nie celem badań nad teorią stosunków międzynarodowych. Zacytował
też artykuł Karla W. Deutscha i J. Davida Singera (Multipolar Power Systems and
International Stability), w którym była mowa o zmniejszaniu uwagi, którą wraz ze
wzrostem liczebności aktorów międzynarodowych dany aktor może poświęcić innemu.
Ten cytat zobrazował wyzwania stojące przed badaczami współczesnych stosunków
międzynarodowych.
Podsumowania konferencji dokonali dr hab. Marcin Florian Gawrycki i dr Agnieszka Bógdał-Brzezińska, którzy w zwięzłej formie przytoczyli poruszane podczas
niej zagadnienia i problemy. Podziękowali też wszystkim panelistom i uczestnikom
oraz wyrazili nadzieję, że wygłaszane tego dnia referaty zostaną zebrane w publikacji
pokonferencyjnej.
Stosunki
Międzynarodowe
–
International
Relations
•
nr
1
(t.45)
2012
Karolina Libront
Sprawozdanie z I sympozjum
im. Ministra Krzysztofa Skubiszewskiego
nt. Między Europą ojczyzn a federalizmem
– fałszywy dylemat europejskiej integracji
Mąż stanu, uznany profesor prawa międzynarodowego, wybitny dyplomata, wizjoner
– trudno znaleźć jedno, dobre określenie, które oddawałoby dorobek życia Krzysztofa
Skubiszewskiego. Jako pierwszemu szefowi dyplomacji III Rzeczypospolitej przypadło mu zadanie określenia kierunków oraz prowadzenia nowej polskiej polityki
zagranicznej.
Fundacja imienia Krzysztofa Skubiszewskiego oraz Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego postanowiły zorganizować konkurs na najlepszą pracę magisterską z zakresu polskiej polityki zagranicznej po 1945 r., którego
celem jest upowszechnianie wśród studentów wiedzy na temat pierwszego ministra
spraw zagranicznych odrodzonej RP oraz założeń prowadzonej przezeń polityki. Kapitułę konkursu, która ocenia prace tworzą profesorowie i doktorzy z ISM UW. Przewodniczy jej prof. dr hab. Roman Kuźniar, który był pracownikiem ministerstwa spraw
zagranicznych, podczas gdy szefował mu Krzysztof Skubiszewski. Prof. Kuźniar przewodniczy również Radzie Programowej Fundacji. Kapituła przyznaje nagrodę zwycięzcy. Wręczono ją 21 lutego 2012 r., podczas I sympozjum poświęconego pamięci
Ministra. Zwycięzcą konkursu za rok 2011 został Kamil Szubart za pracę pt. Rozbrojenie i KBWE/OBWE jako kluczowe elementy dyplomacji multilateralnej PRL i RP
w latach 1953–1999, napisaną pod kierownictwem prof. dr hab. Bogusławy Bednarczyk na Uniwersytecie Jagiellońskim.
Sympozjum otworzył Prorektor Uniwersytetu Warszawskiego profesor Włodzimierz Lengauer. Następnie uczestników powitał profesor Piotr Skubiszewski. Bliscy
Ministra w celu uczczenia jego pamięci powołali w 2011 r. Fundację im. Krzysztofa
Skubiszewskiego. Jej zadaniem jest szerzenie zasad demokracji, wolności, praw obywatelskich oraz zasad prawa, szczególnie w tych krajach i środowiskach, w których wskutek długotrwałych rządów dyktatury demokracja i społeczeństwo obywatelskie są słabe.
W otwarciu sympozjum wziął również udział prof. dr hab. Edward Haliżak, dyrektor ISM UW. Przypomniał on o misji Profesora Skubiszewskiego, do której należało
272
Karolina Libront
tak fundamentalne zadanie, jak całkowita reorganizacja polskiej polityki zagranicznej.
Osiągnięcia Profesora w zakresie dyplomacji są ogromne: ułożenie stosunków z sąsiadami, „powrót do Europy” oraz demontaż systemu uzależnień blokowych. Profesor
Haliżak przypomniał, że chociaż problem transformacji ustrojowej oraz gospodarczej
został dobrze rozpoznany i opisany, proces dokonany przez ministra Skubiszewskiego
– reorganizacji polskiej polityki zagranicznej – w dalszym ciągu czeka na badania.
Debatę moderował prof. Roman Kuźniar, który uzasadnił wybór tematu spotkania
chęcią ukazania treści dwóch koncepcji – „Europy ojczyzn” oraz federacji europejskiej
– i ich nieprzystawalności do współczesności. Jest to fałszywa opozycja, ponieważ
Unia Europejska jest już de facto „płytką” federacją. Według zamysłu prof. Kuźniara
taki temat pozwolił również na przedstawienie europejskiej koncepcji Krzysztofa Skubiszewskiego.
Do tematyki konferencji wprowadził zebranych pierwszy premier III RP Tadeusz
Mazowiecki. U progu drogi do Unii Europejskiej obecne były z jednej strony idee
paneuropejskie, a z drugiej pomysł Winstona Churchilla utworzenia „Stanów Zjednoczonych Europy”. Współcześnie UE przekroczyła już próg pojęcia „Europy ojczyzn”
– jeśli rozumieć to jako sojusz państw na płaszczyźnie ekonomicznej, poprzez ustanowienie organów ponadnarodowych oraz stref Schengen i euro. Równocześnie – ciągle
istnieje pewien niedosyt sprawności i jedności europejskiej. W związku z tym trwa
i wciąż odżywa debata.
Odnosząc się do podziału między „suwerenizmem” i federalizmem, były premier
stwierdził, że suwereniści to głównie działacze nacjonalistycznych partii politycznych
Europy Zachodniej. Za „suwerenizmem” kryje się dogodna polityczna formuła przeciwstawiania się idei europejskiej. Tadeusz Mazowiecki ujawnił, że jest przywiązany
do określenia Jacques’a Delorsa – UE to twór sui generis, federacja zupełnie dotąd
nieznana – federacja państw.
Jako pierwszy z panelistów głos zabrał prof. dr hab. Jerzy Kranz, wybitny prawnik, długoletni współpracownik Profesora Skubiszewskiego, były wiceminister spraw
zagranicznych. Starał się przybliżyć zebranym, co obecnie sądziłby o tytułowym dylemacie Krzysztof Skubiszewski. Aby zrozumieć myśl Ministra, trzeba wiedzieć, jak
pojmował on polską rację stanu. Opierał ją na interesie narodowym z uwzględnieniem podstawowych zasad prawa międzynarodowego i moralności międzynarodowej, w tym praw człowieka. Podstawowym zadaniem było ugruntowanie europejskiej
orientacji kraju oraz zagwarantowanie bezpieczeństwa po odzyskaniu pełnej suwerenności, aby z jednej strony przezwyciężyć dominację sowiecką, z drugiej – włączyć
Polskę do struktur Zachodu, a tym samym przezwyciężyć pojałtański podział Europy.
Zostało to zrealizowane poprzez przygotowanie akcesji Polski do Rady Europy, Unii
Europejskiej czy NATO. Kolejnym zadaniem było unormowanie stosunków z sąsiadami na nowych zasadach. Minister Skubiszewski położył podwaliny pod nowe stosunki z RFN, współpracował z bliższymi i dalszymi sąsiadami RP w formie Heksagonale czy Trójkąta Weimarskiego, aby pokazać rolę Polski jako organizatora
Sprawozdanie z I sympozjum im. Ministra Krzysztofa Skubiszewskiego nt. Między Europą ojczyzn...
273
stabilności w regionie. Bezpieczeństwo miało dla Krzysztofa Skubiszewskiego wymiar
europejski, jednakże, gdy zaczynał pracę w ministerstwie, Zachód ciągle postrzegał
Europę Środkową jako sowiecką strefę wpływów. Profesor Kranz zauważył również,
że wbrew pozorom UE umacnia państwa i ich tożsamość. Współcześnie siła państwa
polega na zapewnieniu dobrobytu i bezpieczeństwa, a tego nie da się zrobić wyłacznie w ramach narodowych. Panelista na koniec ocenił, iż Unia Europejska ma cechy
federacyjne oczywiste i niewątpliwe, chociaż nie jest państwem federalnym.
Jako kolejny głos zabrał prof. dr hab. Stanisław Parzymies z ISM UW, specjalista
od integracji europejskiej. Odnosząc się do dylematu, analizował, czy i w jakim stopniu obecny kształt UE odzwierciedla ideę federalizmu. Według niego, Unia Europejska
jest organizacją międzynarodową sui generis, natomiast nie jest federacją, ponieważ
nie ma takiej woli wśród państw członkowskich. Istnieją wszak poważne tendencje przeciwne do federalizacji. Część skrajnych polityków we Francji, Hiszpanii czy
Grecji nawołuje do powrotu do waluty krajowej, a państwa pozostające poza strefą
euro nie spieszą się, by do niej dołączyć. Członkowie UE nie są również gotowi do
przekazania swoich kompetencji w zakresie polityki zagranicznej na szczebel unijny.
W 2005 r. odrzucono najbardziej profederalistyczny projekt: Traktat Konstytucyjny.
Pogłębianie integracji europejskiej będzie wiązać się z federalizacją, więc Unia musi
zmierzać do znalezienia rozwiązania, które państwa byłyby gotowe zaakceptować,
pewnej struktury sui generis – unii politycznej.
Trzeci z panelistów, prof. dr hab. Dariusz Rosati, były minister spraw zagranicznych, w odniesieniu do tematu sympozjum stwierdził, iż jest to dylemat całkowicie
fałszywy z uwagi na to, że jest to zestawienie terminów z różnych światów: federacja
jest pojęciem prawnopolitycznym, „Europa ojczyzn” – emocjonalnym. Realnym dylematem jest zaś to, jaką Unię powinniśmy budować. Minister Rosati skrytykował, iż
po akcesji do UE Warszawa osiadła na laurach i nie podejmuje tego problemu. Tymczasem Polska powinna zmierzać w kierunku budowy unii politycznej – a więc Unii
bardzo spójnej, ściśle zintegrowanej, która nie będzie jednak państwem federacyjnym. Rzeczpospolita jest państwem na dorobku, które korzysta w wymiarze finansowym i gospodarczym z solidarności innych członków organizacji. Sam wolny handel
to słaby motyw udzielania pomocy gospodarczej i poczucia współodpowiedzialności
za rozwój materialny. W kwestii bezpieczeństwa należy pamiętać, że Polska położona jest na peryferiach UE oraz sąsiaduje z krajami nie do końca przewidywalnymi.
Solidarność w zakresie bezpieczeństwa jest możliwa zaś tylko w silnie wewnętrznie
związanym ugrupowaniu integracyjnym. Kolejnym powodem dla zacieśniania unii
politycznej jest wzmożenie konkurencji międzynarodowej. Żadne państwo UE nie
jest w stanie samodzielnie prowadzić skutecznej polityki globalnej – a zjednoczona
Europa byłaby w stanie to robić.
Panelista odniósł się również do tego, na ile obecny kryzys przekreśla wizję tworzenia unii politycznej. Kryzys niewątpliwie doprowadził do wzrostu nastrojów eurosceptycznych czy wręcz antyeuropejskich oraz nasilenia się egoizmów narodowych.
274
Karolina Libront
Prelegent stwierdził, że obecnie najpoważniejszy jest kryzys polityczny. Nie występuje
natomiast opisywany w mediach kryzys wspólnej waluty. Nie ma przejawów słabnięcia euro, nie ma wzrostu stóp procentowych – te są wręcz historycznie niskie. Realny
jest natomiast kryzys zadłużenia, który wynika z zupełnie nieodpowiedzialnej polityki rządowej lub zadłużenia ponad miarę sektora prywatnego (jak w Hiszpanii) lub
inwestowania przez krajowe banki (jak w Irlandii). Unia okazała się nieprzygotowana
politycznie do podejmowania trudnych decyzji. Pakty stabilności i wzrostu okazały
się nieskuteczne, ponieważ łamane było prawo unijne. W związku z tym, obecnie
reformy zakładają wprowadzenie ograniczeń fiskalnych w konstytucjach narodowych.
Działania uzdrawiające podjął również Europejski Bank Centralny. Unia zaczyna się
więc reformować.
Jako ostatni z panelistów głos zabrał o. Maciej Zięba, dominikanin, filozof, teolog
i publicysta. Zauważył on, że obecnie tytułowy konflikt się polaryzuje i radykalizuje.
Słabną źródła integracji, które były silne i nośne pół wieku temu: marzenia o wspólnej
Europie, lęk przed wojną, strach przed ZSRR, lęk przed biedą czy lęk przed Niemcami. Rozpadają się więzi solidarnościowe i narodowościowe, zmienia się kulturowa
funkcja dialogu, a także słabnie więź religii. Natomiast członkowie Unii Europejskiej
są silni tylko wtedy, gdy występują wspólnie. Panelista zwrócił uwagę na problem
działalności nacjonalistów oraz tendencję do tworzenia Europy „kilku prędkości”.
Według o. Zięby współcześnie mamy do czynienia z kryzysem kapitalizmu. Jego
źródłem jest zadłużenie, które powstało m.in. przez nieodpowiedzialne działania polityków, będących „niewolnikami sondaży”. Prelegent przypomniał na koniec, że nie
można kreować tożsamości europejskiej przez nagłe jej wymuszenie – jest to projekt
dokonywania zmian w świadomości społeczeństw, który zajmie pokolenia.
Po wystąpieniach panelistów wywiązała się dyskusja o możliwych scenariuszach
integracji europejskiej. Według prof. Haliżaka, przyszłość europejska zależy od rozwijania projektu federalistycznego. Europa jest skazana na federalizm, a historia pokazuje, że projekty federalistyczne odnoszą sukces. Profesor przewrotnie stwierdził również, że kryzys to najlepsze, co Europie mogło się przydarzyć – jest to bowiem okazja
do przemyśleń oraz sprawdzenia w praktyce rozmaitych pomysłów.
Prof. dr hab. Ryszard Zięba z ISM UW przedstawił różne scenariusze rozwoju
integracji: stagnacyjny, według którego UE będzie trwać, ale nie będzie się rozwijać;
dekonstrukcyjny; wreszcie – rozwojowy: szukanie nowej wizji Europy. Profesor stwierdził również, że obecnie mamy do czynienia przede wszystkim z kryzysem wartości.
Zebrani goście chcieli się dowiedzieć, co kryje się pod pojęciem unii politycznej,
które często padało w trakcie dyskusji panelowej. Profesor Dariusz Rosati wyjaśnił,
że chodzi o wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, której prowadzeniu na
szczeblu ponadnarodowym stoją na przeszkodzie poczucie odrębności narodowej oraz
źle pojmowana suwerenność. Według profesora, stara definicja suwerenności, której
głównym punktem była swoboda podejmowania decyzji bez presji zewnętrznej, obecnie przestaje mieć znaczenie. Suwerenność współcześnie polega bowiem na tym, aby
Sprawozdanie z I sympozjum im. Ministra Krzysztofa Skubiszewskiego nt. Między Europą ojczyzn...
275
móc wykorzystywać różne instrumenty w celu realizacji interesów narodowych. Jeśli
realizacji tych interesów służy przeniesienie decyzji na szczebel ponadnarodowy –
należy te uprawnienia scedować.
Profesor Jerzy Kranz dodał, że każdy kryzys wynika z niedostatku regulacji, ale
tym samym popycha tę regulację do przodu. W państwie federalnym również istnieje
podział kompetencji między różne poziomy struktury – napięcie między nimi jest
stałe. W UE to widać, ale struktura centralna nie ma kompetencji do określania własnych kompetencji. Panelista podniósł również kwestię ponadnarodowości, zauważając, że zwykle w organizacjach międzynarodowych przeważają organy rządowe, podczas gdy w UE tak nie jest, co sprawia, że w tej organizacji czynnik demokratyczny
jest większy, niż w każdej innej.
Uczestnicy sympozjum wyrażali się optymistycznie co do przyszłości Unii. Organizacja ta zawsze rozwijała się dzięki konfliktom i kryzysom. Za każdym razem znajdowano odpowiednie rozwiązania. Przed rządzącymi stoi niewątpliwie trudne zadanie
– tym bardziej warto więc przypominać dokonania Ministra Skubiszewskiego, który,
w daleko trudniejszych warunkach, w sytuacji pełnej niebezpieczeństw i ryzyka, podlegającej szybkim i radykalnym zmianom, potrafił dokonać przełomu w polskiej polityce zagranicznej i trafnie rozwiązywać problemy związane z budowaniem jej nowych
fundamentów.
Stosunki
R
Międzynarodowe
E
C
–
International
E
Relations
N
•
Z
nr
1
(t.45)
J
2012
E
Stanisław Bieleń (red.), Poland’s Foreign Policy in the 21st Century, Wydawnictwo
Difin, Warszawa 2011, s. 462.
Dwudziestolecie burzliwej transformacji wewnętrznej w Polsce doczekało się wielu międzynarodowych badań i opartych na nich publikacji. Demokratyzację i reformy ekonomiczne
nad Wisłą badali i opisywali najwybitniejsi specjaliści, zajmujący się tymi zagadnieniami, m.in.
takie sławy, jak Timothy Garton Ash, Tony Judt, Jeffrey Sachs, Bela Greskovits, Arend Lijphart,
Larry Diamond, Grzegorz Ekiert oraz Adam Przeworski. W dostępnej anglojęzycznemu czytelnikowi literaturze brakowało jednak syntetycznie opracowanych materiałów na temat polityki
zagranicznej RP na przełomie XX i XXI wieku.
W trakcie przeglądu literatury, którą na ten temat opublikowano w ostatniej dekadzie,
rzuca się w oczy skromny rozmiar debaty naukowej oraz relatywnie wąskie grono autorów
zabierających w niej głos. Ukazywał się w dalszym ciągu po angielsku „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej“, a w 2003 r. pod redakcją Marcina Zaborowskiego i Davida Dunna opublikowano pracę zbiorową Poland: a New Power in Transatlantic Security1. W 2006 r. nakładem
Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych wydano natomiast pracę zbiorową pod redakcją
Agnieszki Bieńczyk-Missali Human Rights in Polish Foreign Policy after 19892, przedstawiono
tam wybrane wątki polskiej polityki zagranicznej, analizowane jednak głównie przez pryzmat
tytułowych praw człowieka. W 2007 r. w wydawnictwie Blackwell opublikowano książkę Kerry
Longhurst i Marcina Zaborowskiego The New Atlanticist: Poland‘s Foreign and Security Policy
Priorities3, tym razem skoncentrowano się przede wszystkim na zagadnieniach bezpieczeństwa
oraz na wymiarze atlantyckim prowadzonej przez Warszawę polityki. W 2009 r. Wydawnictwo
Naukowe „Scholar“ wydało po angielsku pracę Romana Kuźniara Poland‘s Foreign Policy
after 19894, całościowo ujmującą omawiany temat. Powyższy przegląd wskazuje, że mało jest
prac aktualnych, a zarazem syntetycznie i wielowątkowo podejmujących w języku angielskim
zagadnienie współczesnej polskiej polityki zagranicznej. Tym bardziej potrzebna jest wydana
w 2011 r. przez Wydawnictwo Difin pod redakcją Stanisława Bielenia praca Poland’s Foreign
Policy in the 21st Century.
Do podobnej motywacji odwołuje się redaktor tomu, diagnozując niedostateczne zaangażowanie środowisk naukowych w budowę międzynarodowego dyskursu na temat polskiej polityki
zagranicznej oraz zwracając uwagę, że ambicją zespołu autorskiego było pogłębienie refleksji
intelektualnej, zanalizowanie dotychczasowych sukcesów polskiej polityki zagranicznej, ale również identyfikacja jej porażek i deficytów. Obok innych odbiorców, ważnymi adresatami tej pracy
są decydenci polityczni. Dla nich takie zobiektywizowane, badawcze podejście do minionych
M. Zaborowski, D.H. Dunn (red.), Poland: A New Power in Transatlantic Security, London–Portland,
Or. 2003.
2
A. Bieńczyk-Missala (red.), Human Rights in Polish Foreign Policy after 1989, Warszawa 2006.
3
K. Longhurst, M. Zaborowski, The New Atlanticist: Poland‘s Foreign and Security Policy Priorities,
Wiley-Blackwel, London 2007.
4
R. Kuźniar, Poland‘s Foreign Policy after 1989, Warsaw 2009.
1
278
Recenzje
wyzwań, wdrożonych działań oraz ich rezultatów może być szczególnie przydatne i skłaniać
ich właśnie może do głębszego zastanowienia, a także lepszego rozeznania w odniesieniu do
obecnie i w przyszłości podejmowanych wyborów. Stanisław Bieleń zwraca też we wstępie
uwagę, że celem książki jest nie tylko poszerzanie wiedzy, lecz także budowanie pozytywnego
wizerunku Polski na świecie, poprzez dotarcie do opinii publicznej, a w szczególności do jej
liderów oraz do mediów. Istotne jest też w zamyśle autorów oddziaływanie na zagranicznych
badaczy stosunków międzynarodowych i studentów tego kierunku.
Trzon grona autorskiego stanowią pracownicy Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, obok nich figurują nazwiska badaczy z innych uczelni, jak
np. Jacek Czaputowicz czy Artur Nowak-Far. Znany dziennikarz, Marek Ostrowski, podjął się
natomiast z powodzeniem trudnego zadania przedstawienia powiązań mediów i polityki zagranicznej. Na tę pracę zbiorową składają się 23 rozdziały, nad którymi pracował obszerny zespół,
składający się aż z 24 osób. Dzięki tak zróżnicowanej obsadzie udało się stworzyć pracę najszerzej, spośród dostępnych na rynku książek, ujmującą zagadnienie polskiej polityki zagranicznej
w ostatnich dekadach. Obok standardowej, zazwyczaj chronologicznej relacji z dyskusji, omawiania kontekstu i uwarunkowań decyzji, ich implementacji oraz następstw, autorzy proponują
podejście problemowe, bardziej zakorzenione teoretycznie. Pomysł ten zasługuje na uznanie,
a struktura książki jest bez wątpienia jej mocną stroną. Dzięki takiej konstrukcji tomu udaje się
autorom pójść krok dalej w procesie syntezy dotychczasowych osiągnięć polityki zagranicznej RP.
Warto też przytoczyć ogólną tezę książki, według której polska polityka zagraniczna stanowi jedno z kluczowych narzędzi, służących wdrażaniu długofalowej strategii rozwoju kraju.
Członkostwo w zachodnich strukturach integracyjnych, a zatem element polityki zewnętrznej,
postrzegane jest w Polsce jako istotny bodziec rozwojowy, który ma mieć poważne implikacje
w polityce wewnętrznej. Zresztą założeniem autorów jest, że szczególnie w dobie integracji
europejskiej, polityka wewnętrzna i zagraniczna coraz silniej się przenikają i w wielu aspektach
życia publicznego coraz trudniej jest je odróżnić.
Odzwierciedleniem problemowego podejścia do wybranego tematu są konsekwentnie
skonstruowane części pracy. Pierwsza z nich dotyczy tożsamości państwa. Tożsamość Polski
budowana jest, po pierwsze, w pozytywnym odniesieniu do Zachodu, po drugie zaś w nieodłącznym kontekście UE i procesów integracji europejskiej, przy czym tożsamość europejska
była w minionej dekadzie silniej w Polsce kontestowana i wzbudzała więcej kontrowersji niż
ogólna identyfikacja z Zachodem. Tożsamość kształtowała się również w procesie określania
skali międzynarodowych ambicji Polski oraz wypracowywania stanowiska w odniesieniu do
różnych inicjatyw dotyczących porządku międzynarodowego, zarówno w wymiarze europejskim, jak i globalnym.
Część druga pracy poświęcona jest zagadnieniom adaptacji polskiej polityki zagranicznej
do nowych uwarunkowań, będących następstwem przystąpienia do struktur zachodnich. Najistotniejsze oczywiście były te związane z przystąpieniem do Sojuszu Północnoatlantyckiego
i Unii Europejskiej, jednak zespół autorski przeanalizował także politykę RP w obliczu wyzwań
związanych z konkurencyjnością na rynkach światowych, energią, zmianami klimatycznymi
oraz pomocą rozwojową. Zwrócono też uwagę na aksjologiczny wymiar wyzwań.
Część trzecia książki zawiera analizę czynników wpływających na podejmowanie decyzji
w polityce zagranicznej RP. Zwrócono w niej m.in. uwagę na istotne zagadnienie niejasności
w podziale kompetencji między władzami publicznymi w odniesieniu do polityki zagranicznej.
Osobne rozdziały poświęcono też wpływowi ideologii oraz partii politycznych na proces formu-
Recenzje
279
łowania polityki zagranicznej, wkładowi środowisk eksperckich, zagadnieniom profesjonalizacji
służby zagranicznej oraz aktywności mediów w tym obszarze.
Czwarta część tomu dotyczy konkretnych kierunków polityki zagranicznej oraz szczegółowych obszarów aktywności polskiej dyplomacji. Lista omówionych zagadnień nie jest
w tym przypadku z konieczności wyczerpująca, jednak obejmuje najistotniejsze wątki. Najwięcej miejsca poświęcono Niemcom, relacje z którymi omówione są zarówno w kontekście Unii
Europejskiej, jak i w ujęciu bardziej geopolitycznym, w zestawieniu z polityką wobec Federacji Rosyjskiej. Zanalizowano również polską politykę wschodnią, stawiając tezę, że nie ma
ona cech nowego mesjanizmu. Zajęto się ponadto międzynarodową promocją polskiej kultury
i wizerunku, zwracając uwagę, jak istotna jest w tym obszarze działań spójność, rozumiana nie
tylko jako wzniesienie się ponad podziały polityczno-partyjne, lecz także zbudowanie wspólnej
strategii z podmiotami pozarządowymi, organizacjami regionalnymi i biznesem. Uwagi autorów nie uszło również zaangażowanie RP w walkę z terroryzmem międzynarodowym. Cztery
rozdziały książki poświęcono rekapitulacji polityki zagranicznej RP wobec państw pozaeuropejskich. Relacjonując stosunki z państwami azjatyckimi, autorzy doszli do wniosku, że przystąpienie Polski do UE daje jej unikalną szansę wzmocnienia swojej obecności na Dalekim
Wschodzie oraz budowy bardziej wyrazistego, pozytywnego wizerunku. Odnotowano ponadto
wzrost aktywności polskiej polityki zagranicznej na Bliskim Wschodzie, co było z kolei przede
wszystkim pochodną udziału w misjach wojskowych w regionie. Nie bez znaczenia był również
wizerunek Polski jako państwa modelowej, uwieńczonej sukcesem transformacji demokratycznej. Z kolei Afryka była najmniej ważnym kierunkiem zaangażowania dyplomacji polskiej, co
zdaniem autora rozdziału warto poddać refleksji. Biorąc pod uwagę pozytywne trendy, jakie
obserwujemy na tym kontynencie, może okazać się bowiem, że jest on obecnie niedoceniany.
Marginalne znaczenie miała też dla polskiej dyplomacji Ameryka Łacińska, gdzie przy tym
szczególnie wyraźna była rozbieżność między składanymi przez Warszawę deklaracjami a rzeczywistym zaangażowaniem.
W przypadku tak obszernego studium trudno szczegółowo odnieść się w recenzji do
poszczególnych rozdziałów, jednak omówienie czterech części pracy daje dobry pogląd na
bogactwo tematyki, której przedstawienia podjął się zespół autorski. Dla uznania pracy za kompletną i wyczerpującą brakuje przede wszystkim uwzględnienia w niej polityki RP wobec jedynego supermocarstwa, czyli Stanów Zjednoczonych, o którym pisze się głównie przy okazji
omawiania problematyki Sojuszu Pólnocnoatlantyckiego i walki z międzynarodowym terroryzmem, a przecież kierunek ten ma swój autonomiczny, wyraźny wymiar, który warto byłoby
w tego rodzaju publikacji uwzględnić. Być może więcej miejsca warto byłoby również poświęcić innym niż Niemcy państwom europejskim i ich roli w polskiej polityce zagranicznej, nasuwają się tu przede wszystkim Francja, Wielka Brytania oraz stosunki z położonymi w Europie
Środkowej członkami Unii.
Mimo tych dwóch mankamentów mamy do czynienia z pracą istotną, interesującą i wyposażoną w potencjał oddziaływania na międzynarodową debatę o polskiej polityce zagranicznej.
Zaletą książki jest kompleksowość oraz problemowe ujęcie, warto także podkreślić krytyczny
wysiłek autorów, którzy obok zdania relacji z wydarzeń, podjęli się własnej ich oceny, niekiedy
negatywnie komentując dokonywane przez Polskę wybory.
Anna WOJCIUK
280
Recenzje
Teresa Łoś-Nowak (red.), Polityka zagraniczna, aktorzy–potencjały–strategie,
Wydawnictwo Poltex, Warszawa 2011, s. 575.
Specjalistów stosunków międzynarodowych zajmujących się zagadnieniami polityki zagranicznej ucieszył z pewnością fakt ukazania się na rynku nowej publikacji, przygotowanej pod redakcją prof. Teresy Łoś-Nowak. Uznany autorytet naukowy i dydaktyczny podjął się ciekawego
zadania zmierzenia się z próbą zestawienia dorobku teoretycznego w zakresie badań nad polityką zagraniczną z praktyczną egzemplifikacją. Jako redaktor całości T. Łoś-Nowak przygotowała pierwszą, teoretyczną część pracy, a drugi aspekt, polegający na przedstawieniu węzłowych zagadnień z zakresu polityki zagranicznej wybranych państw, został zrealizowany przez
zespół kilkunastu autorów. Znajdziemy wśród nich zarówno profesorów, jak i młodych adeptów
nauki o stosunkach międzynarodowych, co niewątpliwie czyni tę publikację interesującą. Dzieje
się tak również dlatego, że czytelnik ma możliwość skonfrontowania różnych podejść analitycznych do podobnego w założeniu zadania i to niezależnie od uporządkowania przez redaktora
całości publikacji, biorąc za kryterium podstawowe „siłę” i „wielkość” danego państwa. Celowo
zastosowałem cudzysłów do tych pojęć, gdyż ich definicja, interpretacja oraz przyporządkowanie i wybór poszczególnych państw do odpowiednich kategorii w układzie publikacji mogą
budzić wątpliwości i wywoływać dyskusję. Może było to świadome założenie. Jeśli jednak nie,
to rodzi się automatycznie pytanie, dlaczego właśnie te, a nie inne państwa zostały wybrane do
tej publikacji i przyporządkowane do określonej kategorii?
We Wprowadzeniu czytamy, że kryterium wyboru państw „była pozycja państwa w strukturze systemu międzynarodowego” i że „uwzględniono zarówno realistyczne modele pomiaru
siły państwa w systemie międzynarodowym, jak i dorobek postmodernistycznego nurtu badawczego” (s. 10). Brano przy tym pod uwagę „takie wyznaczniki jak powierzchnia, potencjał ekonomiczno-cywilizacyjny oraz siła i zdolność wpływania na stosunki międzynarodowe i zachowania innych »graczy«”(s. 10). Dalej czytamy, że zaliczając dane państwo do określonej grupy
(supermocarstwa i mocarstwa, państwa średnie, państwa małe i tzw. mini państwa) zastosowano „w miarę precyzyjne kryterium »sprawiedliwej reprezentacji geograficznej«” . Autorom
zależało na przezwyciężeniu europocentrycznego myślenia o polityce zagranicznej obecnego
w polskich badaniach” (s. 11). Czytelnikowi nasuwają się jednak przy tej okazji określone wątpliwości i pytania.
Gdyby chcieć zrealizować powyższe założenia, to po pierwsze, układ każdego fragmentu
pracy poświęconego danemu podmiotowi powinien być identyczny i zawierać na wstępie informacje dotyczące właśnie sposobu i wyniku pomiaru jego „siły” i co za tym idzie, takiego
a nie innego miejsca w systemie międzynarodowym czy też roli w regionie geograficznym.
Nie znajdziemy jednak tego w publikacji, a na dodatek każdy autor zastosował swój własny
układ wywodów, co nie ułatwia czytelnikowi odszyfrowania myśli przewodniej publikacji jako
całości. Brak opisu sposobu i wyników empirycznych pomiarów dla każdej grupy państw rodzi
wrażenie, że obliczenia te (raczej kalkulacje) mają charakter bardziej konceptualizacyjny, a tym
samym mniej obiektywny i pragmatyczny. Niezbyt jasno i precyzyjne rozróżniono przy tym
kwestię „siły” jako podstawy kategoryzowania państw.
Nie zostało też wyjaśnione, na czym polega znamię europocentryzmu w polskich badaniach nad polityką zagraniczną. Czy jego przezwyciężenie miało nastąpić poprzez uwzględnienie w pracy w szerszym zakresie państw pozaeuropejskich, czy też rzeczywiście istnieją jakieś
Recenzje
281
subiektywne „kalki” myślowe, które nie pozwalają nam Europejczykom lepiej zrozumieć istoty
funkcjonowania polityki zagranicznej pozaeuropejskich aktorów?
Odnosi się wrażenie, że za podstawę wyboru zestawienia kolejnych rozdziałów przyjęto
geograficzną wielkość państwa i siłę w tradycyjnym rozumieniu. W takim układzie straciliśmy
z pola widzenia te podmioty (albo nie zostało to wyraźnie zaznaczone w strukturze rozdziałów),
które tradycyjnie zaliczylibyśmy do państw np. średniego rzędu, a które w pewnej dziedzinie
mają „mocarstwowe” możliwości działania. Są to „mocarstwa sektorowe”, które mają swoją
„specjalizację mocarstwową” (np. może to być nauka, kultura, technologia, a nawet surowce).
O tych zagadnieniach autorka pisze w rozdziale I (s. 18, 37). Pojawia się jednak pytanie, dlaczego do pierwszej grupy silnych państw tak łatwo została zaliczona Rosja, która według różnych kryteriów i mierników mogłaby zostać zakwalifikowana właśnie co najwyżej jako mocarstwo sektorowe? Autor rozdziału II w części II nie wspomina o tym, akcentując we wstępie
raczej tradycyjne atrybuty „siły” dawnego państwa radzieckiego i tęsknoty za utraconą mocarstwowością elit politycznych Kremla. Szkoda, że ten aspekt „kwalifikacji” poszczególnych
państw do danej grupy państw nie został określony jako obowiązkowy dla każdego z autorów
dwudziestu poszczególnych fragmentów empirycznych, gdyż stanowiłoby to znakomite pole do
różnorodnych polemik, analiz i porównań.
Dwa pierwsze rozdziały publikacji, przygotowane przez T. Łoś-Nowak, a noszące tytuł
Polityka zagraniczna w przestrzeni teoretycznej oraz Polityka zagraniczna – stałe i zmienne
komponenty procesu formułowania i realizacji, są znakomitym wykładem dorobku teoretycznego w zakresie dociekań o istocie, roli i funkcjach polityki zagranicznej. Przeanalizowano
w nich nurty i modele analityczne funkcjonujące w nauce o stosunkach międzynarodowych,
z uwzględnieniem polskiego dorobku w tej dziedzinie. Ma to swój cenny wymiar poznawczy
i spełniać będzie z pewnością ważną funkcję w dydaktyce akademickiej. Po ich przeczytaniu
zastanawiałbym się, czy dla lepszego zrozumienia toku wywodów przez osoby rozpoczynające
przygodę ze stosunkami międzynarodowymi nie byłaby bardziej wskazana zamiana kolejności
tych dwóch rozdziałów.
Jednym z ciekawszych wątków zasygnalizowanych we wprowadzeniu jest kwestia uznania
ładu westfalskiego za historyczną przeszłość. Symptomem ma być spadek znaczenia państw
jako podstawowych podmiotów życia międzynarodowego. Jak wskazuje autorka, państwo pozycję tę traci stopniowo na rzecz korporacji międzynarodowych i innych szczególnych podmiotów,
jak np. Unia Europejska. Można się zgodzić, że rola tych „nowych” podmiotów wzrasta w stosunkach międzynarodowych i że wzbogacają one i nadają im nowy wymiar. Dyskusyjne staje
się jednak ich odniesienie do polityki zagranicznej, która w tradycyjnym pojęciu przynależy
do państwa. W części pracy dotyczącej supermocarstw, mocarstw i mocarstw in statu nascendi
znajdziemy rozdziały poświęcone Unii Europejskiej i korporacjom międzynarodowym. Z tytułu
tych rozdziałów i ich umiejscowienia może wynikać, że pojęcie „polityki zagranicznej” obejmuje współcześnie również i te podmioty. Trzeba jednak postawić pytanie, czy taki zabieg nie
jest jednak mylący i przedwczesny oraz czy te fragmenty nie powinny znaleźć się w zupełnie
odrębnej części pracy? Może przedwczesne jest ogłaszanie upadku ładu westfalskiego w kontekście wzrastającej roli państw narodowych, nawet w tak zintegrowanym regionie jak Europa?
Dowodem na to jest choćby trwający od kilku miesięcy kryzys systemu finansowego w ramach
Unii Europejskiej. Okazuje się przy tym, że interesy narodowe państw stają się priorytetowe
w zetknięciu z ideami jedności i wypracowanymi już formami wspólnego działania. Skoro te
„genetyczne” uwarunkowania, związane z pierwotnymi potrzebami i interesami państw, nadal
282
Recenzje
mają znaczenie dominujące, to może w przypadku Unii Europejskiej bardziej zasadne byłoby
mówienie o dokonywanej przez członków tego ugrupowania cesji na rzecz prowadzenia wspólnych działań w obszarze zewnętrznym Unii Europejskiej, a nie o polityce zagranicznej tegoż
ugrupowania (nawet jeśli oficjalne niektóre dokumenty i zasady działania tego ugrupowania są
tak nazywane). W takim rozumieniu polityka zagraniczna nadal pozostawałaby atrybutem państwa, a nie ugrupowań integracyjnych czy korporacji międzynarodowych. Te ostatnie zresztą
nie mają, ze swojej istoty, geograficzno-przestrzennych i prawno-międzynarodowych konotacji,
charakterystycznych dla artykułowanych potrzeb i interesów, celów i środków w ramach tego,
co nazywamy polityką zagraniczną (wymiar egzystencjalny, koegzystencjalny i funkcjonalny).
Przywiązanie do tradycyjnego rozumienia polityki zagranicznej jako atrybutu państwa nie oznacza braku rozumienia istoty i roli organizacji międzynarodowych czy korporacji w zmieniającym się współcześnie świecie. Trzeba sobie jednak postawić pytanie: czy z racji tego, że jak
pisze autorka, korporacje są „»graczami« w polityce światowej dzisiaj nierzadko skuteczniejszym aniżeli słabe ekonomicznie i źle rządzone państwa” (s. 20), czy jest to wystarczający
powód, aby uznawać, że one również prowadzą jakiś rodzaj polityki zagranicznej? Autorka
wprawdzie nie stawia w tym względzie kropki nad „i”, ale stara się te podmioty postawić jakby
na równi z dotychczas dominującymi państwami jako podmiotami życia międzynarodowego
(czego dowodem jest konstrukcja układu treści pracy).
W ten sposób dotykamy przedstawionego szeroko przez autorkę zagadnienia dwóch
zasadniczych nurtów w zakresie badania stosunków międzynarodowych i polityki zagranicznej. W dużym skrócie można powiedzieć, że dominujący do niedawna tzw. nurt realistyczny
(wywodzący się jeszcze z teoretyczno-filozoficznych rozpraw w starożytnej Grecji) gloryfikował
w badaniach nad polityką zagraniczną rolę państwa i że ono stanowiło dla niego najważniejszy
element systemu międzynarodowego. Nowy nurt badawczy, który pojawił się w latach 60. XX
wieku, ze swoimi różnymi odcieniami behawioralnymi, modernistycznymi, postmodernistycznymi i neoliberalnymi starał się przenieść analizowanie polityki zagranicznej „z poziomu państwa na poziom systemu międzynarodowego” (s. 23). Otworzyło to nową przestrzeń do badań
oraz dociekań i zaowocowało nowymi technikami i metodami badań. Czy one jednak zmieniły
sens i istotę pojęcia „polityki zagranicznej” i jej ontologiczne przyporządkowanie do państwa?
Raczej nie. To, co się zmieniło i co autorka opisuje (np. s. 26–28), to raczej zmiany w samym
środowisku międzynarodowym i możliwość nowego, bardziej powiązanego analizowania różnych, nowych zagadnień i to niekoniecznie z perspektywy państwa. Warto też dopowiedzieć,
że ta nowa jakość w podejściu oznaczała raczej większe możliwości badania zmieniających się
uwarunkowań polityki zagranicznej, a nie samej jej istoty. To chyba jest kluczowym zagadnieniem w rozważaniach na temat skali, zakresu i jakościowego poziomu zmian we współczesnych
stosunkach międzynarodowych. Jeśli odnosić je do polityki zagranicznej, to tylko w znaczeniu jej nowych uwarunkowań, które stale się zmieniały i zmieniają, odkąd powstało państwo.
W tym sensie niczego nowego nie wniosło powstanie sieci organizacji międzynarodowych czy
pojawienie się korporacji wielonarodowych. Dla polityki zagranicznej państwa to ważne, ale
nadal tylko zmieniające się uwarunkowania zewnętrzne polityki zagranicznej.
Potwierdzeniem tych wątpliwości jest też, trwający od dziesięcioleci, spór na gruncie nauki
o zakres i przyporządkowanie pojęcia „polityka zagraniczna” i „polityka międzynarodowa”
(s. 29, 45). Wielu polskich badaczy (w tym autorka) opowiada się za rezerwowaniem tego
pierwszego terminu w rozważaniach odnoszących się do państw, a drugiego do innych podmiotów uczestniczących w stosunkach międzynarodowych. W tym kontekście mylące staje
Recenzje
283
się włączenie Unii Europejskiej i korporacji międzynarodowych do rozważań w części pracy
poświęconej polityce zagranicznej określonej grupy państw.
Być może to, co wyżej opisuje jest opowiedzeniem się za aktualnością nurtu realistycznego
(w badaniach nad polityką zagraniczną, a nie nad stosunkami międzynarodowymi jako całością).
Pamiętajmy jednak, że w praktyce dla osób, zespołów czy instytucji odpowiedzialnych za politykę zagraniczną państwa punktem wyjścia do działania nie jest odwoływanie się do miejsca
w rankingu czy „klasy” mocarstwa państwa, lecz kategorii celów, które są do zrealizowania
i ich gradacji, w związku z takimi, a nie innymi uwarunkowaniami, interesami i potrzebami
zaspokajanymi za pomocą środków, które aktualnie są w dyspozycji. Chcę przez to powiedzieć,
że nowe podejście badawcze (niezależnie od tego, jakie damy mu oznaczenie przymiotnikowe),
pozostaje atrakcyjne intelektualnie, służąc badaniu polityki zagranicznej raczej w czasie „dokonanym” i z pewnej perspektywy czasu. W małym stopniu jest jednak przydatne w analizach „tu
i teraz” decydentom, którzy podejmują działania także na podstawie kryteriów nieracjonalnych.
Nie wspominam już o sferze prognostycznej.
W rozdziałach wstępnych znajdziemy interesujące i ciekawe interpretacje oraz definicje
różnych pojęć, takich jak „państwa o małej empiryczności” (s. 51) czy „deterytorializacja państwa” (s. 55). Powstaje pytanie, czy odnoszą się one do wszystkich typów państw, czy tylko
do ich określonej grupy? Polemiczne może być także zagadnienie konsekwencji braku sprecyzowanych celów w polityce zagranicznej danego państwa. T. Łos-Nowak twierdzi, że taka
sytuacja rodzi dwa negatywne zjawiska. Z jednej strony taka polityka czyni ją „nieczytelną dla
środowiska międzynarodowego, co uniemożliwia dokonanie jej oceny, z drugiej – może zaważyć na jej skuteczności (skali zrealizowanych zamierzeń), sprawności w realizacji (kosztach
z tym związanych) oraz efektywności (relacji między wartością, jaką przedstawia cel a kosztami
jego osiągnięcia”, s. 52). Brak wyraźnie określonych celów w polityce zagranicznej może być
jednak świadomym wyborem. Można wymienić kilka państw, które świadomie zrezygnowały
na pewnym etapie z jasnego określania celów swojej polityki zagranicznej dla lepszej skuteczności w zaspokajaniu potrzeb, interesów i celów narodowych czy państwowych. Przykładem
takich działań mogą być Włochy, które po 1945 r. świadomie wybrały pasywność i brak jednoznacznego definiowania celów w polityce zagranicznej w efekcie negatywnych doświadczeń
dla kraju, wyniesionych z aktywnej postawy w trakcie I i II wojny światowej. Zmiana, która
nastąpiła po 1945 r. zaowocowała błyskawicznym rozwojem gospodarczym i wzrostem znaczenia Włoch na arenie międzynarodowej. Nie definiując jednoznacznie celów w polityce zagranicznej zachowały one dużą zdolność do wyciągania korzyści politycznych i ekonomicznych
z dialogu Wschód–Zachód w Europie, czy w różnych fazach konfliktu na Bliskim Wschodzie.
Kolejnym przykładem może być Czechosłowacja i jej „pasywność” na arenie międzynarodowej
oraz w zakresie jasnego definiowania celów swojej polityki zagranicznej zarówno w czasach
panowania komunizmu, jak i po 1989 r. Pozostawało to tylko w pewnej pozornej sprzeczności
do osiągniętej kiedyś pozycji na rynku światowym ważnego eksportera broni na świecie. Oba
wskazane przykłady dowodzą, że brak precyzyjnego określania celów polityki zagranicznej
stwarza państwu większe możliwości w zakresie bardziej elastycznego reagowania na zmieniające się uwarunkowania międzynarodowe jego polityki zagranicznej.
Nie wypowiedziałem się na temat rozdziałów dotyczących wybranych 20 państw, które
z osobna są interesującym i ważnym wkładem w porządkowanie oraz poznanie głównych kierunków i problemów ich polityki zagranicznej. Starając się ocenić tę publikację skupiłem swoją
uwagę na treści zawartej we wprowadzeniu i w pierwszych dwóch rozdziałach jako – moim
284
Recenzje
zdaniem – najbardziej interesujących i prowokujących do dyskusji. Przedstawione oceny być
może zainspirują kontynuację i pogłębienie jakże istotnych badań w tym zakresie.
Brakowało na polskim rynku takiego kompendium wiedzy i to przygotowanego z wysoką
starannością merytoryczną.
Krzysztof SZCZEPANIK
Recenzje
285
Ireneusz C. Kamiński, Ograniczenie swobody wypowiedzi dopuszczalne w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Analiza krytyczna, Wolters Kluwer, Warszawa 2010,
s. 860.
Recenzowana monografia podejmuje ważki, bardzo aktualny temat, mający znaczenie nie tylko
teoretyczne, ale i praktyczne. Jest on istotny dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości
i działalności ustawodawczej. Wobec konieczności określenia granic swobody wypowiedzi, stają
nie tylko organy i instytucje państwa, lecz także partie, stowarzyszenia, organizacje pozarządowe i poszczególne jednostki, słowem cała społeczność obywatelska. Choć zgodnie z podaną
na okładce informacją, książka adresowana jest przede wszystkim do sędziów, przedstawicieli
innych zawodów prawniczych, studentów prawa oraz osób zainteresowanych europejskimi standardami prawnymi, to nie ulega wątpliwości, że listę tę można by znacznie poszerzyć i rekomendować zapoznanie się z tą monografią również politykom, parlamentarzystom, dziennikarzom, pracownikom naukowym.
Szczególne znaczenie swobody wypowiedzi, jak słusznie podkreśla Ireneusz C. Kamiński
(s. 26–27), polega na tym, że bez niej „demokracja nie może istnieć i prawidłowo funkcjonować”. Demokracja wymaga możliwie nieskrępowanej debaty. Stanowi ona bowiem warunek
sine qua non korzystania z innych praw i wolności. Dostęp do informacji gwarantuje „przejrzystość” i odpowiedzialność władzy. Bez wolności słowa nie może istnieć niezależna opinia
publiczna.
Publikacja poświęcona jest zagadnieniu, które trudno uznać za „dziewicze” w literaturze
polskiej. Nie ma jednak całościowej, wyczerpującej monografii w języku polskim, traktującej
o ograniczeniach swobody wypowiedzi dopuszczalnej w Europejskiej konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności. Z reguły stosunkowo liczne grono autorów polskich
skupia się, bądź to na przedstawieniu tej kwestii w ogólny sposób w podręcznikach, słownikach
i encyklopediach poświęconym prawom człowieka, bądź traktują ją fragmentarycznie i sektoralnie. Jak dotąd, uwaga badawcza w literaturze polskiej koncentruje się głównie wokół ochrony
prywatności, dobrego imienia, dóbr osobistych, wolności prasy i prawa do korekty, a także
zniesienia odpowiedzialności karnej i immunitetu parlamentarnego. Przy analizie orzecznictwa
strasburskiego omawiane są głównie sprawy polskie lub pojedyncze orzeczenia.
Na tle dość obszernej literatury polskiej recenzowana książka wyróżnia się całościowym
ujęciem wszystkich istotnych kwestii, związanych z ograniczeniem swobody wypowiedzi.
W pracy omówione są m.in.: swoboda debaty politycznej, swoboda wypowiedzi w sprawach
mających publiczne znaczenie, ochrona powagi i bezstronności wymiaru sprawiedliwości, swoboda wypowiedzi artystycznej, komercyjnej, dziennikarskiej, jak również swoboda wypowiedzi w wojsku, policji i w zakładach karnych. Autor podkreśla znaczenie prawa do uzyskiwania
informacji oraz ochronę dziennikarskich źródeł informacji.
Egzegeza orzecznictwa strasburskiego jest krytyczna, daleka od apologetyki i sprawozdawczości. Autor zwraca uwagę na niekonsekwencje widoczne w niektórych wyrokach, na ewolucję
i zmiany linii orzeczniczej. Wskazuje, że stanowisko w określonych sprawach zdeterminowane
było składem izby orzekającej. Poddaje krytyce standardy strasburskie dotyczące m.in. powiązania praw do informacji z ochroną życia prywatnego i rodzinnego (artykuł 8), a nie z artykułem 10. Słusznie opowiada się za wyłonieniem w Europie prawa do informacji. Nie jest jednak
jasne, czy oznacza to propozycję opracowania i przyjęcia protokołu dodatkowego do konwencji?
286
Recenzje
Orzecznictwo strasburskie jest analizowane całościowo, a nie wyrywkowo, za cały okres istnienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) do 2010 r. Oryginalnym rozwiązaniem
przyjętym w tej publikacji jest pokazanie więzi między orzecznictwem Trybunału a miękkim
prawem, stanowionym przez Zgromadzenie Parlamentarne i Komitet Ministrów. Monografia nie
jest rezultatem przypadkowych zainteresowań, lecz jest wynikiem wieloletnich badań i refleksji
nad swobodą wypowiedzi i jej ograniczeniami konwencyjnymi w interpretacji Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka. Problematyka ta podejmowana jest przez autora konsekwentnie
przez całe pierwsze dziesięciolecie XXI wieku.
Krajem, w którym istnieje długa tradycja ochrony wolności wypowiedzi są z pewnością
Stany Zjednoczone. Autor trafnie wskazuje, że swoboda wchodzenia w sferę prywatności osób
publicznych, zwłaszcza kandydujących czy zajmujących stanowiska wybieralne, jest znacznie
większa w USA niż w Europie. Istotnie, prasa w kampanii wyborczej „prześwietla” kandydatów,
podnosząc kwestie, których ujawnienie w wielu krajach europejskich byłoby uznane za przekroczenie granic wolności prasy. Temat ten był żywo dyskutowany we Francji, gdy w czasie
prezydentury Francois’a Mitterranda jego „podwójne życie”, choć było tajemnicą poliszynela,
nie zostało jednak ujawnione przez dziennikarzy, lecz przez niego samego.
Różnice między Stanami Zjednoczonymi a Europą można zauważyć również w kilku
innych kwestiach, związanych z wolnością wypowiedzi. Kiedy w latach 90. ubiegłego wieku
kierowany przeze mnie departament praw człowieka UNESCO prowadził prace zmierzające
do przyjęcia rekomendacji dotyczącej wolności akademickiej, a więc obejmującej m.in. wolność badań, nauczania, publikowania, dostępu do informacji i współpracy międzynarodowej,
to jedną z przyczyn, które spowodowały częściową tylko realizację tego programu, okazały się
różnice w podejściu do zagrożeń swobody badań naukowych, przez które w USA rozumie się
finansowanie i współpracę z rządem, a w Europie przeciwnie – współpracę i finansowanie przez
biznes czy prywatne organizacje i grupy interesów. Podobnie, o ile w Europie wybieralność
władz akademickich jest postrzegana jako gwarancja wolności akademickiej, o tyle w Stanach
Zjednoczonych przeważa pogląd, że mianowanie ma dawać nominatowi swobodę działania
i niezależność wobec kolegów i całej społeczności akademickiej.
Jeśli chodzi o wypowiedź naukową to pewne niejasności budzi poparta przez autora
teza, że w przypadku badaczy amatorów nie obowiązują ich rygory naukowe (s. 265). Taki
pogląd może być zaaprobowany, ale pod warunkiem, że wypowiedzi niezgodnej z założeniami
warsztatowymi badaczy amatorów nie można traktować jako wypowiedzi naukowej. Wolność
badań naukowych i ogłaszania ich rezultatów, zgodnie z ogólnymi zasadami wolności akademickiej, przysługuje wszystkim członkom społeczności akademickiej bez jakiejkolwiek ingerencji z zewnątrz, pod warunkiem stosowania się do powszechnie uznanych zasad i metod
ich prowadzenia. Ocena wyników badawczych, łącznie z ochroną ich publikacji powinna być
pozostawiona specjalistom i ciałom kolegialnym. Kwestia czy granice wolności badań zostały
przekroczone, nie powinna być przedmiotem biurokratycznych, administracyjnych czy sądowych uregulowań, lecz przede wszystkim sprawą indywidualnej i zbiorowej odpowiedzialności uczonych. Deontologia, przestrzeganie zasad dobrego, rzetelnego dziennikarstwa mutatis
mutandis ma także odniesienie do działalności dziennikarskiej.
Wywody, tezy i rekomendacje formułowane w pracy są przekonujące i zasługują na akceptację. Z pewnością ma rację autor, gdy kilkakrotnie podkreśla, że Europejska konwencja jest
„żywym instrumentem”. Jest nowelizowana i aktualizowana poprzez orzecznictwo ETPCz,
miękkie prawo, protokoły dodatkowe, które dwukrotnie (protokół 11 i 14) zmieniły zasady funk-
Recenzje
287
cjonowania ETPCz. Nie podlega zakwestionowaniu jego wywód, że w niektórych obszarach,
jak wypowiedź polityczna, jej ograniczenia są dopuszczone wyjątkowo i podlegają rygorystycznej kontroli ETPCz, zaś stanowione przezeń standardy są obowiązujące dla sądów krajowych.
Monografia dowodzi, że margines swobody ocen jest przejściowym narzędziem i powinien być
zastąpiony teorią obszaru zgodności, stawiającą w centrum analizy wspólne europejskie standardy, a nie rozważanie zgodności ingerencji z konwencją.
Autor słusznie wskazuje na dwa nowe wątki w orzecznictwie strasburskim. Są nimi doktryna pozytywnych obowiązków państwa (obowiązek respektowania wolności wypowiedzi) oraz
proceduralizacja przepisów konwencji. Zastanawiając się nad możliwością ewolucji strasburskiego orzecznictwa, trafnie wymienia cztery jej kierunki: (a) zwrócenie większej uwagi na sformułowane w artykule 10 prawo do informacji i poglądów; (b) zapewnienie harmonii i równowagi między ochroną dobrego imienia (artykuł 8) a zasadami sformułowanymi w orzecznictwie
dotyczącym artykułu 10; (c) bardziej rygorystyczne sprawdzanie czy ingerencja służyła ochronie
uzasadnionego interesu; (d) szersze potraktowanie kwestii naruszenia artykułu 10 w kontekście
oceny prawa i praktyki krajowej.
Jak każda ambitna, interesująca praca, a więc i ta skłania do przedstawienia kilku uwag.
Niektóre z formułowanych tez wymagają wyjaśnienia. I tak, odnotowując różnice między artykułem 10 konwencji a artykułem XIX Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka autor stwierdza:
„Dokument Narodów Zjednoczonych jest deklaracją pozbawioną mocy wiążącej i nie nadaje się
do stosowania” (?!). Użycie czasu teraźniejszego jest nieporozumieniem. Nie można obecnie
twierdzić, że Powszechna Deklaracja Praw Człowieka pozbawiona jest mocy wiążącej! Zakładam, że autor tylko przez niedopatrzenie nie użył czasu przeszłego, choć należy założyć, że
taka była jego rzeczywista intencja.
Jeśli chodzi o charakter prawny Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka to istotnie
w momencie jej uchwalenia zdecydowania większość państw nie miała wątpliwości, że nie
ma ona wiążącego charakteru. Takie stanowisko dominowało w dyskusjach, jakie toczyły się
w latach 1947–1948 w Narodach Zjednoczonych. W czasie debaty w Komitecie III Zgromadzenia Ogólnego wszystkie delegacje (z wyjątkiem Francji i Belgii) wyraziły pogląd, że Powszechna
Deklaracja Praw Człowieka ma charakter nieobowiązujący. Stany Zjednoczone stwierdziły zdecydowanie, że nie jest ona traktatem ani porozumieniem międzynarodowym i nie nakłada obowiązków prawnych. Przedstawiciele Wielkiej Brytanii również mówili tylko o „wielkim autorytecie moralnym” tego dokumentu i kwestionowali pogląd, że akt ten może mieć charakter
prawny jako wiążąca interpretacja Karty NZ. Rząd holenderski w swoim komentarzu wyraźnie oświadczył, że Powszechna Deklaracja Praw Człowieka będzie miała znaczenie wyłącznie
moralnie, natomiast prawnie wiążącym dokumentem będzie pakt ratyfikowany lub akceptowany
zgodnie z formalną procedurą. Analogiczne stanowisko zajęły Norwegia i Australia.
W nauce prawa międzynarodowego przyznaje się obecnie Powszechnej Deklaracji wiążący
charakter. Można w tym względzie odnotować trzy główne stanowiska: (1) Powszechna Deklaracja Praw Człowieka jest autentyczną i wiążącą interpretacją Karty Narodów Zjednoczonych;
(2) uwzględnianie Deklaracji w umowach międzynarodowych nadało jej wiążący charakter;
(3) w wyniku procesu powszechnego uznawania, wprowadzania do konstytucji i aktów międzynarodowych stała się ona prawem zwyczajowym.
Kwestia wydaje dziś się ostatecznie rozstrzygnięta. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka nie jest już tylko jedną z wielu rezolucji Zgromadzenia Ogólnego, które nie są wiążące
dla państw członkowskich. Obecnie, jako uznana autentyczna interpretacja postanowień Karty,
288
Recenzje
jest wiążącą dla Organizacji, jej organów głównych i pomocniczych. Przyjmowane kolejne
rezolucje i deklaracje – nie tylko przez ONZ, lecz także przez organizacje wyspecjalizowane
– nie pozostawiają wątpliwości, że ma ona obowiązujący charakter dla całego systemu Narodów Zjednoczonych. Na wiedeńskiej konferencji Narodów Zjednoczonych poświęconej prawom
człowieka w 1993 r. wszyscy uczestnicy, w drodze konsensusu, uznali wiążące i fundamentalne
znaczenie Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka.
Z pewnością w przypadku wolności wypowiedzi podkreślenie jej szczególnego znaczenia
jest w pełni uzasadnione. Jednak nie jest jasne do końca, czy autor podziela, czy nie, przytoczoną z literatury tezę, uznającą wolność wypowiedzi za „superwolność” (s. 707). Wydaje mi
się, że jest to stanowisko nazbyt daleko idące. W tym kontekście chciałbym także zgłosić wątpliwości co do słuszności następującego sformułowania autora: „skłonny byłbym nawet postawić tezę, że wśród konwencyjnych gwarancji o materialnym charakterze, swoboda wypowiedzi
zajmuje kolejną pozycję po triadzie: prawo do życia (art. 2), wolności od tortur, poniżającego
i nieludzkiego traktowania (art. 3) oraz prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego (art. 5)”.
Można dyskutować, czy swoboda wypowiedzi powinna być wymieniana po, czy raczej przed
wolnością myśli, sumienia i wyznania. Podobnie można się zastanawiać czy gwarancje procesowe są dla jednostki mniej ważne niż swoboda wypowiedzi. Wydaje się, że wszelka próba
hierarchizowania czy uszeregowania praw i wolności człowieka jest, jak dowodzi okres „zimnej
wojny”, niebezpieczna. Nie bez powodu Deklaracja i program działania przyjęte na konferencji
wiedeńskiej stwierdzają, że wszystkie prawa człowieka są uniwersalne, niepodzielne, współzależne i wzajemnie powiązane, „społeczność międzynarodowa” musi je traktować w jednakowy
sposób. Jeżeli jest w Europejskiej konwencji jakieś kryterium, pozwalające na zróżnicowanie
między prawami, to znajdujemy je w artykule 15, mówiącym o uchyleniu stosowania zobowiązań w stanie niebezpieczeństwa publicznego. Wyłącza on możliwość uchylenia zobowiązań, wynikających z artykułów: 2, 3, 4 (ustęp 2) i artykułu 7. Artykuł ten nie wyklucza jednak
możliwości uchylenia zobowiązań wynikających z artykułu 10.
Lektura recenzowanej monografii skłania do podniesienia kilku uwag dotyczących terminologii czy siatki pojęciowej. Pierwsza z nich związana jest z wyborem między dwoma możliwymi do przyjęcia pojęciami: „swobodą” a „wolnością”. Autor daje preferencję swobodzie,
wprowadzając ten termin do tytułu, choć należy odnotować, że w tekście traktuje oba terminy
jako synonimy i używa je zamiennie. Problem wyboru między tymi dwoma pojęciami występuje
w języku polskim z uwagi na konieczność przetłumaczenia powszechnie używanych w języku
angielskim czy francuskim w międzynarodowych instrumentach praw człowieka, orzecznictwie
i literaturze freedom i liberté. Słowniki z reguły tłumaczą je jako wolność i swoboda, traktując
te dwa terminy jako synonimy. Tak więc z punktu widzenia językowego użycie terminu swoboda jest poprawne.
Wydaje się jednak, że w literaturze przedmiotu w języku polskim w powszechnym użyciu
jest raczej termin wolność, co wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, związane to jest z filozoficznym, szerszym wymiarem teoretycznym pojęcia wolność. Po drugie, w polskich oficjalnych
tłumaczeniach międzynarodowych instrumentów praw człowieka używa się powszechnie, choć
nie zawsze, terminu wolność. Artykuł 10 analizowanej przez autora Europejskiej konwencji
praw człowieka tłumaczony jest jako „wolność wyrażania opinii”. Wolności wymieniane są
także w oficjalnym tłumaczeniu nazwy konwencji i tytułu jej rozdziału I. Podobnie tłumaczony
jest artykuł XIX Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Na marginesie można zauważyć, że
oficjalne tłumaczenie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zostało
Recenzje
289
przygotowane w czasach Polski Ludowej i zapewne ze względów ideologicznych dano preferencję swobodzie opinii w stosunku do wolności wypowiedzi jako stanowiącej „mniejsze zagrożenie” ze względów ustrojowych. Artykuł 16 mówi o swobodnym wyrażaniu opinii. Z kolei
artykuł 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej tłumaczony jest jako wolność wypowiedzi. Tak więc w tłumaczeniach zarówno Europejskiej konwencji, jak i Karty Praw Podstawowych przyjętych po transformacji używa się terminu wolność.
Kolejną kwestią zasługującą na zastanowienie jest wybór właściwego terminu spośród
kilku używanych w doktrynie dla bliższego określenia tej wolności (swobody). Czy należy
mówić o wolności wypowiedzi, słowa, opinii czy ekspresji? Recenzowana monografia mówi
o swobodzie wypowiedzi i należy to uznać za właściwy wybór, gdyż jest to najszersze pojęcie. Wypowiedź w przypadku opinii, stanowiska czy informacji naukowej może być przekazywana nie tyle słowem, ile wzorem. W przypadku wypowiedzi artystycznej mamy do czynienia
z obrazem, bryłą, zdjęciem, kolorem, dźwiękiem, i trudno sprowadzać ją do słowa czy opinii.
Z kolei termin ekspresja świetnie pasujący do wypowiedzi artystycznej jest chyba niewłaściwym
określeniem w odniesieniu do przekazywanych informacji, które nie muszą wyrażać jakichkolwiek emocji.
Inną kwestię terminologiczną tworzy częste użycie w monografii określenie „instytucje”
czy „organy strasburskie”. Nie zawsze wiadomo, jakie organy w danym momencie ma na myśli
autor. Kiedy mówi o dwóch to rozumiemy, że chodzi o Komisję i Trybunał. Kiedy mówi o obecnym orzecznictwie organów czy instytucji, to powstaje wątpliwość czy liczba mnoga jest właściwa. Czy obecnie termin orzecznictwo może dotyczyć jakiegokolwiek innego poza Trybunałem organu? Z kolei, kiedy mowa o stanowisku instytucji strasburskich, to istotnie pojęcie
to może obejmować także „miękkie” prawo stanowione przez Zgromadzenie Parlamentarne
i Komitet Ministrów.
Wśród formalnych pytań, na które powinien odpowiedzieć recenzent znajduje się wymóg
stwierdzenia, czy treść pracy odpowiada jej tytułowi. W tym kontekście nasuwa się pewna
wątpliwość. Jak podaje I. Kamiński w informacji zamieszczonej na obwolucie: „Monografia
stanowi całościowe i krytyczne opracowanie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego swobody wypowiedzi…”. Jeśli tak, to niejasne jest, dlaczego nie zostało
to uwzględnione w tytule pracy. Brzmi on: Ograniczenia swobody wypowiedzi dopuszczalne
w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Analiza krytyczna. Wyraźnie brakuje drugiego
członu „w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”. Można byłoby też
uzupełnić obecny tytuł, rozwijając podtytuł „Analiza krytyczna orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka”. Brak tej istotnej informacji w tytule ma pewne konsekwencje.
Nie do końca analiza konwencji i dotyczące jej orzecznictwo się pokrywają. Jeśli analizujemy
konwencję, to należałoby kwestie znajdujące się w rozdziale I „Uwagi wprowadzające” rozbudować w samodzielne rozdziały, m.in. przedstawić proces negocjowania konwencji, szczegółowo omówić jej postanowienia i wprowadzić materiał porównawczy z innymi instrumentami
międzynarodowymi. Zajęcie się głównie analizą krytyczną orzecznictwa Europejskiego Trybunału jest w pełni uzasadnione i zasługuje na aprobatę, tyle tylko, że powinno to być wyraźnie
odnotowane w tytule monografii.
Jeśli dobrze odczytuję intencje autora, to podstawową tezą badawczą jest stwierdzenie, że
orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące swobody wypowiedzi i jej
ograniczeń prowadzi do tworzenia jednolitego strasburskiego, europejskiego standardu, przyznającego wolności wypowiedzi szczególną rangę i jej ochronę w demokratycznym społeczeń-
290
Recenzje
stwie. Pisząc o kształtowaniu się standardów europejskich przez orzecznictwo Trybunału autor,
co zasługuje na podkreślenie, wskazuje, że pozostaje ono pod wpływem zachodzących zmian
w systemie wolności i rozumieniu kluczowych dla ograniczeń wolności wypowiedzi takich
pojęć, jak demokracja, moralność czy bezpieczeństwo. W XXI wieku demokracja to również
ochrona praw mniejszości, respektowanie różnorodności kulturowej oraz pluralizmu w różnych
dziedzinach życia publicznego. Obecnie debaty dotyczące moralności związane choćby z postępem nauk medycznych, inżynierii genetycznej, interpretacją prawa do życia czy prawa osób
o innej orientacji seksualnej dalekie są od opinii i stanowisk artykułowanych w momencie przyjmowania Europejskiej konwencji. Radykalnym zmianom podlega pojęcie „bezpieczeństwa”.
Autor zauważa też konsekwencje zachodzących procesów w stosunkach międzynarodowych, jak choćby zakończenia „zimnej wojny”, bez czego przyjęcie XI protokołu do konwencji
byłoby chyba niemożliwe. Uruchomione przez nią procesy demokratyzacji, umacniania praw
człowieka i transformacji ustrojowej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej doprowadziły
do interesującego zjawiska, jakim jest nowa sytuacja, w której „strażnikami” swobody wypowiedzi są sędziowie z tej części Europy.
W związku z wywodami dotyczącymi standardów europejskich, można by wskazać na kilka
pytań co do relacji między nimi a orzecznictwem Trybunału. Pierwsze z nich dotyczy znaczenia
dla, ale i wkładu w kształtowanie europejskich standardów wolności wypowiedzi i jej ograniczeń, całego bogatego dorobku konwencyjnego Rady Europy (także „twardego”, a nie tylko
„miękkiego”). Wśród ponad 200 konwencji z pewnością można wymienić przynajmniej kilka,
które wnoszą wkład. Tytułem przykładu można zauważyć choćby konwencję o ochronie danych
osobowych (1981 r.) czy konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych (1995 r.).
Dalej, można się zastanowić, czy standardy europejskie są stanowione tylko przez Radę
Europy czy także przez Unię Europejską i OBWE. Choć w literaturze specjalistycznej mówi się
o istnieniu i funkcjonowaniu jednego europejskiego systemu ochrony praw człowieka, w istocie istnieją trzy systemy (podsystemy) związane odpowiednio z Radą Europy, Unią Europejską
oraz Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).
Koncepcja praw podstawowych, występująca równolegle i zamiennie z prawami człowieka, została wprowadzona do prawa unijnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich na przełomie lat 60 i 70. ubiegłego wieku. Lista praw podstawowych wymienionych przez Trybunał jest znaczna i obejmuje m.in. wolność wypowiedzi i informacji oraz
prawo do ochrony prywatności. Uroczyście uchwalona w 2000 r. na szczycie w Nicei, Karta
Praw Podstawowych ma obecnie po wejściu w życie Traktatu z Lizbony obowiązujący charakter. Wprawdzie w znacznej mierze opiera się ona na Europejskiej konwencji, która jest punktem
odniesienia dla osiemnastu spośród jej artykułów, to jednak szerzej ujmuje kwestię swobody
wypowiedzi. W części II mówi o wolności wypowiedzi i informacji: „Każdy ma prawo do
wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania
i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych bez względu na granice
państwowe. 2. Szanuje się wolność i pluralizm mediów”. Karta wymienia także ochronę danych
osobowych (artykuł 8) oraz stwierdza jednoznacznie, że „sztuka i badania naukowe są wolne
od ograniczeń. Wolność akademicka jest szanowana” (artykuł 13).
W kwestiach ograniczania wolności wypowiedzi karta jest jednoznaczna i nie uwzględnia ograniczeń wymienionych w artykule X konwencji. W artykule 52 wyjaśnia, że „możliwe
są tylko takie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności w niej uznanych, które są przewidziane ustawą i szanują istotę tych praw i wolności. Ograniczenia mogą być wprowadzane
Recenzje
291
wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, uznawanego przez Unię, lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”. Można również
dodać, że w zakresie wypowiedzi komercyjnej, przynajmniej w odniesieniu do reklamy, standardy europejskie są kształtowane bardziej przez prawo unijne, związane z ochroną praw konsumentów, niż przez ETPCz.
System ochrony praw człowieka w OBWE w porównaniu z innymi podsystemami europejskimi wykazuje pewną specyfikę. Ochrona ta ma charakter polityczny i nie jest oparta na
prawnie wiążących normach i zasadach. Standardy i normy OBWE nie mogą być powoływane
przed sądami. Różnica między zobowiązaniami „prawnymi” a „politycznymi” nie oznacza, iż te
drugie nie są wiążące. Zobowiązania podjęte przez uczestniczące państwa są czymś więcej niż
niezobowiązującą deklaracją dobrej woli czy intencji, są politycznym zobowiązaniem do przestrzegania przyjętych standardów, podlegającym weryfikacji i monitorowaniu. W przeciwieństwie jednak do innych procedur dotyczących ochrony praw człowieka, opartych na umowach
międzynarodowych, OBWE nie utworzyła ani trybunału, ani organu, do którego obywatele
państw uczestniczących mogliby kierować petycje czy skargi.
W działaniach na rzecz ochrony swobody wypowiedzi szczególną rolę spełnia Przedstawiciel do spraw Wolności Mediów, ustanowiony decyzją Stałej Rady OBWE 5 listopada 1997 r.
Zgodnie z mandatem, do jego zadań należy obserwowanie wydarzeń dotyczących mediów
w państwach członkowskich w celu wczesnego ostrzegania i szybkiego działania w sytuacjach
pogwałcenia wolności słowa. Pomaga uczestniczącym państwom w przestrzeganiu przez OBWE
zasad i zobowiązań dotyczących wolności wypowiedzi i wolności mediów.
Kolejne pytanie dotyczy relacji między standardami europejskimi a standardami powszechnymi. W jakim stopniu stanowisko Komitetu Praw Człowieka przy rozpatrywaniu skarg dotyczących wolności wypowiedzi zgodne jest lub różni się od linii orzeczniczej Europejskiego
Trybunału? Do jakich wniosków może prowadzić analiza komentarzy komitetów traktatowych,
nie tylko Komitetu Praw Człowieka, ale i Komitetu Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kulturalnych? Należy zauważyć, że Europejska konwencja w swojej enumeracji praw człowieka
pomija prawa kulturalne, które choćby z uwagi na prawo do uczestnictwa w życiu kulturalnym, czy wolności badań (szerzej wolności akademickiej) mają ważkie odniesienia do wolności wypowiedzi. Na ogół w literaturze nie wymienia się specjalnej procedury rozpatrywania
skarg dotyczących naruszania praw człowieka, będących w kompetencji UNESCO, a więc par
excellence związanych z ingerencją państwa w swobodę wypowiedzi dziennikarzy, twórców
czy naukowców. Prowadzi to do postawienia pytania, czy nie należałoby uzupełnić konwencji
protokołem, który zawierałby prawa kulturalne uwzględnione choćby przez Kartę Praw Podstawowych. Na marginesie można zauważyć, że taka próba podjęta we współpracy między
Radą Europy, UNESCO a grupą studyjną uniwersytetu we Fryburgu nie przyniosła rezultatów.
Swoje uwagi chciałbym zakończyć odnotowaniem świetnego warsztatu naukowego rozprawy. Wywody są w pełni udokumentowane, oparte na bogatej literaturze przedmiotu oraz
znakomitej znajomości orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, międzynarodowych instrumentów praw człowieka, tak europejskich, jak i powszechnych. Powołana w pracy
literatura przedstawiona jest na dwudziestu dwóch stronach. Obejmuje ona pozycje w języku
polskim, angielskim, francuskim i niemieckim. Bardzo pożyteczny jest też pełny zestaw orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących artykułu 10 Europejskiej konwencji wraz z konkluzją wyroku. Jest on doprowadzony do września 2010 r. Należy również
odnotować, że praca napisana jest dobrą polszczyzną i czyta się ją z prawdziwą przyjemnością.
292
Recenzje
W konkluzji chciałbym stwierdzić, że recenzowana monografia zasługuje na bardzo pozytywną ocenę, a jej autor z pewnością może być uznany za autorytet i specjalistę wysokiej klasy
w kwestiach dotyczących Europejskiej konwencji i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka.
Janusz SYMONIDES
Recenzje
293
Jakub Potulski, Wprowadzenie do geopolityki, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2010, s. 386.
Do niedawna prace z zakresu geopolityki koncentrowały się z reguły na zagadnieniach
cząstkowych. Obecnie coraz częściej pojawiają się publikacje, mające ambicje porządkowania
pod kątem ontologicznym, epistemologicznym i metodologicznym tej dziedziny badań. W tym
nurcie zapisuje się recenzowana książka Jakuba Potulskiego, pracownika naukowo-dydaktycznego Uniwersytetu Gdańskiego.
Autor jako cel pracy stawia sobie „próbę całościowego ukazania problemów metodologicznych, historii rozwoju myśli geopolitycznej, współczesnych dyskusji, dotyczących charakteru tej nauki oraz wybranych problemów geopolitycznych współczesności” (s. 12). Ma to być
w zamierzeniu autora podręcznik dla studiujących te zagadnienia. Założenie to determinuje
strukturę publikacji jako podręcznika-skryptu.
Praca podzielona jest na pięć rozdziałów. Rozdział pierwszy – którym zajmujemy się
szerzej, gdyż niejako „ustawia” on pozostałe części pracy – dotyczy miejsca i roli geopolityki w systemie nauk. Przedstawiona jest w nim szeroka panorama definicji geopolityki, rys
historyczny badań w tej dziedzinie, specyfika współczesnej geopolityki i jej obszary badawcze. Autor, prezentując liczne definicje geopolityki, zaznacza, iż nie istnieje jednoznaczna jej
definicja, tak samo, jak nie da się dokładnie określić jej miejsca wśród dyscyplin naukowych.
Można jednak – dodaje – nie definiując jednoznacznie pojęcia „geopolityki”, wskazać, jak rozumieć to pojęcie. Ma to zależeć „przede wszystkim od orientacji oraz wartości uznanych przez
badacza” (s. 35).
Idąc tym śladem, autor dokonuje analizy specyfiki współczesnej „nowej” geopolityki.
Czyni to poprzez przeciwstawienie jej „starej”, „klasycznej” geopolityce. Charakterystyczny
dla „starej” miałby być determinizm geograficzny, opierający się na takich kategoriach, jak:
przestrzeń, terytorium, położenie, klimat, surowce naturalne, liczebność i struktura ludności,
granice, ład globalny. W tym ujęciu analizy geopolityczne miały służyć diagnozowaniu możliwości oddziaływania państwa na inne kraje w celu zdobycia przewagi nad nimi. Tak pojmowana
geopolityka odnosi się – zdaniem autora – do „starego porządku geopolitycznego” i jest nieprzydatna w dzisiejszych analizach zmian zachodzących w świecie. „Nowa” geopolityka miałaby
być bardziej interdyscyplinarna i wielowymiarowa. Przede wszystkim nawiązuje ona do geografii humanistycznej, w której większą rolę przypisuje się czynnikowi ludzkiemu, tzn.: religii, ideologii, opinii publicznej, mediom masowym, kulturze, językowi, komunikacji, handlowi, gospodarce, psychologii, strukturze społecznej, czy też moralności. W ten sposób – twierdzi autor –
staje się ona „dziedziną badawczą, przełamującą dotychczasowe mity i stereotypy, które narosły
wokół tej dyscypliny badań” (s. 41). Specyfika współczesnej geopolityki miałaby polegać na
pojawiających się w niej dwu odmiennych, ale uzupełniających się aspektach: konceptualnym
i kulturowo-psychologicznym. W pracy przekłada się to na dwa nurty współczesnej geopolityki
– odpowiednio na nurt neoklasyczny i tzw. geopolitykę krytyczną. Przy czym trudno wytłumaczyć, dlaczego wspomniane aspekty analizowane są oddzielnie od nurtów, gdyż ich treść
pokrywa się. Sytuacja ta powoduje chaos wywodu, wiele powtórzeń i dezorientację czytelnika.
W aspekcie konceptualnym, czyli w nurcie neoklasycznym, geopolityka przedstawiana
jest jako nauka, której przedmiotem jest badanie podstawowych struktur i elementów porządku
międzynarodowego. Geopolityka miałaby być nauką zajmującą się analizą i wypracowaniem
294
Recenzje
fundamentalnych zasad funkcjonowania i ewolucji współczesnego „światowego społeczeństwa”.
W tym aspekcie współczesna geopolityka nawiązywałaby do klasycznej myśli geopolitycznej
i obejmowałaby badanie przestrzennych relacji między konkretnymi państwami i ugrupowaniami państw, a także regionów i bloków w kontekście globalnym. Różnica w porównaniu
z klasycznym nurtem miałaby polegać na przypisaniu większej wagi czynnikowi ludzkiemu
niż czynnikom fizycznym.
Aspekt drugi, geopolityka krytyczna – ujęta jest jako podejście badawcze, które otwarło
się na nowe obszary badawcze, opierając się na założeniach geografii humanistycznej, postmodernizmie i poststrukturalizmie. Przedmiotem badań jest identyfikowanie „ukrytych źródeł
koncepcji geopolitycznych i umiejscawiania ich w przestrzeni społecznej, określonej przez tradycję, kulturę i historyczne doświadczenia” (s. 44), oraz skupienie się „raczej na problemach
granic »symbolicznych«, procesach globalizacji, »deterioryzacji« świata i jej konsekwencjach,
a także tworzeniu wyobrażeń przestrzennych” (s. 47).
Jeśli powyższy podział w dużym stopniu jest tworem autora, to już w dalszej części rozdziału prezentuje on poglądy znanych autorów z dziedziny geopolityki. Inspirowany klasyfikacją obszarów badawczych przez Grahama Smitha, wyróżnia on następującą problematykę dzisiejszej geopolityki: (a) konflikty terytorialne, przy czym relacje władzy, siły i terytorium ujęte
są w kontekście procesu globalizacji i związanej z tym „deterioryzacji”; (b) konflikty o zasoby,
traktowane jako drugie po przestrzeni źródło siły państwa; obejmuje przede wszystkim problematykę zasobów surowcowych, dostępu do nich, kontrolę sieci transportowej, a także problem
regionów, w których one występują; (c) globalizacja i nowy porządek międzynarodowy, co ma
się przekładać na analizę – przy użyciu odpowiednio zmodyfikowanych kategorii geopolitycznych – pozimnowojennej geopolitycznej struktury świata, a także badanie procesów integracji
i dezintegracji oraz pojawienia się nowych niepaństwowych aktorów; (d) kody geopolityczne,
czyli badanie, w jaki sposób podmioty życia międzynarodowego wypracowują swoje opcje
geopolityczne; (e) wyobrażenia geopolityczne – obszar badań mający określić, w jaki sposób
są one kształtowane i narzucane społeczeństwu jako obowiązujące.
W sposób bardziej usystematyzowany w pracy relacjonowane są – w ramach podrozdziału
Geopolityka jako struktura, geopolityka jako kultura – poglądy współczesnych autorów anglosaskich na pole badawcze geopolityki. Prezentacja geopolityki jako struktury przedstawiona jest
przy wykorzystaniu wypracowanych przez Johna Agnew i Stuarta Corbrige’a takich pojęć, jak:
● geopolityczny porządek – rozumiany jako „dominujący w danym okresie historycznym system
hierarchii, sojuszów i antagonizmów występujących między aktorami międzynarodowymi” (s. 58);
● geopolityczny porządek gospodarczy – pojęcie odnoszone do „zarządzania strukturą
handlu światowego, do sieci przedsiębiorstw rywalizujących i współpracujących ze sobą, przepływów surowcowo-finansowych, które charakteryzują globalną gospodarkę”, a także obejmujących takie działania, jak: konflikty, współpraca, koordynacja działań między uczestnikami
stosunków międzynarodowych zarówno międzyrządowych, jak i pozarządowych (s. 59);
● geopolityczna hegemonia i prymat – termin koncentrujący się na przewadze państwa
lub grupy państw w podziale zasobów materialnych, takich jak: surowce, kapitał, technologia
gospodarcza i wojskowa, zaś dokładniej w ujęciu geopolitycznym jako „kompleks praktyk
kulturowych i reprezentacji związanych z partykularnym porządkiem geopolitycznym” (s. 60);
● kompleksy terytorialno-technologiczne – pojmowane jako pojęcie „związane z terytorialnymi i militarnymi implikacjami rozwoju sieci transportowych, urządzeń służących komunikacji
i technologii wojskowych” (s. 61);
Recenzje
295
● geopolityczne warunki – rozumiane jako interakcje zachodzące między wymienionymi
wyżej czterema obszarami i wpływające na kształtowanie się porządku kulturowego, który
z kolei decyduje o sposobie postrzegania świata.
Po prezentacji geopolityki jako struktury, autor przystępuje do przedstawienia poglądów
na geopolitykę jako kulturę, opierając się na naukowym dorobku w tej dziedzinie irlandzkiego
geopolityka Gearoida O’Tuathaila. Badacz ten wyróżnia następujące obszary zainteresowań
geopolityki:
● geopolityczne wyobrażenia – pojmowane są one jako przekonania określonej grupy
społecznej o otaczającym świecie, jej miejsca w tym świecie, które to przekonania dostarczają
danych do budowy geopolitycznej „mapy świata” i wpływają na kulturowo-polityczną samoidentyfikację grupy oraz w dużym stopniu na jej decyzje polityczne;
● kultura geopolityczna – ma stanowić ona niejako sumę dominujących geopolitycznych
wyobrażeń, ale także całość kultury politycznej konkretnego społeczeństwa i procesów oddziaływania instytucjonalnego na to społeczeństwo;
● geopolityczne tradycje – byłyby to pewne tradycyjne interpretacje pozycji państwa
w środowisku międzynarodowym, wytyczające „kanon myślenia o tożsamości państwowej,
polityce zagranicznej oraz o interesach narodowych” (s. 67);
● geopolityczne wizje – kategoria ta została upowszechniona przez holenderskiego badacza
Gertjana Dijkinka. W recenzowanej pracy przytacza się jego definicję tego terminu, odnosząc
ją do „idei, które dotyczą relacji między czyjąś własną przestrzenią (miejscem) a pozostałym
światem, obejmując odczucie bezpieczeństwa/zagrożenia/przewag/wad i/lub odwołując się do
idei dotyczących narodowego (kolektywnego) przeznaczenia lub strategii polityki zagranicznej” (s. 68–69);
● dyskurs geopolityczny i geostrategiczny – pierwsze z tych pojęć rozumiane jest „jako
proces nadawania znaczeń symbolom i uznawania określonych interpretacji jako obowiązujących i wykluczających alternatywne sposoby ich rozumienia stanowi sposób na »kodyfikację«
polityki zagranicznej i artykulację geopolitycznych wyobrażeń” i prowadzi do ukształtowania
„skryptów geopolitycznych” (s. 71). Drugie pojęcie, dyskurs strategiczny byłby specyficzną
formą dyskursu geopolitycznego, skupioną na zagadnieniach „narodowej polityki bezpieczeństwa i strategicznych interesów, opisując świat w kategoriach rywalizacji, zagrożeń i niebezpieczeństw” (s. 71).
Rozdział drugi poświęcony jest przedstawieniu metod i podstawowych paradygmatów
badawczych w geopolityce. Przez metody badawcze rozumie się w pracy ujednolicone postępowanie, zmierzające „do sformułowania systemu twierdzeń i hipotez, które mogą służyć do
wyjaśniania i budowy teorii. Ich zadaniem jest wyjaśnianie istoty badanych zjawisk i procesów” (s. 75). Natomiast paradygmaty badawcze, to w ujęciu autora, „podejścia do obiektu
badań, ustanowienia nowych metod analizy, zmiany celów analizy geopolitycznej, a często także
i samego przedmiotu badań geopolitycznych” (s. 83). Zamiast paradygmatów autor używa również określeń „podejście krytyczne”, „teoria krytyczna”, „podstawowe stanowiska teoretyczne”,
a także „podejścia teoretyczne”.
Co prawda, w pracy zaznacza się, iż „wszystkie nauki i dyscypliny mają swój specyficzny
zespół metod, które naukowcy starają się rozwijać i doskonalić” , lecz dalej spotykamy stwierdzenie, że „w naukach zajmujących się badaniem zjawisk politycznych [ale przecież autor nie
ogranicza obszaru badawczego geopolityki tylko do zjawisk i procesów politycznych – S.M.]
stosowane są wszystkie metody, którymi posługują się nauki społeczne” (s. 75). Biorąc pod
296
Recenzje
uwagę to założenie, wyróżniono w pracy następujące metody badawcze: analizę systemową,
metodę porównawczą, metodę historyczną, metodę historyczno-porównawczą, analizę funkcjonalną, metody behawioralne, analizę decyzyjną, podejście antropologiczne i metody nauki
o zarządzaniu, głównie analizę SWOT. Charakterystyka tych metod jest jasna i przejrzysta.
W tej części rozdziału wymienione są także zdefiniowane jako paradygmaty: podejście instytucjonalne oraz paradygmat realistyczno-polityczny. W osobnych jego częściach – przy czym
bez uzasadnienia dlaczego – przedstawiane są dalsze paradygmaty: geocywilizacyjny, geoekonomiczny, geoideologiczny, paradygmat systemu światowego i podejście krytyczne. Pierwszy
z nich definiowany jest – i opiera się głównie na twórczości Mikołaja Danilewskiego, Oswalda
Spenglera, Arnolda Toynbeego, Samuela Huntingtona oraz Alvina i Heidi Tofflerów – jako
przekonanie, „iż tworzący się ład międzynarodowy determinowany będzie przez sprzeczności
cywilizacyjne, tzn., że dawny konflikt ideologiczny zastąpią konflikty nowego typu, których
podstawowym źródłem będą różnice kulturowe” (s. 90).
Następny paradygmat, geoekonomiczny, charakteryzowany jest poprzez prezentację poglądów Edwarda Luttwaka, Immanuela Wallersteina i Ernesta Koczetowa. Sam autor określa geoekonomiczny punkt widzenia jako zakładający, „iż rywalizacja między państwami jest uzależniona od ich siły ekonomicznej, a nie terytorialnej, zaś antagonizmy wyrażane są głównie za
pomocą środków ekonomicznych. W geoekonomii odpowiednikiem siły ognia jest kapitał inwestycyjny, zgromadzony i kontrolowany przez państwo; odpowiednikiem udoskonaleń rodzajów
broni jest subsydiowany przez państwo rozwój nowych produktów; wspierana przez państwo
penetracja rynku zastępuje bazy militarne i garnizony stacjonujące za granicą, jak również
wpływy dyplomatyczne” (s. 101).
Istotne znaczenie we współczesnych analizach geopolitycznych – jak wskazuje się w pracy
– zajmuje paradygmat geoideologiczny, „podkreślający szczególną rolę ideologii jako swoistego
zasobu politycznego, którego rola we współczesnym świecie zdecydowanie wzrosła. Podstawą
paradygmatu ideologicznego jest szukanie związków między geopolityką a ideologią i analiza
procesów ich wzajemnego przenikania się” (s. 106). Podstawowym pojęciem w ramach tego
paradygmatu jest infosfera, definiowana jako eteryczna, ulotna, polimorficzna rzeczywistość,
w której egzystują i przepływają informacje. Miałaby ona stanowić „piąty wymiar geostrategii,
obok takich tradycyjnych obszarów rywalizacji i konfliktów geopolitycznych, jak ląd, morze,
powietrze, kosmos” (s. 114), zaś jej znaczenie autor zawiera w zdaniu, iż „kto kontroluje źródła
informacji na danym terytorium, ten kontroluje i samo terytorium” (s. 113). Jednak podkreśla,
że wiek informacji jest jeszcze stosunkowo młody, stąd analizy jego wpływu na geopolityczną
hegemonię są w dużym stopniu spekulatywne.
Paradygmat „systemu światowego” uważany jest w pracy za jeden z kluczowych we współczesnej geopolityce. Przy analizie tej kategorii posiłkowano się głównie twórczością Immanuela
Wallersteina i jego historiozoficzną teorią, której centralną kategorią jest pojęcie „historycznych systemów społecznych”. Systemy te w tym ujęciu to struktury mające względnie szeroki
zakres geograficzny i charakteryzujące się trwaniem przez względnie długi czas. Dalej za amerykańskim uczonym wymienia się trzy formy systemów historycznych: minisystemy, światowe
imperia oraz gospodarkę światową. I właśnie ten ostatni system – utożsamiany z gospodarką
kapitalistyczną – jest przedmiotem dalszej analizy autora podręcznika. Idąc śladem Wallersteina,
definiuje on ten system jako „rozległy obszar geograficzny, w którego obrębie istnieje podział
pracy, a tym samym znacząca, wewnętrzna wymiana podstawowych lub niezbędnych dóbr oraz
przepływ kapitału i pracy. Cechą gospodarki świata jest to, iż nie jest ona ograniczona przez
Recenzje
297
jednolitą strukturę polityczną” (s. 122). Kształtuje ona – kontynuuje myśl amerykańskiego uczonego – hierarchicznie strukturę przestrzenną świata w zależności od miejsca danej jednostki
politycznej w podziale pracy, na skutek czego kształtuje się w tym systemie: rdzeń (państwa
bogate), peryferie (państwa biedne, które są eksploatowane) i półperyferie (państwa, które mogą
być eksploatowane, jak również same mogą eksploatować, będąc jednocześnie stabilizatorem
systemu światowego). W recenzowanym opracowaniu podkreśla się szczególnie inspirującą rolę
w wypracowaniu tego modelu francuskiej szkoły „Annales”, a przede wszystkim historyka Fernanda Braudela (np. pojęcia: „systemu gospodarki światowej”, „gospodarki-świata”, „historii
długiego trwania”; podział gospodarki światowej na: centrum, regiony drugorzędne i marginesy
zewnętrzne; skupienie się nie na roli państw w tym systemie, lecz regionów geograficznych).
Twórcy ci, w równym stopniu co aspektami materialnymi porządku międzynarodowego, zajmowali się innymi aspektami cywilizacyjnymi (w końcu tytuł ich sztandarowego czasopisma
brzmiał: „Annales: Économies, Societés, Civilisations”). Dlatego też dziwi brak odniesienia się
do ich dorobku przy okazji omawiania innych paradygmatów geopolitycznych.
Aczkolwiek autor charakteryzuje podejście krytyczne na końcu rozdziału poświęconego
paradygmatom geopolitycznym, to wydaje się – a wskazuje na to częste odwoływanie się do
tegoż podejścia i jego cech szczególnych w całej książce, co ma, niestety, negatywne skutki
w postaci wielokrotnych powtórzeń – iż jest ono preferowanym przez autora sposobem wyjaśniania zjawisk i procesów geopolitycznych. Sięgając do genezy tego podejścia, wskazuje się
w pracy, iż wyrosło ono z teorii krytycznej i postmodernizmu, sprzeciwiających się pozytywistycznej wizji świata, której podstawą jest twierdzenie o neutralności wiedzy. „Prezentowane
przez analityków międzynarodowych wizje rzeczywistości – pisze autor – są tak naprawdę
wyrazem ideologii i określonych interesów politycznych. Dlatego też wartościowe jest krytyczne badanie idei politycznych (czy też geopolitycznych); powinno ono zwrócić uwagę na
kontekst ich powstania i powiązać z interesami, które dana wizja porządku międzynarodowego czy też teoria reprezentuje. Dzięki temu można ukazać, komu i czemu dana wiedza służy
i w jaki sposób przyczynia się do utrzymania lub zmiany istniejących struktur międzynarodowych”(s. 127). Charakterystyka podejścia krytycznego jest w dużej części powtórką prezentowanego wcześniej paradygmatu geoideologicznego.
Rozdział trzeci obejmuje problematykę rozwoju myśli geopolitycznej. Jej intelektualne źródła umieszczone są tam – jak to zwykle w naukach społecznych – już w starożytności (Herodot,
Tukidydes, Polibiusz, Arystoteles, Strabon), zaś jej narodziny w okresie Oświecenia, gdy idee
racjonalizmu i empiryzmu stały się przodującymi i dały początek naukowemu podejściu w badaniach związków między człowiekiem a otaczającym go środowiskiem. W tym kontekście ukazano w pracy twórczość takich uczonych, jak: Charles Montesquieu, Georg [a nie George] Hegel,
Henry Thomas Buckle, Karl Ritter, Herbert Spencer (jego wpływ na rozpowszechnienie teorii
Darwina w geopolityce), Johann Gottfried Herder, Ernst Moritz Arndt, August Zeune, Friederich
[a nie Friderich] List, Paul de Lagarde [a nie Paul Legarde], Fryderyk Ratzel, Rudolf Kjellen.
W oddzielnym podrozdziale, ujęty jest klasyczny okres rozwoju myśli geopolitycznej,
obejmujący czas od lat 80. XIX wieku do połowy XX stulecia. Prezentowane są poglądy Alfreda
Mahana, Halforda Mackindera, Karla Haushofera i George’a Orwella. Autor przedstawia je
w sposób bardzo przejrzysty i w dużym stopniu oryginalny. Należy szczególnie podkreślić
włączenie tego ostatniego twórcy do klasyków myśli geopolitycznej okresu międzywojennego.
Zastrzeżenia budzi wyodrębnienie osobno, w dalszym podrozdziale, „narodowych” – francuskiej i rosyjskiej – szkół w geopolityce tego okresu. W ten sposób można odnieść wrażenie,
298
Recenzje
że nie istniały wówczas niemiecka, amerykańska, czy też angielska szkoła myślenia geopolitycznego, bądź też, że tylko te szkoły łącznie – bez Francuzów i Rosjan – tworzyły klasykę
tego myślenia. Tym bardziej to dziwi, iż – jak stwierdza autor – „to we Francji i Rosji powstawały idee, którym geopolityka zawdzięcza dużo więcej niż niemieckiej geopolitik, a nawet
więcej niż Mackinderowi” (s. 199). Przy czym dodaje, iż dotyczy to zwłaszcza francuskiej
szkoły geografii politycznej i jej twórcy Paula Vidala de la Blache’a, ale także Elysée Reclusa,
Alberta Demangeona i Jacques’a Ancela. Jak słusznie zauważa autor, francuska géopolitique
kształtowała się w opozycji wobec niemieckiej geopolitik, odrzucając jej skrajny determinizm
geograficzny oraz darwinizm społeczny, przeciwstawiając jej vidalowski posybilizm geograficzny (środowisko geograficzne nie determinuje zachowań ludzkich, lecz stwarza jedynie możliwości) oraz podkreślając szczególną rolę aktywności ludzkiej w relacji człowiek–środowisko.
Stworzyło to – zdaniem autora – podwaliny pod rozwój geografii humanistycznej, a zarazem
przyczyniło się do „odrodzenia się geopolityki jako dyscypliny badawczej w latach 80. XX
wieku we Francji” (s. 200).
Podobnie podkreśla się w pracy wkład rosyjskiej szkoły omawianego okresu w rozwój
światowej myśli geopolitycznej. Autor dostrzega szczególne znaczenie zarówno w rosyjskiej
nauce, jak i rzeczywistości politycznej związków między polityką a przestrzenią, a nawet mitologizowanie tych związków i uczynienie z czynnika geograficzno-przyrodniczego jedną z istotnych determinant kształtujących tożsamość państwa. Szkoła rosyjska okresu klasycznego ukazana jest poprzez pryzmat podstawowych twierdzeń najbardziej znanej z koncepcji przez nią
ówcześnie wypracowanych – geopolitycznej teorii eurazjatyzmu oraz poprzez charakterystykę
poglądów głównych jej twórców – Dymitra Milutina, Wienamina Tien-Szańskiego i Włodzimierza Lenina. Aczkolwiek wspomina się nazwiska Lwa Gumilowa i Aleksandra Dugina jako
współczesnych kontynuatorów tej szkoły, lecz nie podejmuje się w pracy tego wątku, charakteryzując – w następnym rozdziale – współczesną geopolitykę.
Rozdział czwarty poświęcony jest współczesnej myśli geopolitycznej. Scharakteryzowano w nim rozwój myśli geopolitycznej po II wojnie światowej, francuską szkołę „Hérodote” jako współczesną odnowicielkę geopolityki, geopolitykę krytyczną oraz ponowoczesne nurty badawcze i astropolitykę. Rozwój myśli geopolitycznej po II wojnie światowej
jest analizowany poprzez ukazanie twórczości takich autorów, jak: Isaiah Bowman, Nicholas
Spykman, George Kennan, Robert Strausz-Hupe, Saul B. Cohen, Charles F. Doran oraz George
Modelski. Dziwi umieszczenie dwóch pierwszych badaczy jako przedstawicieli współczesnej
myśli geopolitycznej, gdyż ich główne dzieła powstały w okresie klasycznego rozwoju tej myśli.
Szczególną atencją autor darzy francuską szkołę „Hérodote” i jej twórcę Yves Lacoste’a.
Autor podkreśla, iż był on jednym z pierwszych badaczy, którzy wprowadzili do analiz geopolitycznych problematykę informacji, opinii publicznej, środków masowego przekazu, a przede
wszystkim centralną – w myśli geopolitycznej Lacoste’a – kategorię idei. Stąd też –stwierdza on,
iż dla Lacoste’a geopolityka to „tworzone przez podmioty geopolityczne przedstawienie współzależności z innymi działającymi na arenie międzynarodowej w funkcji swych interesów. Nie istnieją zatem obiektywne »zasady«, ani też »prawa geopolityczne«, gdyż mają one miejsce tylko
subiektywnie w określonej, podmiotowej myśli geopolitycznej i służą do tworzenia hipotez, teorii,
przedstawień i scenariuszy politycznych; te z kolei są zależne od interesów, posiadanej technologii oraz systemu wartości kulturowych właściwych temu, kto je opracowuje” (s. 256). Co prawda,
autor wymienia jeszcze innych francuskich geopolityków, lecz zapomina o – chyba najwybitniejszego z nich – Aymericu Chauprade, zresztą krytyku pojmowania geopolityki przez Lacoste’a.
Recenzje
299
Z inspiracji francuskich geografów i geopolityków – co wskazuje się w książce – powstała
geopolityka krytyczna, analizowana w następnym podrozdziale. Jako głównych jej przedstawicieli wymienia się: Simona Dalby’ego, Klausa Doddsa, Petera Taylora, Gearoida O’Tuathaila
oraz Johna Agnewa. To oni właśnie – pisze autor – „otwarcie nawiązywali do takich nurtów
badawczych, jak teoria krytyczna, postmodernizm i poststrukturalizm, czerpiąc wiele z ich tradycji badawczej. Centrum badań uczyniono jednostkowe postrzeganie świata, kształtowane w procesach dyskursu społecznego” (s. 261). Istota tego definiowana jest za O’Tuathailem i Agnewem
jako „zespół zasobów społeczno-kulturowych wykorzystywanych do konstruowania rozumienia świata i swojej w nim aktywności” oraz „zespół możliwości i całokształt reguł, za których
pomocą czytelnicy/słuchacze, mówcy/audytorium są w stanie przyjąć to, co usłyszeli i zbudować całościową »mapę świata«” ( s. 265). Dalej w tym podrozdziale spotykamy sporo powtórzeń z rozdziału pierwszego i drugiego. Natomiast interesujący i mający duże walory dydaktyczne jest ostatni podrozdział, dotyczący astropolityki. Jest to w literaturze naukowej rzadko
podejmowany temat, stąd też cenne jest klarowne przedstawienie poglądów trzeciego po lądowym (land power) i morskim (sea power) wymiaru analiz geopolitycznych, tzn. powietrznego
(air power), a także wymiaru czwartego (space power). Poglądy na ten temat autor przedstawia
poprzez twórczość Alexandra de Seversky’ego, Colina S. Graya oraz Everetta C. Dolmana.
Końcowy, piąty rozdział, poświęcony jest wybranym problemom geopolitycznym współczesnego świata. Pierwszy taki problem to wizje porządku światowego po „zimnej wojnie”.
Autor podkreśla znaczenie geopolityki w budowaniu pozimnowojennych scenariuszy, służących do opisania porządku międzynarodowego, zaś charakterystyka tego porządku zilustrowana
jest poglądami na ten temat m.in. znanych analityków życia międzynarodowego, takich jak:
wielokrotnie przywoływany już wcześniej Immanuel Wallerstein, Francis Fukuyama, Samuel
Huntington, Benjamin Barber, Harm de Blij, Robert Kaplan, Ignacio Ramonet, Michael Hardt,
Antonio Negri, czy też Carlo Jean. Dużą wartością tej części pracy jest odwoływanie się do
najnowszej literatury traktującej o tej problematyce.
Jako drugi współczesny problem geopolityczny charakteryzowany jest przestrzenny podział
świata na Północ–Południe i jego geopolityczne konsekwencje. Charakteryzując te pojęcia, autor
wskazuje na obecne ich rozumienie, a mianowicie, iż „Północ to państwa demokratyczne, rozwinięte gospodarczo, o wysokim poziomie życia i niskim tempie przyrostu naturalnego. Natomiast
Południe to ogromny obszar niedorozwoju ekonomicznego, ubóstwa, państw o niedemokratycznych ustrojach, teren wojen, anarchii i konfliktów wewnętrznych” (s. 332). Jednak dostrzega,
iż taki podział geopolityczny jest uproszczonym modelem świata, gdyż w rzeczywistości są to
obszary bardzo zróżnicowane, twierdzi jednak, iż „pozwala na wyjaśnianie niektórych zachodzących we współczesnym środowisku międzynarodowym zjawisk” (s. 334). Jako ostatni ze
współczesnych problemów geopolitycznych analizowana jest europejska przestrzeń geopolityczna. Autor dokonuje tej analizy poprzez ewolucję historyczną rozumienia Europy, jej granic,
tożsamości kulturowej i więzów politycznych łączących europejskie państwa.
Po przeczytaniu recenzowanej pracy ma się mieszane odczucia. Ten stan powodują następujące przyczyny:
1. Dużą wartością pracy jest erudycyjność; autor wykorzystał ogromną ilość źródeł,
zwłaszcza anglosaskich, ale także rosyjskich i francuskich;
2. Co prawda, autor zapowiada zdefiniowanie geopolityki (s. 11), lecz trudno doszukać
się w całym tekście efektu; podobnie jeśli chodzi o jasno sformułowane stanowisko w kwestii
przedmiotu geopolityki i jej granic, bo trudno uznać za takie stanowisko stwierdzenie, iż „Tylko
300
Recenzje
postrzeganie tych dwóch obszarów badawczych [badanie geopolityki jako struktury i jako kultury, czyli geopolityka krytyczna – S.M.] we wzajemnym związku pozwala na całościową i oryginalną analizę […] i wydaje się, iż takie wielowymiarowe ujęcie problemów międzynarodowych czyni z niej relewantną dyscyplinę badań, posiadającą wyraźnie zdefiniowane pola, co
stanowi podstawę do uznania jej za względnie samodzielną dziedzinę naukową, mieszczącą się
w grupie nauk politycznych” (s. 72). Ma się wrażenie, iż autor widzi geopolitykę jako supernaukę, która zawiera w swoim przedmiocie całość nauk społecznych i przyrodniczych, deprecjonując to, co jest specyfiką podejścia geopolitycznego, a mianowicie aspekt przestrzenny.
Właściwie autorowi wszystko kojarzy się z geopolityką, tak jakby nie badano dawno i współcześnie uwarunkowań polityki zagranicznej państw, czy też szerzej stosunków międzynarodowych, nie używając przy tym nazwy geopolityka. Bez wątpienia podejście geopolityczne jest
wartościowe, ale w takim przypadku, aby nie gubić jego przestrzennej istoty i umieszczać go
w ramach nauki o stosunkach międzynarodowych. Stąd też tytuł pracy „Podejście geopolityczne
w nauce o stosunkach międzynarodowych” byłby skromniejszy, ale bardziej właściwy do tej
dziedziny badań. Po co mnożyć byty ponad potrzebę?
3. Autor używa wielu kategorii, czy też pojęć proponowanych przez różnych badaczy.
Kategoriami takimi są np.: teoria geopolityki, podmioty geopolityczne, aktorzy konfliktów politycznych, sytuacja geopolityczna, koncepcje geopolityczne, podejścia geopolityczne, nurty geopolityczne itd. Jednak sam nie odnosi się do nich, nie proponuje własnej definicji lub robi to
incydentalnie, a z reguły używa zamiennie (np. pojęcia paradygmatu, nurtu i podejścia geopolitycznego). Jeśli uważa geopolitykę za naukę, a tak jest, to taka sytuacja nie może mieć miejsca,
gdyż nauka bez własnej jasno określonej i spójnej siatki pojęciowej gubi sens istnienia.
4. Wymogiem stawianym strukturze pracy naukowej jest m.in. zachowanie zasady rozłączności kolejnych jej części. W przeciwnym razie poszczególne części zachodzą na siebie,
powodując powtórki i chaos. Niestety, sytuacja taka ma miejsce w recenzowanej pracy. Przykładem może służyć m.in odwoływanie się prawie w każdym rozdziale do założeń podejścia
krytycznego, poglądów Immanuela Wallersteina czy też – jak w rozdziale pierwszym i drugim
– powtarzanie omawiania obszaru badawczego geopolityki. Czytelnik odnosi wrażenie, jakby
praca składała się z powtarzalnych części, zaś autor – po prostu bez odpowiedniej redakcji
tychże części w celu ich korelacji – oddał ją do druku.
5. Ostatnie krytyczne spostrzeżenie dotyczy zagadnień technicznych. Nie wiadomo, na ile
jest to wina redakcji, czy autora. Autor w dużej części oparł swoją pracę na prezentacji poglądów czołowych przedstawicieli myśli geopolitycznej. Tak więc winna być zachowana szczególna troska o pisownię ich nazwisk, a także tytuły ich oryginalnych prac. Nagminne są błędy
w tej pisowni. W mniejszym stopniu dotyczy to przedstawicieli szkół anglosaskiej i rosyjskiej,
lecz jeśli chodzi o francuskich, to błędy są szczególnie rażące – przekręcanie nazwisk, brak
znaków diakrytycznych (np. é, è, à). Co prawda, jeden raz taki znak jest zamieszczony (s. 243),
lecz błędnie. Problem ten jest o tyle istotny, iż w języku francuskim umieszczenie ich powoduje
zmianę wymowy danego wyrazu, a skoro ma to być podręcznik, to nie można studentów uczyć
złych nawyków językowych.
Na końcu warto postawić pytanie, czy można polecić to opracowanie studentom jako
podręcznik. Myślę, iż po usunięciu wskazanych niedociągnięć – tak. Tym bardziej że na rynku
polskim jest to praca unikatowa.
Stanisław MUSIAŁ
Recenzje
301
Magdalena Sirecka-Wołodko, Zagraniczna polityka kulturalna Polski w latach
1956–1970, Firma Wydawniczo-Handlowa MADO, Toruń 2011, s. 281.
Zbigniew Brzeziński stwierdza w jednej ze swoich publikacji, iż wśród czterech czynników
stanowiących kluczowe wyznaczniki pozycji mocarstwowej państwa należy umieścić również
kulturę1. Jednakże zaczęła być ona postrzegana jako ważny element kreowania polityki zagranicznej stosunkowo niedawno. W polskiej literaturze przedmiotu niewiele miejsca poświęcano
temu zagadnieniu. Brak należytego zainteresowania ze strony teoretyków stosunków międzynarodowych dotyka zwłaszcza dyplomacji kulturalnej okresu Polski Ludowej. Jak zauważa Magdalena Sirecka-Wołodko, badaniom nad tym zjawiskiem nie poświęcano zbyt wielkiej uwagi,
ponieważ pokutowało przekonanie, iż „Polska, jako państwo znajdujące się w orbicie wpływów
ZSRR nie miała pod tym względem zbyt wiele do zaoferowania” (s. 7). Autorka poczyniła jednak spory krok ku zmniejszeniu tej luki badawczej, publikując książkę Zagraniczna polityka
kulturalna Polski w latach 1956–1970. Pozycja ta, będąca rozprawą doktorską napisaną pod
kierunkiem naukowym prof. dr hab. Teresy Łoś-Nowak, ukazała się na polskim rynku wydawniczym nakładem toruńskiego wydawnictwa MADO. Publikacja ta jest niezwykle ważna właśnie z uwagi na zajęcie się przez autorkę mało spopularyzowaną w polskiej nauce tematyką.
Jest ona mało zbadana w polskiej literaturze przedmiotu, a niezwykle ważna dla ukazania specyfiki polityki kulturalnej prowadzonej przez PZPR, jej przesłania, zasadniczych celów i miejsca w „peerelowskiej” polityce zagranicznej. M. Sirecką-Wołodko interesują przede wszystkim
mechanizmy decyzyjne funkcjonujące w ramach zagranicznej polityki kulturalnej PRL i projekcja polityki wobec środowisk twórczych tamtego okresu, wskazująca na margines swobody
w jej kształtowaniu po 1956 r., specyficznym ze względu na powolny proces transformacji
systemu politycznego Polski Ludowej. Pozycja ta jest wreszcie próbą przedstawienia czytelnikowi reakcji władz ZSRR i pozostałych państw bloku wschodniego na prowadzoną przez PZPR
zewnętrzną politykę kulturalną.
Książka została podzielona na pięć rozdziałów, które poprzedza obszerne słowo wstępne.
Autorka wyjaśnia w nim motywacje stojące za wyborem takiego właśnie tematu. Uzasadnia
również przyjęte w pracy ramy chronologiczne. Jej zdaniem, lata 1956–1970 to szczególny
okres w dziejach Polski Ludowej – okres diametralnych zmian zarówno w polityce wewnętrznej, jak też w relacjach z zagranicą, zarówno z państwami wchodzącymi w skład tzw. wspólnoty
socjalistycznej, ale także ze światem zachodnim. Autorka wskazuje, że lata rządów Władysława
Gomułki w Polsce to czas, gdy PRL przechodziła ewolucyjną przemianę od prób budowy „polskiej drogi do socjalizmu” oraz uzyskania nieco większej swobody w ramach państw bloku
sowieckiego (zarówno w stosunkach zewnętrznych, jak i w polityce wewnętrznej), do przyjęcia pozycji jednego z najbardziej pryncypialnych satelitów ZSRR. Lata „gomułkizmu”, by użyć
pojęcia spopularyzowanego przez Zbigniewa Brzezińskiego, to okres, gdy polskiej kulturze
udało się rozluźnić więzy ideologicznego gorsetu i przynajmniej częściowo wydostać się spod
partyjnej kurateli. Rodzimi artyści śmiało zaczęli tworzyć wówczas projekty awangardowe,
nierzadko krytyczne wobec władz i ideologii komunistycznej, z sukcesami wydawane i wystawiane za „żelazną kurtyną”. Co równie istotne, władzom partyjno-rządowym nie udało się już
1
Pozostałe czynniki wymieniane przez Brzezińskiego to: czynnik militarny, ekonomiczny i technologiczny; por. Z. Brzeziński, Wielka szachownica. Główne cele polityki amerykańskiej, Warszawa 1998, s. 28.
302
Recenzje
ponownie w pełni narzucić kagańca kontroli środowiskom twórczym, nawet w drugiej połowie lat
60. XX wieku, kiedy to większość zdobyczy „Października” zostało przez władze zlikwidowane.
Czytając pracę M. Sireckiej-Wołodko należy jednak mieć na uwadze, co podkreśla zresztą
sama autorka, iż większość materiałów, do których udało się jej dotrzeć dotyczy lat 1956–1963,
co jest wynikiem luki „w istniejących, bądź udostępnionych dokumentach” (s. 8). Brak danych
dotyczących schyłkowego okresu rządów Władysława Gomułki może zrazu wydać się dosyć
istotną słabością opisywanej pozycji, jednak materiały zebrane przez autorkę okazały się być
w zupełności wystarczające dla przeprowadzenia pogłębionej i wyczerpującej analizy polskiej
zagranicznej polityki kulturalnej między październikiem 1956 r. a grudniem 1970 r. Trzeba przy
tym zaznaczyć, że autorka dotarła do licznych oficjalnych (nierzadko niepublikowanych do tej
pory) dokumentów państwowych, przechowywanych w Archiwum Akt Nowych oraz Archiwum Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Ponadto autorka zajęła się analizą treści publikowanych w polskiej i zagranicznej prasie, wydawanej w analizowanym przez nią okresie. Materiały
zebrane przez M. Sirecką-Wołodko są nie tylko bogate pod względem merytorycznym i faktograficznym, ale pozwalają przy tym spojrzeć na problematykę dyplomacji kulturalnej „czternastu lat Gomułki”, zarówno z krajowej, jak też zewnętrznej perspektywy. Autorka sięgnęła
bowiem nie tylko do publikacji rodzimych teoretyków i badaczy, ale także do pozycji pisanych
przez autorów rosyjskich i zachodnich, jak również do polskich wydawnictw emigracyjnych.
W rozdziale pierwszym autorka analizuje zewnętrzne uwarunkowania zagranicznej polityki
kulturalnej Polski Ludowej w latach 1956–1970. Wychodząc z teoretycznych ustaleń dotyczących podejścia systemowego w nauce o stosunkach międzynarodowych, M. Sirecka-Wołodko
ukazuje specyfikę socjalistycznego systemu międzynarodowego, wyjaśnia cechy systemu bipolarnego oraz określa wyznaczniki, które wpływały na trwałość radzieckiej hegemonii w Europie
Środkowo-Wschodniej. Wskazuje m.in. na siłę militarną ZSRR, narzucenie przez Kreml reżimów komunistycznych w państwach satelickich wraz z ideologią marksizmu-leninizmu oraz
powiązania instytucjonalne państw bloku (RWPG, Układ Warszawski). Zauważa przy tym,
iż należy zwrócić uwagę na pewne różnice w wypełnianiu przez ZSRR hegemonicznej roli
w regionie w okresie stalinizmu i po śmierci Stalina, a zwłaszcza po referacie Nikity Chruszczowa o „Kulcie jednostki i jego następstwach” z 1956 r. podkreślając, że w latach 1944–1953
hegemonia ZSRR w jego strefie wpływów przyjmowała kształt ładu imperialnego, zaś po zmianie w kierownictwie KC KPZR po przełomie październikowym 1956 r. nastąpiła racjonalizacja tego podejścia poprzez zmniejszenie terroru oraz uregulowanie pewnych kwestii na drodze
traktatowej. Autorka szczegółowo opisuje mechanizmy uzależnienia państw bloku wschodniego
od ZSRR, wskazując na te o charakterze ideologiczno-ustrojowym, partyjnym, militarnym oraz
gospodarczym. Rozdział ten zamyka próba nakreślenia modelu stosunków kulturalnych w państwach satelickich Związku Radzieckiego. Wskazuje ona na narzucenie artystom przez władze
jednego słusznego stylu twórczości – socrealizmu, duży stopień ideologizacji kultury przy jednoczesnej izolacji środowisk artystycznych od wpływów z Zachodu, a także na kontrolę świata
kultury przez kierownictwo partyjno-rządowe w postaci likwidacji niezależnych od PZPR stowarzyszeń twórców i reglamentowanie kontaktów z ludźmi kultury z pozostałych krajów demokracji ludowej (kdl).
Rozdział drugi książki, analogicznie do poprzedniego, stanowi próbę nakreślenia wewnętrznych uwarunkowań dyplomacji kulturalnej PRL. Autorka za punkt wyjścia przyjmuje wyjaśnienie podstaw ideologicznych polityki kulturalnej w Polsce Ludowej, zaczynając jeszcze od ustaleń w tej materii, które wypracowało kierownictwo PPR w czasie okupacji. Autorka wskazuje,
Recenzje
303
że do 1948 r. komunistyczne władze przygotowywały się do wprowadzenia w Polsce realizmu
socjalistycznego w sztuce i włączenia kultury do „walki o socjalizm”, gdyż bez literatury, filmu
itd. partia nie może „odnieść pełnego zwycięstwa”, jak mówił Jakub Berman podczas konferencji aktywu PZPR w 1949 r. Pełna ideologizacja w tej dziedzinie ludzkiej aktywności nastąpiła
jednak dopiero po kongresie zjednoczeniowym PPR i PPS w grudniu 1948 r. W dalszej części
rozdziału autorka kreśli przyczyny i przebieg wydarzeń październikowych w Polsce, by następnie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego rodzima kultura okresu „odwilży popaździernikowej”
była tak wyjątkowa, zwłaszcza na tle innych państw bloku radzieckiego. Żałować należy, że
M. Sirecka-Wołodko nie wychodzi w nim poza ogólnie przyjęte w dyskursie naukowym opinie dotyczące dorobku kulturalnego lat 50. i 60. XX wieku. Wskazuje na podejmowanie przez
filmowców i literatów tematów kontrowersyjnych z punktu widzenia PZPR i władz Związku
Radzieckiego (rehabilitacja byłych żołnierzy AK, ciemne strony życia w „realnym socjalizmie”,
żądania większej swobody wypowiedzi), jak też na rozwój sztuk (teatru, malarstwa) awangardowych, zarówno w formie, jak i treści. Jednakże zajmując się tematyką rozliczeniowych filmów
Andrzeja Wajdy i Andrzeja Munka, twórczością literacką m.in. Marka Hłaski, Adama Ważyka
i Czesława Miłosza, eksperymentalnymi spektaklami Tadeusza Kantora, pierwszymi kabaretami studenckimi, początkami polskiego jazzu i zjawiskiem bikiniarstwa, autorka nie stara się
zgłębić ich specyfiki, zadowalając się powszechnie obowiązującymi, acz powierzchownymi
wyjaśnieniami. Takie potraktowanie szczególnego zjawiska, jakim była polska kultura popaździernikowa znacząco rzuca się w oczy na tle dalszej części książki, w której autorka podchodzi
do poruszanych zagadnień z dużą dozą szczegółowości. Z jednej strony brak głębszej refleksji
na temat polskiej kultury omawianego okresu jest pewną słabością tej pozycji, z drugiej jednak
strony, to uproszczenie nie wpływa na klarowność wywodu oraz logikę wyciąganych przez
autorkę wniosków.
Pierwsze dwa rozdziały recenzowanej książki stanowią nie tylko niezbędną podbudowę
teoretyczną dla dalszej części wywodu, ale same w sobie mają wartość poznawczą, ponieważ
są rzeczową analizą stosunków między ZSRR oraz jego satelitami, także na polu kultury. Rozdziały te to również udana próba scharakteryzowania modelu relacji hegemonicznej, panującej
za „żelazną kurtyną”.
W rozdziale trzecim omawianej publikacji czytelnik ma możliwość zapoznania się z instytucjami, które w PRL były odpowiedzialne za kreowanie i realizację polityki kulturalnej oraz
mechanizmami jej implementacji. Autorka przedstawia kompetencje organów wewnętrznych
(Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Ministerstwa Kultury i Sztuki) oraz urzędów i instytucji zagranicznych (polskie placówki dyplomatyczne i konsularne, Ośrodki Kultury Polskiej)
w kształtowaniu i wdrażaniu dyplomacji kulturalnej. Poza analizą systemu instytucjonalnego
i procesów decyzyjnych w ramach zagranicznej polityki kulturalnej, M. Sirecka-Wołodko
„obnaża” rolę KC PZPR w kreowaniu zagranicznej polityki kulturalnej PRL. Jest to – jak
podkreśla – niezwykle istotne w kontekście problematyki, jaką analizuje i bada, gdyż w państwach „realnego socjalizmu” najwyższe kierownictwo partyjne podejmowało najważniejsze
decyzje dotyczące polityki wewnętrznej i zagranicznej, zaś oficjalne organy rządowe były
zazwyczaj instytucjami fasadowymi odpowiedzialnymi za wdrażanie rozwiązań opracowanych
w komitetach centralnych partii komunistycznych. Autorka wyjaśnia, jak za pomocą Wydziału
Zagranicznego i Wydziału Kultury KC, PZPR sprawowała kontrolę nad działalnością resortu
spraw zagranicznych i placówek dyplomatycznych za granicą na płaszczyźnie polityki kulturalnej. Czytelnikowi przedstawiona zostaje działalność podstawowych organizacji partyjnych
304
Recenzje
w „centrali” i „na placówkach”, które pełniły funkcję „pasów transmisyjnych” decyzji podejmowanych przez kierownictwo partii do jej szeregowych towarzyszy. Podstawowe Organizacje Partyjne miały stać na straży ideologicznego zaangażowania osób zatrudnionych w służbie
zagranicznej oraz prowadzić szereg działań mających na celu „uodpornienie” obsady zagranicznej placówki na wpływ obcej, zwłaszcza – jak podkreślano – „zachodniej i wrogiej polskim
interesom”, propagandy. W dziedzinie zagranicznej polityki kulturalnej to one przede wszystkim odpowiedzialne były za wdrażanie decyzji podejmowanych w tych kwestiach przez KC
w Warszawie. PZPR poprzez obsadzanie stanowisk w resortach odpowiedzialnych za realizację
zagranicznej polityki kulturalnej oraz ingerowanie partii w prace wymienionych ministerstw,
zapewniała sobie całkowitą kontrolę nad kształtowaniem i implementacją tejże polityki oraz nad
współpracę kulturalną PRL z zagranicą. M. Sirecka-Wołodko zauważa przy tym nie bez racji, iż
tak duża centralizacja polityki zagranicznej i kulturalnej w rękach partii nie zawsze gwarantowała podejmowanie decyzji właściwych z punktu widzenia propagandowego i ideologicznego.
Rozdział trzeci omawianej publikacji jest na pewno udaną próbą scharakteryzowania stopnia,
w jakim PZPR wpływała na dyplomację kulturalną PRL i wymianę kulturalną Polski z zagranicą oraz mechanizmów tych działań
W następnej części książki autorka przedstawia kształt i kierunek zmian w zagranicznej
polityce kulturalnej PRL wobec Związku Radzieckiego oraz NRD, CSRS, Węgier i innych
państw bloku socjalistycznego. Punktem wyjścia dla rozważań jest charakterystyka stanu stosunków Polski Ludowej z wymienionymi państwami w latach 1956–1970. Autorka wyjaśnia
m.in., co wpływało na to, iż stosunki PRL z ZSRR miały w omawianym okresie szczególny
charakter na tle pozostałych krajów demokracji ludowej, pomimo iż Polska nadal pozostawała
w radzieckiej strefie wpływów oraz była od Związku Radzieckiego uzależniona ekonomicznie
i militarnie. Autorka wymienia przesłanki, które w jej odczuciu nadawały relacjom Polski ze
Związkiem Radzieckim szczególny charakter. Do najważniejszych zalicza suwerenną decyzję
polskiej partii o wyborze Władysława Gomułki na jej I sekretarza, niewdrożenie w Polsce programu kolektywizacji wsi, uznanie przez władze istnienia samorządu robotniczego oraz koegzystencję Kościoła katolickiego i państwa socjalistycznego. M. Sirecka-Wołodko szczegółowo
przybliża uwarunkowania tej współpracy, by następnie przejść do opisu relacji obu państw
w takich dziedzinach kultury, jak: prasa, literatura, film, muzyka oraz teatr. Analogicznie postępuje w przypadku pozostałych państw bloku wschodniego, którymi zajmuje się w swojej pracy.
Bez cienia wątpliwości fragmenty książki, w których autorka przybliża uwarunkowania współpracy kulturalnej Polski ze Związkiem Radzieckim, czy też np. NRD, stanowią o jej dużej
wartości poznawczej. Sięgając do oficjalnych dokumentów oraz artykułów prasowych, autorka
nie tylko przybliża czytelnikowi oceny stosunków kulturalnych formułowane przez stronę polską, ale także reakcje kół partyjno-rządowych „bratnich krajów”. Wylicza niekiedy absurdalne
stanowiska w sprawie wymiany kulturalnej, formułowane przez ZSRR, którego kierownictwo
skarżyło się na lekceważenie przez stronę polską, prezentującą w Związku Radzieckim filmy
„drugiej kategorii artystycznej”. Działo się tak jednak dlatego, iż władze ZSRR zakazywały
projekcji „szkodliwych ideologicznie” produkcji Wajdy czy Munka, mających doskonałą prasę
na Zachodzie.
W rozdziale piątym autorka podejmuje ważny problem dla wizerunku Polski w świecie,
a mianowicie uwarunkowania i specyfikę polityki kulturalnej socjalistycznej Polski, zwłaszcza wymianę kulturalną, prowadzoną z państwami zachodnimi. Struktura rozdziału jest analogiczna do poprzedniego. Autorka przedstawia stan stosunków PRL z wybranymi państwami
Recenzje
305
na zachód od „żelaznej kurtyny”, następnie prezentuje założenia i ewolucję polityki kulturalnej Polski wobec tych państw, by przejść do szczegółowego przedstawienia wymiany kulturalnej w poszczególnych dziedzinach. Autorka uwypukla najistotniejsze różnice, które legły
u podstaw procesów kształtowania i realizacji dyplomacji kulturalnej PRL wobec państw bloku
socjalistycznego, ze szczególnym uwzględnieniem ZSRR oraz państw Zachodu. Wyjaśnione
zostają zróżnicowane cele polskiej dyplomacji kulturalnej wobec Wschodu i państw zachodnich.
M. Sirecka-Wołodko przedstawia również zróżnicowany odbiór polskiej kultury i sztuki w zależności od tego, w którym państwie konkurujących bloków ideologiczno-militarnych były one
prezentowane. Interesujące są, zwłaszcza dla pokolenia urodzonego na przełomie lat 80. i 90.
XX wieku, wnioski zawarte w ostatnim rozdziale. Niezależnie od czasów stygmatyzowanych
komunistycznym reżimem i mentalnością, zagraniczna polityka kulturalna była jedną z dziedzin, w której najmocniej uwidoczniały się podejmowane od końca 1956 r. próby realizacji polskich interesów narodowych w ramach radzieckiej hegemonii w Europie Środkowo-Wschodniej.
Badaczka podkreśla, że polska kultura drugiej połowy lat 50. i dekady lat. 60. minionego stulecia wybijała się na tle innych państw bloku wschodniego z uwagi na tradycyjne związki z kulturą zachodnią i cywilizacją łacińską, a także ze względu na tolerowanie przez władze PRL działalności Kościoła katolickiego oraz łagodniejszą niż w pozostałych krajach demokracji ludowej
cenzurę. Autorka konkluduje, że powyższe czynniki, wraz z pewną otwartością polskich środowisk twórczych na kontakty z Zachodem, wpłynęły na popularne określanie Polski mianem
„najweselszego baraku w obozie radzieckim”. M. Sirecka-Wołodko stwierdza również, że chociaż media i przywódcy państw Zachodu oraz ZSRR diametralnie różnili się w ocenianiu wartości artystycznej ówczesnej polskiej sztuki, to wspólne dlań było postrzeganie kultury PRL jako
elementu osłabiającego „władzę ludową” w Polsce oraz źródło ideologicznego rozdźwięku we
„wspólnocie socjalistycznej”. Autorka podsumowuje swój wywód, wskazując na dwa wymiary
polskiej zagranicznej polityki kulturalnej w latach 1956–1970. Jej zdaniem, pierwszy z nich
miał charakter ściśle kulturalny: dyplomacja kulturalna służyć miała promocji rodzimej sztuki
za granicą. Drugi wymiar miał charakter polityczny. W tym przypadku kultura PRL musiała
mieścić się w ramach wyznaczanych przez marksizm-leninizm i kierunkach wskazywanych
przez ZSRR. Jak jednak udało się autorce wykazać, po „Październiku” polskiej kulturze udało
się nieco rozluźnić reżimowe ograniczenia, których władzom nie udało się ponownie narzucić,
także z uwagi na brak zainteresowania Gomułki tymi kwestiami, który w późniejszym okresie
swoich rządów owładnięty był dążeniami do zagwarantowania Polsce granicy na zachodzie.
Reasumując powyższy wywód należy stwierdzić, że książka autorstwa M. Sireckiej-Wołodko to na polskim rynku publikacji internacjologicznych pozycja pod wieloma względami
wyjątkowa i nowatorska. Autorka zajęła się tematyką niedostatecznie do tej pory „eksploatowaną” przez rodzimych badaczy stosunków międzynarodowych. Sięgnęła do niepublikowanych dokumentów, jak również do licznych monografii oraz artykułów publikowanych w rodzimych i obcojęzycznych periodykach naukowych. Przeprowadzona przez nią analiza pozwoliła
na nakreślenie charakteru zagranicznej polityki kulturalnej Polski w okresie rządów Gomułki.
Autorce udało się scharakteryzować systemowe, instytucjonalne oraz ideologiczne podstawy dla
kształtowania polskiej dyplomacji kulturalnej, jak też mechanizmy jej implementacji. Wskazała
na zróżnicowanie celów i metod realizacji tej polityki w zależności od tego, czy skierowana
była ona do „bratnich krajów” z ZSRR na czele, czy też do państw Zachodu. Autorka naświetliła wreszcie ewolucję tej dziedziny stosunków dyplomatycznych, która dokonała się w ciągu
czternastu lat „gomułkizmu”. M. Sirecka-Wołodko przedstawia swoje obserwacje i wnioski
306
Recenzje
w logicznym, uporządkowanym wywodzie, zaś klarowna struktura pracy ułatwia zrozumienie
przeprowadzonego przez nią procesu badawczego. Można jedynie wyrazić żal, iż autorka nie
pokusiła się o bardziej pogłębioną analizę popaździernikowej kultury polskiej, mimo iż sama
wskazuje, że jej wyjątkowość na tle pozostałych państw bloku radzieckiego przekładała się na
stan stosunków kulturalnych PRL tak ze Wschodem, jak i z Zachodem. Podsumowując należy
podkreślić, że po recenzowaną książkę powinni sięgnąć ludzie nauki oraz studenci politologii
i stosunków międzynarodowych zainteresowani zagadnieniem polskiej dyplomacji w okresie istnienia PRL, jak też chcący zgłębić historię i uwarunkowania wzajemnych relacji państw bloku
wschodniego. Publikacja ta stanowi bowiem nie tylko udaną próbę naświetlenia mniej znanego
aspektu tych stosunków, jakim jest dyplomacja kulturalna, ale to również rzeczowe wyjaśnienie
podstaw i zasad funkcjonowania „wspólnoty” nazywanej kiedyś „socjalistyczną”.
Dominik BALAWENDER
Recenzje
307
Włodzimierz Anioł, Maciej Duszczyk, Piotr Zawadzki (red.), Europa socjalna
– iluzja czy rzeczywistość?, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 2011, s. 373.
Pracownicy naukowo-dydaktyczni Instytutu Polityki Społecznej UW oraz osoby blisko współpracujące z IPS UW podjęli się ciekawego projektu naukowego, polegającego na przygotowaniu
publikacji dotyczącej europejskiego wymiaru socjalnego. Temat zatytułowany Europa socjalna
– iluzja czy rzeczywistość, to kolejna, tym razem zbiorowa, próba odpowiedzi na pytanie, jaki
dorobek i jakie wyzwania rysują się przed europejską polityką społeczną, sprowadzoną głównie
do działalności w ramach Unii Europejskiej, a nie np. Rady Europy, czy innych organizacji. Na
uwagę zasługuje fakt, że Instytut Polityki Społecznej UW od lat bada problematykę wspólnotowej/unijnej polityki społecznej, a głównym specjalistą w tym zakresie jest prof. dr hab. Włodzimierz Anioł, który opublikował w ostatnich latach kilka niezwykle interesujących książek
na temat polityki społecznej UE1. Również inni pracownicy IPS UW, którzy są współautorami
tej pracy, zajmują się od lat międzynarodową, porównawczą polityką społeczną lub szczegółowymi zagadnieniami europejskich modeli czy też systemów zabezpieczenia społecznego. Stąd
też lektura tego dzieła sprawiła recenzentowi wiele przyjemności, gdyż tematyka pracy jest
niezwykle aktualna, wątki poddane analizie dobrze dobrane, a ukierunkowanie wielu treści na
przyszłość europejskiej polityki społecznej stanowi o jej przydatności w dyskusjach nad możliwym rozwojem modelu socjalnego UE. Walorem książki jest jej różnorodność, co związane jest
z doborem interdyscyplinarnego zespołu znanych w środowisku polityków społecznych specjalistów, a także praktyków i studentów. Argument ten zasługuje już na wstępie na specjalną uwagę.
Nie bez znaczenia jest czas i kontekst opublikowania pracy na ten temat. Europa i świat
borykają się od kilku lat z kryzysem gospodarczym, którego nasilenie obserwujemy w ostatnich
miesiącach za sprawą niewypłacalności i „wiszącego w powietrzu” bankructwa Grecji, a być
może także innych państw strefy euro (Włochy, Hiszpania). Projekt integracji europejskiej przeżywa aktualnie wyraźny kryzys i to nie tylko ze względu na fiasko głównych strategii europejskich, realizowanych w ostatnich latach (Strategia Lizbońska), ale przede wszystkim z powodu
deficytu solidarności i skuteczności szybkiego reagowania oraz podejmowania decyzji w instytucjach UE, co skutkuje dzisiaj poważnymi problemami strefy euro i szerzej całej Wspólnoty.
Instytucje UE i poszczególne rządy państw członkowskich nie dopilnowały nadzoru nad stanem
finansów publicznych członków UE, co wywołuje widmo bankructwa kilku państw Wspólnoty. Ma to oczywiście swoje nieprzewidywalne konsekwencje dla gospodarek poszczególnych
państw i całej Europy, dla ich systemów finansowych i kondycji giełd, ale ma też poważne
konsekwencje dla polityki społecznej, której przyszłość przy poważnych turbulencjach gospodarczych może być zagrożona. Dlatego z wyżej przedstawionych powodów należy pochwalić
inicjatywę autorów tego dzieła, którzy wpisują się tą książką i zarysowaną w niej problematyką
w aktualną dyskusję nad stanem faktycznym i wyzwaniami stojącymi przed europejską polityką
społeczną w dobie kryzysu, który prawdopodobnie będzie się nasilał w najbliższych latach.
Jak zarysowano we wstępie pracy, celem książki jest próba odpowiedzi na pytania dotyczące przyszłości polityki społecznej UE w nowych okolicznościach zewnętrznych i wewnętrz1
Między innymi: W. Anioł, Europejski fin de siecle, Warszawa 1996; idem, Europejska polityka społeczna – Implikacje dla Polski, Warszawa 2003; idem, Paradoksy globalizacji, Warszawa 2002.
308
Recenzje
nych, w obliczu rosnących ograniczeń budżetowych i narastającego kryzysu demograficznego.
Redaktorzy pracy zadają m.in. pytania na temat tego, czy klasyczne welfare state ustąpi w najbliższym czasie miejsca paradygmatowi workfare state? Czy będziemy mieli do czynienia
z konwergencją modeli społecznych w Europie, czy też z ich postępującym zróżnicowaniem?
Jaka w tych przeobrażeniach będzie rola państwa, a jaka rynku, czy społeczeństwa obywatelskiego? Próba odpowiedzi na te i wiele innych pytań została rozłożona w książce w ramy trzech
części i w sumie w 20 artykułów oraz posłowie, napisane przez Seniora polskich polityków
społecznych – Profesora Antoniego Rajkiewicza. Struktura książki składa się z części pierwszej,
dotyczącej współczesnych wyzwań dla europejskiej polityki społecznej. Mamy więc cztery artykuły prezentujące dorobek, spory i kontrowersje dotyczące europejskiej polityki społecznej oraz
społeczno-gospodarczej. Druga część pracy ukazuje aktywność Unii Europejskiej w wybranych
dziedzinach polityki społecznej: zróżnicowane tematycznie i metodologicznie teksty, dotyczące
różnorodnych polityk socjalnych UE (m.in. koordynacja zabezpieczenia społecznego, polityka
spójności, polityka gender i rodzinna, polityka zatrudnienia, dialogu społecznego, wobec pracowników z krajów trzecich), jak i artykuły dotyczące instrumentów unijnej polityki (np. działalność Obserwatorium Sytuacji Społecznej i Demografii) oraz migracji etnicznych na wybranych przykładach krajów UE. W części tej znalazł się również tekst, który dotyczy tego, czego
nie ma – a więc unijnej polityki mieszkaniowej. Trzecia część książki zatytułowana „Miejsce
Polski w Europie Socjalnej” składa się z sześciu tekstów, z których aż trzy dotyczą Europejskiego Funduszu Społecznego i realizacji programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Pozostałe
artykuły koncentrują się na zagadnieniach polskiego modelu polityki społecznej na tle innych
modeli w Europie, specyfiki polskiego sektora pozarządowego oraz polskiego rynku pracy po
akcesji do Unii Europejskiej.
Pracę kończy syntetyczne i bogate we wnioski posłowie prof. Antoniego Rajkiewicza.
Książka niewątpliwie jest szeroka pod względem ujęcia przedmiotu, co ma swój istotny
walor poznawczy, ale jest także bardzo zróżnicowana tematycznie i w stylu prowadzenia analizy
czy narracji. Mamy w niej znaczące teksty, które wnoszą wartość naukową i dydaktyczną, ale
mamy też teksty publicystyczne czy sprawozdawcze, które mają raczej charakter przyczynkarski. Czytelnik niewątpliwie dowie się z książki dużo na temat współczesnych definicji czy koncepcji Europy Socjalnej, dorobku historycznego i aktualnych problemów społecznych Europy.
Między innymi w rozpoczynającym książkę tekście Włodzimierza Anioła znajdzie on przykładowe obszary i procesy europejskiego obszaru socjalnego, do których autor ten zalicza m.in.:
europeizację rynków i stosunków pracy, europeizację opieki zdrowotnej, turystykę socjalną,
europeizację usług i instytucji, czy też ucieczkę fiskalną do krajów o niższych zobowiązaniach
podatkowych. Z tekstu dowie się także o transnarodowych interakcjach w polityce społecznej,
o wielopoziomowych relacjach w stosunkach między poszczególnymi aktorami życia społecznego w UE, a także o czynnikach sprzyjających i hamujących rozwój europejskiej polityki społecznej. Ważnym elementem artykułu jest ukazanie barier strukturalnych, politycznych, instytucjonalnych i redystrybucyjnych, które ograniczają postęp w rozwoju polityki społecznej UE.
Walorem kolejnego tekstu autorstwa Jolanty Supińskiej jest przyjrzenie się kierunkom rozwoju europejskiej polityki gospodarczej i jej konsekwencji dla dobrobytu społecznego. Autorka
ukazuje statystykę nierówności ekonomicznych istniejących pomiędzy krajami UE, wskazując
na istniejący spór na temat tego, jak zmniejszać nierówności w obszarze UE. Zastanawia się
nad najlepszym modelem fiskalnym dla Europy i państw członkowskich. Wskazuje i zachęca
do zapoznania się z Euromemorandami jako krytycznymi publikacjami neokeynesistów, pod-
Recenzje
309
ważających dotychczasową politykę gospodarczą UE, w której 84 mln ludzi żyje w biedzie,
w tym ponad 19 mln dzieci.
Niezwykle ciekawym i nowym z punktu widzenia problematyki podejmowanej przy okazji publikacji o polityce społecznej UE jest tekst Cezarego Żołędowskiego i Mariusza Sulkowskiego na temat europejskich kłopotów z wielokulturowością. Czytelnik będzie mógł zapoznać
się z różnorodnymi wymiarami pojęcia „wielokulturowość”, m.in. społecznym i normatywnym.
Dowie się więcej na temat pluralizmu kulturowego i dominujących paradygmatów w prowadzonej polityce wielokulturowości. Autorzy ukazują rozwój polityki wielokulturowości na świecie,
wskazując na początki tej polityki w Europie na początku lat 80. XX wieku. Najbardziej ciekawą częścią artykułu jest przedstawienie polityki wielokulturowości na wybranych przykładach państw UE. Autorzy ukazują różnorodne modele prowadzonej w Europie polityki, szerzej
opisując model francuski, brytyjski/holenderki i niemiecki.
Kontrowersje wokół strategii społecznych i gospodarczych UE precyzyjnie przeanalizował autor kolejnego rozdziału – Maciej Duszczyk. Ukazał on krytykę Strategii Lizbońskiej,
która skończyła się fiaskiem, nie osiągając w 2010 r. większości zakładanych celów i rezultatów. Autor, opisując elementy nowego zarządzania i planowania w UE, słusznie wskazuje
na liczne przyczyny nieosiągnięcia zakładanych rezultatów ostatniej strategii. Według niego,
jednym z nich jest nieskuteczna metoda otwartej koordynacji wraz z Krajowymi Programami
Reform i realizacją zasady „pokaż i zawstydź” (naming and shaming). Także instrument nacisku w postaci odebrania części środków z polityki spójności krajom, które nie stosują się do
reform w ramach strategii nie przyniósł zamierzonego efektu. Interesująca jest także prezentacja aktualnej Strategii „Europa 2020” z hipotezą w podtytule, że plan ten skończył się, zanim
się jeszcze zaczął, co ma sugerować prawdopodobnie wpływ istniejącego kryzysu na nieco
inne akcentowanie priorytetów rozwoju całej UE i państw ze strefy euro. Artykuł kończy prezentacja innego dokumentu strategicznego UE – Paktu na rzecz Konkurencyjności (Pakt Euro
Plus), w którym akcentuje się mocniej nieco inne priorytety aniżeli w Strategii „Europa 2020”.
Kolejny artykuł książki, rozpoczynający drugą część tej publikacji, dotyczy nowych regulacji unijnych w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i został napisany
przez jedną z najlepszych specjalistek z tego zakresu Gertrudę Uścińską. Z treści tekstu można
wiele dowiedzieć się o ogólnych zasadach koordynacji, o zakresie i nowych regulacjach z tego
obszaru, m.in. o rodzajach ryzyk socjalnych i świadczeniach w tym zakresie, o prawie do
świadczeń oraz o uprawnieniach poszczególnych grup społecznych. Tekst kończy konkluzja,
że pomimo, iż regulacje unijne dotychczasowego systemu prawnego podlegają pewnym modyfikacjom i zwiększa się ich obszar i skala dostosowań, to w dalszym ciągu pozostaje wiele
problemów związanych z koniecznością skoordynowania uprawnień wynikających z obywatelstwa UE.
O polityce spójności społeczno-gospodarczej UE pisze w kolejnym artykule Tomasz
Mering, przypominając ewolucję rozwoju tej polityki na obszarze Wspólnot, wskazując na
zasady i instrumenty tej polityki oraz zarysowując nową perspektywę finansową UE na okres
programowania 2014–2020, która jest szczególnie ważna z punktu widzenia polskich interesów. Wprawdzie na zakończenie autor poddaje analizie scenariusze rozwoju polityki spójności
w najbliższej przyszłości, wskazując m.in. prawdopodobną głęboką reformę funduszy strukturalnych w kierunku ich większego zintegrowania z realizowanymi strategiami unijnymi, to jednak w kontekście aktualnego kryzysu strefy euro i samej UE należy zaczekać z ostatecznymi
rozstrzygnięciami dotyczącymi tej sfery, które będą miały zapewne tło polityczne.
310
Recenzje
Treść kolejnego artykułu wpisana jest już w sam jego tytuł, który brzmi „Dialog społeczny w Unii Europejskiej – ramy prawno-instytucjonalne i wpływ na stosunki pracy”. Autor
tekstu Jacek Męcina pisze w nim m.in. o kształtowaniu się mechanizmów dialogu społecznego
w Europie, poddaje analizie liczne dyrektywy i porozumienia ramowe, zastanawia się nad realnym wpływem partnerów społecznych w tworzenie standardów pracy, ukazuje sektorowość prowadzonego dialogu na bazie licznych komitetów. Wskazując na liczne dokumenty w obszarze
dialogu społecznego autor konkluduje, że dialog społeczny na dobre zakorzenił się w procesie
decyzyjnym UE i stał się ważnym elementem zarządzania procesami decyzyjnymi.
Grażyna Firlit-Fesnak prezentuje ważny w UE temat polityki równości płci i gender mainstreaming. Powołując się na zapisy prawa pierwotnego i wtórnego UE autorka podkreśla cele
i zadania Wspólnoty w tym zakresie. Interesującym poznawczo jest dokonanie pewnego uporządkowania dorobku unijnego w tym zakresie, wskazując na liczne i różnorodne cele szczegółowe i podejścia do problematyki równościowej, takie jak: utylitarne, społeczne, ideologiczne,
polityczne, kulturowe. W treści artykułu znajdziemy zarówno odniesienia do licznych dokumentów UE z tego zakresu, jak i deklaracje polityczne i programowe. Tekst kończy się konkluzjami,
że pomimo starań instytucji UE nie spełniły się nadzieje związane ze strategią gender mainstreaming. W dalszym ciągu występują liczne bariery społeczne i kulturowe między mężczyznami
a kobietami, chociaż z pewnością UE promuje i inicjuje wiele projektów i programów, mających
na celu przełamanie stereotypów i uprzedzeń w tym zakresie.
W dwóch kolejnych opracowaniach podjęto rozważania dotyczące polityki zatrudnienia
z perspektywy work-life balance oraz koncepcji flexicurity. Oba zagadnienia są tematami bardzo
aktualnymi w europejskiej debacie nad godzeniem pracy zawodowej z obowiązkami rodzinnymi
i uelastycznianiem czasu i organizacji pracy. Anna Kurowska skoncentrowała się nad analizą
rozwiązań przyczyniających się do zwiększania aktywności zawodowej kobiet, w tym młodych
matek, dokonując prezentacji licznych wskaźników z tego zakresu. Według autorki, trzy główne
zagadnienia, które wpływają na sytuację kobiet na rynku pracy w UE, to przede wszystkim:
elastyczna organizacja pracy, dostępność do instytucjonalnej opieki nad dziećmi, odpowiednia polityka rodzinna dotycząca urlopów macierzyńskich i wychowawczych. W tekście Sylwii
Rosochy otrzymujemy kompendium wiedzy na temat koncepcji flexicurity, która, łącząc ideę
większej elastyczności zatrudnienia (flexibility) z bezpieczeństwem socjalnym (social security),
sprawdziła się w kilku państwach UE (m.in. Danii i Holandii) i znajduje się w niektórych strategiach UE (m.in. Strategia „Europa 2020”) jako model do zastosowania w całej Wspólnocie.
Trzy kolejne teksty są mniej lub bardziej powiązane z tematyką „Europy Socjalnej”, chociaż zawierają elementy wspólnotowej polityki społecznej. Aleksandra Zubrzycka-Czarnecka
podjęła się trudnego tematu unijnej polityki mieszkaniowej, wątpiąc już we wstępie artykułu,
czy taka w ogóle istnieje. Jak sama autorka zasygnalizowała w swoim tekście „Unia Europejska nie prowadzi szczegółowej polityki zajmującej się mieszkalnictwem”. Niemniej ukazując
pośrednie rozwiązania Wspólnoty w wybranych regulacjach dotyczących zakazu dyskryminacji,
praw osób niepełnosprawnych, prawa azylowego, prawa budowlanego i innych ukazała ogólne
ramy dla rozwoju takiej polityki w przyszłości.
Beata Samoraj-Charitonow opisała wspólnotową politykę wobec pracowników z krajów
trzecich. W swoim tekście wskazała na źródła prawa pierwotnego i wtórnego w tym zakresie
oraz ewolucję i zmianę podejść instytucji europejskich do pracowników spoza obszaru UE. Niewątpliwie największą wartością tekstu jest ukazanie aktualnych tendencji i dokumentów, które
wprowadzono w ostatnich latach 2008–2010. Konkluzją tekstu jest to, że skuteczna polityka
Recenzje
311
migracyjna jest aktualnie największym wyzwaniem stojącym przed Unią Europejską, stąd też
Komisja Europejska kontynuuje prace nad kolejnymi dyrektywami z tego obszaru.
Migracjami etnicznymi w trzech krajach – w Niemczech, Polsce i w Finlandii – zajął się
kolejny autor Paweł Hut, który wskazał na genezę i rozwój oraz uwarunkowania przesiedleń
ludności. Tekst ma porównawczą wartość poznawczą, ale nie dowiadujemy się z niego, czy
Unia Europejska lub inna ponadnarodowa organizacja na Starym Kontynencie prowadzi w tym
zakresie jakąś wspólnotową politykę, czy też nie?
Drugą część książki kończy tekst Elwiry Bonisławskiej, prezentujący rolę i działalność
Europejskiego Obserwatorium Sytuacji Społecznej i Demografii. W tekście znajdziemy zarówno
diagnozę demograficzną i kondycji rodzin w Europie, jak i podstawowe informacje na temat
celów i zadań Obserwatorium jako stosunkowo młodej instytucji UE, powołanej przez Komisję
Europejską w 2005 r. Wiele dowiadujemy się o obszarach merytorycznych i prowadzonych analizach w Obserwatorium i sieciach tematycznych, tworzonych w ramach aktywności tej instytucji. Konkluzją tekstu jest to, że analizy Obserwatorium mogą przyczynić się w przyszłości
do tego, że polityka demograficzna i rodzinna wejdzie w mainstream polityki społecznej UE
z uwagi na jej poważne konsekwencje dla rynków pracy oraz systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw.
Ostatnia część książki zatytułowana „Miejsce Polski w Europie Socjalnej” rozpoczyna się
od tekstu Mirosława Księżopolskiego, który podjął temat polskiej polityki społecznej na tle
modeli występujących w Europie. Autor w syntetyczny sposób przypomina klasyfikację modeli,
jakie występują na obszarze UE (skandynawski, anglosaski, kontynentalny, południowoeuropejski, wschodnioeuropejski), a następnie zestawia modele poszczególnych państw z celami europejskiej polityki społecznej; wnosi tym samym istotną wartość intelektualną w treść książki.
Zdaniem autora, trudno jest mówić o europejskim modelu społecznym w UE (chociaż jest to
coraz bardziej modne), kiedy poszczególne państwa mają zróżnicowane strategie polityki społecznej. Wprawdzie autor nie wspomina nic o konwergencji modeli, która – zdaniem niektórych
ekspertów – dokonuje się w UE dzięki zastosowaniu metody otwartej koordynacji, to jednak
trudno nie zgodzić się z konkluzją tekstu, że pojęcie „europejskiego modelu społecznego” raczej
sprowadza się do uniwersalnego systemu wartości, aniżeli do określonych standardów socjalnych realizowanych przez wszystkie kraje Wspólnoty.
Ciekawym tekstem jest kolejny artykuł Ewy Leś, która podjęła się ukazania specyfiki polskiego sektora obywatelskiego na tle doświadczeń europejskich. Z sektorem pozarządowym
wiele państw, ale także instytucji UE wiąże nadzieje na skuteczniejsze rozwiązywanie problemów społecznych i rozwoju ekonomii społecznej, stąd też włączenie tej perspektywy do książki
jest niezwykle cenne. W artykule autorka przypomina specyfikę odbudowy sektora non-profit
po 1989 r. w Polsce, następnie wskazuje na miejsce trzeciego sektora w strategiach polityki
społecznej państwa w wymiarze instytucjonalnym i prawno-organizacyjnym. Cenne są także
przykłady z innych państw – jak rozwiązuje się tam kwestię włączania i udziału NGO’s w produkcji i dostarczaniu usług społecznych. Autorka słusznie zwraca uwagę na zagadnienia co-governance czy co-management jako tendencji przyszłości do zastosowania również w Polsce.
Kolejny, trzeci artykuł dotyczący polityki zatrudnienia i rynku pracy znalazł się tym razem
w tej części pracy, a jego autorem jest Piotr Zawadzki. Znajdujemy w nim informacje na temat
Europejskiej Strategii Zatrudnienia, instrumentu otwartej koordynacji, planów działań na rzecz
zatrudnienia – generalnie poznajemy założenia europejskiej polityki rynku pracy. Jak zauważa
autor, polityka zatrudnienia w UE to ciągłe balansowanie między koncepcją „Europy Socjalnej”
312
Recenzje
a „Europy Przedsiębiorczej”. Moglibyśmy to również nazwać inaczej jako balansowanie pomiędzy koncepcją aktywnej polityki społecznej (aktywnej polityki rynku pracy) a workfare. Autor
odnosi się w swoim tekście do Agendy Lizbońskiej, Strategii „Europa 2020”, koncepcji flexicurity. Wspomina także rolę EFS i Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kontekście Polski.
Na zakończenie artykułu czytelnik otrzymuje szereg danych statystycznych z obszaru rynku
pracy w ujęciu dynamicznym z prezentacją i analizą oraz interpretacją danych.
Ostatnie trzy artykuły książki poświęcone zostały Europejskiemu Funduszowi Społecznemu w Polsce. Najpierw Agnieszka Pogorzelska zajęła się tematem wykorzystania środków
Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce z próbą oceny efektywności tego instrumentu.
Następnie Cezary Miżejewski i Małgorzata Ołdak opisali system wdrażania EFS w ramach PO
KL, na przykładzie systemu pomocy i integracji społecznej. Na zakończenie Justyna Łukaszewska-Bezulska ukazała EFS jako narzędzie rozwoju lokalnego i kapitału społecznego. Pierwsze
dwa artykuły mają charakter opisowy i sprawozdawczy, jak wygląda system implementacji
EFS i PO KL, opierają się głównie na dokumentach instytucji publicznych, zaangażowanych
w proces programowania i wdrażania EFS w Polsce. Słabością tych tekstów jest to, że autorzy nie zauważają w ogóle wielu publikacji naukowych i naukowo-publicystycznych, które
pochodzą z licznych już w naszym kraju badań naukowych, a nie tylko z ewaluacji i monitoringu, prowadzonych przez instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające. Przydałaby
się tu głębsza i jakościowa refleksja oraz dotarcie do innych źródeł, aniżeli tylko sprawozdania
z realizacji PO KL. Niewiele dowiadujemy się na temat rzeczywistej skuteczności, efektywności
i racjonalności w wydatkowaniu środków EFS w Polsce na tle innych państw. Z kolei bardziej
naukowy tekst J. Łukaszewskiej-Bezulskiej jest na tyle krótki, że nie pozwala na rozwinięcie
wielu interesujących wątków.
Lektura całości książki dowodzi jej wartości poznawczej, dotyczącej kwestii europejskiego
dorobku w zakresie polityki społecznej. Mamy w niej wiele bogatych treści i aktualnych spostrzeżeń, dlatego warto rekomendować ją czytelnikom zainteresowanym tą problematyką. Jednocześnie należy zgodzić się z autorem Posłowia – Antonim Rajkiewiczem, że tytułowe hasło
„Europa socjalna” okazało się chyba zbyt pojemne, co spowodowało, iż w książce znalazły się
teksty lepsze i gorsze, bardziej pogłębione i bardziej sprawozdawcze, bardziej wpisujące się
w temat książki i znacznie mniej. Trzeba również wyraźnie podkreślić, że w strukturze książki
brakuje zakończenia, w którym trzech redaktorów tomu mogłoby odnieść się do całości pracy,
jej konkluzji i rekomendacji na przyszłość. Brakuje go tym bardziej, że w tytule książki znajduje się pytanie, na które nie znajdujemy jednoznacznej odpowiedzi. Być może było to celowe
zamierzenie redaktorów, ale jeśli nie – to warto na to zwrócić uwagę w przyszłości, tym bardziej
że – jak sądzę – książka jest adresowana również do osób niebędących specjalistami z obszaru
europejskiej polityki społecznej. W poszczególnych rozdziałach zabrakło więc odniesienia do
głównej linii przewodniej zarysowanej w tytule – czy Europa Socjalna to iluzja czy rzeczywistość?
Mirosław GREWIŃSKI
Recenzje
313
Marek Rewizorski (red.), Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych,
Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011, s. 242.
Wejście w życie Traktatu z Lizbony, poprzedzone długotrwałą procedurą ratyfikacyjną, spowodowało przyznanie Unii Europejskiej osobowości prawnej, co nastąpiło równolegle z likwidacją Wspólnoty Europejskiej. Uzyskanie przez Unię podmiotowości prawnomiędzynarodowej
sprawiło, że do historii odeszło określanie jej mianem „niezidentyfikowanego obiektu politycznego” czy też „organizacji sui generis”. Reformy te zbiegły się w czasie z następowaniem
procesu globalizacji, wzrostem znaczenia państw grupy BRIC (Brazylia, Rosja, Indie, Chiny),
a także wyłanianiem się nowego, policentrycznego porządku międzynarodowego. Kwestie te
wywołują pytania o przyszłość zarówno Unii Europejskiej, jak również jej państw członkowskich, zwłaszcza że w ostatnich latach popularne jest lansowanie tezy o „zmierzchu Zachodu”
czy też „kryzysie jednobiegunowości”. Nie dziwi zatem podjęcie tematyki uczestnictwa Unii
Europejskiej w stosunkach międzynarodowych, zwłaszcza że – jak wskazuje Marek Rewizorski – „złożoności obecnego świata nie oddaje już model równowagi sił i gry o sumie zerowej.
Przy założeniu potencjalnej wielobiegunowości nowego ładu międzynarodowego w najbliższych dwóch, trzech dekadach XXI wieku należy odpowiedzieć na pytanie o rolę, jaką ma
odgrywać Unia Europejska w nowej architekturze porządku międzynarodowego” (s. 13).
Recenzowana książka powstała w wyniku współpracy trzech środowisk naukowych: Instytutu
Polityki Społecznej i Stosunków Międzynarodowych Politechniki Koszalińskiej, Wydziału Nauk
Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Instytutu
Zachodniego im. Zygmunta Wojciechowskiego w Poznaniu. Praca składa się z siedmiu rozdziałów, ujmujących zjawiska z punktu widzenia funkcjonalnego oraz terytorialnego (regionalnego).
W rozdziale pierwszym Marek Rewizorski zauważa, że UE stała się stroną prawie 250 wielostronnych i 650 dwustronnych umów międzynarodowych. Starając się umiejscowić przedmiotową organizację w polityce międzynarodowej, autor szuka odpowiedzi na wiele pytań. Dotyczą one m.in. statusu i reprezentacji UE w instytucjach międzynarodowych. Podjęcie niniejszej
tematyki wynika z trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji na temat tego, w jaki sposób
ukształtować zręby policentrycznego systemu interakcji zachodzących między uczestnikami
stosunków międzynarodowych oraz jakie miejsce w nim powinien zajmować zreformowany,
choć bardzo zróżnicowany pod względem instytucjonalnym, podmiot prawa międzynarodowego, jakim po Traktacie z Lizbony stała się Unia Europejska (s. 14–15).
M. Rewizorski analizuje problem podmiotowości UE w perspektywie różnych paradygmatów (neorealistycznego i neoliberalnego) oraz przybliża przepisy TUE i TFUE. Przedstawiając status prawno-międzynarodowy, jak i zmiany charakteru prawnego UE, bazuje na bogatej
literaturze przedmiotu (m.in. dziełach Alfonsa Klafkowskiego, Remigiusza Bierzanka, Janusza
Symonidesa oraz Jana Barcza). Ciekawe rozważania poświęca problematyce traktatowej regulacji zasad i celów uczestnictwa Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych (s. 18–20).
Uwagę badacza przykuwa jednak przede wszystkim zagadnienie współpracy Unii Europejskiej
z innymi organizacjami międzynarodowymi, które wiąże się z nowymi regulacjami zawartymi
w TFUE i TUE. Przedstawione zostaje m.in. zagadnienie drogi UE do członkostwa w ONZ
(s. 21–24), a także partycypacja UE w FAO, WTO i związane z tym problemy (s. 24–28).
Scharakteryzowana została też polityka zagraniczna Unii Europejskiej. M. Rewizorski
zwraca uwagę czytelnika na jej blaski i cienie, przy okazji nawiązując do działań prowadzonych
314
Recenzje
przez Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz funkcji i zadań Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.
Krytycznie komentując przyczyny relatywnej słabości polityki zagranicznej Unii Europejskiej
osadza rozważania w kontekście upowszechnionej przez Josepha S. Nye’a analizy soft/hard/
smart power. Szkoda jednak, że M. Rewizorski nie pogłębia w tym miejscu analizy przez odwołanie się do innych, niekoniecznie zagranicznych autorów, zajmujących się tematyką polityki
zagranicznej. Warto byłoby w szerszym zakresie uwzględnić dzieła Józefa Kukułki, Ziemowita
J. Pietrasia, Michała Dobroczyńskiego i Janusza Stefanowicza.
Sporo miejsca M. Rewizorski poświęca również problematyce wyzwań i zagrożeń, jakie
stoją przed Unią w najbliższym dziesięcioleciu (wyzwania społeczne i gospodarcze związane
z konkurencyjnością produkcji rozwijających się Chin, Indii i Brazylii; reagowanie na objawy
„kostnienia” instytucji europejskich; niezbędność kontynuowania akcji rozszerzania poprzez
wchłanianie kolejnych państw, takich jak Turcja i Ukraina). Za istotny element utrzymania
pozycji UE w stosunkach międzynarodowych uważa zwiększenie otwartości Unii zarówno
w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym (s. 39–40).
Niemniej ciekawy jest drugi rozdział książki autorstwa Beaty Przybylskiej-Maszner,
„Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej – ewolucja, mechanizm, obszary
zaangażowania”. Wiele miejsca zostało w nim poświęcone genezie i rozwojowi współpracy
w obszarze polityki bezpieczeństwa i obrony, począwszy od planu Plevena, aż po regulacje
Traktatu z Lizbony. Autorka śledzi i komentuje także problematykę zarządzania kryzysowego
Unii Europejskiej, w tym: zdolności cywilne i wojskowe UE, operacje w obszarze WPBiO,
finansowanie operacji zarządzania kryzysowego, jak również współpracę Unii Europejskiej
i NATO, co jest w pełni uzasadnione, zważywszy na fakt, iż globalna erupcja sytuacji kryzysowych na skalę globalną wymaga zróżnicowanych działań od organizacji o dużych ambicjach
politycznych. Mankamentem tej części recenzowanego dzieła jest niewystarczające ukazanie
współpracy Unii Europejskiej z NATO, zwłaszcza w kontekście rozwiązania konfliktu cypryjsko-tureckiego, o którym autorka wspomina bardzo ogólnikowo. We wnioskach B. Przybylska-Maszner podkreśla znaczenie Traktatu z Lizbony, który wprowadza istotne zmiany w zakresie
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (s. 76). Autorka trafnie przy tym przytacza
wypowiedź Andersa Fogha Rasmussena z 9 marca 2011 r., że sam traktat nie wystarczy i niezbędne jest inwestowanie w obronę, w przeciwnym bowiem razie „wspólna polityka obronna
będzie tylko papierowym tygrysem” (s. 76).
Witold Ostant, reprezentujący Instytut Zachodni im Zygmunta Wojciechowskiego w Poznaniu, jest autorem rozdziału trzeciego „Unia Europejska wobec zagrożenia terroryzmem w latach
1993–2011”. Autor wskazuje, że „po 11 września 2011 r. kluczowym zagrożeniem dla państw
członkowskich i preferowanego przez nie modelu integracji europejskiej pozostaje terroryzm”
(s. 82). Przeprowadza on klasyfikację ugrupowań terrorystycznych oraz podmiotów w strukturze UE odpowiedzialnych za zwalczanie terroryzmu. Zwraca uwagę na różnice występujące
w prawie pierwotnym i wtórnym UE w dziedzinie terroryzmu i omawia najważniejsze akty
prawne oraz strategie UE w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi. Ukazuje również współpracę UE w zwalczaniu terroryzmu z kluczowymi organizacjami międzynarodowymi (ONZ,
OBWE, Radą Europy).
Autor dostrzega pozorność politycznych deklaracji, a także częsty brak promocji europejskich norm i wartości, jako elementu przeciwdziałania propagandzie ugrupowań terrorystycznych. Do konkretnych elementów utrudniających współpracę państw UE w zwalczaniu
Recenzje
315
terroryzmu autor zaliczył kwestie związane np. ze zwalczaniem hakerów z Chin, dokonujących
włamań do systemów informatycznych, zawarciem i implementacją umów między UE i USA
w zakresie ochrony danych pasażerów wykorzystywanych przez przewoźników lotniczych,
umieszczaniem na pokładach statków powietrznych strażników (tzw. air marshals) na liniach
transatlantyckich itp. W. Ostant niepotrzebnie jednak koncentruje się na sprawach szczegółowych, co utrudnia odbiór tekstu i odrywa czytelnika od głównego nurtu analizy. Odbioru również nie ułatwia częste posługiwanie się skrótami, wyjaśnianymi jedynie w przypisach. Autor
powinien pamiętać, że książka jest kierowana nie tylko do specjalistów, ale także do osób, które
chciałyby poszerzyć swoją wiedzę o Unii Europejskiej, zwłaszcza studentów, o czym wspomina się we wstępie.
Czwarty rozdział Przemysława Osiewicza, przedstawiciela poznańskiego środowiska
naukowego, traktuje o polityce Unii Europejskiej wobec niezmiennie trudnego obszaru politycznego i strategicznego, jakim pozostaje Bliski Wschód. Na uwagę zasługuje dobór tematyki poruszającej zarówno sprawy trudne, tradycyjnie rozumiane jako „niewygodne”, np. stanowisko UE
wobec irańskiego programu atomowego, czy stosunek UE do kwestii powstania niezależnego,
suwerennego państwa palestyńskiego (s. 130), jak również zjawiska i procesy, które mają wciąż
aktualny charakter („Arabska Wiosna” – s. 135) i z tego względu ich przedstawienie stanowi
dla badacza stosunków międzynarodowych poważne wyzwanie. Przemysław Osiewicz zwraca
uwagę, że region Bliskiego Wschodu ma istotne znaczenie polityczno-strategiczne i gospodarcze dla Unii Europejskiej. Autor podkreśla, że politykę UE wobec Bliskiego Wschodu utrudnia
niska instytucjonalizacja stosunków w regionie, która nie przeszkadza jednak dynamicznemu
rozwojowi stosunków między państwami regionu a ChRL. Polityka wobec państw regionu jest
istotnym elementem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS), a do najważniejszych dokumentów regulujących te stosunki należy Deklaracja Barcelońska z 28 listopada 1995 r. i Wspólna
Deklaracja w sprawie Regionu Śródziemnomorskiego z 13 lipca 2008 r. Zdaniem autora, UE
w przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych, nie prowadzi polityki „zdecydowanych działań”
w regionie, pomimo że do priorytetów zalicza uregulowanie konfliktu izraelsko-palestyńskiego
czy negocjacje akcesyjne z Turcją. Niniejszą część recenzowanej książki można uznać za interesującą, choć także niepozbawioną pewnych niedociągnięć. P. Osiewicz porusza problematykę
stanowiska Unii Europejskiej wobec niepokojów na Bliskim Wschodzie w 2011 r. Temat ten
został potraktowany przez niego powierzchownie, co trudno zrozumieć, zważywszy na duże
znaczenie państw Afryki Północnej, postrzeganych jeszcze w połowie w 2010 r. jako „strefa
buforowa” Unii Europejskiej i zapora przeciwko zalewowi ekstremizmu na jej terytorium. Stosunkowo mało miejsca poświęca się też zagadnieniom bezpieczeństwa na Bliskim Wschodzie.
Autor opiera się przy tym głównie na literaturze zachodniej, niedostatecznie uwzględniając
dokonania polskich badaczy.
Autorem piątego rozdziału jest Zdzisław W. Puślecki z UAM w Poznaniu, a jego tytuł
brzmi: „Unia Europejska wobec wzrostu ekspansji zagranicznej Chin”. Zagadnienie to wzbudza duże zainteresowanie wśród naukowców i obserwatorów z różnych kręgów politycznych
i kulturowych, którzy prognozują, że państwo to stanie się do 2050 r. największą gospodarką
świata, co jednocześnie będzie decydować o jego priorytetowej roli politycznej. Analizując dane
gospodarcze Puślecki wskazuje, że w 2009 r. Chiny stały się drugim najważniejszym partnerem handlowym UE, przede wszystkim z powodu dużego wzrostu importu z Chin, co spowodowało powstanie ogromnego deficytu handlowego UE. Chiny stanowią również jeden z najważniejszych, po Stanach Zjednoczonych, Rosji i Szwajcarii, rynek eksportowy UE (s. 141).
316
Recenzje
Autor analizuje m.in. strukturę handlu zagranicznego między ChRL a UE, którą umiejscawia
w pierwszych latach globalnego kryzysu finansowego, co sprawia, że ta część pracy może być
interesująca dla czytelnika. Na uwagę zasługuje bogata bibliografia (7 stron), a także wzbogacenie tekstu licznymi tabelami i wykresami.
Rozdziały szósty i siódmy poświęcone zostały problematyce stosunków między Unią Europejską a państwami położonymi w hemisferze zachodniej. W rozdziale „Stany Zjednoczone
Ameryki i Unia Europejska – partnerstwo i rywalizacja na początku XXI wieku”, Jacek Raubo
zwraca uwagę na fakt, że relacje między UE a Stanami Zjednoczonymi mogą się kształtować zarówno na zasadzie partnerstwa i sojuszu, jak i mogą stać się dla siebie konkurentami
i przeciwnikami. Za fasadą dobrych relacji trwa bowiem często ostra konkurencja. UE dąży
do stworzenia wspólnej polityki zewnętrznej, a coraz większe znaczenie na arenie międzynarodowej UE obiektywnie wymusza rywalizowanie z interesami USA. Autor przewiduje trzy
scenariusze możliwego rozwoju stosunków UE–USA w przyszłości (s. 204): (1) pogłębienie
podziałów. USA będą zwiększać obecność w Azji i Afryce i wycofywać się z Europy, a UE
coraz bardziej będzie postrzegana jako rywal, a nie sojusznik, co pogłębiać będzie narastająca
rywalizacja o źródła energii, rynki zbytu itd.; (2) pogłębienie współpracy opartej na dwustronnych konsultacjach, wzmacnianych poczuciem zagrożenia ze strony rozwijających się krajów
Azji; (3) z jednej strony pogłębianie współpracy w zakresie wybranych kwestii politycznych,
ekonomicznych oraz bezpieczeństwa, a z drugiej coraz mocniejsza rywalizacja, wynikająca
z dążenia USA do utrzymania globalnego przywództwa oraz dążenia UE do zwiększenia jej
roli i znaczenia w stosunkach globalnych.
W ostatnim rozdziale „Unia Europejska–Ameryka Łacińska – droga ku rzeczywistemu
partnerstwu”, Anna Potyrała nakreśliła zagadnienie „strategicznego partnerstwa” między UE
a państwami Ameryki Łacińskiej. Wychodząc od początków współpracy sięgających lat 50.
XX wieku przedstawiła nie tylko współpracę międzypaństwową, ale stosunki UE z organizacjami regionalnymi (np. Grupa Andyjska, Mercosur). Zwracając uwagę na przejawy partnerstwa
(współpraca gospodarcza i techniczna, współpraca w dziedzinie edukacji, nauki i kultury, pomoc
rozwojowa), autorka wskazała na rozległe obszary współpracy, przy uwzględnieniu jednak wielu
problemów we wzajemnych relacjach. Do najważniejszych A. Potyrała zalicza dyskryminacyjne
traktowanie towarów pochodzących z Ameryki Łacińskiej, łamanie standardów pracy, lekceważenie zasad ochrony środowiska naturalnego przez europejskie koncerny, a nawet powiązania inwestorów europejskich z grupami przestępczymi w Ameryce Łacińskiej (s. 235). Próba
znalezienia odpowiedzi na pytanie, o rzeczywiste rozmiary partnerstwa między UE a Ameryką
Łacińską doprowadziła autorkę do sformułowania wniosków o istnieniu wspólnych interesów
politycznych, choć – jak zaznacza – „trudno dostrzec w działaniach Unii Europejskiej wobec
Ameryki Łacińskiej elementy spójnej strategii” (s. 236).
Przemiany w stosunkach międzynarodowych mają istotny wpływ na funkcjonowanie Unii
Europejskiej, a także zmuszają wielu obserwatorów do refleksji na temat jej przyszłości. Z tego
punktu widzenia, temat książki jest z pewnością istotny ze względów poznawczych i naukowych. Praca ma jednak słabsze strony. Autorzy nie uwzględnili w rozdziałach zagadnień dotyczących politycznego i gospodarczego znaczenia Rosji w stosunkach z UE, a jest to przecież
jedno z państw BRIC wywierające, np. poprzez kwestie energetyczne, ogromny wpływ na
Unię Europejską. Można oczywiście znaleźć w książce także inne niedociągnięcia, na które
recenzent ma obowiązek zwrócić uwagę. Najbardziej widocznym z nich jest to, że zauważalne jest niewystarczające odwoływanie się przez autorów do wcześniejszych prac o podobnej
317
Recenzje
tematyce1. Wątpliwości może budzić również powierzchowne potraktowanie w książce problemów bezpieczeństwa międzynarodowego, a także mało wyraziste zaprezentowanie stosunków
pomiędzy UE a USA w okresie prezydentury Baracka Obamy.
Pomimo pewnych niedociągnięć strukturę pracy należy ocenić pozytywnie jako całościową i funkcjonalną, stwarzającą autorom możliwość osiągnięcia wskazanych przez nich
celów badawczych.
W ocenie recenzenta książka stanowi udaną próbę analizy uczestnictwa Unii Europejskiej
w stosunkach międzynarodowych. We wstępie pracy autorzy wyrażają nadzieję, że praca „stanie
się wartościową lekturą nie tylko dla studentów politologii, europeistyki, stosunków międzynarodowych, ekonomii czy prawa, ale dla wszystkich, którzy dążą do zrozumienia tego, jakie
jest miejsce Unii Europejskiej w polityce globalnej i w którą stronę zmierza ta organizacja”.
Siedem szkiców wzajemnie uzupełnia się, tworząc spójną całość, nieograniczoną jedynie do
aspektów normatywnych i politycznych, ale rozszerzoną o spektrum zagadnień ekonomicznych, społecznych, kulturowych, a nawet wojskowych. Pomimo zauważalnych niedociągnięć
pozostawia się czytelnikowi przestrzeń do wartościowania, do wyrobienia sądu o zdarzeniach,
zjawiskach i procesach, w których uczestniczy Unia Europejska. Z tego też względu książkę
należy ocenić pozytywnie.
Marek GÓRKA
1
Por. np. R. Zięba, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Warszawa 2003.
W numerze piszą:
Dominik Balawender – doktorant w Instytucie Politologii Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego
Marta Cieślikowska – doktorantka w Szkole Głównej Handlowej i Université de Cergy-Pontoise
Ewa Czarkowska – dr, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego
Marek Górka – dr, adiunkt w Instytucie Polityki Społecznej i Stosunków Międzynarodowych
Politechniki Koszalińskiej
Mirosław Grewiński – prof. nadzw. dr hab., Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie
Wojciech Jakóbiec – doktorant w Katedrze Orientalistyki Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Aleksandra Jaskólska – doktorantka w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego
Natalia Kohtamäki – dr, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała
Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Alexander Kozhevnikov – Associate Professor, School of Regional and International Studies,
Far Eastern Federal University (Władywostok, Rosja)
Joanna Kulska – dr, adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Opolskiego
Karolina Libront – doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
Artyom Lukin – Associate Professor, School of Regional and International Studies, Far Eastern
Federal University (Władywostok, Rosja)
Leonard Łukaszuk – em. prof. zw. dr hab. w Instytucie Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Warszawskiego
Dariusz Michalik – dr, pracownik Ministerstwa Spraw Zagranicznych
Thierry de Montbrial – profesor, dyrektor generalny Francuskiego Instytutu Stosunków Międzynarodowych (IFRI) w Paryżu
Stanisław Musiał – dr, starszy wykładowca w Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni
Jan Rowiński – dr hab., em. prof. UW w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego
Janusz Symonides – em. prof. zw. dr hab. w Instytucie Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Warszawskiego
Krzysztof Szczepanik – dr, naczelnik w Biurze Archiwum i Zarządzania Informacją MSZ
Rafał Ulatowski – dr, pracownik naukowo-techniczny Instytutu Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Warszawskiego
Agata Włodkowska-Bagan – dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Wydziału
Filologiczno-Historycznego Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, Filia w Piotrkowie Trybunalskim
Anna Wojciuk – dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Anna Wróbel – dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Bartłomiej Zgliński – doktorant w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego