Olga Zbąska I Liceum Ogólnokształcące im
advertisement
I Liceum Ogólnokształcące im. Edwarda Dembowskiego w Zielonej Górze Olga Zbąska Sądownictwo Konstytucyjne w Polsce i we Włoszech 1. Wprowadzenie. Pojecie sądownictwa konstytucyjnego. Jedną z podstawowych gwarancji konstytucji w świecie współczesnym jest sądowa kontrola zgodności ustaw z konstytucją, która w większości współczesnych państw Europy kontynentalnej jest realizowana przez szczególny organ władzy sądowniczej, zwany trybunałem konstytucyjnym lub sądem konstytucyjnym. Do jego głównych zadań należy badanie aktów parlamentu pod względem ich osadzenia w ramach wyznaczonych przez konstytucję. Powstanie sądów konstytucyjnych jest jednak zjawiskiem stosunkowo nowym, gdyż pierwsze trybunały konstytucyjne powstały dopiero na początku lat 20-tych XX wieku w Austrii i Czechosłowacji. Wcześniej natomiast w historii konstytucjonalizmu podejmowano różne próby rozwiązania problemu zgodności ustaw z konstytucją. Systemy ustrojowe, które akcentowały zwierzchnią pozycję parlamentu w aparacie państwowym, z reguły odnosiły się niechętnie do ustanawiania jakichkolwiek zewnętrznych (pozaparlamentarnych) mechanizmów kontroli konstytucyjności ustaw. Formułowano tam koncepcję tzw. samokontroli parlamentu zakładającą, iż parlament sam może dbać o zgodność swoich ustaw z konstytucją. Systemy ustrojowe silnie akcentujące rolę egzekutywy widziały ochronę konstytucyjności ustaw w wymogu podpisania ustawy przez głowę państwa – tzw. teoria sankcji (rozwinięta pod koniec XIX wieku w Niemczech) traktowała podpis monarchy jako autorytatywne stwierdzenie zgodności ustawy z konstytucją. Jednak ani koncepcja samokontroli parlamentu, ani kontrola sankcji prezydenta przy podpisywaniu aktów nie sprawdziła się w praktyce i stopniowo powszechny charakter zyskało przekonanie, że podstawowa rola kontroli konstytucyjności ustaw powinna przypaść władzy sądowniczej. Ukształtowały się dwa podstawowe modele. Pierwszy, który można określić mianem kontroli rozproszonej, pojawił się już na przełomie XVIII i XIX wieku w USA. Kompetencja orzekania o zgodności ustaw z konstytucją przysługuje tu wszystkim sądom. Brak jest więc oddzielnego sądu (trybunału) konstytucyjnego, natomiast samo orzekanie o konstytucyjności ma charakter incydentalny (może być dokonywane tylko w ramach konkretnej sprawy). Orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy oznacza, że sąd odmawia jej zastosowanie przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy, a ustawa taka jeśli została orzeczona przez Sąd Najwyższy zostaje usunięta. Model amerykański nie budził większego zainteresowania w Europie, oprócz nielicznych krajów takich ja Grecja, Portugalia oraz w niektórych państwach skandynawskich, gdzie sądy zyskały prawo kontroli konstytucyjności ustaw. Drugi model sądowej kontroli konstytucji, określany mianem kontroli skoncentrowanej pojawił się dopiero po I wojnie światowej. Był to model kontynentalny, autorstwa europejskiego prawnika Hansa Kelsena. Według niego system kontroli prawa przez sądy powszechne miał liczne wady, z których za największe uznawał: względność orzeczeń poszczególnych sadów oraz rozbieżność w orzecznictwie sądów. Dlatego też funkcja badania hierarchicznej kontroli norm powinna zostać powierzona jednemu organowi sadowemu o charakterze centralnym. Dzięki tym teoriom utworzono dwa pierwsze sądy konstytucyjne na świecie – Trybunał Konstytucyjny w Austrii i Czechosłowacji. Rozwój tego systemu kontroli konstytucyjności prawa nastąpił po drugiej wojnie światowej, kiedy to zapotrzebowanie na tworzenie nowych systemów ochrony praworządności było bardzo duże. I tak trybunały zaczęły powstawać najpierw w państwach, które wojnę przegrały (RFN, Włochy, Austria), potem w krajach wyzwalających się spod różnego rodzaju dyktatur (Hiszpania, Portugalia, po 1989 roku niemal wszystkie kraje dawnego związku radzieckiego). W tym samym nurcie rozwiązań znalazła się również Polska, gdzie Trybunał konstytucyjny założono już w 1985r., jednak pełnię kompetencji przyznała mu dopiero Konstytucja z 1997r. Do dzisiaj w zdecydowanej większości państw europejskich model ten został wprowadzony do rozwiązań konstytucyjnych. Trybunały sprawują kontrolę na zasadzie wyłączności, co oznacza, iż żaden inny organ nie posiada prawa do badania hierarchicznej zgodności norm prawnych. Dla skutecznej realizacji tego modelu niezbędne jest ujęcie trybunału i jego kompetencji w normach konstytucyjnych, ponieważ jego sędziowie związania są wyłącznie normami konstytucyjnymi. Orzeczenie sądu konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność poszczególnych aktów prawnych jest skuteczne erga omnes, a więc powoduje eliminacje takiego aktu z systemu prawnego. Skutki takiego orzeczenia zależą od tego, czy w danym państwie taki akt uznawany jest za nieważny od chwili jego wydania (skutek ex tunc, np. Niemcy, Hiszpania), czy też uchylenie aktu następuje z chwilą opublikowania orzeczenia sądu konstytucyjnego, bądź tez w chwili późniejszej wskazanej w orzeczeniu (skutek ex nunc, np. Włochy, Austria). Kolejną cechą modelu kontynentalnego jest dominacja kontroli abstrakcyjnej, czyli kontroli zgodności normy niższego rzędu z normami stojącymi wyżej w hierarchii prawa w oderwaniu od konkretnych przykładów stosowania prawa. Z wnioskami o kontrolę abstrakcyjną zwrócić się mogą wyłącznie wskazane w konstytucji podmioty (z reguły są to naczelne organy państwowe oraz grupy parlamentarzystów). Obok kontroli abstrakcyjnej w systemie kontynentalnym występuje również kontrola konkretna, której przejawem są w szczególności pytania prawne kierowane przez sądy rozstrzygające konkretną sprawę oraz skargi konstytucyjne. Wreszcie w systemie kontynentalnym istnieje możliwość kontroli prewencyjnej, czyli sprawowanej przed wejściem w życie badanego aktu prawnego. Oprócz orzekania o hierarchicznej zgodności norm prawnych trybunały konstytucyjne posiadają również inne kompetencje. Należy do nich weryfikacja ważności wyborów i referendów, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, nadzór nad partiami politycznymi czy orzekanie w sprawach osób postawionych w stan oskarżenia na skutek zawinionego naruszenia konstytucji bądź ustaw. 2. Rys historii powstawania instytucji Trybunału Konstytucyjnego w Polsce i we Włoszech. Polska i Włochy to jedne z największych krajów Unii Europejskiej, oba posiadają republikańską formę rządów, nazywają siebie państwem prawa, ku przestrzeganiu zasad państwa prawnego, demokracji i równości obywateli wobec prawa powołali do życia Trybunał Konstytucyjny. Odbywało się to w różnych okolicznościach, droga do osiągnięcia takowego celu była inna w obu państwach i ostatecznie powstałe trybunały jak w całej Unii Europejskiej różnią się nieco kompetencjami, sposobem powoływania sędziów, walorami wydawanych orzeczeń i skutkami prawnych. Ich przynależność do Unii Europejskiej pozostaje bez wpływu na system kontroli konstytucyjnej, w orzecznictwie krajowych trybunałów oraz Trybunału Sprawiedliwości występują jedynie kwestie relacji między wewnętrznymi normami konstytucyjnymi a europejskim prawem wspólnotowym. W mojej pracy chciałbym przedstawić charakterystykę tych dwóch sądów konstytucyjnych, ze wskazaniem na poszczególne drobne różnice je od siebie odróżniające. 2.1 Polska W Polsce sądownictwo konstytucyjne nie ma zbyt długich tradycji. W okresie międzywojennym zarówno konstytucja z 17 marca 1921 r., tworzona pod silnym wpływem systemu III Republiki Francuskiej, jak i konstytucja z 1935 roku, pomimo demokratycznego charakteru i toczących się dyskusji doktrynalnych, wykluczyły kontrolę ustaw przez sędziego sądu powszechnego lub sądu administracyjnego, nieprzewidywały też powołania odrębnego sądu konstytucyjnego. Obie konstytucje natomiast zawierały regulacje dotyczące Trybunału Stanu. Po II wojnie światowej zaczęły obowiązywać wzory radzieckie, uważające sądownictwo konstytucyjne za wytwór „konstytucjonalizmu burżuazyjnego”. Propagowana była w szczególności zasada podziału władz i deklarująca najwyższą, suwerenną pozycję jednoizbowego parlamentu w systemie konstytucyjnych organów państwa. Było to fikcją, zwłaszcza na tle zasady kierowniczej roli partii komunistycznej, ale dostarczało dokumentów przeciwko wprowadzeniu jakichkolwiek form sądownictwa konstytucyjnego. Na dowód tego kolejna konstytucja już w roku 1952 nie wprowadziła do polskiego systemy instytucji trybunału konstytucyjnego. Dopiero w latach 70 w Polsce doktryna zaczęła formułować potrzebę ustanowienia sądownictwa konstytucyjnego nabierając rzeczywistej siły i wyrazu w okresie „Solidarności” w latach 1980-1981. Efektem tych działań było dokonanie nowelizacji Konstytucji ustawą z 26 marca 1982 roku, która przewidywała powołanie do życia dwóch nowych organów: Trybunał Stanu oraz Trybunału Konstytucyjnego. Jednak dopiero po trzech latach ostrych sporów uchwalono ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, na mocy której utworzono instytucje Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwnicy sądownictwa konstytucyjnego wskazywali na jego niepołączalność z zasadami „konstytucjonalizmu socjalistycznego”. W tej sytuacji nie może dziwić, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 29 kwietnia 1985 roku była wynikiem kompromisu, osiągniętego z resztą z dużym trudem, a co za tym idzie – ograniczała pozycję i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie najważniejsze zapisane zostało już w nowelizacji Konstytucji z 1982 roku. Tylko niektóre orzeczenia Trybunału były ostateczne, bo orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł je odrzucić uchwałą podjętą większością 2/3 głosów. W ten sposób usiłowano uzyskać kompromis między stworzeniem sądownictwa konstytucyjnego a utworzeniem zasady jednolitości władzy państwowej. Rzeczywistym efektem było jednak uzależnienie decyzji o konstytucyjności ustawy od woli parlamentu, czyli – w ówczesnych warunkach – partii komunistycznej. Mimo tych ograniczeń, nawiązujące do dorobku rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanego do życia jesienią 1980 roku. Po roku 1989 zaistniała potrzeba umocnienia pozycji ustrojowej Trybunału oraz usunięcia ograniczeń kompetencyjnych. Zyskał on uprawnienia do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz orzekania o sprzeczności z konstytucją celów lub działalności partii politycznej. Mała konstytucja z 1992 r. utrzymała w mocy dotychczasowe przepisy konstytucji z 1952 r., dotyczące Trybunału Konstytucyjnego. Pomimo licznych prób, dotychczasowy model Trybunału zachował się do 1997 r. Mimo to Trybunał zyskał autorytet, zaś orzecznictwo rozwinęło takie klauzule konstytucyjne, jak zasada państwa prawnego i równości obywateli wobec prawa. Orzecznictwo Trybunału usunęło też niektóre ograniczenia jego właściwości i pozycji – największe znaczenie miała ustawa z dnia 20.10.1993r., w której Trybunał uznał, że jeżeli Sejm w terminie 6 miesięcy nie odrzuci wydanego przez Trybunał orzeczenia o niezgodności ustawy z Konstytucją, to ustawa taka traci moc obowiązującą. 2.04.1997r. weszła w życie Konstytucja, z którą wraz z nią zaczęła obowiązywać ustawa z 1 sierpnia 1997r. „O Trybunale Konstytucyjnym”. Trybunał stał się w pełni niezależnym o szerokich kompetencjach organem państwowym, z mocą ostateczną wydawanych orzeczeń prawnych. 2.2 Włochy. We Włoszech droga do powstania Trybunału Konstytucyjnego była krótsza i mniej skomplikowana, gdyż po okresie faszyzmu, wojny i monarchii została uchwalona Konstytucja (11.12.1947r.), jednocześnie zachodziła potrzeba utworzenia organu, który będzie miał moc uchwalania starych nadal obowiązujących ustaw pochodzących jeszcze z okresu faszyzmu oraz rozwiązywania konfliktów kompetencyjnych między władzą centralną a władzami regionalnymi, będącymi jednostkami administracyjnymi w państwie. Problem zgodności ustaw z konstytucją zaistniał we Włoszech dużo wcześniej niż w Polsce, gdyż jeszcze przed II wojną światową, kiedy to w 1928r. weszła w życie ustawa o organizacji i kompetencjach Wielkiej Rady Faszystowskiej wg, której opinia Wielkiej Rady winna być wysłuchiwana we wszystkich sprawach o charakterze konstytucyjnym. W 1929 r. została wydana ustawa upoważniająca Trybunał Kasacyjny do czuwania nad przestrzeganiem przez ustawy zwykłe ustalonych poprzednio postanowień ogólnych w dziedzinie finansowej. Szereg uprawnień rozstrzygających o zgodności konstytucyjnej ustaw przyznano również sędziom (były to ślady rozprzestrzeniania się modelu amerykańskiego na świecie). W latach wojny, kiedy we Włoszech panował ustrój podporządkowany ideom faszystowskim, o żadnym budowaniu państwa prawa z instytucją sądu konstytucyjnego nie mogło być mowy, sytuacja zaczęła się odmieniać dopiero w licu 1943r., gdy w drodze zamachu stanu został obalony przywódca faszystowski Benito Mussolini, a na czele rządu stanął Pietro Badoglio. Utworzył on tzw. rząd sześciu partii (pierwszy Rząd Jedności Narodowej). Rok po zawieszeniu broni między rządem włoskim a aliantami odbył się kongres partii antyfaszystowskich (1944) domagający się m.in. powołania konstytuanty i ustalenia republikańskiej formy rządów, ostatecznie po wyzwoleniu całego państwa (kwiecień 1945) w wyniku referendum Włochy stały się republiką. Coraz częściej też zaczęły krążyć myśli na temat utworzenia instytucji sądu konstytucyjnego. Utworzenie Trybunału Gwarancji Konstytucyjnych rozpatrywano na I Kongresie Chrześcijańskiej Demokracji już w kwietniu 1946r., w tym samym czasie na Kongresie Partii Socjalistycznej we Florencji postulowano utworzenie Trybunału Konstytucyjnego, za takim Trybunałem opowiadali się również liberałowie, republikanie i faszyzująca Partito dell` uomo Qualunque. Prawomocne decyzje o powstaniu takiego organu musiały jeszcze poczekać kilka lat, gdyż mimo że Konstytucja weszła w życie 1 stycznia 1948r., Zgromadzenie Konstytucyjne postanowiło zamieścić w Konstytucji jedynie postanowienia podstawowe i niesporne, natomiast pozostałe kwestie uregulować w osobnej ustawie konstytucyjnej. I tak w kolejnych latach wydano dwie ustawy konstytucyjne i dwie ustawy zwykłe. Pierwsza (najkrótsza) z 09.02.1948r. mówiła o normach orzekania o konstytucyjności ustaw i normach gwarantujących niezależność Trybunału Konstytucyjnego. A w zakresie kontroli ustaw stanowi, iż: „Zarzut niekonstytucyjności ustawy Republiki podniesiony bądź z urzędu bądź przez stronę w czasie przewodu sądowego i niezakwalifikowany przez sędziego jako oczywiście niezasadny, jest przedstawiany Trybunałowi Konstytucyjnemu celem wydania decyzji”. Druga z kolei ustawa konstytucyjna została uchwalona dopiero w roku 1953, a więc przeszło pięć lat po uchwaleniu Konstytucji. Interesujące jest, że przez ten czas nie uchwalono żadnych ustaw dotyczących Trybunału, mimo, iż u władzy byłą wtedy chadecja (opowiadająca się za utworzeniem organu badającego zgodność ustawy z Konstytucją). Taką sytuację wyjaśniał fakt, iż chrześcijańska demokracja bała się, że w Trybunale zasiądą też komuniści (sama zaś nie była w stanie zasiedlić TK całkowicie). Wspomniana ustawa gł. zawierała sprecyzowanie immunitetu sędziów oraz szereg kompetencji Trybunału o postępowaniu w razie sądzenia prezydenta i ministrów. Następnie wydano ustawę zwykła z 11 marca 1953r. zatytułowaną: „Postanowienia o utworzeniu i działaniu Trybunału Konstytucyjnego”. Nic by już nie stało na przeszkodzie przed utworzeniem instytucji o jakiej mowa w ustawach, gdyby nie problemy z powoływaniem sędziów, co było w dużej mierze wynikiem międzypartyjnej walki politycznej. Ostatecznie jednak pod koniec roku 1955 dokonano wyboru wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego. A Prezydent dekretem zwołał Trybunał na pierwsze posiedzenie w dniu 23 stycznia 1956r. Rozpoczęciu działalności Trybunału Konstytucyjnego towarzyszyło spore poruszenie. Pierwszy wyrok z 5.06.1956r. przyjęty zosta z wielkim entuzjazmem. Uchylał on faszystowską ustawę o bezpieczeństwie publicznym, która zabraniała swobodnego wyrażania myśli w słowie, w piśmie oraz za pomocą wszelkich innych środków rozpowszechniania. Kolejne orzeczenia przyjmowane były różnie i w dużej mierze zależały od stosunku do starego faszystowskiego ustawodawstwa. 3. Analiza porównawcza Trybunału Konstytucyjnego w Polsce i we Włoszech. Trybunał konstytucyjny w Polsce i we Włoszech składa się z 15 sędziów, którzy są powoływani na 9 letnią kadencję. W Polsce sędziowie są wybierani przez Sejm, kandydatów na stanowisko może przedstawić grupa co najmniej 50 posłów lub Prezydium Sejmu, zaś we Włoszech sędziowie są wybierani przez prezydenta, obie izby parlamentu i wyższe sądownictwo administracyjne i powszechne. W obydwóch krajach kandydatem może zostać tylko osoba, która posiada wysokie kwalifikacje prawnicze, z przebytym stażem w jednym z zawodów prawniczych, w Polsce wynosi on przynajmniej 10 lat, a we Włoszech 20. W Polsce z tego warunku są jednak zwolnieni profesorowie i doktorzy habilitowani nauk prawnych. We Włoszech jak i w Polsce występuje zakaz reelekcji sędziego, kadencja każdego sędziego liczono jest osobno. Organami Trybunału są: Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału oraz Prezes Trybunału, Przewodniczący Trybunału we Włoszech jest wybierany na 3 lata (z możliwością reelekcji) przez sędziów Trybunału; jego kadencja jako przewodniczącego (lub kolejne kadencje) trwają maksymalnie do końca kadencji sędziego czyli 9 lat. W Polsce Prezes i Wiceprezes Trybunału są mianowani przez Prezydenta Rzeczpospolitej spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału, ich kadencja tak jak innych sędziów również trwa 9 lat. W Polsce i we Włoszech statut sędziów określa przede wszystkim zasada niezawisłości. W okresie kadencji sędziowie są nieusuwalni, chyba że sędzia zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub też sąd dyscyplinarny złożony z sędziów TK orzeknie wobec niego karę usunięcia ze składu TK. Sędziom TK przysługuje immunitet, zaś na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub aresztowanie sędziego wyraża Trybunał w pełnym składzie. Sędziów obowiązuje zakaz łączenia stanowiska z innymi funkcjami w aparacie państwowym, a także zasada apolityczności, w tym zakaz przynależności do partii politycznych i związków zawodowych. Przyjęty w Polsce model kontroli konstytucyjności prawa tak jak we Włoszech ma charakter scentralizowany, którego pierwowzorem jest instytucja trybunału konstytucyjnego, wprowadzona w konstytucji austriackiej z 1920 r. Model ten jest często charakteryzowany jako system kontroli scentralizowanej i abstrakcyjnej. W dwóch krajach instytucja ta cieszy się pełną niezależnością i autonomią w stosunku do władzy ustawodawczej i wykonawczej. Są to organy kolegialne, bezstronne oraz najwyższe co przesądza o mocy ich orzeczeń, które są nieodwołalne i ostateczne. We Włoszech stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy powoduje utratę jej mocy prawnej nazajutrz po ogłoszeniu decyzji przez Trybunał, w Polsce traci on moc z chwilą stwierdzenia jej niekonstytucyjności, ale istnieją również wyjątki gdy TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, niż termin ogłoszenia. Termin ten nie może być jednak dłuższy niż 18 miesięcy stosunku do ustaw oraz 12 miesięcy w stosunku do pozostałych aktów normatywnych. W Polsce Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, choć nie jest sądem w rozumieniu art. 175 Konstytucji. Tym samym działalność TK nie może być określana jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, gdyż jest to funkcja właściwa dla sądów. Trybunał posiada atrybuty sądu szczególnego rodzaju, co najbliższe jest ratio legis jego konstytucjonalizacji. Ustawa zasadnicza z 1997 roku przesądziła charakter TK, zaliczając go w art. 10 w poczet organów władzy sądowniczej, obok sądów i Trybunału Stanu. Również postanowienia art. 173 i 174 wskazują na sądowy charakter TK. We Włoszech natomiast Trybunał zajmuje miejsce poza systemem sądowniczym (rozpatrywany jest bardziej jako władza sądowa sui generis, bądź po prostu jako organ quasi-sądowy), z tego względu nie mają do niego zastosowania przepisy konstytucyjne dotyczące wymiaru sprawiedliwości. Jedynym elementem wiążącym omawiany organ z sądami jest stosowanie wobec niego art. 111 konstytucji, zgodnie, z którym orzeczenie trybunału muszą zawierać uzasadnienie. Polski i włoski Trybunał realizują szereg funkcji typowych dla współczesnych europejskich sądów konstytucyjnych. We Włoszech zakres kompetencji Trybunału określają tak jak to opisałem w pkt.2.2 Konstytucja, dwie ustawy konstytucyjne, zwykłe oraz doktryna. Natomiast w Polsce zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego określa art. 188, choć nie zostały w nim ujęte wszystkie zadania. Szereg uprawnień Trybunału znajdujemy w innych częściach Konstytucji, np. w art. 122, dotyczący wstępnej kontroli zgodności ustawy z Konstytucją, art. 121, dotyczącym stwierdzenia w sprawowaniu urzędu Prezydenta, art. 133, dotyczącym wstępnej kontroli zgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją. Poza zakresem właściwości TK pozostaje podejmowanie rozstrzygnięć, powierzonych w niektórych krajach sądowi konstytucyjnemu, np. orzekanie o odpowiedzialności konstytucyjnej (impeachment), należące do kompetencji Trybunału Stanu, rozstrzyganie spraw dotyczących ważności wyborów, należące w Polsce do kompetencji Sądu Najwyższego, ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, które należało do właściwości TK pod rządami Konstytucji z 1992r. Do najważniejszych dziedzin właściwości Trybunału należy kontrola norm, jest tak zarówno w Polsce jak i we Włoszech. Kontrola ta polega na orzekaniu hierarchicznej zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu i eliminowaniu tych pierwszych w razie stwierdzenia braku ich zgodności. System kontroli norm to kontrola prewencyjna (uprzednia) oraz następcza (dotyczy aktów które już zostały uchwalone). We Włoszech kontrola uprzednia dotyczy prawa regionalnego i przysługuje tylko rządowi, natomiast kontrola następcza zajmuje się prawem federalnym na wniosek władz regionu. W Polsce prawo zwrócenia się do Trybunału w trybie prewencyjnym przysługuje tylko Prezydentowi. Odnosi się tylko do ustaw już uchwalonych przez Sejm i Senat i przedstawionych Prezydentowi do podpisu oraz do umów międzynarodowych przedstawionych Prezydentowi do ratyfikacji. Gdy chodzi o ustawy, to każda uchwalona ustawa zostaje przedstawiona Prezydentowi, który – w terminie 21 dni (a jeżeli ustawa jest uchwalana w trybie pilnym – w terminie 7 dni) – może zwrócić Sejmowi ustawę do ponownego rozpatrzenia. Takie weto prezydenckie może zostać przez Sejm odrzucone większością 3/5 głosów. Prezydent może też zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego zarzucając ustawie niezgodność z Konstytucją. Możliwe jest zakwestionowanie konstytucyjności całej ustawy lub też poszczególnych jej przepisów. Wycofanie wniosku przez Prezydenta zobowiązuje Trybunał do umorzenia postępowania. Przepisy nie określają terminu dla wydania orzeczenia; w praktyce zajmuje to zwykle kilka miesięcy, tylko w odniesieniu do ustawy budżetowej istnieje obowiązek wydania orzeczenia w ciągu dwóch miesięcy (art. 224 ust. 2 Konstytucji). Jeżeli Trybunał orzeknie, że ustawa jest zgodna z Konstytucją, to Prezydent ma bezwzględny obowiązek podpisania ustawy. Jeżeli Trybunał orzeknie, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją, to postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu i ustawa nie może wejść w życie. Konstytucja z 1997 roku przyjęła, że jeżeli niezgodność dotyczy tylko niektórych przepisów ustawy, a Trybunał nie orzeknie, że są one „nierozerwalnie związane” z całą ustawą, to Prezydent ma do wyboru: albo podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne, albo też zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Podobnie jest we Włoszech gdzie Trybunał również ma prawo uznać ustawę za niezgodną z konstytucją w całości lub tylko w części (la guestione fundata) jednak dzieje się to podczas kontroli następczej, w której Trybunał orzeka o zgodności konstytucyjnej już istniejącej ustawy. Skutkiem takiego orzeczenia jest utrata mocy prawnej danego niekonstytucyjnego przepisu prawnego. W Polskim orzecznictwie zwrócono uwagę, że oceny konstytucyjności dokonywane w procedurze kontroli uprzedniej muszą ograniczać się do badania tekstu ustawy, gdyż nie sposób jeszcze przewidzieć, jakie treści zyska ten tekst w procesie stosowania. Gdyby więc okazało się, że – wbrew pierwotnym przewidywaniom Trybunału – ustawa zyskała w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, to możliwe stanie się ponowne orzekanie w sprawie. Dla porównania ponowne orzekanie w jednej sprawie we Włoszech zazwyczaj nie ma miejsca, ponieważ decyzje mają moc ostateczną, pewien wyjątek stanowi zaś sytuacja gdy w trakcie procesu sądowego podniesiony zostaje zarzut o niekonstytucyjności, podczas rozpatrzenia tej decyzji Trybunał może wtedy uznać ją jako nieuzasadnioną (non fundata). Przyjęcie takiej sprawy nie oznacza jednak jej absolutnego przesądzenia i zamknięcia drogi na przyszłość. Może być więc ona jeszcze podniesiona w innych okolicznościach. Oprócz tego sprawa może być oczywiście uznana przez Trybunał za całkowicie niezasadną (manifesta infondatezza). Z analizy orzeczeń wynika, ze owe orzeczenie ma miejsce tylko wtedy gdy kwestionowana norma prawna była już uznana przez Trybunał za sprzeczną z konstytucją. Niemniej jednak zmiana raz wydanego orzeczenia może nastąpić w razie przedstawienia nowych okoliczności. Trybunał Konstytucyjny obejmuje swoją kontrolą regulaminy Sejmu i Senatu (w Polsce), Izby Deputowanych i Senatu (we Włoszech). Należy więc uznawać, że wszelkie regulacje o charakterze normatywnym wydawane na szczeblu ogólnopaństwowym podlegają kognicji Trybunału jako tzw. akty podustawowe. Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostają natomiast te wszystkie akty konstytucyjnych organów państwa, które nie maja charakteru normatywnego (nie ustanawiają norm prawnych), a więc – w szczególności – akty indywidualne (takim aktem jest np. uchwała izby określająca terminy i sposób rozpatrywania konkretnego projektu ustawy). Ponadto w Polsce następczej kontroli norm, poddane są 3 typy akt: ustawy, umowy międzynarodowe oraz inne przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe. Nazwa aktu nie ma tu bezpośredniego znaczenia. Zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu normatywnego jest jego treść. Poza właściwością Trybunału pozostają wszelkie akty, które są pozbawione normatywnego charakteru, a także akty normatywne wydawane przez organy samorządu terytorialnego (kontrolę nad aktami prawa miejscowego sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny). We Włoszech konstytucja określająca zakres badań Trybunału wskazuje ogólnie na ustawy i akty mające moc ustawy, chodzi tu o dekrety z mocą ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy wydawane w razie nagłej konieczności, jak również ustawy regionów i prowincji, które są podstawowymi jednostkami lokalnymi we Włoszech. Ponadto kompetencji Trybunału włoskiego jak i polskiego podlegają ustawy uchwalone zarówno przed, jak i po wejściu w życie Konstytucji (we Włoszech są to zazwyczaj stare faszystowskie ustawy, a w Polsce dekrety i rozporządzenia z mocą ustawy jeszcze przed 1989r.). Kontrola konstytucyjności ustaw należy wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli jednak inne sądy podczas rozpoznawania sprawy sądowej dojdą do przekonania o niekonstytucyjności ustawy, mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, w Polsce dzieje się to na skutek postawienia Trybunałowi tzw. pytania prawnego, a we Włoszech ta sama forma nazywana jest „via incidentale”. Oprócz tego w systemach konstytucyjnych istnieje jeszcze forma inicjatywy abstrakcyjnej, którymi są wnioski o zbadanie zgodności aktu normatywnego niższego rzędu z aktem wyższego rzędu. W Polsce dzielą się one na ogólne i szczególne. Ogólne mogą być podejmowane tylko przez: prezydenta, marszałka Sejmu i Senatu, premiera, Pierwszego Prezesa SN, prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, prezesa NIKu, Rzecznika Praw Obywatelskich, grupę 50 posłów, bądź 30 senatorów, zaś szczególne (mają prawo kwestionować tylko takie akty prawne, które dotyczą zakresu działalności wnioskodawców). A mogą być nimi: Krajowa Rada Sądownictwa, organy samorządów terytorialnych, związki zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe. We Włoszech zaś funkcje wniosków zastępuje tryb „via principale”, gdzie zarzut niekonstytucyjności może być podniesiony tylko przez państwo, regiony oraz dwie prowincje (Trento i Bolzano). W Polsce umowy międzynarodowe zostały poddane kontroli Trybunału dopiero przez Konstytucję z 1997 roku. Poprzednio nie było takiej możliwości, ale trzeba pamiętać, że Trybunał uzna swą właściwość do pośredniej kontroli umów – poprzez kontrolę ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację. Na tle art. 188 pkt. 1 Konstytucji kontroli podlegają obecnie wszelkie typy umów międzynarodowych, a więc umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażone w ustawie, umowy ratyfikowane bez takiej ustawy, a także umowy nie wymagające ratyfikacji. Zakres kontroli będzie jednak w każdym przypadku inny, bo inne jest miejsce każdego z tych typów umów w hierarchii źródeł prawa. Kontrola konstytucyjności umów ratyfikowanych na podstawie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację należy wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego, a sądy mogą jedynie inicjować postępowanie przed TK w tej kwestii. We Włoszech również znaczna część prac Trybunału poświęcona jest stosunkom prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego. Jednak większy procent badań zajmuje rozstrzyganie kwestii stosunku między prawem państwowym a regionalnym. Ta oto kontrola państwa wobec regionów w zakresie konstytucyjności prawa oraz regionów wobec państwa dokonuje się na podstawie art. 127 Konstytucji włoskiej. Rząd może wystąpić z wnioskiem w sprawie przekroczenia kompetencji regionu do Sądu Konstytucyjnego w ciągu 60 dni od opublikowania ustawy zawierającej podważane normy. Również region w tym samym czasie może skarżyć ustawę lub akt mający moc ustawy. Art. 123 uprawnia Rząd republiki do przedstawienia wniosku o stwierdzenie zgodności z konstytucją statutów regionalnych przez Sąd Konstytucyjny w ciągu 30 dni od ich publikacji. Poprzez różne interpretacje prawa, może dojść do konfliktów między regionami a państwem, w tym celu trybunały posiadają odpowiednie kompetencje, aby te spory rozstrzygać. Inne, to konflikty pomiędzy organami państwowymi, którymi również zajmuje się Trybunał zarówno w Polsce jak i we Włoszech. W Polsce Trybunał rozstrzyga je, gdy dwa lub więcej, centralne, konstytucyjne organy państwa uznały się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcie (spór kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały się za niewłaściwe (spór kompetencyjny negatywny). Inicjatywa postępowania w sprawie sporu kompetencyjnego należy do konstytucyjnych organów państwa (art. 192 Konstytucji). Pominięto jednakże Rzecznika Spraw Obywatelskich i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, a także ministrów. Postępowanie toczy się przed pełnym składem Trybunału. W momencie gdy pewien przepis może być różnie interpretowany zarówno we Włoszech jak i w Polsce trybunały zajmują się jego wyjaśnieniem, ze wskazanie m na sposób postępowania i interpretacji. We Włoszech działalność ta cieszy się szerszym wachlarzem możliwości niż w Polsce, wynika to zapewne z faktu, iż instytucja Trybunału Konstytucyjnego jest znacznie starsza i utworzyła przez długie lata własną tradycje w państwie. I tak można wspomnieć iż, po uchwaleniu Konstytucji, Trybunał oprócz orzekania o niekonstytucyjności wydał szereg decyzji związanych z ustawodawstwem delegowanym, niekiedy za nawet z procedurą ustawodawczą. Trybunał wielokrotnie interpretował konstytucyjne pojęcie „prywatnej inicjatywy ekonomicznej”, rozważał moc obowiązującą poszczególnych artykułów kodeksu karnego i postępowania karnego, kodeksu cywilnego i postępowania cywilnego, zagadnienia pracy i ubezpieczeń społecznych. Wypowiadał się o art.52 Konstytucji („Obrona ojczyzny jest świętym obowiązkiem obywatela”), pojęcia „porządku publicznego”, wolności poruszania się, zgromadzeń, wolności nauki i sztuki. Świadczy to o naprawdę dużej roli politycznej i społecznej Trybunału we Włoszech. Do jego zadań o wyjątkowej wadze należy rozstrzyganie o odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta, w przypadku postawienia takiego oskarżenia. W rozprawie bierze udział 16 dodatkowych sędziów specjalnie wybranych na ten cel w drodze losowania z listy 45 osób sporządzonej co 10 lat przez parlament. W Polsce zaś sądzeniem o takich sprawach zajmuje się Trybunał Stanu, a Trybunał Konstytucyjny może co najwyżej złożyć wstępny wniosek o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej. Polski Trybunał natomiast zajmuje się badaniem konstytucyjności celów i działalności partii politycznych. Kolejną rzeczą znacznie odróżniającą polski model TK od włoskiego jest możliwość składania skargi konstytucyjnej, która jest jedyna formą otwarcia jednostce bezpośredniego dostępu do TK. W myśl art. 79 polskiej Konstytucji skargę konstytucyjna może wnieść „każdy”, o ile doszło do naruszenia jego „konstytucyjnych wolności lub praw”. Prawo skargi przysługuje więc osobom fizycznym – zarówno obywatelom, cudzoziemcom oraz osobom prawnym, ale tylko w zakresie wolności i praw ich dotyczących. Skargę konstytucyjną można wnieść tylko w sytuacji, gdy naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżącego zostało dokonane przez orzeczenie sądowe. Orzeczenie to musi mieć charakter ostateczny, czyli skarga konstytucyjna może być wniesiona dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego wszystkich procedur odwoławczych przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym. Nie można zakwestionować samego orzeczenia sądu, skargi konstytucyjne zawsze przybierają postać kontroli norm. Skarżący musi wnieść skargę w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia mu ostatecznego orzeczenia w sprawie. Sporządzona ona może być tylko przez adwokata lub radcę prawnego. Skarga podlega najpierw wstępnemu rozpoznaniu przez jednego sędziego Trybunału. Sędzia może odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, jeżeli nie czyni ona zadość wymogom stawianym przez prawo, albo jest oczywiście bezzasadna. Po pozytywnym rozpatrzeniu skargi przez jednego sędziego Trybunału skardze nadaje się dalszy bieg, wtedy postępowanie toczy się przed składem trzech lub pięciu sędziów w zależności od rangi zakwestiowanego przepisu. Skarżący może wnieść zażalenie, które jest rozstrzygane przez skład trzech sędziów Trybunału. Jeżeli sędzia zarządzi nadanie skardze dalszego biegu, to dalsze postępowanie toczy się przed składem trzech, pięciu lub więcej sędziów, w zależności od rangi zakwestiowanego przepisu prawa. Wydane orzeczenie dotyczy bezpośrednio tylko przepisu prawa i w razie uznania go za niezgodny – zostaje pozbawiony mocy obowiązującej. Natomiast uchylenie orzeczenia, na tle którego wniesiono skargę konstytucyjną, zostaje przedstawione właściwemu organowi, co powoduje dalsze postępowanie na drodze sądowej lub administracyjnej. We Włoszech nie ma możliwości wnoszenia skarg konstytucyjnych bezpośrednio przez obywatela, dopuszcza się jedynie zaskarżenie ustaw regionalnych przez państwo i ustaw republikańskich przez regiony. Badanie konstytucyjności aktów prawnych obejmuje kwestie formalne i materialne. Lecz tylko w zakresie legalności, a nie meritum przyjętych regulacji. Podczas typowego postępowania Trybunału Konstytucyjnego wydaje orzeczenie opierając się na normie konstytucyjnej, wskazanej przez wnioskodawcę. W postępowaniu takim mogą brać udział strony. Posiedzenie może mieć charakter publiczny (in pubblica udienza) lub poufny (in camera consiglio). Orzeczenie zapada jednak zawsze w pokoju narad po zakończeniu ewentualnej publicznej dyskusji tylko w obecności sędziów. Postanowienie Trybunału w tej materii publikowane jest w zależności od rangi zakwestiowanego aktu w „Gazecie Uficiale della Repubblica” lub „Bollettino Ufficiale della Regione”. W postępowaniu przed polskim TK również biorą udział strony, są to: wnioskodawca oraz organ, który wydał zakwestionowany akt normatywny. Oprócz nich w postępowaniu bierze udział Prokurator Generalny. Sprawy z wniosków lub pytań prawnych zawsze muszą być rozpoznawane na rozprawie. Tak jak we Włoszech maja one charakter publiczny, bądź poufny. Decyzje podejmuje większość sędziów. Wyroki stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawa są ogłaszane w Monitorze Polskim. Wszystkie inne orzeczenia publikuje się w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. Podsumowując, opisane przeze mnie trybunały mają podobny zakres kompetencji i organizację, wynika to z faktu, iż obydwa tworzone były na wzór kontynentalnego modelu trybunału konstytucyjnego, wyróżniają się tylko nielicznymi cechami, takimi jak np. możliwość wnoszenia przez obywatela inicjatywy kontroli konkretnej, osądzeniem konstytucyjnym prezydenta, interpretacjami ustaw, czyli delikatnymi różnicami w powoływaniu sędziów Trybunału. Należy pamiętać jednak, iż Trybunał Konstytucyjny we Włoszech powstał dużo wcześniej, w innych warunkach niż w Polsce, a do wyjściowych jego powodów powołania należały gł. Dwa czynniki: regionalizm i pozostałości faszyzmu. Lata działalności ukształtowały mu silna pozycję w państwie i odrębny charakter. Jego prace są imponujące (trybunał rozpatruje ok. 2000 spraw rocznie), ukazują się grube tomy orzecznictwa dotyczące najróżnorodniejszych dziedzin życia państwowego i politycznego. Polski model ma jeszcze długą drogę, do osiągnięcia takich rezultatów. Jednak analizując polską ewolucję ustroju, kompetencji oraz mocy prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego od początku jego działalności można dostrzec zmiany idące na lepsze i będące konsekwencją budowania demokratycznego państwa prawa (np. porzucenie zasady supremacji parlamentu, przyznanie orzeczeniom TK waloru ostateczności), daje to duże nadzieje na osiągnięcie bardzo dobrze rozbudowanego i silnego Trybunału Konstytucyjnego w Polsce, będącego tak jak we Włoszech prawdziwym i najwyższym gwarantem praw obywateli i konstytucji. 1. 2. 3. 4. 5. Bibliografia: Garlicki. L., Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998r., Zakrzewska. J., Włochy zarys ustroju, Wrocław 1974r., Skrzydło. W., Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2002r., Zięba-Załucka. H., Polskie prawo konstytucyjne, Rzeszów 1998r., Rousseau. D., Sądownictwo konstytucyjne w Europie, Warszawa 1999r.
