1 Warszawa, 27 października 2016 r. Stanowisko strony

Warszawa, 27 października 2016 r.
Stanowisko strony polskiej w sprawie
Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 27 lipca 2016 roku dot. praworządności w Polsce
W dniu 27 lipca 2016 r. Komisja Europejska wydała Zalecenie w sprawie praworządności w Polsce.
Obawy Komisji Europejskiej dotyczyły:
1.
mianowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i niewykonania wyroków Trybunału z dnia 3 i 9
grudnia 2015 r. odnoszących się do tych kwestii;
2.
nieopublikowania orzeczeń w Dzienniku Ustaw i niewykonania wyroku z dnia 9 marca 2016 r.
oraz wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny od dnia 9 marca 2016 r.;
3.
skutecznego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczności kontroli zgodności z
Konstytucją nowych przepisów, w szczególności w świetle ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
przyjętej przez Sejm w dniu 22 lipca 2016 r.
Uwaga formalna
Niezależnie od oceny merytorycznej Zalecenia Komisji Europejskiej, w kontekście punktu 76 Zalecenia
należy podkreślić, że jego ewentualne wykonanie nie należy w większości do kompetencji Rządu RP.
Zgodnie z Konstytucją, Zalecenie mogłyby zostać ewentualnie wykonane przez inne organy państwa,
na które Rząd nie ma wpływu.
Uwagi merytoryczne
1.
W odniesieniu do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego Komisja niewłaściwie
odczytała stan prawny, co mogło wpłynąć na przyjęte założenia i oceny.
a)
Według Komisji „W dniu 19 listopada 2015 r. Sejm znowelizował, w trybie przyspieszonym,
ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, umożliwiając stwierdzenie nieważności wyboru sędziów
dokonanego w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu oraz mianowanie pięciu nowych sędziów. W dniu
25 listopada 2015 r. Sejm przyjął uchwałę o stwierdzeniu nieważności pięciu kandydatur wybranych
przez Sejm poprzedniej kadencji i w dniu 2 grudnia powołał pięciu nowych sędziów” (pkt 4 s. 8
Zalecenia Komisji Europejskiej).
Nowelizacja ustawy o TK z 19 listopada 2015 r. nie miała na celu umożliwienia stwierdzenia
nieważności wyboru sędziów poprzedniej kadencji. Uchwalona 19 listopada 2015 r. ustawa o zmianie
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928) weszła w życie 5 grudnia 2015 r. To oznacza,
że przyjęcie 25 listopada 2015 r. pięciu uchwał w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwały
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r., w sprawie wyboru sędziego Trybunału
Konstytucyjnego (M. P. poz. 1131; M.P. poz. 1132; M.P. poz. 1133, M. P. poz. 1134, M. P. poz. 1135)
oraz wybór w dniu 2 grudnia 2015 r. pięciu nowych sędziów nie mógł być oparty na treściach
wprowadzonych przez tę ustawę.
1
Nowelizacja ustawy o TK z 19 listopada 2015 r. zaczęła więc obowiązywać już po tym, gdy doszło do
stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru przez Sejm VII kadencji sędziów
Trybunału i po wyborze sędziów Trybunału przez Sejm VIII kadencji. Ustawa ta nie mogła kształtować
procedury wyboru sędziów TK 2 grudnia 2015 r.
b)
Zdaniem KE wnioski skierowane do TK dotyczyły zajęcia stanowiska w sprawie decyzji Sejmu
VII i VIII kadencji o wyborze sędziów TK. Komisja wskazała, że: „W związku z tym Trybunał wydał dwa
wyroki w dniach 3 i 9 grudnia 2015 r.” (pkt 5 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego podmiotów wskazanych w art. 191 Konstytucji mogły
dotyczyć jedynie tego, co mieści się w zakresie kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego, a więc
badania zgodności danego aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu.
Art. 191 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: „Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do
Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu,
Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej
Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, 2) Krajowa Rada Sądownictwa w zakresie, o którym
mowa w art. 186 ust. 2, 3) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, 4) ogólnokrajowe
organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji
zawodowych, 5) kościoły i inne związki wyznaniowe, 6) podmioty określone w art. 79 w zakresie w
nim wskazanym”.
Sprawy określone w art. 188 Konstytucji dotyczą: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z
Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja
wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez
centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i
ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) skargi
konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Z tego wynika, że wnioski złożone do Trybunału nie mogły odnosić się do decyzji Sejmu w sprawie
wyboru sędziów, bo Trybunał nie może o tej kwestii orzekać, co przyznał umarzając wnioski grupy
posłów w sprawie zbadania uchwał o wyborze sędziów w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r., sygn. U
8/15. Przywołaną w sentencji tego postanowienia podstawą prawną umorzenia jest art. 104 ust. 1
pkt 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten stanowi, że Trybunał na
posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia
jest niedopuszczalne.
Podstawowym argumentem umorzenia zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia U 8/15
było uznanie, że tego rodzaju uchwały (tj. w sprawie wyboru sędziego TK lub w sprawie braku mocy
prawnej uchwały w sprawie wyboru sędziego TK) nie stanowią aktu normatywnego (przepisu prawa)
w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji. Nie spełniają one bowiem warunków formalnych i
materialnych przewidzianych dla tej kategorii aktów i z tego powodu nie mieszczą się w kognicji TK.
Tym samym Trybunał wydając postanowienie potwierdził brak swoich kompetencji do oceny funkcji
kreacyjnej Sejmu, jak i działań sejmowych w zakresie sejmowej samooceny wykonywania tych
funkcji. Warto tu przypomnieć, że umorzenie postępowania odpowiada występującemu w literaturze
przekonaniu, że: „Postanowienia formalne, w tym o umorzeniu postępowania, nie są aktami
rozstrzygającymi sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji TK. Przeciwnie, stanowią
formalnoprawny wyraz stanowiska TK o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał
odstępuje w ten sposób od wydania „orzeczenia”, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP”
(zob. A. Mączyński, J. Podkowik, Artykuł 190, Nb 22, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1179).
Wyroki TK wydane 3 i 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15 i K 35/15) dotyczyły więc konstytucyjności
określonych przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie stwierdzały one, czy wybór sędziów
TK został dokonany prawidłowo, czy też nie.
2
c)
Komisja stwierdziła, że: „[w] swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2015 Trybunał Konstytucyjny
orzekł między innymi, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo wybrać trzech sędziów w miejsce
sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, że
Sejm nie miał prawa wybrać sędziów mających zastąpić tych, których kadencja miała upłynąć w
grudniu. W wyroku odniesiono się też wyraźnie do spoczywającego na Prezydencie Rzeczpospolitej
Polskiej obowiązku niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez
Sejm” (pkt 6 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
W polskim systemie prawnym wiążącym elementem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest jego
sentencja. Tylko sentencja jest ogłaszana we właściwym dzienniku urzędowym. Uzasadnienie
orzeczenia nie ma mocy prawnej. Może ułatwić zrozumienie toku rozumowania Trybunału przy
podejmowaniu rozstrzygnięcia, ale nie może wyręczać organów zobowiązanych do wykonania
orzeczenia TK.
Zasadą jest, że wyrok o zgodności przepisu z Konstytucją powoduje, że adresat normy prawnej może
ją stosować, a wyrok o niezgodności przepisu z Konstytucją powoduje usunięcie tego przepisu z
systemu prawnego.
W wyroku z 3 grudnia 2015 r. Trybunał orzekł, że: „Art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1: a) jest
zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, b) w
zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest
zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których
kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”.
Trybunał wyraźnie podkreślił w sentencji, że normy, o których orzekał odnosiły się do sędziów
Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., a nie do osób, które miały być wybrane. To,
w jaki sposób Trybunał uzasadniał swoje rozstrzygnięcie nie ma charakteru wiążącego i powszechnie
obowiązującego. Nie tworzy też stanu prawa. Z tego względu nie można mówić, że „Trybunał
Konstytucyjny orzekł między innymi, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo wybrać trzech sędziów
w miejsce sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r. Jednocześnie Trybunał
wyjaśnił, że Sejm nie miał prawa wybrać sędziów mających zastąpić tych, których kadencja miała
upłynąć w grudniu.”. Taka teza, postawiona przez Komisję Europejską nie wynika z sentencji wyroku
o sygn. K 34/15.
Prawdą jest, że w sentencji wyroku TK odniósł się do spoczywającego na Prezydencie RP obowiązku
niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm. Należy jednak
podkreślić, że TK wypowiedział się w ten sposób o rozumieniu normy prawnej, a nie o tym, że
Prezydent RP musi zastosować dany przepis w odniesieniu do konkretnego sędziego, wymienionego z
imienia i nazwiska. Wyrok TK – poza sprawami z zakresu rozstrzygania sporów kompetencyjnych - nie
może zobowiązywać innych organów do określonego zastosowania przepisów w danym przypadku.
Trybunał nie jest sądem faktów, ale sądem prawa. W przedmiotowej kwestii TK rozstrzygał wniosek
konstytucyjny grupy posłów dotyczący zgodności norm ustawy z Konstytucją, a nie spór
kompetencyjny.
Na marginesie należy też stwierdzić, że – mimo iż Trybunał wydaje tzw. wyroki interpretacyjne – to
Konstytucja RP z 1997 r. nie przyznała mu prawa dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni
ustaw. O ile więc Trybunał może orzec, że przepis jest zgodny albo niezgodny z Konstytucją, to nie
może wymagać od innych organów, by stosowały wykładnię przepisu podyktowaną im przez
Trybunał. Z wcześniejszych doświadczeń wynika, że sądy, w szczególności Sąd Najwyższy nie zawsze
przyjmuje rozumienie przepisów, o których TK orzekł w wyroku interpretacyjnym. Jako przykład
można przywołać uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych z 17 grudnia 2009 r., sygn. III PZP 2/09, której Sąd Najwyższy nadał
moc zasady prawnej. Sąd Najwyższy orzekł, że „orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające
w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje
utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania
przewidzianej w art. 404[1] KPC”.
3
d)
Komisja stwierdziła, że: „W dniu 9 grudnia Trybunał Konstytucyjny unieważnił między innymi
podstawę prawną, na której oparł się Sejm nowej kadencji, dokonując wyboru trzech sędziów w
miejsce tych, których kadencja wygasła w dniu 6 listopada 2015 r., pomimo faktu, że stanowiska te
zostały już zgodnie z prawem obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji” (pkt 7 s. 8 Zalecenia
Komisji Europejskiej).
Niepoprawne jest twierdzenie, że Sejm VIII kadencji oparł wybór 3 sędziów na przepisie, który
Trybunał unieważnił 9 grudnia 2015 r. w sprawie K 35/15. Trybunał orzekał 9 grudnia 2015 r. o
konstytucyjności art. 137a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale ten przepis nie był podstawą
wyboru żadnego z sędziów w 2015 r. Należy przypomnieć, że przepis ten wszedł w życie 5 grudnia
2015 r. Podstawą wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r. był art. 194 ust. 1 Konstytucji RP i art. 17 ust. 2
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r. Procedura wyboru przebiegała zgodnie z przepisami
Regulaminu Sejmu.
Nietrafną oceną Komisji jest konkluzja, że stanowiska sędziowskie zostały obsadzone, gdyż Sejm
stwierdził w drodze uchwał z 25 listopada 2015 r. brak mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru
sędziów TK z 8 października 2015 r. Jednakże nawet jeśliby nie uznać tych uchwał Sejmu, to wobec
osób wybranych 8 października 2015 r. nie zostały przeprowadzone wszystkie czynności prawnie
doniosłe prowadzące do skutecznego objęcia mandatu. Stanowiska sędziowskie nie były obsadzone,
co pośrednio potwierdził Trybunał w uzasadnieniu do sprawy K 34/15. Trybunał - odnosząc się do
obsady miejsc opróżnionych przez sędziów TK, którym kadencja zakończyła się w 2015 r. stwierdził,
że „(…) obsadzenie stanowisk sędziowskich jeszcze nie nastąpiło, gdyż nie została dopełniona ostatnia
czynność doniosła prawnie (tj. ślubowanie sędziów Trybunału wobec Prezydenta), derogacja
stosownego zakresu art. 137 ustawy o TK ma ten skutek, że dalsze postępowanie powinno zostać
przerwane i zamknięte […]”.
Komisja Europejska nie uznaje również, że stanowiska sędziowskie zostały obsadzone, nawet przez 3
osoby wybrane przez Sejm 8 października 2015 r. To pokazuje niekonsekwencje rozumowania
Komisji. Z jednej strony twierdzi ona, że trzech sędziów wybranych w grudniu 2015 r. zostało
wybranych na miejsca już obsadzone, z tego względu, że Trybunał orzekł o tym, że wybór 3 sędziów
w październiku był legalny. Z drugiej strony Komisja stwierdza jednak, że Trybunał nie mógł orzekać o
ustawie o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (sprawa K 47/15) w składzie 13 osobowym,
ponieważ Trybunał Konstytucyjny liczył wówczas tylko 12 sędziów (9 marca 2016 r.). Komisja
podkreśla też, że: „Pomimo tych wyroków trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm poprzedniej
kadencji nie objęło stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a Prezydent Rzeczpospolitej
Polskiej nie odebrał od nich ślubowania” (pkt 8 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Skoro więc, zdaniem Komisji, Trybunał liczy 12 sędziów, to znaczy, że pozostałe miejsca w TK nie są
obsadzone i istnieją wakaty. Jeśli tak, to te wakaty istniały także w grudniu, kiedy Sejm VIII kadencji
wybierał 5 sędziów. Z tego wynika również, że w grudniu 2015 r. sędziowie ci zostali więc wybrani
legalnie na miejsca nieobsadzone. Złożenie przez nich ślubowania wobec Prezydenta RP zakończyło
procedurę obsadzania stanowiska.
e)
Komisja stwierdziła, że: „Pomimo tych wyroków trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm
poprzedniej kadencji nie objęło stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a Prezydent
Rzeczpospolitej Polskiej nie odebrał od nich ślubowania. Mimo braku ważnej podstawy prawnej
odebrał on natomiast ślubowanie od trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm nowej kadencji” (pkt 8
s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Znów należy podkreślić, że wyroki TK dotyczyły przepisów ustawy o TK, a nie sytuacji poszczególnych
osób wybranych przez Sejm na sędziów TK 8 października 2015 i 2 grudnia 2015 r. Ani w wyroku z
3 grudnia 2015 r. o sygn. K 34/15 ani w wyroku z 9 grudnia 2015 r. o sygn. K 35/15 Trybunał nie
stwierdził niekonstytucyjności podstawy prawnej dokonanego 2 grudnia 2015 r. wyboru sędziów TK.
Podstawą tą na pewno nie był uznany za zakresowo niekonstytucyjny przepis art. 137a ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym, który wszedł w życie 5 grudnia, czyli już po wyborze sędziów oraz po
zaprzysiężeniu 4 z nich.
4
W stwierdzeniu Komisji widać więc pewną niedokładność i brak informacji na temat stanu prawnego
obowiązującego w chwili wyboru sędziów TK oraz przyjmowania od nich przysięgi, która umożliwiła
obsadzenie stanowiska sędziego.
f)
Komisja jest zdania, „że jeśli chodzi o mianowanie sędziów, wiążące i ostateczne wyroki
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. nie zostały w dalszym ciągu wykonane. Wyroki
te wymagają lojalnej współpracy ze strony polskich instytucji państwowych, aby zapewnić – zgodnie z
zasadą praworządności – objęcie stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez trzech sędziów
wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji, a nie przez trzech sędziów wybranych przez Sejm nowej
kadencji bez ważnej podstawy prawnej. Fakt, iż wyroki te nie zostały wykonane, budzi poważne
obawy co do poszanowania zasady praworządności, gdyż przestrzeganie ostatecznych wyroków
sądów jest zasadniczym i nieodłącznym obowiązkiem państwa prawnego” (pkt 12 s. 9 Zalecenia
Komisji Europejskiej).
Ponownie należy podkreślić, że wyroki TK z 3 i 9 grudnia 2015 r. nie dotyczą mianowania sędziów.
Kluczowe wydaje się tu wyjaśnienie, że nie są to wyroki sądu powszechnego w sprawie indywidualnokonkretnej (zobowiązujące ściśle wskazany w wyroku podmiot do konkretnie określonego w wyroku
działania). Wykonanie wyroku TK polega na tym, że jeśli dany przepis został uznany za
niekonstytucyjny, to w przypadku, gdy bez tego przepisu system prawny nie może funkcjonować,
konieczna jest reakcja prawodawcza i uchwalenie przepisu zgodnego z Konstytucją. Wyrok TK nie
może zastąpić czynności związanej z wyborem, czy obsadzeniem stanowiska sędziego TK. Takie
rozumowanie jest sprzeczne z istotą funkcjonowania polskiego Trybunału Konstytucyjnego, jak i
Konstytucją RP.
Niesłuszne jest również twierdzenie, że 3 sędziów z grudnia 2015 r. zostało wybranych bez ważnej
podstawy prawnej.
g)
Komisja przypomniała, że: „[w] jednym z pism rząd polski wskazał na istnienie w Polsce
zwyczaju konstytucyjnego dotyczącego mianowania sędziów, który jego zdaniem uzasadnia
stanowisko przyjęte przez Sejm nowej kadencji. Komisja pragnie jednak zauważyć – podobnie jak
uczyniła to Komisja Wenecka – że to właśnie Trybunał Konstytucyjny ma za zadanie interpretować i
stosować krajowe przepisy i zwyczaje konstytucyjne, a tymczasem Trybunał nie odniósł się do takiego
zwyczaju w swoich wyrokach. Wyrok z dnia 3 grudnia potwierdzający podstawę prawną wyboru przez
Sejm poprzedniej kadencji trzech sędziów na stanowiska zwolnione dnia 6 listopada nie może zostać
uchylony przez odwołanie się do istniejącego rzekomo zwyczaju konstytucyjnego, którego istnienia
Trybunał nie uznał.” (pkt 13 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Trybunał, jak każdy inny organ władzy publicznej interpretuje i stosuje przepisy prawne. Dokonuje
jednak w tym zakresie wykładni operatywnej. Żaden z przepisów Konstytucji RP nie daje Trybunałowi
prawa do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawnych, która obowiązywałaby wszystkie
organy państwa. Wręcz przeciwnie, w stosunku do stanu prawnego sprzed wejścia w życie
Konstytucji z 1997 r., tego rodzaju uprawnienie zostało Trybunałowi odebrane. Ani Konstytucja ani
ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie zawierały przepisu przyznającego
Trybunałowi prawa dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych. Przed
wejściem w życie tych aktów Trybunał miał prawo do wydawania uchwał abstrakcyjnych
stanowiących o wykładni prawa. Stan prawny po 1997 r. wyeliminował tę kompetencję.
Należy podkreślić, że brak kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw
przez Trybunał Konstytucyjny potwierdza art. 188 Konstytucji, z którego wynika zamknięty zakres i
katalog uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Nawet w przypadku instytucji pytań prawnych do TK
(art. 193 Konstytucji), instytucja ta nie dopuszcza możliwości zadawania Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytań prawnych o wykładnię przepisów aktu normatywnego. Potwierdza to
Trybunał w swoim bogatym orzecznictwie.
Ponadto trzeba ponownie przypomnieć, że w wyroku K 34/15 Trybunał nie orzekał o prawnej
podstawie wyboru sędziów przez Sejm VII kadencji. Orzekał jedynie o przepisie, który dotyczył
5
zgłaszania kandydatów na sędziego TK. Uchwały podjęte 8 października 2015 r. w sprawie wyboru
sędziów TK jako podstawy prawne wskazywały art. 194 ust. 1 Konstytucji i art. 17 ust. 2 ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym.
h)
Komisja uznała, że: „[…] sprowadzanie skutków tych wyroków do zwykłego obowiązku
opublikowania ich przez rząd, jak podnoszą polskie władze, zaprzeczałoby istnieniu wszelkich
prawnych i operacyjnych skutków wyroków z dnia 3 i 9 grudnia. W szczególności przeczyłoby to
obowiązkowi przyjęcia przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej ślubowania od tych sędziów, który to
obowiązek został potwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny” (pkt. 14 s. 9 Zalecenia Komisji
Europejskiej).
Nie jest możliwe przypisanie Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji, których nie ma, a jego
orzeczeniom treści i skutków, które z nich nie wynikają, bo nie mogą wynikać w świetle
konstytucyjnych uprawnień Trybunału. Trybunał Konstytucyjny nie ma prawa formułować
obowiązków innym organom państwa w wyrokach oceniających zgodność ustaw z konstytucją.
Jedynym nakazem, jaki może sformułować jest stworzenie obowiązku działania w wyroku
kompetencyjnym. Nie jest to jednak nakaz konkretnego działania, ale określenie, jaki organ ma
obowiązek działania co do zasady.
i)
„Komisja zauważa wreszcie, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przyjęta w dniu 22 lipca
2016 r. nie jest zgodna z wyrokami wydanymi dnia 3 i 9 grudnia. Zgodnie z art. 90 i art. 6 ust. 7 Prezes
Trybunału Konstytucyjnego przydziela sprawy sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta
Rzeczypospolitej, ale jeszcze nie podjęli obowiązków sędziego. Przepis ten wydaje się dotyczyć sytuacji
niezgodnego z prawem wyboru trzech sędziów dokonanego przez Sejm nowej kadencji w grudniu
2015 r. Umożliwiłoby to tym sędziom objęcie funkcji przy wykorzystaniu wakatów, na które Sejm
poprzedniej kadencji powołał już trzech sędziów w sposób zgodny z prawem. Przepisy te są w związku
z tym sprzeczne z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. oraz z opinią
Komisji Weneckiej”.
Eksperci Komisji nietrafnie definiują pozycję Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie
ustrojowym. Należy podkreślić, że wzorcem kontroli konstytucyjności prawa nie może być wyrok TK.
Nie jest on ani źródłem prawa powszechnie obowiązującego ani aktem normatywnym. Na pewno nie
jest to akt, który stoi w hierarchii wyżej niż ustawa.
Art. 188 Konstytucji nie wymienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia do
orzekania o zgodności z nim innych aktów normatywnych. Orzeczenie takie nie ma waloru
Konstytucji, ani umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w
ustawie. Treść art. 188 Konstytucji wskazuje zaś, że tylko te akty, zgodnie z Konstytucją mogą być
wzorcem kontroli w sprawie badania hierarchicznej zgodności prawa.
Do tego Komisja ocenia normę z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2016 r. niewłaściwie
przyjmując, że wspomniane wyroki były rozstrzygnięciami indywidualno-konkretnymi, dotyczącymi
legalności wyboru sędziów TK. Po raz kolejny należy wspomnieć, że TK nie ma prawa do rozstrzygania
ważności z Konstytucją aktów indywidualno-konkretnych. Sam Trybunał potwierdza to w sentencji
postanowienia U 8/15.
2.
Odnośnie do ogłaszania orzeczeń TK, problemem jest pytanie, czy wydawane przez TK
rozstrzygnięcia są w rozumieniu prawa wyrokami Trybunału. Rozstrzygnięcia te, jak wskazuje część
sędziów TK w zdaniach odrębnych, nie spełniają wymogów polskiego systemu prawnego
przewidzianego przez ustawę z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Chodzi tu o omijanie
przepisów dotyczących przydzielania spraw sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP
(art. 6 ust. 7 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym) oraz przepisów o składzie
orzekającym (art. 26 ust. 3 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym).
Z art. 26 ust. 3 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że: „[s]ędziów do składu
orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza prezes
Trybunału spośród wszystkich sędziów Trybunału, według kolejności alfabetycznej uwzględniając przy
6
tym rodzaje, liczbę oraz kolejność wpływów spraw do Trybunału”. Wszyscy sędziowie Trybunału to,
zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji - 15 sędziów. Jeśli więc Prezes TK pozbawia możliwości udziału w
składach orzekających sędziów Trybunału, mimo że na gruncie art. 6 ust. 7 ustawy z 22 lipca 2016 r. o
Trybunale Konstytucyjnym jest zobowiązany do przydzielenia spraw sędziom, którzy złożyli
ślubowanie wobec Prezydenta RP, to jest to działanie niezgodne z prawem. Konsekwencją działania
sprzecznego z ustawą jest naruszenie art. 7 Konstytucji, w myśl którego „organy władzy publicznej
działają na podstawie i w granicach prawa”.
Niezależnie od powyższego, uwagi Komisji są częściowo nieaktualne, gdyż dotyczyły one zagadnienia
braku publikacji orzeczeń TK pod rządami ustawy o TK z 2015 r. Kierując się dobrem Państwa, Sejm
nakazał w przepisie przejściowym ustawy z 22 lipca 2016 r. ogłoszenie rozstrzygnięć Trybunału
wydanych z naruszeniem prawa, z wyjątkiem tych, które dotyczyły przepisów, jakie utraciły moc
obowiązującą przed wejściem w życie tej ustawy (zob. art. 89 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale
Konstytucyjnym). Ustawodawca podjął te kroki właśnie po to, aby negatywne skutki bezprawnych
działań Trybunału Konstytucyjnego w jak najmniejszym stopniu dotknęły adresatów norm prawnych,
o których Trybunał rozstrzygał z naruszeniem przepisów ustawy, a więc obywateli.
Co do wydanego z naruszeniem prawa rozstrzygnięcia K 47/15 to po wejściu w życie ustawy z 22 lipca
2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym straciło ono znaczenie, gdyż akt, którego dotyczyło utracił moc
obowiązującą. Uchylone zostały więc przez ustawodawcę także te przepisy, które w tym
rozstrzygnięciu zostały uznane za niekonstytucyjne. Cel kontroli zainicjowanej w sprawie K 47/15
został zrealizowany poprzez uchwalenie i wejście w życie nowej ustawy o TK.
3.
W kwestii negatywnej oceny dokonanej przez Komisję Europejską wobec ustawy z 22 lipca
2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, należy przede wszystkim podkreślić, że Komisja Europejska nie
posiada kompetencji traktatowych do oceny zgodności ustaw państw członkowskich z ich
Konstytucją, czy z międzynarodowymi standardami. Problematyka sądownictwa konstytucyjnego nie
należy też do kompetencji Unii Europejskiej.
Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasadniczo opiera się na rozwiązaniach
obowiązujących wcześniej - w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r. - ustawie,
która działała 18 lat i nie budziła wątpliwości z punktu widzenia „europejskich standardów”. Nawet
zaproponowana numeracja artykułów nie odbiega od oznaczeń i systematyki ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r.
Ustawa z 22 lipca 2016 roku bierze również pod uwagę szereg wcześniejszych rekomendacji,
zaprezentowanych m.in. przez Komisję Wenecką. Dotyczą one: braku możliwości wszczynania
postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK na wniosek Prezydenta RP lub Ministra
Sprawiedliwości; obniżenia kworum wymaganego do orzekania w pełnym składzie do co najmniej
jedenastu sędziów TK; wprowadzenia szeregu istotnych wyjątków od zasady wyznaczania rozpraw
zgodnie z kolejnością wpływu spraw; wprowadzenia zwykłej większości głosów przy podejmowaniu
decyzji oraz skrócenia terminu przeprowadzenia rozprawy do 30 dni od dnia doręczenia
zawiadomienia o jej terminie.
4.
Komisja wyraziła niepokój związany z tym, że ograniczenie działalności TK uniemożliwi ocenę
wielu nowych przepisów i ustaw, które dotykają praw podstawowych (np. ustawa medialna, ustawa
o Policji, ustawa o prokuraturze, ustawa antyterrorystyczna). Komisja skupiając się na ostatnio
uchwalonych ustawach, zdaje się nie poświęca uwagi w równej mierze faktowi, że oprócz tych ustaw
na ocenę Trybunału czekają inne wcześniejsze, które także dotyczą ważnych problemów
konstytucyjnych. Dążenie do szybkiego oceniania obecnie uchwalanych przepisów, a zapominanie o
zalegających sprawach nie buduje autorytetu Trybunału.
Jednocześnie należy zauważyć, że obawy Komisji Europejskiej dotyczące ostatnio uchwalonych ustaw
nie znajdują podstaw, co wyjaśniono poniżej.
Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 roku o Radzie Mediów Narodowych wprowadziła powoływanie
zarządów, rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej przez
7
Radę Mediów Narodowych, niezależną instytucję sprawującą nadzór i zarządzanie nad mediami
publicznymi w sposób niezależny od administracji rządowej. Dalsze prace legislacyjne zmierzające do
przekształcenia spółek publicznej radiofonii i telewizji w instytucje mediów narodowych i zmiany
sposobu finansowania publicznego tych mediów zostały wstrzymane w związku z potrzebą notyfikacji
Komisji Europejskiej planowanych ustaw o mediach publicznych i o składce audiowizualnej.
Jeśli chodzi o zmiany dotyczące ustawy o służbie cywilnej to należy podkreślić, że zmiany dotyczą
tylko i wyłącznie stanowisk kierowniczych, bezpośrednio realizujących politykę rządu i z tego względu
przewidują bardziej elastyczną formę nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Równocześnie zmiany
te nie naruszają w żaden sposób trwałości zatrudnienia urzędników mianowanych, którzy po
odwołaniu ze stanowiska kierowniczego powracają do korpusu służby cywilnej na poprzednio
zajmowane stanowisko.
Nowe przepisy dotyczące ustawy o policji przewidują podobne rozwiązania m.in. w zakresie ochrony
danych osobowych, jakie zastosowano w ostatnio przyjętych ustawach w innych państwach
członkowskich UE, co związane jest z coraz bardziej niepewną sytuacją dotyczącą zagrożeń
terrorystycznych i bezpieczeństwa międzynarodowego. Co więcej, ustawa z 16 stycznia 2016 r.,
zmieniająca m.in. ustawę o policji stanowi wykonanie wyroku TK z 30 czerwca 2014 r. i realizuje wiele
zawartych w nim rekomendacji.
Z kolei ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych ma za zadanie m.in.
wdrożyć postanowienia Protokołu Dodatkowego z 2015 roku do Konwencji Rady Europy o
zapobieganiu terroryzmowi, sporządzonego w dniu 16 maja 2005 roku w Warszawie. Zarzuty wobec
ustawy (m.in. dot. rzekomego ograniczania wolności zgromadzeń lub możliwość blokowania sieci
telekomunikacyjnych) nie uwzględniają szeregu obostrzeń i ograniczeń, jakie wiążą się z
wprowadzanymi rozwiązaniami oraz kontroli sądowej nad decyzjami w tym zakresie. Przegląd
całokształtu uregulowań nie może więc budzić wątpliwości w zakresie zgodności z prawami
podstawowymi.
5.
Po przeprowadzonej analizie Komisja uznała, że „w Polsce istnieje systemowe zagrożenie
praworządności. Fakt, że Trybunałowi Konstytucyjnemu uniemożliwia się zapewnienie w pełni
skutecznej kontroli zgodności prawa z Konstytucją ma negatywny wpływ na jego integralność,
stabilność i prawidłowe funkcjonowanie, które jest jedną z podstawowych gwarancji praworządności
w Polsce. Tam, gdzie w ramach wymiaru sprawiedliwości ustanowiono Trybunał Konstytucyjny, jego
skuteczność jest jednym z podstawowych elementów praworządności”.
Komisja nie wykazała, w jaki sposób uniemożliwia się TK zapewnienie skutecznej kontroli zgodności
prawa z Konstytucją. Skoro sama Komisja powołuje się na orzeczenia Trybunału wydane w okresie
tzw. kryzysu konstytucyjnego, to znaczy, że organ ten ma zdolność orzekania i wykonuje swoje
funkcje.
Ustawa z 22 lipca 2016 r. weszła w życie i porządkuje nieprawidłowości wynikające z wydawania
wadliwych rozstrzygnięć przez Trybunał po 9 marca 2016 r. W Trybunale wyznaczane są rozprawy, a
zatem organ ten funkcjonuje. To znaczy, że nie można mówić o systemowym zagrożeniu
praworządności.
6.
Podsumowując należy stwierdzić, co następuje:
a)
po pierwsze Komisja zaleca: „pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i
9 grudnia 2015 r., zgodnie z którymi stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma objąć trzech
sędziów wybranych zgodnie z prawem przez poprzedniego ustawodawcę w październiku 2015 r., a nie
trzech sędziów wybranych przez nowego ustawodawcę bez ważnej podstawy prawnej”.
Postulowane wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. jest
niemożliwe, bo opiera się ono na budzących zasadnicze wątpliwości przesłankach, o których była
mowa wcześniej (wyroki z 3 i 9 grudnia 2015 r. nie mówiły, którzy sędziowie mają objąć stanowiska, a
sędziowie wybrani przez Sejm VIII kadencji nie byli wybrani bez ważnej podstawy prawnej).
8
b)
po drugie Komisja zaleca: „ogłoszenie i pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 9 marca 2016 r. i jego późniejszych wyroków oraz zagwarantowanie automatycznego
ogłaszania przyszłych wyroków niezależnie od decyzji władzy wykonawczej lub ustawodawczej”.
Rozstrzygnięcia wydane po 9 marca 2016 r. zostały ogłoszone na podstawie przepisu ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym z 22 lipca 2016 r. Uchylenie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 25
czerwca 2015 r. spowodowało, że rozstrzygnięcie o sygn. K 47/15 stało się bezprzedmiotowe.
Automatycznego ogłaszania orzeczeń TK nie można zapewnić. W polskim porządku prawnym
Konstytucja tworzy jedynie materialno-prawny nakaz ogłaszania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
w odpowiednim dzienniku urzędowym. Dopiero ustawa precyzuje zasady i tryb ogłaszania aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. art. 88 ust. 2 Konstytucji), a także
upoważnia do tego konkretny organ. Bez ustawowych podstaw, ani ogłaszanie aktów, ani ich wejście
w życie nie jest możliwe pod rządami Konstytucji z 1997 r.
c)
po trzecie Komisja zaleca: „zagwarantowanie zgodności wszelkich nowelizacji ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, w tym z wyrokami z dnia 3 i 9
grudnia 2015 r. i 9 marca 2016 r. oraz pełnego uwzględnienia w tych nowelizacjach opinii Komisji
Weneckiej; zagwarantowanie, aby skuteczność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta Konstytucji
nie była podważana przez wymogi – czy przez pojedyncze wymogi czy też przez łączne skutki
wymogów – jak opisane powyżej wymogi dotyczące kworum, rozpoznawania spraw według
kolejności ich wpływu, możliwości wstrzymania przez Prokuratora Generalnego rozpoznania spraw,
odraczania narad lub przepisów przejściowych dotyczących niezakończonych spraw oraz zawieszenia
postępowania”.
Prawodawca tworząc prawo jest zobowiązany do przestrzegania Konstytucji. Ten najwyższy akt w
państwie wyznacza kierunki działalności prawodawczej i tworzy ramy prawne tego działania. Inne
organy krajowe i podmioty międzynarodowe mogą służyć pomocą i inspirować działalność
prawodawczą, jednak nie mogą zastępować prawodawcy (a w wypadku przepisów o Trybunale
Konstytucyjnym – ustawodawcy) w tworzeniu prawa. W tym zakresie ustawodawca ma swobodę,
którą ograniczyć mogą tylko zasady i normy konstytucyjne, i ewentualnie postanowienia umów
międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
po czwarte Komisja zaleca: „zagwarantowanie, aby Trybunał Konstytucyjny mógł dokonać
kontroli zgodności prawa z Konstytucją przyjętej w dniu 22 lipca 2016 r. nowej ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym przed jej wejściem w życie; opublikowanie i pełne wykonanie wyroku Trybunału w tej
sprawie”.
d)
Polskie prawo nie przewiduje obowiązkowej kontroli ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez ten
Trybunał przed wejściem ustawy w życie. Wręcz przeciwnie, generalny model kontroli ma charakter
następczy i uprawnia szerokie grono podmiotów, w tym organy administracji publicznej (Prezydenta
Rzeczypospolitej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30
senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajową
Radę Sądownictwa), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy
związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji
zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe, do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zgodności
prawa z Konstytucją. Jedynie Prezydent RP ma prawo skierować ustawę do kontroli jej zgodności z
Konstytucję przed jej podpisaniem. Decyzja ta należy do uprawnień Prezydenta, które nie podlegają
kontrasygnacie (zob. art. 122 ust. 3 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 9 Konstytucji). Żaden z organów
państwa nie jest w stanie tego Prezydentowi nakazać. Zatem polskie prawo w samej Konstytucji
gwarantuje możliwość dokonania kontroli ustawy przed dniem jej wejścia w życie. Wymuszanie
takiego działania pochodzące ze struktur lub organów międzynarodowych jest naruszeniem
suwerenności Państwa.
9
Ponadto należy wskazać, że Trybunał orzekał już o ustawie z 22 lipca 2016 r. o Trybunale
Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 39/16. Badając sprawę Trybunał naruszył przepisy ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r., na podstawie której orzekał, między innymi w zakresie składu
sędziowskiego, praw uczestników postępowania, warunków wydania orzeczenia na posiedzeniu
niejawnym i wyłączenia sędziego.
e)
Postulowane zaniechanie działań i wypowiedzi publicznych, które mogłyby podważyć
legitymację i skuteczne działanie Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru prawnego. Wystarczy
skonstatować, że w Polsce zagwarantowana jest wolność słowa. W szczególności gwarancja dotyczy
swobody krytyki osób publicznych. Przy czym krytyka odnosząca się do sędziów Trybunału
Konstytucyjnego ma miejsce w związku z ich ponadstandardową aktywnością, w tym licznymi
medialnymi wystąpieniami Prezesa TK, które przekraczają granice konstytucyjnego nakazu
apolityczności sędziów. Jest to sposób, w jakim społeczeństwo, w tym niektórzy politycy wyrażają
swoją dezaprobatę dla takiego zachowania.
Konkludując należy stwierdzić, iż państwo członkowskie wobec którego postawiony zostaje zarzut o
wysokiej wadze istnienia systemowego zagrożenia praworządności ma prawo oczekiwać od instytucji
formułującej go wypełnienia obowiązku zachowania szczególnej staranności i rzetelności. Polska,
licząc na obiektywny i konstruktywny dialog z Komisją Europejską z żalem odnotowuje, że zasady te
nie zostały dochowane w procesie przygotowywania Zalecenia. W efekcie strona polska nie dostrzega
prawnych możliwości realizacji przedstawionego Zalecenia, wynikające w pierwszym rzędzie z faktu,
iż ich wykonanie oznaczałoby naruszenie przez organy państwa obowiązującej Konstytucji i
ustawodawstwa. Po drugie, część przekazanych Zalecenia straciła znaczenie po wejściu w życie nowej
ustawy o TK z dnia 22 lipca 2016 roku. Należy podkreślić, że przyjęte ustawodawstwo dotyczące
Trybunału Konstytucyjnego nie ma negatywnego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie Trybunału
Konstytucyjnego. Ustawodawca skorzystał z uprawnienia przyznanego mu w art. 197 Konstytucji do
stworzenia regulacji prawnej określającej organizację i tryb postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym w dobrej wierze i zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między organami
państwowymi. Zalecenie Komisji Europejskiej jest oparte na nieuprawnionej tezie o zasadniczej roli
Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie prawnym w zapewnieniu praworządności w
Polsce. Komisja nie bierze pod uwagę, że rozstrzyganie spraw konstytucyjnych zostało w Konstytucji
powierzone nie tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale także innym podmiotom, których zakres
kompetencji i funkcjonowanie nie uległo zmianie, w tym Trybunałowi Stanu i Prezydentowi RP.
Istniejący spór polityczny wokół organizacji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego nie może
być podstawą do formułowania twierdzenia, że w Polsce istnieje systemowe zagrożenie
praworządności.
10