Referat 1

I. Informacje ogólne
Republika Włoska (Repubblica Italiana) leży w południowej części Europy, w basenie
Morza Śródziemnego. Od północy graniczy poprzez pasmo Alp z Francją (488 km),
Szwajcarią (740 km), Austrią (430 km) oraz od północnego wschodu ze Słowenią (199 km).
Granica lądowa, licząca więc w sumie 1864 km jest znacznie krótsza od morskiej (7500 km).
W kraju o powierzchni 301 268 km² żyje 58,3 mln mieszkańców co wpływa na znaczną
gęstość zaludnienia. Rozmieszczenie ludności wskazuje jednak duże zróżnicowanie. W
odróżnieniu od obszarów górskich i mało zurbanizowanego południa, regiony, w granicach
których znajdują się niziny a także wielkie miasta, cechuje większa gęstość zaludnienia.
Głównymi ośrodkami miejskimi obok stolicy - Rzymu są Mediolan, Neapol, Turyn, Bari,
Palermo, Florencja a także Katania, Salerno oraz Brescia. Państwo składa się z dwudziestu
autonomicznych regionów, wśród których pięć posiada statuty specjalne. W granicach Włoch
znajdują się dwa inne państwa: Watykan i San Marino. Włochy są państwem prawie
jednolitym narodowościowo, językowo i religijnie. Mniejszości narodowe stanowią nieliczne
grupy. Należą do nich Sardyńczycy, Friulowie, Tyrolczycy, Słoweńcy, Albańczycy i
Francuzi. 98% Włochów oficjalnie należy do kościoła rzymsko-katolickiego.
II. Struktura terytorialna państwa
Idee federalistyczne obecne były we włoskim piśmiennictwie historycznym i
politycznym już w XVIII i następnie w XIX wieku. Już w okresie Risorgimenta wysuwano
pomysły kreowania państwa regionalnego z dość silnymi konotacjami federalistycznymi.
Później jednak włoska myśl federalistyczna upadła i za każdym razem, gdy do niej
próbowano powrócić, ferowano hasłami zamachu na jedność państwa i chęć powrotu do
państw preunitarnych1. Tymczasem również we współczesnej Italii utrzymują się odrębności
pomiędzy jej poszczególnymi częściami, częstokroć czyniąc ze zjednoczenia Włoch zabieg
polityczny o formalnym w istocie wymiarze, gdyż jak zauważa W. Misiura-Rewera „Mozaika
losów historycznych poszczególnych ludów i grup etnicznych we Włoszech, podobnie jak w
większości krajów romańskich, jako wpisana w istotę tradycji regionalnych, jest ściśle
powiązana z systemem autonomii, bowiem decentralizacja regionalna zaczęła się tam z
potrzeby zapewnienia mniejszościom autonomii i opieki. Również współczesny regionalizm
1
S. Bielański, Tradycje federalizmu we Włoszech, Kraków 2002.
1
europejski jest jedną z dróg ku konfederacji państwowości, ale z uwzględnieniem
podmiotowości ich narodowego, często zregionalizowanego charakteru”2.
Konstytucja z 1947 r. powołała do życia Republikę Włoską jako jednolitą i
niepodzielną, uznającą wszakże i wspierającą samorząd lokalny, urzeczywistniającą w
działalności służb podlegających państwu najszerszą decentralizację administracji i
dostosowującą zasady i system swojego ustawodawstwa do wymagań samorządu i
decentralizacji (art. 5). W konsekwencji wspomniana konstytucja wprowadziła obok organów
samorządu lokalnego instytucję regionu. Obecnie cały tytuł V drugiej części konstytucji
poświęcony jest samorządowi lokalnemu, a w szczególności instytucji regionu. Treść tytułu
została zmieniona w wyniku przeprowadzonego referendum w dniu 7 października 2001, co
umożliwiło promulgowanie przez prezydenta Republiki ustawy konstytucyjnej nr 3 z 18
października 2001 roku. Ostatecznie art. 114 konstytucji po reformie tytułu V brzmi obecnie
następująco: Republika składa się z gmin, prowincji, miast metropolitarnych, z regionów i z
państwa. Przepis ten wyraźnie akcentuje wielość samorządów lokalnych połączonych z
państwem rozumianym jako stabilna organizacja władzy rządu centralnego tworząca
unitarny porządek republikański. Wszystko to oznacza, że gminy, prowincje, miasta
metropolitarne oraz regiony stanowią jednostki autonomiczne z własnymi statutami,
władzami i kompetencjami, w myśl jednak zasad określonych przez konstytucję. Tym samym
ustawa zasadnicza wyraźnie sankcjonuje zasadę równości jednostek podziału terytorialnego.
Warto jednak dodać, że pośród lokalnych jednostek administracyjnych wymienia się obecnie
także miasto stołeczne Rzym, co ma dodatkowo uwypuklić unitarny charakter państwa.
Przyjęta ostatecznie przez zmianę tytułu V konstytucji forma państwa regionalnego nie nadaje
Italii charakteru federacji, a jedynie silniej niż dotąd akcentuje zasadę pluralizmu
instytucjonalnego. Reforma z 2001 więc ukształtowała państwo włoskie wyraźniej jako
państwo autonomistyczne (samorządowe) i regionalne, a więc oparte na regionach
obdarzonych szeroką autonomia polityczną, ustawodawczą (art. 117), administracyjną (art.
118) i finansową (art. 119). Regiony powołane przez konstytucję mają dwojaki charakter.
Pięć z nich działa na podstawie statutów specjalnych- Sycylia, Sardynia, Trydent-Górna
Adyga, Fruli-Wenecja Julijska i Dolina Aosty3, reszta zaś opiera się na statutach zwykłych.
Naturalnie regiony specjalne dysponują szerszym zakresem kompetencji od regionów
zwykłych a powołane zostały ponadto wcześniej, na podstawie własnych statutów, od
W. Misiura, Regionalizm i mniejszości językowe we Włoszech, Lublin 1997, s. 34.
Motywem przewodnim przyznawania regionom specjalnym takiej autonomii jest m.in. konieczność ochrony
istniejących tam mniejszości językowych, jak w Valle d’Aosta oraz Trentino- Alto Adige.
2
3
2
regionów zwykłych, które de iure utworzone zostały w 1970 i 1971 r. Dalsze etapy rozwoju
regionalizmu włoskiego wyznaczały kolejne akty prawne. Zasadniczy zwrot w podziale
funkcji państwowych został jednak dopiero dokonany przez ustawę z 15 marca 1997 zwaną
ustawą Bassaniniego. Ustawa ta pozwalała rządowi na delegację określonych funkcji i zadań
regionom i innym jednostkom administracyjnym. Znaczenie ustawy, o której mowa, polegało
na odwróceniu wcześniejszej logiki podziału zadań pomiędzy państwem i regionami. O ile
przedtem regiony realizowały zadania władzy państwowej tylko w zakresie spraw, które
ustawa im wyraźnie przyznawała, o tyle ustawa Bassaniniego przyjmowała, ze regionom i
innym organom władzy lokalnej, służą co do zasady, funkcje władzy państwowej również w
sferze spraw, w których państwo dysponuje funkcją ustawodawczą.
Regiony są jednostkami autonomicznymi z własnymi władzami i kompetencjami
ustalonymi konstytucyjnie. Dysponują one autonomią statutową w zakresie organizacji i
funkcjonowania, czyli stanowienia o sobie w granicach określonych konstytucją. Posiadają
też autonomię ustawodawczą, mogą bowiem wydawać własne ustawy mające moc ustaw
zwykłych. Ustawa konstytucyjna nr 3 z 2001 przyniosła tutaj zmiany rewolucyjne wręcz w
stosunku do dotychczasowego porządku prawnego. Oto pojawiły się aż cztery rodzaje
ustawodawstwa: wyłączne państwa, wyłączne regionów, konkurencyjne i pozostałe
regionalne. W ten sposób konstytucja Włoch zerwała z dotychczasowym monopolem
ustawodawczym centralnych organów państwa, takich jak parlament i rząd. Do sfery
ustawodawstwa wyłącznego państwa należą sprawy wielkiej wagi takie, jak: polityka
zagraniczna, imigracja, obrona i siły zbrojne czy system walutowy i podatkowy. Wyłączne
ustawodawstwo regionów jest określone natomiast statutami tychże regionów i w tej materii
niedopuszczalna jest reglamentacja i ingerencja ze strony państwa. Wspomina o tym art. 117
konstytucji: Do regionów należy władza ustawodawcza w odniesieniu do każdej materii
wyraźnie nie zarezerwowanej dla ustawodawstwa państwa. Regiony, ale obecnie nie tylko
one, dysponują też autonomią administracyjną, ponieważ każdy region ma własny aparat
administracyjny i prawo wydawania własnych aktów administracyjnych. Art. 118 ust. 2
dodaje ponadto: Gminy, prowincje i miasta metropolitarne dysponują własnymi funkcjami
administracyjnymi oraz funkcjami udzielonymi przez ustawę państwową lub regionalną,
stosownie do odpowiednich kompetencji. W świetle konstytucji więc, administracja publiczna
musi mieć charakter administracji lokalnej4. Wreszcie regiony, gminy, prowincje i miasta
metropolitarne posiadają autonomię finansową. Ustalają one i stosują podatki i dochody
4
Z. Witkowski, Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch, Toruń 2004, s. 422.
3
własne, w zgodzie z konstytucją i według zasad koordynacji finansów publicznych i systemu
podatkowego. Warto zauważyć, że regionalny charakter państwa z tendencją ku jakimś
formom federalizmu5 sprawia, iż aktualny staje się we Włoszech problem sposobów
zapewnienia stałej współpracy pomiędzy państwem a jego „członkami składowymi” oraz
pomiędzy samymi „członkami składowymi”. Wobec braku w Italii izby Regionów,
współpracę o której mowa, mają zapewniać parlamentarna Komisja Wspólna ds.
Regionalnych, system konferencji działających na styku państwo-regiony oraz inne
konferencje.
III. Region
System rządów opiera się w obu rodzajach regionów na trzech rodzajach organów: na
radzie
regionalnej
odgrywającej
w
regionie
rolę
organu
przedstawicielskiego
i
ustawodawczego zarazem, na giuncie regionalnej zajmującej pozycję organu władzy
wykonawczej oraz na przewodniczącym giunty regionu, łączącym w swym
ręku urząd
przewodniczącego rady regionu i przewodniczącego regionu. Rada regionalna (il consiglio
regionale) jest organem pochodzącym z wyborów powszechnych, bezpośrednich, równych,
wolnych i dokonywanych w głosowaniu tajnym. System wyborczy, reguły dotyczące
ograniczeń prawa wybieralności i niepołączalności mandatu w radzie objęte są obecnie (od
noweli konstytucyjnej z 22 listopada 1999) ustawodawstwem regionu, chociaż w granicach
zasad podstawowych określonych przez ustawę Republiki. Ustawa republikańska określa
kadencję rady na pięć lat. Członkowie rady nie mogą jednocześnie wchodzić w skład giunty
regionalnej, parlamentu lub Parlamentu Europejskiego. Nie można ponadto łączyć mandatu w
radzie regionalnej, z członkostwem w Najwyższej Radzie Sądownictwa oraz ze stanowiskiem
prezydenta Republiki. Liczba radców regionalnych mieści się w przedziale od
osiemdziesięciu dla regionów mających ponad sześć milionów mieszkańców do trzydziestu
dla regionów poniżej miliona mieszkańców. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje
obywatelom, którzy w dniu głosowania mają ukończone osiemnaście lat życia. System
wyborczy jest złożonym systemem mieszanym, stanowiącym kombinację systemu
większościowego i proporcjonalnego w stosunku 20% do 80%. Przewodniczący giunty
wchodzi w skład rady regionalnej z mocy prawa i wybierany jest w wyborach powszechnych
i bezpośrednich w oparciu o zwykłą większość głosów. Jest on jednocześnie
Przykładem ekstremalnego czy nawet happeningowego pojmowania federalizmu był zorganizowany przez
Bossiego „wielki marsz” wzdłuż Padu, który miał zainicjować powstanie Padanii a ukazał słabość tendencji
separatystycznych.
5
4
przewodniczącym regionu. Reprezentuje region na zewnątrz, kieruje polityką giunty i ponosi
za nią odpowiedzialność. W giuncie jej przewodniczący dysponuje pozycją nadrzędną tak z
prawnego, jak i politycznego punktu widzenia, czego wyrazem jest nazywanie go często
przez media „gubernatorem”. Przewodniczący giunty regionu powołuje jej członków, może
ich również odwołać. Jeżeli rada regionu uchwali wobec przewodniczącego giunty
regionalnej wotum nieufności, w ciągu trzech miesięcy rozpisywane są nowe wybory
zarówno na przewodniczącego jak i na radę. Rada regionalna kierowana jest przez jej
przewodniczącego oraz prezydium rady. Wykonuje ona władzę ustawodawczą w regionie,
może przedstawiać izbom parlamentu Republiki projekty ustaw a także określa generalne
kierunki polityki regionu do wyrażania opinii regionu w kwestii narodowego programu
gospodarczego. Warto na koniec zastanowić się nad kontrolą regionów ze strony państwa.
Rząd Republiki bowiem może wystąpić do Trybunału konstytucyjnego w kwestii zgodności
ustawy regionalnej z konstytucją. Rada regionalna może z kolei zaskarżyć ustawę uchwaloną
przez parlament. W sytuacjach bardzo poważnych dopuszcza się również rozwiązanie rady
regionalnej dekretem prezydenta Republiki. Warto dodać, że status prawny regionów ciągle
ewoluuje. W 2002 roku bowiem uchwalono w senacie wniesiony przez Ligę Północną
Umberto Bossiego rządowy projekt ustawy o dewolucji. Jego istotą jest zamiar udzielenia
regionom ustawodawczych kompetencji wyłącznych w trzech sferach: świadczeń
zdrowotnych, organizacji szkolnictwa oraz w zakresie policji lokalnej. Jak podkreśla MisiudaRewera, niezwykle ważnym elementem wpływającym na pozycję regionów we Włoszech jest
ich rola w wyborze prezydenta Republiki6. Zgromadzenie Narodowe jest bowiem
powiększone o 58 delegatów regionów( po trzech z każdego regionu, wyjątkowo Valle
d’Aosta posiada jednego). Przedstawicieli regionów wybierają rady regionalne, ponadto
wśród nich muszą się znaleźć reprezentacje mniejszości w tychże radach.
IV. Gmina, prowincja i miasto metropolitarne
Artykuł 114 rozpoczynający słynny już tytuł V konstytucji zmieniony w 2001 r.
stanowi, że republika składa się z gmin, prowincji, miast metropolitarnych, z regionów i z
6
W. Misiura-Rewera, Włochy, republika autonomii, Lublin 2005, s. 121.
5
państwa, a z ust. 2 tegoż przepisu dowiadujemy się, że podmioty w postaci gmin, prowincji,
miast metropolitarnych i regionów stanowią jednostki autonomiczne z własnymi statutami,
władzami i kompetencjami w myśl zasad ustalonych przez konstytucję. Oznacza to, że
wszystkie jednostki terytorialne cieszą się autonomią: statutową, normatywną, polityczną,
administracyjną i finansową, chociaż w różnych zakresach i rozmiarach.
Forma „rządu” w gminie i prowincji została określona wraz z przyjęciem ustawy z 25
marca 1993. Od tej chwili syndyk oraz przewodniczący prowincji są wybierani w wyborach
bezpośrednich. Jeśli idzie o sposób wybierania rad gminnych i prowincji, to kojarzy on
elementy systemu większościowego i proporcjonalnego. Wybory dokonywane są na różne
sposoby w zależności od tego, czy odbywają się w gminach liczących do 15 tys.
mieszkańców, czy w gminach mających powyżej 15 tys. mieszkańców i w prowincjach.
Ogólnie rzecz biorąc wyborcy oddają swój głos na listę, wybierając jednego z niej kandydata,
który według nich powinien być syndykiem lub przewodniczącym prowincji. Rozdział
mandatów między listy następuje przy zastosowaniu metody d’Hondta. Syndyk i
przewodniczący prowincji wybierani są na pięcioletnie kadencje. Dla wszystkich wyborów do
organów władzy lokalnej ustawa dopuszcza ustanowienie klauzuli zaporowej, której celem
jest niedopuszczenie do fragmentaryzacji lokalnej sceny politycznej. W repartycji mandatów
nie uczestniczą więc listy, które w pierwszej turze uzyskały mniej niż 3% ważnie oddanych
głosów. Rady gmin i prowincji są organami ukierunkowywania i kontroli politycznej i
administracyjnej oraz z ograniczoną kompetencją do uchwalania aktów podstawowych w
postaci własnego statutu oraz statutów organów specjalnych o lokalnym charakterze,
regulaminów, programów, planów finansowych, rocznych i wieloletnich budżetów itd.
Członkowie giunt gmin i prowincji są mianowani przez syndyków i przewodniczących
prowincji także spośród osób nie wchodzących w skład rad gmin i prowincji i zwani są
asesorami. Giunta gminna i prowincjonalna mają za zadanie współpracować odpowiednio z
syndykiem i przewodniczącym prowincji w zarządzaniu gminą albo prowincją. Obydwa te
organy czynią to poprzez uchwały podejmowane kolegialnie. Syndyk i przewodniczący
prowincji ponoszą odpowiedzialność za funkcjonowanie całej administracji gminnej i
prowincjonalnej. Zwołują posiedzenia giunt, przewodniczą im a także nadzorują realizację
zadań zleconych przez państwo i władze regionów.
Miasta metropolitarne tworzą na równi z gminami i prowincjami oraz regionami
struktury terytorialne konstytucyjnie wyodrębnione, a więc niezbędne dla włoskiego porządku
republikańskiego. Początek pojęcia obszaru metropolitarnego we Włoszech dała ustawa z 8
czerwca 1990 r. Wyodrębniła wówczas dziewięć stref obejmujących gminy Turynu,
6
Mediolanu, Wenecji, Genui, Bolonii, Florencji, Rzymu, Bari i Neapolu. Obszary te
utworzono w celu pogłębienia węższej integracji terytorialnej uwzględniającej aktywność
gospodarczą, kulturalną i wykorzystania specyfiki terytorialnej miast o metropolitarnym
charakterze. Miasto metropolitarne, bez względu na to, jak się nazywa, nabywa funkcje
właściwe prowincji i inne dodatkowe przewidziane w statucie i udzielone przez region
We Włoszech istnieją również gminy górskie, gminy wysp i archipelagów wysp oraz
związki gmin.
Republika Włoska jako „Republika Autonomii” jest państwem specyficznym,
posiadającym bardzo oryginalne rozwiązania instytucjonalno-prawne. Jak podkreśla MisiuraRewera „Italia sytuuje się obecnie gdzieś pośrodku między ustrojem typu federacyjnego a
zdecentralizowanymi wspólnotami lokalnymi państwa unitarnego, konkretyzuje zasadę
politycznej autonomii i utrwala ją w modelowej formie rozwoju autonomii legislacyjnej,
finansowej i administracyjnej regionu. Nie pozostaje to w sprzeczności z jednością narodową,
której uosobieniem jest prawo demokratycznego, politycznego kierowania, pozostające w
mocy organów Republiki Włoskiej”7. Warto na koniec dodać, ze proces ewolucji ustroju
włoskiego jeszcze się nie zakończył i jak zauważa Witkowski, możliwe że będzie zmierzał w
stronę federalizmu. Objawia się to w tendencjach zreformowania Senatu i utworzenia z niego
izby reprezentującej terytoria Włoch, czyli Izby Regionów8.
Bibliografia:
Konstytucja Włoch, Warszawa 2004.
Z. Witkowski, Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch, Toruń 2004.
W. Misiura-Rewera, Włochy, republika autonomii, Lublin 2005.
W. Misiura, Regionalizm i mniejszości językowe we Włoszech, Lublin 1997.
S. Bielański, Tradycje federalizmu we Włoszech, Kraków 2002.
7
8
W. Misiura-Rewera, Włochy, republika autonomii, Lublin 2005, s. 156.
Z. Witkowski, Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch, Toruń 2004, s. 457.
7
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze 2005.
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003.
8