Jak zreformować unijne misje sektora bezpieczeństwa w

Nr 30 (1267), 23 marca 2015 © PISM
.
.
..
Redakcja: Marcin Zaborowski (redaktor naczelny) Katarzyna Staniewska (sekretarz redakcji)
Jarosław Ćwiek-Karpowicz Aleksandra Gawlikowska-Fyk Artur Gradziuk
Piotr Kościński Sebastian Płóciennik Patrycja Sasnal Marcin Terlikowski
.
.
Jak zreformować unijne misje
sektora bezpieczeństwa w Afryce
Beata Górka-Winter
W ostatniej dekadzie Unia Europejska coraz aktywniej propagowała ideę reform sektora
bezpieczeństwa. Do tej pory w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony prowadzono
liczne operacje o tym mandacie, głównie w państwach afrykańskich, nastawione na: wdrażanie reguł
dobrego rządzenia (good governance), odbudowę państwowych instytucji sektora bezpieczeństwa
(wojska, policji, służb wywiadowczych itp.) oraz stworzenie mechanizmów ochrony grup społecznych
najbardziej narażonych na przemoc. Pomimo instytucjonalnego i finansowego zaangażowania UE,
efekty tych operacji są niezadowalające. Rzadko przyczyniają się one do lepszej ochrony obywateli
objętych nimi państw.
W ostatnich latach Unia Europejska angażuje się w misje reformy sektora bezpieczeństwa (SSR), jednakże ich
efekty są coraz częściej kwestionowane. Jeśli UE nie zmodyfikuje swojego podejścia do prowadzenia tych operacji, jej
wizerunek jako organizacji propagującej koncepcję SSR zostanie poważnie nadszarpnięty i wpłynie na polityczną
wiarygodność Unii w państwach, w których dopiero chciałaby podjąć działania. Jednocześnie potrzeba uruchamiania
tego typu misji jest coraz większa, jak pokazują choćby ostatnie wydarzenia w Tunezji i innych państwach Afryki
Północnej, gdzie jednym z negatywnych skutków arabskiej wiosny jest osłabienie instytucji bezpieczeństwa i utrata
zdolności zwalczania zagrożeń, w tym zagrożeń terrorystycznych. Także rząd Ukrainy, gdzie doszło do inwazji sił
rosyjskich na część terytorium państwa, może wkrótce zwrócić się do UE z prośbą o pomoc w ułożeniu
kompleksowego planu reform sektora bezpieczeństwa.
Przesłanki zaangażowania UE w misje SSR. Przyjęta w 2003 r. unijna strategia bezpieczeństwa stwierdza
dość ogólnie, że „wraz ze zwiększeniem potencjału w różnych dziedzinach powinniśmy myśleć o szerszym zakresie
misji. Można byłoby włączyć w to wspólne operacje rozbrojeniowe, wsparcie dla państw trzecich w walce
z terroryzmem oraz reformie sektora bezpieczeństwa. Reforma ta stanowiłaby część szerszego procesu budowy
instytucji”. Wytyczne te rozwinięto w 20-stronnicowym dokumencie przyjętym przez UE w roku 2005, EU Concept for
ESDP support to Security Sector Reform (SSR), w którym opisano pożądane standardy zaangażowania UE w reformowanie
sektora bezpieczeństwa, podkreślając wagę paradygmatu human security (koncentracja na tworzeniu warunków
bezpieczeństwa dla społeczeństwa, a nie dla instytucji państwowych), a także reguł dobrego rządzenia (good
governance), takich jak transparentność, rządy prawa, obywatelska kontrola nad siłami zbrojnymi, orientacja na
consensus itp. Gotowość Unii Europejskiej do zmierzenia się z tym zadaniem potwierdza, że uznaje ona SSR za jeden
z najbardziej efektywnych instrumentów stabilizacji swego najbliższego sąsiedztwa. Poza tym uważa, że posiada
odpowiedni potencjał – polityczny i materialny – by tego instrumentu użyć. Warto również przypomnieć, że UE
(wcześniej jako Wspólnota Europejska) aktywnie wspierała reformy w państwach postkomunistycznych, które chciały
przystąpić do NATO i UE.
Unijne operacje reform sektora bezpieczeństwa w Afryce. Większość operacyjnego zaangażowania UE
w sferze SSR ma miejsce na kontynencie afrykańskim. Od 2005 r. unijni doradcy i personel szkolą siły bezpieczeństwa
w Demokratycznej Republice Konga (DRK) – w misji doradczo-pomocowej w dziedzinie reformy sektora
bezpieczeństwa (EUSEC – EU Mission to Provide Advice and Assistance for Security Sector Reform) oraz, od lipca
2007, w misji policyjnej (EUPOL). UE prowadzi też misję szkoleniową (EUTM – EU Training Mission) w Somalii (od
1
maja 2010 r.) oraz Mali (od lutego 2013 r.), a od lipca 2012 r. (w ramach EU Capacity Building – EUCAP) buduje
potencjał bezpieczeństwa w Nigrze. W latach 2008–2010 UE wspierała reformę sektora bezpieczeństwa w Gwinei
Bissau. Wśród najważniejszych zadań tych misji są (w zależności od potrzeb): promowanie reguł dobrego rządzenia,
odbudowa instytucji sektora bezpieczeństwa (wojska, policji, służb wywiadowczych, instytucji zarządzających sektorem
bezpieczeństwa itp.), włączanie byłych bojowników do regularnych sił zbrojnych, ustanawianie instytucji nadzorujących
przepływy finansowe w sektorze bezpieczeństwa (w tym mechanizmu płac dla rekrutów, by zapobiec defraudacji
środków), ustanawianie mechanizmów przeciwdziałania przemocy wobec grup najbardziej na nią narażonych
(uchodźcy, grupy o innym pochodzeniu etnicznym niż elity rządzące państwem, kobiety i dzieci). Bardzo często UE
współpracuje w tej sferze z ONZ, Unią Afrykańską czy ECOWAS, prowadzącymi inne operacje w regionie.
Efektywność operacji UE. Skutki unijnego propagowania zasad SSR są oceniane jako mało satysfakcjonujące.
Wśród najbardziej oczywistych przykładów tej nieskuteczności jest ogromy poziom przemocy, z jakim styka się
społeczeństwo kongijskie, chociaż od dekady unijni eksperci wspierają rząd DRK w tworzeniu sił bezpieczeństwa
(armii i policji), by mogły chronić różne grupy społeczne (w szczególności kobiety, które masowo padają ofiarą
gwałtów). Oprócz skomplikowanych problemów wewnętrznych – bowiem rząd DRK nie sprzyja wprowadzaniu
niektórych proponowanych rozwiązań – sama UE mierzy się z trudnościami, które podważają jej wysiłki, takimi
jak: brak koordynacji działań zaangażowanych instytucji (częstokroć personel unijny nie ma wiedzy o aktualnym
programie reform), brak uzgodnień między UE i Wielką Brytanią, która prowadzi własną misję SSR w Kongu, brak
instytucji, którą można by uznać za naturalnego politycznego lidera w programie SSR. W końcu, brakuje także
koordynacji działań w różnych sektorach objętych reformą. Efektywności misji nie sprzyjają nadmierna koncentracja
na aparacie administracyjnym (rozbudowana biurokracja) oraz permanentne niedofinansowanie. Problemem jest
również brak mandatu przedstawicieli UE do negocjowania rozwiązań politycznych w momencie pojawiania się
różnych propozycji zmian. Prócz tego program SSR został w całości przygotowany przez ekspertów zagranicznych, co
podważa jedną z najważniejszych reguł jego wdrażania, tzw. local ownership, która oznacza, że reformy muszą być
legitymizowane przez elity i społeczeństwo państwa, w którym są wdrażane. W przeciwnym wypadku ryzyko ich
odrzucenia znacząco rośnie.
Misja unijna w Gwinei Bissau musiała zostać zakończona z powodu braku możliwości osiągnięcia porozumienia
z rządem gwinejskim. Miała ona na celu zreformowanie gwinejskiego sektora obronnego, policji oraz wymiaru
sprawiedliwości, jednak różne stronnictwa polityczne rywalizowały o władzę, wykorzystując unijne wsparcie
w zwalczaniu oponentów. W dodatku zabrakło wykwalifikowanego personelu, analiz aktualnej sytuacji politycznej,
informacji wywiadowczych oraz koordynacji prac zaangażowanych podmiotów (m.in. z misją ONZ).
Rekomendacje. Większość dotychczasowych doświadczeń UE jako „promotora” SSR dowodzi, że
dotychczasowa koncepcja jej zaangażowania powinna zostać zmodyfikowana, jeśli chce ona pozostać wiarygodnym
partnerem państw zmierzających do zreformowania swych instytucji bezpieczeństwa. Po pierwsze, istnieje potrzeba
silnego przywództwa politycznego przy uruchamianiu tego typu operacji. Błędnie są one bowiem traktowane jako
przedsięwzięcia techniczne (na wzór działań typu train and equip – szkolić i wyposażać, które prowadzono w czasie
zimnej wojny). Obecnie podkreśla się, że SSR w rzeczywistości wymaga decyzji politycznych i klarownej strategii
działań, która obejmie cały sektor governance, a nie tylko jego wybrane elementy. Jest to istotne, gdyż w wielu
państwach przeszkodą we wdrażaniu reform jest ingerencja polityczna państw sąsiednich (np. Ugandy i Rwandy
w DRK). Po drugie, UE powinna lepiej koordynować działania zarówno swoich instytucji, jak i zainteresowanych
państw (widoczna jest tu szczególnie rywalizacja brytyjsko-francuska). Silne zaangażowanie UE na poziomie
politycznym jest również potrzebne ze względu na rosnącą aktywność Indii czy Chin, które wysyłają własnych
doradców do państw afrykańskich, zabiegając o swoje interesy polityczne. Po trzecie, istnieje potrzeba lepszej
mobilizacji ekspertów i personelu szkolącego (np. przez ustanowienie tzw. centres of excellence, ośrodków
doskonalenia, które grupowałyby specjalistów o unikalnej wiedzy i umiejętnościach) oraz zabezpieczenia środków
finansowych, które pozwalałyby na podtrzymanie pozytywnych efektów ich prac. W końcu UE nie może zrezygnować
z promowania paradygmatu human security, gdyż wiele skorumpowanych rządów traktuje pomoc UE jako możliwość
budowania narzędzi do wzmacniania swojej pozycji politycznej, a nie zapewniania bezpieczeństwa w społeczeństwie.
2