Hubert Izdebski - metropolia.warszawa.pl

Hubert Izdebski
radca prawny, adwokat
PROF. ZWYCZ. W UNIWERSYTECIE WARSZAWSKIM
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
Warszawa, 4 marca 2010 r.
ZADANIA METROPOLITALNE
I INSTYTUCJONALNE SPOSOBY ICH REALIZACJI
(Opracowanie sporządzone na zlecenie Stowarzyszenia Metropolia Warszawa)
1. Uwagi wprowadzające. Zadania publiczne w świetle zasady
pomocniczości. Brak metropolizacji a zasada pomocniczości
Do podstawowych kanonów nauki o zarządzaniu publicznym i nauki
administracji
należy
rozważanie
rozwiązań
instytucjonalnych
po
przeprowadzeniu analizy i dokonaniu ustaleń najpierw w materii problemów,
które wymagają rozwiązania i w związku z którymi podejmuje się rozważania,
tj. w materii zadań (z istoty swojej zadań publicznych), które są do
zrealizowania, a następnie w materii zasobów, którymi dysponuje się lub będzie
można dysponować w celu realizacji zadań (zasoby materialne, w tym
finansowe, kadrowe, organizacyjne itp.).
W związku z tym, rozważania dotyczące instytucjonalizacji obszarów
metropolitalnych również powinny być podejmowane po zanalizowaniu zadań
publicznych, które muszą być wykonywane na tym szczeblu, a nie mogą czy nie
powinny być przydzielane strukturom organizacyjnym innych szczebli.
Dysponujemy przy tym, mającymi bezpośrednie umocowanie konstytucyjne,
kryteriami kwalifikowania zadań publicznych pod kątem przypisywania im
odpowiednim szczeblom władz publicznych.
Podstawowe kryteria kwalifikowania wynikają z zasady pomocniczości,
explicite wskazanej w preambule Konstytucji RP. Zasada pomocniczości ma
trzy aspekty, dostarczając klucza do odpowiedzi na kolejne pytania: co jest lub
powinno być zadaniem publicznym? (co stanowi nowe sformułowanie
problemu, równoległe z tradycyjnym utożsamianiem interwencji władzy
publicznej z wystąpieniem interesu publicznego i bynajmniej z nim nie
sprzeczne, jeżeli interes publiczny będzie się rozumiało w sposób
zobiektywizowany, a nie jako przedmiot dowolnej oceny władzy), następnie jeżeli stwierdza się potrzebę realizowania danego zadania publicznego, jakiemu
szczeblowi władz publicznych powinna przypaść realizacja tego zadania? i
wreszcie – w jaki sposób na właściwym szczeblu władz publicznych powinno
1
się realizować dane zadanie publiczne? (idzie w szczególności o wykorzystanie
w tym zakresie potencjału społeczeństwa obywatelskiego).
Z punktu widzenia ewentualnych rozwiązań instytucjonalnych zasadnicze
znaczenie ma odpowiedź na drugie z powyższych pytań. Ten aspekt zasady
pomocniczości jest przy tym najłatwiejszy z punktu widzenia możliwości
przełożenia go na operacyjny język prawa. Znajduje on bezpośrednie
odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji wprowadzających zasadę
domniemania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego w systemie władz
publicznych (art. 163) i zasadę domniemania zadań i kompetencji gminy w
obrębie samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3), w postanowieniach
Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zapewniających samorządowi
lokalnemu odpowiednio poważny zakres zadań publicznych oraz w przepisach
naszych samorządowych ustaw ustrojowych, poczynając od art. 6 ustawy o
samorządzie gminnym (pod warunkiem dokonywania jego wykładni
systemowej, a nie literalnej).
Powyższych prawnych konsekwencji zasady pomocniczości nie można
jednak odrywać od fundamentu tej zasady, tj. tego, że zadanie powinno przypaść
temu szczeblowi w systemie władz publicznych, który jest w systemie
usytuowany najniżej, ale który jest już zarazem zdolny do efektywnego
wykonywania danego zadania. W preambule Konstytucji jest mowa o potrzebie
zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a art. 15
ust. 2 Konstytucji można odczytywać jako sformułowanie, wiążącej
ustawodawcę, zasady kierowania się zdolnością wykonywania zadań
publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla – i w
konsekwencji dopiero uwzględniania tej zdolności przy przeprowadzaniu
zasadniczego podziału terytorialnego państwa, wraz z równoczesnym
uwzględnianiem więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych.
*
Drugi etap reformy ustroju terytorialnego, wprowadzony 1 stycznia 1999 r.,
polegający na wprowadzeniu samorządu powiatowego i samorządu
województwa, nawiązywał, w ślad za reformą gminną 1990 r., do idei i zasad z
okresu II Rzeczypospolitej. Oznacza to jednak, że nie uwzględnił on wszystkich
podstawowych nowych zjawisk, narastających w ciągu ostatnich dziesięcioleci
w Europie w sferze samorządu terytorialnego. Zjawiska te da się sprowadzić do
dwóch procesów: z jednej strony regionalizacji (która w państwach unitarnych,
takich jak RP, nie może doprowadzić do autonomizacji regionów – tj., przy
wybranym rozwiązaniu, województw), z drugiej strony – metropolizacji, tj.
stworzenia szczególnych rozwiązań dla obszarów metropolitalnych w postaci
wielkich aglomeracji miejskich, będących węzłami różnych sieci
(transportowych – w Europie w ramach sieci TENT-T, naukowych,
2
gospodarczych itp.).
Należy przy tym odróżnić od siebie dwa pojęcia: metropolii (ściślej – obszaru
metropolitalnego), będącej organicznym zgrupowaniem jednostek lokalnych
łącznie stanowiących węzeł sieci (i bez wątpliwości spełniającej wymóg
istnienia stosownych więzi wskazanych w art. 15 ust. 2 Konstytucji), oraz
aglomeracji, która jest grupowaniem mechanicznym nastawionym na
rozwiązanie określonego problemu (transport zbiorowy, zaopatrzenie w wodę i
odprowadzanie ścieków, gospodarka odpadami). Nie oznacza to, że
regionalizacja jest co do istoty sprzeczna z metropolizacją; posługując się
europejską klasyfikacją NUTS, sprzeczność nastąpi wówczas gdy nie
wyodrębnia się na potrzeby metropolizacji regionów szczebla NUTS-3
(subregionów), z reguły właściwych dla obszarów metropolitalnych (rozważać
najwyżej można, na ile Warszawa jako obszar metropolitalny „mieści się” w
ramach NUTS-3), a tworzy się regiony szczebla NUTS-1 lub NUTS-2
(właściwe regiony), przekazując im zarazem zadania możliwe do zrealizowania
na szczeblu NUTS-3.
W ramach reformy uwzględniono w pewnym stopniu – zwiększonym przy
tym po 1999 r. poprzez dalsze przekazywanie samorządom województw
niektórych zadań administracji rządowej - pierwszy proces (ale w ramach
NUTS-2), nie uwzględniono jednak w żadnym stopniu drugiego procesu, przy
czym stwierdzenie „w żadnym stopniu” odnosi się także do Warszawy, mimo że
stanowi ona od 1990 r. przedmiot odrębnego unormowania prawnego w postaci
trzech kolejnych „ustaw warszawskich” (1990, 1994, 2002), ponieważ ustawy te
dotyczą tylko środkowej części metropolii warszawskiej pod nazwą m.st.
Warszawy.
Jest to istotna wada dotychczasowego procesu reform, która staje się coraz
bardziej widoczna, także na tle postępującej, wprawdzie bardzo nieregularnie,
decentralizacji zadań publicznych na rzecz samorządu wojewódzkiego – a
przede wszystkim na tle rozwiązań przyjmowanych w innych większych
państwach europejskich oraz propozycji zmian w tej dziedzinie w perspektywie
tych państw (szczególna wola zmian wydaje się występować we Francji) i w
perspektywie europejskiej; zmiany te coraz częściej łączy się z polaryzacyjnodyfuzyjnym modelem rozwoju, wychodzącym właśnie od
obszarów
metropolitalnych.
Co więcej, regionalizacja może stać się przeszkodą dla metropolizacji, w
sytuacji gdy region NUTS-2 uzyskuje zadania, które powinny należeć do
regionu NUTS-3. Metropolizacja, która powinna była – co w Polsce nie
nastąpiło - być dokonana łącznie z regionalizacją, staje się tym samym
trudniejsza, bowiem może spotkać się z oporem samorządu województwa,
3
broniącego się przed utratą rzeczywistych – a może tylko potencjalnych – zadań
i kompetencji.
Brak metropolizacji trzeba zatem uznać za niezrealizowanie w
odniesieniu do obszarów metropolitalnych zasady pomocniczości – nakazującej
w pierwszej kolejności identyfikację zadań, które mają charakter właściwy
obszarom metropolitalnym w wymiarze NUTS-3, tj. zadań z istoty swej
metropolitalnych.
2. Zadania metropolitalne
Podejmując kwestię identyfikacji zadań metropolitalnych, celowe jest
powołanie na wstępie tez dwóch istotnych dokumentów o perspektywie
strategicznej.
Po pierwsze, w raporcie Polska 2030. Wyzwania rozwojowe,
przygotowanym przez Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady
Ministrów, metropolie zostały za główny atut rozwojowy Polski, a za
odpowiedni model na nadchodzące 20 lat rozwoju uznano model polaryzacyjnodyfuzyjny z metropoliami jako głównymi biegunami rozwoju. W związku z
tym, wskazuje się na konieczność inwestowania w infrastrukturę i jakość
przestrzeni miejskiej, podnosić jakość kapitału ludzkiego i stwarzać warunki do
rozwoju miejskiej klasy kreatywnej.
Po wtóre, projekt Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020:
Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie w ramach celu 1 (wspomaganie wzrostu
konkurencyjności regionów) formułuje podcel: Wzmacnianie funkcji
metropolitalnych największych ośrodków miejskich kraju, który ma być
realizowany poprzez rozwijanie powitań infrastrukturalnych i instytucjonalnych
pomiędzy miastami – węzłami sieci w układzie międzynarodowym i krajowym,
wzmacnianie funkcji metropolitalnych w sferze gospodarki, nauki i kultury oraz
wzmacnianie roli ośrodków edukacji na poziomie wyższym, tworzących
warunki dla gospodarki opartej na wiedzy oraz wspieranie rozwiązań
integrujących
przestrzeń
obszarów
metropolitalnych
w
zakresie
zagospodarowania przestrzennego, zbiorowego transportu multimodalnego,
usług komunalnych.
Jest oczywiste, w świetle zasady pomocniczości, że nie wszystkie
wskazane w powyższych dokumentach cele i wynikające z nich sfery zadań
mogą być przypisane obszarom metropolitalnym jako potencjalnym jednostkom
samorządu szczebla NUTS-3. Część z nich sytuuje się na poziomie krajowym
czy nawet europejskim, a niektóre (usługi lokalne) pozostają na szczeblu
4
lokalnym. Obszar metropolitalny stanowić jednak może – i powinien –
terytorialny punkt odniesienia realizacji zadań różnych szczebli władz
publicznych, zarówno rządowych, jak i samorządowych. Z tego punktu
widzenia można mówić o zadaniach metropolitalnych w znaczeniu szerszym
(zadania wykonywane na terenie obszaru metropolitalnego, charakteryzujące
się specyfiką ze względu właśnie na ten teren), znaczenie węższe pozostawiając
dla określenia zadań własnych ewentualnych metropolitalnych jednostek
samorządu terytorialnego.
Należy podkreślić, że określone zadania metropolitalne w znaczeniu
szerszym, jeżeli należą do zakresu administracji rządowej, i tak są wykonywane
przez - lub w ścisłym powiązaniu („powiatowe służby, inspekcje i straże”) - z
samorządem terytorialnym, wobec czego także i te zadania nie pozostają poza
ewentualnym zakresem działania samorządu metropolitalnego.
*
Wśród zadań metropolitalnych w znaczeniu szerszym wyróżniają się
zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania
bezpieczeństwa i porządku publicznego wraz z materiami ściśle z nią
związanymi, przede wszystkim ochroną życia, zdrowia, mienia lub środowiska i
walką z miejscowymi zagrożeniami. W tym zakresie, istotnym dla obszarów
metropolitalnych, które są również obszarami koncentracji wszelkich tego
rodzaju zagrożeń, są już bowiem pierwsze zapowiedzi rozwiązań, które
mogłyby być rozszerzone na całą metropolitalną Polskę.
W ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji na mocy ustawy z dnia 27
lipca 2001 r. dokonano istotnego odstępstwa od ogólnej zasady, że na szczeblu
regionalnym i szczeblu lokalnym ponadgminnym organy administracji rządowej
właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania
bezpieczeństwa i porządku publicznego działają w ramach zasadniczego
podziału administracyjnego Państwa, tj. na szczeblu województwa i powiatu.
Mianowicie, z terytorialnego zasięgu działania komendanta wojewódzkiego
Policji właściwego dla województwa mazowieckiego wyłączono obszar m.st.
Warszawy oraz powiatów: grodziskiego, legionowskiego, mińskiego,
nowodworskiego,
otwockiego,
piaseczyńskiego,
pruszkowskiego,
warszawskiego zachodniego i wołomińskiego (a więc obszar zasadniczo
odpowiadający obszarowi metropolitalnemu Warszawy), a zadania i
kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta
wojewódzkiego Policji na tym obszarze przekazano Komendantowi
Stołecznemu Policji; ustawą z dnia 13 listopada 2002 r. tę szczególność obszaru
Warszawy umocniono, wprowadzając na obszarze samego m.st. Warszawy
stanowisko komendantów rejonowych Policji wraz z komendami rejonowymi.
Małym krokiem do rozszerzenia modelu szczególnej organizacji Policji na
5
obszarach większych miast jest uzupełnienie art. 6 ustawy o Policji, dokonane
ustawą z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianach niektórych ustaw związanych z
realizacją zadań przez Policję.
Podobnych przepisów nie wprowadzono jednak do ustawy z dnia 24
sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, wobec czego – mimo zasadniczo
zbliżonego charakteru prawnego organów i jednostek organizacyjnych Policji i
Państwowej Straży Pożarnej szczebla regionalnego i lokalnego ponadgminnego
oraz mimo konieczności ich ścisłej współpracy w bardzo istotnych dziedzinach
(w szczególności w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu
– art. 17 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej) – te dwie
podstawowe formacje „mundurowe” zaangażowane w ściśle ze sobą powiązane
materie: jedna ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska i walkę z
miejscowymi zagrożeniami, druga ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz
utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, podlegają różnym regułom
organizacyjnym na obszarze m.st. Warszawy, a mogą podlegać różnym regułom
także na obszarze niektórych regionów miejskich.
Reguły te powinny być jednakowe dla wszystkich obszarów metropolitalnych
– z którymi to obszarami powinny też być skorelowane tereny działania (i
odpowiednio zadania) centrów powiadamiania ratunkowego, tworzonych w
ramach systemu powiadamiania ratunkowego, integrującego krajowy system
ratowniczo-gaśniczy i system Państwowego Ratownictwa Medycznego, na
mocy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie
przeciwpożarowej, jak również obszary działania (i zadania) centrów
zarządzania kryzysowego, działających na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia
2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.
*
Gdy mowa o ewentualnych własnych zadaniach obszarów metropolitalnych
(zadaniach metropolitalnych w znaczeniu węższym) – których nie może
wykonywać administracja rządowa, a które, nie mogą przypaść jednostkom
samorządu lokalnego, bo mają wymiar regionalny (subregionalny), a nie
lokalny, za podstawowe – definiujące miejsce obszaru metropolitalnego w
systemie administracji publicznej – zadanie, w ramach działania na rzecz
rozwoju przestrzeni miejskiej i wzmacniania kreatywnej klasy miejskiej, należy
uznać przygotowywanie i uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego
obszaru metropolitalnego, który to plan zawierałby ustalenia wiążące dla gmin
położonych na tym obszarze. Plan ten stanowiłby szczególną część planu
zagospodarowania przestrzennego województwa, w którego skład wchodzi
obszar metropolitalny, uchwalany przez właściwe organy obszaru i tylko
zatwierdzany przez sejmik województwa.
6
*
Poza zadaniami – i kompetencjami – z zakresu planowania przestrzennego,
za niewątpliwie mające charakter metropolitalnych w znaczeniu węższym
należy uznać zadania sprawowania zarządu dróg powiatowych, wojewódzkich i
krajowych oraz koordynowania transportu zbiorowego na obszarze
metropolitalnym, a w zakresie należącym do samorządu terytorialnego także
zadania w sferze zarządzania kryzysowego obszaru metropolitalnego.
Wiele argumentów można znaleźć także za uznaniem za metropolitalne w
tym samym węższym znaczeniu zadań o wymiarze ponadlokalnym, lecz nie
wojewódzkim, w zakresie szkolnictwa ponadgimnazjalnego i szkolnictwa
wyższego, kultury i ochrony zdrowia – przy szczegółowym rozważaniu każdej
kategorii zadań pod kątem realizowania zasady pomocniczości.
Jeżeli w powołanym projekcie Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
wskazuje się na znaczenie wzmacniania funkcji metropolitalnych w sferze
gospodarki, nauki i kultury oraz wzmacniania roli ośrodków edukacji na
poziomie wyższym, tak określonemu celowi muszą odpowiadać – przy
zastosowaniu zasady pomocniczości – mające wymiar metropolitalnosubregionalny zadania metropolitalne.
3. Rozwiązania instytucjonalne umożliwiające realizację zadań
metropolitalnych
Jak była o tym mowa w uwagach wprowadzających, instytucjonalne
kwestie dotyczące obszaru metropolitalnego są wtórne w stosunku do kwestii
zadań – i powinny być rozstrzygane po ścisłym ustaleniu koniecznych zadań i
kompetencji.
Ponieważ zadania metropolitalne – w znaczeniu szerszym i w znaczeniu
węższym – mają, co było podkreślane i wymaga jeszcze raz podkreślenia –
wymiar i charakter subregionalny (NUTS-3), za pozbawione podstaw trzeba
uznać rozwiązanie, które by polegało na przypisaniu tych zadań stworzonemu w
tym celu związkowi jednostek samorządu terytorialnego położonych na
obszarze metropolitalnym.
Po pierwsze, nie mógłby to być – co wynika z art.172 ust. 3 Konstytucji i
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – związek obligatoryjny, tworzony z
mocy prawa, a brak obligatoryjności może oznaczać nieobjęcie związkiem
całego obszaru metropolitalnego.
Po wtóre, co jeszcze ważniejsze, związek ma służyć wspólnemu
wykonywaniu zadań publicznych należących do jego członków, tj. także w tym
7
przypadku jednostek samorządu lokalnego; tylko przy okazji można mu
przekazać – jako zadania zlecone administracji rządowej albo zadania
powierzone przez administrację rządową albo samorząd województwa –
określone zadania regionalne (w aktualnym układzie – zadania szczebla NUTS2). Związek może rozwiązać określone problemy aglomeracyjne (przy
wskazanej w uwagach wprowadzających różnicy między aglomeracją a
metropolią) – nie mogąc przy tym rozwiązać wszystkich problemów
aglomeracyjnych, bo nawet gdyby, co jest praktycznie niemożliwe, wszystkie
problemy aglomeracyjne występowały dokładnie w tych samych ramach
terytorialnych, związek powołuje się w konkretnym celu (stąd ustalona w
praktyce nazwa: związek celowy), a nie „do wszystkiego”. Związki na obszarze
metropolitalnym są potrzebne, a nierzadko niezbędne – mając jednak inny cel
niż umożliwianie realizacji zadań metropolitalnych.
Podobne uwagi można przedstawić w stosunku do innych ewentualnych
formuł zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego położonych na obszarze
metropolitalnym, które ustawodawca określałby formalnie jako niebędące
związkami jednostek samorządu, lecz stworzyłby odpowiednie podstawy
ustrojowe do ich działania. Konieczne jest zaznaczenie, że art. 172 Konstytucji
odnosi się do wszelkich formuł zrzeszania się jednostek samorządu
terytorialnego, a nie tylko do związków.
W konsekwencji, w ramach obecnych standardów konstytucyjnych i
międzynarodowych nie pozostaje inna możliwość niż przyjęcie rozwiązania
polegającego na stworzeniu z obszarów metropolitalnych szczególnych
jednostek zasadniczego podziału terytorialnego – jednostek samorządu
terytorialnego – w postaci powiatów metropolitalnych, będących szczególną
kategorią powiatu.
Nie może ulegać wątpliwości to, że - zgodnie z zasadą pomocniczości obszar metropolitalny powinien wykonywać tylko zadania niezbędne na tym
szczeblu. Nie tylko w założeniu, ale i w praktyce powinien być strukturą
„lekką”, ograniczoną do wykonywania tych zadań i wykluczającą wszelkie
niepokoje o wkraczanie w zakres zadań i kompetencji jednostek samorządu
położonych na jego terenie.
Ponieważ istotna część zadań metropolitalnych w znaczeniu węższym w
ogóle nie jest obecnie wykonywana - w ogóle czy też przez jednostki samorządu
terytorialnego - wprowadzenie powiatów metropolitalnych nie prowadziłoby w
zasadzie do odebrania zadań własnych i kompetencji jednostkom samorządu
terytorialnego, a ograniczenie roli samorządu województwa dotyczyłoby jednej
tylko sfery, mianowicie ustalania treści planu obszaru metropolitalnego (bo nie
ustalania samego planu).
8
Jest oczywiste, że samo istnienie szczególnej kategorii powiatów
metropolitalnych już oznaczałoby kategoryzację powiatów, a pociągałoby za
sobą konieczność przeprowadzenia dalszych zmian
ramach obszaru
metropolitalnego (wystąpiłby problem celowości utrzymania powiatów
ziemskich) i ewentualne przesunięcia kompetencyjne (i to, w razie zniesienia
powiatów ziemskich, zasadniczo w kierunku gmin ). Przedstawione propozycje
ustalenia zadań metropolitalnych w sferze ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz
utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego wraz z materiami ściśle z
nią związanymi również pociągałyby ze sobą określone przesunięcia zadań i
kompetencji – tym razem w kierunku powiatu metropolitalnego.
Mając cechy struktury „lekkiej”, powiat metropolitalny miałby zasadniczo
organy takie, jakie ma powiat wedle ogólnych przepisów ustawy o samorządzie
powiatowym. Niezależnie od tego, że rozważano już przy tej okazji utworzenie
jednoosobowego organu wykonawczego, wybieranego w wyborach
bezpośrednich, wskazać trzeba na potrzebę rozbudowania organów takiego
powiatu o ciało reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego (bez
współpracy z którymi wykonywanie wielu zadań metropolitalnych było bardzo
trudne) oraz reprezentujące podstawowych partnerów społeczno-gospodarczych
(zwłaszcza przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe) oraz partnerów ze sfery
nauki (uczelnie, jednostki naukowe).
9