13. Czy skarga złożona przez rodzica ucznia na

Łódź, dnia 10 października 2013 r.
Dr Joanna Wyporska-Frankiewicz,
Zakład Sądownictwa Administracyjnego,
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki,
OPINIA PRAWNA
I. Treść zadanego pytania:
1. Czy skarga złożona przez rodzica ucznia na dyrektora szkoły jest skargą w rozumieniu
art. 227 kpa?
2. Czy skarga dotycząca kierownika jednostki organizacyjnej powinna zostać rozpatrzona
zgodnie z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Radę Gminy?
II. Sentencja odpowiedzi:
Ad. 1. W przedstawionym stanie sprawy nie ulega wątpliwości, że skarga złożona przez
rodzica na dyrektora szkoły jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa.
Ad. 2. Skarga na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – jakim jest dyrektor
szkoły podstawowej – powinna zostać rozpatrzona przez radę gminy zgodnie z treścią art. 229
pkt 3 kpa.
1
III. Stan faktyczny:
Jak wynika z zawartego w pytaniu opisu stanu faktycznego do Wójta Gminy wpłynęła
skarga rodzica na dyrektora szkoły podstawowej. W skardze tej matka ucznia opisuje, „że jej
syn, z uwagi na to, że przeszkadzał na lekcji został wyproszony z klasy do pokoju
nauczycielskiego. Tam według relacji ucznia, dyrektor szkoły pociągnął go za ucho i uderzył
w policzek. Wójt wspólnie z przewodniczącą szkoły przeprowadził rozmowę z matką ucznia
i dyrektorem szkoły. Dyrektor szkoły nie przyznanej się do tego, że uderzył ucznia, natomiast
matka ucznia twierdzi, że tak było. Samo zdarzenie odbyło się bez świadków. Skarga zostanie
przekazana do Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie KujawskoPomorskim”. Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego pojawiły się dwa pytania. Po
pierwsze, czy powyższa skarga jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa; a po drugie, czy
powyższa skarga dotycząca kierownika jednostki organizacyjnej powinna zostać rozpatrzona
zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa?
IV. Podstawa prawna udzielanej odpowiedzi:
- art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływana dalej jako kpa;
- art. 229 pkt 3 kpa;
- art. 63 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływana dalej jako konstytucja.
V. Uzasadnienie:
1. Problematyka skarg i wniosków ma swoje źródło w przepisach konstytucji. Zgodnie
bowiem z treścią art. 63 konstytucji „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi
w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej
oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami
2
zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg
określa ustawa”. Prawo to zostało wpisane przez ustawodawcę konstytucyjnego wśród
wolności i praw politycznych. Należy zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż
konstytucja normuje prawo do składania petycji, skarg i wniosków szeroko, „przewidując, iż
mogą to być petycje (podania, żądania), wnioski (propozycje), a także skargi. Nie jest to
prawo ograniczone tylko do obywateli, może z niego bowiem korzystać każdy. Środki te
mogą być składane zarówno w interesie publicznym (podyktowanym względami
społecznymi, z uwagi na dobro ogółu), jak i w celu obrony własnych interesów, ale również
interesów innej osoby, jednakże w tym przypadku wymagana jest jej wiedza i zgoda.
Adresatem tych petycji i wniosków mogą być organy władzy publicznej oraz organizacje
i instytucje społeczne w ramach zadań im zleconych z zakresu administracji publicznej. Tą
drogą może społeczeństwo wpływać na działalność różnych władz i instytucji” (vide
W. Skrzydło, Komentarz do art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Lex el. 2013 r.).
Wniesienie, petycji, wniosku czy skargi otwiera zatem postępowanie, którego tryb regulują
przepisy działu VIII kpa pt. „Skargi i wnioski”. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że
przepis art. 221 kpa wprost nawiązuje do regulacji konstytucyjnej stanowiąc w § 1, iż
„Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji,
skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego,
organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji
społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu”. Nadto
ustawodawca zaznaczył, iż „Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji
i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu
administracji publicznej” (art. 221 § 2 kpa), a co więcej „Petycje, skargi i wnioski można
składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą” (art. 221 § 3 kpa).
Postępowanie skargowo-wnioskowe zostało przez ustawodawcę unormowane jako jedno
z postępowań uproszczonych, niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, iż mają tutaj
zastosowanie przepisy kpa określające zasady ogólne postępowania administracyjnego, „które
nadają kierunek zarówno postępowaniu uproszczonemu, jakim jest postępowanie skargowe,
jak i postępowaniu jurysdykcyjnemu”, przy czym „stosowanie zasad ogólnych winno
następować z zachowaniem odrębnych cech postępowania skargowego” (vide wyrok WSA
w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Sz 1098/10, LEx nr 953439).
3
2. Zgodnie z treścią art. 227 kpa „Przedmiotem skargi może być w szczególności
zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich
pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub
biurokratyczne załatwianie spraw”. Przy czym podkreślić wypada, iż ustawodawca wyraźnie
zaznaczył, że „O tym czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego
forma zewnętrzna” (art. 222 kpa). Przy czym bez wątpienia skarga to pewien zarzut, a z kolei
wniosek to jakiś postulat na przyszłość – zgodnie bowiem z treścią art. 241 kpa „Przedmiotem
wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia
praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności,
lepszego zaspokajania potrzeb ludności”.
W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, iż skarga jest rodzajem środka
prawnego o charakterze actionis popularis, a jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki –
przepis art. 227 kpa ma bowiem charakter otwarty. Ustawodawca posłużył się bowiem
formułą „w szczególności”, a co za tym idzie wyliczenie przedmiotu skargi jest więc jedynie
przykładowe (vide M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu
postępowania administracyjnego, Lex el. 2013 r.). Również w orzecznictwie podkreśla się, iż
przepis art. 227 kpa zawiera jedynie przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być
przedmiotem skargi, przy czym regulacja ta powinna być rozpatrywana w kontekście art. 221
§ 1 i 2 kpa, który określa krąg ich adresatów, a co za tym idzie „przedmiotem skargi może
być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania
zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania
z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy” (postanowienie
NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12, Lex nr 1136720; a także postanowienie NSA
z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 2415/11, Lex nr 1103988). Nadto w orzecznictwie wskazano,
iż „użyte w art. 227 kpa sformułowanie w szczególności oznacza, iż przedmiotem skargi
mogą być także inne okoliczności niewymienione w powyższym przepisie, z których
wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma
charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich
sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego”
(postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., VII SA/Wa 1427/12, Lex
nr 1218324). Zatem skarga – jak wskazuje się w literaturze przedmiotu – może dotyczyć
zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych (vide P. Kledzik, Postępowanie
4
administracyjne w sprawie skarg i wniosków, Wrocław 2012 r., s. 35). Podkreślenia wymaga
też to, że już J. Starościak charakteryzując skargę wskazywał w Komentarzu z 1964 r.,
iż musi ona zawierać zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika (vide
J. Starościak [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964 r., s. 241).
Nie ulega więc wątpliwości, że w przedstawionym stanie faktycznym rodzic ucznia
zarzucając dyrektorowi szkoły wadliwe działanie, a co więcej wyrażając swoje
niezadowolenie z podjętych przez dyrektora działań – złożył w istocie skargę w trybie
przepisów działu VIII kpa.
3. Należy podkreślić, że skarga wniesiona w trybie postępowania skargowego
regulowanego przepisami kpa uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne
uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą
sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną tj. zawiadomieniem
o sposobie załatwienia sprawy (vide postanowienie WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2010 r.,
III SA/Łd 176/10, Wspólnota 2010/20/26). Przy czym treść zawiadomienia określił
ustawodawca w art. 238 kpa stanowiąc w § 1, iż „Zawiadomienie o sposobie załatwienia
skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób
skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska
służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone
zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem
elektronicznym
weryfikowanym
za
pomocą
ważnego
kwalifikowanego
certyfikatu.
Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie
faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239”. Nadto w orzecznictwie podnosi się, iż
przepis art. 238 kpa nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozpoznający skargę
w przedmiocie określonym w art. 227 kpa jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których
mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a co więcej w dziale VIII
kpa brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu
administracyjnego. A w konsekwencji należy uznać, iż w sprawach dotyczących
postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt
3 kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia
5
28 października 2008 r., III SA/Po 357/08, Lex nr 504592; a także postanowienie NSA z dnia
19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, Lex nr 1110181, w którym Sąd wyraźnie wskazał, iż
„postępowanie w sprawie skarg i wniosków objęte działem VIII kpa nie podlega kontroli
sądów administracyjnych”. Pogląd taki prezentowany jest również w doktrynie vide
np. M. Jaśkowska,
Komentarz
aktualizowany
do
art.
227
Kodeksu
postępowania
administracyjnego, Lex el 2013 r.). Tym samym więc postępowanie skargowe w rozumieniu
przepisów kpa jest jednoinstancyjne, a co za tym idzie nie ma w nim miejsca na środki
zaskarżenia, niemniej jednak podmiot niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez
organ, może złożyć skargę na działalność tego właśnie organu (vide postanowienie WSA
w Opolu z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/Op 551/07, Lex nr 463897).
4. Udzielając więc odpowiedzi na pierwsze z zadanych pytań należy stwierdzić, iż skarga
rodzica ucznia na dyrektora szkoły powinna zostać potraktowana jako skarga o której mowa
w treści art. 227 kpa i rozpoznana w przewidzianym przepisami działu VIII kpa trybie. Przy
czym odpowiadając na drugie z zadanych pytań należy wskazać, iż organem właściwym do
rozpoznania takiej skargi będzie rada gminy, gdyż jest to w istocie skarga na kierownika
gminnej jednostki organizacyjnej. Zatem w niniejszym przypadku zasadnym jest przekazanie
skargi wniesionej przez rodzica ucznia na dyrektora szkoły podstawowej radzie gminy.
Zgodnie bowiem z treścią art. 229 pkt 3 kpa „Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych
organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia
skargi dotyczącej zadań lub działalności: (…) 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta)
i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 –
rada gminy”. Równocześnie niejako na marginesie rozważań należy zwrócić uwagę na to, że
w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż czynności podjęte w zakresie rozpatrzenia skarg
traktuje się nie jako czynność nadzorczą uprawnionego organu, ale jako czynność podjętą
w trybie skargowym (vide M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 228, 229, 230
Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el 2013 r.). A stanowisko takie prezentowane
jest również w orzecznictwie - vide np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1995 r. IV SA 814/94,
ONSA 1996, nr 2, poz. 84, w którym Sąd zwrócił uwagę na to, że podjęta na podstawie
art. 229 pkt 3 uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy – obecnie wójta (burmistrz ,
prezydenta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i nie może być utożsamiana
z czynnością nadzorczą uprawnionego organu. Choć należy pamiętać, że zasadą jest iż
6
organami właściwymi do rozpatrzenia skargi są z reguły organy sprawujące nadzór nad
działalnością organu, którego skarga dotyczy. W orzecznictwie wyraźnie wskazuje się też, iż
w sprawach zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę organem
właściwym do rozpoznania skargi jest zgodnie z treścią art. 229 pkt 3 rada gminy (vide wyrok
NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., I OSK 1593/06, Lex nr 321539). Należy przy tym zwrócić
uwagę na to, że ewentualna odpowiedzialność dyscyplinarna nauczyciela stanowi już odrębną
sprawę, a problematyka ta została unormowana w rozdziale 10 pt. „Odpowiedzialność
dyscyplinarna” tj. art. 75 – 85 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst
jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) – powoływana dalej jako kn. Zgodnie z treścią
art. 75 ust. 1 kn „Nauczyciele podlegają odpowiedzialność dyscyplinarnej za uchybienia
godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6” (vide również
M. Szymańska, Komentarz do art. 75 ustawy – Karta Nauczyciela, Lex el. 2012 r.), przy
czym w myśl art. 6 kn „Nauczyciel obowiązany jest: 1) rzetelnie realizować zadania związane
z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną,
wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadanie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom
w czasie zajęć organizowanych przez szkołę; 2) wspierać każdego ucznia w jego rozwoju;
3) dążyć do pełni własnego rozwoju osobowego; 4) kształcić i wychowywać młodzież
w umiłowaniu Ojczyzny, w poszanowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w atmosferze
wolności sumienia i szacunku dla każdego człowieka; 5) dbać o kształtowanie u uczniów
postaw moralnych i obywatelskich zgodnie z ideą demokracji, pokoju i przyjaźni między
ludźmi różnych narodów, ras i światopoglądów”. W sprawach dyscyplinarnych nauczycieli
orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli
wszystkich szkół na terenie województwa (art. 77 ust. 1 kn), a drugą instancją w sprawach
dyscyplinarnych nauczycieli jest zgodnie z art. 77 ust. 2 kn odwoławcza komisja
dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, (…), powołana do
rozpatrywania odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych wymienionych w art. 77 ust. 1
kn. Tym samym więc problematyka odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli wykracza
poza ramy niniejszej opinii.
dr Joanna Wyporska-Frankiewicz
7
VI. Wykaz wykorzystanej literatury przedmiotu:
-
M.
Jaśkowska,
Komentarz
aktualizowany
do
art. 227
Kodeksu
postępowania
administracyjnego, Lex el. 2013 r.;
- M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 228, 229, 230 Kodeksu postępowania
administracyjnego, Lex el 2013 r.;
- P. Kledzik, Postępowanie administracyjne w sprawie skarg i wniosków, Wrocław 2012 r.;
- W. Skrzydło, Komentarz do art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Lex el. 2013 r.;
VII.
Wykaz orzecznictwa:
- wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1995 r. IV SA 814/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 84;
- wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., I OSK 1593/06, Lex nr 321539
- postanowienie WSA w Opolu z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/Op 551/07, Lex nr 463897;
- wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., III SA/Po 357/08, Lex nr 504592;
- postanowienie WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2010 r., III SA/Łd 176/10, Wspólnota
2010/20/26;
- wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Sz 1098/10, LEx nr 953439;
- postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 2415/11, Lex nr 1103988;
- postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, Lex nr 1110181;
- postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12, Lex nr 1136720;
- postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., VII SA/Wa 1427/12, Lex
nr 1218324.
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i
Cyfryzacji.
8
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach
sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają
bowiem walor doradczo-informacyjny.
9