KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ EKSPERTYZ PRAWNYCH Sierpień 1992 Państwo prawne - jego cechy i kryteria Wojciech Sokolewicz konstytucyjnym nakazem traktowania Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawInformacja negoZwiąże się obowiązek wszystkich - włącznie z ustawodawczymi - władz państwowych Nr 63 uwzględniania i realizowania standardów tak charakteryzowanego państwa. Do najważniejszych zaś standardów państwa prawnego należy zaliczyć: 1) pierwszeństwo prawa wobec wszystkich innych (moralnych, politycznych) norm (reguł) postępowania, 2) wymóg podstawy prawnej (ustawowej) dla wszelkich działań państwa wobec obywateli (zasada legalności), 3) zagwarantowanie obywatelom prawa do bezstronnego, niezależnego i sprawiedliwego sądu, 4) rozdzielenie funkcji i kompetencji organów państwowych (podział władz). Powyższe wymogi powinny być tłumaczone i wypełniane w kontekście innych elementów konstytucyjnej charakterystyki państwa - jego demokratyzmu oraz realizacji przez nie zasad sprawiedliwości społecznej. -1- 1. Państwo prawne. Charakterystyka Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) ma istotne znaczenie normatywne. Nie jest to ani opis pewnej już ukształtowanej rzeczywistości, ani proklamacja natury ideologicznej. Przepis powyższy należy odczytywać: Rzeczpospolita Polska powinna być (stawać się) państwem prawnym, zaś wszystkie organy państwowe - z ustawodawczymi włącznie - obowiązane są w tym procesie czynnie uczestniczyć. Koncepcja państwa prawnego (niem. Rechtsstaat) narodziła się w Niemczech ok. 1832 r. i najpełniej została rozwinięta w prawoznawstwie niemieckojęzycznym. Stała się zasadą prawa konstytucyjnego RFN przez jej uwzględnienie i wyrażenie w ustawie zasadniczej z 1949 r. Za tym przykładem niemieckiego ustawodawcy konstytucyjnego poszły niektóre inne kraje (np. Hiszpania w 1978 r.), zaś ostatnio właściwie wszystkie europejskie państwa postkomunistyczne. Jakie warunki ma spełniać państwo, by móc być w sposób uprawniony określone jako państwo prawne? Według pierwotnej, formalnej interpretacji "państwa prawnego" cała jego działalność wobec własnych obywateli powinna znajdować umocowanie w prawie; obywatelom powinna zaś być zagwarantowana pewność prawa, bezpieczeństwo prawne oraz powstrzymanie się państwa od ingerencji w sferę ich wolności osobistych. Ten ogólny cel państwo prawne osiąga przez spełnienie trzech wymogów: (1) związanie organów państwowych - w szczególności organów administracji państwowej - w ich stosunkach z obywatelami - ustawami (zasada legalności), (2) zagwarantowanie prawa obywateli do sądu, także w wypadku konfliktu z administracją państwową, (3) ścisłe rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów państwowych, najlepiej poprzez realizację tzw. podziału ("trójpodziału") władz. Są to warunki konieczne i wystarczające dla urzeczywistnienia "państwa prawnego" w jego wersji minimalnej - formalnej (liberalnej). Zanim omówimy je nieco bardziej szczegółowo należy jednak wspomnieć o ewolucji koncepcji państwa prawnego po II wojnie światowej. 2. Socjalne państwo prawne. Koncepcja państwa prawnego w jego wersji formalnej (liberalnej) będącej zarazem wersją minimalną bywa z czasem coraz częściej uzupełniana o pewne elementy materialne (treściowe). Pojawia się postulat podporządkowania państwa nie każdemu prawu (jak w wersji formalnej), ale prawu odpowiadającemu określonym wartościom: słuszności, sprawiedliwości, demokracji i innych. W takiej to właśnie "wzbogaconej" mutacji zasadę państwa prawnego włączono do ustawy zasadniczej RFN nadając jej postać konstytucyjnej zasady "socjalnego państwa prawnego". Podobnie uczynił w końcu 1989 r. polski ustawodawca konstytucyjny, określając Rzeczpospolitą Polską nie po prostu jako państwo prawne, ale kwalifikując to państwo dodatkowo jako demokratyczne oraz urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Wzajemny stosunek - i hierarchia, co ważne w razie powstania między nimi konfliktu i konieczności dokonania wyboru - konstytucyjnych zasad państwa, po pierwsze - prawnego, po drugie demokratycznego i po trzecie - realizującego sprawiedliwość społeczną, stanowi ciągle w polskiej literaturze naukowej przedmiot dyskusji. W jej wyniku coraz bardziej rozpowszechnia się pogląd, że demokracja i sprawiedliwość społeczna powinny być realizowane i praktykowane zawsze i tylko w -2- ramach "państwa prawnego". Inaczej mówiąc, że priorytet przypada zasadzie państwa prawnego. Tym ważniejsze jest zatem ustalenie, jakie treści wiążące się z wymienionymi wyżej trzema wymogami "państwa prawnego" składają się na jego minimalne standardy (kryteria). 3. Związanie państwa prawem stanowi najbardziej ogólny a jednocześnie najbardziej zasadniczy wymóg "państwa prawnego". Wynikają z niego kolejne, bardziej szczegółowe standardy: 3.1. Pierwszeństwo prawa wobec wszystkich innych (np. politycznych, zwyczajowych) reguł (norm) postępowania organów państwowych. 3.2. Zasada legalizmu - wyrażona zresztą odrębnie w art. 3 ust. 1 Konstytucji RP - nakazująca, by wszystkie organy państwa w stosunkach z obywatelami działały tylko i wyłącznie na podstawie prawa, a ściślej - przepisów ustawowych i od ustaw pochodnych. Oznacza to odwrotność obowiązującej w przypadku obywatela zasady, że co nie jest zakazane, jest dozwolone; w wypadku bowiem organu państwa co nie jest dozwolone, jest zakazane. 3.3. Postępowanie organów administracji państwowej w indywidualnych sprawach obywateli jeżeli ma prowadzić do wydania aktu władczego (decyzji) powinno się toczyć według określonej i powszechnie znanej procedury, zapewniającej obywatelowi pełną ochronę jego praw (np. m.in. przez wgląd w akta sprawy). Procedura taka powinna zapewniać możliwość odwołania od decyzji do co najmniej jednej wyższej instancji (dwuinstancyjność postępowania). Decyzje administracyjne powinny pozostawać pod kontrolą niezawisłych sądów - powszechnych lub administracyjnych (zob. niżej pkt. 4). 3.4. Państwo ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone obywatelom przez funkcjonariuszy państwowych. 3.5. Zapewniona jest - zwłaszcza przez organy stanowiące prawo - jednolitość i spójność systemu prawa. Oznacza to jednolitość aksjologiczną (z punktu widzenia wyrażanych w prawie wartości) całego systemu prawa oraz wzajemną niesprzeczność przepisów prawnych zarówno w układzie poziomym (tzn. różnych przepisów tej samej rangi), jak w układzie pionowym (tzn. przepisów wyżej i niżej usytuowanych w hierarchii źródeł prawa). 3.6. Przestrzegana jest dokładnie hierarchia aktów prawnych ("źródeł prawa"), zapewniająca prymat konstytucji nad ustawami zwykłymi i aktami "podustawowymi", zaś ustaw zwykłych - nad aktami "podstawowymi". Prawa i obowiązki obywateli mogą być regulowane, zaś wolności obywatelskie ograniczane wyłącznie przez konstytucję, ustawy zwykłe oraz te akty "podustawowe", które są wydawane z wyraźnego upoważnienia ustawy, określającego treść, cel i zakres regulacji "podusta-wowej" rozwijającej i konkretyzującej (ale nie - uzupełniającej) regulację ustawową. Akty takie w polskiej konwencji terminologicznej nazywa się rozporządzeniami. Nadmienić warto, że kryteria prawidłowo sformułowanego upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia określił szczegółowo w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. 3.7. Ustanowione są gwarancje instytucjonalne zachowania hierarchii aktów prawnych, przede wszystkim w postaci sądownictwa konstytucyjnego, lecz także uprawnienia sądów powszechnych do niestosowania sprzecznych z ustawami i (lub konstytucją) aktów "podustawowych". -3- 3.8. Stanowione prawo odpowiada formalnym rygorom zapewniającym jego rolę gwarancyjną wobec praw i wolności obywatelskich, a to: (a) uwzględnia zasadę równości obywateli w prawie i wobec prawa (przewidzianą w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zaś rozwiniętą i wyjaśnioną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich), (b) zapewnia ochronę praw należycie nabytych przez obywateli, (c) nie wprowadza przepisów działających wstecz, co nazywa się zakazem retroakcji i retrospe-kcji; wyjątki od tego zakazu - podobnie jak od zasady podanej wyżej w punkcie (b) - muszą znajdować uzasadnienie w konieczności uwzględnienia innych konstytucyjnie chronionych wartości (np. sprawiedliwości społecznej), jeżeli uzna się je za wyższe od pewności prawnej, (d) pisane jest czytelnie, zaś powszechną dostępność aktów prawnych zapewnia m.in. bezwzględny wymóg ich publikacji w przeznaczonych do tego celu wydawnictwach urzędowych, (e) nie powinno przewidywać i wprowadzać dla obywateli dolegliwości większych, niż jest to zupełnie niezbędne dla osiągnięcia założonego w danym akcie prawnym celu (zasada adekwatności "proporcjonalności" - środków do celów, (f) ma zapewnione dochowanie wyrażanych w samym prawie obietnic poczynionych obywatelom, przez np. bezzwłoczne wydawanie rozporządzeń umożliwiających obywatelom praktyczne skorzystanie z uprawnień przyznanych przez ustawę. 3.9. Z zasady państwa prawnego wyprowadza się - w doktrynie niemieckiej, zaś za jej przykładem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich pochodną zasadę ogólną, iż prawo - w jego brzmieniu, a także stosowaniu - powinno umacniać zaufanie obywatela do państwa (tzw. zasada zaufania). 4. Prawo obywatela do sądu - m.in. w sporach z administracją państwową - jest nie tylko powszechnie uznawaną cechą państwa prawnego, lecz przy tym należą do standardów praw człowieka wyraźnie gwarantowanych w wiążących Polskę aktach prawa międzynarodowego. 4.1. Jego przesłanką jest przypisanie i zapewnienie postępowaniu sądowemu atrybutów określających istotę sądu jako takiego. Do takich atrybutów należą co najmniej: niezawisłość w orzekaniu, jawność postępowania i kontradyktoryjność (spór równouprawnionych stron przed niezawisłym organem orzekającym). Postępowanie sądowe musi być przy tym przynajmniej dwuinstancyjne. 4.2. Prawo obywatela do posiadającego te atrybuty sądu konkretyzuje się w uprawnieniach do: (a) realnego dostępu do sądu (dzięki m.in. odpowiedniej organizacji terytorialnej sądów, umiarkowanym opłatom sądowym etc), (b) uczestnictwa w gwarantującym jego prawa postępowaniu (zob. wyżej pkt. 4.1.), (c) uzyskania w rozsądnym terminie rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem sądu. Należy w tym miejscu dodać, że ponieważ w społeczności światowej utrwala się przekonanie o prawie do sądu jako jednej z najistotniejszych gwarancji praw człowieka, międzynarodowe instytucje ochrony praw człowieka przywiązują dużą wagę do kontroli, by postępowanie sądowe nie było ponad miarę przewlekłe. 4.3. W sprawach karnych prawo obywatela do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd w państwie prawnym łączy się ponadto z: (a) domniemaniem niewinności obwinionego aż do zapadnięcia prawomocnego wyroku sądowego, -4- (b) prawem obwinionego do rzeczywistej, kompetentnej i rzetelnej obrony (co zresztą gwarantuje Konstytucja RP w art. 63 ust. 2). Prawo do obrony implikuje istnienie instytucji zapewniającej fachową pomoc prawną obwinionemu (adwokatury) i takie jej zorganizowanie, które umożliwia optymalną realizację tej funkcji. 5. Podział władz jako warunek sprawnego funkcjonowania państwa prawnego ma co najmniej dwa następujące aspekty. 5.1. Ogólnie biorąc, pomiędzy organami państwa powinien być konstytucyjnie i ustawowo przeprowadzony wyraźny, ścisły i racjonalny podział kompetencji, w szczególności tych, które dopuszczają bezpośrednią lub pośrednią ingerencję państwa w sprawy obywateli. Przesłanką teoretyczną takiego właśnie podziału kompetencji może być klasyczna zasada "trójpodziału" władz państwowych na ustawodawcze, wykonawcze i sądowe, ułatwiająca specjalnie ważne dla "państwa prawnego" rozróżnienie funkcji stanowienia od stosowania prawa. Według przeważających w doktrynie (nie tylko polskiej) poglądów "trójpodział" jest nawet niezbędnym warunkiem urzeczywistniania "państwa prawnego", co oczywiście - nie oznacza, by musiał być podziałem wyłącznym, uniemożliwiającym tworzenie w odpowiednim trybie także takich organów państwa, które się w nim nie mieszczą (np. Najwyższa Izba Kontroli). 5.2. W szczególności zaś tzw. władza sądowa musi być - już choćby dla zapewnienia jej niezawisłości i niezależności w orzekaniu - wyraźnie i ściśle oddzielona od władz ustawodawczych i wykonawczych (administracyjnych). W powyższym opracowaniu wykorzystano w szczególności z nowszej literatury przedmiotu następujące publikacje: 1. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo", Nr 11/1992 (w przygotowaniu), 2. P. Sarnecki: Gwarancje praworządności: konieczne i optymalne w demokratycznym państwie prawnym, "Studia Prawnicze", z 3/109/, Warszawa 1991, s. 3 - 18, 3. W. Taras, A. Wróbel: Zarys koncepcji państwa prawnego w Praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich, "Biuletyn RPO - Materiały", z. 7, Warszawa 1991, 4. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" nr 7/1992, s. 3-14.