Państwo prawne - jego cechy i kryteria

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ EKSPERTYZ
PRAWNYCH
Sierpień 1992
Państwo prawne
- jego cechy i kryteria
Wojciech Sokolewicz
konstytucyjnym nakazem traktowania Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawInformacja negoZwiąże
się obowiązek wszystkich - włącznie z ustawodawczymi - władz państwowych
Nr 63
uwzględniania i realizowania standardów tak charakteryzowanego państwa. Do najważniejszych zaś standardów państwa prawnego należy zaliczyć: 1) pierwszeństwo prawa wobec
wszystkich innych (moralnych, politycznych) norm (reguł) postępowania, 2) wymóg podstawy prawnej (ustawowej) dla wszelkich działań państwa wobec obywateli (zasada legalności), 3) zagwarantowanie obywatelom prawa do bezstronnego, niezależnego i sprawiedliwego sądu, 4) rozdzielenie funkcji i kompetencji organów państwowych (podział władz).
Powyższe wymogi powinny być tłumaczone i wypełniane w kontekście innych elementów konstytucyjnej charakterystyki państwa - jego demokratyzmu oraz realizacji przez nie
zasad sprawiedliwości społecznej.
-1-
1. Państwo prawne.
Charakterystyka Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) ma istotne
znaczenie normatywne. Nie jest to ani opis pewnej już ukształtowanej rzeczywistości, ani proklamacja
natury ideologicznej. Przepis powyższy należy odczytywać: Rzeczpospolita Polska powinna być (stawać
się) państwem prawnym, zaś wszystkie organy państwowe - z ustawodawczymi włącznie - obowiązane są
w tym procesie czynnie uczestniczyć.
Koncepcja państwa prawnego (niem. Rechtsstaat) narodziła się w Niemczech ok. 1832 r. i najpełniej
została rozwinięta w prawoznawstwie niemieckojęzycznym. Stała się zasadą prawa konstytucyjnego RFN
przez jej uwzględnienie i wyrażenie w ustawie zasadniczej z 1949 r. Za tym przykładem niemieckiego
ustawodawcy konstytucyjnego poszły niektóre inne kraje (np. Hiszpania w 1978 r.), zaś ostatnio właściwie wszystkie europejskie państwa postkomunistyczne.
Jakie warunki ma spełniać państwo, by móc być w sposób uprawniony określone jako państwo
prawne?
Według pierwotnej, formalnej interpretacji "państwa prawnego" cała jego działalność wobec
własnych obywateli powinna znajdować umocowanie w prawie; obywatelom powinna zaś być zagwarantowana pewność prawa, bezpieczeństwo prawne oraz powstrzymanie się państwa od ingerencji w sferę
ich wolności osobistych.
Ten ogólny cel państwo prawne osiąga przez spełnienie trzech wymogów:
(1) związanie organów państwowych - w szczególności organów administracji państwowej - w ich
stosunkach z obywatelami - ustawami (zasada legalności),
(2) zagwarantowanie prawa obywateli do sądu, także w wypadku konfliktu z administracją państwową,
(3) ścisłe rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów państwowych, najlepiej poprzez
realizację tzw. podziału ("trójpodziału") władz.
Są to warunki konieczne i wystarczające dla urzeczywistnienia "państwa prawnego" w jego wersji
minimalnej - formalnej (liberalnej). Zanim omówimy je nieco bardziej szczegółowo należy jednak
wspomnieć o ewolucji koncepcji państwa prawnego po II wojnie światowej.
2. Socjalne państwo prawne.
Koncepcja państwa prawnego w jego wersji formalnej (liberalnej) będącej zarazem wersją minimalną
bywa z czasem coraz częściej uzupełniana o pewne elementy materialne (treściowe). Pojawia się postulat
podporządkowania państwa nie każdemu prawu (jak w wersji formalnej), ale prawu odpowiadającemu
określonym wartościom: słuszności, sprawiedliwości, demokracji i innych. W takiej to właśnie
"wzbogaconej" mutacji zasadę państwa prawnego włączono do ustawy zasadniczej RFN nadając jej postać
konstytucyjnej zasady "socjalnego państwa prawnego".
Podobnie uczynił w końcu 1989 r. polski ustawodawca konstytucyjny, określając Rzeczpospolitą
Polską nie po prostu jako państwo prawne, ale kwalifikując to państwo dodatkowo jako demokratyczne
oraz urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej.
Wzajemny stosunek - i hierarchia, co ważne w razie powstania między nimi konfliktu i konieczności
dokonania wyboru - konstytucyjnych zasad państwa, po pierwsze - prawnego, po drugie demokratycznego i po trzecie - realizującego sprawiedliwość społeczną, stanowi ciągle w polskiej literaturze naukowej przedmiot dyskusji. W jej wyniku coraz bardziej rozpowszechnia się pogląd, że
demokracja i sprawiedliwość społeczna powinny być realizowane i praktykowane zawsze i tylko w
-2-
ramach "państwa prawnego". Inaczej mówiąc, że priorytet przypada zasadzie państwa prawnego.
Tym ważniejsze jest zatem ustalenie, jakie treści wiążące się z wymienionymi wyżej trzema wymogami
"państwa prawnego" składają się na jego minimalne standardy (kryteria).
3. Związanie państwa prawem stanowi najbardziej ogólny a jednocześnie najbardziej zasadniczy
wymóg "państwa prawnego". Wynikają z niego kolejne, bardziej szczegółowe standardy:
3.1. Pierwszeństwo prawa wobec wszystkich innych (np. politycznych, zwyczajowych) reguł
(norm) postępowania organów państwowych.
3.2. Zasada legalizmu - wyrażona zresztą odrębnie w art. 3 ust. 1 Konstytucji RP - nakazująca, by
wszystkie organy państwa w stosunkach z obywatelami działały tylko i wyłącznie na podstawie prawa, a
ściślej - przepisów ustawowych i od ustaw pochodnych. Oznacza to odwrotność obowiązującej w
przypadku obywatela zasady, że co nie jest zakazane, jest dozwolone; w wypadku bowiem organu
państwa co nie jest dozwolone, jest zakazane.
3.3. Postępowanie organów administracji państwowej w indywidualnych sprawach obywateli jeżeli ma
prowadzić do wydania aktu władczego (decyzji) powinno się toczyć według określonej i powszechnie
znanej procedury, zapewniającej obywatelowi pełną ochronę jego praw (np. m.in. przez wgląd w akta
sprawy). Procedura taka powinna zapewniać możliwość odwołania od decyzji do co najmniej jednej
wyższej instancji (dwuinstancyjność postępowania). Decyzje administracyjne powinny pozostawać pod
kontrolą niezawisłych sądów - powszechnych lub administracyjnych (zob. niżej pkt. 4).
3.4. Państwo ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone obywatelom przez funkcjonariuszy
państwowych.
3.5. Zapewniona jest - zwłaszcza przez organy stanowiące prawo - jednolitość i spójność systemu
prawa. Oznacza to jednolitość aksjologiczną (z punktu widzenia wyrażanych w prawie wartości) całego
systemu prawa oraz wzajemną niesprzeczność przepisów prawnych zarówno w układzie poziomym (tzn.
różnych przepisów tej samej rangi), jak w układzie pionowym (tzn. przepisów wyżej i niżej
usytuowanych w hierarchii źródeł prawa).
3.6. Przestrzegana jest dokładnie hierarchia aktów prawnych ("źródeł prawa"), zapewniająca prymat
konstytucji nad ustawami zwykłymi i aktami "podustawowymi", zaś ustaw zwykłych - nad aktami
"podstawowymi". Prawa i obowiązki obywateli mogą być regulowane, zaś wolności obywatelskie
ograniczane wyłącznie przez konstytucję, ustawy zwykłe oraz te akty "podustawowe", które są wydawane
z wyraźnego upoważnienia ustawy, określającego treść, cel i zakres regulacji "podusta-wowej" rozwijającej i konkretyzującej (ale nie - uzupełniającej) regulację ustawową. Akty takie w polskiej
konwencji terminologicznej nazywa się rozporządzeniami. Nadmienić warto, że kryteria prawidłowo
sformułowanego upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia określił szczegółowo w swoim
orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny.
3.7. Ustanowione są gwarancje instytucjonalne zachowania hierarchii aktów prawnych, przede
wszystkim w postaci sądownictwa konstytucyjnego, lecz także uprawnienia sądów powszechnych do
niestosowania sprzecznych z ustawami i (lub konstytucją) aktów "podustawowych".
-3-
3.8. Stanowione prawo odpowiada formalnym rygorom zapewniającym jego rolę gwarancyjną wobec
praw i wolności obywatelskich, a to:
(a) uwzględnia zasadę równości obywateli w prawie i wobec prawa (przewidzianą w art. 67 ust. 2
Konstytucji RP, zaś rozwiniętą i wyjaśnioną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz
wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich),
(b) zapewnia ochronę praw należycie nabytych przez obywateli,
(c) nie wprowadza przepisów działających wstecz, co nazywa się zakazem retroakcji i retrospe-kcji;
wyjątki od tego zakazu - podobnie jak od zasady podanej wyżej w punkcie (b) - muszą znajdować
uzasadnienie w konieczności uwzględnienia innych konstytucyjnie chronionych wartości (np.
sprawiedliwości społecznej), jeżeli uzna się je za wyższe od pewności prawnej,
(d) pisane jest czytelnie, zaś powszechną dostępność aktów prawnych zapewnia m.in. bezwzględny
wymóg ich publikacji w przeznaczonych do tego celu wydawnictwach urzędowych,
(e) nie powinno przewidywać i wprowadzać dla obywateli dolegliwości większych, niż jest to zupełnie
niezbędne dla osiągnięcia założonego w danym akcie prawnym celu (zasada adekwatności "proporcjonalności" - środków do celów,
(f) ma zapewnione dochowanie wyrażanych w samym prawie obietnic poczynionych obywatelom,
przez np. bezzwłoczne wydawanie rozporządzeń umożliwiających obywatelom praktyczne skorzystanie z
uprawnień przyznanych przez ustawę.
3.9. Z zasady państwa prawnego wyprowadza się - w doktrynie niemieckiej, zaś za jej przykładem w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich pochodną zasadę ogólną, iż prawo - w jego brzmieniu, a także stosowaniu - powinno umacniać
zaufanie obywatela do państwa (tzw. zasada zaufania).
4. Prawo obywatela do sądu - m.in. w sporach z administracją państwową - jest nie tylko powszechnie uznawaną cechą państwa prawnego, lecz przy tym należą do standardów praw człowieka
wyraźnie gwarantowanych w wiążących Polskę aktach prawa międzynarodowego.
4.1. Jego przesłanką jest przypisanie i zapewnienie postępowaniu sądowemu atrybutów określających
istotę sądu jako takiego. Do takich atrybutów należą co najmniej: niezawisłość w orzekaniu, jawność
postępowania i kontradyktoryjność (spór równouprawnionych stron przed niezawisłym organem
orzekającym). Postępowanie sądowe musi być przy tym przynajmniej dwuinstancyjne.
4.2. Prawo obywatela do posiadającego te atrybuty sądu konkretyzuje się w uprawnieniach do:
(a) realnego dostępu do sądu (dzięki m.in. odpowiedniej organizacji terytorialnej sądów,
umiarkowanym opłatom sądowym etc),
(b) uczestnictwa w gwarantującym jego prawa postępowaniu (zob. wyżej pkt. 4.1.),
(c) uzyskania w rozsądnym terminie rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem sądu.
Należy w tym miejscu dodać, że ponieważ w społeczności światowej utrwala się przekonanie o prawie
do sądu jako jednej z najistotniejszych gwarancji praw człowieka, międzynarodowe instytucje ochrony
praw człowieka przywiązują dużą wagę do kontroli, by postępowanie sądowe nie było ponad miarę
przewlekłe.
4.3. W sprawach karnych prawo obywatela do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd w
państwie prawnym łączy się ponadto z:
(a) domniemaniem niewinności obwinionego aż do zapadnięcia prawomocnego wyroku sądowego,
-4-
(b) prawem obwinionego do rzeczywistej, kompetentnej i rzetelnej obrony (co zresztą gwarantuje
Konstytucja RP w art. 63 ust. 2).
Prawo do obrony implikuje istnienie instytucji zapewniającej fachową pomoc prawną obwinionemu
(adwokatury) i takie jej zorganizowanie, które umożliwia optymalną realizację tej funkcji.
5. Podział władz jako warunek sprawnego funkcjonowania państwa prawnego ma co najmniej dwa
następujące aspekty.
5.1. Ogólnie biorąc, pomiędzy organami państwa powinien być konstytucyjnie i ustawowo
przeprowadzony wyraźny, ścisły i racjonalny podział kompetencji, w szczególności tych, które dopuszczają
bezpośrednią lub pośrednią ingerencję państwa w sprawy obywateli. Przesłanką teoretyczną takiego
właśnie podziału kompetencji może być klasyczna zasada "trójpodziału" władz państwowych na
ustawodawcze, wykonawcze i sądowe, ułatwiająca specjalnie ważne dla "państwa prawnego" rozróżnienie
funkcji stanowienia od stosowania prawa. Według przeważających w doktrynie (nie tylko polskiej)
poglądów "trójpodział" jest nawet niezbędnym warunkiem urzeczywistniania "państwa prawnego", co oczywiście - nie oznacza, by musiał być podziałem wyłącznym, uniemożliwiającym tworzenie w
odpowiednim trybie także takich organów państwa, które się w nim nie mieszczą (np. Najwyższa Izba
Kontroli).
5.2. W szczególności zaś tzw. władza sądowa musi być - już choćby dla zapewnienia jej niezawisłości
i niezależności w orzekaniu - wyraźnie i ściśle oddzielona od władz ustawodawczych i wykonawczych
(administracyjnych).
W powyższym opracowaniu wykorzystano w szczególności z nowszej literatury przedmiotu następujące publikacje:
1. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo", Nr 11/1992
(w przygotowaniu),
2. P. Sarnecki: Gwarancje praworządności: konieczne i optymalne w demokratycznym państwie
prawnym, "Studia Prawnicze", z 3/109/, Warszawa 1991, s. 3 - 18,
3. W. Taras, A. Wróbel: Zarys koncepcji państwa prawnego w Praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich,
"Biuletyn RPO - Materiały", z. 7, Warszawa 1991,
4. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego,
"Państwo i Prawo" nr 7/1992, s. 3-14.