jakość ustawodawstwa w świetle orzecznictwa trybunału

advertisement
Radosław Pacho
JAKOŚĆ USTAWODAWSTWA W ŚWIETLE ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO W LATACH 2010 - 2012
„…naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie
pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań.”
(wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03)
1) Parlament i jego rola w stanowieniu prawa.
Podstawowym zadaniem parlamentu jako organu przedstawicielskiego jest ustawodastwo.
Ustawa jako akt parlamentu zajmuje ważną pozycję, bo zarówno zakres jak i ranga ustawy jest
wyznacznikiem ustrojowej roli parlamentu. Ustawę określa się jako akt parlamentu o charakterze
normatywnym,
zajmującą
najwyższe
miejsce
w
systemie
źródeł
prawa
krajowego,
podporządkowaną konstytucji, o nieograniczonym zakresie przedmiotowym. Charakter ustawy jako
aktu parlamentu oznacza, że żaden inny organ państwowy nie jest uprawniony do stanowienia
ustaw. Konstytucja z 1997r. przyznała parlamentowi monopol w stanowieniu aktów
ustawodawczych. Sam proces dochodzenia ustawy do skutku jest ujęty w szczególną procedurę
zwaną trybem ustawodawczym, który stanowi całokształt prac parlamentarnych we wdrażaniu
ustawy, tak jak to określa Konstytucja. W obecnym stanie prawnym wyróżnia się:
•
inicjatywę ustawodawczą (art. 118)
•
rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm i uchwalenie ustawy (art. 119 – 120), lub
odrzucenie
•
rozpatrzenie ustawy przez Senat i uchwalenie poprawek, lub uchwalenie odrzucenia ustawy
w całości (art. 121 ust. 1 i 2), o ponowne rozpatrzenie przez Sejm poprawek Senatu, lub jego
uchwały o odrzuceniu ustawy.
•
podpisanie ustawy przez
Prezydenta, który może skierować
ją
do Trybunału
Konstytucyjnego, lub zastosować veto ustawodawcze, co powoduje konieczność ponownego
uchwalenia ustawy przez Sejm większością trzech piątych głosów (art 122)
•
ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw (art 122) jako warunek wejścia jej w życie1.
Zanim dojdzie do wykonania inicjatywy ustawodawczej, projekt ustawy jest opracowywany
w ramach prawnych określonych przede wszystkim Regulaminem Pracy Ministrów i
rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r w sprawie zasad techniki
prawodawczej. Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach
(rozpatrzenie projektu ustaw na posiedzeniu plenarnym Sejmu – debata) (art 119. ust. 1
1)
1
T. Zalasińskim; Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.
1
Konstytucji), między którymi odbywają się prace komisji sejmowych. Dla uchwalenia Ustawy
konieczna jest zwykła większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
posłów. Uchwalony projekt staje się ustawą i dalsze prace legislacyjne są prowadzone nad
konkretną ustawą z dnia (data uchwalenia) o … (tytuł ustawy)2.
Ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek przekazuje Senatowi, co jest koniecznym etapem
postępowania ustawodawczego. Senat rozpatruje ustawę w podobny sposób jak Sejm. Marszałek
Senatu kieruje tekst ustawy do właściwej komisji senackiej. Komisja w terminie dwóch tygodni
ustosunkowuje się do ustawy, po czym na posiedzeniu Senatu odbywa się debata i głosowanie,
Senat może podjąć uchwałę o przyjęciu ustawy bez poprawek.
Senat może odrzucić ustawę (nie jest to możliwe w odniesieniu do ustawy budżetowej), może też
wprowadzić poprawki do tekstu ustawy. Marszałek Sejmu po zakończeniu prac w Senacie
przedstawia uchwaloną ustawę Prezydentowi do podpisu. Prezydent podpisuje ustawę w terminie
dwudziestu jeden dni, od dnia jej przedstawienia przez Marszałka Sejmu (w terminie 7 dni – ustawa
budżetowa i ustawy uchwalone w trybie pilnym). Przed podpisaniem ustawy Prezydent może
wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z
Konstytucją (art. 122 ust. 3). Może on zakwestionować przed Trybunałem Konstytucyjnym każdą
ustawę, czyli wszystkie ustawy zwykłe i ustawy wyrażające zgodę na ratyfikowanie umów
międzynarodowych, jak również ustawy budżetowe3.
Niezgodność ustawy może polegać na niezgodności materialnej (sprzeczność treściowa),
naruszeniu trybu wymaganego przepisami prawa, lub naruszeniu kompetencji do wydania ustawy.
Prezydent ma możliwość wycofania wniosku, jeśli sprawa jeszcze nie została rozstrzygnięta przez
Trybunał Konstytucyjny, a wtedy postępowanie zostanie umorzone i Prezydent będzie musiał
ustawę podpisać. Nie wyklucza to możliwości ponownego zakwestionowania ustawy przed
Trybunałem Konstytucyjnym w trybie kontroli następczej. Jeżeli Prezydent nie wystąpił do
Trybunału Konstytucyjnego o prewencyjną kontrolę konstytucyjności ustawy, może zastosować
veto ustawodawcze, czyli przekazać Sejmowi ustawę do ponownego rozpatrzenia.
Orzeczenie Trybunału ma charakter wiążący i jeżeli uzna on ustawę za zgodną z Konstytucją to
Prezydent musi ją podpisać. Jeżeli TK uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, wówczas
Prezydent nie może jej podpisać. Odmowa jest ostateczna, a postępowanie ustawodawcze ulega
zamknięciu.
2.Organizacja procesu ustawodawczego – przepisy i praktyka
Proces legislacyjny w Polsce niestety nigdy nie został skodyfikowany. Na początku
2
Rozporządzenie PRM z dnia 20 czerwca 2002 „Zasady techniki prawodawczej”
3
L. Garlicki „Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu. Wydanie 9. Warszawa 2005
2
transformacji nie zostały przeprowadzone zmiany, które dotyczyłyby reformowania systemu
regulacyjnego. Obowiązywały stare przepisy określające zasady tworzenia regulacji, takie jak:
Regulamin pracy Rady Ministrów z 1987 r. (uchwała Rady Ministrów) oraz Zasady techniki
prawodawczej z 1961 r. (zarządzenie Prezesa rady Ministrów). W 1991 r. przepisy te zostały
zastąpione nowymi, ale były to kolejne uchwały Rady Ministrów, niemające ustawowej podstawy
prawnej. Pod względem zawartości nie odbiegały od tych uchylonych i nie zawierały zapisów
uznawanych współcześnie za zbiór zasad dobrego prawa.
Pomimo przyjęcia przez Radę Ministrów w 1996 r. zalecenia Rady OECD z 9 marca 1995 r. w
sprawie poprawy jakości regulacji, nie zdecydowano się na wprowadzenie do ustawy o Radzie
Ministrów przepisów obligujących ministrów do stosowania zasad dobrego prawa przy inicjowaniu
działań regulacyjnych wynikających z wiążącego Polskę zalecenia OECD4. Zasady oraz
poszczególne etapy polskiego procesu legislacyjnego oparte są wciąż w dużej mierze na starych
ramach prawnych i wciąż uregulowane są w kilkunastu różnych aktach prawnych, różnej rangi, co
jest jego jedną z największych słabości. Najważniejsze znaczenie z punktu widzenia stanowienia
prawa w Polsce ma Konstytucja RP. W art. 2 Konstytucji czytamy, że Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art.
2 Konstytucji, ma o tyle duże znaczenie dla procesu stanowienia prawa, że odnosi się również do
innych ważnych zasad, które nie zostały odrębnie wyrażone w Konstytucji, a mieszczą się w
zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Chodzi tu głównie o zasadę ochrony zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikający z niej obowiązek zapewnienia
bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania
prawa, nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej
określoności przepisów prawa, oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis5 Z Konstytucji RP
wiemy również komu przysługuje inicjatywa legislacyjna, który organ wydawać może jakie akty
prawne, jaki jest tryb przyjmowania ustaw w parlamencie polskim oraz jaka jest rola Prezydenta RP
w całym procesie stanowienia prawa.
Procedura tworzenia prawa regulowana ponadto jest w następujących aktach prawnych:
1)
w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /Dz.U.03.24.199 z pozn.zm/.
2)
w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie ds. europejskich /Dz.U.09.161. 1277/;
3)
w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w
sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr
52, poz. 515);
4)
w ustawie z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa /
4
Paczocha J., Rogowski W., „Ocena skutków przepisów a perspektywa wdrożenia reformy regulacji”, w: „Ocena skutków regulacji – poradnik OSR, doświadczenia,
perspektywy”, Szpringer W., Rogowski W., red., Warszawa 2007
5
wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04.
3
Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414 z późn. zm./;
5)
w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w
sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908),
6)
w uchwale Rady Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów i jego zmiany;
7)
w uchwale Rady Ministrów w sprawie zatwierdzenia regulaminu Komitetu ds.
Europejskich,
8)
zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie Stałego Komitetu Rady Ministrów,
9)
zarządzeniu Prezesa rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności;
10)
w uchwale Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP;
11)
w uchwale Senatu RP z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu.
W praktyce jednak, największe znaczenie w procesie stanowienia prawa odgrywa uchwała Rady
Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów i późniejsze zmiany tej uchwały. Pomimo tego, iż
inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie
Ministrów, a także grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu,
najwięcej projektów aktów prawa jest przygotowywanych i proponowanych przez Radę Ministrów.
3.Kryteria dobrego ustawodawstwa w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego.
Podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola hierarchicznej zgodności
norm prawnych, czyli rozstrzyganie o tym, czy normy prawne niższego rzędu są zgodne z normami
prawnymi wyższego rzędu (z Konstytucją) i wykluczenie norm niezgodnych z systemu
obowiązującego prawa. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, chociaż nie jest
sądem (art. 175 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości bo
jest to funkcja, którą sprawują sądy. Konstytucja z 1997r. strukturę władzy sądowniczej podzieliła
na: sądy i trybunały (Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu). Pozycję ustrojową Trybunału
Konstytucyjnego charakteryzuje zasada niezależności. Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy
sądowniczej jest niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Dla pozycji i sposobu w jaki
funkcjonuje Trybunał Konstytucyjny zasadnicze znaczenie ma fakt, że składa się on z niezawisłych
sędziów. Trybunał Konstytucyjny realizuje następujące funkcje: kontrolę norm tzn. orzekanie o
zgodności aktów normatywnych z aktami (normami) wyższego rzędu, orzekanie o skargach
konstytucyjnych, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi
organami państwa, orzekanie o zgodności z Konstytucją celów, lub działalności partii politycznych,
rozstrzyganie o zaistnieniu tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta RP.
Wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego maja moc powszechnie obowiązującą i są
ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co oznacza, że nie istnieje żadna droga odwoławcza od
orzeczenia i jest ono wiążące dla wszystkich adresatów. Orzeczenia, które dotyczą kontroli norm
4
zapadają w formie wyroków i podlegają ogłoszeniu w organie urzędowym w którym był ogłoszony
dany akt normatywny (art. 190 ust. Konstytucji). Jeżeli treścią orzeczenia jest uznanie niezgodności
danego aktu, lub normy, to powoduje to utratę mocy prawnej, czyli uchylenie takiego aktu, czy
normy. Orzecznictwo konstytucyjne jest jednym z gwarantów jakości prawa uzależnionym od
respektowania podstawowych zasad i wartości systemu prawnego wyrażonego w Konstytucji.
Jednak podstawową rolą ustawodawcy, powinno być tworzenie dobrego prawa i orzecznictwo nie
zwalnia go z tej powinności. Usterki i systematycznie obniżająca się jakość prawa m.in. z
nasilającej się tendencji do tzw nad regulacji, która polega na założeniu, że jedynym sposobem
rozwiązywania problemów społecznych i gospodarczych jest zmiana prawna, a nie poprawienie
jego funkcjonowania, oraz niedocenienie stabilizującej roli sądów i ich orzecznictwa. Daje się
zauważyć powtarzalność niektórych usterek legislacyjnych wcześniej już występujących, które
zostały
uznane
za
naruszające
wymagania
konstytucyjne.
Rosnąca
rola
orzecznictwa
konstytucyjnego jest w demokratycznym państwie prawa zjawiskiem normalnym i świadczy o
poprawności mechanizmów kontroli konstytucyjności prawa. Orzecznictwo konstytucyjne nie
zastępuje ustawodawstwa pozytywnego. Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest kreowanie aktów
prawnych, czy wypełnianie luk w ustawach. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są coraz bardziej
precyzyjne przy określaniu skutków swoich orzeczeń. Wyrok Trybunału zawierający ustalenia
dotyczące niezgodności przepisu prawnego z Konstytucją jest ingerencją w system prawny, dlatego
określa się Trybunał Konstytucyjny jako ustawodawcę negatywnego. Ostateczność orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego sprawia, że Trybunał nie powinien swoimi orzeczeniami burzyć
poczucia
pewności
prawa,
powinien
unikać
powstania
skutków
niesprawiedliwych
i
niezrozumiałych dla społeczeństwa. Badanie konstytucyjności prawa nie oznacza oceny jakości
tworzonego prawa. Nie każda „niedobra” ustawa wywodząca się z wadliwych założeń, czy ocen
ekonomicznych, lub społecznych jest niezgodna z Konstytucją. Należy oddzielić kwestię oceny
jakości prawa, od jego niekonstytucyjności. Problemem zgodności projektu ustawy z Konstytucją
bywa często podnoszony w toku prac parlamentarnych w debatach na forum izby, jak i w pracach
komisji i podkomisji. W dużym stopniu zarzuty te są uwikłane w spory polityczne między partią
rządzącą, a opozycją spełniając rolę instrumentalną w tych sporach. Zdarza się też, że zarzuty te są
odbiciem odmiennego pojmowania treści norm konstytucyjnych,co wynika z różnic o charakterze
ideologicznym. Często ugrupowania polityczne usiłują wnieść jak największą liczbę ustaw do
Sejmu, aby pochwalić się swoją pracowitością, co nie zawsze przekłada się na jakość ustaw. W
związku z tym niejednokrotnie nowe projekty legislacyjne są zupełnie nieprzemyślane, a posłowie
nieprzygotowani do merytorycznej dyskusji nad nimi. Tworzenie prawa ze względu na potrzeby
poszczególnych grup interesu skutkuje niezadowoleniem obywateli, których niejednokrotnie nasze
prawo nie chroni w takim stopniu jak powinno. Z tego wypływa wniosek, że zawinił człowiek,
5
który te ustawy skonstruował. Zauważa się niską jakość propozycji poselskich, przygotowanie
posłów bywa niedostateczne przy jednoczesnym niskim poziomie przygotowanych zmian
prawnych, co przekłada się na tworzenie ustaw niskiej jakości. Pomimo to posłowie forsują
niekonstytucyjne rozwiązania ze szkodą dla jakości systemu prawa w Polsce. Posłowie niestety
wykazują brak odpowiedniej znajomości materii ustawowej, często nie bardzo nawet wiedząc nad
czym głosują. Później przy analizowaniu kwestii zaskarżonych w ustawach, Trybunał
Konstytucyjny musi podejmować decyzje, co robić z ustawami, które notorycznie powtarzają
pewne błędy naruszające Konstytucję. Prawodawca tak powinien kształtować normy prawne, aby w
sposób jasny i precyzyjny określały wzorzec odpowiednich zachowań. Poszczególne przepisy
powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia logicznego i językowego. Każda
regulacja prawna (szczególnie o charakterze ustawowym) musi spełniać wymóg dostatecznej
określoności. Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu
widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia, które leżą u podstaw
porządku konstytucyjnego w Polsce wyrażone w Konstytucji. Zasada sprawiedliwości społecznej,
w świetle art. 1 i 2 Konstytucji powinna być pojmowana jako czynnik prowadzący do
sprawiedliwego wyrażenia interesu ogółu i interesów jednostki. Zasadę demokratycznego państwa
prawnego, a szczególnie zasadę zaufania należy uwzględnić tworząc wzorzec sprawiedliwego i
rzetelnego postępowania sądowego. Konstytucyjne prawo do sądu,oraz zasada państwa prawnego
pozostają ze sobą w związku. Zasada legalizmu nakłada na organy ustawodawcze obowiązek
formułowania przepisów
w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji.
Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa które będzie urzeczywistniało zasady
sprawiedliwości społecznej zawarty jest w art. 2 Konstytucji. Pojęcie sprawiedliwości społecznej
wiąże się też z takimi pojęciami jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum
bezpieczeństwa socjalnego i.t.d. Ocena sposobów urzeczywistniania zasady sprawiedliwości
społecznej w danych warunkach wymaga zachowania przez sądownictwo konstytucyjne dużej
ostrożności. Trybunał Konstytucyjny uznaje kwestionowane przepisy za niezgodne z Konstytucją
jeśli naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (np. wyrok z 24 lutego
2010r. K/6/09). Ogólne zasady wynikające z art. 2 Konstytucji powinny być przestrzegane
szczególnie restrykcyjnie, gdy chodzi o akty prawne ograniczające wolności i prawa obywatelskie,
oraz nakładające obowiązki wobec państwa, jak również w odniesieniu do wolności i praw
ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, wśród których znajduje się gwarantowane przez art. 68
ust. 1 Konstytucji prawo do ochrony zdrowia. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa od dawna traktowana jest przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha
demokratycznego państwa prawnego, z której Trybunał wyprowadził dalsze szczegółowe reguły.
Naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa stałoby się
6
uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne, lub umożliwiające dowolną
ich interpretację. Naruszeniem
zasady zaufania do państwa jest sytuacja w której określone
rozwiązanie ma charakter pozorny. Ustawodawca nie może tworzyć takich konstrukcji
normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i pozór ochrony tych interesów
majątkowych, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa podmiotowego.
Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z niej zasady: zaufania obywateli do państwa,
pewność i stabilność prawa, oraz ochrona praw nabytych nakazują, aby zmiana prawa dotychczas
obowiązującego (pociągająca niekorzystnie skutki dla sytuacji prawnej podmiotów) dokonywana
była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio
legis. Nakaz stosowania vacatio legis jest samodzielną konstytucyjną zasadą prawa stanowiącą
element demokratycznego państwa prawnego. Ma ona oparcie na zasadzie zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa. Stosowanie tej zasady ma służyć budowaniu tego zaufania
(wyrok z 9 kwietnia 2002, K 21/01). Zasada odpowiedniej vacatio legis jest jedną z dyrektyw
prawidłowej legislacji, której stosowanie jest obowiązkiem prawodawcy (wyroki: z 15 lutego 2005
K 48/04, 28 października 2009 K32/08). Rozumienie konstytucyjnego nakazu vacatio legis i
nadawaniu temu nakazowi odpowiedniego wymiaru czasowego należy rozważyć odrębnie w
odniesieniu do przepisów prawa daninowego, gospodarczego, oraz przepisów regulujących sytuację
osób, których zdolność adaptacyjna do nowych warunków jest szczególnie utrudniona np. osób
bezrobotnych, emerytów i rencistów i.t.p. Nakaz odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru
bezwzględnego. Ustawodawca może zrezygnować z vacatio legis, jeżeli przemawia za tym ważny
interes publiczny. Standard wyznacza ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych przewidująca 14
dni jako minimalny okres vacatio legis – art. 4. ust. 1 (wyrok z 20 stycznia 2010r. Kp 6/09).
Jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji jest zasada określoności prawa. Stanowi ona
element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa wynikający z
art. 2 Konstytucji (np. wyroki: 15 września 1999r. K 11/99, 11 stycznia 2000r. K 7/99, 9
października 2007r. SK 70/06, 28 października 2009r. K 32/08, 29 maja 20012, Sk 17/09). Zasady
przyzwoitej legislacji obejmują m.in. wymaganie określoności przepisów, które muszą być
formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Poprawność przepisu oznacza jego
prawidłową konstrukcję zarówno językową, jak też logiczną i jest warunkiem podstawowym, który
pozwala na ocenę przepisu w aspekcie pozostałych kryteriów, czyli jasności (klarowność i
zrozumiałość dla adresatów) i precyzyjności.
Trybunał Konstytucyjny posługuje się pojęciem „reguły przyzwoitej legislacji” określając nim takie
wskazania jak: poprawne dokonywanie rozstrzygnięć legislacyjnych, które są adresowane do
podmiotu tworzącego prawo, jak również w węższym zakresie takie wskazania, których naruszenie
powoduje że akt normatywny jest obarczony istotną wadą i w konsekwencji jest niekonstytucyjny.
7
Reguły przyzwoitej legislacji kierowane są zarówno do tworzącego prawo, jak i dokonującego
kontroli jego konstytucyjności. Zasada sprawiedliwości społecznej (rzetelności) proceduralnej ma
swoje odzwierciedlenie w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
wiąże ją z wartościami wywodzonymi z demokratycznego państwa prawnego, oceniając zaskarżane
przepisy przez pryzmat art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Zasada sprawiedliwości
proceduralnej została powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3
Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że istota sprawiedliwości
proceduralnej zawarta jest w zapewnieniu stronom możliwości korzystania z praw i gwarancji
procesowych, oraz zagwarantowania rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy t.j. prawo
strony do wysłuchania, prawo do informowania, sprawne rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym
terminie, wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy przez sąd (np. wyrok z 30 października
2012, SK 8/12).
Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności
prawa, czyli na zapewnianiu jednostce bezpieczeństwa prawnego, umożliwiając jej decydowanie o
swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych,
oraz konsekwencji prawnych własnego postępowania. Jednostka musi mieć możliwość określenia
konsekwencji swoich zachowań na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też
oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w arbitralny sposób. Zasada ta określona jest w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm
prawnych. Wynika z niej konieczność zagwarantowania przez ustawodawcę adresatom unormowań
prawnopodatkowych maksymalnej przewidywalności i obliczalności rozstrzygnięć podejmowanych
wobec podatników przez organy skarbowe. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania
nie mogą zaskakiwać ich adresatów. Powinni oni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych
regulacji i podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Respektowanie zasad poprawnej legislacji
jest funkcjonalnie związane z pewnością i bezpieczeństwem prawnym, oraz z zaufaniem do
państwa i stanowionego przez nią prawa. Zasada bezpieczeństwa prawnego nakazuje poszanowanie
przez ustawodawcę istniejących stosunków prawnych. Jako przykład mogą służyć np. ustawy o
zmianach w OFE gdzie Ministerstwo Sprawiedliwości wskazało na zbyt krótki okres vacatio legis
w zakresie zmian w systemie podatkowym, a przecież „z zasady państwa prawnego (…) wynika
konieczność stosowania odpowiedniego terminu wejścia w życie ustawy, tak aby jej adresaci mogli
w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli zaskakiwani przez nowe
uregulowania prawne”6. Zmieniając prawo, ustawodawca zobowiązany jest do szczególnej
staranności. Musi realizować wymogi wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego
6
Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem
legislacyjny, Warszawa 2013 http://www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf
8
dotyczące zmiany przepisów. W związku z tym prawodawca ma obowiązek ustanowienia regulacji
przejściowych, tak aby adresaci norm mogli zapoznać się z nową regulacją i przystosować się do
niej. W wypadku ingerencji w prawa nabyte (np. w prawo do mieszkania) jednostka powinna
uzyskać rekompensatę za utracone prawo (wyrok z 17 marca 2008r. K 32/05). Ustawodawca
ingerując w prawa nabyte, powinien wprowadzać rozwiązania prawne zawężające do minimum
negatywne skutki dla obywateli i umożliwiające im dostosowanie się do nowej sytuacji (vacatio
legis, lub przepisy przejściowe – wyroki: z dn. 19 marca 2001r. K 32/00, 23 marca 2006r. K/4/06).
Niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty których te normy dotyczą,
nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności, czy dobra
podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Można od niej odstąpić,
ale tylko wyjątkowo z usprawiedliwionych względów nadając normom możliwości oddziaływania
na sytuacje już zastane, jeżeli zaistniały ważne powody, a zainteresowane podmioty miały
podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyroki:z 27 lutego 2002r, k 47/01 i 5 listopada
2002r. P/701). Od zasady niedziałania prawa wstecz można odstąpić wyjątkowo tylko z bardzo
ważnych powodów, bądź gdy wynika to z natury normowanych stosunków. Zasada ta jako
dyrektywa legislacyjna zawiera w swojej treści zakaz stanowienia norm prawnych, nakazujących
stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miejsce przed wejściem w życie nowych
norm i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami.
Norma nie działa wstecz jeżeli na jej podstawie należy dokonać kwalifikacji zdarzeń, które
wystąpiły po jej wejściu w życie (orzeczenie z 28 maja 1986 U 1/86). Powyższa zasada jest
najbardziej rygorystycznie stosowana w prawie karnym – art. 42 ust. 1 Konstytucji (orzeczenie z
25lutego 1992 K 3 /91, 19 października 1993 K 14/92).
4.Wady ustawodawstwa w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
Proces stanowienia prawa w Polsce jest niedostateczny. Szczególnie daje się to zauważyć w
przypadku
ustaw
podatkowych,
bowiem
niejasność
przepisów
wprowadza
bałagan.
Nieprzejrzystość w redagowaniu przez posłów tekstów ustaw, tworzy później dwuznaczności w ich
interpretacji. Obserwuje się nagminne naruszanie zasad konsultacji, gdzie zamiast odpowiedniego
okresu na skonsultowanie projektu rządowego przez środowiska społeczne, branżowe, Biuro Analiz
Sejmowych, projekt jest przesyłany dzień przed upływem terminu konsultacji, a nawet po terminie.
Jest to przecież ewidentne łamanie zasad Konstytucji która mówi o dialogu i współdziałaniu z
partnerami społecznymi. Posłowie podchodzą z nonszalancją do ekspertyz i opinii
konstytucjonalistów, specjalistów branżowych, prawników i Biura Analiz Sejmowych, co
skutkuje tym, że ustawa, która podlega ciągłym poprawkom, potrafi zmienić całkowicie swój
9
sens
„... Ustawodawcy mogą więc tworzyć wadliwe przepisy bez żadnego ryzyka, co więcej – mogą
spodziewać się postępu na ścieżce indywidualnej kariery, ponieważ ma ona charakter polityczny, i z
tego powodu nie jest bezpośrednio uzależniona od efektów prac prawodawczych, oraz zdolności w
tej dziedzinie”7.
Uchwalanie ustawy pod wpływem doraźnych impulsów polityczno – medialnych związanych z
konsekwencjami rywalizacji między partiami politycznymi, w pośpiechu i atmosferze presji
wywieranej przez rząd na parlament zasadniczo uchybia standardom prawotwórstwa w
demokratycznym państwie prawnym. Ustawodawca zwłaszcza kierujący się standardami
racjonalności, nie może działać pod wpływem emocji rządu i własnych. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego „skoro punktem wyjścia jest przyjęcie racjonalności ustawy (i wynikającego stąd
racjonalizmu poszczególnych unormowań prawnych) to racjonalizm stanowionego prawa musi
zostać uznany za składową przyzwoitej legislacji ...”8 .
Obecnie często dzieje się tak, że rządowe projekty ustaw, stają się projektami poselskimi. Nie
wiadomo właściwie kto jest autorem projektu ustawy, bo przyznaje się do niego i minister, który
projekt stworzył i posłowie, którzy przedstawili go w Sejmie jako projekt poselski. Poza tym to
politycy, a nie fachowcy piszą ustawy i to z coraz gorszymi efektami. Dominuje partykularyzm
partyjny, gra interesów poszczególnych grup, co nie przekłada się na dobrą jakość stanowionego
prawa.
„... Proces tworzenia prawa w Polsce jest nieadekwatny do wewnętrznych i zewnętrznych wyzwań
rozwojowych i nie sprzyja budowaniu zasługującej na zaufanie sprawnej władzy publicznej. Do
wad prawotwórstwa należy przede wszystkim brak skuteczności przyjmowanych rozwiązań,
którego miarą jest częste nowelizowanie uchwalonych ustaw, nadmiar regulacji prawnych,
niestabilność prawa, niespójność unormowań, brak przejrzystości systemu prawnego, niski poziom
techniczno – legislacyjny. W rezultacie prawo zamiast służyć dobru wspólnemu i kształtować więzi
między ludźmi jest źródłem napięć, konfliktów i podziałów...”9. Z perspektywy orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego widać coraz częściej, że tworzy się konstrukcję prawa nieczytelnego,
niezrozumiałego, operującego zwrotami nieprecyzyjnymi. Stwarza to ogromne rozbieżności w
orzecznictwie i wątpliwości w zakresie jego stosowania nie sprzyjając zaufaniu obywatela do
państwa. A przecież wszystkie potrzebne wytyczne technicznej poprawności w tworzeniu ustaw
zawarte są w „Zasadach Techniki Prawodawczej” (rozporządzenie Prezesa R. M. z dn. 20 czerwca
2002r). Jego adresatami są podmioty przygotowujące projekty ustaw, aktów normatywnych
1)
7
2)
8
3)
9
R. Kalisz J. Stępień R. Piotrowski A. Kalwas A. Kowalewski M. Wiland H. Cioch S. Stec A. Krupa; Rozwój kraju a jakość stanowionego prawa – Kongres
Budownictwa
B. Budziło (red.); Księga XXV – lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja Funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja.
wydaw. Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010
Wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na uroczystym Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK w dniu 6 kwietnia 2011r. w Warszawie
10
podlegające Prezesowi Rady Ministrów.
Niepokoi także fakt, że w drodze wyboru w charakterze przedstawicieli narodu powoływane są
osoby
bez dostatecznych walorów etycznych, moralnych i nie posiadające niezbędnych
kwalifikacji do pełnienia odpowiedzialnych ról publicznych w tworzeniu prawa.
Waga przejrzystości procedury w fazie przygotowania projektu ustawy wzrośnie, jeżeli rozwój
prawa w Polsce pójdzie w coraz częściej postulowanym przez doktrynę kierunku, czyli
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne. „...Prawo dobre,
to prawo, które jest spójne, skuteczne, funkcjonalne i kompletne, przy tym akceptowane przez
zainteresowanych m.in. dlatego, że jego przyjęcie poprzedzono dogłębną analizą
stanu
wyjściowego, ustaleniem jasnych celów regulacji i uczciwą oceną skutków przyszłej regulacji.
Dobre prawo to także takie, które jest przewidywalne i stabilne – a nie zmieniane nadmiernie
często, a zwłaszcza nie zmieniane koniunkturalnie, a także dostępne – komunikatywne dla
adresatów. Za wzorcowy przykład tworzenia procesu legislacyjnego byle jak i „na kolanie”
posłużyć może przykład prac nad nową ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych 10. Projekt nowej
ustawy wpłynął do sejmu 05 października 2010r Powinno być dołączone do niego uzasadnienie
(art. 34 Regulaminu Sejmu dot. zasad prawidłowej legislacji) zawierające:
1.
wyjaśnienie i cel wydania ustawy
2.
przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana
3.
wykazanie różnic pomiędzy dotychczasowym, a projektowanym stanem prawnym
4.
przedstawienie przewidywalnych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych.
W uzasadnieniu napisanych przez posłów (PO), stwierdzili oni, że „... projektowana ustawa jest w
znacznej mierze wzorowana na obecnej ustawie i powtarza te rozwiązania, które w praktyce nie
wywołały zastrzeżeń”11. W wyniku kolejnych nowelizacji, oraz licznych interwencji Trybunału
Konstytucyjnego, obecnie obowiązującą ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych jest bardzo
skomplikowana i nieczytelna. W tej sytuacji konieczne stało się podjęcie prac nad nową ustawą w
tym zakresie. Ale przedstawiony w Sejmie projekt pod pozorem uporządkowania ustawy o
spółdzielniach mieszkaniowych wprowadził rozwiązania ingerujące w prawo własności i
uprawnienia członków spółdzielni. Projekt w istotny sposób zmienił ustawę o własności lokali nie
ujawniając tej ingerencji w samym tytule ustawy. Czy chodzi o uporządkowanie i uproszczenie
ustawy, czy raczej w zakamuflowany sposób o likwidację spółdzielni? Ustawa ta narzuca powstanie
wspólnot, nie pytając o to mieszkańców. Jeśli chociaż jedna osoba w bloku ma wyodrębnione
mieszkanie na własność, to w bloku powstanie wspólnota ze wszystkimi tego konsekwencjami bez
4)
10
1)
11
G. Kopińska; Przejrzystość procesu stanowienia prawa Raport z realizacji projektu „Społeczny monitoring procesu stanowienia prawa”; Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa 2008
G. Kopińska; Przejrzystość procesu stanowienia prawa Raport z realizacji projektu „Społeczny monitoring procesu stanowienia prawa”; Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa 2008
11
względu, czy to się komuś podoba, czy nie. Nawet jeśli żaden z mieszkańców nie zechce w bloku
wspólnoty, to wspólnota i tak powstanie. Autorzy tekstu ustawy nie przedstawili też
przewidywalnych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych. A negowane
skutki na pewno dadzą się odczuć, szczególnie w branży budowlanej, co z kolei odbije się na
budżecie (zarówno po stronie przychodów – CIT i VAT, a także kosztowej – zwiększone
bezrobocie12). Pomimo, że uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiadało wymogom
określonym w ust. 2 i 3 art. 34 Marszałek Sejmu skierował projekt do dalszej legislacji. 26 listopada
2010 zakończyło się w Sejmie pierwsze czytanie i projekt trafił do Komisji Infrastruktury. Projekt
ten przez cały czas był pilotowany przez jednego z posłów (rządzącej partii) i to właśnie dzięki
temu 2 lutego 2011 r. na posiedzeniu Komisji Infrastruktury zmieniono porządek dzienny dodając
dwa nowe punkty:
rozpatrzenie zmian w składzie podkomisji nadzwyczajnej tzw spółdzielczej do rozpatrzenia
1.
kilku projektów ustaw dotyczących spółdzielni mieszkaniowych
skierowanie do w/w komisji nadzwyczajnej poselskiego projektu ustawy o spółdzielniach
2.
mieszkaniowych.
W związku z tym złamany został art 152 ust. 5 Regulaminu Sejmu zgodnie z którym „o terminie i
porządku dziennym posiedzenia komisji zawiadamia się członków komisji (…) zawiadomienie
członków komisji powinno nastąpić co najmniej na 3 dni przed posiedzeniem komisji”13, a nie w
trakcie posiedzenia jak miało to miejsce. Ponieważ w podkomisjach zachowane są parytety
partyjne, jeśli chodzi o liczbę posłów poszczególnych partii, z prac podkomisji zrezygnował jeden
poseł PO, aby przyjąć posła (a właściwie posłankę PO) tworzącego tę ustawę. Jeszcze przed
rozpoczęciem prac nadzwyczajnej podkomisji spółdzielczej nad projektem tej ustawy, posłanka
była już
jej przewodniczącą (od 2 marca 2011r.). Został zlekceważony proces prawidłowej
legislacji i złamany Regulamin Sejmu. Komisje i podkomisje sejmowe pełnią funkcje kontrolną i
opiniotwórczą w procesie stanowienia prawa. Jest rzeczą niedopuszczalną, by autorzy ustawy
stawali się jej recenzentami i byli sędziami we własnej sprawie. Ekspertyza na stronie sejmowej
projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakładce Biura Analiz Sejmowych,napisana
przez dr hab. Małgorzatę Bednarek była bardzo krytyczna i główne punkty jej wypowiedzi
dotyczyły tego, że: „Opiniowany projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wykazuje na tyle
niski poziom pod względem merytorycznym tj w zakresie treści proponowanych rozwiązań
normatywnych, jak również z punktu widzenia zasad prawidłowej techniki prawodawczej, że nie
powinien stanowić przedmiotu dalszych prac legislacyjnych”. Ponad 20 przepisów projektu jest, lub
może być uznanych za niezgodne z Konstytucją (np. art. 2, 32, 58, 64, art. 165 Konstytucji), co
2)
1)
12
W. Modzelewski; Wstęp do nauki prawa podatkowego; Warszawa 2010 wydaw. ISP
13
G. Kopińska; Przejrzystość procesu stanowienia prawa Raport z realizacji projektu „Społeczny monitoring procesu stanowienia prawa”; Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa 2008
12
trzeba uważać za liczbę rekordową. Liczba przepisów Projektu, które budzą co najmniej
wątpliwości, co do ich konstytucyjności, a także inne liczne wady merytoryczne i techniczno –
prawne Projektu dają podstawę, do postawienia tezy, iż Projekt w całości ma charakter
niekonstytucyjny z powodu naruszenia zasady rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji)”14.
Pomimo tej miażdżącej opinii pod koniec maja 2011 projekt nowej ustawy był już gotowy.
Podkomisja skończyła pracę 25 maja 2011, a już 26 maja 2011 przygotowana została „Opinia
prawna w sprawie projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu ustalonym przez
Podkomisję nadzwyczajną”. Mimo powierzchownej i
niekompletnej opinii i wielu uwag
zgłaszanych przez ministerstwa w czasie prac podkomisji, PO projekt ten już w dniu 7 czerwca
2011r. przedłożyła do zatwierdzenia przez Komisje Infrastruktury. W dyskusji podczas posiedzenia
komisji posłowie PSL i opozycji zwracali uwagę na negatywne opinie o projekcie ustawy
wyrażonym w piśmie Ministra Finansów, opinii Biura Analiz Sejmowych, ale okazało się, że np.
strona rządowa jest nieprzygotowana i nie przedstawiła komisji swoich uwag
na piśmie.
Ostatecznie ,mimo sprzeciwu posłów, że nie można pracować nad tak niedopracowanym projektem,
przyjęli oni większością głosów wniosek, o skierowanie projektu do zaopiniowanie przez stronę
rządową i zwrócenie się do Biura Analiz Sejmowych o przygotowanie opinii o jego zgodność z
Konstytucją. Jednak projekt ustawy posła PO znowu znalazł się w porządku posiedzenia Komisji
Infrastruktury w dniu 9 czerwca 2011r. Ministrom nie udało się wypracować wspólnej opinii i
Ministerstwo Infrastruktury odpisało, że na temat projektu nie będzie się wypowiadać, ponieważ
jest związane przyjętym przez RM stanowiskiem przekazanym do Sejmu RP dnia 17 marca 2011, z
którego wynika, że RM pozytywnie zaopiniowała
poselski projekt o spółdzielniach
mieszkaniowych (druk sejmowy 3494). Tylko, że ministerstwo miało wypowiedzieć się na temat
projektu podkomisji z dnia 25 maja, a nie projektu z druku 3494 pozytywnie zaopiniowanego przez
Radę Ministrów.
Historia procesu tworzenia tej ustawy pokazuje jakie standardy obowiązywały przy jej uchwalaniu
czyli: nagminne łamanie Regulaminu Sejmu, nie zasięganie niezbędnych opinii, narzucanie
ekspresowego tempa, które nie służyło jakości w przygotowaniu tej ustawy, niechlujstwo przy
tworzeniu aktów prawnych, podporządkowywanie ustaw celom partyjnym, pisanie opinii w jeden
dzień i.t.d. Innym przykładem jak tworzenie złego prawa psuje państwo są podatki. Najistotniejsze
błędy popełnione przez ustawodawcę w zakresie podatków powodują ciągły wzrost od kilku lat tzw.
dziury budżetowej. Wynika to z coraz niższej efektywności fiskalnej naszego systemu
podatkowego. Nasz system podatkowy (po transformacji) budowano kierując się czterema
podstawowymi zasadami:
•
2)
podatnicy sami obliczają swoje podatki, składając deklarację określającą kwotę
14
Deregulacja systemowa – koncepcja reformy rządowego procesu legislacyjnego. Ministerstwo Sprawiedliwości, 2013.
13
odprowadzanego podatku dla państwa (pod rygorem odpowiedzialności karnej)
•
organy podatkowe kontrolują nieliczny odsetek deklaracji (ok. 3%), ale jeśli skontrolują i
stwierdzą że podatnik za mało wpłacił, określają podatek w sposób władczy, a zaskarżanie decyzji
nie wstrzymuje egzekucji (rygor natychmiastowej wykonalności – atrybut władzy fiskusa)
•
brak zapłaty podatków staje się nieopłacalny w sensie ekonomicznym, bo kary finansowe za
zaległości podatkowe, szczególnie odsetki za zwłokę są wysokie
•
ograniczona represyjność karna za naruszenie prawa podatkowego. Karanie podatników
ograniczaniem wolności za naruszenie prawa podatkowego nie jest sposobem na zwiększenie
dochodów budżetowych. Dlatego lepsze jest dopuszczenie przez urzędy skarbowe możliwości
skorygowania deklaracji ujawniającej jakiekolwiek zaległości podatkowe15.
W momencie, gdy politycy przestali zajmować się podatkami i ich tworzenie przejęli lobbyści i
„eksperci” niezbyt znający się na podatkach szybko i skutecznie podważono każdą z powyższych
zasad16. I tak: zniesiono obowiązek składania większości deklaracji podatkowych, zlikwidowano
rygor natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowych, zwiększono „opłacalność” niepłacenia
podatków, zlikwidowano część sankcji finansowych za niepłacenie podatków, zastąpiono je
radykalnym zwiększeniem odpowiedzialności karnej za naruszenie prawa podatkowego.
W procesie tworzenia przepisów podatkowych należy ściśle oddzielić lobbystów od ekspertów.
Lobbyści referują na komisjach sejmowych ustawy, korzystając z niewiedzy posłów. „...Doszło do
tego, że proces kreowania prawa podatkowego jest stałym polem zmagań między lobbystami –
jedni robią wszystko, aby nie dać zarobić drugim. Można opisać powstawanie prawie każdego
przepisu „obowiązującego z woli ustawodawcy” - kto i kiedy podrzucił pomysł, lub załatwił jego
uchwalenie, oraz jako grupa jest jego beneficjentem. Były czasy kiedy dwa najważniejsze podatki,
czyli VAT i akcyzę, trzymano twardą ręką. Lobbyści nic nie mogli wskórać, przez co do budżetu
wpływały duże pieniądze...”17. Trzymanie lobbystów z dala od przepisów podatkowych zapewniało
tym przepisom efektywność fiskalną, choć miało także, swój koszt...” Wmawiano opinii publicznej,
że przepisy te „niszczą” podatników i należy bezwzględnie je zreformować. I tak w końcu
„sprywatyzowano” tworzenie podatków. Standardem stała się sytuacja w której niedopracowana
ustawa pozwala na legalne uchylanie się od płacenia podatków. Najwięcej przykładów tego typu
dostarczają nowelizacje podatków dochodowych, gdzie jest coraz więcej wyjątków,
które
uprawniają podatników do niepłacenia podatków.
W pisaniu ustaw podatkowych musi być zaangażowana ta sama osoba (czy zespół osób), która jest
zaangażowana w opracowywanie danego tematu. Należy odseparować biznes podatkowy od
administracji skarbowej i stworzyć bariery prawne chroniące przed wykorzystywaniem aparatu
1)
15
W. Modzelewski; Wstęp do nauki prawa podatkowego; Warszawa 2010 wydaw. ISP
16
W. Modzelewski; Wchodzi akcyza na węgiel i koks. To bubel prawny. Wyborcza.biz, 2012
17
W. Modzelweski; Wchodzi akcyza na węgiel i koks. To bubel prawny. Wyborcza.biz, 2012
14
skarbowego do celów pozafiskalnych.
Również podatki pośrednie zostały popsute,a największą ofiarą tych działań stał się podatek od
towarów i usług. Przykładem takiego działania jest przepis z grudnia 2008r., który po półrocznej
zwłoce w zapłaceniu faktury przez instytucje finansowe pozwala uniknąć płacenia tego podatku.
Niedoskonały jest sam proces tworzenia prawa i bez radykalnej zmiany obowiązujących procedur
dochody budżetowe zamiast rosnąć, będą ciągle spadać. Przepisy prawa podatkowego są tak
zagmatwane, że istniejące kilkaset tysięcy oficjalnych interpretacji tych przepisów nikt nie jest w
stanie ogarnąć. W ciągu ostatnich kilku lat w majestacie prawa powstało około 200 tys.
interpretacji18.
Trybunał sprawując kontrolę konstytucyjności prawa orzeka w sprawach kluczowych dla
obowiązującego porządku prawnego i normatywnego. Podstawowe zadania Trybunału to kontrola
zgodności tworzonych aktów normatywnych z Konstytucją i w związku z tym kontrola
przestrzegania przez prawodawcę standardów ochrony praw i wolności obywateli.
W 2010 Trybunał wydał 117 orzeczeń, co do istoty sprawy, w tym wydał 68 wyroków. W 31
wyrokach (czyli 46%) TK rozstrzygnął o zgodności wszystkich badanych przepisów z wzorcami
kontroli. W pozostałych 37 sprawach Trybunał orzekł o niezgodności przynajmniej jednego
przepisu. Termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów został przez TK
odroczony w 11 wyrokach. Sędziowie złożyli zdania odrębne od 12 wyroków i od 3 postanowień o
umorzeniu. We wszystkich wydanych wyrokach Trybunał badał hierarchiczną zgodność aktów
normatywnych (akty niższego rzędu, z aktem wyższego rzędu).
W 2010 roku do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło ogółem 455 spraw: skarg konstytucyjnych,
wniosków i pytań prawnych sądów. Nastąpił wzrost liczby skarg konstytucyjnych. Zdecydowana
większość spraw – 391 (86%) podlegała rozpoznaniu wstępnemu. Wpłynęło 16 wniosków Krajowej
Rady Sądownictwa mającej ograniczoną legitymizację do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm.
Najwięcej, bo 10 wniosków złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. Posłowie na Sejm złożyli 3
wnioski, a po jednym wniosku Prezydent RP, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego. Wpłynęły też 2 wnioski Prezydenta RP złożone w trybie kontroli prewencyjnej.
Ponad 30 pytań prawnych postawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu pochodziło od sądów
powszechnych różnych instancji. Sądy administracyjne zwróciły się do Trybunału z 13 pytaniami
prawnymi. W każdej sprawie wszczętej po przedłożeniu pytania prawnego istotne znaczenie miał
udział w rozprawie przed TK przedstawiciela sądu pytającego (chociaż udział nie jest
obowiązkowy).
Do merytorycznego rozpoznania wpłynęło ogółem 106 spraw. Liczba spraw zakończonych przez
18
A. Świderski; Kryzys finansowy 2007-2009 jako efekt dysfunkcji legislacyjnych w systemie prawa HUK, nr 2/2009.
15
Trybunał Konstytucyjny przewyższyła liczbę spraw skierowanych do rozpoznania. Na koniec 2010
roku w toku rozpoznania merytorycznego pozostawało 167 spraw”. Do najważniejszych w 2010
wyroków można zaliczyć wyroki dot. zagadnień ustrojowych, instytucji, organów państwowych i
spraw społecznych:
•
zasady udostępniania dokumentów przez Instytut Pamięci Narodowej
•
ograniczenie wysokości subwencji przysługującej partiom politycznym z budżetu państwa
(Kp 6/09)
•
traktat z Lizbony (K 32/07
•
przekroczenie uprawnień CBA w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego
(U 5/07)
•
emerytury funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL oraz członków WRON – u (K 6/09
•
emerytury pomostowe
•
zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
•
zasada finansowania z budżetu państwa składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników (K
58/07).
W tym ostatnim wypadku Trybunał uznał za niekonstytucyjny mechanizm odprowadzania składek
na ubezpieczenie zdrowotne rolników. Nie były uwzględniane różnice w wysokości przychodów
rolników, co naruszało zasady sprawiedliwości
społecznej, oraz powszechności i równości w
ponoszeniu ciężarów publicznych. W ciągu dwudziestu lat od czasu wprowadzenia systemu
finansowania świadczeń zdrowotnych w grupie społecznej rolników zaszły duże zmiany. Pojawiły
się na tyle duże dysproporcje w sytuacji ekonomicznej rolników, że trudno było ich traktować
jednakowo w kwestii uiszczania składek na ubezpieczenia zdrowotne. Po wyroku zakres i formy
uczestnictwa rolników w finansowaniu systemu ochrony zdrowia powinny zostać na nowo
zdefiniowane.
Jeśli chodzi o wiek emerytalny kobiet i mężczyzn to Trybunał Konstytucyjny przesądził, że
zróżnicowanie wieku emerytalnego w systemie emerytalnym nie powoduje dyskryminacji kobiet.
Jest to tzw. uprzywilejowanie wyrównawcze znoszące nierówności między kobietami, a
mężczyznami. Obecne rozwiązania, pomimo spełnienia standardów konstytucyjnych nie są
optymalne. Trybunał zasygnalizował Sejmowi celowość stopniowego, rozłożonego w czasie
zrównania wieku emerytalnego.
Stan wykonania przez prawodawcę orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uległ w ostatnich latach
pewnej
poprawie,
Wykonywanie
wyroków
TK
orzekających
o
niekonstytucyjności
kwestionowanego, lub zaskarżanego przepisu prawa to połowa wydawanych wyroków, drugą część
stanowi orzecznictwo o zgodności, lub braku zgodności przepisów z Konstytucją. Nadal
problematyczne
jest
wykonywanie
wyroków
16
z
odroczeniem
terminu
utraty
mocy
niekonstytucyjnych przepisów. Trybunał odwołuje się do tego instrumentu jedynie w sytuacjach w
których natychmiastowa eliminacja przepisu niekonstytucyjnego spowodowałaby lukę prawną i
pogorszyła sytuację adresatów tej normy prawnej (np. orzeczenie w sprawie KRUS). Niestety
wyznaczane przez Trybunał Konstytucyjny terminy są często przez ustawodawcę przekraczane.
Opieszałość organów odpowiedzialnych za stanowienie prawa może mieć negatywne konsekwencje
finansowe dla Skarbu Państwa związane z roszczeniami odszkodowawczymi.
Nie należą do rzadkości przypadki wprowadzania w życie zmian po upływie terminu odroczenia.
Wadliwe wykonanie orzeczeń TK przejawia się między innymi w powielaniu przez prawodawcę
niekonstytucyjnych rozwiązań, czy częściowym tylko uwzględniania orzeczenia.
Jeżeli chodzi o rok 2010 należy odnotować, że 136 orzeczeń TK nie zostało dotąd wykonanych, w
tym w 37 sprawach brak było reakcji prawodawcy, a w 33 sprawach reakcja miała charakter
cząstkowy. W pozostałych 56 sprawach realizacja jest w toku. Trybunał Konstytucyjny nie ma
niestety możliwości wywierania wpływu na jakikolwiek organ państwa, aby ten podjął działania
zmierzające do wykonania orzeczeń, ale opieszałość prawodawcy, lub brak realizacji może
prowadzić do strat finansowych Skarbu Państwa.
W 2011 roku wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego ogółem 487 spraw,w tym 394 sprawy
podlegające rozpoznaniu wstępnemu. W 2011 Trybunał Konstytucyjny wydał 114 orzeczeń, w tym
59 wyroków rozstrzygających w sprawach hierarchicznej zgodności norm prawa. W większości tj.
w 34 wyrokach TK orzekł o zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów. W 25
wyrokach TK orzekł o hierarchicznej niezgodności przynajmniej jednego przepisu. Większość
wyroków jest efektem rozpoznania pytań prawnych sądów (22 wyroki), skarg konstytucyjnych (17
wyroków), wyroki z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (9 wyroków), oraz posłów na sejm
(4wyroki). Zdania odrębne sędziowie złożyli w 17 sprawach.
W 6 wydanych wyrokach Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjności
przepisów. Trybunał w 2011 roku wydał 2 postanowienia sygnalizacyjne, jedno adresowane do
Sejmu, drugie do Ministra Sprawiedliwości. W 2011 roku przy 487 sprawach które wpłynęły do TK
było 70 wniosków, 59 pytań prawnych sądów, oraz 358 skarg konstytucyjnych. W merytorycznym
rozpoznaniu znalazło się 131 spraw, w tym 38 skarg konstytucyjnych i wniosków, które przeszły
pozytywną wstępna kontrolę sędziowską, oraz 93 sprawy, które takiej kontroli nie podlegały. Pytań
prawnych, które przedłożyły Trybunałowi Konstytucyjnemu sądy powszechne było 48, a sądy
administracyjne – 11 pytań. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył 14 wniosków, posłowie 10
wniosków, Prokurator Generalny – 7, senatorowie – 1, Prezydent RP wystąpił do Trybunału
Konstytucyjnego z 2 wnioskami.
Dla spraw zakończonych wyrokiem -średni czas rozpoznania wynosił 24 miesiące. Prawie co druga
sprawa rozpoznana przez TK w 2011 zakończyła się umorzeniem postępowania w całości (46%).
17
Na koniec 2011 roku w toku rozpoznawania merytorycznego pozostawało 161 spraw. W
zestawieniu z 2010 r. oznacza to stopniowy spadek zaległości orzeczniczych.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że równowaga finansowa jest
niezbędna dla zachowania przez państwo zdolności rozwijania się, działania i wypełnianie jego
zadań. I tak w dorobku orzeczniczym TK z 2011 roku znajduje się wyrok w sprawie Kp 1/11, gdzie
Sąd Konstytucyjny uznał, że zły stan finansów publicznych dopuszcza pod określonymi
konstytucyjnymi warunkami, pogorszenie na czas oznaczony sytuacji prawnej funkcjonariuszy
publicznych. Racjonalnie uzasadniona modyfikacja dotychczas obowiązujących warunków ich
pracy i płacy nie może jednak podważać minimum bezpieczeństwa prawnego. W tym wypadku TK
uznał, że ustawodawca naruszył szereg konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, oraz zignorował
konstytucyjną wartość jaka jest instytucja korpusu służby cywilnej w administracji publicznej. TK
musiał orzec niekonstytucyjność niektórych przepisów nierozerwalnie związanych z całą ustawą, w
konsekwencji czego ustawa ta nie weszła w życie.
Dużą część orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stanowi kontrola konstytucyjności wydanych
w ciągu 23 lat aktów normatywnych, które regulują skutki komunizmu. W 2011 roku TK dokonał
(wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich) kontroli aktu normatywnego (wydanego jeszcze w PRL)
dekretu o stanie wojennym. Trybunał orzekł, że akt ten był od samego początku sprzeczny nawet z
ówczesną konstytucją. Spośród wszystkich przepisów Konstytucji najczęściej powoływanym
wzorcem kontroli w postępowaniu przed TK, był w 2011 roku art. 2 wprowadzający zasadę
demokratycznego państwa prawnego. W działalności orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny z
zasady tej wywiódł katalog zasad szczegółowych takich jak: zasada zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada poprawnej
legislacji, w tym określoności prawa.
W 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło łącznie 486 wniosków, pytań prawnych i skarg
konstytucyjnych. Liczba złożonych wniosków ukształtowała się na poziomie podobnym jak w roku
2011. Wzrosła liczba spraw nie podlegających wstępnemu rozpoznaniu o 11%, a nieznacznie
spadła ilość spraw podlegających rozpoznaniu wstępnemu (o 3% - 103 sprawy).Rozpoznaniu
wstępnemu podlegało 320 skarg konstytucyjnych,oraz 63 wnioski pochodzące od podmiotów o
ograniczonej legitymacji wnioskowej. Wpływ skarg był o 11% mniejszy w stosunku do roku
2011,przy wyraźnym wzroście wniosków o 75%. Do rozpoznania merytorycznego skierowano 180
spraw, w tym 103 sprawy wniesione w 2012r. niepodlegające wstępnemu rozpoznaniu, oraz 77
spraw (wniesionych w różnych latach), które w 2012r pozytywnie przeszły rozpoznanie wstępne.
W 2012r do rozpoznania merytorycznego przekazano 2 razy więcej spraw, niż w roku 2011. W
2012 roku Trybunał Konstytucyjny wydał 67 wyroków, oraz 55 postanowień o umorzeniu
postępowania. Nastąpił istotny wzrost liczby wydanych wyroków (59 – w roku 2011, 67 w roku
18
2012). Na etapie kontroli wstępnej Trybunał wydał 615 postanowień w tym 349 o odmowie nadania
dalszego biegu wnioskom (45), oraz skargom konstytucyjnym (304). do merytorycznego
rozpoznania przekazano 77 spraw, w tym 67 skarg konstytucyjnych, oraz 10 wniosków po wstępnej
kontroli. Trybunał Konstytucyjny wzywając do usunięcia braków formalnych wydał 202
zarządzenia.
Skarga konstytucyjna jako instrument szczególny, pozwala dochodzić ochrony konstytucyjnych
praw i wolności każdemu, jeśli zostały one naruszone przez zastosowanie niezgodnego z
konstytucją aktu normatywnego. Podmiotem uprawnionym do inicjowania kontroli przed
Trybunałem Konstytucyjnym w tym trybie jest wyłącznie adresat konstytucyjnych praw lub
wolności np. wyrok z 30 kwietnia 2012r. SK 4/10 co do legitymacji skargowej komornika w
zakresie ochrony praw majątkowych,o możliwości obniżenia przez sąd opłaty egzekucyjnej
ustalonej przez komornika, gdzie skarżącym był Witold W. Trybunał uznał, że kodeks postępowania
cywilnego art 49 ust. 2 i 1 są zgodne z art. 64 ust 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie
umorzył postępowanie.
Jednym z elementów poprawnej i rzetelnej legislacji jest zasada określoności przepisów. Trybunał
dokonuje oceny, czy doszło do naruszenia tej zasady biorąc pod uwagę takie kryteria jak:
precyzyjność i jasność legislacyjną badanej ustawy. Powyższe kryteria zostały spełnione przez
przepisy dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych w 2012r. Ewentualnie
odstępstwo od zasady (wypłacane świadczenia podwyższane o kwotę 71 zł.) zostały przez
ustawodawce określone i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych (wyrok z 19 grudnia 2012r.
K9/12). Z zasadą rzetelnej legislacji wiąże się obowiązek odpowiedniej regulacji przez
ustawodawcę sytuacji przejściowej istniejącej w chwili wejścia w życie nowych przepisów. Brak
regulacji dotyczących takich sytuacji nie zawsze musi być zakwalifikowany jako naruszenie
wskazanej zasady. Są bowiem w kulturze prawnej tzw reguły międzyczasowe pomocne w ustalaniu
właściwego prawa i tak np. w wypadku regulacji radcowskich egzaminów zawodowych
ustawodawca mógł regulować w przepisach przejściowych jedynie kwestie związane z procedurą
składania egzaminów (działanie ustawy dawnej), pozostawiając kwestie związane z egzaminami
poprawkowymi nowej ustawie – wyrok z 7 marca 2012r. K3/10. Przy kształtowaniu treści
przepisów przejściowych ustawodawca powinien zważać też na takie zasady konstytucyjne jak
zasada niedziałania prawa wstecz, a także zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa. Niezgodne z tymi zasadami stało się
rozwiązanie legislacyjne nakazujące
stosować nowe kryteria podwyżek czynszu dla stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie
przepisów wcześniej obowiązujących. Mówi o tym wyrok z dnia 10 stycznia 2012 r. SK 25/09 .
Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z 2012r. wyróżnia sytuację w których działanie
prawodawcze związane z orzecznictwem uznać należy za konieczne lub wskazane. Konieczność
19
podjęcia działań prawodawczych wiąże się z:
•
odroczeniem terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów, w celu zapobieżenia
negatywnym skutkom natychmiastowego usunięcia niekonstytucyjnych unormowań w tym m.in.
luki prawnej. Stosowne zmiany powinny zostać dokonane nie później niż z upływem terminu
zmiany prawa wynikającego z wyroku (np. wyroki z 14/II 2012r. P17/10, z 3/IV/2012r K 12/11, z
17/V/2012r, K10/11)
•
rozstrzygnięciom o niekonstytucyjności regulacji ze względu na jej niepełny charakter.
Prawodawca powinien uzupełnić niepełną regulację o fragmenty niezbędne z przepisami
konstytucyjnymi (wyroki z 24/05/2012r. P12/10, z 9 lipca 2012r. P59/11)
•
rozstrzygnięciem w trybie kontroli prewencyjnej o niekonstytucyjności przepisów
niepozostających w nierozerwalnym związku z ustawą. Skorygowana ustawa powinna wejść w
życie po uprzednim podpisaniu jej przez Prezydenta RP i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw (wyrok z
12 stycznia 2012 Kp 10/09).
Z punktu widzenia przejrzystości i jednoznaczności przepisów prawa zalecane jest uzgodnienie
przez ustawodawcę
brzmienia przepisów z treścią sentencji wyroków rozstrzygających o
niekonstytucyjności przepisu w określonym jego zakresie normatywnym (np. wyroki z 9 maja
2012r. SK/24/11, z 18 lipca 2012r. K 14/2).
Niestety Trybunał Konstytucyjny nie ma instrumentów prawnych pozwalających efektywnie
realizować wydane orzeczenia. Szczególnie nie ma możliwości zobowiązania właściwego organu
państwa do podjęcia działań w wypadku opieszałości w jego pracach, lub ich nie podjęcie. Czasami
w postanowieniach sygnalizacyjnych Trybunał Konstytucyjny wskazuje na regulacje, które
wzbudzają konstytucyjne wątpliwości. Jeśli prawodawca nie reaguje na tego rodzaju uwagi, może
to
spowodować
wystąpienie
z
wnioskami
do Trybunału
Konstytucyjnego
podmiotów
upoważnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności na ogólnych zasadach. Na przykład: „...
ustawodawca nie zrealizował postanowienia sygnalizacyjnego, że regulację dotyczące trybu i zasad
stosowania środków przymusu bezpośredniego przez służby państwowe – będące materią
ustawową, a ujęte w rozporządzeniach – powinny zostać unormowane w ustawie (postanowienie
sygnalizacyjne z 30 listopada 2012r. S5/10) Na wniosek Prokuratora Generalnego Trybunał orzekł
niekonstytucyjność przepisów upoważniających do wydania tychże rozporządzeń (wyrok z 17 maja
2012r K10/11). Sprawna reakcja ustawodawcy w tym zakresie mogłaby jednak zapobiec
postępowaniu przed Trybunałem …”19.
Porównując analizę danych statystycznych dotyczących np. spraw zakończonych w latach 2010,
2011, 2012 r. obserwuje się– mały wzrost w 2012 roku (117 – rok 2010 114- rok 2011, 123 – rok
1)
19
R. Kalisz J. Stępień R. Piotrowski A. Kalwas A. Kowalewski M. Wiland H. Cioch S. Stec A. Krupa; Rozwój kraju a jakość stanowionego prawa – Kongres
Budownictwa
20
2012). wyroków w ciągu trzech lat zapadło mniej więcej tyle samo (2012 – 68, 2011r. - 59, a 2012r
– 67).
W praktyce ustrojowej ostatnich lat widać proces polegający na coraz aktywniejszym uczestnictwie
Trybunału Konstytucyjnego w działaniach mających na celu poprawienie procesu legislacji.
Aktywność Trybunału Konstytucyjnego spowodowana niską jakością tworzonego prawodawstwa i
coraz częstszymi wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o naruszeniach konstytucyjnych w
tworzeniu prawa skutkuje intensywnym rozwojem orzecznictwa TK20.
5.Przyczyny zjawisk dysfunkcyjnych w ustawodawstwie
Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów wydała Raport o stanie prawa. Z analizy
tego raportu wynika negatywny obraz polskiego prawodawstwa, który wobec zdecydowanych
działań ze strony prawodawcy może się utrwalać i pogłębiać. Do głównych wad polskiego
prawodawstwa zaliczono: nadmiar regulacji prawnych, niestabilność prawa, niespójność
unormowań, brak przejrzystości systemu prawnego. Większość z tych wad wiąże się z niewłaściwą
realizacją zasady określoności przepisów prawa21.
W procesie legislacji daje się zauważyć negatywne zjawisko tzw. inflacji prawnej
(legislacyjnej), czyli tzw. nadregulacji polegającej na tworzeniu nadmiernej ilości przepisów prawa,
niewspółmiernej do rzeczywistych potrzeb, zbytniej szczegółowości przepisów, oraz ich niskiej
jakości. Inflacja legislacyjna ma szereg niekorzystnych, konsekwencji, takich jak: niespójność
przepisów, rozmycie odpowiedzialności za ich wprowadzenie, uznaniowość w interpretacji,
konieczność częstych nowelizacji, oraz częste uchylanie przepisów przez wyższe instancje. W 2010
r; w raporcie NIK poświęconym egzekucji podatku dochodowego stwierdzono, że „częste zmiany
przepisów i aktualizacje formularzy podatkowych powodują popełnianie przez podatników błędów,
których skutkiem są liczne korekty zeznań i zwiększenie obciążenia pracą urzędników”. W wyniku
analiz skarbowych w latach 2010 – 2012 stwierdzono
skutkujących
znaczną liczbę decyzji błędnych
uchyleniami w instytucjach odwoławczych, oraz koniecznością wypłacania
odszkodowań przez Skarb Państwa. Przyczyną tego stanu rzeczy są chaotyczne i nie stabilne
przepisy podatkowe, które
powodują podejmowanie błędnych decyzji zarówno przez
kontrolowanych, jak i przez kontrolujących i tak np. w pierwszych dwóch kwartałach 2011r.
ustawodawca wprowadził ponad 40 zmian w przepisach podatku VAT. Skomplikowane i
niezrozumiałe prawo stało się barierą do rozpoczynania działalności gospodarczej. Przeprowadzona
w 2010 r. analiza 129 ustaw wskazała 148 różnych form reglamentacji działalności gospodarczej w
2)
21
20
M. Zubik (red. nauk.); Księga XX – lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. wydaw. Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006
http://www.bcc.org.pl/uploads/media/nra_WYCIAG_Z_RAPORTU.pdf
21
postaci koncesji, licencji, wpisów do rejestrów, zezwoleń i pozwoleń22. Łączny roczny koszt tych
regulacji dla przedsiębiorców i obywateli został oszacowany na 133 mln zł; podczas gdy korzyści
dla budżetu dzięki nim uzyskane wyniosły około 8 mln. zł.
W IV kadencji Sejmu uchwalone zostały 953 ustawy, z czego 70% stanowiły nowelizacje już
istniejących aktów prawnych (w tym 17 zmian kodeksu karnego). Przykładami negatywnych
skutków niskiej jakości stanowionego prawa są na przykład wątpliwości w interpretacji przepisów
dotyczących opodatkowania ubezpieczeń medycznych, czy zawieszenie w ZUS – ie działalności
gospodarczej przez przedsiębiorcę. Inną częstą patologią jest wdrażanie przepisów w pospiechu i na
ostatnią chwilę (bez odpowiedniego vacatio legis), czego przykładem jest uchwalenie nowelizacji o
podatku akcyzowym, wprowadzającą akcyzę na węgiel i koks23. Konieczność wprowadzenia tej
akcyzy znana była ustawodawcy od 2004 roku24, mimo to od odpowiednią nowelizację
wprowadzono dopiero pod koniec 2011 roku. Wprowadzone w 2013 roku zmiany w przepisach
dotyczących uzyskania prawa jazdy kategorii B1 ograniczyły uprawnienia osób, które taka
kategorię posiadały w przeszłości. Przez ponad dwa lata trwa uchwalanie aktów prawnych
związanych z patentami żeglarskimi. W 2012r. brakowało rozporządzeń umożliwiających
wystawianie patentów, a w 2013 roku brak jest rozporządzenia umożliwiającego przeprowadzenie
egzaminów. W podobny sposób opieszałość odpowiedzialnego za te przepisy resortu prowadzi do
sytuacji, w której z powodu braku przepisów wykonawczych niemożliwa jest rejestracja jachtów,
łodzi motorowych i skuterów wodnych. Przykładem legislacji prowadzonej w sposób nierzetelny,
budzącej podejrzenie korupcji i sprzecznej z zasadami państwa prawa jest „ustawa hazardowa”,
rozporządzenia regulujące rynek górniczy, ustawa o refundacji leków z 2011r. Niespójne prawo
podatkowe zwiększa znaczenie koszty bezpośrednie i pośrednie związania z jego interpretacją (w
2009 r urzędy skarbowe wydały 30 tysięcy indywidualnych interpretacji podatkowych, a koszt
funkcjonowania biur Krajowej Informacji Podatkowej to w 2012r – 30 mln. zł25.). Nadal zdarzają
się wzajemne sprzeczne interpretacje tych samych przepisów, jak też interpretacje naruszające
zasadę lex retro non agit. Taka sytuacja występowała np. w przypadku opodatkowania firmowych
pakietów medycznych. Chaotyczne ustawodawstwo doprowadziło w latach 2004 – 2012 do
nieprzepisowych działań ZUS
Zmiany interpretacji przepisów o zawieszeniu działalności
gospodarczej skutkowały ściąganiem przez ZUS rzekomo zaległych składek nawet po latach od
zawieszenia działalności przeprowadzonej zgodnie z zaleceniem ZUS 26. Naprawianie skutków tego
22
http://www.trybunal.gov.pl/wiadom/Prezes/Andrzej_Rzeplinski/ZOS_K_6-04-2011%20_2_.pdf
„
23
A. Szejnfeld; Chcieliśmy, aby regulacja weszła w życie już od pierwszego stycznia. Nie było już czasu na ich lepsze doprecyzowanie, ani w Sejmie, ani w Senacie.
Parlament stał pod presją czasu i decyzji – albo ustawa, albo podwyżki cen dla firm i ludności”, za: Akcyza na brykiet, koks, węgiel. Przedsiębiorca zapłaci drożej, a
rolnik nie. Gazeta.pl, 2011.
1)
24
W. Modzelweski; Wchodzi akcyza na węgiel i koks. To bubel prawny. Wyborcza.biz, 2012.
2)
25
W. Modzelewski; „Popsucie podatków – udana operacja” Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych nr 5/2010
26
«Osoba, która czasowo zaprzestaje prowadzenia działalności, na formularzu ZUS ZWUA jako kod przyczyny wyrejestrowania z ubezpieczeń podaje kod przyczyny
wyrejestrowania 100 (ustanie tytułu do ubezpieczeń), a na formularzu ZUS ZWPA podaje kod przyczyny wyrejestrowania płatnika 111 (zaprzestanie prowadzenia
22
zamieszania wymagało uchwalenia w 2012 roku specjalnej ustawy abolicyjnej. W 2013 roku
Ministerstwo Sprawiedliwości opublikowało propozycję systemowej reformy procesu stanowienia
prawa. Jako najbardziej palące problemy wskazano: niedokładność, nierzetelność i ogólnikowość;
sporządzanych ocen skutków regulacji, nietrafne decyzje legislacyjne, niepełne konsultacje
społeczne. W czerwcu 2013 Ministerstwo wycofało się z tego projektu, a równocześnie Rada
Ministrów przyjęła uchwałę uruchamiającą program „Lepsza regulacja 2015”. Zasada prawidłowej
legislacji obejmuje także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap
formułowania celów, które maja zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej.
Stanowią one podstawę do oceny „... czy przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają
wysławianą normę, oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu” (wyroki z 24 lutego 2003r.
K 28/02 i 22 września 2009r. P 46/07). Brak precyzji przepisów prawnych powodujący ich
niejasność prowadzi często do braku określoności tych przepisów, ponieważ nie można na ich
gruncie skonstruować precyzyjnych norm prawnych. Niejasność przepisu oznacza w praktyce
niepewność sytuacji prawnej adresata normy. Jej ukształtowaniem muszą zając się organy stosujące
prawo (wyrok z 20 listopada 2002r. K 41/02, 15 stycznia 2009r. K 45/07). Przepisy o
niedookreślonej lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady poprawnej legislacji. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie
treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy
ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego.27 Założenie to określa się jako zasadę
określoności ustawowej ingerencji w sferę praw i obowiązków adresatów normy prawnej (np.
wyrok z 23 maja 2006r. SK 51/0528).
Aktualny stan organizacji procesu legislacyjnego jest wynikiem ogromnych zaniechań w jego
reformowaniu i struktur w nim uczestniczących od roku 1989.Słabość Państwa powodowała,że
proces legislacyjny deformowany był przez różne grupy interesów i lobbystów. Główne negatywne
elementy zmian to słabość władzy wykonawczej,częste zmiany rządów,ewolucyjny charakter
zmiany prawa, brak planów legislacyjnych. Te czynniki wraz z chaotycznym przeprowadzeniem
reform powodowały, że stanowione prawo miało relatywnie niską jakość.
BIBLIOGRAFIA:
T. Zalasińskim;
1)
Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego.
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.
M. Florczak – Wątor Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne. wydaw.
2)
Ars boni et aequi, Poznań 2006
działalności)» B. Zaborska – Stępień, dyrektor Departamentu Ubezpieczeń i Składek ZUS: Pismo ZUS z 4 marca 2005 r. sygn. w sprawie zawieszania pozarolniczej
działalności gospodarczej Fuu 400 – 307. Rzeczpospolita, 23 marca 2005r.
3)
27
4)
28
R. Kalisz J. Stępień R. Piotrowski A. Kalwas A. Kowalewski M. Wiland H. Cioch S. Stec A. Krupa; Rozwój kraju a jakość stanowionego prawa – Kongres
Budownictwa
M. Zubik (red. nauk.); Księga XX – lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. wydaw. Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006
23
3)
M. Zubik (red. nauk.); Księga XX – lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. wydaw.
Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006
4)
B. Budziło (red.); Księga XXV – lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja Funkcji i
zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja. wydaw. Biuro Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2010
5)
M. Laskowska, Z. Wrona (red.); KONFERENCJA, tekst jednolity ustawy wobec orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2013
6)
J. Wawrzyniak (red.); Tryb ustawodawczy a jakość prawa. wydaw. Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2005
7)
Wystąpienie prezentujące Trybunał Konstytucyjny w 2011 roku prof. Andrzej Rzepliński,
Prezes Trybunału Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (Warszawa, dnia 4 kwietnia 2012r.)
8)
Wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego Bohdana Zdziennickiego na uroczystym
Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK w dniu 15 września 2010r. w Warszawie
9)
Wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na uroczystym Zgromadzeniu Ogólnym
Sędziów TK w dniu 6 kwietnia 2011r. w Warszawie
10)
Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego w 2012 roku. Wydaw. Trybunał Konstytucyjny, Warszawa 2013
11)
J. Pilczyński; Toniemy w paragrafach. Rzeczpospolita, 31 maja 2005.
12)
J. Kochanowski, M. Braczkowska; Szkodliwa nadregulacja. Prawo europejskie w praktyce
nr 10 (15), 2005.
13)
Patologie w administracji publicznej. Wolter Kluwers, 2009. ISBN 9788376016283.
14)
H. Bochniarz; Jak się w Polsce prowadzi biznes?. gazeta.pl, 2011.
15)
S. Krzysztof; Prawo złe, głupie, szkodliwe. Lex.pl, 2007.
16)
"Nie można oprzeć się rozczuleniu w obliczu wiary w znaczenie tego rodzaju regulacji, która
jest, jak się wydaje, pozostałością myślenia magicznego, gdyż autorom tego rodzaju nowoczesnych
zaklęć najwyraźniej zdaje się, że coś w ten sposób załatwiają i zabezpieczają (...) Ich rezultatem jest
jednak przede wszystkim zanik szacunku do prawa – jak pisał W. Churchill: „dziesięć tysięcy
regulacji jest w stanie zniszczyć wszelki respekt do niego", za: J. Kochanowski; Jurydyzacja prawa.
Palestra 7-8, 2002.
17)
Lepsze prawo. Program reformy regulacji 2010-2011. Ministerstwo Gospodarki, 2010.
18)
J. Cipur; Co 36 godzin nowa – na ogół zła - ustawa. Obserwator Finansowy, 2013.
19)
M. Safjan; O inflacji prawa; Lex, 2006.
20)
M. Mongiałło; Inflacja prawa. Prawo i polityka; 2003.
21)
Polska wiara w moc pieczątki. Dziennik Polski, 9 kwietnia 2009.
22)
Nowelizacja goni nowelizację. Dziennik Polski, 18 maja 2009.
24
23)
K. Rybiński; Prawny potop sprzyja rozrostowi biurokracji. Czas to zatrzymać.; Gazeta
Prawna, 2011.
24)
Sejm uchwala coraz gorsze ustawy. Gazeta Prawna, 2010.
25)
Lepsze prawo. Program reformy regulacji 2010-2011. Ministerstwo Gospodarki, 2010.
26)
Inflacja prawa – wywiad z sędzią J. Stępniem z Trybunału Konstytucyjnego. Jurysdykcja
Podatkowa, 2007.
27)
Polska 2015: Paranoja tworzenia polskiego prawa. wyborcza.biz, 2011.
28)
Informacja o wynikach kontroli poboru podatku dochodowego od osób fizycznych.
Najwyższa Izba Kontroli, 2010.
29)
A. Gomułowicz; Prawo powszechnie obowiązujące jako podstawa decyzji podatkowej.;
Monitor Podatkowy, 2007.
30)
NIK: Fiskus wydaje za dużo błędnych decyzji. Rzeczpospolita., 2011.
31)
40 zmian w VAT w pół roku. Rzeczpospolita, 2011.
32)
Rekord opieszałości nadzoru budowlanego. Dziennik Polski, 2010.
33)
Reforma regulacji. Ministerstwo Gospodarki, 2009.
34)
Sąd Najwyższy: Prawo jest niejasne, pełne luk i wątpliwości. 2009.
35)
Sąd Najwyższy: polskie prawo stale się pogarsza. gazeta.pl, 2010.
36)
Rzeczpospolita (gazeta): Prokuratura – kozioł ofiarny?. Rzeczpospolita, 2012.
37)
Ocena skutków regulacji – ustawa o ograniczaniu barier. Ministerstwo Gospodarki, 2010.
38)
100 posiedzeń Sejmu: dużo ustaw, słaba jakość. Rzeczpospolita, 2011.
39)
Przedsiębiorcy zmuszeni płacić za pakiety medyczne pięć lat do tyłu?. Gazeta.pl, 2010.
40)
Za błędy urzędników płacimy wszyscy. Jak zawsze. Dziennik Polski, 2010.
41)
A. Szejnfeld; „Chcieliśmy, aby regulacja weszła w życie już od pierwszego stycznia. Nie
było już czasu na ich lepsze doprecyzowanie, ani w Sejmie, ani w Senacie. Parlament stał pod
presją czasu i decyzji – albo ustawa, albo podwyżki cen dla firm i ludności”, za: Akcyza na brykiet,
koks, węgiel. Przedsiębiorca zapłaci drożej, a rolnik nie. Gazeta.pl, 2011.
42)
W. Modzelewski; Wchodzi akcyza na węgiel i koks. To bubel prawny. Wyborcza.biz, 2012.
43)
W. Knap; Sejm pełen ignorantów. Dziennik Polski, 2013.
44)
Egzamin zdali, a jeździć nie mogą. Rzeczpospolita, 2013.
45)
Bez prawnego wiatru w żagle. Rzeczpospolita, 2013.
46)
Luka w prawie nie pozwala rejestrować jachtów. Rzeczpospolita, 2013.
47)
Stanowisko w sprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ministerstwo Rolnictwa,
2012.
48)
Biała księga JTT Computer i Optimus SA. Ministerstwo Finansów, 2006.
49)
J. Pitera; Proces nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych w latach 2008-2009.
25
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2010.
50)
Kto wrzucił autobus do ustawy. Gazeta.pl, 2011.
51)
NIK o korupcyjnym podłożu regulacji rynku napraw maszyn górniczych. NIK, 2010.
52)
Telepraca blokowana przez BHP i definicje. Rzeczpospolita, 2011.
53)
P. Reszka, M. Majewski; Tajemnica ósmego ustępu. Rzeczpospolita, 2011.
54)
Doniesienie do CBA o możliwości popełnienia przestępstw przez urzędników Ministerstwa
Finansów. ZPP, 2013.
55)
Postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa (sygn. akt VI Ds 106/13). Prokuratura
Okręgowa w Warszawie, 25 kwietnia 2013.
56)
Interpretacja podatkowa będzie droższa. 25-krotnie. Money.pl, 2011.
57)
P. Poznański; Jeden urzędnik, dwie sprzeczne interpretacje podatkowe. gazeta.pl, 2008.
58)
ZUS pozwalał ludziom zawieszać składki. Wytyczne szły z góry. Dziennik Polski, 2010.
59)
Interpelacja nr 1425 do ministra pracy i polityki społecznej. Gover.pl, 2006.
60)
«Osoba, która czasowo zaprzestaje prowadzenia działalności, na formularzu ZUS ZWUA
jako kod przyczyny wyrejestrowania z ubezpieczeń podaje kod przyczyny wyrejestrowania 100
(ustanie tytułu do ubezpieczeń), a na formularzu ZUS ZWPA podaje kod przyczyny wyrejestrowania
płatnika 111 (zaprzestanie prowadzenia działalności)» B. Zaborska – Stępień, dyrektor
Departamentu Ubezpieczeń i Składek ZUS: Pismo ZUS z 4 marca 2005 r. sygn. w sprawie
zawieszania pozarolniczej działalności gospodarczej Fuu 400 – 307. Rzeczpospolita, 23 marca
2005r.
61)
ZUS, historie niemiłosne. Dziennik Polski, 2011.
62)
Polskie prawo wymaga naprawy. Rzeczpospolita, 2010.
63)
Kto naprawdę rządzi Polską?. Forbes, 2012.
64)
Prezydent: zła opinia o prawie osłabia zaufanie do państwa. Prezydent.pl, 2011.
65)
Wystąpienie premiera D. Tuska w Sejmie „Drugie Exposé” – stenogram. Rzeczpospolita,
2012.
66)
Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce. Uczelnia Vistula, 2012.
67)
Jak zarobić na tworzeniu prawa? Napisać ustawę, a potem wziąć pieniądze jako ekspert.
Gazeta Prawna, 2013.
68)
Deregulacja systemowa – koncepcja reformy rządowego procesu legislacyjnego.
Ministerstwo Sprawiedliwości, 2013.
69)
Koncepcja
usprawnienia
konsultacji
publicznych
rządowych
projektów
normatywnych oraz oceny skutków regulacji. Ministerstwo Sprawiedliwości, 2013.
70)
Odpowiedzialne Państwo (dawniej Przeciw Korupcji). Fundacja Batorego, 2013.
71)
Lepsze Regulacje 2015. Ministerstwo Gospodarki.
26
aktów
72)
Komorowski za napisaniem nowej Ordynacji podatkowej. Rzeczpospolita, 2013.
73)
Dziś podatki to pułapka na obywateli. Rzeczpospolita, 2013.
74)
A. Świderski; Kryzys finansowy 2007-2009 jako efekt dysfunkcji legislacyjnych w systemie
prawa HUK, nr 2/2009.
75)
W. Modzelewski; Popsucie podatków – udana operacja; Biuletyn Instytutu Studiów
Podatkowych nr 5/2010
76)
W. Modzelewski; Sześć grzechów podatkowych; Wprost 9 – 16 sierpnia 2009
77)
W. Modzelewski; Wstęp do nauki prawa podatkowego; Warszawa 2010 wydaw. ISP
78)
I.
Chojnacka;
Proces
prawotwórczy
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
w
świetle
Wypowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym; Warszawa 2013
adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm
79)
L. Garlicki „Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu. Wydanie 9. Warszawa 2005
80)
R. Kalisz J. Stępień R. Piotrowski A. Kalwas A. Kowalewski M. Wiland H. Cioch S. Stec A.
Krupa; Rozwój kraju a jakość stanowionego prawa – Kongres Budownictwa
81)
G. Kopińska; Przejrzystość procesu stanowienia prawa Raport z realizacji projektu „Społeczny
monitoring procesu stanowienia prawa”; Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2008r.
27
Download
Random flashcards
ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

bvbzbx

2 Cards oauth2_google_e1804830-50f6-410f-8885-745c7a100970

66+6+6+

2 Cards basiek49

Prace Magisterskie

2 Cards Pisanie PRAC

słowka

2 Cards kksenia.kot1997

Create flashcards