Sekcja B: główne inicjatywy realizowane od 2013 r.

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 12.5.2017 r.
COM(2017) 235 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
Sprawozdanie z postępu prac w zakresie wdrażania komunikatu Komisji
„Intensyfikacja walki z przemytem papierosów i innymi formami nielegalnego handlu
wyrobami tytoniowymi – Kompleksowa strategia UE (Com (2013) 324 final z 6.6.2013)”
PL
PL
CZĘŚĆ A:
WPROWADZENIE
Przemyt papierosów stanowi w Europie od pewnego czasu poważny problem. Nielegalny
handel wyrobami tytoniowymi sprawia, że papierosy są dostępne po cenach niższych niż te,
które ustalono, aby zniechęcać do palenia. Jednocześnie nielegalne produkty zwykle nie są
zgodne z odpowiednimi przepisami, takimi jak te, które dotyczą etykietowania. Nielegalny
handel wyrobami tytoniowymi powoduje również znaczne straty dla finansów publicznych:
gdyby wszystkie papierosy sprzedawane na czarnym rynku sprzedawane były legalnie, budżet
UE i jej państw członkowskich otrzymywałby ponad 10 mld EUR rocznie. Co równie ważne,
przemyt papierosów jest źródłem dochodów dla zorganizowanych grup przestępczych w
Europie i poza nią, a istnieją przesłanki świadczące o tym, że w niektórych przypadkach jest
on również powiązany z finansowaniem terroryzmu1. Dlatego zwalczanie nielegalnego
handlu wyrobami tytoniowymi ma też kluczowe znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa w
UE2.
W 2013 r. Komisja przedstawiła kompleksową strategię3 na rzecz intensyfikacji walki z
nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi. Na podstawie szczegółowej analizy zjawiska
przemytu w UE oraz sprzyjających mu czynników, zaproponowano w tej strategii sposoby
zwalczania nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi oparte na wcześniejszym planie
działań na rzecz walki z przemytem papierosów i alkoholu na wschodniej granicy UE4.
Strategii z 2013 r. towarzyszył nowy plan działania5 składający się z 50 elementów, które
mają zostać wdrożone przez Komisję lub państwa członkowskie. Strategia i plan działania
zostały zatwierdzone przez Radę w konkluzjach z dnia 10 grudnia 2013 r.6. W ostatnim czasie
Parlament Europejski podkreślił potrzebę nasilenia walki z nielegalnym handlem wyrobami
tytoniowymi, w szczególności niemarkowymi papierosami, tzw. „tanimi białymi” 7.
Niniejsze sprawozdanie jest wypełnieniem zobowiązania podjętego przez Komisję w 2013 r.
w celu monitorowania wdrażania strategii i planu działania8, ze szczególnym uwzględnieniem
szczególnych czynników sprzyjających temu problemowi. Sekcja B sprawozdania stanowi
przegląd głównych inicjatyw podjętych od czasu zaprezentowania strategii w 2013 r. W sekcji
C krótko opisano obecną sytuację na nielegalnym rynku. W sekcji D omówiono zdobyte
dotychczas doświadczenia i przedstawiono sugestie do dalszych refleksji.
SEKCJA B:
GŁÓWNE INICJATYWY REALIZOWANE OD 2013 R.
Strategia z 2013 r. zawierała wezwanie do podejmowania ukierunkowanych działań
wewnętrznych i zewnętrznych, aby zintensyfikować zwalczanie transgranicznego przemytu
papierosów i innych wyrobów tytoniowych. Nadrzędnym celem tych środków było
zapewnienie legalnego łańcucha dostaw, wzmocnienie egzekwowania przepisów oraz
eliminowanie czynników stanowiących zachętę do nielegalnego handlu. Ostatecznie strategia
zawiera stwierdzenie, że ze względu na terytorialne ograniczenia krajowych przepisów,
oprócz środków podejmowanych na poziomie krajowym, tylko skoordynowane działania na
1
2
3
4
5
6
7
8
Zob. także rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2199 z dnia 12 lutego 2015 r.
Europejska agenda bezpieczeństwa, COM(2015) 185 final z dnia 28 kwietnia 2015 r., s. 4 i 6.
COM(2013) 324 final z 6 czerwca 2013 r.
SEC(2011) 791 final z 24 czerwca 2011 r.
SWD(2013) 193 final z 6 czerwca 2013 r.
https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/council_conclusions_en.pdf
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2016 r. (2016/2555 (RSP)).
Dla ułatwienia orientacji poszczególne części niniejszego sprawozdania odnoszą się do działań
wymienionych w planie działań na 2013 r.
1
szczeblu europejskim i międzynarodowym mogą skutecznie przeciwdziałać temu zjawisku o
globalnym charakterze. W związku z tym, począwszy od 2013 r., podjęto szereg ważnych
działań:
1.
Wprowadzenie zmian do ram legislacyjnych i politycznych.
a) Na szczeblu ogólnoświatowym Komisja pełni od początku przewodnią rolę w zakresie prac
dotyczących Protokołu do Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o
ograniczeniu użycia tytoniu, w sprawie wyeliminowania nielegalnego obrotu wyrobami
tytoniowymi (dalej „Protokół FCTC”) (działania 2.1, 2.2). Protokół ma na celu
zabezpieczenie łańcucha dostaw oryginalnych papierosów, w szczególności poprzez system
śledzenia ruchu i pochodzenia wyrobów tytoniowych przez strony Protokołu w ciągu pięciu
lat od jego wejścia w życie. Protokół przewiduje także wydawanie pozwoleń na niektóre
rodzaje działalności, zasady zachowania należytej staranności dla producentów, a także
ustanowienie przepisów dotyczących sprzedaży internetowej, sprzedaży bezcłowej i wolnych
obszarów celnych. Protokół wspiera również współpracę międzynarodową między organami
ścigania.
W dniu dzisiejszym Protokół stanowi główną reakcję społeczności międzynarodowej na
transgraniczny nielegalny handel wyrobami tytoniowymi. Dając wyraz swojego
zaangażowania w sprawę Protokołu, Unia Europejska była jedną z pierwszych stron, które go
ratyfikowały9 w czerwcu 2016 r. Zanim będzie mógł wejść w życie, protokół musi zostać
ratyfikowany przez 40 stron. Do dnia 31 grudnia 2016 r. ratyfikowało go 25 stron, w tym w
sześć państw członkowskich UE10.
Komisja aktywnie wspiera Protokół w UE i na całym świecie, wykorzystując posiadane
wpływy dyplomatyczne w ramach swoich stosunków międzynarodowych, włącznie z ramami
instytucjonalnymi europejskiej polityki sąsiedztwa (działanie 3.2.12) i współpracy z Azją
Wschodnią (działanie 3.2.1). W tym kontekście Komisja wspierała Sekretariat Ramowej
konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu w zorganizowaniu
warsztatów regionalnych w Mjanmie/Birmie w grudniu 2014 r. Na 7. konferencji stron
Ramowej konwencji WHO w listopadzie 2016 r. UE zainicjowała ogólnoświatową dyskusję
na temat przyszłego wdrożenia Protokołu (działanie 3.2.13). Od samego początku Komisja
udzielała również innego wsparcia finansowego dla tego procesu11.
b) Jednocześnie UE zaktualizowała i wzmocniła swoje przepisy dotyczące ograniczania
użycia tytoniu. Zmieniona dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych12 została przyjęta
w 2014 r. W odniesieniu do nielegalnego handlu tytoniem, dyrektywa w sprawie wyrobów
tytoniowych ma na celu zabezpieczenie łańcucha dostaw w oparciu o ogólnounijny system
śledzenia ruchu i pochodzenia oraz zabezpieczające przed fałszowaniem cechy na poziomie
opakowania jednostkowego. Poprzez wdrożenie odpowiednich zawartych w dyrektywie
wymogów dotyczących śledzenia ruchu i pochodzenia wyrobów tytoniowych państwa
członkowskie spełnią również warunki odpowiednich postanowień Protokołu FCTC.
Śledzenie zgodnie z dyrektywą w sprawie wyrobów tytoniowych ruchu i pochodzenia
papierosów wyprodukowanych wewnątrz albo dla jednolitego rynku UE rozpocznie się od
maja 2019 r. Komisja przygotowuje obecnie przepisy niezbędne dla ustanowienia przyszłego
unijnego systemu śledzenia ruchu i pochodzenia (działania 2.3 i 2.4).
9
10
11
12
Decyzje Rady (UE) 2016/1750 i 2016/1749 z dnia 17 czerwca 2016 r., Dz.U. L 268 z 1.10.2016, s. 1.
Ratyfikowanie przez UE nie wlicza się do wymogu ratyfikowania przez 40 stron.
Przykładowo ostatnio z programu UE w dziedzinie zdrowia (400 000 EUR).
Dyrektywa 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r., Dz.U. L 127 z 29.4.2014, s. 1.
2
c) UE wzmocniła również swoje czynności dochodzeniowe w zakresie wykrywania nadużyć
finansowych w dziedzinie ceł i podatków akcyzowych w drodze reformy rozporządzenia
Rady (WE) nr 515/97 w sprawie wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach
celnych13. Nowe rozporządzenie pozwala śledczym dokonać porównania fizycznego
przemieszczania kontenerów z danymi dotyczącymi przywozu i tranzytu, jak również z
danymi dotyczącymi wywozu towarów podlegających akcyzie, zwłaszcza papierosów.
Ułatwia ono również wykorzystanie dowodów z krajowych postępowań administracyjnych i
sądowych pochodzących z innych jurysdykcji na terenie UE. Po pełnym wdrożeniu nowy
unijny kodeks celny (UKC)14 pozwoli stworzyć środowisko informatyczne, które przyczyni
się do bardziej skutecznych, opartych na analizie ryzyka kontroli celnych, w tym w dziedzinie
przemytu papierosów.
W podobnym duchu Komisja przyjęła w 2014 r. strategię i plan działania UE w zakresie
zarządzania ryzykiem celnym15 w celu ochrony bezpieczeństwa UE i jej obywateli,
interesów podmiotów gospodarczych przestrzegających przepisów i interesów finansowych
UE, a także, aby umożliwić jednocześnie sprawny przepływ handlowy. W lipcu 2016 r.
Komisja przyjęła sprawozdanie z postępu prac w zakresie realizacji działań16.
d) Ponadto Komisja przeprowadza obecnie ocenę wpływu dotyczącą potencjalnej rewizji ram
budżetowych, a mianowicie dyrektywy 2011/64/UE17 w sprawie struktury oraz stawek
akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych. Sprawozdanie z oceny zewnętrznej18
pomogło w ustaleniu możliwości zmniejszenia obciążeń administracyjnych i kosztów
zarówno dla państw członkowskich, jak i dla podmiotów gospodarczych, tak aby ograniczyć
zakłócenia na rynku wewnętrznym19, a także ograniczyć czynniki stanowiące zachętę do
prowadzenia nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Komisja analizuje obecnie wpływ
tych wariantów i bada również w tym kontekście definicje i opodatkowanie wyrobów
tytoniowych na terenie całej UE (działanie 1.1). Ponadto rozważa również objęcie surowca
tytoniowego zakresem produktów objętych podatkiem akcyzowym w ramach dyrektywy
2011/64/UE, co nie ma obecnie miejsca. W związku z tym nie ma obecnie możliwości
korzystania z podstawowych narzędzi zwalczania nadużyć finansowych, tj. współpracy
administracyjnej, wymiany informacji i systemu przemieszczania wyrobów akcyzowych
(EMCS), w odniesieniu do surowca tytoniowego.
W tym kontekście Komisja rozważyła wprowadzenie w UE środków przeciwdziałania
dopuszczeniu do obrotu nadmiernych ilości wyrobów tytoniowych (działanie 1.3). Uznano
jednak, że nie jest to ani wykonalne ani pożądane przez państwa członkowskie. W odniesieniu
do zwolnienia przysługującego podróżnym (opartego na dyrektywie 2007/74/WE20 w
sprawie zwolnienia z podatku VAT i podatku akcyzowego towarów przywożonych przez
13
14
15
16
17
18
19
20
Rozporządzenie (UE) 2015/1525 z dnia 9 września 2015 r., Dz.U. L 243 z 18.9.2015, s. 1.
Rozporządzenie (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r., Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1.
COM(2014) 527 final z 21 sierpnia 2014 r.
COM(2016) 476 final z 19 lipca 2016 r.
Dyrektywa 2011/64/UE z dnia 21 czerwca 2011 r., Dz.U. L 176 z 5.7.2011, s. 24.
Badanie na temat wyceny i zmniejszania kosztów administracyjnych dla podmiotów gospodarczych i
organów podatkowych oraz uzyskania jednocześnie wyższego poziomu przestrzegania przepisów i
bezpieczeństwa w nakładaniu podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe
http://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco
_products/studies_reports/ramboll-tobacco-study.pdf
COM (2015) 621 z 21 grudnia 2015 r.
Dyrektywa WE/2007/74 z dnia 20 grudnia 2007 r., Dz.U. L 346 z 29.12.2007, s. 6.
3
podróżnych), Komisja stwierdziła, że kwestię tę można rozwiązać przy pomocy środków
nielegislacyjnych21 (działanie 1.2).
e) Dyrektywa (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu
finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu („4. dyrektywa w sprawie
przeciwdziałania praniu pieniędzy”)22 stanowiła istotny krok na drodze do zwiększenia
skuteczności wysiłków UE w walce z praniem pieniędzy pochodzących z działalności
przestępczej oraz do zwalczania finansowania działań terrorystycznych. Określono w niej
wysokie standardy zapobiegające praniu pieniędzy, takie jak wymóg, aby państwa
członkowskie wprowadziły krajowe rejestry rzeczywistych właścicieli przedsiębiorstw i
trustów. Przyczyni się to przykładowo do lepszego monitorowania przepływów finansowych
związanych z nielegalnym obrotem wyrobami tytoniowymi i do uniemożliwienia
przestępcom prania pieniędzy pochodzących z takiej działalności.
Ponadto Komisja przyjęła kompleksowy plan działania na rzecz intensyfikacji walki z
finansowaniem terroryzmu23. Jednym z celów tego planu jest wprowadzenie środków
mających na celu kryminalizację prania pieniędzy poprzez ustanowienie wspólnej definicji
przestępstw związanych z praniem pieniędzy i odpowiednich sankcji w całej UE24.
f) Komisja podjęła także inicjatywę mającą na celu wprowadzenie podobnych kar za
przestępstwa celne, w tym za przemyt papierosów. W tym celu Komisja przedstawiła wniosek
ustawodawczy25, w sprawie którego Rada i Parlament Europejski prowadzą obecnie
negocjacje. Ponadto po osiągnięciu między współustawodawcami porozumienia politycznego
w sprawie nowej dyrektywy w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów
finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego26, Rada przyjęła stanowisko w
pierwszym czytaniu w kwietniu 2017 r.
Równolegle Komisja sfinansowała badanie na temat skuteczności sankcji stosowanych w
państwach członkowskich w odniesieniu do przestępstw związanych z nielegalnym handlem
tytoniem (działanie 3.3.1). Wyniki badania potwierdzają, że obecne sankcje za przemyt
papierosów i sposoby, w jakie stosowne przepisy stosowane są w praktyce w sądach, znacznie
różnią się między państwami członkowskimi.
2.
Wzmocnienie organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów oraz
współpraca między agencjami
Jednym z głównych elementów strategii z 2013 r. było wzmocnienie egzekwowania prawa na
szczeblu UE i państw członkowskich oraz zacieśnienie współpracy między właściwymi
podmiotami.
a) Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest jedynym
organem dochodzeniowym w UE w zakresie ochrony budżetu UE, zarówno po stronie
dochodów, jak i wydatków. Zadania Urzędu obejmują wykrywanie i badanie przypadków
oszustw celnych i koordynację międzynarodowych operacji przeciwko przemytowi.
Zmienione rozporządzenie nr 883/201327 regulujące pracę OLAF-u opiera się na
21
22
23
24
25
26
27
COM(2013) 849 final z 3 grudnia 2013 r.
Dyrektywa (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r., Dz.U. L 141 z 5.6.2015, s. 73.
COM(2016) 50 final z 2 lutego 2016 r.
COM(2016) 826 final.
COM(2013) 884 final.
COM(2012) 363 final z 11 lipca 2012 r.
Rozporządzenie (UE, Euratom) 883/2013 z dnia 11 września 2013 r., Dz.U. L 248 z 18.9.2013, s. 1.
4
doświadczeniach zdobytych od czasu jego utworzenia w 1999 r. (działanie 3.1.19).
Ujednolica ono dotychczasowe praktyki i wzmacnia skuteczność działań dochodzeniowych
OLAF-u. W rozporządzeniu przewidziano również usprawnienie współpracy i wymiany
informacji między OLAF-em a jego partnerami. Od 2012 r. kształtowanie polityki przez
OLAF i jego funkcja dochodzeniowa zostały wyraźnie oddzielone. Utworzono specjalny
zespół ds. polityki, skupiający się na walce z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi.
Działalność OLAF-u w tej dziedzinie wspierana jest przez oficerów łącznikowych na
Ukrainie, w Chinach i w Zjednoczonych Emiratach Arabskich (działanie 3.2.10), jako że
wszystkie te kraje są ważnymi źródłami pochodzenia i kanałami tranzytu.
b) Rozporządzenie 794/201628 wzmocniło ramy prawne działalności Europolu; uprawnienia
wykonawcze pozostają nadal w gestii państw członkowskich. Zwalczanie nielegalnego
handlu tytoniem stanowi priorytet zarówno dla OLAF-u, jak i dla Europolu, a obie instytucje
zacieśniają obecnie dwustronną współpracę. Obejmuje ona wzajemny dostęp do danych i
sieci technicznych, dzięki czemu instytucje mogą się nawzajem uzupełniać i wzajemnie
korzystać z efektu dźwigni (działanie 3.1.20). Toczą się również dyskusje na temat
wzmocnienia Eurojustu29 (działanie 3.1.21).
c) Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono ostatnio wysiłki na rzecz wzmocnienia współpracy
między agencjami w tej dziedzinie. Jak przedstawiono poniżej (zob. pkt 3), funkcjonariusze
OLAF-u, Europolu, Fronteksu, Światowej Organizacji Celnej i Interpolu przeprowadzają
regularnie wspólne operacje (działania 3.1.17 i 3.1.18). Ponadto w 2013 r. UE ustanowiła
nowy europejski system nadzoru granic30, EUROSUR, mający poprawić orientację sytuacyjną
oraz zdolności reagowania w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej i nielegalnej
migracji (działanie 3.1.22).
d) Komisja udziela państwom członkowskim pomocy technicznej w celu wzmocnienia
zdolności operacyjnych i wywiadowczych. Program Herkules III31 dysponuje na lata 2014–
2020 budżetem w wysokości 104,9 mln EUR, aby wspierać właściwe organy w państwach
członkowskich w zwalczaniu nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań.
Herkules III wspiera takie działania, jak zakup przez organy celne skanerów rentgenowskich
(które przyczyniają się np. do wykrywania papierosów ukrytych w samochodach
ciężarowych) i innego wyposażenia technicznego, jak również działalność szkoleniową
służącą wymianie najlepszych praktyk. Ponadto platforma informatyczna AFIS (Anti-Fraud
Information System) wspiera inne inicjatywy państw członkowskich w tej dziedzinie, takie
jak wspólne operacje celne (zob. pkt 3b poniżej). W okresie działania dawnej grupy
zadaniowej ds. Grecji Komisja zapewniała również greckiej służbie celnej instytucjonalną
wiedzę fachową w kwestiach zwalczania nadużyć finansowych (działanie 3.1.23).
3.
Wzmocnienie egzekwowania prawa: działania operacyjne, zarządzanie ryzykiem
i gromadzenie informacji wywiadowczych
Skutecznym działaniom politycznym służącym powstrzymaniu nielegalnego obrotu
wyrobami tytoniowymi muszą towarzyszyć zdecydowane i skoordynowane działania w
zakresie egzekwowania prawa.
a) Organy ścigania w UE wzmogły walkę z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi:
rośnie znów ilość konfiskowanych nielegalnych wyrobów tytoniowych (głównie
28
29
30
31
Rozporządzenie (UE) nr 794/2016 z dnia 11 maja 2016 r., Dz.U. L 135 z 24.5.2016, s. 53.
COM(2013) 535 final.
Rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r., Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 11.
Rozporządzenie (UE) nr 250/2014 z dnia 26 lutego 2014 r., Dz.U. L 84 z 20.3.2014, s. 6.
5
papierosów), która malała od 2011 r. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez państwa
członkowskie, wartość konfiskowanych wyrobów wzrosła z 3,1 mld w 2013 r. do 3,8 mld w
2015 r. (zob. wykres 1). Liczby te są przede wszystkim wynikiem codziennej pracy organów
krajowych. W ciągu ostatnich dwóch lat operacje OLAF-u przyczyniły się do konfiskaty
ponad miliarda papierosów.
Wykres 1: Konfiskaty papierosów w UE w latach 2005–2015
Miliardy
Zajęte papierosy ogółem (2005-2015)
6
5
4,53
4,79
4,73
4
3,80
3,78
3,13
3
3,36
2
1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
b) Wspólne operacje celne (WOC) są skoordynowanymi, ukierunkowanymi akcjami
operacyjnymi, realizowanymi przez organy celne w określonym czasie w celu zwalczania
nielegalnego transgranicznego handlu towarami. Poza sukcesami operacyjnymi wspólne
operacje celne w znacznym stopniu przyczyniają się do zacieśnienia współpracy
transgranicznej oraz budowania zaufania między organami ścigania w państwach
członkowskich. Od 2013 r. OLAF zorganizował lub przyczynił się do przeprowadzenia
licznych wspólnych operacji celnych ukierunkowanych w całości lub częściowo na nielegalny
handel wyrobami tytoniowymi. Niektóre z tych działań (zob. tabela 1) skoncentrowane były
na wschodniej granicy UE, ponieważ około połowa wszystkich konfiskat papierosów w UE
odbywa się w państwach członkowskich w tym regionie (działania 3.1.3 i 3.1.7).
Tabela 1: Główne wspólne operacje celne organizowane w całej UE od 2013 r.
Rok
Kryptonim JCO
Prowadzona przez
Skonfiskowane
papierosy
2013
Romoluk
RO, OLAF
23 mln EUR
2013
Warehouse
LT, OLAF
45 mln EUR
2014
Replica
OLAF
130 mln EUR
2015
Baltica
PL, OLAF
13 mln EUR
2015
Romoluk II
RO, OLAF
3,74 mln EUR
2016
Magnum
EE, OLAF
11 mln EUR
Ponadto Komisja koordynowała w latach 2013 i 2014 w ramach wspólnych ram zarządzania
ryzykiem ze wszystkimi państwami członkowskimi UE priorytetowe działanie w zakresie
6
kontroli „DISMANTLE”32. Trwało ono ponad 12 miesięcy, doprowadziło do przejęcia 816
mln papierosów, a w oparciu o jego wyniki przedstawione zostało wiele konkretnych zaleceń
na rzecz lepszego przewidywania ryzyka przemytu towarów akcyzowych (działanie 3.1.2). W
latach 2015 i 2016 OLAF wspierał również dzień wspólnych działań „HANSA”, realizowany
przez państwa członkowskie przy wsparciu Europolu jako część priorytetu UE w zakresie
oszustw akcyzowych w ramach cyklu polityki unijnej dotyczącej poważnej i zorganizowanej
przestępczości33.
c) Oprócz tych działań operacyjnych w Europie prowadzone są również działania na
szczeblu globalnym. W operacjach GRYPHON I i GRYPHON II, zainicjowanych i
koordynowanych przez Światową Organizację Celną (w 2014 r. i ponownie w 2016 r. przy
wsparciu ze strony OLAF-u i Europolu), uczestniczyło około 100 organów administracji
celnych. Operacje te doprowadziły do konfiskaty 1,39 mld papierosów, 287 000 cygar i
kilkuset ton innych wyrobów tytoniowych na całym świecie. Skonfiskowano również wiele
maszyn i surowców używanych do produkcji papierosów, jak również 12 mln znaków
akcyzowych. Zlikwidowano szereg nielegalnych fabryk papierosów, a ponad 150 osób
zostało podczas tych dwóch operacji aresztowanych.
d) Organy celne zwiększyły również swoje starania, aby lepiej analizować tendencje na
nielegalnym rynku tytoniowym. W maju 2014 r. spotkali się eksperci, aby omówić sposoby
poprawy gromadzenia danych dotyczących konfiskat (działanie 3.1.12). Starania te, w
połączeniu z nowymi34 i ulepszonymi narzędziami, dały jaśniejszy obraz konfiskat na całym
kontynencie (działania 3.1.11 i 3.1.10).
e) W przypadku gdy organy celne konfiskują papierosy, często trudno jest powiązać
poszczególne konfiskaty z innymi nielegalnymi papierosami z tej samej partii
skonfiskowanymi w innym miejscu. W takich przypadkach laboratoria celne mogą udzielać
prowadzącym śledztwo wsparcia analitycznego. W tym celu w 2015 r. Wspólne Centrum
Badawcze Komisji utworzyło laboratorium do przeprowadzania niezależnych analiz
konfiskowanych papierosów wszelkiego rodzaju. Laboratorium ma również możliwość
przeprowadzania weryfikacji w kontekście realizacji umów z trzema głównymi producentami
wyrobów tytoniowych dotyczących zwalczania nadużyć finansowych (działania 3.1.8 i 3.1.9).
4.
Lepsza dwustronna współpraca z głównymi państwami pochodzenia i tranzytu
Aby udoskonalić transgraniczną koordynację i współpracę w walce z nielegalnym handlem
wyrobami tytoniowymi, Komisja prowadziła również działania dwustronne z kluczowymi
krajami pochodzenia i tranzytu:
a) Przy zwalczaniu oszustw celnych organy celne współpracują ponad granicami w oparciu o
zasady wzajemnej pomocy administracyjnej zawarte w międzynarodowych traktatach. Od
2013 r. weszły w życie przepisy dotyczące wzajemnej pomocy administracyjnej z kolejnymi
14 państwami. Na dzień dzisiejszy traktaty obejmujące takie zasady zawarte są z ponad 70
państwami.
32
33
34
Komunikat prasowy dostępny pod adresem: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-679_en.htm
„Cykl polityki unijnej” to metodologia przyjęta przez UE w 2010 r., by reagować na najpoważniejsze
zagrożenia przestępcze mające wpływ na UE. Plany działań operacyjnych sporządzane są corocznie do celów
koordynowania transgranicznych działań w zakresie egzekwowania prawa w zakresie priorytetów
określonych przez państwa członkowskie. Przestępstwa dotyczące akcyzy są jednym z takich priorytetów dla
cyklu 2014-2017.
Takimi jak aplikacja ToSMA (Tobacco Seizure Management Application) do przetwarzania danych
dotyczących procedur konfiskaty w ramach umów z dużymi producentami dotyczących zwalczania nadużyć
finansowych; zob. dokument roboczy służb Komisji SWD(2016) 44 z 24 lutego 2016 r., s. 24.
7
b) Od roku 2015 eksperci z państw członkowskich oraz Komisji/OLAF-u zintensyfikowali
taki bilateralny dialog w sprawach celnych35 w szczególności z Rosją, Białorusią i Ukrainą.
Te spotkania na szczeblu technicznym mają na celu poprawę bieżącej współpracy
transgranicznej, skupiając się w szczególności na nielegalnym handlu wyrobami tytoniowymi
(działania 3.2.4 i 3.2.5).
c) Głównym motorem handlu transgranicznego w ogóle, a w szczególności nielegalnego
handlu, są różnice cenowe między państwami członkowskimi UE i państwami sąsiednimi,
takimi jak Białoruś, Ukraina i Rosja. Aby zmniejszyć tę zachętę fiskalną dla przemytu, w
układach o stowarzyszeniu podpisanych ostatnio z UE Mołdawia, Ukraina i Gruzja
zobowiązują się do podniesienia i dostosowania poziomu swoich struktur i stawek
podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych (działanie 3.2.3).
d) Przy przyznawaniu preferencji taryfowych w odniesieniu do krajów trzecich, UE posiada
ustaloną politykę negocjowania klauzul dotyczących zwalczania nadużyć. Obecnie
obowiązują tego rodzaju klauzule zawarte z wieloma państwami partnerskimi w celu
promowania współpracy w dziedzinie dochodzeń celnych, które również odnoszą się do
przypadków nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Od 2013 r. klauzule dotyczące
zwalczania nadużyć finansowych wynegocjowane zostały z Kanadą, Gruzją, Mołdawią,
Singapurem i Wietnamem, a obecnie toczą się negocjacje z innymi państwami (działanie
3.2.11).
e) Aby ułatwić praktyczną współpracę dochodzeniową, OLAF wykorzystuje także
mechanizmy współpracy administracyjnej z właściwymi organami w państwach trzecich.
W ostatnich latach OLAF zintensyfikował prowadzenie negocjacji w sprawie takich
mechanizmów w dziedzinie ceł. Na dzień dzisiejszy OLAF dysponuje mechanizmami
współpracy administracyjnej z organami celnymi Australii, Bangladeszu, Białorusi, Chin,
Mołdawii, Maroka, Ukrainy i Tajwanu (działania 3.2.6 i 3.2.7).
5.
Kwestia popytu w kontekście nielegalnego rynku tytoniowego
W strategii z 2013 r. uwzględniono również potrzebę lepszego zrozumienia kwestii popytu.
W tym celu Komisja sfinansowała36 badanie Eurobarometru37 na temat postrzegania przez
obywateli nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Najważniejsze wyniki pierwszego
badania w tej dziedzinie wykazały, że: największe obawy obywateli związane z czarnym
rynkiem papierosów dotyczą utraty dochodów przez państwo; kupują je, ponieważ są one
tanie; oraz że udział papierosów pochodzących z czarnego rynku jest znacznie wyższy w
Europie Środkowej i Wschodniej. Jedynie 14 % osób uważa, że jest to ważne źródło
dochodów dla grup przestępczości zorganizowanej (działanie 1.4).
SEKCJA C: AKTUALNE INFORMACJE NA TEMAT NIELEGALNEGO RYNKU
WYROBÓW TYTONIOWYCH W UE
Pomimo wdrożenia w ostatnich latach strategii z 2013 r. na szczeblu krajowym i europejskim
zakres nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w UE jest nadal ogólnie wysoki i
niepokojący.
Np. w ramach umowy o wolnym handlu między UE a Ukrainą, strategicznych ram współpracy celnej między
UE a Rosją; grupy roboczej UE-Rosja ds. kwestii celnych na granicy; czy planu działania dla dialogu w
kwestiach celnych między UE a Białorusią.
36
Badanie to przeprowadzono wśród 27 672 respondentów we wszystkich państwach członkowskich jesienią
2015 roku.
37
https://ec.europa.eu/anti-fraud/public-perception-illicit-tobacco-trade_en.
35
8
Ilościowe określenie nielegalnej działalności jest z natury rzeczy trudne. W tym kontekście
oszacowano na podstawie różnych źródeł38, że konsumpcja nielegalnych wyrobów
tytoniowych w UE utrzymuje się zasadniczo na stabilnym poziomie – w przedziale od 55
mld do 65 mld EUR papierosów – pomimo ogólnego spadku konsumpcji wyrobów
tytoniowych w UE39. Konfiskaty nielegalnych wyrobów tytoniowych w UE wzrosły o jedną
piątą w ciągu ostatnich dwóch lat (zob. pkt 3a powyżej), co wskazuje na stabilny poziom lub
nawet rosnący udział nielegalnych papierosów w rynku. W niektórych państwach
członkowskich udział nielegalnych wyrobów w rynku może przekraczać poziom jednej
czwartej całego rynku wyrobów tytoniowych.
Średnia wielkość poszczególnych konfiskat zmalała w ciągu ostatnich lat. Przemyt
nielegalnych wyrobów tytoniowych w bardzo dużych ilościach, w szczególności w
kontenerach, występuje dziś rzadziej. Wręcz przeciwnie, coraz częściej mamy do czynienia z
wielokrotnym przemycaniem mniejszych ilości; w niektórych przypadkach chodzi o
zorganizowane operacje grup przestępczych. Taka działalności prowadzona na małą skalę
wiąże się z innymi wyzwaniami dla organów ścigania niż w przypadku przewozów
kontenerowych.
Jak to stwierdzono w lutym 2016 r.40, struktura nielegalnego rynku wyrobów tytoniowych
uległa na przestrzeni lat znacznym zmianom. W przypadkach konfiskat znacznych ilości
udział wyrobów pochodzących od dużych międzynarodowych producentów jest dziś w UE
rzadszy niż w przeszłości. Z drugiej strony w konfiskatach na dużą skalę 41, w szczególności
dotyczących transportu kontenerowego, dominują niemarkowe papierosy („cheap whites”) i
podróbki (w tym podrabiane „cheap whites”). W tej sytuacji Parlament Europejski wezwał
Komisję do podjęcia działań, aby określić nowe środki na rzecz rozwiązania problemu „cheap
whites”42.
Rosnąca w UE tendencja palenia fajek wodnych typu szisza znajduje w państwach
członkowskich odzwierciedlenie w konfiskatach znacznych ilości przemycanego tytoniu do
fajek wodnych.
Ponadto wydaje się, że nastąpił znaczny wzrost nielegalnej produkcji wyrobów
tytoniowych wewnątrz UE, co znajduje potwierdzenie w konfiskatach na większą skalę
surowca tytoniowego oraz wykrywaniu licznych nielegalnych wytwórni wyrobów
tytoniowych43. Wzrost nielegalnej produkcji wewnątrz UE może oznaczać reakcję
przemytników na wzmożoną kontrolę granic zewnętrznych UE.
Państwa zidentyfikowane w strategii z 2013 r. jako kluczowe źródła pochodzenia i kanały
tranzytowe stanowią nadal źródło niepokoju, chociaż udział poszczególnych krajów wydaje
się ulegać zmianom. Wydaje się, że jest obecnie kilka różnych źródeł w Azji Wschodniej,
natomiast zmniejszył się prawdopodobnie przemyt z Chin. Ponadto osłabienie struktur
38
39
40
41
42
43
SWD(2016) 44 z dnia 24 lutego 2016 r., s. 10-11.
Według statystyk sporządzonych przez Komisję w oparciu o dane pochodzące z państw członkowskich,
liczba papierosów wprowadzanych na rynek zmniejszyła się z 728 mld (2005 r.) do 486 mld (2014 r.). Zob.
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/tobacco_
products_releases-consumption.pdf.
SWD(2016) 44 z dnia 24 lutego 2016 r.
Według danych państw członkowskich dotyczących konfiskat od 2013 r. osiem z dziesięciu najczęściej
przejmowanych marek należało do kategorii „cheap whites”). Z ponad 1 mld papierosów skonfiskowanych
przy wsparciu OLAF-u w ciągu ostatnich dwóch lat kategoria ta stanowiła ponad 90 %.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2016 r. (2016/2555 (RSP)).
Według władz polskich w samej tylko Polsce wykryto w 2016 r. ponad 40 takich wytwórni, przy czym
szacuje się, że ich łączne moce produkcyjne wynosiły kilka miliardów papierosów rocznie.
9
rządowych w krajach takich jak Libia ułatwia przemyt w regionie Morza Śródziemnego.
Szczególne obawy budzą nadal przemyt białoruskich „cheap whites” oraz tranzyt i nielegalna
produkcja w strefach wolnocłowych w Zjednoczonych Emiratach Arabskich.
Przestępcy i przemytnicy nadal nadużywają niektórych procedur celnych i akcyzowych
związanych z przemieszczaniem towarów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy.
Jednym ze stosowanych lukratywnych dla przestępców scenariuszy jest sytuacja, kiedy
papierosy są produkowane na terenie UE i zgłaszane do wywozu, ale w rzeczywistości nie są
wywożone lub ponownie przemyca się je po wywozie do UE. Podobnie przywiezione
papierosy mogą być przemieszczane w obrębie unii celnej w ramach procedury tranzytu, z
zastosowaniem wielokrotnych fikcyjnych przemieszczeń w celu ukrycia faktycznego miejsca
ich przeznaczenia. Nie zostają one wywiezione, lecz wprowadzone niezgodnie z prawem na
rynek UE bez uiszczania podatku VAT i podatku akcyzowego.
SEKCJA D: KLUCZOWE DOŚWIADCZENIA I DALSZE REFLEKSJE
1.
Dalsze działanie w oparciu o strategię z 2013 r.
Główne filary strategii z 2013 r. i praktycznie wszystkie elementy planu działania zostały
wdrożone. Jako że proceder wciąż występuje, a pewne kluczowe środki nadal oczekują na
wdrożenie, należy kontynuować dotychczasowe działania z pewnymi korektami:
a) Zarówno dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych, jak i Protokół FCTC będą
miały zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpiecznego łańcucha dostaw legalnie
produkowanych papierosów przeznaczonych na rynek UE, jak również papierosów
produkowanych w UE i przeznaczonych na wywóz. Jednakże pełne efekty obydwu
instrumentów będą odczuwalne dopiero za kilka lat.
Promowanie Protokołu FCTC w odniesieniu do państw trzecich (jak również do
państw członkowskich) w celu zabezpieczenia globalnych łańcuchów dostaw i
dokonania postępów we wdrażaniu go w UE będzie w nadchodzących latach
kluczowym elementem działań Komisji w dziedzinie zwalczania nielegalnego handlu
wyrobami tytoniowymi. Ostatecznie z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi
będzie się walczyć najskuteczniej, jeśli Protokół FCTC wdrożony zostanie w ramach
skoordynowanych działań na szczeblu międzynarodowym, europejskim i krajowym.
b) Organy ścigania, takie jak OLAF, zostały wzmocnione, a koordynacja działań
pomiędzy agencjami jest coraz lepsza. Te ulepszone ramy egzekwowania prawa
przyczyniły się od 2013 r. do znacznego wzrostu ilości skonfiskowanego towaru w
całej UE. Aby przeciwdziałać przenoszeniu przez producentów nielegalnych wyrobów
tytoniowych swojej zewnętrznej produkcji na teren UE, należy przedyskutować
wzmocnienie egzekwowania prawa na poziomie UE, w tym uprawnień OLAF-u.
c) W tym kontekście UE i jej państwa członkowskie poczyniły również postępy w
integrowaniu potencjału analitycznego, sprawozdawczego i informatycznego.
Organy celne wzmacniają już swoją wiedzę analityczną i zdolności do pełnego
wykorzystania dostępnych źródeł danych44. Proces ten mógłby być wspierany poprzez
dalsze łączenie zdolności analitycznych dostępnych na szczeblu europejskim, np.
44
Takich jak komunikaty dotyczące statusu kontenera i wykazy przywozu, wywozu i tranzytu ustanowione na
mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97.
10
przez zapewnienie dostępu do odnośnych systemów informatycznych i baz danych.
Prowadzący dochodzenia funkcjonariusze powinni być również zachęcani do tego, by
w pełni wykorzystać dostępny potencjał laboratorium tytoniu we Wspólnym Centrum
Badawczym Komisji.
d) Nabiera tempa współpraca z kluczowymi państwami pochodzenia i tranzytu,
chociaż nieuchronnie potrzeba będzie czasu, zanim inicjatywy dyplomatyczne
przełożą się na bardziej skuteczne egzekwowanie prawa. Odnotowano zadowalające
postępy w kwestii współpracy z państwami trzecimi na szczeblu instytucjonalnym i
operacyjnym, a dwustronne kontakty z kluczowymi państwami należałoby jeszcze
bardziej wzmocnić. Kontakty te mogłyby również być wykorzystane do wspierania
Protokołu FCTC, przy czym UE jest w stanie wykorzystać w tym celu swoje wpływy
dyplomatyczne. W związku z tym powinno się również rozważyć wzrost liczby
oficerów łącznikowych OLAF-u z obecnych trzech, w zależności od dostępnych
środków.
e) Organy ścigania mniej konsekwentnie skupiają się na kwestii popytu na nielegalne
produkty niż na przykład instytucje ochrony zdrowia. Jednak w niektórych państwach
członkowskich, takich jak Estonia, podjęto w tej dziedzinie interesujące inicjatywy,
przeprowadzając kampanie uświadamiające i pokazując powiązania między
nielegalnymi papierosami a przestępczością zorganizowaną. Potencjalne środki
ukierunkowane na kwestię popytu można by wykorzystywać bardziej systematycznie.
2.
Dalsze refleksje
Pomimo podjętych do tej pory działań rozmiary nielegalnego handlu pozostają zasadniczo na
stałym poziomie. W szczególności kwestie „cheap whites” i fałszowanych papierosów, choć
nie są całkiem nowe, stają się w ostatnich latach coraz bardziej kłopotliwe. W związku z tym
wydaje się, że obecnie jest właściwy moment na rozważenie dodatkowych środków, tak aby
mogły one w przyszłości skutecznie uzupełniać strategię z 2013 r. Proponuje się następujące
kwestie do dalszej refleksji:
a) Należy ograniczyć czynniki stanowiące dla przemytników zachętę. Obecnie główną
zachętą dla nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi jest możliwość wykorzystania
różnic cenowych między państwami członkowskimi UE i krajami ościennymi, ale
również między krajowymi rynkami w państwach członkowskich UE45. Jeden
znormalizowany kontener 40 stopowy zawierający około 20 mln papierosów
przemyconych do UE może przynieść do 2 mln EUR nielegalnego dochodu, w zależności
od obciążenia podatkowego. Poziom opodatkowania jest jednym z głównych czynników
wpływających na cenę wyrobów tytoniowych, która z kolei wpływa na zwyczaje
związane z paleniem wśród konsumentów, zgodnie z zasadami elastyczności cenowej.
Dlatego pewien stopień równania w górę pomiędzy poziomami podatków stosowanymi w
państwach członkowskich pomógłby w ograniczeniu oszustw i przemytu. Należy
zachęcać państwa sąsiadujące, takie jak Białoruś, ze zbyt niskimi stawkami podatku od
wyrobów tytoniowych, by zbliżały swoje stawki podatku akcyzowego do stawek
minimalnych w UE, zwłaszcza we wspólnym interesie polityki zdrowotnej i zwiększania
dochodów publicznych.
45
Średnia cena za 20 papierosów w Finlandii wynosi 5,01 EUR. W Rosji jest to tylko 0,95 EUR, a na Białorusi
może nawet połowa tej kwoty. Ponadto średnia cena opakowania zawierającego 20 papierosów wynosiła
2,08 EUR w Polsce, w porównaniu do 9,09 EUR dla tego samego opakowania w Irlandii (zob. opracowana
przez Frontex analiza ryzyka dla wschodnioeuropejskich granic za 2015 r., s. 24).
11
b) Zmniejszenie efektu zachęty można by wzmocnić, jeśliby jednocześnie zwiększyć koszty
produkcji i dystrybucji przemytników i jeśli sankcje miałyby wystarczająco
odstraszający skutek. Takie inicjatywy mogłyby obejmować:
i.
ograniczenie dostępu do surowców, który dla nielegalnych produktów tytoniowych
ma podstawowe znaczenie. Ograniczenie ich dostępu do podstawowych surowców
zakłóciłoby ich działalność. Parlament Europejski wezwał Komisję do podjęcia
działań, aby zapewnić skuteczną kontrolę materiałów wsadowych 46. Oprócz urządzeń
do produkcji, można by rozważyć w tym względzie trzy główne grupy produktów:

Poddano przeglądowi kwestię kontroli przemieszczania surowca tytoniowego,
który obecnie nie jest objęty podatkiem akcyzowym (zob. pkt B1d powyżej).
Jednakże rynek surowca tytoniowego jest rozdrobniony, a wielu producentów
działa zarówno w UE, jak i poza nią.

Papier stosowany w papierosach posiada pewne szczególne cechy.
Monitorowanie i kontrolowanie papieru jest skomplikowane z uwagi na fakt,
że istnieje wielu producentów papieru na całym świecie;

natomiast liczba producentów włókna octanowego stosowanego w filtrach
papierosów jest ograniczona, co zwiększyłoby perspektywy skutecznego
kontrolowania dostaw. W świetle globalnych możliwości w tym przemyśle
(nie wspominając producentów papierosów w państwach trzecich), byłoby
jednak trudne do wyobrażenia, by system kontroli ograniczony do Europy
mógł być skuteczny. Dlatego też mogłaby być a priori konieczna współpraca z
producentami i państwami, w których prowadzą działalność.
ii.
Zwiększenie kontroli łańcucha logistycznego wykorzystywanego przez
przemytników. Wariant ten obejmuje dokładniejsze monitorowanie procedur celnych
często wykorzystywanych przez przemytników do popełniania nadużyć (zob. sekcja
C.). System podatkowy mający zastosowanie do przywozu papierosów to cały zbiór
przepisów podatkowych i celnych; są one często stosowane przez różne organy.
Współpraca między tymi organami krajowymi może zostać jeszcze bardziej
wzmocniona, np. pod względem interoperacyjności systemów informatycznych.
iii.
Sankcje i gwarancje Istnieją wątpliwości co do tego, czy sankcje administracyjne lub
karne, które są faktycznie stosowane w państwach członkowskich w odniesieniu do
przestępstw związanych z przemytem, są wystarczająco odstraszające. Jest to tym
bardziej istotne w kontekście rynku wewnętrznego, ponieważ atrakcyjność
nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w jednym państwie członkowskim może
łatwo spowodować znaczącą działalność przemytniczą w innym państwie
członkowskim.
Ponadto istnieją podobne wątpliwości co do tego, czy gwarancje wymagane przez
państwa członkowskie dla pewnych wrażliwych działań związanych z bezcłową
obsługą towarów akcyzowych (np. zarządzania składem celnym) są wystarczająco
dostosowane do ewentualnych nielegalnych zysków grup przestępczych.
c) Komisja od lat wspiera państwa członkowskie w zwalczaniu przemytu wyrobów
tytoniowych. W szczególności państwa członkowskie przy wschodniej granicy UE
46
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2016 r. (2016/2555 (RSP)).
12
znajdują się na pierwszej linii w walce przeciwko przemytowi nielegalnych wyrobów
tytoniowych do UE przez granice lądowe. Nasuwa się zatem pytanie, czy dla organów
celnych nie byłoby w interesie ogólnym uzyskanie bardziej ukierunkowanego wsparcia.
Kwestia ta mogłaby być zbadana w ramach przeglądu programu Herkules, również z
uwzględnieniem nowych zobowiązań wynikających z Protokołu FCTC.
d) Toczy się dyskusja na temat tego, czy obowiązujące obecnie instrumenty prawne, takie
jak umowy o wzajemnej pomocy administracyjnej, dają wystarczające możliwości do
systematycznej wymiany informacji celnych z państwami sąsiadującymi. Dlatego Rada
wezwała do wprowadzenia nowych instrumentów47 w celu poprawy tej sytuacji w oparciu
o nowy art. 12 unijnego kodeksu celnego.
e) Istnieje wiele legalnych prywatnych i państwowych podmiotów pośredniczących
uczestniczących w międzynarodowym łańcuchu dostaw, takich jak armatorzy,
przewoźnicy, porty, spedytorzy, agenci celni czy przedsiębiorstwa logistyczne.
Podmiotom tym zależy na dobrej reputacji i mogłyby one stać się jeszcze bardziej
cennymi sprzymierzeńcami w walce z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi.
Jak to stwierdzono w Protokole FCTC, szczególne wyzwania wiążą się z produkcją na
terenie wolnych obszarów celnych, a także z przemytem z tych obszarów i
wykorzystaniem ich jako kanały tranzytowe. Jedyną możliwością, aby zaradzić obecnym
problemom, będzie współpraca z władzami lokalnymi. W tym celu, tam gdzie takie
umowy jeszcze nie istnieją, powinno się rozważyć zawarcie umów o współpracy celnej z
odnośnymi krajami, w tym ze ZEA/Dubajem.
f) Ponadto nie ma jeszcze obecnie żadnej niezależnej oceny skali i rozwoju sytuacji na
rynku nielegalnych wyrobów tytoniowych w UE. Statystyki niewątpliwie się poprawiły,
ale są one oparte na przeprowadzonych konfiskatach, które nie mogą dać pełnego i
niezależnego obrazu nielegalnego rynku. W związku z tym mogą być potrzebne
dodatkowe informacje, oparte na przykład o wzorce konsumpcji, tak aby kształtowanie
polityki było bardziej świadome i lepiej ukierunkowane.
SEKCJA E: PODSUMOWANIE
Pomimo środków przedsięwziętych począwszy od 2013 r. wyzwania stwarzane przez
nielegalny handel wyrobami tytoniowymi przysparzają dziś nie mniej kłopotów niż miało to
miejsce w przeszłości. UE i jej państwa członkowskie nie mają wyboru i muszą nadal z
determinacją stawiać czoła zagrożeniu ze strony nielegalnych wyrobów tytoniowych i
zmieniających się w tym obszarze tendencji, ponieważ ta nielegalna działalność jest
szkodliwa dla zdrowia publicznego, finansów i bezpieczeństwa.
Łącząc w sobie zdecydowane działania legislacyjne, solidne egzekwowanie prawa i
zacieśnienia współpracy na szczeblu krajowym, europejskim i międzynarodowym, strategia z
2013 r. ma wciąż istotne znaczenie. Jest zbyt wcześnie, aby wydawać ostateczne orzeczenie w
sprawie jej skuteczności, ponieważ jej kluczowe elementy – takie jak identyfikacja i śledzenie
przemieszczania – nie są jeszcze stosowane.
Biorąc pod uwagę rosnące zagrożenie, w szczególności ze strony „cheap whites”, Protokół
FCTC – po jego pełnym wdrożeniu przez masę krytyczną państw, w tym głównych państw
pochodzenia i tranzytu – będzie kluczowym instrumentem w walce z nielegalnym handlem
47
Wnioski Rady z dnia 16 grudnia 2016 r.
13
wyrobami tytoniowymi na świecie. Jednakże, chociaż identyfikacja i śledzenie
przemieszczania w szczególności przyczynią się do zabezpieczenia legalnego łańcucha
dostaw, niezbędne będą dodatkowe instrumenty, aby móc skutecznie walczyć z krajową i
zagraniczną nielegalną produkcją papierosów.
W tym kontekście, w oparciu o niniejszą analizę i o dalszy dialog z zainteresowanymi
stronami, Komisja uzupełni swoją ocenę obecnej strategii i podejmie decyzję dotyczącą
stosownych dalszych działań na rok 2018.
14