Uprawnienia gmin w świetle skutków orzeczenia TK o

EWA ŁĘTOWSKA
Uprawnienia gmin
w świetle skutków orzeczenia TK
o Kościelnej Komisji Majątkowej
1. Orzekając w dniu 8 VI 2011 r.1 o niekonstytucyjności art. 63
ust. 9 ustawy z 17 V 1989 o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej2 (i umarzając postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na utratę mocy innych zaskarżonych przepisów
owej ustawy, objętych tym samym wnioskiem3), Trybunał Konstytucyjny stworzył nowy stan prawny. Analiza skutków tego orzeczenia – to
przedmiot niniejszego artykułu.
Trybunał uznał za niekonstytucyjne upoważnienie ustawowe4, które
1 K 3/09, OTK nr 5A/2011, poz. 39 [artykuł został przekazany do druku jeszcze przed
opublikowaniem uzasadnienia wyroku – red.].
2 Dz.U. nr 29, poz. 154 ze zm. Zniesienie Komisji Majątkowej nastąpiło z dniem 1 III
2011 na podstawie noweli z 16 XII 2010 do tej ustawy (Dz.U. nr 18, poz. 89). Regulując
stosunki majątkowe między państwem a Kościołem katolickim, ustawa przewidywała zwrot nieruchomości w akcie sprawiedliwości transformacyjnej kościelnym osobom
prawnym. Miało się to dokonać w specjalnym postępowaniu (tzw. postępowaniu regulacyjnym), bez drogi sądowej i bez możliwości odwołania. Wnioski o restytucję miały być
składane w stosunkowo krótkim czasie (dwa lata).
3 W TK na rozpoznanie oczekuje kolejny wniosek (K 25/10), dotyczący tej samej
ustawy, lecz z inaczej sprecyzowanym przedmiotem, a zwłaszcza wzorcem zaskarżenia (art. 165 Konstytucji). Wyrok w sprawie K 3/09 bynajmniej nie stwarza przeszkody
orzekania in merito w sprawie K 25/10 – jeżeli sformułowano w nim odmiennie przedmiot zaskarżenia lub/i wzorce kontroli.
4 Jak głosi komunikat prasowy biura TK: „Trybunał Konstytucyjny w delegacji ustawowej z art. 63 ust. 9 ustawy nie znalazł wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Z całokształtu regulacji ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie da
się również wywieść wskazówek, w jaki sposób uregulować treść rozporządzenia. Samo
stwierdzenie, że Rada Ministrów określi mienie, które może podlegać postępowaniu regulacyjnemu, nie przesądza o tym, jakimi kryteriami powinna się kierować przy określaniu nieruchomości zamiennych w postępowaniu regulacyjnym. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji
prawnej bezpośrednio w ustawie jest połączony z zakazem regulowania ich w rozporzą-
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
3
stanowiło podstawę rozporządzenia Rady Ministrów określającego, z jakiego mienia państwowego lub – co nas tu interesuje – komunalnego może pochodzić nieruchomość zamienna przyznawana jako rekompensata w
postępowaniu regulacyjnym. Przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności
były braki w wymaganej treści upoważnienia – niedostatek kryteriów, jakimi należy się kierować, wskazując owo mienie. Oznacza to, że upoważnienie niespełniające wymagań materialnoprawnych nie mogło służyć jako podstawa do wydania skutecznego, niewadliwego konstytucyjnie rozporządzenia. Sentencja wyroku wprost nic nie mówi o rozporządzeniu Rady
Ministrów z 21 XII 1990 w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych
lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych
osób prawnych5, wydanym na podstawie zakwestionowanego upoważnienia. Jednakże wyrok ma znaczenie i dla oceny konstytucyjności tego rozporządzenia, i dla reżimu prawnego przezeń tworzonego.
Warto tym kwestiom poświęcić uwagę. Ani bowiem to, co powiedziano o konsekwencjach wyroku w czasie konferencji prasowej w Trybunale6, ani spekulacje medialne dotyczące ewentualności odszkodowań
od Skarbu Państwa7 bynajmniej nie wyczerpują zagadnienia. W rzeczywistości wyrok otwiera przed gminami, które zostały dotknięte rozstrzygnięciami Komisji Majątkowej, możliwość korzystania z roszczeń restytucyjnych, i to bezpośrednio wobec beneficjentów tych rozstrzygnięć, tj.
kościelnych osób prawnych, które otrzymały nieruchomości zastępcze
kosztem gmin. Dotyczy to tych sytuacji, gdzie przesunięcie własności
(jako skutek postępowania regulacyjnego) nastąpiło po 17 X 1997. Ten
zaś aspekt następstw orzeczenia uszedł chyba uwadze zarówno samego
Trybunału, jak i zainteresowanych gmin – przynajmniej sądząc po ich
reakcjach, o których donosiły media8.
dzeniu, jako akcie podustawowym. Dotyczy to przede wszystkim materii odnoszącej się
do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec
obywateli. Trybunał wskazał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 XII 1990 r. w sprawie wyłączenia nieruchomości
zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób
prawnych uszczegóławia ustawę. To, że prawodawca nie miał żadnych kryteriów w postaci wytycznych, które wskazałyby mu kierunki rozwiązań, powoduje, że jego swoboda
w tworzeniu rozporządzenia jest za szeroka. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych, przez co możliwe stało się uregulowanie
zasadniczej – z punktu widzenia istoty postępowania regulacyjnego – kwestii w rozporządzeniu. Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej z punktu widzenia ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, która powinna znajdować
się w samej ustawie, a nie w akcie wykonawczym”.
5 Dz.U. nr 1/1991, poz. 2.
6 Sędzia TK: możliwe wnioski o odszkodowanie dla gmin, doniesienie PAP z 8 VI 2011.
7 TK: jeden z 8 zapisów ustawy o Komisji Majątkowej niekonstytucyjny, doniesienie
PAP z 8 VI 2011.
8 Prof. Oklejak po orzeczeniu TK: będziemy czekać na decyzję NSA, doniesienie PAP
4
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
Mówiąc o „roszczeniach restytucyjnych”, nie mam przy tym na
myśli restytucji odszkodowawczej, zwracającej się przeciw Skarbowi
Państwa, lecz restytucję w postaci zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia.
Byłaby to zazwyczaj restytucja realizowana tylko in valuta (art. 405 k.c.),
z reguły bowiem kościelne osoby prawne wyzbywały się uzyskanych nieruchomości zastępczych. Oczywiście, zgodnie z regułami dotyczącymi
bezpodstawnego wzbogacenia, obowiązek ograniczałby się do granic jedynie aktualnego wzbogacenia. Jednakże w wypadku sprzedaży nieruchomości uzyskanej w efekcie postępowania regulacyjnego to accipiens
musiałby wykazać, że po jego stronie zachodzi brak wzbogacenia, co bynajmniej nie jest dowodem łatwym przy uzyskaniu surogacji pieniężnej
i dokonaniu z niej nakładów na inny majątek czy zaoszczędzeniu dzięki
niej wydatków z innego majątku.
2. Powołanie w 1989 r. Kościelnej Komisji Majątkowej – jako akt sprawiedliwości transformacyjnej, gdy idzie o restytucję majątku kościelnych
osób prawnych, którego osoby te zostały bezprawnie pozbawione – nie budziło i nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. Problemem było jednak to, że
zamiast działać, jak to pierwotnie zamierzono, przez 2 lata, Komisja działała
lat 22. Z czasem zaś zmieniło się otoczenie normatywne ustawy z 1989 r.
Po pierwsze, uwłaszczono gminy, nadając im majątek na własność.
To spowodowało zmianę początkowego założenia, że państwo „zwraca
swoje”: mienie Skarbu Państwa, państwowych jednostek organizacyjnych, a także (choć tu już można było mieć wątpliwości i konstrukcyjne,
i konstytucyjne) państwowych osób prawnych9. Natomiast z momentem
powstania personifikowanych gmin i ich uwłaszczenia jako odrębnych
ośrodków interesów i struktur pula objęła także czynnik heterogeniczny:
majątek niepaństwowy. Zauważyć przy tym należy, że podmiotem zobowiązanym z ustawy z 1989 r. było państwo (ewentualnie Skarb Państwa),
a nie gminy10. Ta kwestia ma podstawowe znaczenie dla oceny podmiotowego zakresu związania postępowaniem regulacyjnym i oceną prawnej
podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w tym postępowaniu.
Toczące się postępowania regulacyjne nie skończyły się w przewidzianym terminie. Do 1992 r. nie złożono nawet wszystkich wniosków
o zwrot. Postępowania regulacyjne nałożyły się tym sposobem na zapoczątkowaną w tym czasie i trwającą reformę samorządową. Wyodrębnianie majątkowe gmin uszczuplało pulę państwową („własne” mienie państwa), z której czerpano w postępowaniu regulacyjnym.
z 8 VI 2011. Wypowiedź dotyczy zachowania władz samorządowych Krakowa.
9 Zasada jednolitego funduszu własności państwowej powodowała, że mienie państwowe znajdujące się we władztwie osób prawnych nie było traktowane jako „cudze”.
10 Pogląd wyrażony w publikacji A. Grajewskiego („Gość Niedzielny” z 19 VI 2011),
jakoby gmina miała własny obowiązek świadczenia nieruchomości zamiennej lub odszkodowania na rzecz Kościoła, niepoparty żadnym argumentem, jest dowolny.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
5
Ustawodawca przewidział wprawdzie sytuację, że restytucja nastąpi kosztem mienia gminnego (art. 13 ustawy z 10 V 1990 – Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych11, a także wzmianki m.in. w art. 63 ust. 9 ustawy
z 1989 r.); przynajmniej do 17 X 1997 mogło to być tolerowane jako legitymizacja przekazywania nieruchomości gminnych jako nieruchomości zamiennych. Do tego momentu bowiem taka regulacja ustawowa nie
sprzeciwiała się konstytucyjnej pozycji gmin: ówczesna Konstytucja tych
kwestii w ogóle nie regulowała i nie obejmowała swymi gwarancjami
ani samodzielności gmin, ani ich własności. Wraz jednak z wejściem w
życie Konstytucji umocniono konstytucyjnie (czego wcześniej nie było)
pozycję gmin, uznając ich własność za gwarancję przysługującej im samodzielności. Konstytucja zapewniała gminom także ochronę sądową w
tym zakresie (art. 16 ust. 2, art. 165). Tej sytuacji nie odpowiadał reżim
ukształtowany postępowaniem regulacyjnym (ustalony w 1989 r. ustawą
zwykłą): pozbawiony kontroli sądowej, odwołania od rozstrzygnięcia i
nieczyniący gminy stroną postępowania.
Inaczej mówiąc: w latach 1989–1997, w początkach istnienia Komisji
Majątkowej, przede wszystkim zwracano osobom kościelnym to samo, co
bezprawnie im zabrano. Czyniono to kosztem majątku państwowego (wtedy państwo czerpało „ze swego”). Z momentem komunalizacji okazało się,
że czerpie się już z puli cudzej (gminnej), ale taką możliwość przewidywała sama ustawa, a postępowania regulacyjne wszak i tak miano zakończyć
w ciągu dwóch lat. Jednakże terminu tego nie dotrzymano, zaś z datą wejścia w życie Konstytucji (1997 r.) ta właśnie „cudza”, gminna pula majątkowa została objęta szczególną ochroną konstytucyjną, a przy tym Konstytucja podniosła rangę prawa do sądu jako uniwersalnej gwarancji poszanowania wszelkich majątkowych praw podmiotowych12.
Jednocześnie działaniem Komisji Majątkowej objęto nie tylko
zwrot tego, co zabrano, ale i coraz szerzej restytucję zastępczą in natura (realizowaną teraz głównie z majątku gmin). To, oczywiście, spowodowało zwiększenie roli biegłych orzekających o równoważniku; problem ten nie występował w wypadku zwracania w naturze tego samego,
co zabrano. Nie zadbano zarazem o to, aby biegli nie byli opłacani przez
jedną ze stron, zainteresowaną wynikiem ich pracy, i przez to uzależnieni od niej względami wdzięczności. Gdy idzie o wyceny, ograniczano
11 Dz.U.
nr 32, poz. 191 ze zm.
chociaż uwłaszczeniu gmin towarzyszyło zastrzeżenie jego warunkowości
(art. 13 ustawy z 10 V 1990 – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) wobec ewentualnego postępowania regulacyjnego, to jednak zastrzeżenie to zdezaktualizowało się po
7 latach obowiązywania, wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. jako aktu hierarchicznie nadrzędnego nad ustawą samorządową z 1990 r. Sama Konstytucja wymagała
zresztą dostosowania stanu prawnego do swej treści (art. 236) i w omawianym zakresie
akurat taka potrzeba zachodziła, tyle że jej nie zadośćuczyniono.
12 Dlatego
6
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
się13 do wycen proponowanych przez stronę kościelną lub ekspertów
przez nią sugerowanych14. Opieszałość w realizacji postępowań regulacyjnych i umocnienie majątkowo-konstytucyjnego statusu gmin powodowały więc skutki idące w rozbieżnych kierunkach. Nie spostrzegł
tego ustawodawca, a przecież miał zapewnić dostosowanie stanu prawnego do Konstytucji (art. 236 Konstytucji), nie wpłynęło to też w jakikolwiek sposób na prace samej Komisji Majątkowej15.
Sytuację pogorszył fatalny błąd interpretacyjny sądów powszechnych. Nie spostrzegły one, że jakkolwiek ustawa z 1989 r. wyłączała
drogę odwoławczą od rozstrzygnięć Komisji Majątkowej (w stosunkach
państwo–Kościół), to jednak bynajmniej nie wykluczała drogi sądowej
w celu ochrony praw osób trzecich, których owe rozstrzygnięcia mogły
dotyczyć. Natomiast sądy powszechne nagminnie owej ochrony tym osobom odmawiały16, i to nie przez oddalanie powództw, lecz odrzucanie
pozwów z powodu rzekomego braku drogi sądowej – błędnie interpretując ustawę z 1989 r. Sądy wnioskowały tu a contrario z faktu wyłączenia
możliwości odwołania w stosunkach państwo–Kościół, nadając ustawie
niekonstytucyjny sens i skutki. Rozumowanie to jest obarczone błędem
w budowie przesłanek wnioskowania: po pierwsze – wyłączenie odwołania nie tworzy iunctim z wyłączeniem drogi sądowej, po drugie – wyłączenie odwołania odnosiło się do innych podmiotów niż osoby trzecie,
którym zamknięto drogę sądową. W tej sytuacji jednak nie było szans,
aby uwłaszczone i obdarzone osobowością prawną gminy mogły mieć nadzieję na ochronę ich praw na drodze sądowej.
Co gorsza, także NSA, uznawszy raz w 1991 r.17, że sam nie ma ko13 „Marek P. [wzięty pełnomocnik ubiegających się o rewindykację; toczy się przeciw niemu postępowanie karne – E.Ł.] przekonywał, że w takich sprawach wystarczy wycena dokonana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie parafii lub zakonu. Uważał za zbędne, a wręcz niedopuszczalne, zlecanie drugiej wyceny przez reprezentantów Skarbu Państwa” – tak cytowany w „Rzeczpospolitej” z 4 III 2011 wiceminister sprawiedliwości,
wieloletni członek Komisji Majątkowej, który złożył rezygnację z uczestnictwa.
14 C. Łazarkiewicz: Co kościół ma, „Polityka” z 2 X 2010.
15 Szerzej E. Łętowska: Nieodzowność wykładni dynamicznej przy ocenie reżimu
prawnego Kościelnej Komisji Majątkowej (Przyczynek do braków w metodach prawniczej analizy problemu) [w:] Prawne granice wolności sumienia i wyznania, red. J. Kondratiewa-Bryzik, R. Wieruszewski, M. Wyrzykowski, w druku.
16 Por. uchwałę SN z 27 IX 1996, III CZP 96/96, OSNIC nr 1/1997, poz. 4; wyrok NSA z
8 IV 2003, I SA 2017/01, Legalis; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 13 II 2007, I ACa
998/06, LEX nr 331017. Niekiedy wprawdzie SN podkreślał, że postępowanie regulacyjne nie może uszczuplać praw osób trzecich (wyroki SN: z 26 VI 1996, I CR 1/96, LEX nr
549009; z 13 V 1998, III CKN 483/97, „Prokuratura i Prawo” nr 11–12/1998, s. 34). Inne
orzeczenia SN wyrażały jednak w praktyce odmienne stanowisko, a co więcej, sprawy te
do SN nie dochodziły (zażalenie na postanowienie o braku drogi sądowej kończyło swój
bieg w drugiej instancji). O skali faktycznej problemu por. M. Bunda: Zwróceni, „Polityka” z 12 III 2011.
17 Postanowienie NSA z 26 IX 1991, I SA 768/91 („Wspólnota” nr 10/1992, poz. 21), odmawiające kontroli rozstrzygnięcia Komisji Majątkowej, było oparte na tezie, że Komisja
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
7
gnicji kontrolnej (co od biedy można byłoby wówczas akceptować), bezrefleksyjnie powoływał się na własne orzecznictwo z 1991 r. jako wyraz
utrwalonej linii nawet wtedy, gdy wejście w życie Konstytucji i zmiany
kodeksu postępowania administracyjnego co do statusu gmin18 czyniły to
założenie pozbawionym podstaw.
Rozciągnięcie działania Komisji Majątkowej w czasie, pojawienie
się gmin i ich uwłaszczenie, wejście w życie Konstytucji z jej standardami ochrony własności i powszechnego prawa do sądu oraz konstytucjonalizacja statusu prawnego gminy, błędy sądów w interpretacji podmiotowego zakresu postępowania regulacyjnego oraz wyłączenie przez
te same sądy ochrony praw osób trzecich dotkniętych postępowaniem
regulacyjnym, a także inne wypaczenia faktycznego funkcjonowania Komisji19 – wszystko to razem (i każda rzecz z osobna) doprowadziło do wynaturzenia instytucji, która miała służyć przywracaniu sprawiedliwości
dziejowej. W konsekwencji Komisja zakończyła swój byt. Pozostaje sprawa skutków jej działania.
3. Jakkolwiek wyrok TK w sprawie K 3/09 dotyczył tylko ustawy
z 1989 r. i stwierdzał niekonstytucyjność jej art. 63 ust. 9, to jednak z racji zawartego w nim przedmiotu regulacji konstytucyjna dyskwalifikacja
ma tu szersze znaczenie dla systemu prawnego. Wspomniany przepis zawiera bowiem upoważnienie do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, które miało określać, „z mienia których państwowych jednostek
organizacyjnych lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna”.
Chodzi więc o przepis, który – od strony materialnoprawnej – jest w
postępowaniu regulacyjnym fundamentem restytucji dokonywanej przez
świadczenie zamiennika nieruchomości utraconej przez Kościół. Rozporządzenie wydane na podstawie zdyskwalifikowanego przez TK upoważnienia ustawy określa bowiem, „z czego” należy czerpać na przedmiot
zamiennego świadczenia. Natomiast kompetencyjnie przepis ten legitymizuje akt podustawowy (rozporządzenie). Dyskwalifikacja upoważnienia – jako niedostatecznie regulującego na poziomie samej ustawy zasady treściowe przyszłego upoważnienia – powoduje, że określenie tego,
kto (gmina) i co ma wydzielić i przekazać jako ekwiwalent rekompensaani nie jest organem administracji, ani nie wykonuje funkcji zleconych, zaś postępowanie
przed nią nie jest postępowaniem administracyjnym, a rozstrzygnięcie nie jest decyzją.
Orzeczenie to jest bezkrytycznie uznawane za wyraz „utrwalonego poglądu” orzecznictwa po 20 latach od początku działania Komisji, mimo wejścia w życie Konstytucji.
18 Dotyczy to losów obowiązywania art. 27 lit. a k.p.a. w latach 1990–1994.
19 Chodzi choćby o to, że w miarę upływu czasu coraz bardziej okrawano postępowanie regulacyjne z elementów gwarancyjnych, np. przez wprowadzenie uzusu, że gmin nie
tylko nie pytano o zdanie w kwestii nieruchomości zastępczych, co było powinnością normatywną, ale wręcz nie zawiadamiano o postępowaniu; szerzej zob. E. Łętowska, jw.
8
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
cyjny dla Kościoła, całkowicie dokonuje się na poziomie rozporządzenia.
Ustawa bowiem – i to właśnie stwierdził TK, dyskwalifikując upoważnienie – nie pełni tu swej regulacyjnej roli wobec rozporządzenia, które treściowo staje się aktem samoistnym. Wywołuje to pytanie o skutki wyroku
stwierdzającego niekonstytucyjność upoważnienia ustawowego z opisanej przyczyny wobec aktu wydanego na jego podstawie, tj. rozporządzenia, i o znaczenie tego rozporządzenia jako źródła obowiązku gminy dla
realizacji skutków postępowania regulacyjnego.
4. W orzecznictwie TK ukształtował się pogląd, że „utrata mocy
obowiązującej przez przepis ustawowy stanowiący podstawę wydania
rozporządzenia pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej samego rozporządzenia”20, i to „automatycznie”21.
To ostatnie określenie nie jest jasne, nie wiadomo bowiem, o jaki
automatyzm chodzi. Czy wyrok TK ma tu skutek rozszerzony? Ale wtedy
kto, na jakiej podstawie i w jakim trybie miałby doprowadzić do promulgacji w Dzienniku Ustaw derogacji takiego rozporządzenia? Czy też – gdy
mowa o „automatycznej dekonstytucjonalizacji” – chodzi o nakazanie organom stosującym rozporządzenie, aby wstrzymywały się od jego stosowania? Czy też jest jakieś wezwanie adresowane do ustawodawcy, aby to
on wydał akt derogacyjny?
Natomiast należy się zgodzić z samym poglądem merytorycznym,
że „nie może (...) funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające »punktu zaczepienia« w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również
niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego. Rozporządzenie wydane na podstawie przepisu, który z powodu stwierdzenia przez Trybunał jego niezgodności z Konstytucją traci
moc obowiązującą, musi również utracić status źródła prawa powszechnie obowiązującego”22.
Trzeba tu podkreślić, że art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec
kontroli ma dwoisty charakter, odnosi się bowiem i do ustawy, i do rozporządzenia. Przepis ten, w zd. 1 wskazując konstytutywne cechy rozporządzenia (wydanie przez organ konstytucyjny; na podstawie szczegółowego
upoważnienia; w celu wykonania ustawy), jest wzorcem konstytucyjnym
dla rozporządzenia23. Natomiast w zd. 2 wskazuje się cechy upoważ20 Wyrok
TK z 14 II 2006, P 22/05, OTK nr 2A/2006, poz. 16.
TK z 9 III 2011, P 15/10, OTK nr 2A/2011, poz. 9.
22 Wyrok TK z 12 IX 2006, K 55/05, OTK nr 8A/2006, poz. 104. Pogląd ten Trybunał powtórzył w wyrokach: z 19 VI 2008, P 23/07, OTK nr 5A/2008, poz. 82; z 23 X 2010, P 23/10,
OTK nr 9A/2010, poz. 107; podobnie w wyrokach: z 31 III 2009, K 28/08, OTK nr 3A/2009,
poz. 28; z 11 II 2010, K 15/09, OTK nr 2A/2010, poz. 11.
23 Wyroki TK: z 20 X 2003, U 2/02, OTK nr 8A/2003, poz. 81; z 20 V 2003, K 56/02, OTK
21 Wyrok
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
9
nienia (określenie organu zobowiązanego do wydania rozporządzenia,
zakres spraw do uregulowania, wytyczne treściowe), co czyni ten fragment właściwym wzorcem do oceny normy upoważniającej (w ustawie).
Ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego także występuje w ramach kontroli konstytucyjności w dwoistym charakterze: jako
samodzielny wzorzec oceny – dla rozporządzenia24, albo jako przedmiot
kontroli konstytucyjności (co miało np. miejsce w sprawie K 3/09). Od
inwencji, umiejętności i woli wnioskodawcy zależy, jak skonstruuje wniosek (pytanie, skargę) – akcentując już to wadliwość upoważnienia, już to
jego materializację w rozporządzeniu25, albo wykorzystując obie możliwości w jednym wniosku, może podać różne wzorce, w najrozmaitszych
kombinacjach. Bywa zaś i tak, że wniosek (skarga, pytanie) formułuje zarzuty albo tylko wobec upoważnienia, albo tylko wobec rozporządzenia,
w sytuacji, gdy możliwe są one w odniesieniu do obu aktów normatywnych. Trybunał, związany zasadą skargowości, nie może wówczas samodzielnie rozszerzyć zakresu kontroli i orzeka, jak mu materii (i wyobrażenia o własnej kognicji) staje. Niekoherencja orzecznictwa TK w tych
kwestiach jest tylko pochodną tego stanu rzeczy i konsekwencją sposobu
rozumienia zasady skargowości w postępowaniu przed TK.
Piśmiennictwo także aprobuje tezę, że relacja: ustawa – akt wykonawczy jest jednolitym mechanizmem, którego spójność wyraża się w
art. 92 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym zarówno cech upoważnienia (co
się odnosi do ustawy), jak i rozporządzenia (co się odnosi do aktu wykonawczego). Dlatego właśnie rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia, które z powodu stwierdzenia niezgodności z Konstytucją traci
moc obowiązującą, musi także samo utracić status powszechnie obowiązującego prawa26. Pytanie jednak, kiedy się to dokonuje i jakim aktem,
pozostaje otwarte.
Rzadko bowiem w toku kontroli konstytucyjności zaskarża się i
upoważnienie, i wydany na jego podstawie akt. Nawet jednak wówczas,
gdy podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności zaskarży zarówno upoważnienie, jak i rozporządzenie wydane na jego podstawie, sam TK nie
jest zbyt konsekwentny, gdy idzie o kolejność analizy, wnioskowania i
sformułowania sentencji.
nr 5A/2003, poz. 42.
24 Wyrok TK z 20 V 2003, K 56/02, jw.
25 Trzeba jednak pamiętać, że kontrola ustawy (sygn. „K”) odbywa się w innym składzie niż kontrola o sygn. „U”, gdzie występują inni uczestnicy.
26 S. Wronkowska: Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle
Konstytucji i praktyki [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt,
Warszawa 2005, s. 85; por. też E. Łętowska, J. Królikowski, A. Łyszkowska, J. SokólskaWarchoł: Zasada skargowości – wątpliwości i uwarunkowania na tle acquis constitutionnel [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa
2010, s. 123–129.
10
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
Gdy jednocześnie kwestionuje się upoważnienie i wydane na jego podstawie rozporządzenie, przy stwierdzaniu niezgodności upoważnienia z art. 92 ust. 1 Konstytucji Trybunał bada najpierw upoważnienie, gdyż przyjmował, że „niedopuszczalnym byłoby zastosowanie jako
wzorca badania rozporządzenia przepisu upoważniającego, który mógłby się okazać niezgodny z Konstytucją”27. Wówczas TK bądź to orzekał
o niezgodności rozporządzenia bezpośrednio z art. 92 ust. 1 Konstytucji28, bądź umarzał postępowanie w sprawie kontroli rozporządzenia
(stwierdziwszy niekonstytucyjność upoważnienia), uznając, że w takiej
sytuacji badanie rozporządzenia staje się zbędne29. Trybunał przeprowadzał kontrolę samego upoważnienia 30, gdy stanowiło ono wzorzec
oceny rozporządzenia obok art. 92 ust. 131, mimo że skarżono zarówno
upoważnienie, jak i akt wydany na jego podstawie.
5. Na tle sprawy K 3/09 nie zaskarżono rozporządzenia, ale skutecznie zaskarżono upoważnienie do jego wydania. Jeżeli przyjąć tezę o
„automatycznym” oddziaływaniu stwierdzenia niekonstytucyjności upoważnienia na akt wydany na jego podstawie, to rozporządzenie warunkujące możliwość operowania nieruchomościami zamiennymi także uznano
(implicite) za niekonstytucyjne. Jednak z systemu obowiązującego prawa
nie zostało ono usunięte wyrokiem TK.
Okoliczność ta nie wpływa wszakże na fakt, że po wyroku w sprawie K 3/09, od daty ogłoszenia tego orzeczenia, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 XII 1990 w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych
lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych
27 Wyrok
TK z 24 III 2003, P 14/01, OTK nr 3A/2003, poz. 22.
niezgodność „przez to, że upoważnienie ustawowe, na podstawie którego zostało wydane to rozporządzenie, nie odpowiada wymaganiom określonym dla upoważnienia do wydania aktu wykonawczego” – zob. np. wyroki TK: z 7 XI 2000, K 16/00,
OTK nr 7/2000, poz. 257; z 28 VI 2000, K 34/99, OTK nr 5/2000, poz. 142; z 10 XII 2002,
P 6/02, OTK nr 7A/2002, poz. 91.
29 Obszerny wywód w wyrokach TK: z 27 VI 2000, K 20/99, OTK nr 5/2000, poz. 140;
z 20 VI 2002, K 33/01, OTK nr 4A/2002, poz. 44.
30 Już w tej dwoistości formuły wyroku (raz orzeczenie niekonstytucyjności wobec
upoważnienia i rozporządzenia, a raz tylko wobec upoważnienia i umorzenie w kwestii
rozporządzenia) brakuje konsekwencji. Niewykluczone, że przyczyną umorzeń w takiej
sytuacji był zamiar ograniczenia wznowieniowych skutków wyroku TK (skoro niektóre z
orzeczeń TK dotyczyły właśnie skarg). W wypadku skargi konstytucyjnej kontrola konstytucyjności może bowiem dotyczyć tylko podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia; może nią być rozporządzenie, ale nie bywa upoważnienie ustawowe do jego wydania.
Ograniczenie stwierdzenia niekonstytucyjności do upoważnienia ustawowego i umorzenie postępowania co do rozporządzenia uniemożliwia zatem autorowi skargi konstytucyjnej skorzystanie ze wznowienia, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Można to tłumaczyć istniejącą strategią orzeczniczą TK. To, że skądinąd można byłoby od
strony intelektualnej odmiennie (szerzej niż obecnie) interpretować art. 145a k.p.a. czy
art. 4011 k.p.c., jest zupełnie innym zagadnieniem.
31 Wyrok TK z 20 V 2003, K 56/02, jw.
28 Stwierdzano
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
11
osób prawnych należy traktować jako niekonstytucyjne32. Gdy idzie o sądy, z mocy art. 8 i art. 178 Konstytucji, po 8 VI 2011 wręcz nie mogą one
wiązać ze wspomnianym rozporządzeniem żadnych skutków prawnych.
Sygnalizowane wyżej wątpliwości co do sposobu formalnego wyprowadzenia rozporządzenia z systemu prawnego – mające źródło w niejasności koncepcji „automatycznej” niekonstytucyjności rozporządzenia, gdy
orzekano tylko o jego macierzystym upoważnieniu – są tu o tyle nieistotne, że nigdy nie było wątpliwości, iż sądy mogą odmawiać zastosowania
niekonstytucyjnego aktu podustawowego. Jeżeli kiedykolwiek pojawiały się wątpliwości co do kognicji sądowej w kwestii możliwości powoływania się na niekonstytucyjność aktów normatywnych przez sądy, przy
okazji orzekania in concreto33, to zastrzeżenia odnosiły się wyłącznie do
tego, czy sądom przysługuje uprawnienie do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy. Nikt zaś nigdy nie wykluczał takiej kognicji w odniesieniu do rozporządzenia.
Celowo pomijam tu kwestię, czy niekonstytucyjność upoważnienia
działa na wydane na tej podstawie rozporządzenie ex tunc, czy ex nunc34.
Jest to bowiem obojętne z punktu widzenia potrzeb dalszego wywodu,
dotyczącego uprawnień gmin do żądania zwrotu nieruchomości zamiennych, co jest głównym przedmiotem tego artykułu.
Gdyby nawet bowiem przyjąć – co wcale nie jest oczywiste, bo w wypadku orzekania o upoważnieniu i konsekwencjach jego niekonstytucyjności raczej powinniśmy uznawać, że mamy do czynienia ze wstecznym
działaniem orzeczenia TK – iż niekonstytucyjność upoważnienia wywiera
skutek wyłącznie ex nunc i że również ex nunc odbija się to na ocenie konstytucyjności rozporządzenia wydanego na podstawie niekonstytucyjnego
upoważnienia, to i tak wyrok z 8 VI 2011 w sprawie K 3/09 otworzył gminom drogę do żądania zwrotu nieruchomości przekazanych po 17 X 1997
na podstawie postępowania regulacyjnego kościelnym osobom prawnym
jako nieruchomości zastępcze. Tym bardziej zaś by tak było przy założeniu wstecznego skutku niekonstytucyjności upoważnienia.
Jedno jest pewne: dyskwalifikacja konstytucyjna upoważnienia
przewidzianego w art. 63 ust. 9 ustawy z 1989 r. oznacza także, jako iunctim, oficjalne stwierdzenie przez TK przesłanki podważającej konstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów z 21 XII 1990. Z tym faktem
muszą się liczyć sądy w postępowaniach, gdzie prawna relewancja i nie32 Tak też w wypowiedziach sędziego sprawozdawcy w czasie konferencji prasowej w
TK w dniu 8 VI 2011, doniesienie agencyjne PAP.
33 Osobiście zawsze twierdziłam – i nigdy zdania nie zmieniałam – że każdemu sądowi
wolno odmówić zastosowania ustawy z uwagi na jej niekonstytucyjność. Oczywiście, sąd
musiałby umieć uzasadnić swe wątpliwości i zawsze w takim wypadku istnieje ryzyko, że
może się mylić, zaś niezastosowana ustawa nadal pozostaje w systemie prawa.
34 Pomijam także kwestię, czy niekonstytucyjność upoważnienia (ustawy) jest orzekana ex tunc, czy ex nunc.
12
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
wadliwość konstytucyjna rozporządzenia mogą mieć znaczenie. O jakie
postępowania może tu chodzić?
6. Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego bynajmniej nie wyczerpują się li tylko w możliwości wznawiania postępowań toczących się
na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne (art. 190 ust. 4
Konstytucji), lecz obejmują także konsekwencje wynikające z ogólnych
przepisów prawa.
Należy się zgodzić z poglądem, że wznowienie postępowania po wyroku TK z 8 VI 2011 jest iluzoryczne, a to z uwagi na utratę mocy przez przepisy dotyczące działania Komisji Majątkowej. Poza tym Trybunał nie orzekał o niekonstytucyjności aktu normatywnego dotyczącego postępowania
regulacyjnego, a tylko o wznowienie tego postępowania mogłoby tu chodzić.
Na tle wyroku w sprawie K 3/09 nie zachodzą zatem w ogóle przesłanki do
ujawnienia się skutków przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Hipotezą mocno lansowaną przez media – i braną pod uwagę przez
sam TK35 – jest roszczenie odszkodowawcze za bezprawie legislacyjne
(art. 4171 k.c.). W przeciwieństwie do przedstawicieli poglądów wiążących z tym przepisem możliwość indemnizacji gmin, uważam, że ewentualne roszczenie odszkodowawcze, jeśli miałoby być oparte na art. 4171
k.c., nie jest realne.
Takie roszczenie wymagałoby przedsądu, a więc stwierdzenia niekonstytucyjności „aktu” normatywnego, którego wydanie (tak art. 4171
§ 1 k.c.) spowodowało szkodę, i wykazania związku przyczynowego między uszczerbkiem a szkodzącym zdarzeniem, czyli wydaniem aktu. Samo
wydanie zarówno ustawy (z wadliwym upoważnieniem, zdyskwalifikowanym przez TK), jak i rozporządzenia (na tej wadliwej podstawie) nie
spowodowało szkody. Budowanie tu łańcucha przyczynowo-skutkowego i
wiązanie go z treścią wyroku TK wydaje się nader skomplikowane i nierokujące sukcesu. Szkodę spowodowało wszak nie samo wadliwe upoważnienie do wydania rozporządzenia, na mocy którego kwalifikowano
nieruchomości gminne jako nadające się do wykorzystania w postępowa35 „W ocenie Trybunału nie będzie to jednak miało wpływu na bieg postępowań sądowych, jakie mogą się teraz toczyć po likwidacji Komisji Majątkowej. »Mogą się one toczyć na ogólnych zasadach prawa« – podkreślił sędzia sprawozdawca TK prof. Mirosław
Granat. Rozwijając tę myśl na konferencji prasowej po wyroku, prof. Granat przyznał, że
uznanie niekonstytucyjności rozporządzenia otwiera gminom drogę dochodzenia odszkodowania za »bezprawie legislacyjne« polegające na wydaniu rozporządzenia niespełniającego standardu konstytucyjnego. »Ale trzeba tu będzie wykazać faktyczną poniesioną
szkodę i jej bezpośredni związek z decyzją komisji« – zastrzegał. Jego zdaniem »nie powinno być« natomiast wniosków o wznowienie zakończonych już postępowań w sprawie
przekazanych Kościołowi majątków – przede wszystkim dlatego, że nie ma już Komisji
prowadzącej te postępowania. Zarazem Granat przyznał, że na ogólnych zasadach gminy
mogą również składać wnioski do sądów o wznowienie postępowań regulacyjnych – choć
jego zdaniem »w praktyce nie jest to sprawa znacząca«” – doniesienie PAP z konferencji
prasowej w TK z 8 VI 2011.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
13
niu regulacyjnym, lecz wadliwe ukształtowanie samego postępowania i
zakresu podmiotowego jego rozstrzygnięcia, a więc te przepisy ustawy z
1989 r., o których TK nie orzekał w wyroku K 3/09.
Inaczej zatem przedstawia się początek łańcucha przyczynowego wymaganego przez art. 4171 § 1 k.c., do czego innego odnosi się dyskwalifikacja konstytucyjna wskazana w wyroku TK, jeżeli w tym wyroku
upatrywać wymaganego przez kodeks cywilny przedsądu, a jeszcze co
innego jest źródłem szkody gminy – własny jej czyn polegający na wyłączeniu nieruchomości zamiennej. W postępowaniu regulacyjnym ani
rozporządzenie z 1990 r., ani upoważnienie do jego wydania nie były podstawą prawną rozstrzygnięcia. Były nią inne przepisy ustawy z 1989 r., o
których TK albo nie orzekał, albo uznał je za konstytucyjne.
Skoro samo rozporządzenie z 1990 r. jako akt normatywny nie było
źródłem szkody, to wyklucza to możliwość oparcia indemnizacji na art.
4171 § 1 k.c., który wymaga, aby akt uznany za niezgodny z Konstytucją
był podstawą szkody. Można przyjąć, że szkodę wyrządziło tu orzeczenie Komisji Majątkowej, a więc przyczyną było rozstrzygnięcie indywidualne (art. 4171 § 2 k.c.). To jednak wymaga, aby było ono wydane „na
podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją”. Tymczasem
wspomniane rozporządzenie nie było podstawą prawną rozstrzygnięć w
postępowaniu regulacyjnym. W takim wypadku należałoby doprowadzić
do stwierdzenia niezgodności z prawem konkretnego orzeczenia Komisji
Majątkowej – samo orzeczenie TK nie wystarczałoby bowiem jako prejudykat wymagany przez art. 4171 § 2 k.c.
W konsekwencji podzielam pogląd wyrażony na konferencji prasowej w TK, iż „trzeba tu będzie wykazać faktyczną poniesioną szkodę i
jej bezpośredni związek z decyzją komisji”, uzupełniony jednak o przekonanie – też tam wyrażone, choć wobec innej kwestii – że „w praktyce
nie jest to sprawa znacząca”. Jeśli bowiem w wyroku K 3/09 stwierdzono niekonstytucyjność upoważnienia z art. 63 ust. 9 ustawy z 1989 r. i
w konsekwencji podważono też konstytucyjność wydanego na tej podstawie rozporządzenia, to mało realne i osiągalne jest przeprowadzenie
wywodu, że spełniła się przesłanka prejudykatu, wymagana przy odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 4171 k.c. (w każdej z jego dwóch
hipotez zawartych w obu paragrafach tego przepisu). W konsekwencji
indemnizacja jako konsekwencja deliktu legislacyjnego stwierdzonego
przez TK w wyroku K 3/09 jest iluzoryczna.
7. Istnieje jednak inna – moim zdaniem, prostsza i pewniejsza – droga do zadośćuczynienia interesom gmin, którą otworzył wyrok TK, dyskwalifikując upoważnienie ustawowe do wskazywania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym. Da się bowiem – wykorzystując
argument o konstytucyjnej dyskwalifikacji rozporządzenia z 1990 r. – zbudować roszczenie restytucyjne z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia,
14
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
oparte na art. 410 § 2 k.c., mówiącym o nienależnym świadczeniu, którego podstawa odpadła (condictio causa finita). Rozwiązanie to ma tę zaletę, że roszczenie restytucyjne już obecnie po wyroku TK rysuje się jako
spełniające komplet przesłanek i znacznie łatwiejsze dowodowo niż roszczenie indemnizacyjne, wymagające albo dodatkowego postępowania o
stwierdzenie prejudykatu (w wypadku oparcia go na podstawie prawnej
art. 4171 § 2 k.c.), albo bardzo trudnego konstruowania przesłanki związku przyczynowego (art. 4171 § 1 k.c.).
Rozporządzenie, którego wadliwość i obecnie niewątpliwe nieobowiązywanie jest prostą konsekwencją orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności prawnej podstawy do jego wydania, było jedynym aktem obligującym gminy do przekazania nieruchomości beneficjentowi postępowania regulacyjnego. Aktem takim nie było rozstrzygnięcie Komisji
Majątkowej wydane w postępowaniu, w którym gminy nie uczestniczyły
i które nie było adresowane do gmin. Te ostatnie miały je wykonać – jednak nie dlatego, że były jego adresatem, lecz dlatego, że obligował je do
tego przepis prawa mówiący o tym, że gmina ma wydzielić stosowne
grunty i je wydać. Ten przepis (zawarty w rozporządzeniu) był podstawą
prawną transferu majątkowego między gminą a kościelną osobą prawną
– beneficjentem postępowania regulacyjnego. Skoro rozporządzenie wydano bez podstawy prawnej (o czym przesądza orzeczenie K 3/09) i skoro bezpośrednim następstwem uznania niekonstytucyjności upoważnienia jest także „automatyczny” (jak chce orzecznictwo TK) upadek aktu
wykonawczego, przeto stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności art. 63
ust. 9 ustawy z 1989 r. oznacza odpadnięcie prawnej podstawy transferu
przez gminę nieruchomości zamiennej na rzecz kościelnej osoby prawnej, a więc prawnej podstawy wzbogacenia tej ostatniej.
Bezpodstawne wzbogacenie polega tu na tym, że kościelne osoby
prawne uzyskały własność nieruchomości zamiennej kosztem gmin w sytuacji, gdy prawna podstawa do tego, aby w postępowaniu regulacyjnym
sięgnąć do majątku gminnego, co prawda istniała w momencie dokonywania transferu (w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z 1990 r.), lecz
później odpadła na skutek podważenia przez TK legalności rozporządzenia jako konsekwencji wyroku K 3/09. Gminy, które musiały przekazać te
nieruchomości, świadczyły nienależnie, dokonując celowego, świadomego przysporzenia na rzecz kościelnej osoby prawnej, gdy następnie podstawa prawna objęcia transferem gminnych nieruchomości została zdyskwalifikowana w wyniku wyroku TK, a zatem odpadła. To nie indywidualne rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu regulacyjnym – zresztą nie
adresowane do gminy, która nie brała udziału w postępowaniu regulacyjnym – jest źródłem zubożenia gminy w postaci wspomnianego transferu.
Tym źródłem jest własne zachowanie gminy, jej świadczenie, polegające
na przekazaniu nieruchomości beneficjentowi postępowania regulacyjnego. Transfer ten jest legitymizowany treścią rozporządzenia z 1990 r.,
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
15
przewidującego wydzielanie z majątku gminy nieruchomości stających
się w ten sposób nieruchomościami zamiennymi na potrzeby postępowania regulacyjnego (w którym gmina udziału nie bierze)36. W tym mechanizmie gmina jest adresatem rozporządzenia, któremu jako aktowi prawa
powszechnego musi się podporządkować, ale już nie orzeczenia w postępowaniu regulacyjnym – gdzie w ogóle nie jest stroną37.
Przyczyną konstytucyjnej dyskwalifikacji rozporządzenia była okoliczność, że całość regulacji legitymizującej skierowanie postępowania
regulacyjnego do nieruchomości gminnej była zawarta w rozporządzeniu, a nie – jak należało uczynić przynajmniej w odniesieniu do zasad
i granic – w ustawie. Dyskwalifikacja rozporządzenia decyduje więc o
upadku całości normatywnej podstawy legitymizującej „zdolność wykorzystania mienia gminnego jako nieruchomości zastępczej”.
8. Sytuacja nienależnego świadczenia, z jaką mamy tu do czynienia,
tworzy jedną z kondykcji wskazanych w art. 410 § 2 k.c.: wypadek, gdy
„podstawa prawna świadczenia odpadła” (condictio causa finita).
W przeciwieństwie do innych wypadków nienależnego świadczenia, gdy już w momencie wzbogacenia (świadczenia, którego dokonuje
solvens) musi być ono nienależne, przy tej kondykcji w chwili świadczenia jego prawna podstawa istnieje (bo mienie gminne mogło wówczas
służyć jako nieruchomość zamienna), natomiast już po spełnieniu świadczenia i dokonaniu transferu – ta legitymizująca podstawa odpada. Orzeczenie TK dyskwalifikuje bowiem akt, dzięki któremu jako nieruchomości zamienne może służyć mienie gmin. Jest przy tym obojętne38, czy od36 Pełny tekst rozporządzenia: „Na podstawie art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (...) zarządza się,
co następuje: § 1. Jako nieruchomości zamienne, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (...) mogą być przyznawane nieruchomości wyłączone z mienia państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia gmin, w których władaniu lub na których
terenie znajdują się nieruchomości będące przedmiotem postępowania regulacyjnego.
§ 2. Na wniosek uczestnika postępowania regulacyjnego dopuszcza się wyłączenie nieruchomości zamiennej z mienia państwowych jednostek organizacyjnych lub z mienia gmin,
innych niż wymienione w § 1, za zgodą pozostałych uczestników postępowania oraz tych
jednostek lub gmin, z których mienia ma nastąpić wyłączenie nieruchomości zamiennej.
§ 3. W razie braku możliwości wyłączenia nieruchomości zamiennej na zasadach ustalonych w § 1 lub 2, wyłącza się odpowiednie nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi.
§ 4. 1. Obowiązek zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy, ciąży na Skarbie Państwa reprezentowanym przez Ministra Finansów. 2. Za zgodą zainteresowanej kościelnej osoby prawnej odszkodowanie może być wypłacone również w postaci obligacji lub innych papierów wartościowych emitowanych przez państwowe osoby prawne.
§ 5. Rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.
37 Dlatego rozstrzygnięcie w postępowaniu regulacyjnym może być źródłem szkody,
gdy patrzy się na kwestie od strony odpowiedzialności odszkodowawczej ex delicto, ale
nie może być podstawą świadczenia gminy.
38 W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. Skowrońska-Bocian: Zobowiązania. Za-
16
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
padnięcie tej podstawy następuje ex tunc, czy ex nunc. Charakterystyczny dla rozważanej kondykcji termin „odpadnięcia podstawy prawnej
świadczenia”39 powoduje, że skutkiem kondykcji zrealizowanej będzie
przywrócenie nie tylko władztwa faktycznego, lecz i prawnego nad utraconą korzyścią, ponieważ świadczenie przez gminę (wydanie przez nią
nieruchomości) było równoznaczne z utratą własności, do czego podstawę stwarzało wydzielenie (kwalifikowanie) nieruchomości jako zamiennej. Ta zaś podstawa znajdowała się w rozporządzeniu z 1990 r.
Konstytucyjna dyskwalifikacja tego rozporządzenia wyrokiem w
sprawie K 3/09 oznacza odpadnięcie prawnej podstawy dla świadczenia (transferu) majątku przez gminę. Ta bowiem nie była ani adresatem rozstrzygnięcia w postępowaniu regulacyjnym, ani uczestnikiem
tego postępowania. Jedyną podstawą prawną do podporządkowania się
przez gminę powinności transferu było właśnie podważone w wyniku
wyroku TK rozporządzenie Rady Ministrów, wskazujące źródło świadczenia nieruchomości zamiennych. W tej sytuacji konstytucyjna dyskwalifikacja rozporządzenia w wyniku wyroku K 3/09 może i powinna
być traktowana jako „odpadnięcie prawnej podstawy świadczenia”. Byłoby inaczej, gdyby z punktu widzenia zubożonej gminy (a ten horyzont
jest tu miarodajny, skoro rozważamy problematykę bezpodstawnego
wzbogacenia kosztem majątku solvensa) transfer nieruchomości miał
źródło w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie regulacyjne. Tymczasem postępowanie regulacyjne dotyczy innych podmiotów. Związek między zaspokojeniem beneficjenta postępowania regulacyjnego a
świadczeniem gminy (polegającym na transferze nieruchomości), skutkiem czego państwo zwalnia się ze swych powinności przewidzianych w
ustawie z 1989 r., zapewnia rozporządzenie z 1990 r. Ono bowiem legitymizowało zwrócenie się kościelnej osoby prawnej do gminy z żądaniem
transferu i zarazem – jako akt normatywny, a więc adresowany także do
gminy – ono i tylko ono legitymizowało dokonanie tego transferu przez
gminę. Przyczyną podważenia rozporządzenia z 1990 r. przez TK (w
wyniku stwierdzenia niekonstytucyjności materialnoprawnego upoważnienia) była bowiem autonomiczność regulacji rozporządzenia, a więc
brak było jakiejkolwiek ustawowej podstawy legitymizującej dokonanie
transferu.
Realizacja roszczenia restytucyjnego w opisanym wypadku jest
możliwa tylko dzięki odpadnięciu podstawy prawnej świadczenia ex post,
co spowodował wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
rys wykładu, Warszawa 2004, s. 198; P. Księżak: Bezpodstawne wzbogacenie. Art. 405–414
KC. Komentarz, Warszawa 2007, s. 182; P. Mostowik: Bezpodstawne wzbogacenie [w:]
System prawa prywatnego, t. 6. Prawo zobowiązań – część ogólna, red. A. Olejniczak,
Warszawa 2009, s. 304.
39 Nie należy mylić (utożsamiać) prawnej podstawy świadczenia nienależnego z prawną
podstawą wzbogacenia ani z prawną podstawą rozstrzygnięcia postępowania regulacyjnego.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
17
Na przeszkodzie nie staje okoliczność, że sama nieruchomość, której utrata oznaczała zubożenie gmin, została najczęściej przez accipiensa sprzedana, i to znacznie drożej niż głosiła to oficjalna wycena. Zgodnie bowiem z art. 405 k.c., w wypadku niemożliwości zwrotu korzyści
w naturze, ze zobowiązania zwalnia zwrot wartości korzyści. Sprzedaż
(zbycie), w świetle art. 406 k.c., aktualizuje obowiązek surogacji (zwrot
tego, co uzyskano w zamian za korzyść podlegającą zwrotowi). Jeżeli zatem nieruchomości zamienne były szacowane dla celów postępowania
regulacyjnego poniżej wartości, a następnie uzyskano za nie cenę – wyższą, obowiązek zwrotu obejmuje tę drugą pozycję. Oczywiście, zgodnie
z ogólnymi zasadami odnoszącymi się do restytucji przy bezpodstawnym wzbogaceniu, roszczenie restytucyjne jest ograniczone aktualnością
wzbogacenia. Nieproduktywne zużycie ceny uzyskanej za nieruchomość
będzie więc zwalniało beneficjenta postępowania regulacyjnego. Jednakowoż nie będzie kwalifikowane jako brak aktualnego wzbogacenia zużycie ceny na zapłatę zobowiązań accipiensa czy na nakłady na inne należące doń nieruchomości40.
Moment miarodajny dla obliczenia wartości przedmiotu wzbogacenia jest przedmiotem kontrowersji zarówno doktryny, jak i orzecznictwa41. W sytuacji, jaką rozważamy w tym miejscu, w razie wyzbycia się
przedmiotu wzbogacenia i konieczności wówczas zwrotu wartości korzyści, decydujący będzie stan i cena z daty zbycia korzyści. Stanowisko to
znajduje mocną podbudowę w analizie funkcji bezpodstawnego wzbogacenia i zasad rządzących obowiązkiem zwrotu. Roszczenie restytucyjne
przedawnia się z upływem 10 lat. To ograniczenie w czasie obejmuje także rozważaną kategorię spraw. Nie wszystkie zatem transfery mające swą
podstawę w rozporządzeniu z 1990 r. mogłyby liczyć na uwzględnienie.
Odpowiedzialność restytucyjna mająca genezę w zwrocie nienależnego świadczenia należy do tzw. ogólnych podstaw odpowiedzialności, o
której orzekają sądy powszechne. W rozważanej sytuacji, na skutek zapadnięcia wyroku TK przesądzającego o ukształtowaniu się stanu prawnego odpowiadającego kondykcji ob causam finitam, dochodzenie roszczenia restytucyjnego gminy stało się prostsze. Nie znaczy to jednak, że
pogląd komentatora musi być podzielony przez sądy. Po latach przekonania, iż gminom nie należy się nawet udział w dotyczącym ich postępowaniu, nie wspominając o sądowej drodze ochrony interesów majątkowych,
myśl o dopuszczalności i zasadności restytucji nienależnych świadczeń
może okazać się trudna do sądowej akceptacji.
W ogólności zresztą i bez tego sądy cywilne mają kłopoty z odpowiedzialnością z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, a zwłaszcza
nienależnego świadczenia, i z prawidłową kwalifikacją przesłanek po40 P.
Mostowik, jw., s. 295.
s. 274.
41 Tamże,
18
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
szczególnych kondykcji42. Często zobiektywizowana kondykcja ob causam finitam jest mylona zwłaszcza z condictio sine causa i condictio
indebiti, co powoduje, że kwestionuje się jej dopuszczalność z racji braku błędu po stronie solvensa czy wadliwego zapatrywania na relewantność momentu odpadnięcia podstawy świadczenia. Także surogacyjna
restytucja i zasada aktualności wzbogacenia bywają dla sądów źródłem
trudności. Dlatego powództwo kondykcyjne wymaga doświadczonego
pomocnika prawnego.
Dla gmin z kolei konieczność przetestowania wskazanej drogi wiąże się z ryzykiem zaangażowania publicznych pieniędzy (opłata sądowa,
konieczność poniesienia kosztów wysoce fachowej pomocy prawnej).
Wydaje się jednak, że przynajmniej podjęcie próby doprowadzenia do
rzetelnego porządku w omawianej sferze stosunków byłoby użyteczne.
Być może istniejąca sytuacja skłoniłaby accipiensa do poszukiwania
dróg ugodowego sfinalizowania sporu.
Źle się dzieje, gdy sprawiedliwość transformacyjna sama ulega degeneracji, a jeszcze gorzej, gdy nie podejmuje się próby likwidacji skutków tych wynaturzeń. Wszak rozliczenia z bezpodstawnego wzbogacenia
i nienależnego świadczenia u swej genezy mają naprawienie skutków
n i e s ł u s z n e g o wzbogacenia.
42 E.
Łętowska: Bezpodstawne wzbogacenie, Warszawa 2009, s. 2–3.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2011
19