Nowy paradygmat rozwoju – najnowsze trendy i perspektywy
advertisement
Nowy paradygmat rozwoju – najnowsze trendy i perspektywy polityki regionalnej Redakcja: Maciej Kolczyński Piotr śuber Warszawa, 2011 Wydawca: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ul. Wspólna 2/4 , 00-926 Warszawa www.mrr.gov.pl www.funduszeeuropejskie.gov.pl Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej Wydział Wymiaru Regionalnego Phone. (+48 22) 461 39 07 Fax. (+48 22) 461 32 63 e-mail: [email protected] © Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011 ISBN 978-83-7610-268-9 2 Spis treści Wstęp – ElŜbieta Bieńkowska, Minister Rozwoju Regionalnego……………………………. 5 Od wydawców – Maciej Kolczyński, Piotr śuber……………………………………………. 7 1. Z. Strzelecki, Strategiczne wyzwania Polski a polityka regionalna (wybrane problemy).. 9 2. J. Szlachta, Strategiczne programowanie rozwoju regionalnego, w kierunku krajowego systemu myśli strategicznej w sferze polityki regionalnej……………………………….. 27 3. P. Drewe, Nowa metoda skanowania mieszanego: pomocne narzędzie planowania dla Polski?................................................................................................................................ 38 4. J. Woźniak, Miejsce polskich regionów w systemie rozwoju …..……………………….. 48 5. P. Swianiewicz, Samorządowe strategie rozwoju regionalnego i lokalnego : kto ich potrzebuje i w jakim celu?.……………………………………………………………… 55 6. A. P. Wierzbicki, Dynamiczne podejście do opracowywania strategii regionalnej ….... 72 7. W. Molle Zintegrowana Polityka Terytorialna; wysokie ambicje; ograniczone moŜliwości …………………………………………………………………………………………….94 8. I. Begg, Czy nowy paradygmat powinien zawierać ideę polityki regionalnej dla wszystkich? …………………………………………………………………………….. 109 9. G. Fésüs, E. Roller, Zmiana paradygmatu w polityce spójności………………………. 124 10. D. Hübner, Regiony na rzecz innowacji ………………………………………………. 138 11. F. Bafoil, Wymiana wewnątrzregionalna, polityczno – przemysłowa i klastry w Europie Środkowej. Czy istnieje zintegrowany region środkowo europejski ?............................ 147 Informacje o autorach ………..……………………………………………………………. 163 3 4 Szanowni Państwo, To dla mnie ogromny zaszczyt i wielka przyjemność móc przedstawić Państwu publikację, która ukazuje wyniki debaty nad przyszłością rozwoju regionalnego, zainicjowanej w Polsce przed dwoma laty. Potrzeba zmian jest oczywista i potwierdzają ją liczne analizy przeprowadzone na szczeblu europejskim i krajowym, m.in. przez OECD, Bank Światowy, Komisję Europejską i nasze Ministerstwo. Nowy model polityki regionalnej opiera się na zasadniczym załoŜeniu, Ŝe szanse rozwojowe występują we wszystkich regionach i Ŝe potencjał ten naleŜy zidentyfikować i w pełni wykorzystać. Publikacja ta ukazuje nie tylko poglądy wybitnych osobistości reprezentujących władze rządowe i samorządowe oraz krajową i międzynarodową społeczność akademicką biorącą udział w debacie na temat rozwoju regionalnego, lecz równieŜ wyniki dyskusji, która odbyła się w trakcie konferencji Nowy paradygmat rozwoju – najnowsze trendy i perspektywy polityki regionalnej zorganizowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w Warszawie w dniach 27-28 października 2010 r. Konferencja stanowiła doskonałą okazję do zebrania kluczowych ekspertów w dziedzinie rozwoju regionalnego i przedstawicieli Komisji Europejskiej w celu zaangaŜowania ich w dyskusję na temat tego, w jaki sposób w praktyce zastosować nowe koncepcje rozwoju regionalnego – zarówno z perspektywy europejskiej, jak i krajowej. Jeszcze raz chciałabym podziękować wszystkim uczestnikom za ich wkład w naszą oŜywioną i owocną dyskusję. Mam nadzieję, Ŝe niniejsza publikacja będzie stanowić inspirację w naszych przyszłych pracach i zapoczątkuje nową serię wydawniczą Ministerstwa poświęconą rozwojowi regionalnemu. Warszawa, kwiecień 2011 r. ElŜbieta Bieńkowska Minister Rozwoju Regionalnego 5 6 OD WYDAWCÓW W ciągu ostatnich trzech lat debata na temat przyszłości polityki rozwoju regionalnego nabrała tempa, zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim. W Polsce rozpoczęła się ona od nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, której towarzyszyły prace nad nowym systemem zarządzania politykami publicznymi. W następnej kolejności rozpoczęto proces aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju, a takŜe opracowywania nowej koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Wymierny efekt prowadzonych dotychczas prac stanowi, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 13 lipca 2010 r., Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020, która określa cele i priorytety rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym, zasady i instrumenty polityki regionalnej, rolę regionów w ramach tej polityki oraz zarys mechanizmu koordynacji działań podejmowanych przez poszczególne resorty. Potrzebę zmiany paradygmatu w polityce regionalnej widać wyraźnie równieŜ na szczeblu międzynarodowym. W licznych sprawozdaniach, analizach oraz opracowaniach eksperckich zaleca się modyfikację polityki regionalnej tak, aby mogła stawić czoła wyzwaniom i sprostać problemom powstałym na skutek kryzysu finansowego. Debata nad przyszłością polityki rozwoju regionalnego prowadzona jest m.in. w oparciu o raport Program dla zreformowanej polityki spójności autorstwa Fabrizio Barki; Przegląd budŜetu UE; Piąte sprawozdanie dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej KE oraz Strategię Europa 2020. Uwzględniając zapisy powyŜszych dokumentach, jak równieŜ własne, krajowe doświadczenia oraz wnioski wyciągnięte z dotychczasowych prac, zaobserwować moŜna ogrom czekającej nas pracy, ale przede wszystkim wielką szansę dla Polski, będącej największym laboratorium europejskiej polityki regionalnej oraz krajem obejmującym z dniem 1 lipca Przewodnictwo w Radzie UE, na moŜliwość kształtowania przyszłej polityki w przeddzień ogłoszenia nowych regulacji dla nadchodzącej nowej perspektywy finansowej. Tym samym, aby wnieść wkład do trwającej dyskusji, chcielibyśmy przedstawić niniejszą publikację, składającą się z artykułów przygotowanych przez osoby cieszące się największym autorytetem w dziedzinie rozwoju regionalnego, w których dzielą się oni swoimi poglądami na temat wybranych aspektów polityki regionalnej, obejmujących m.in. najnowsze kierunki działań, perspektywy rozwoju tej polityki oraz stosowane instrumenty. Profesor Zbigniew Strzelecki podejmuje próbę określenia celów polityki regionalnej w kontekście strategicznych wyzwań rozwojowych. Profesor Jacek Szlachta przedstawia kompleksowe omówienie polskiego systemu strategicznego programowania rozwoju regionalnego. Profesor Paul Drewe stawia pytanie o moŜliwość zastosowania w Polsce nowego narzędzia do planowania jakim jest skanowanie mieszane. Dzięki inspirującemu opracowaniu Jacka Woźniaka pt. Regiony polskie w ramach systemu rozwoju następuje przejście do zagadnień związanych z polityką rozwoju na poziomie regionalnym. Profesor Paweł Swianiewicz prezentuje analizę uzasadnienia opracowywanych przez samorządy strategii rozwoju regionalnego i lokalnego. Tematyce regionalnych dokumentów strategicznych swoją uwagę poświęcił równieŜ Profesor Andrzej Wierzbicki, który omawia kwestię przygotowania strategii regionalnej w czasach rewolucji informacyjnej. Profesor Willem Molle ukazuje, w jaki sposób sukces wdraŜania zintegrowanej polityki powiązany jest z jakością funkcjonowania administracji na szczeblu regionalnym i centralnym. 7 W kolejnym opracowaniu, Profesor Iain Begg analizuje przesłanki stosowania polityki regionalnej w nowym paradygmacie rozwoju wśród zamoŜniejszych regionów, natomiast Gabriela Fésüs i Elisa Roller prezentują opracowanie, w którym wyjaśniają, w jaki sposób przebiegała owa zmiana paradygmatu. Profesor Danuta Hübner koncentruje się na znaczeniu innowacji na szczeblu lokalnym i regionalnym dla przyszłości Europy. Końcowe rozwaŜania, autorstwa François Bafoil’a, poświęcone są analizie procesów integracyjnych w krajach Europy Środkowej. Oddając niniejszy tom w ręce czytelników liczymy, iŜ stanowi on udaną próbę stworzenia nowej serii analiz na temat rozwoju regionalnego. Serdecznie zapraszamy do uczestnictwa w projekcie i wyraŜenia swojej opinii w prowadzonej przez nas dyskusji. Jednocześnie, chcielibyśmy wyrazić nasze szczere uznanie i podziękowania dla wszystkich autorów, którzy przyczynili się do powstania niniejszej publikacji. Dzięki opracowaniom ich autorstwa rzeczywiście moŜemy ujrzeć nowy paradygmat w działaniu. Maciej Kolczyński Piotr śuber 8 Zbigniew Strzelecki, Szkoła Główna Handlowa, Strategiczne wyzwania Polski a polityka regionalna (wybrane problemy) Wstęp Podejmując próbę wskazania na cele polityki regionalnej w kontekście strategicznych wyzwań rozwojowych, naleŜy przede wszystkim z jednej strony, uświadomić sobie rodzaje i skalę tych wyzwań stojących przed Polską będącą członkiem Wspólnoty i stąd wyzwań rozwojowych tego ugrupowania w układzie globalnym. Z drugiej zaś, skali zadań jakie wynikają z miejsca w jakim znajduje się Polska we Wspólnocie. Dopiero identyfikacja tych wyzwań powinna określić miejsce i rolę polityki regionalnej, w tym zakres i skalę jej interwencji, aby w sposób jak najbardziej efektywny mogła się przyczynić wraz z innymi politykami do realizacji zadań wynikających z tych wyzwań. Przede wszystkim jednak naleŜy sobie odpowiedzieć na pytanie jakie, w świetle tych wyzwań globalnych i wspólnotowych, są teoretyczne przesłanki, które powinny kształtować praktyczne działania w interwencji regionalnej. Czy takimi dysponujemy, szczególnie w związku z ostatnimi doświadczeniami kryzysowymi? Czy działania podejmowane w skali światowej, a przede wszystkim w skali Unii Europejskiej, dają juŜ wystarczające podstawy do jakichkolwiek uogólnień teoretycznych, czy wymaga to jeszcze czasu? Jeśli na te pytania nie potrafimy jeszcze precyzyjnie odpowiedzieć to rodzi się kolejne pytanie: czy wystarczające jest dąŜenie w przyszłości jedynie do doskonalenia mechanizmów zarządzania interwencją regionalną bez próby określenia roli polityki regionalnej w odpowiedzi na wskazane wyŜej obszary wyzwań globalnych i wspólnotowych? Niniejsze opracowanie jest próbą włączenia się w dyskurs we wskazanych zagadnieniach uwzględniających wymiar wspólnotowy i polski. 1. Podejście teoretyczne Teoretyczne koncepcje odnoszące się do podnoszenia efektywności procesów rozwoju społeczno-gospodarczego w róŜnych skalach przestrzennych, przede wszystkim wychodzą z objaśniania przyczyn zróŜnicowań w rozwoju regionalnym, a to z kolei prowadzi do potrzeby identyfikacji stymulantów i barier gospodarki regionalnej i lokalnej, tkwiących głównie wewnątrz tych terytoriów, a takŜe w ich otoczeniu zewnętrznym. Identyfikacja tych stymulantów i barier na poziomie lokalnym, a szczególnie regionalnym ma niezwykłą wagę w określaniu koncepcji co do zakresu i kierunków wspierania rozwoju takich jednostek przestrzennych oraz ich rodzajów. Głównie dotyczy to następujących sfer: finansów, kapitału ludzkiego i społecznego, badań i rozwoju, przedsiębiorczości, ekologii, infrastruktury transportowej i komunalnej, procesów urbanizacyjnych oraz informacji. Pod pojęciem rozwoju naleŜy zaś rozumieć pozytywne zmiany w czterech sferach: ekonomicznej, społecznej, techniczno-technologicznej i przyrodniczej, zachodzące w róŜnych terytorialnych jednostkach zarządzania. Czynnikami rozwoju (stymulanty) są te elementy struktury terytorium, które są lub mogą być uruchamiane w celu prowadzenia działalności w sferze produkcji, podziału, obiegu lub konsumpcji. MoŜemy mieć teŜ do czynienia z sytuacją przeciwną kiedy terytorium napotyka w swoim rozwoju na pewne trudności i koszty społeczno-ekonomiczne w dostosowywaniu się do nowych kierunków rozwoju, i taką sytuację postrzega się jako bariery rozwojowe w gospodarce regionalnej i lokalnej (destymulanty). Zadaniem władz publicznych jest interwencjonizm w celu wspierania tak rozumianych czynników rozwoju oraz przeciwdziałania barierom (lub osłabiania ich znaczenia) co naleŜy utoŜsamiać z pojęciem polityki regionalnej. Okazuje się, Ŝe w teoretycznych koncepcjach co do takiego postrzegania roli państwa w rozwoju regionalnym dalej istnieje dualizm teoretyczny. Z jednej strony rozwijane są teorie i koncepcje wyrastające 9 z neoliberalizmu i do dzisiaj hołdujące zasadzie, Ŝe podstawową rolę w procesach rozwojowych terytoriów stanowi działanie mechanizmu rynkowego, który najskuteczniej prowadzi do generowania impulsów rozwojowych i samoistnego zmniejszania dystansów w poziomach rozwoju społeczno-gospodarczego w róŜnych skalach przestrzennych (modele działań wychodzące z takich przesłanek teoretycznych określane są pasywną polityką rozwoju regionalnego1). Z drugiej zaś, budowane są i rozwijane koncepcje na bazie doktryny J. M. Keynesa, w której zakłada się konieczność interwencjonizmu państwa, szczególnie w regionach gdzie kumulują się bariery rozwojowe i w tym przypadku działania oparte na takich przesłankach teoretycznych uwaŜa się za aktywną politykę rozwoju regionalnego2). Autorzy koncepcji proponują bardzo zróŜnicowane formy tej interwencji w zaleŜności od czasu i etapu rozwojowego regionów. W czystej postaci ani jeden ani drugi model działań dotyczących rozwoju regionów nie występuje, a w zasadzie moŜna uznać, Ŝe koncepcje wyrastające z neoliberalizmu pozostają dzisiaj jedynie w sferze teoretycznej (mówimy tutaj tylko o liczących się gospodarkach w świecie). Stąd teoretyczne propozycje kierunków, skali oraz instrumentów interwencji publicznej w przebieg procesów rozwojowych w regionach są róŜnorodne, uzaleŜnione od rodzaju koncepcji warunkowanej praktycznymi doświadczeniami lub zainteresowaniami badawczymi ich autorów oraz etapu rozwoju poszczególnych gospodarek. Nie zamierzam tutaj takiego przeglądu koncepcji dokonywać, wystarczy, Ŝe odwołamy się do prac, w których, przyjmując róŜne kryteria systematyki, dokonano takich opisów i ocen3. Przede wszystkim najbardziej wszechstronną klasyfikację (choć nie zawierającą najnowszych teorii) zaprezentowali Stackelberg i Hahne4 ujmując ją w dwie grupy: (1) teorie lokalizacji wyjaśniające struktury przestrzenne i (2) teorie wzrostu i rozwoju skupiające się na identyfikacji i wyjaśnianiu zróŜnicowanych przestrzennie, ekonomicznych procesów wzrostu i rozwoju. Inną klasyfikację z kolei przeprowadziła D. Strahl5 opierając ją na dwóch kryteriach: (1) leseferyzm czy interwencjonizm w rozwoju regionalnym oraz (2) stopień ich oryginalności (pierwotnie sformułowane, oryginalne, wtórne oraz łączące odrębne teorie cząstkowe). Z punktu widzenia zaangaŜowania państwa w kształtowanie rozwoju regionalnego, a więc interwencjonizmu państwowego przeglądu teorii dokonał natomiast T. G. Grosse6. Z kolei w podobnym kierunku klasyfikacji teorii dokonał takŜe R. Szul7 wyróŜniając dwie orientacje teoretyczne: liberalizm i etatyzm a dodatkowo szereg koncepcji z zakresu geografii ekonomicznej, ekonomii, nauk społecznych itp.. T. Kudłacz8 natomiast wyróŜnił 6 grup teorii: lokalizacji, ośrodków centralnych, bazy ekonomicznej, biegunów rozwoju, dyfuzji innowacji oraz rozwoju endogenicznego. Przywołać w tym miejscu naleŜy takŜe bardzo obszerny przegląd dokonany przez A. Miszczuka9 na podstawie opracowania 1 Por.: A. B. CzyŜewski, Rozwój regionalny w warunkach transformacji, ZBS-E GUS i PAN, z. 203, Warszawa 2002, s. 30 i nast. 2 TamŜe. 3 Syntetyczne ich (wybranych) omówienie zaprezentowałem w opracowaniu Polityka regionalna, w: Gospodarka regionalna i lokalna, Z. Strzelecki (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008 4 Patrz: K. Stackelberg, U Hahne, Teorie rozwoju regionalnego, w: Rozwój ekonomiczny regionów: Rynek pracy. Procesy migracyjne Polska, Czechy, Niemcy, S. Golinowska (red.), Raport IPiSS, z. 16, Warszawa 1998. 5 Por.: Metody oceny rozwoju regionalnego, D. Strahl (red.), Akademia Ekonomiczna, Wrocław 2006, s. 22-23. 6 T. G. Grosse, Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2002, nr 1(8), Europejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, s.25-48. 7 R. Szul, Teorie i koncepcje w polityce regionalnej, w: Rozwój, region, przestrzeń, G. Gorzelak, A. Tucholska (red.), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW (Euroreg), Warszawa 2007, s. 91-94. 8 T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 23. 9 Por.: A. Miszczuk, Peryferyjność regionów, w: Europejskie wyzwania dla Polski i jej regionów, A. Tucholska (red.), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s. 238-245. 10 Dawkinsa10. WyróŜnił on cztery grupy teorii ekonomicznych z punktu widzenia przyczyn peryferyjności regionów: (1) podstawy teorii regionalnego rozwoju ekonomicznego, (2) alternatywne teorie rozwoju regionalnego (w tym: regionalnej konwergencji ekonomicznej i regionalnej dywergencji ekonomicznej oraz teorie strukturalistyczne), (3) teorie instytucji politycznych oraz (4) nowe teoretyczne kierunki neoklasyczne. W sytuacji takiej mozaiki koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego nie moŜe być adekwatnej do polskiej, a takŜe unijnej, sytuacji społeczno-gospodarczo-przestrzennej teoretycznej koncepcji zarządzania rozwojem regionalnym. Ta mozaika wynika z coraz większej złoŜoności procesów rozwojowych w coraz bardziej globalizującej się gospodarce światowej. W celu sprostania temu wyzwaniu teoretycznemu, przesłanki teoretyczne tego zarządzania teŜ muszą uwzględniać wiele cząstkowych koncepcji dostosowanych do terytorialnych wyzwań strategicznych dotyczących celów rozwojowych regionów oraz wyników analizy strategicznej czynników i barier rozwojowych regionów. Stąd naleŜy z jednej strony doskonalić mechanizm rynkowy pozwalający na sprostanie globalnej konkurencji terytorialnej, a więc uwzględniać pierwiastki teorii neoliberalnych, a przede wszystkim tworzenia: mechanizmów zwiększających swobodę działalności gospodarczej, elementów kontroli podaŜy pieniądza i walki z inflacją, ograniczania deficytu budŜetowego, warunków do realizacji niektórych mechanizmów ekonomii podaŜy w postaci zachęt dla przedsiębiorców oraz warunków do gromadzenia oszczędności i powiększania kapitału i ułatwiania dostępu do nich przedsiębiorcom i przedsiębiorczym osobom fizycznym. Z drugiej strony natomiast naleŜy kierować się elementami teorii restrukturyzacji przemysłowej, teorii elastycznej specjalizacji i sieci, nowej ekonomii instytucjonalnej, rozwoju endogenicznego czy teŜ nowej geografii ekonomicznej. 2. Podstawowe wyzwanie globalne Polityka spójności powinna być tego rodzaju polityką horyzontalną, która przyczynia się do wzmacniania pozycji konkurencyjnej gospodarki Unii Europejskiej w skali globalnej. Jak ta pozycja kształtuje się dzisiaj, a jakie jest w tej dziedzinie wyzwanie strategiczne? Wiadomo, Ŝe przestrzenna struktura globalnego PKB ulega zmianie, co oznacza kierunek zmian układu sił w światowej gospodarce na rzecz krajów BIC (Brazylia, Indie i Chiny) wzmacniany dodatkowo rosnącymi aspiracjami konsumpcyjnymi tych społeczeństw. JuŜ obecnie (stan w 2007 r.) ma miejsce niemal równowaga w udziale w światowym PKB trzech największych gospodarek państw i ugrupowań: USA, UE i BIC, odpowiednio: 20,6, 21,2 i 18,6%11. Jednocześnie przyrost PKB średniorocznie w latach 2000-2007 wyniósł 6,9% w krajach BIC z tego tylko w Chinach 9,9% (1990-2008), a w USA była 3-krotnie i w UE ponad 3-krotnie niŜszy. Kontynuowanie tego scenariusza oznaczać będzie coraz większe marginalizowanie UE w światowej gospodarce, na co musi zostać sformułowana odpowiedź strategiczna w sytuacji kiedy wiadomo, Ŝe w krajach BIC rozwój gospodarczy nie respektuje zasad ochrony środowiska (w konsekwencji nie mający wiele wspólnego z ochroną klimatu) oraz zakazu zatrudniania dzieci (do osiągnięcia wieku pełnoletniości). Dodatkowo naleŜy mieć świadomość, Ŝe taki scenariusz przyszłego rozwoju oraz wspomniana zmiana aspiracji konsumpcyjnych mieszkańców BIC moŜe oznaczać początek „wojny” o zasoby energii i Ŝywności (przy zmianie modelu odŜywiania na korzyść białka i tłuszczów zwierzęcych) głównie przez Chiny i Indie. Ściśle z tą sytuacją wiąŜe się zmiana w proporcjach handlu 10 Patrz: C. J. Dawkins, „Regional Development Theory: Conceptual foundations, classic works and recent developments”, Journal of Plannig Literature, 18, 131-172 11 Wszystkie wskaźniki w tym zakresie zaczerpnąłem z: S. Szukalski, Ekonomiczne, globalne wyzwania przyszłości – wybrane zagadnienia, w: Wyzwania przyszłości – szanse i zagroŜenia, J. Kleer. A. P. Wierzbicki, B. Galwas, L. Kuźnicki (red.), PAN Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus”, Warszawa 2010, ss.133-159. 11 światowego w układzie tej triady co prowadzi do jaskrawej nierównowagi handlowej kształtowanej przez strategię agresywnego eksportu głównie przez kraje Azji PołudniowoWschodniej12, a zwłaszcza przez Chiny. W latach 2000-2007 eksport krajów BIC wzrastał średnio o 28% podczas gdy w USA 3,5-krotnie wolniej, a w UE ponad 2-krotnie wolniej. Wartościowo w tym czasie wolumen eksportu BIC wzrósł pięciokrotnie, w tym Chin 6,6 razy, natomiast USA tylko 1,69 razy, a UE 2,39 razy. W najbliŜszej przyszłości ta sytuacja nie ulegnie zmianie, a wzmacniać ją będą dodatkowo konsekwencje finansowe tej ekspansji eksportowej, w postaci rezerw walutowych oraz sytuacji budŜetowej tej triady. Wystarczy tylko przywołać za S. Szukalskim, Ŝe w krajach BIC ulokowanych było na koniec 2008 r. 48% z 1,95 bln rezerw walutowych, zaś Chiny w 2009 r. posiadały 1,2 bln dolarów obligacji rządu amerykańskiego. ZadłuŜenie zagraniczne natomiast istotnie spada w Azji PołudniowoWschodniej i Ameryce Łacińskiej, wzrasta zaś w USA oraz Europie, w tym Środkowej, i w Polsce. By sprostać temu wyzwaniu, polityka regionalna UE powinna wzmacniać potencjał gospodarczy regionów w celu zwiększenia ich zdolności wytwórczych, szczególnie eksportowych, aby przeciwdziałać marginalizacji gospodarki UE w skali światowej. Powinna przyczyniać się więc do osiągania synergicznego efektu polityk ekonomicznych UE. Wsparcie powinno być skierowane zatem do sektora MŚP oraz działań inwestycyjnych w tym sektorze a takŜe do wzmacniania instytucji otoczenia wszystkich przedsiębiorstw, a przede wszystkim innowacyjnych, badawczych, technologicznych i eksportowych oraz infrastrukturalnych. NaleŜy jednak zauwaŜyć, Ŝe działania mające sprostać temu wyzwaniu nie powinny obejmować wszystkich przedsiębiorstw produkcyjnych i usługowych a jedynie te z nich, które posiadają zdolności eksportowe lub takie, których produkcja moŜe być konkurencyjna dla importu. Jedynie budowanie siły ekonomicznej gospodarki UE w układzie globalnym zdolnej do technicznej innowacyjności jest w stanie podołać temu wyzwaniu. NaleŜy mieć równieŜ tego świadomość, Ŝe skala tego wyzwania dla Polski jest jeszcze większa niŜ UE jako całości. Konstruowanie zatem celów, programów i narzędzi polityki regionalnej musi to wyzwanie uwzględniać. 3. Jakich wniosków dostarcza nam demografia? Drugim wyzwaniem przed jakim staje dzisiaj świat, a szczególnie Europa i większość państw UE, to kierunek i głębokość zmian procesów ludnościowych, warunkujących bezpośrednio priorytety gospodarcze w przyszłości, w tym konkurencyjności ich gospodarek. Głębokość zmian demograficznych, jakich doświadcza współczesny świat, jak twierdzą ekonomiści, sprawia, Ŝe ich racjonalne uwzględnienie w polityce demograficzno-gospodarczej stanowi jedno z najtrudniejszych obecnie wyzwań w skali globalnej i lokalnej13. Perspektywy demograficzne świata i jego i poszczególnych regionów, w tym cywilizacji zachodniej, warunkują szczególnie obniŜająca się płodność kobiet oraz spadek umieralności i wydłuŜanie się Ŝycia ludności, a w wielu krajach takŜe migracje ludności. Średni wariant prognozy demograficznej ONZ z 2008 r.14 biorący pod uwagę aktualne tendencje w czynnikach rozwoju demograficznego poszczególnych regionów świata i krajów oraz załoŜenia co do kształtowania się ich w przyszłości, przewiduje wzrost zaludnienia świata z obecnych 6 908,7 mln mieszkańców do 9 145,0 mln w 2050 r., a więc o ponad 2,2 mld mieszkańców, tj. o blisko jedną trzecią - tab.1. 12 Por.: W. Szymański, Kryzys światowy, przyczyny, sprzeczności, wyzwania. Raport, „Realia. I co dalej …”, nr 6 (21), Fundacja Rozwoju, Warszawa 2010, ss. 15-36. 13 Por.: E. Mączyńska, Przełom cywilizacyjny a wzrost gospodarczy. Niedoceniane aspekty demograficzne, Rządowa Rada Ludnościowa, Biuletyn nr 55, Warszawa 2010, s. 19. 14 World Population Prospects. The 2008 Revision, Vol. I, Comprehensive Tables, UN, N. York 2009. 12 Przyszłość demograficzna krajów zachodnich wedle hipotez ekspertów ONZ rysuje się dwukierunkowo: jej rozwoju w krajach Ameryki Pn. i depopulacji w Europie jako całości oraz w róŜnych kierunkach jeśli chodzi o poszczególne jej części. Przewiduje się, Ŝe ludność Europy zmniejszy się o 17 mln do 575 mln (spadek o 2,9%). ZauwaŜyć jednak naleŜy, Ŝe zmiany demograficzne w Europie przebiegać będą jednak wielokierunkowo: rozwijać się będzie liczebnie ludność Europy Północnej (przyrost o 14% głównie w Irlandii, Norwegii, i Szwecji), stagnacją cechować się będą kraje Europy Południowej i Zachodniej (chociaŜ w kilku z nich przewiduje się przyrost liczby mieszkańców: Belgia, Francja, Hiszpania, Niderlandy, Szwajcaria i Wlk. Brytania), procesy depopulacyjne pogłębiać się będą natomiast w krajach Europy Wschodniej. Tabela 1. Prognoza demograficzna dla regionów świata i krajów Europy na lata 2010-2050 Region/kraj ŚWIAT Europa (bez Rosji) Wschodnia Północna Południowa Zachodnia Azja Afryka Ameryka Pn. Ameryka Śr. Ameryka Pd. Oceania Rosja Austria Belgia Białoruś Bułgaria Chorwacja Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania Irlandia Litwa Łotwa Niderlandy Niemcy Norwegia Polska - ONZ - GUS Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwajcaria Szwecja Ukraina Węgry Wielka Bryt. Włochy 2010 2020 2035 Liczba ludności w tys. 6 908 688 7 674 833 8 570 570 592 392 597 546 590 803 151 118 146 105 135 534 98 909 103 400 108 691 153 778 157 455 157 558 188 587 190 585 189 867 4 166 741 4 596 256 5 032 489 1 033 043 1 276 369 1 647 781 351 659 383 384 421 477 195 427 215 331 238 037 393 221 430 212 468 111 35 838 40 329 46 485 140 367 135 406 125 387 8 387 8 529 8 639 10 698 11 048 11 384 9 588 9 112 8 258 7 497 7 017 6 184 4 410 4 318 4 095 10 411 10 588 10 442 5 481 5 557 5 621 1 339 1 333 1 279 5 346 5 496 5 529 62 637 64 931 67 080 11 183 11 254 11 185 46 317 48 564 50 239 4 589 5 145 5 771 3 256 3 058 2 826 2 240 2 153 1 993 16 653 17 143 17 572 82 057 80 422 76 234 4 855 5 200 5 650 38 038 37 497 35 241 38 092 37 830 35993 10 732 10 757 10 513 21 190 20 380 18 978 5 412 5 442 5 256 2 025 2 053 2 018 7 595 7 879 8 254 9 293 9 713 10 200 46 433 42 945 38 755 9 973 9 766 9 353 61 899 65 090 69 137 60 098 60 408 59 057 2050 9 149 964 574 951 123 864 112 524 153 654 184 908 5 231 485 1 998 466 448 464 246 335 482 850 51 338 116 097 8 516 11 493 7 275 5 392 3 825 10 294 5 551 1 233 5 445 67 668 10 939 51 250 6 295 2 579 1 854 17 399 70 504 5 947 32 013 . 10 015 17 279 4 917 1 954 8 514 10 571 35026 8 934 72 365 57 066 2020 111,1 100,9 96,7 104,5 102,4 101,1 110,3 123,5 109,0 110,2 109,4 112,5 96,5 101,7 103,3 95,0 93,6 97,9 101,7 101,4 99,6 102,8 103,7 100,6 104,9 112,1 93,9 96,1 102,9 98,0 107,1 98,6 99,3 100,2 96,2 100,6 101,4 103,7 104,5 92,5 97,9 105,2 100,5 2035 2010 = 100,0 124,0 97,7 89,7 109,9 102,5 100,7 120,8 159,5 119,8 121,8 119,0 129,7 89,3 103,0 106,4 86,1 82,5 92,9 100,3 102,6 95,5 103,4 107,1 100,0 108,5 125,8 86,8 89,0 105,5 92,9 116,4 92,6 94,5 98,0 89,6 97,1 99,7 108,7 109,8 83,5 93,8 111,7 98,3 2050 132,4 97,1 82,0 113,8 99,9 98,0 125,5 193,4 127,5 126,0 122,8 143,2 82,7 101,5 107,4 75,9 71,9 86,7 98,9 101,3 92,1 101,9 108,0 97,8 110,7 137,2 79,2 82,8 104,5 85,9 122,5 84,2 . 93,3 81,5 90,9 96,5 112,1 113,8 75,4 89,6 116,9 95,0 Źródło: World Population Prospects. The 2008 Revision, …, op. cit. 13 Obejmą one takŜe i Polskę, w wyniku czego liczba mieszkańców zmniejszy się o 6 mln (ok. 16% w stosunku do stanu obecnego) i co do skali tego procesu generalnie zgodni są z ekspertami ONZ takŜe eksperci polscy i Eurostatu. We wschodniej części Europy, w tym w Polsce, na ogromne wyzwania związane z transformacją społeczno-gospodarczą nałoŜyły się, - a w części są takŜe jej skutkiem destrukcyjne procesy demograficzne, które juŜ przejawiają się w postaci kryzysu demograficznego, ale naleŜy się spodziewać, Ŝe jeszcze będzie on głębszy. Jeśli więc procesy demograficzne w Europie przebiegać będą wedle tego scenariusza to powaŜnie zagroŜony będzie rozwój zrównowaŜony Europy, szczególnie relacja pomiędzy pracującymi a otrzymującymi emerytury. W takiej sytuacji historia musi zatoczyć koło i tak jak w drugiej połowie XIX w. oraz w pierwszej - XX w. miał miejsce exodus Europejczyków za morza i oceany, tak w pierwszej połowie XXI w. to stary kontynent musi otworzyć swoje „wrota" dla imigrantów z innych kontynentów. Wszystkie one bowiem będą rozwijać się demograficznie. W największym tempie afrykański (przyrost liczby mieszkańców o 93%), a następnie: Oceania (43%), azjatycki (25%), środkowoamerykański (26%) i południowoamerykański (23%). To głównie z tych części świata Europa w większości będzie mogła zasilać się w nowych mieszkańców aby łagodzić dysproporcje pomiędzy liczebnością pracujących i biernych zawodowo. Szczególna sytuacja w jakiej znalazła się cywilizacja Europy, a głównie Europy Wschodniej, a więc i Polski, wynikać będzie z pogłębiania się dotychczasowych procesów: niskiej płodności, przejścia od tradycyjnej wielodzietnej rodziny do rodziny bezdzietnej i małodzietnej, opóźniania wieku zakładania rodziny lub pozostawaniu w stanie bezŜennym, spadku umieralności i znacznym wydłuŜeniu się Ŝycia. Jest to sytuacja w duŜym stopniu odmienna, jak o tym była mowa, od wielu krajów zachodnioeuropejskich 15. W wyniku tak zróŜnicowanej dynamiki zaludnienia w poszczególnych regionach świata w perspektywie najbliŜszych 40 lat nastąpią równieŜ zmiany w strukturze zaludnienia świata według regionów, ale istotne z punktu widzenia Europy i Polski, bowiem udział Europejczyków wśród mieszkańców globu spadnie z 8,6% do 6,3% W sensie strukturalnym wzrost udziału (znaczenia) w skali świata dotyczył będzie jedynie cywilizacji afrykańskiej (wzrost z 15 do niemal 22%), pozostałych będzie w róŜnym tempie spadać. Wymienione wyŜej kierunki zmian w liczebności poszczególnych cywilizacji to jedna z waŜnych płaszczyzn przemian demograficznych, ale być moŜe waŜniejszą jest płaszczyzna zmian w strukturze ludności, a szczególnie w strukturze wieku. Jest to najwaŜniejsze z tego względu, Ŝe niesie ze sobą najdonioślejsze skutki społeczno-ekonomiczne dla gospodarek nie tylko poszczególnych państw ale i ich regionów. Główne wyzwanie wynikające z tych zmian to skala starzenia się społeczności Europy w ogóle i poszczególnych krajów (tabl.2) w tym takŜe zmiany w wielkości zasobów pracy. Proces starzenia się ludności (wzrost odsetka ludności w starszym wieku – tutaj przyjmujemy według klasyfikacji międzynarodowej - w wieku 65 i więcej lat wśród ogółu mieszkańców) będzie w przyszłości procesem ogólnoświatowym, a tempo tego procesu będzie ulegać przyspieszeniu. Liczba ludności w wieku 65 i więcej lat wzrośnie na świecie z obecnych ok. 520 mln prawdopodobnie do blisko 1,5 mld w 2050 r., a więc niemal trzykrotnie, a jej udział wśród ogółu mieszkańców wzrośnie dwuipółkrotnie (z 7,6% w 2010 r. do 17,3% w 2050r.). 15 Zob. P. Eberhardt: Nowe tendencje w ruchu naturalnym ludności Europy w ujęciu geograficznym, w: „Przegląd Geograficzny" 2002, 74, 2, s.175-198 14 Tempo starzenia się mieszkańców poszczególnych regionów świata będzie róŜne ale w perspektywie 40 najbliŜszych lat wyróŜnia się w tym zakresie jedynie Europa. Ludność Europy cechować będzie najgłębsze w skali światowej zaawansowanie procesu jej starzenia się. Na najstarszym demograficznie juŜ dziś kontynencie – Europie, co szósty mieszkaniec liczy sobie 65 lub więcej lat, ale w 2050 r. takich Europejczyków będzie juŜ prawdopodobnie blisko 30%, przy czym proces starzenia się będzie najbardziej zaawansowany w Europie Południowej i Zachodniej. Tabela 2. Prognoza zasobów pracy (ludność w wieku 15-64 lata) i starzenia się cywilizacji zachodniej na tle regionów świata do 2035 r. Region/kraj Świat Europaa Wschodnia Północna Południowa Zachodnia Azja Afryka Ameryka Pn. Ameryka Sr. Ameryka Pd. Oceania Rosja Austria Belgia Białoruś Bułgaria Chorwacja Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania Irlandia Litwa Łotwa Niderlandy Niemcy Norwegia Polska ONZ GUS Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwajcaria Szwecja Ukraina Węgry Wielka Br. Włochy Ludność w wieku 15-64 lata (zasoby liczba w tys. % ogółu 2010 2035 2050 2010 2035 2050 4 523 706 5 606 630 5 865 828 65,5 65,4 64,1 399 596 358 165 328 129 67,4 60,6 57,1 106 943 88 832 72 303 70,8 65,5 58,3 65 496 66330 67 750 66,6 61,0 60,2 102 963 94 551 83 782 67,0 60,3 54,5 124 194 109 452 104 283 65,9 57,6 56,4 2 796 827 3 369 435 3 387 981 67,1 67,0 64,8 581 696 1 037 508 1 310 693 56,3 63,0 65,6 235 923 260 193 274 146 67,1 61,7 61,1 125 186 156 527 155 862 64,1 65,8 63,3 259 943 313 546 306 971 66,1 67,0 63,6 23 298 28 962 31 960 65,0 62,3 62,2 101 236 82 294 70 086 72,1 65,6 60,4 5 678 5 083 4 818 67,7 58,8 56,6 7 044 6 649 6 592 65,8 58,4 57,4 6 897 5 505 4 412 71,9 66,7 60,6 5 166 3 869 2 983 68,9 62,6 55,3 2 986 2 505 2 192 67,7 61,2 57,3 7 356 6 662 5 870 70,7 63,8 57,0 3 579 3 328 3 334 65,3 59,2 60,1 905 806 728 67,6 63,0 59,0 3 542 3 225 3 172 66,3 58,3 58,2 40 493 39 024 38 468 64,6 58,2 56,8 7 546 6 825 6 024 67,5 61,0 55,1 30 768 30 671 27 397 67,3 61,1 53,5 3 114 3 760 3 719 67,9 65,2 59,1 2 246 1 761 1 548 69,0 62,3 60,0 1 540 1 273 1 089 68,7 63,9 58,7 11 161 10 199 10 195 67,0 58,0 58,6 54 302 43 165 38 739 66,2 56,6 54,9 3 215 3 425 3 562 66,2 60,6 59,9 27 286 22 738 18 354 71,7 64,5 57,3 27 213 23 120 . 71,4 64,2 . 7 186 6 390 5 472 67,0 60,8 54,6 14 816 12 400 10 058 69,9 65,3 58,2 3 927 3 459 2 864 72,6 65,8 58,2 1 413 1 228 1 085 69,8 60,8 55,5 5 132 4 876 4 963 67,6 59,1 58,3 6 059 6 101 6 280 65,2 59,8 59,4 32 042 25 112 20 774 70,5 64,8 59,3 6 870 6 044 5 279 68,9 64,6 59,1 40 883 42 236 43 930 66,0 61,0 60,7 39 297 34 335 30 399 65,4 58,1 53,3 Ludność w wieku 65 i więcej lat Liczba w tys. % ogółu 2010 2035 2050 2010 2035 523 478 1 115 886 1 486 861 7,6 13,0 101 014 147 880 161 911 17,0 25,0 22 245 29 478 33 824 14,7 21,7 16 289 24 299 26 393 16,5 22,4 27 771 41 341 48175 18,1 26,4 34 709 52 761 53 519 18,4 27,8 278 282 666 678 906 053 6,7 13,2 35 481 81 535 141 538 3,4 4,9 45 954 88 164 98 493 13,1 20,9 14 066 31 804 46 625 7,2 13,4 27 689 67 135 95 453 7,0 14,3 3 871 7 871 9 581 10,8 16,9 18 120 24 820 27 207 12,9 19,8 1 473 2 361 2 504 17,4 27,3 1 862 2 905 3 057 17,4 25,5 1 284 1 696 1 891 13,4 20,5 1 319 1 511 1 635 17,6 24,4 764 1 018 1 080 17,3 24,9 1 588 2 329 2 839 15,3 22,3 914 1 346 1 323 16,7 23,9 228 272 298 17,1 21,3 919 1 422 1 411 17,2 25,7 10 626 17 106 18 211 17,0 25,5 2 049 2 935 3 424 18,3 26,2 7 777 12 744 16 298 17,7 25,4 521 1 056 1 524 11,4 18,3 533 657 658 16,4 23,2 391 438 481 17,4 22,0 2 557 4 497 4 454 15,4 25,6 16 799 23 623 22 902 20,5 31,0 728 1 260 1 417 15,0 22,3 5 138 8 117 9 581 13,5 23,0 5 153 8 358 . 13,5 23,2 1 916 2 780 3 216 26,4 3 150 4 120 4 917 14,9 21,7 664 1 111 1 392 12,3 21,1 332 527 590 16,4 26,1 1 310 2 124 2 216 17,3 25,7 1 702 2 404 2 546 18,3 23,6 7 072 8 050 8 642 15,6 20,8 1 633 1 983 2 336 16,4 21,2 10 269 15 284 16 553 16,6 22,1 12 285 17 366 18 977 20,4 29,4 a) bez Rosji Źródło: World Population Prospects, The 2008, …, op.cit. 15 2050 17,3 28,2 27,3 23,5 31,3 28,9 17,3 7,1 22,0 18,9 19,8 18,7 23,4 29,4 26,6 26,0 30,3 28,2 27,6 23,8 24,2 25,9 26,9 31,3 31,8 24,2 25,5 25,9 25,6 32,5 23,8 29,9 . 32,1 28,5 28,3 30,2 26,0 24,1 24,7 26,1 22,9 33,2 To pokazuje skalę na jaką mają się przestawić gospodarki (przemysł i usługi) w Europie i jej poszczególnych krajach i jaka jest to skala wyzwań dla polityki spójności UE. Afryka dalej pozostanie kontynentem o najmłodszej strukturze wieku mieszkańców (o wciąŜ jeszcze wysokiej umieralności), a w pozostałych regionach świata wskaźnik starości będzie w 2050 r. kształtował się na poziomie 17- 20%. W Rosji natomiast w tym czasie w wieku starszym będzie co czwarty mieszkaniec. NaleŜy mieć tego świadomość w kontekście przyszłych moŜliwości „zasilenia” krajów UE w migrantów. W przypadku Europy w perspektywie 2050 r. starzeć się będą społeczeństwa wszystkich krajów, ale najbardziej zaawansowany proces starzenia obejmie Niemcy oraz cztery kraje Europy Pd.: Włochy, Portugalię, Hiszpanię i Grecję. Proces ten obejmie takŜe Polskę gdzie liczba osób w starszym wieku niemal podwoi się z 5 mln obecnie do 9,6 mln i blisko co trzeci mieszkaniec będzie w wieku 65 i więcej lat. Europa stawać się więc będzie coraz starszym w sensie demograficznym kontynentem, a pewne opóźnienie tych procesów będzie dotyczyć tylko: Wielkiej Brytanii, Danii, Irlandii, Norwegii i Szwecji ze względu na korzystne kształtowanie się w tych krajach poziomu rozrodczości, co poprawia proporcje wieku jego mieszkańców (do tego naleŜy pamiętać o „zasilaniu” tych krajów przez migrantów, którzy zwykle są w relatywnie młodym wieku). Tak powaŜne zaawansowanie starzenia się społeczności zachodniej staje się ogromnym wyzwaniem dla tworzenia PKB jak i jego międzypokoleniowej redystrybucji. Znakomicie bowiem liczebnie zmniejsza się grupa tworzących PKB, a wzrasta znacząco grupa świadczeniobiorców. To z jednej strony określa skalę wyzwań ekonomicznych i społecznych, a tym samym i politycznych, które powinny skutkować podejmowaniem przeciwdziałania pogłębianiu się tych niekorzystnych tendencji demograficznych chociaŜby w osłabianiu konkurencyjności gospodarek regionalnych (zmiana struktury wydatków w kierunku wzrostu świadczeń kosztem wydatków rozwojowych). Z drugiej zaś przed społecznościami szczególnie europejskimi, w tym i Polską, na porządku dziennym staje rozstrzygnięcie w przyszłości problemu skali imigracji mieszkańców spoza Europy, która moŜe ten problem złagodzić. NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe problemem tym coraz częściej oficjalnie zajmuje się Rada Unii Europejskiej16. Skala tego problemu pozostaje w bardzo ścisłej korelacji z wielkością zasobów pracy, które będą pozostawać do dyspozycji w poszczególnych społeczeństwach UE i stanowić będą istotny czynnik lub barierę w rozwoju jej regionalnych gospodarek. Dzieje się tak w sytuacji kiedy kraje BIC juŜ dziś posiadają zasoby pracy wielokrotnie większe niŜ USA i UE17.Jeśli chodzi o skalę świata to wielkość zasobów pracy (potencjalnych) dość istotnie zwiększy się wedle szacunków ekspertów ONZ do 2050 r. o 1,3 mld osób tj. o 30%, głównie w Azji i Afryce. W Europie pogłębiał się będzie deficyt siły roboczej (ubytek o 72 mln tj. aŜ o 18%). Europa będzie więc jedynym regionem świata, gdzie zasoby pracy będą się kurczyć i z wyjątkiem krajów Europy Północnej (tu prawdopodobnie nastąpi stabilizacja liczebności zasobów pracy) we wszystkich pozostałych jej częściach spadek ten będzie bardzo istotny, a najdotkliwszy wystąpi w Europie Wschodniej aŜ o 1/3. Proces ten w takiej skali dotyczył będzie takŜe Polski gdzie liczebność potencjalnych zasobów pracy zmniejszy się z 27 do ok. 18 mln osób (o 30 % w stosunku do stanu obecnego). Sytuacja ta spowoduje powaŜne bariery w moŜliwościach rozwojowych wielu regionów w Polsce, a szczególnie w moŜliwościach ich konkurencyjności nie tylko w układzie krajowym ale i europejskim. 16 17 7th Conference of Ministers Responsible for Migration Affairs, Helsinki, 16-17 September 2002, Final Declaration Por.: S. Szukalski, Ekonomiczne, globalne …, op. cit., s. 135-136. 16 Na kurczących się liczebnie zasobach pracy spoczywał będzie coraz większy cięŜar utrzymania coraz liczniejszych roczników osób niepracujących w wieku poprodukcyjnym. Przed społecznościami szczególnie europejskimi, w tym i Polską, na porządku dziennym staje problem konieczności prowadzenia reform dla zapobieŜenia lub przynajmniej osłabienia konsekwencji starzenia się ludności. Muszą one objąć18: politykę budŜetową, szczególnie dalej w zakresie systemu emerytalnego i ograniczania rozszerzonych świadczeń i wysokich zasiłków (na rzecz świadczeń w celu zwiększenia rozrodczości); rynek pracy w zakresie przedłuŜania aktywności zawodowej oraz zwiększania partycypacji w zatrudnieniu; oraz podwyŜszania wydajności i elastyczności dóbr, usług, pracy i rynków kapitałowych. Wszystkie te działania powinny zmierzać do poprawy konkurencyjności gospodarek cywilizacji zachodniej, a szczególnie gospodarek UE w skali globalnej. To określa takŜe zadania dla określenia zakresu interwencji dla polityki spójności/regionalnej w zakresie przedsiębiorczości i rynku pracy. Osobnym problemem jest rozstrzygnięcie w przyszłości przez polityki większości krajów UE wielkości imigracji mieszkańców spoza Europy, która moŜe problem konsekwencji starzenia się ludności złagodzić. Z tym jednak wiąŜe się inny problem w ocenie przemian demograficznych w UE oraz trochę w mniejszej skali i Polski, a mianowicie skład narodowościowo-kulturowy poszczególnych społeczeństw w krajach UE. Ma to istotne znaczenie z uwagi na podstawowy atrybut wyróŜniania cywilizacji naszej części świata - religię. Państwa UE w coraz większym stopniu stają się wielokulturowe. Dane Eurostatu19 dla UE w 2008 r., wskazują, Ŝe na 30,8 mln obcokrajowców mieszkających w UE (tj. 6,2% ogółu ludności), 4,7 mln pochodziło z krajów afrykańskich, a 3,7 mln z krajów azjatyckich. 75% cudzoziemców zamieszkiwało natomiast tylko w 5 krajach: Niemczech, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Francji i we Włoszech. W przypadku Niemiec dominująca grupę spoza Europy stanowią Turcy, w przypadku Hiszpanii – Marokańczycy, Wlk. Brytanii – Hindusi, Francji – Algierczycy, Marokańczycy i Turcy, a Włoch – Albańczycy (Europa), Marokańczycy i Chińczycy. Mając to na uwadze naleŜy skalę tego problemu widzieć przez pryzmat diaspor, które się tworzą w takich społecznościach, gdyŜ poziom rozrodczości w takich społecznościach jest zwykle zdecydowanie wyŜszy niŜ społeczności rodzimych. Zatem innokulturowość w ramach UE ma o wiele szersze rozmiary aniŜeli przedstawiane na bazie obywatelstwa. Jest to osobny problem, na analizę którego nie ma tutaj juŜ miejsca, a którego nie naleŜy pomijać myśląc o przyszłości rozwoju UE i zakresu polityki regionalnej. Jeśli bowiem weźmiemy pod uwagę, Ŝe w Niemczech ogłoszono klęskę polityki multi-kulti, to pokazuje jakie dalej rodzą się z tej sytuacji zadania w obszarze integracji i asymilacji dla społeczności i gospodarek regionów wiedząc, Ŝe dalszy rozwój demograficzny jako warunek rozwoju gospodarek krajów UE, zaleŜy od imigracji gdzie źródłami napływu mogą być w większości kraje Afryki i Azji. To określa skalę wyzwań, na które musi przygotowywać się juŜ w najbliŜszym czasie i Polska oraz działań jakie muszą znaleźć odzwierciedlenie w polityce regionalnej w obszarze interwencji w zakresie rozwoju kapitału ludzkiego oraz funkcjonowania przedsiębiorstw. 4. Włączenie się we współczesny przełom cywilizacyjny poprzez rozwój kapitału społecznego Współczesny świat doświadcza obecnie procesu określanego przez wielu ekspertów przełomem cywilizacyjnym20. Następuje zmiana paradygmatu cywilizacyjnego polegająca na postępującej w 18 Por. szerzej na ten temat np.: The Economic Consequences of Ageing Population (A comparison of the EU, US and Japan), nr 138, European Commission, 1999, Bruksela. 19 Vasileva K., Citizens of European countries account for the majority of the foreign population In EU-27 in 2008, Population and social conditions, Statistics In focus 94/2009, Eurostat 20 Szerzej traktują o tym prace m.in. Toflera, Rifkina, Druckera, Friedmana a w Polsce Kuklińskiego czy Mączyńskiej. Por.: E. Mączyńska, Przełom cywilizacyjny …, op. cit. 17 krajach rozwiniętych dezindustrializacji (odchodzenie od cywilizacji industrialnej) i przechodzeniu do cywilizacji postindustrialnej, określanej jako „gospodarka oparta na wiedzy, co w konsekwencji silnie rzutuje na modele Ŝycia ludności, modele konsumpcji i całą gospodarkę globalną. Skutkiem tego dotychczasowe modele nie tylko gospodarki w ogóle, ale i produkcji, zarządzania, inwestowania, handlu, kształcenia, zatrudnienia i pracy, konsumpcji, a nawet rządów i rodziny szybko tracą aktualność, a takŜe przekształca się większość metod komunikowania się, produkowania i wymiany handlowej21. Ten nowy paradygmat rozwojowy warunkowany współczesnym rozwojem naukowo-technicznym oraz rozstrzygającą rolą informacji, wiedzy i kwalifikacji określa się takŜe jako „gospodarka oparta na kapitale intelektualnym”22. Do nowych trendów, które w zasadniczy sposób zmieniają przedsiębiorstwa, gospodarkę światową i społeczeństwa w literaturze zalicza się, poza omówionymi wcześniej wyzwaniami demograficznymi, następujące23: Zmiany wzorców konsumpcji, Dynamiczny rozwój sektora obsługi ludzi starszych i wzrost popytu na szeroko rozumiane usługi obsługowo-opiekuńczo-medyczne, Rozwój sektora „ekonomii starości”, Towarzyszący wzrostowi produkcji przemysłowej spadek zapotrzebowania na pracę fizyczną i niŜej kwalifikowaną, poddającą się automatyzacji, Wzrost popytu na pracę wymagającą specjalnych umiejętności, kwalifikacji, Konieczność stałego zwiększania kwalifikacji, co sprawia, Ŝe edukacja staje się waŜną i dochodową gałęzią gospodarki, Umacnianie się i automatyzacja na rynku pracy osób posiadających specjalne, poszukiwane umiejętności i kwalifikacje. Identyfikować się będą oni nie z korporacją czy organizacją rządową, od której otrzymują pieniądze, lecz z własna grupą zawodową, Zwiększanie się elastyczności i zróŜnicowania korporacji (które w XX wieku miały tendencje do nieustannego powiększania się, by zmniejszyć koszty transakcyjne). Będą one wiązać się umowami z wieloma mniejszymi firmami wykonującymi dla nich usługi (zatrudniając pracowników mających specjalne umiejętności), z uniwersytetami, z licencjodawcami technologii itp.. Wzrost migracji zawodowych i mobilności społecznej. Sprostanie tym trendom przez gospodarki regionalne, w tym szczególnie w Polsce, jest moŜliwe poprzez dynamiczną budowę kapitału społecznego, a przede wszystkim intelektualnego. Zrealizowanie tego celu będzie moŜliwe m.in. poprzez wspieranie działań z tego zakresu przez politykę regionalną. W związku z tym waŜne jest przybliŜenie koncepcji i ujęć tych kapitałów, co wskazywać będzie na konieczne kierunki interwencji publicznej. Jest to jeden z najbardziej efektywnych kierunków interwencji publicznej i mający, jak wyŜej stwierdziłem, zasadnicze znaczenie w sprostaniu przez gospodarki regionalne wyzwaniom przełomu cywilizacyjnego. Kapitał społeczny to bowiem podstawa (często determinanta) innowacji, gospodarki opartej na wiedzy, powodzenia i efektywności nakładów na badania i rozwój, sprawności instytucji, to fundament społeczeństwa obywatelskiego, demokracji, oddolnej mobilizacji ludzi, samorządności, stowarzyszania się i organizowania, to warunek rozwoju gospodarczego jednostek lokalnych, regionów i państw, a wreszcie podstawa zdrowia jednostki, długości jej Ŝycia oraz sukcesu małŜeństwa i rodziny, a w konsekwencji 21 A. i H. Tofler, Budowa nowej cywilizacji. Polityka trzeciej fali, Zysk i S-ka, Poznań 1996, cyt. za E. Mączyńska, Przełom cywilizacyjny …, op. cit., s. 24. 22 TamŜe. 23 J.w., s. 24-25. 18 warunek dobrego funkcjonowania społeczeństwa. Jest tak gdyŜ kapitał społeczny to „stan relacji międzyludzkich, więzi i stosunków społecznych, to tkanka społeczna, albo (…) przestrzeń międzyludzka, (…) to ludzie i to co jest między nimi – ta geometria relacji międzyludzkich. To jest to co w społeczeństwie jest najwaŜniejsze”24. Badacze zajmujący się problematyką czynników rozwoju regionalnego podkreślają, Ŝe kapitał ludzki przesądzał o sukcesie jednostek i szerszych grup społecznych w epoce nowoczesnej, a obecnie w czasach ponowoczesności najistotniejszym czynnikiem sukcesu jest kapitał społeczny25. Podejmując problematykę definiowania kapitału społecznego na potrzeby polityki regionalnej, wyjść naleŜy od teorii rozwoju regionalnego i postrzegania w nich czynników rozwoju regionalnego26. Wymienia się w nich cztery grupy czynników rozwoju: ekonomiczne, społeczne, techniczne i technologiczne oraz ekologiczne. Czynniki społeczne, to: zmiany w liczbie ludności i strukturze demograficznej, tempo i charakter procesów urbanizacji, aglomeracji i metropolizacji, rozwój i doskonalenie infrastruktury społecznej, zmiany w stratyfikacji społecznej, zmiany w poziomie i stylu Ŝycia, poprawa wykształcenia, postęp kulturalny, aktywność władz i społeczeństwa, sprawność funkcjonowania samorządów terytorialnych i ich organów, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji regionalnych i lokalnych27. W tym kontekście naleŜy przywołać więc definiowanie pojęcia kapitał, a więc odpowiedzieć na pytanie czym jest kapitał regionalny w naukach regionalnych? Na podstawie stanowiska P. Sztompki moŜemy przyjąć, Ŝe kapitał regionalny to zasoby, środki będące w posiadaniu regionu, „które uruchomione w procesach społecznych czy gospodarczych mają dwie bardzo atrakcyjne cechy: pomnaŜają się (lub co najmniej kumulują) i są wymienialne na inne dobra”28. Jednocześnie naleŜy wskazać za tym uczonym, Ŝe pojęcie to ma dwa istotne komponenty: kapitał społeczny i kapitał osobisty. Kapitał społeczny jest sumą zasobów i środków jakimi dysponuje społeczność regionu, a kapitał osobisty to suma róŜnorodnych zasobów i środków jakimi dysponuje jednostka29. Takie rozróŜnienie jest istotne bowiem wskazuje od czego m. in. istotnie zaleŜy rozwój społeczno-gospodarczy regionu w sensie endogenicznym. Podkreślić jednakŜe naleŜy, Ŝe kapitał społeczny jest pojęciem róŜnorodnie definiowanym przez róŜne dziedziny wiedzy. Mimo, Ŝe kapitał społeczny zyskuje na znaczeniu wśród czynników rozwoju, nie do końca precyzyjnie wiemy czym jest, choć próbujemy mierzyć jego poziom w skali kraju, regionu i lokalnie. Kapitał społeczny jest pojęciem, którego rozkwit i popularyzacja badań przypadała na lata 80. i 90. XX w. i najczęściej wiązane jest z pracami takich autorów jak: P. Bourdieu, R. Putnam, J. Coleman czy F. Fukuyama. Ostatnie lata przynoszą zaś badania koncentrujące się na poszukiwaniu wpływu i korelacji kapitału ludzkiego, społecznego i intelektualnego w rozwoju regionalnym30. 24 P. Sztompka, O pojęciu kapitał społeczny, w: Małopolskie Studia Regionalne, nr. 1/18/2010, Departament Polityki Regionalnej, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, s. 45. 25 A. Rymsza, Klasyczne koncepcje kapitału społecznego, w: Kapitał społeczny. Ekonomia społeczna, T. Kaźmierczak, M. Rymsza, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 23, publikacja w wersji elektronicznej dostępna na stronie www.isp.org.pl/files/13971470990371594001186562096.pdf – data wejścia 2010-07-20. 26 Patrz Z. Strzelecki, Polityka regionalna, w: Gospodarka regionalna, red. nauk. Z. Strzelecki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008. 27 Patrz: W. Kosiedowski, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, w: Gospodarka regionalna, … op. cit., s. 235. 28 P. Sztompka, 2010, op. cit., s. 45. 29 TamŜe. 30 Szersze rozwaŜania na ten temat zawarte są w: Kapitał społeczny jako czynnik rozwoju regionalnego, Raport 19 RozwaŜając dyskurs dotyczący kapitału społecznego naleŜy jeszcze zwrócić uwagę na związane z nim pojęcia kapitału kulturowego, symbolicznego i moralnego będące wedle P. Sztompki składnikami kapitału społecznego. Przez kapitał kulturowy naleŜy rozumieć „podstawowe umiejętności komunikowania się, obcowania z innymi ludźmi. To nasze codzienne nawyki, takie jak ładny język czy umiejętność grzecznego zachowania się wobec innych, dobre wychowanie”31. Z kolei kapitał symboliczny „to umiejętność rozumienia i interpretowania róŜnych przesłań, które otrzymujemy od innych, a więc tekstów, ale takŜe obrazów, dzieł sztuki itd.”32. Kapitał moralny natomiast są to szczególne więzi, do których P. Sztompka zalicza: „więzi zaufania, lojalności, solidarności, wzajemności i tolerancji”33. Szczególność tych więzi postrzega on dlatego, Ŝe dotyczą zaufania czyli poczucia, iŜ ktoś inny będzie działał dla mnie w sposób odpowiedzialny i korzystny. Więzi lojalności oznaczają „zobowiązania do tego, aby kogoś, kto wobec mnie działa w sposób pełny zaufania, nie oszukiwać, Ŝeby za jego plecami nie podejmować działań przeciwko niemu”34. Więzi solidarności rozumiane są natomiast jako „poczucie, Ŝe zbiorowe „my” posiada pewną wartość, która godna jest naszych wysiłków, nawet bezinteresownych czy idących wbrew naszym interesom”35. WaŜna jest w pojmowaniu kapitału społecznego takŜe wzajemność, co oznacza „poczucie, Ŝe jeśli ktoś jest dobry w stosunku do mnie, to ja równieŜ powinienem czuć się zobligowany do tego samego36. Do tego P. Sztompka dodaje, Ŝe jeśli „ktoś coś mi powierza i otwiera się przede mną, jest dla mnie obligacją do tego, aby to odwzajemnić”37. Składnik tolerancji natomiast to „stosunek do osób innych niŜ ja, niŜ moje społeczeństwo, niŜ moje środowisko, niŜ moje „my””38. NaleŜy zatem przyjąć, Ŝe dopiero łączne spełnianie tych składników (elementów) tworzy nam pełne kompleksowe pojęcie kapitału społecznego. Oprócz tego pojmowania kapitału społecznego waŜne jest jeszcze wiele rzeczy, które decydują o jego wadze. NaleŜą do nich: liczba osób, które wokół nas spełniają warunki kapitału społecznego, treść relacji z takimi osobami oraz pojemność sieci relacji z tym otoczeniem. Podkreśla się takŜe w opracowaniach teoretycznych efekty (korzyści) kapitału społecznego dla społeczeństwa i jednostki i kierunki działań dla tworzenia i wzmacniania kapitału społecznego. Jak wskazuje krótka analiza teoretycznych ujęć kapitału społecznego podejście do tego problemu moŜe mieć róŜny zakres. Przegląd ujęć definicyjnych u innych autorów odnaleźć moŜna w licznych artykułach naukowych, dlatego tu nie będziemy poświęcać więcej uwagi tej kwestii39. ChociaŜ istnieją w pracach teoretycznych nieco róŜniące się między sobą koncepcje ujmowania kapitału społecznego, to istotne znaczenie ma jego pomiar, co moŜe wskazywać na skalę niezbędnych działań, aby jego rola w rozwoju gospodarek regionalnych mogła być optymalna. W tym zakresie istnieje wiele trudności lecz nie będziemy się tutaj wdawać w szerszą ich analizę odsyłając do przywołanego juŜ raportu „Kapitał społeczny jako czynnik rozwoju regionalnego”. Przytoczymy jedynie wybrane wyniki badań z tego zakresu. wykonany przez zespół pod moim kierownictwem w ramach badań ze środków na badania własne – Rezerwa Rektora 2010, SGH, Warszawa 2010. 31 J. w. s. 46. 32 P. Sztompka, 2010, op. cit., s. 46. 33 TamŜe. 34 TamŜe. 35 TamŜe. 36 TamŜe. 37 TamŜe. 38 TamŜe. 39 Z. Zagała, Kapitał społeczny: jedna kategoria pojęciowa – wiele kontrowersji, w: Kapitały ludzkie i społeczne a konkurencyjność regionów, red. M. Szczepański, K. Bierwiaczonek, T. Nawrocki, Wydawnictwo UŚ, Katowice 2008, s. 29-44. 20 Warte zacytowania za J. Czapińskim40 są wyniki badań, w których za odpowiednik putnamowskiego dobrego kapitału społecznego tzw. pomostowego, uznano kolektywizm instytucjonalny mierzony tzw. indeksem etyki korporacyjnej41, a za odpowiednik złego kapitału społecznego tzw. wiąŜącego – familizm oznaczający „wysoki poziom integracji wewnątrz pewnej zamkniętej grupy przy jednoczesnym zamknięciu tej grupy na szerszą wspólnotę. Taka zamkniętą grupą moŜe być rodzina, klan czy struktura mafijna, której członkowie w pełni sobie ufają i są wobec siebie solidarni”42. W badaniach tych, jak stwierdza J. Czapiński stwierdzono: negatywny związek między familizmem i instytucjonalnym kolektywizmem, (…) instytucjonalny kolektywizm istotnie pozwala przewidywać tempo wzrostu gospodarczego, (…) istnieje negatywny związek familizmu z poziomem rozwoju gospodarczego, (…) oraz Ŝe kapitał społeczny nie odgrywa Ŝadnej roli w rozwoju gospodarczym w krajach ubogich, natomiast w krajach bogatych ma znaczenie decydujące”43. Jest to konstatacja niezwykle waŜna dla konstruowania przyszłości priorytetów polityki regionalnej w Polsce. Ponadto w badaniach międzynarodowych stwierdzono bardzo silną korelację między poziomem kapitału społecznego a nakładami na badania i rozwój44, co moŜna interpretować, Ŝe środki wydawane na ten cel mogą być zagospodarowywane nieefektywnie jeśli nie współwystępuje to z wysokim poziomem kapitału społecznego, lub nawet będą marnotrawione. NaleŜy to mieć w szczególnej uwadze w sytuacji Polski gdzie wskaźniki kapitału społecznego pozostają na bardzo niskim poziomie i nie ulegają istotnej poprawie, gdyŜ np. wskaźnik otwartego zaufania do innych ludzi w 1992 r. wynosił 10% a według ostatniej Diagnozy Społecznej tylko 13%. Inne zaś wskaźniki mierzące poziom kapitału społecznego jak aktywność społeczna, czy członkostwo w organizacjach równieŜ kształtują się na niskim poziomie45. Jest to duŜe wyzwanie nie tylko dla polityki regionalnej, ale przede wszystkim ekonomiczne, kulturowe, polityczne, społeczne i edukacyjne oraz medialne. Z całą pewnością wysoka jakość kapitału społecznego wpływa na zmniejszenie skali zachowań korupcyjnych, ułatwia negocjacje, a tym samym skraca proces inwestycyjny (zmniejsza do minimum prawdopodobieństwo zaskarŜania decyzji władz administracyjnych), zwiększa wraŜliwość na dobro wspólne, sprzyja działaniom długofalowym (zarówno inwestycyjnym jak i tzw. miękkim), zwiększa solidarność pomiędzy grupami a takŜe aktorami procesu rozwoju, zaś sam rozwój tzw. trzeciego sektora zwiększa moŜliwość społecznej kontroli działania władz. 40 Patrz: J. Czapiński, Kapitał społeczny jako motor rozwoju rozwiniętych, w: Małopolskie Studia Regionalne …, op. cit., s. 29-38. 41 Indeks ten oznacza procent duŜych firm, których menedŜerowie pozytywnie oceniają etykę korporacyjną (firmy nie finansują legalnie lub nielegalnie polityków, nie przerzucają kosztów działania na państwo, nie dają łapówek, nie korumpują oraz nie oszukują banków i administracji. Badania są prowadzone przez Bank Światowy w stu kilkudziesięciu krajach co dwa lata. TamŜe, s. 32. 42 Inne ujęcie operacyjne kapitału pomostowego i wiąŜącego przyjęto w badaniach międzynarodowych menedŜerów przeprowadzonych z kolei w programie GLOBE – Culture, Leadership and ORGANIZATIONS. W tym przypadku za miarę familizmu uznano skrajnie pozytywna odpowiedź na dwa pytania: „Czy dzieci są dumne z indywidualnych osiągnięć rodziców” i „Czy rodzice są dumni z indywidualnych dokonań dzieci”, a za miarę kolektywizmu instytucjonalnego z kolei uznano takŜe skrajnie pozytywną odpowiedź na kolejne dwa pytania: „Czy przywódcy wzmacniają spójność wspólnoty” i „Czy system ekonomiczny sprzyja maksymalizowaniu dobra wspólnego” . TamŜe, s. 30. 43 TamŜe, s. 32. 44 TamŜe s. 34. 45 J. Czapiński, Kapitał społeczny…, op. cit., s. 34. 21 Wagę i znaczenie kapitału społecznego dla dalszego rozwoju Polski dostrzega się w kręgach ekspertów rządowych, którzy w dokumencie „Polska 2030”46 poświęcili mu uwagę szczególną. Autorzy przede wszystkim podkreślają, Ŝe „Kapitał społeczny jest istotnym czynnikiem wpływającym na rozwój społeczny i gospodarczy kraju. Jego poziom, po zakończeniu okresu transformacji, nie jest wystarczający do realizacji wyzwań rozwojowych stojących przed Polską w kolejnych 20 latach”47. Określają go jednak mianem „nowoczesnego kapitału społecznego”, rozumiejąc go jako kapitał, na który wpływa „toŜsamość narodowa, najmocniej zaś te jej cechy, które we współczesnym świecie charakteryzują się otwartością, wspólnotowością, pogłębionymi silnymi więziami środowiskowymi, rosnącą toŜsamością róŜnych grup”. Oparty na takich tradycjach i wzorcach kapitał społeczny pomnaŜa zaufanie, zwiększa zdolność do kooperacji, zakorzenia w świecie własnej kultury, a takŜe wśród wielości przenikających się współcześnie kultur, jest podstawą nowoczesnej relacji obywatel – państwo. Tak budowane zaufanie stanowi istotną wartość dodaną w procesach rozwojowych48. Na niski poziom tak rozumianego kapitału społecznego w Polsce wedle diagnozy „Polski 2030” wpłynęły przede wszystkim: uwarunkowania kulturowe i historyczne (wartości takie nie miały szansy zakorzenić się w społeczeństwie), dysproporcji w rozwoju gospodarki i kapitału społecznego po 1989 r., opóźnieniach w budowaniu kapitału rozwojowego, tkwieniu społeczeństwa wciąŜ w fazie transformacji swoich postaw i wartości, istniejącej jeszcze luce w rozwoju nowoczesnych technologii i cyfryzacji elektronicznej, oddziaływaniu hamującemu rozwój kapitału społecznego przez niski poziom Ŝycia ludności oraz niski jeszcze potencjał kulturowy społeczeństwa itp.. W tej sytuacji doradcy strategiczni premiera uwaŜając, Ŝe transformacja ostatnich 20 lat opierała się na kapitale społecznym adaptacyjnym, dzisiaj wymaga nowych jego form – „kapitału rozwojowego”, który dopiero pozwoli sprostać obecnym i przyszłym wyzwaniom jakie stoją przed Polską. Ten kapitał rozwojowy postrzegają jako „zdolność ludzi do ufania sobie we wszystkich wymiarach Ŝycia – począwszy od zaufania między jednostkami po zaufanie obywateli do infrastruktury instytucjonalnej państwa. Tylko wzrost zaufania społecznego, którego poziom naleŜy obecnie do najniŜszych w Europie, udroŜni i usprawni szeroko pojętą współpracę między ludźmi w Polsce. To takŜe kapitał o charakterze sieciowym, oparty na więziach sięgających poza krąg najbliŜszych kontaktów. To wreszcie zdolność do nieszablonowego, kreatywnego działania – samodzielnie i razem. Społeczeństwo o silnym kapitale rozwojowym charakteryzują otwartość na postawy, poglądy i pomysły innych, zdolność do współpracy oraz innowacyjność i kreatywność – waŜna nie tylko jako podstawowy czynnik rozwojowy społeczeństw opartych na wiedzy, ale takŜe jako zdolność pozwalająca funkcjonować w stale zmieniającym się świecie”49. W celu budowy takiego rodzaju kapitału społecznego w dokumencie zaproponowano aŜ 22 rekomendacje kierunków działań, co pokazuje jak ogromne wyzwanie stoi w tym zakresie przed polską gospodarką i polskim społeczeństwem. To wyznacza takŜe ramy dla priorytetów polskiej polityki regionalnej, która w synergii z innymi politykami państwa moŜe przynieść dopiero skuteczną realizację odpowiedzi na wyzwania globalne, o których była mowa wyŜej w części trzeciej niniejszego opracowania. Skrótowo osiągnięcie takiego stanu wymaga50: • konsekwentnej i pełnej realizacji przyjętej w Konstytucji zasady subsydiarności; • wzmocnienia relacji samorząd – społeczeństwo obywatelskie poprzez przygotowanie 46 Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 2009. TamŜe, s. 339. 48 TamŜe, s. 8. 49 Polska 2030…, op. cit., s. 339. 50 TamŜe, ss. 367-370. 47 22 • • • • • • • • • • • • • • • • • planów współpracy przewidujących wspólne działania w perspektywie wieloletniej i określającej cele oraz wskaźniki tej współpracy; Decentralizacji zasad podejmowania decyzji o finansowaniu zadań państwa i samorządów, zwiększenia udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych (dzięki ułatwieniu realizacji zadań zleconych) i coraz szybszego i pełniejszego przekazywania środków z budŜetu centralnego do samorządów gminnych; zapewnienia wsparcia agend rządowych dla samorządów, zrównowaŜonego rozwoju regionalnego oraz dialogu społecznego opartego na partnerstwie wszystkich uczestników tego procesu; wzmocnienia roli konsultacji społecznych i obywatelskich na poziomie administracji centralnej i samorządowej – z czym wiąŜe się konieczność zagwarantowania moŜliwie pełnego dostępu do informacji publicznej; stworzenia prawa regulującego funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w taki sposób, by zachęcało do aktywności i ułatwiało tworzenie instytucji; powołania funduszy regionalnych, których zadaniem będzie wspieranie organizacji pozarządowych; opracowania kompleksowej, wieloletniej strategii wsparcia społeczeństwa obywatelskiego; wprowadzenia nowej metody koordynowania wsparcia dla organizacji pozarządowych zarówno na poziomie administracji centralnej, jak i samorządowej; udzielenia zintegrowanego wsparcia informacyjnego, doradczego oraz szkoleniowego dla samorządów lokalnych w przygotowywaniu wieloletnich programów współpracy z lokalnymi organizacjami pozarządowymi; poświęcić debatę publiczną kluczowym wyzwaniom oraz dylematom polityki rozwojowej państwa i na równi angaŜować wszystkich interesariuszy, tak by sprzyjało to wzrostowi wzajemnego zaufania ludzi do siebie oraz obywateli do infrastruktury instytucjonalnej państwa; przedefiniować rolę mediów publicznych, tak by stały się one źródłem standardów w zakresie rzetelnej informacji, debaty publicznej, kultury wysokiej, promowania postaw i wartości spójnych z potrzebami kształtowania społecznego kapitału rozwojowego na miarę XXI w; uŜytkować technologie teleinformacyjne jako przestrzeń debaty publicznej, by zapewnić jej szerszy niŜ dotychczas zasięg oraz większe zaangaŜowanie wszystkich interesariuszy wspierać kształtowanie przestrzeni publicznej za pośrednictwem odpowiednich planów zagospodarowania przestrzennego mających na uwadze tworzenie wspólnej, przyjaznej przestrzeni; wspierać rozwój niezaleŜnych instytucji typu think tank, zdolnych inicjować i animować debatę publiczną, a takŜe tworzyć diagnozy i rekomendacje dla interwencji publicznej; opracować kompleksową strategię rozwoju kultury traktującą kulturę jako waŜny zasób rozwojowy; wspierać rozwój sektora kreatywnego, w którym kultura staje się katalizatorem wzrostu i podstawą tworzenia nowych miejsc pracy; Wspierać rozwój indywidualnej, oddolnej kreatywności – stanowiącej cenny zasób indywidualny oraz zapewniającej siłę roboczą dla sektora kreatywnego; zagwarantować dostępność dziedzictwa kulturowego jako waŜnego elementu wspólnej toŜsamości oraz cennego zasobu kreatywnego; 23 • zapewnić odpowiednią regulację produkcji i dystrybucji kultury poprzez system własności intelektualnej oraz regulację mediów i sektora telekomunikacyjnego, tak by sprzyjały wzrostowi kreatywności; • wykorzystać potencjał kulturowy jako czynnik rozwoju regionów i metropolii; • rozpocząć profesjonalne działania ukierunkowane na budowę wizerunku Polski za granicą spójnego z wizerunkiem (toŜsamość, wartości) promowanym wewnątrz kraju, co sprzyjałoby pozytywnej identyfikacji obywateli polskich za granicą, ich identyfikacji z państwem i między sobą nawzajem. Jak więc widać zaproponowane działania mające decydujące znaczenie dla budowy kapitału społecznego muszą objąć cztery dziedziny (sfery): zaufanie do instytucji publicznych, aktywności obywatelskiej oraz współpracy państwa z organizacjami pozarządowymi; rozwoju trzeciego sektora; szeroko rozumiane dobro wspólne oraz wzmocnienie potencjału kreatywnego i kulturowego. W tym dokumencie znajdujemy takŜe propozycje związane z wyzwaniem dotyczącym współczesnego przełomu cywilizacyjnego, gdzie, jak wspomnieliśmy wyŜej, warunkiem włączenia się jest zbudowanie na odpowiednim poziomie kapitału intelektualnego. Kapitał społeczny, o którym była wyŜej mowa, wedle autorów raportu „Polska 2030” jest jednym, waŜnym elementem przyszłych wyzwań przełomu cywilizacyjnego, ale nie wystarczającym jego sprostaniu. Przyjęto bowiem, Ŝe „kapitał intelektualny (…) to ogół niematerialnych aktywów ludzi, przedsiębiorstw, społeczności, regionów i instytucji, które odpowiednio wykorzystane, mogą być źródłem obecnego i przyszłego dobrostanu kraju”51. Z kolei w innym raporcie poświęconym kapitałowi intelektualnemu autorzy z tego samego ośrodka przyjęli, Ŝe składa się on z 4 komponentów52: • kapitału ludzkiego co oznacza potencjał zgromadzony we wszystkich Polakach, wyraŜający się w ich wykształceniu, doświadczeniu Ŝyciowym, postawach i umiejętnościach; • kapitału strukturalnego oznaczającego potencjał zgromadzony w namacalnych elementach infrastruktury narodowego systemu edukacji i innowacji – placówkach oświatowych, naukowych, badawczych, infrastrukturze teleinformatycznej, własności intelektualnej; • kapitału społecznego tj. potencjału zgromadzonego w polskim społeczeństwie w postaci obowiązujących norm postępowania, zaufania i zaangaŜowania, które wspierają współpracę i wymianę wiedzy; • kapitału relacyjnego, który oznacza potencjał związany z wizerunkiem Polski na zewnątrz, poziomem integracji z globalną gospodarką, atrakcyjnością dla jej zagranicznych „klientów”, partnerów handlowych, inwestorów, turystów. Wagę kapitału intelektualnego dla przyszłego rozwoju Polski uznano za czynnik kluczowy przytaczając wyniki badań indeksu kapitału intelektualnego w szesnastu krajach europejskich dla poszczególnych pokoleń. Wedle tego wskaźnika Polska wśród tych krajów plasuje się dopiero „na 13. miejscu dla pokolenia dzieci i młodzieŜy, na 13. miejscu dla pokolenia studentów, na 14. miejscu dla pokolenia dorosłych oraz na 16. miejscu dla seniorów”53. To pokazuje jak ogromny dystans dzieli Polskę od bardziej rozwiniętych państw europejskich pod względem kapitału intelektualnego. Nie ma zatem czemu się dziwić, Ŝe Polska tak nisko 51 Polska 2030…, op. cit., s. 206. Raport o kapitale intelektualnym Polski. Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 10 lipca 2008 r., s. 6, 53 Polska 2030…, op. cit., s. 206. 52 24 plasuje się pod względem innowacji czego wyrazem jest odstawanie nie tylko od krajów europejskich, ale i od dynamicznie rozwijających się gospodarek Korei Pd, Brazylii czy Chin. Skutkuje to takŜe niską produktywnością Polski, jak wskazują autorzy raportu, przekładającą się na strukturę eksportu, gdzie trudno Polsce konkurować na rynkach globalnych w sektorach o wysokiej wartości dodanej. Barier w rozwoju kapitału intelektualnego w Polsce upatruje się w niskich nakładach na badania i rozwój (trzykrotnie niŜsze niŜ średnia europejska), mentalności polskich przedsiębiorców przekładającej się na brak ich zaufania do świata nauki, odstawaniu Polski w kształceniu studentów przez uczelnie wyŜsze (głównie niedopasowanie kształcenia do potrzeb rynku pracy) oraz w rozwoju potencjału badawczo rozwojowego i formowania tzw. klasy kreatywnej, zaniedbania w uczeniu się przez całe Ŝycie i we wszystkich rolach Ŝyciowych oraz niskiej efektywności polskiego systemu edukacji w rozwijaniu kompetencji poznawczych, a takŜe błędach systemowych tkwiących w samym systemie edukacji (późne rozpoczynanie nauki, jakość nauczania, niskie zaangaŜowanie i odpowiedzialność rodziców za wychowanie i edukację dzieci oraz sprzyjanie pogłębianiu się róŜnic społecznych)54. Na podstawie takiej diagnozy zostały sformułowane wstępne rekomendacje niezbędnych reform i podjęcia najwaŜniejszych działań o następującym charakterze55: • na rzecz zwiększenia dostępu do wczesnej edukacji w pierwszej kolejności w grupie wiekowej 4–6 lat, dzięki upowszechnieniu jej na terenie gmin wiejskich i miejskowiejskich; • bardziej odwaŜne niŜ dotąd wprowadzanie mechanizmów konkurencji do systemu edukacji; • zwiększenie efektywności środków alokowanych na podmioty działające w sferze szkolnictwa wyŜszego i nauki; • aktywne i nakierowane wysiłki na rzecz pozyskiwania inwestycji zagranicznych w sektorach opartych na wiedzy – w szczególności tam, gdzie moŜliwa jest lokalizacja w Polsce zarówno centrów badawczo-rozwojowych, jak i ośrodków produkcji wykorzystujących nowe wynalazki; • mocniejsze powiązanie instytucji sektora edukacji na wszystkich jego poziomach z sektorem gospodarki; • wypracowanie nowych form wspierania integracji środowisk naukowych, biznesowych i kulturalnych na poziomie regionalnym i lokalnym; • unowocześnienie i poszerzenie zakresu oddziaływania systemu wspierania innowacji polskich przedsiębiorstw; • konsekwentne działania – w sferze prawnej i organizacyjnej – na rzecz zmiany obowiązującego statusu nauczycieli zdefiniowanego przez Kartę Nauczyciela oraz długoletnią praktykę; • zwiększenie integracji ze światem polskiego systemu edukacji i innowacji. Jak widać Polska aby włączyć się skutecznie w procesy konkurencji globalnej warunkowanej poziomem kapitału intelektualnego, ma do zrealizowania i odrobienia w stosunku do przodujących krajów tylko z własnego ugrupowania UE, ogromny dystans. Oznacza to konieczność podjęcia lub zintensyfikowania ogromu działań z zakresu edukacji, nauki, współpracy przedsiębiorstw ze środowiskiem naukowym i tworzenia innowacji. NaleŜy jeszcze podkreślić, Ŝe działania te muszą współwystępować z działaniami na rzecz wzrostu kapitału społecznego w Polsce. Działania bowiem w obu płaszczyznach kapitału intelektualnego i społecznego niemal są wzajemnie zdeterminowane. Polityka regionalna 54 55 Por.: Polska 2030…, op. cit., ss. 208-235. TamŜe, ss. 233-235. 25 Polski ze swoimi instrumentami powinna być istotnym realizatorem tych działań oraz elementem skutecznego włączenia się Polski w procesy przełomu cywilizacyjnego współczesnego świata. 5. Podsumowanie Szerszą uwagę w opracowaniu poświęcono tylko wybranym, najwaŜniejszym w mojej ocenie strategicznym wyzwaniom dla Polski, co oczywiście oznacza, Ŝe takŜe dla polityki regionalnej kraju, jaką przyjdzie nam juŜ w najbliŜszym czasie projektować. W pierwszej kolejności jednak musi ona mieć jasne osadzenie teoretyczne. Jest oczywiste, Ŝe powinno ono wynikać z wyzwań globalnych przed jakimi staje Polska, a więc ze zmiany układu sił ekonomicznych świata i przemian demograficznych. Polityka regionalna powinna bardzo istotnie włączyć się do kształtowania takich warunków rozwojowych, które w optymalny sposób na te wyzwania odpowiedzą. Musi wzmacniać tkankę gospodarczą polskich regionów w celu budowy gospodarki opartej na wiedzy, a jak podkreślono wyŜej, raczej na kapitale intelektualnym. Dziedziny niezbędnych działań, z którymi w pełni naleŜy się zgodzić, ale jeszcze wymagające dalszych prac, zostały zaproponowane przez ekspertów strategicznych premiera. We właściwy sposób i w odpowiednich proporcjach powinny one znaleźć się w dokumentach projektowych i operacyjnych polityki regionalnej w Polsce. Tymczasem ich analiza56 dowodzi, Ŝe zostały uwzględnione tylko w niewielkim zakresie tak na poziomie kraju jak i województw. Stan ten powinien ulec daleko idącej poprawie przynajmniej na poziomie regionów, które w najbliŜszym czasie powinny opracować swoje strategie rozwoju oraz programy operacyjne. Te szerzej potraktowane wyzwania strategiczne nie oznaczają, Ŝe nie dostrzegam roli innych wyzwań dla polskich regionów. Jest ich oczywiście więcej, a jednym z podstawowych jest luka infrastrukturalna jaka dzieli polskie regiony nawet od krajów sąsiednich w UE. Dotyczy to tak samo dróg, kolei, infrastruktury lotniczej i morskiej jak i infrastruktury telekomunikacyjnej. Nadrobienie tej luki uwaŜam za determinantę rozwoju gospodarczego i społecznego regionów. Skale dystansu jaki Polska i jej regiony mają do odrobienia jest doskonale znana i jej powtarzanie mija się z celem. Pokazują to szczegółowo zarówno tzw. V Raport Kohezyjny jak i roczniki Eurostatu. Na zakończenie wydaje się, iŜ dla udoskonalenia zarządzania polityka regionalną w Polsce, w sytuacji kiedy w dyskusji nad jej przyszłym kształtem zakłada się inne podejście do obszarów miejskich i wiejskich, wspomnieć naleŜy o potrzebie adekwatności w badaniach statystycznych wyodrębniania takich jednostek. Badanie cech funkcjonalnych jednostek administracyjnych w województwie mazowieckim57 dowiodło bowiem, Ŝe na badane 4527 rejonów statystycznych, ¼ z nich posiadała inne cechy w zakresie funkcji miejskich lub wiejskich niŜ charakter administracyjny gminy, do której przynaleŜały. Nie jest to obojętne jeśli myślimy o stosownych regulacjach dotyczących polityki miejskiej czy w stosunku do obszarów wiejskich. 56 Por. Z. Strzelecki, Kapitał społeczny w dokumentach programowych w skali kraju i regionów, w: Kapitał społeczny jako czynnik rozwoju regionalnego, Raport wykonany przez zespół pod moim kierownictwem w ramach badań ze środków na badania własne – Rezerwa Rektora 2010, SGH, Warszawa 2010. 57 Badanie statystyczne w zakresie identyfikacji obszarów o cechach miejskich i cechach wiejskich w województwie mazowieckim oraz wskaźnika syntetycznego róŜnicującego gminy na podstawie kryterium funkcjonalnego. Raport wykonany przez zespół Urzędu Statystycznego w Warszawie pod kier. A. Ajdyn, w ramach projektu 8.1.4 PO KL w woj. mazowieckim, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa 2010. 26 Jacek Szlachta58, Szkoła Główna Handlowa Strategiczne programowanie rozwoju regionalnego, w kierunku krajowego systemu myśli strategicznej w sferze polityki regionalnej59 Uwagi wstępne Nowe wyzwania rozwoju regionalnego, zwłaszcza w kontekście spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, wymagają decyzji po stronie polskiej odnośnie sposobu organizacji myślenia strategicznego na poziomie krajowym jak i regionalnym. Związane to jest z wejściem w Ŝycie od 1 grudnia 2009 roku Traktatu Lizbońskiego. W artykule 3 tego traktatu zapisano, Ŝe: „Unia Europejska wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”.60 Jest to następnie szerzej rozwijane w artykułach 174-178 (stare artykuły 158-162). Oznacza to nadanie polityce spójności bardzo wysokiej rangi traktatowej oraz uzupełnienie wymiaru gospodarczego i społecznego trzecim wymiarem - terytorialnym. W celu bardziej precyzyjnego zdefiniowania spójności terytorialnej. Komisja Europejska zaprezentowała w listopadzie 2008 roku Zieloną Księgę w której zidentyfikowano cztery kierunki oddziaływania Wspólnoty, jakimi są: (1) koncentracja, czyli pokonywanie róŜnic w gęstości zaludnienia, (2) tworzenie połączeń między terytoriami, czyli przezwycięŜanie odległości, (3) współpraca czyli przezwycięŜanie róŜnic (sieciowanie) oraz (4) podjęcie problemów obszarów o specyficznych uwarunkowaniach geograficznych. 1. Konceptualizacja podstaw polityki regionalnej w Unii Europejskiej i świecie W ostatnich kilkunastu latach procesy realne mające miejsce w gospodarce światowej powodowały rosnące zainteresowanie badaczy regionalnymi aspektami rozwoju społecznogospodarczego w rozwiniętych krajach gospodarki rynkowej. Rozwijały się badania naukowe słuŜące przełamaniu aprzestrzenności teorii ekonomicznych. Najbardziej dobitnym wyrazem takiego zmienionego podejścia stała się nowa geografia ekonomiczna oraz powiązane z nią nurty badawcze ekonomii miejsc i ekonomii przepływów. Prowadzi to do zasadniczego dowartościowania wymiaru terytorialnego, w tym takŜe regionalnego procesów rozwojowych. Próbę przełoŜenia wspomnianego dorobku teoretycznego na rekomendacje dla polityki ekonomicznej wysoko rozwiniętych państw gospodarki rynkowej podjęły organizacje międzynarodowe takie jak: Bank Światowy, OECD oraz Unia Europejska. W pracach Banku Światowego zasadniczo przewartościowano relację pomiędzy spójnością a konkurencyjnością. Tworzenie dochodu narodowego jest skrajnie zróŜnicowane w przestrzeni na rzecz obszarów metropolitalnych. Niekorzyści aglomeracji pojawiają się w szerszej skali w ośrodkach liczących więcej niŜ 7-8 milionów mieszkańców. Dlatego polityka regionalna powinna być zorientowana na wykorzystanie potencjału takich obszarów będących lokomotywami rozwoju społeczno-gospodarczego. Aktywizowanie obszarów o niskim poziomie rozwoju jest marnotrawstwem ograniczonych środków publicznych, dlatego na rzecz takich obszarów powinny dokonywać się transfery finansowe, które zapewniają bazowe standardy dostępności do usług publicznych. Tak więc polityka regionalna zgodnie z tą doktryną powinna wspierać najsilniejsze obszary kraju, które mogą skutecznie konkurować z ośrodkami i regionami zagranicznymi. 58 [email protected] Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 27 października 2010 r. 60 Barcz J., Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008. 59 27 OECD wykazuje duŜą aktywność w sferze promowania nowoczesnego modelu polityki regionalnej w najbardziej rozwiniętych krajach świata.61 Bardzo systematycznie odbywają się przeglądy polityk regionalnych oraz polityk dotyczących obszarów miejskich i wiejskich w krajach członkowskich i współpracujących z OECD. Przeglądy takie dotyczą takŜe problemów terytorialnych w regionach i metropoliach świata. W ostatnich latach przygotowano przeglądy terytorialne: Chile, Francji, Japonii, Norwegii, Luksemburga oraz Portugalii. Podjęto takŜe przeglądy terytorialne regionów takich jak: Północna Anglia, Jukatan oraz metropolii takich jak: Cape Town, Madryt Mediolan, Mexico City, a takŜe Stambuł. Badane są takŜe najwaŜniejsze problemy horyzontalne, takie jak przykładowo: kontrakty terytorialne, regionalne strategie inwestycyjne i terytorialnie zróŜnicowane instrumenty finansowe. W roku 1992 dokonano pierwszego kompleksowego przeglądu problemów terytorialnych Polski, a w roku 2008 opracowano kolejny raport.62 Były one waŜnymi inspiracjami dla kształtowania modelu polityki regionalnej w naszym kraju. Raz na pięć lat odbywają się konferencje ministrów polityki regionalnej krajów OECD. Ostatnia taka konferencja odbyła się w ParyŜu w 2009 roku, a w materiałach konferencji wskazano na kształtowanie się nowego paradygmatu tej polityki (Tablica 1). Na tym tle pojawia się oczywiście pytanie w jakim stopniu polityka regionalna uprawiana w Polsce odpowiada nowemu paradygmatowi. Wydaje się, Ŝe jesteśmy w sytuacji gdy model ten jest eklektyczny, bowiem pewne elementy odpowiadają staremu, a niektóre nowemu paradygmatowi. Tablica 1. Stary i nowy paradygmat polityki regionalnej według OECD Cecha Stary Nowy Cele Okresowa kompensacja w regionach zacofanych Wykorzystanie potencjałów i wzmacniani konkurencyjności Jednostka interwencji Jednostki administracyjne Funkcjonalne obszary gospodarcze Strategie Podejście sektorowe Zintegrowane projekty rozwojowe Narzędzia Subsydia i pomoc publiczna Mix twardego i miękkiego kapitału Aktorzy Rząd centralny Wieloszczeblowe zarządzanie publiczne Źródło: Regional Policy Challenges. New Issues and Good Practices, OECD ParyŜ 31 marca 2009. W końcu XX wieku w Unii Europejskiej dojrzewała świadomość potrzeby znacznie szerszego oparcia rozwoju społeczno-gospodarczego o nowoczesne czynniki, bowiem tradycyjne stymulanty zasadniczo wyczerpały swoje moŜliwości. Wyrazem tego była przyjęta w roku 2000 na Szczycie w Lizbonie strategia zakładająca przekształcenie Unii Europejskiej w ciągu zaledwie dziesięciu lat w najbardziej nowoczesną gospodarkę światową. Strategia ta została uzupełniona w roku 2001 na Szczycie w Goeteborgu o elementy trwałego i zrównowaŜonego rozwoju. Miała ona wprowadzić w szerokim zakresie do polityk publicznych wdraŜanych w 61 Szlachta J., Doktryna OECD w sferze polityki rozwoju regionalnego, w: Kukliński A., Pawłowski K., Woźniak J. (red.), Polska wobec wyzwań cywilizacyjnych XXI wieku, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, Kraków 2009. 62 Problemy polityki rozwoju regionalnego w Polsce, OECD Centrum Współpracy z Europejskimi Gospodarkami w Trakcie Przemian, ParyŜ 1992, polskie wydanie Wydawnictwo SORBOG, Warszawa 1993 oraz Przeglądy Terytorialne OECD. Polska, OECD i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, ParyŜ-Warszawa 2008. 28 Unii Europejskiej i jaj państwach członkowskich takie kategorie jak: gospodarka oparta na wiedzy, społeczeństwo informacyjne, regiony podatne na innowacje (learning regions), informacyjne i komunikacyjne technologie itd. Ze względu na zbyt niską skuteczność wdraŜania oryginalnej strategii w roku 2005 przyjęto Odnowioną Strategię Lizbońską. Zakładała ona podporządkowanie tej strategii wszystkich polityk Wspólnoty Europejskiej oraz prowadziła do przygotowania zintegrowanych wytycznych dotyczących polityki makroekonomicznej, mikroekonomicznej oraz rynku pracy. 24 wytyczne stały się podstawą Krajowych Programów Reform, przygotowywanych przez wszystkie kraje członkowskie Wspólnoty.63 W czerwcu 2004 roku Rada przyjęła Strategię Europa 2020 jako kolejną generację Strategii z Lizbony i Goeteborga. Strategia Europa 2020 ma być podstawą kształtowania polityk Wspólnoty, w tym takŜe europejskiej polityki spójności w najbliŜszym dziesięcioleciu. Na jej podstawie zostanie przygotowana nowa edycja Zintegrowanych Wytycznych. Jako priorytety określono: (1) rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach, (2) promocję gospodarki oszczędzającej zasoby, zielonej i konkurencyjnej oraz (3) sprzyjanie gospodarce o wysokim zatrudnieniu; zapewniającej wysoką spójność społeczną i terytorialną. Cele określono następująco: (1) 75% wskaźnik zatrudnienia dla grupy wiekowej 20-64, (2) 3% produktu krajowego brutto przeznaczanego na badanie i rozwój, (3) 20/20/20 w zakresie klimatu i energetyki (zmniejszenie emisji CO2 o 20%, zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii do 20% oraz poprawa efektywności energetycznej o 20%), (4) obniŜenie udziału młodzieŜy kończącej wcześniej edukację poniŜej 10% oraz minimum 40% udział młodzieŜy w odpowiednich rocznikach kończącej studia, a takŜe (5) 20 milionów mniej osób pozostających w strefie ubóstwa. Strategia Europa 2020 ma być wdraŜana za pomocą siedmiu flagowych inicjatyw, jakimi są: (1) innowacyjna Europa, (2) młodzi w ruchu, (3) digitalna agenda dla Europy, (4) oszczędzająca zasoby Europa, (5) polityka przemysłowa dla ery globalizacji, (6) agenda dla nowych umiejętności i miejsc pracy oraz (7) europejska platforma przeciw biedzie. Z punktu widzenia promowania regionalnego wymiaru polityk rozwojowych w Unii Europejskiej Strategia Europa 2020 jest krokiem do tyłu bowiem: • jest ona aprzestrzenna, została bowiem napisana w tradycyjnym nurcie ekonomii, abstrahuje od nowych podstaw naukowych takich jak ekonomia miejsc, a przede wszystkim ekonomia przepływów, • wyrazem tego tradycyjnego podejścia jest powracanie do konceptu polityki przemysłowej jako podstawowego instrumentu oddziaływania Wspólnoty i państw członkowskich na procesy rozwoju oraz generalnie preferowanie ujęcia sektorowego zamiast regionalnego, • stymulowanie procesów rozwojowych widzi przede wszystkim w partnerstwie państw członkowskich i instytucji europejskich, • według tego dokumentu podstawowym sposobem skutecznego podjęcia problemów mających wymiar terytorialny jest wzrost mobilności siły roboczej oraz redukcja negatywnego oddziaływania granic wewnętrznych, • zasadniczo pominięto kwestię dyfuzji procesów rozwojowych. 63 Zintegrowane Wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005-2008, Dokumenty opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 6 sierpnia 2005r. (Dz.U. L. 205 z 6.08.2005), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa marzec 2007. 29 W wyniku konsultacji społecznych zasadniczo wzbogacono pierwotny dokument o zapisy dotyczące europejskiej polityki spójności. Spójność została wymieniona w priorytecie „Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia zapewniającej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną”. Wskazuje się, Ŝe działania realizowane w ramach priorytetu zrównowaŜony rozwój takŜe sprzyjają spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Działania odejmowane w ramach rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu przyczyniają się do większego rozwoju i spójności społecznej. W przyjętej wersji Strategii Europa 2020 znalazły się zapisy: „waŜne aby korzyści ze wzrostu gospodarczego rozkładały się równo w całej Unii, w tym w regionach najbardziej oddalonych, zwiększając w ten sposób spójność terytorialną” oraz „Bardzo waŜnym elementem strategii Europa 2020 będzie nadal kwestia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, tak aby wykorzystać całą energię i potencjał i skierować je na realizację priorytetów strategii”. Pozytywny komentarz zawiera takŜe zdanie: „Polityka spójności i fundusze strukturalne są waŜne same w sobie, ale oprócz tego są to równieŜ istotne mechanizmy umoŜliwiające osiągnięcie inteligentnego i zrównowaŜonego rozwoju, sprzyjającego włączeniu społecznemu”. Jednoznacznie pozytywna jest ocena tej polityki czego wyrazem jest stwierdzenie „MoŜemy być równieŜ dumni z powaŜania (w Unii Europejskiej) dla spójności i solidarności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”. Zapisy te oznaczają, Ŝe polityka spójności moŜe i powinna włączyć się aktywnie we wdraŜanie Strategii Europa 2020, zakładającej budowanie potencjału konkurencyjnego Unii Europejskiej. 2. Doświadczenia strategicznego programowania rozwoju regionalnego w Polsce Polska juŜ na początku transformacji w kierunku gospodarki rynkowej, czyli na lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku stworzyła samorządy terytorialne na poziomie lokalnym, w skali poszczególnych miast i gmin. Dzięki temu te podmioty administracji publicznej dysponujące wybieralnymi ciałami przedstawicielskimi oraz własnymi dochodami budŜetowymi stały się waŜnymi aktorami polityki rozwojowej kraju. Za tymi zmianami nie poszły jednak niezbędne dostosowania na poziomie regionalnym, czyli powołanie upodmiotowionych samorządów regionalnych. Stąd polityka regionalna Polski była w okresie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku charakteryzowana jako ułomna czy teŜ niepełna, bowiem zawierała wyłącznie segment interregionalny, czyli polityki rządu wobec województw. Brak było drugiego niezbędnego segmentu - polityki intraregionalnej, czyli polityki podmiotowych władz regionalnych podejmowanej wewnątrz danego regionu. Funkcje te jedynie częściowo substytuował wojewoda - reprezentant rządu w terenie. Dodatkowo w pierwszych latach po transformacji panowała silna awersja do podejmowania aktywnej polityki regionalnej, jakoby zakłócającej warunki konkurencji w gospodarce rynkowej. Przegląd terytorialny wykonany przez OECD w roku 1992 dokumentował złoŜoność problemów rozwoju regionalnego Polski, a zarazem trudności i ograniczenia podjęcia aktywnej polityki państwa w tym zakresie.64 Pierwszą formą nowej polityki regionalnej w Polsce było podjęcie interwencji państwa na obszarach zagroŜonych wysokim bezrobociem strukturalnym. Kolejne zmiany były spowodowane zbliŜającą się integracją z Unią Europejską. W ramach Phare pojawiły się programy przedakcesyjne zorientowane na wspieranie rozwoju regionalnego i przygotowanie potencjału w zakresie europejskiej polityki spójności, takie jak: STRUDER, RAPID oraz CROSSBORDER. Istotnym przełomem 64 Problemy polityki rozwoju regionalnego w Polsce, OECD Centrum Współpracy z Europejskimi Gospodarkami w Trakcie Przemian, ParyŜ 1992, polskie wydanie Wydawnictwo Sorbog, Warszawa 1993. 30 intelektualnym stały się prace Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce.65 W ich ramach powstało kilka wartościowych raportów, między innymi sporządzono kompleksową diagnozę struktury regionalnej kraju oraz przeprowadzono analizę najwaŜniejszych słabości modelu organizacji terytorialnej państwa, a takŜe sformułowano rekomendacje odnośnie załoŜeń zbudowania nowoczesnego modelu polityki rozwoju regionalnego w Polsce. Rekomendacje dotyczyły między innymi funkcji centralnej i lokalnej administracji publicznej oraz sektora organizacji pozarządowych, instytucji i instrumentów wzrostu konkurencyjności, finansowania rozwoju regionalnego oraz rozwoju regionalnego w perspektywie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Zasadnicza zmiana modelu polityki regionalnej w Polsce nastąpiła od 1 stycznia 1999 roku. Było to związane z przygotowaniem w roku 1998 kompleksowej reformy terytorialnej, w wyniku której powrócono do tradycyjnej trzystopniowej organizacji terytorialnej państwa, w ramach której powołano powiaty i duŜe województwa. DuŜe województwa odpowiadały poziomowi NUTS 2 europejskiej polityki spójności, co stanowiło podstawę dla przygotowania w Polsce niezbędnego układu instytucjonalnego i instrumentarium europejskiej polityki spójności.66 Na tym poziomie administracyjnym pojawiły się obok przedstawiciela rządu w terenie - wojewody, takŜe wybieralne ciała przedstawicielskie samorządy województw oraz wprowadzono kategorię finansową budŜetów województw, a takŜe przesunięto szereg kompetencji z poziomu centralnego na poziom wojewódzki. Dlatego często wskazuje się, Ŝe prowadzenie polityki regionalnej w Polsce stało się moŜliwe dopiero od roku 1999. Kolejna waŜna zmiana związana była z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, co miało miejsce od 1 maja 2004 roku. Dzięki temu w Polsce stały się dostępne środki i rozwiązania europejskiej polityki spójności. Pierwszy pakiet funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności o wartości 12,8 miliardów euro w cenach stałych z 2004 roku trafił do Polski w latach 2004-2006, a kolejny o wartości 59,5 miliardów euro, teŜ w cenach stałych z 2004 roku, został uruchomiony na lata 2007-2013. Polska przyjęła rozwiązania europejskiej polityki spójności w zakresie: programowania, zarządzania, finansowania, monitoringu, ewaluacji oraz wyboru projektów. WaŜny wybór dotyczył poziomu decentralizacji zarządzania funduszami strukturalnymi. Polska przyjęła relatywnie zdecentralizowany model alokując znaczący zakres środków i odpowiedzialności na poziomie wojewódzkim. W latach 2004-2006 w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego znalazło się około 22% środków europejskiej polityki spójności, a w latach 2007-2013 w ramach szesnastu wojewódzkich programów operacyjnych i zdecentralizowanej części Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki juŜ około 34% całej alokacji, Dodatkowo w latach 2007-2013 podjęto makroregionalny Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej zorientowany na pięć najbiedniejszych województw (Lubelskie, Podkarpackie, Podlaskie, Świętokrzyskie i Warmińsko-Mazurskie) zarządzany przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Zasadnicza zmiana charakteru i zakresu polityki regionalnej w Polsce, jaka została przesądzona rozwiązaniami reformy z 1998 roku wymagała przygotowania odpowiednich 65 ZałoŜenia strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego Polski, Warszawa, Lipiec 1996. 66 NUTS to Nomenclature of Units for Territorial Statistics - Nomenklatura Jednostek Statystyki Terytorialnej, nazwanymi w Polsce NTS (Nomenklatura Terytorialna Statystyki). Jest to uniwersalna regionalizacja obowiązująca w Unii Europejskiej. Uwzględnia ona pięć poziomów: NUTS 1 są to grupy województw, NUTS 2 to województwa, NUTS 3 są to podregiony (grupy województw), NUTS 4 zwane równieŜ LAU 1 (Local Administration Units) to powiaty oraz NUTS 5 czyli LAU 2 to poszczególne miasta i gminy. Wszystkie informacje statystyczne w Unii Europejskiej są zestawiane w tym układzie terytorialnym. Regiony typu NUTS 2 odgrywają podstawową rolę w europejskiej polityce spójności, a regiony typu NUTS 3 pomocniczą, 31 regulacji ustawowych. Ustawy te zmieniały się w związku z koniecznością dostosowania rozwiązań polskich do zmieniającego się modelu polityki spójności Unii Europejskiej. Kolejne edycje regulacji podstaw prawnych polityki regionalnej w Polsce to: • ustawa z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, • ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju, • ustawa z dnia 12 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, • ustawa z dnia 8 listopada 2008 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdraŜaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Zmiany ustrojowe umoŜliwiały podjęcie programowania rozwoju społeczno-gospodarczego na poziomie wojewódzkim. Potrzeba stworzenia odpowiednich ram merytorycznych dla tego programowania na poziomie centralnym spowodowała podjęcie prac nad Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego na lata 2000-2006.67 Dokument ten został przygotowany w ramach Ministerstwa Gospodarki, jednak ze względu na zmiany kompetencyjne w ramach Rządu prace te zostały sfinalizowane z kilkumiesięcznym opóźnieniem przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, stąd horyzont czasowy akceptowanego przez Radę Ministrów dokumentu dotyczył ostatecznie lat 2001-2006. Jako priorytety Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego wyróŜniono: (1) rozbudowę i modernizację infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów; (2) restrukturyzację i dywersyfikację bazy ekonomicznej regionów; (3) rozwój zasobów ludzkich; (4) wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i w wysokim stopniu zagroŜonych marginalizacją oraz (5) rozwój międzynarodowej współpracy regionów. Jako misję Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego określono dostosowanie modelu polityki regionalnej Polski do standardów europejskiej polityki spójności, co było warunkiem korzystania z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W latach 2005 i 2007 przygotowano propozycje aktualizacji Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, jednak miały one charakter wewnętrznego projektu ministerialnego, który nie zyskał rangi dokumentu rządowego. Dlatego w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej wiodącą podstawą średniookresowej polityki rozwoju stały się wieloletnie dokumenty planistyczne przygotowane w ramach europejskiej polityki spójności w Polsce: Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006 oraz Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007-2013. W ostatnich latach waŜną inspiracją intelektualną dla kształtowania polityki regionalnej stał się terytorialny przegląd Polski, wykonany przez OECD w latach 2007-2008.68 Dokumentował on niezbędność pilnego dokonania w Polsce zasadniczych wyborów w sferze polityki rozwoju regionalnego. Wyrazem złoŜoności programowania rozwoju regionalnego jest fakt, Ŝe Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego będzie dopiero drugim kompleksowym dokumentem Rządu, który określa priorytety i działania w sferze polityki regionalnej państwa. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego do roku 2020 została przyjęta przez Rząd w dniu 13 lipca 2010 roku po blisko dwóch latach prac, rozpoczętych opracowaniem tez i załoŜeń do tego dokumentu, przyjętych przez rząd 16 grudnia 2008 roku. Pierwszy projekt KSRR z dnia 9 września 2009 roku był przedmiotem konsultacji regionalnych i społecznych na przełomie 2009 i 2010 roku. 67 Szlachta J.(red.), Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Biuletyn Zeszyt 191, Warszawa 2000. 68 Przeglądy Terytorialne OECD. Polska, OECD i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, ParyŜ-Warszawa 2008. 32 Projekt ten był najdalej idącą propozycją zmian w zakresie decentralizacji polityki regionalnej. Zawierał między innymi propozycję wyróŜniającą obszary metropolitalne w ich funkcjonalnym rozumieniu. Kolejny projekt datowany na 12 marca 2010 roku uwzględniał wyniki debaty regionalnej i został przekazany do uzgodnień międzyresortowych. W tej wersji projektu dokonano juŜ szeregu zmian, między innymi osłabiając akcenty prokonkurencyjnościowe oraz odstąpiono od koncepcji rozwoju obszarów metropolitalnych w rozumieniu ograniczonym do wielkich ośrodków miejskich. Proces blisko rocznych konsultacji regionalnych, społecznych i międzyresortowych prowadził do dwóch efektów: eliminowania róŜnych słabości i wątpliwych jakościowo propozycji oraz wprowadzania róŜnych zapisów kompromisowych o charakterze politycznym. WaŜnym efektem jest to, Ŝe od 13 lipca 2010 roku ponownie funkcjonuje dokument strategiczny rządu w sferze polityki regionalnej. Po reformie ustrojowej z 1998 roku w Polsce powstały jak dotąd dwie edycje strategii wojewódzkich: pierwsza w latach 2000-2001, druga w latach 2005-2006. Obecnie w wielu województwach podjęto prace nad trzecią edycją strategii regionalnych. Dotychczasowe doświadczenia programowania rozwoju regionalnego w Polsce pozwalają na sformułowanie następujących uwag odnośnie programowania rozwoju społeczno-gospodarczego: • Obserwujemy zasadniczy wzrost umiejętności programowania strategicznego na poziomie regionalnym. W niemal wszystkich strategiach wojewódzkich pojawiają się: diagnoza, analiza strategiczna typu SWOT, misja, cel strategiczny, priorytety i cele operacyjne, system wdraŜania oraz instrumenty. • Kształtuje się wyraźna praktyka budowania strategii wojewódzkich o średniookresowym horyzoncie czasowym, na ogół około 10-15 letnim. Wśród strategii wojewódzkich z lat 2005-2006 poza jedną do roku 2013, wszystkie pozostałe dotyczyły horyzontu czasowego roku 2020, • Utrwaliła się praktyka budowania bardzo szerokich co do zakresu strategii, dotyczących wszystkich sfer aktywności oraz nie tylko najwaŜniejszych procesów jakie mają miejsce w regionach. Wynikało to z rosnących przełoŜeń strategii na zapisy dokumentów operacyjnych, dlatego chodziło o znalezienie podstaw do finansowania bardzo szerokiej palety przedsięwzięć realizowanych w ramach róŜnych programów. Zarazem w coraz większym stopniu odnoszono róŜne programy do strategii regionalnych. • w rosnącej liczbie strategii wojewódzkich zawarte były przekroje subregionalne, nie tylko w warstwie diagnostycznej, ale w zakresie polityki regionalnej wyróŜniano takŜe funkcjonalne obszary metropolii, obszary miejskie oraz obszary wiejskie. • Pierwsza edycja strategii wojewódzkich zawierała często toŜsame zapisy dla bardzo róŜnych województw. Stopniowo w coraz większym stopniu odwzorowywano regionalny kontekst rozwojowy. Wyrazem tego było róŜnicowanie priorytetów i kierunków działań. Pierwsze edycje strategii regionalnych były bardzo powierzchowne ze względu na monitoring wdraŜania strategii, w kolejnej generacji pojawiały się często propozycje około stu mierników, co jest takŜe patologią. 3. Benchmarki polityki regionalnej w Polsce w roku 2010 Wydaje się, Ŝe byłoby cenne określenie pozycji polityki regionalnej w Polsce na tle zapisów Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego do roku 2020. NajwaŜniejsze benchmarki są następujące: A. Wymiary. Ma ona obydwa kluczowe wymiary interregionalny i intraregionalny. W Polsce nie ma zasadniczo jakichkolwiek wątpliwości co do potrzeby utrzymania unitarnego charakteru państwa. Nie są w sposób powaŜny artykułowane potrzeby ewentualnej zmiany 33 ustroju naszego kraju na federalny. JednakŜe równocześnie rozpowszechnione jest w Polsce przekonanie o moŜliwości i potrzebie dalszej decentralizacji w sferze kompetencji i finansów publicznych. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego poprawnie sankcjonuje integralność kaŜdej z tych dwu polityk. Istotnym problemem są relacje pomiędzy samorządami na róŜnym poziomie. KSRR promuje szczególną pozycję w systemie polityki regionalnej Polski samorządów wojewódzkich. Grozi to niebezpieczeństwem zastąpienia centralizmu Warszawy, niemniej szkodliwym centralizmem regionalnym ze strony poszczególnych samorządów wojewódzkich. B. Kompetencje. Następują przesunięcia w kompetencjach i alokacjach finansowych pomiędzy rządem, a samorządami regionalnymi na rzecz układu regionalnego. Tendencja ta jest w dłuŜszym okresie dość czytelna, jednak występują w niej co jakiś czas zakłócenia, wynikające ze zróŜnicowanych priorytetów róŜnych układów politycznych. Analiza źródeł finansowania inwestycji publicznych w Polsce przeprowadzona na tle całej Unii Europejskiej potwierdza, Ŝe poziom decentralizacji jest zbliŜony do przeciętnego we Wspólnocie, wyŜszy niŜ przeciętnie w krajach unitarnych. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego uzaleŜnia dalsze decentralizowanie finansowania zadań publicznych od alokacji funkcji publicznych, nie poddaje się więc uproszczonym poglądom na ten temat, jakoby problemem była nadmierna centralizacja. Oczywiście podstawą powinna być rzetelna analiza efektywności alokacji poszczególnych funkcji publicznych na poziom gmin, powiatów i województw oraz towarzyszącym poszczególnym funkcjom strumieni finansowych. C. Finansowanie. Jest podporządkowana całkowicie europejskiej polityce spójności, bowiem procedury i podstawowa część środków tej polityki pochodzą z Unii Europejskiej. Zakres rzeczowy finansowania jest takŜe normowany przez regulacje wspólnotowe. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej dzięki transferom funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności zasadniczo zwiększyła się skala inwestycji publicznych. RóŜne rachunki dotyczące finansowania inwestycji publicznych w Polsce w latach 2007-2013 wskazują, Ŝe środki Unii Europejskiej są dominującym źródłem. Ma to istotne konsekwencje dla polityki regionalnej w Polsce, bowiem jej podstawą są zmieniające się w kolejnych okresach programowania regulacje wspólnotowe. Trudno jest określić przyszłą skalę transferów z Unii Europejskiej na rzecz Polski w latach 2014-2020.69 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego szacuje je na około 100 miliardów euro, chyba w cenach bieŜących. Oznaczałoby to, Ŝe jeszcze w nadchodzącym wieloletnim okresie programowym polityka regionalna w Polsce będzie finansowana w znaczącym zakresie w ramach europejskiej polityki spójności. Jednak KSRR próbuje zainicjować budowanie postfunduszowego modelu polityki regionalnej w Polsce, co zasługuje na pozytywny komentarz. Wydaje się, Ŝe jest istotne aby po roku 2013 stopniowo rozszerzać finansowany ze środków krajowych segment polityki regionalnej. D. Orientacja. Jest ona w coraz mniejszym stopniu tradycyjną polityką wyrównawczą, a w coraz większym stopniu interwencją nastawioną na budowanie siły konkurencyjnej regionów. Wynika to ze stopniowej realokacji środków europejskiej polityki spójności na rzecz wdraŜania priorytetów Strategii Lizbońskiej. W latach 2007-2013 znalazło to wyraz w indykatywnej wytycznej, aby w regionach celu konwergencja wydatki lizbońskie stanowiły nie mniej niŜ 60% ogólnej alokacji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Prawdopodobnie rozwiązania europejskiej polityki spójności po roku 2014, które wynikają ze strategii Europa 2020 będą jeszcze bardziej wymagające w tym zakresie. Krajowa Strategia 69 Zgodnie z zapisami traktatu lizbońskiego Unia Europejska programuje swoje polityk i budŜet w wieloletnim horyzoncie czasowym, nie krótszym niŜ pięć lat. Kolejny okres programowania we Wspólnocie po roku 2013 będzie siedmioletni, czyli będzie dotyczył okresu 2014-2020. 34 Rozwoju Regionalnego proponuje przeznaczenie na cel konkurencyjność 60-70.% środków, a na cel spójność 30-40.% całej alokacji. E. Procesy realne. Jest ona w dwu ostatnich dekadach zupełnie nieskuteczna w zakresie redukowania zróŜnicowań zarówno na poziomie regionalnym, jak teŜ podregionalnym. W latach 1997-2008 obserwujemy bardzo szybki rozwój społeczno-gospodarczy Mazowsza i innych województw związanych z największymi ośrodkami miejskimi i duŜo wolniejszy znacznie biedniejszych województw Polski Wschodniej. W latach 1997-2008 pozycja Mazowsza poprawiła się o 27 punktów procentowych względem średniej Unii Europejskiej 27 państw, podczas gdy województwa Podkarpackiego zaledwie o 5,9 punktu procentowego. Proces narastania zróŜnicowań regionalnych w Polsce jest jeszcze bardziej wyrazisty w układzie podregionów. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego (KSRR) do roku 2020 przyjęta przez rząd 13 lipca 2010 roku pozostaje pod wyraźnym wpływem najnowszych tendencji w doktrynie polityki rozwoju regionalnego, reprezentowanej między innymi w pracach Banku Światowego i OECD, które przesuwają akcent ze spójności na konkurencyjność.70 Wyrazem tego jest propozycja zamiany pozycji dotychczasowego Celu 1 (spójność) i Celu 2 (konkurencyjność) oraz proponowane w ich ramach alokacje finansowe. Oznacza to, Ŝe realizacja KSRR moŜe sprzyjać generowaniu wzrostu zróŜnicowań międzyregionalnych i wewnątrzregionalnych w Polsce. Tym bardziej, iŜ proponowane w tym dokumencie mechanizmy dyfuzji procesów rozwojowych mają charakter werbalny. F. Zakres. Jest polityką dualną - ogólną rozwoju regionalnego i rozwoju obszarów miejskich oraz rozwoju obszarów wiejskich. Jest to konsekwencją rozwiązań obowiązujących w Unii Europejskiej od roku 2007, gdy fundusz dotyczący wspierania rozwoju obszarów wiejskich został przeniesiony do Wspólnej Polityki Rolnej. We wspomnianych wcześniej regulacjach prawnych dotyczących polityki rozwoju znalazło to w wyraz w zapisie, Ŝe ustawa ta nie dotyczy rozwoju obszarów wiejskich finansowanego z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich. Takiej dualności sprzyja dodatkowo koalicyjny charakter kolejnych rządów w naszym kraju, gdy kaŜdy z partnerów otrzymuje swój kawałek funduszy Wspólnoty do zagospodarowania. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego próbuje przełamać ten niespójny wewnętrznie model polityki rozwoju Polski, co wpływa negatywnie na kompleksowość podejmowanych działań. Ilustracją takiego podejścia jest nie tylko tytuł dokumentu, ale takŜe róŜne szczegółowe zapisy, promujące przesunięcie kompetencji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich z układu sektorowego, do układu regionalnego. G. Podstawy merytoryczne. Polityka ta umoŜliwia transfer nowoczesnego europejskiego know how w zakresie programowania, finansowania, monitoringu, ewaluacji oraz wyboru projektów. Korzystanie z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce było uwarunkowane podjęciem działań słuŜących stworzeniu odpowiedniej infrastruktury instytucjonalnej. MoŜna nawet powiedzieć, Ŝe fundusze strukturalne i Fundusz Spójności były pasem transmisyjnym adaptowania w Polsce nowoczesnej polityki rozwojowej. Istotne znaczenie ma transferowanie tych rozwiązań na wszystkie procedury polityk publicznych w Polsce, w tym takŜe sektorowych oraz prowadzonych na poziomie regionalnym. W Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego zaproponowano jako Cel 3 sprawność polityki regionalnej. Cel ten uwzględnia szeroką paletę działań słuŜących poprawie jakości interwencji publicznej między innymi takich jak: wzmacnianie strategicznego wymiaru polityki regionalnej; poprawę jakości zarządzania politykami publicznymi, w tym ich właściwe ukierunkowanie terytorialne; przebudowę i wzmocnienie systemu koordynacji horyzontalnej i 70 Reshaping economic geography. World development report, The World Bank, Washington D. C. 2009 oraz Regional Policy Challenges. New Issues and Good Practices, OECD, Paris 31 March 2009. 35 wieloszczeblowej oraz budowanie kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego w oparciu o sieci współpracy między róŜnymi aktorami polityki regionalnej. Jest to bardzo wartościowy element KSRR, którego realizacja warunkuje zasadniczą poprawę jakości prowadzonej w Polsce polityki regionalnej oraz lepsze i znacznie efektywniejsze ukierunkowanie nakładów. H. Usytuowanie. W warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej polityka regionalna jest segmentem polityki rozwojowej kraju, kierującej się przede wszystkim uwarunkowaniami krajowymi. Po roku 2005, czyli wyekspirowaniu poprzedniej Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego brak było dostatecznych przesłanek dla kształtowania tej polityki, które wynikałyby z zapisów odpowiedniego dokumentu rządowego. Oznaczało to takŜe brak dostatecznych ram merytorycznych dla kształtowania drugiej generacji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych województw. Próby zapisania tej problematyki w Strategii Rozwoju Kraju były w sumie nieudane, bowiem brak było czytelnego wyróŜnienia segmentu polityki regionalnej, a bardzo krótki okres programowany przez SRK - lata 20072015 oznaczał, Ŝe większość strategii wojewódzkich z lat 2005-2006 miała znacznie dłuŜszy horyzont czasowy, czyli rok 2020. Spowodowało to kuriozalną presję na zasadnicze skracanie horyzontu czasowego strategii wojewódzkich oraz Strategii Rozwoju SpołecznoGospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, a takŜe wynikające z zapisów ustawowych Ŝądanie wydzielenia w tych strategiach horyzontu czasowego roku 2015. Paradoksem był znacznie dłuŜszy horyzont czasowy strategii na poziomie regionalnym niŜ na poziomie centralnym. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego przywraca w Polsce normalność w sferze programowania rozwoju, bowiem umoŜliwia przygotowanie nowej generacji strategii regionalnych. 4. Pytania w zakresie kształtowania polityki rozwoju regionalnego w Polsce Na tym tle rysują się następujące kluczowe pytania do teorii i praktyki polityki regionalnej: • Jak powinien wyglądać nowy paradygmat polityki regionalnej, czy moŜna juŜ mówić o nowym paradygmacie, czy tylko o pewnych zmianach akcentów? • Jaka powinna być relacja priorytetów konwergencji i konkurencyjności prowadząca do wysokiej efektywności ekonomicznej i osiągania niezbędnych celów społecznych, politycznych, terytorialnych i środowiskowych? • W jaki sposób zwiększyć skuteczność polityki regionalnej (kierunki interwencji, kompozycja wieloszczeblowego zarządzania publicznego, instrumenty, naukowe techniki oceny)? • W jakie sposób uwzględnić wymiar spójności terytorialnej w polityce regionalnej Polski oraz wkomponować w ten model cztery podstawowe kierunki interwencji? • Jakie są najwaŜniejsze wnioski dla programowania rozwoju społeczno-gospodarczego województw wynikające z tych zmian kontekstu rozwojowego (Traktat Lizboński, Strategia Europa 2020, Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego)? • Jak osiągnąć efekty wynikające ze stosowania wieloszczeblowego zarządzania publicznego, dzięki spójności programów europejskich, krajowych i regionalnych? 36 Bibliografia 1. Barcz J, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008. 2. Consultation on the future „EU 2020” strategy, Commission Working Document, COM(2009)647/3 final, Commission of the European Communities, Brussels 2009. 3. Europe 2000. A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth, European Commission, Communication from the Commission to the European Council, Brussels, 3.3.2010 KOM(2010)2020 final, po polsku Europa 2000. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowaŜonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Komisja Europejska, Bruksela, KOM(2010)2020 wersja ostateczna, 3.3.2010. 4. How regions grow. Trends and Analysis, OECD, Paris 2009. 5. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020. Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie, Dokument przyjęty przez Rząd, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 13 lipiec 2010. 6. Krugman P., Development, Geography and Economic Theory, Massachussetts Institute of Technology, Cambridge 1995. 7. Przeglądy terytorialne OECD. Polska, OECD i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, ParyŜ-Warszawa, 2009. 8. Regional Policy Challenges. New Issues and Good Practices, OECD, Paris 31 March 2009. 9. Regions 2020. An Assesment of Future Challenges for EU Regions, Commission of European Communities, SEC(008)2868 final, Brussels, 14 November 2008. 10. Reshaping Economic Geography. World Development Report, The World Bank, Washington D.C., 2009. 11. Strategia Rozwoju Regionalnego 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa listopad 2007. 12. Szlachta J., Zaleski J., Kierunki polityki regionalnej w Polsce do roku 2020, Gospodarka Narodowa, Nr 10, 2010. 13. Szlachta J. (red.), Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Biuletyn KPZK PAN, zeszyt 191, Warszawa 2000. 14. Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej. Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela 2.2.2005 COM(2005)24 końcowy, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005. 15. ZałoŜenia strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa, lipiec 1996. 16. Zielona Księga w sprawie spójności terytorialnej. Przekształcanie róŜnorodności w siłę, Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, SEC(2008)2550, Komisja Wspólnot Europejskich, COM(2008)616 wersja ostateczna, Bruksela 6.10.2008. 37 „Jak zjeść słonia, który staje na twojej? Po kawałku”. (przysłowie afrykańskie) „Gdy myślisz o przyszłości, nie rozmyślaj nad tym, co być moŜe się zdarzy, lecz wyobraź sobie, co ty moŜesz zdziałać”. „Zrób wszystko, co w twojej mocy, aby procesy liniowe ustąpiły miejsca sieciom współpracy” (Mitch Ditkoff, Ideachampions) *** Paul Drewe, Delft University of Technology, Holandia Nowa metoda skanowania mieszanego: pomocne narzędzie planowania dla Polski? Planowanie przestrzenne w Polsce zostało zdiagnozowane jako nieefektywne. Konieczne jest nowe podejście, na przykład nowa metoda skanowania mieszanego. Niniejszy artykuł zawiera krótki zarys historii tego narzędzia oraz opis wskazówek dotyczących jego wykorzystania. Jednym z kilku moŜliwych zastosowań metody skanowania mieszanego jest skoncentrowanie się na miastach i regionach. Na końcu zaleca się przeprowadzenie jego próbnego zastosowania. 1. Diagnoza W Terytorialnym przeglądzie Polski OECD wyszczególniło następujące braki w planowaniu przestrzennym: „ChociaŜ planowanie przestrzenne jest z zasady wymogiem prawnym i przywilejem władz lokalnych (gmin i województw), większość lokalnych samorządów nie posiada odpowiedniego systemu planowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku zobowiązuje gminy do opracowania sprawozdania na temat przyszłego rozwoju przestrzennego ich obszaru. Większość miast posiada takie plany i pokrywają one 20% terytorium Polski. W 2003 roku parlament uchylił wszystkie plany rozwoju lokalnego w Polsce i jednocześnie nie wprowadził obowiązkowego wzoru nowych planów zagospodarowania terenów miejskich. Niektóre miasta nie mają moŜliwości (ze względu na braki finansowe i kadrowe) sporządzenia takiego planu. W przypadku braku planów zagospodarowania moŜliwe jest zatwierdzenie konkretnych projektów w drodze wyjątku za pomocą procedury administracyjnej, która oparta jest na pewnej dowolności (OECD, 2008a). Nawet jeśli planowanie funkcjonuje prawidłowo na poziomie miejskim, jest ono i tak niedostateczne z powodu wąskiego obszaru analizy oraz braku długofalowej wizji. Plany rozwoju przestrzennego nie są wystarczająco sprzęŜone z planami strategicznymi, a samo planowanie skupia się na granicach administracyjnych zamiast na obszarach funkcjonalnych. Gminy nie współpracują ze sobą w odpowiednim stopniu w ramach procesu planowania i nie są zachęcane do takiej współpracy, czego wynikiem są suboptymalne decyzje o zagospodarowaniu przestrzeni. WyŜsze szczeble władz (władze regionalne i rząd) nie są w stanie egzekwować realizacji decyzji o znaczeniu strategicznym. Za systemy planowania odpowiadają regiony (województwa), poniewaŜ to one przygotowują regionalne plany rozwoju przestrzennego. Plany te nie są jednak wiąŜące dla miast i zazwyczaj mają stosunkowo ogólny i powierzchowny charakter (Spatial Planning in the Baltic Sea Region, 2001). W szczególności gminy mają wiele moŜliwości unikania programów i projektów, którymi nie są zainteresowane, na przykład poprzez przedłuŜanie procedur opracowywania 38 planów lokalnych, inicjowanie długotrwałych procesów społecznych i postępowań sądowych itp. Nie ma kompleksowego planowania przestrzennego, które obejmowałoby całość rozwoju przestrzennego i społeczno-ekonomicznego w skali regionalnej, choć zachęca się regiony do przygotowywania takich planów. Dokumenty planowania przestrzennego opracowywane na róŜnych szczeblach administracyjnych często nie są spójne. (OECD, 2008b: 110-111) Osoby odpowiedzialne za planowanie przestrzenne w Polsce mają prawo do pomyłek. Nie ma jednak potrzeby powtarzania błędów, które zostały juŜ popełnione w innych krajach. MoŜna wyróŜnić dwa skrajne rodzaje błędów – poleganie przede wszystkim na abstrakcyjnych wizjach lub poleganie na projektach tworzonych ad-hoc. W celu uniknięcia tego rodzaju pomyłek zaleca się tzw. metodę skanowania mieszanego. 2. Od Etzioniego do VROM Skanowanie mieszane to „trzeci rodzaj podejścia do procesu decyzyjnego”, łączący elementy podejścia racjonalnego z podejściem inkrementalnym: „Skanowanie mieszane nie jest w swoich załoŜeniach ani tak utopijne jak pierwszy model, ani teŜ tak konserwatywne jak drugi… Podczas badania metody skanowania mieszanego kluczową kwestią jest rozróŜnienie decyzji podstawowych od decyzji inkrementalnych. Decyzje podstawowe są dokonywane w drodze rozwaŜania głównych alternatyw, jakie aktor dostrzega w kontekście dąŜenia do osiągnięcia swoich celów. Pomija się jednak – w przeciwieństwie do podejścia racjonalnego – szczegóły i specyfikacje, w celu umoŜliwienia pełnego oglądu. Podejmowane są decyzje inkrementalne, lecz w kontekście określonym przez decyzje podstawowe (oraz podstawowe analizy). Dlatego teŜ kaŜdy z tych dwóch elementów metody skanowania mieszanego pomaga ograniczyć konsekwencje wad drugiego – podejście inkrementalne eliminuje niepraktyczne aspekty podejścia racjonalnego poprzez ograniczanie ilości szczegółów branych pod uwagę przy podejmowaniu decyzji podstawowych, zaś uwzględnianie racjonalizmu w określonym kontekście pomaga przeciwdziałać konserwatywnemu aspektowi inkrementalizmu, poprzez badanie długotrwałych alternatyw”. (Etzioni, 1973: 225) Postanowiliśmy wcielić filozofię planowania według Etzioniego w czyn w regionie granicznym holenderskich prowincji Zelandii i Flandrii Wschodniej71. Okazało się, Ŝe metoda ta jest dobrym sposobem na osiągnięcie dopasowania strategicznych wizji i strategicznych projektów. Doprowadziło to do utworzenia „starego” modelu skanowania mieszanego (przedstawionego na rysunku 1), który jest wykorzystywany w nauczaniu na Politechnice w Delft oraz na Multidyscyplinarnym Wydziale w Bayonne, Anglet i Biarritz. 71 Opisano w: Crossing borders and cross-border cooperation 3. Borders within nations: intercity & interregional (PDF 2a); zob. http://www.drewe.nl (zakładka: Essays). 39 Rysunek 1: Stary model skanowania mieszanego Niedawno holenderskie Ministerstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Środowiska (VROM) zaleciło wykorzystywanie podręcznika do nowej metody skanowania mieszanego przy opracowywaniu najwaŜniejszych krajowych projektów, między innymi „Randstad 2040”72. Jako Ŝe podręcznik ten jest dostępny wyłącznie w języku holenderskim (Zonneveld et al, 2009), postanowiliśmy przetłumaczyć jego główne załoŜenia na język angielski oraz 72 Randstad to policentryczny obszar miejski w zachodniej części Holandii obejmujący Amsterdam, Rotterdam, Hagę, Utrecht oraz kilka średnich i małych miast. Koncepcja tego obszaru powstała w 1930 roku. Od czasu jej wdroŜenia jednak obszar ten nie był w stanie dopasować wizji „Metropolii o zielonym sercu” (Green-heart Metropolis, Hall) do projektów strategicznych. Obecnie stosuje się tam metodę skanowania mieszanego. Czy „Randstad 2040” w końcu zakończy się sukcesem? 40 dostosować go, aby mógł być wykorzystywany w innych krajach, eliminując elementy właściwe wyłącznie dla holenderskiego systemu planowania. Niniejszy artykuł stara się odpowiedzieć na pytanie, czy nowa metoda skanowania mieszanego moŜe stanowić uŜyteczne narzędzie planowania, przede wszystkim dla polskich gmin i województw. Nie wyklucza to jej zastosowania w skali krajowej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. (Więcej informacji o innych zastosowaniach metody skanowania mieszanego w dalszej części). 3. Nowa metoda skanowania mieszanego Zaleca się rozpocząć proces planowania jednodniowymi warsztatami z wszystkich etapów, jakie wchodzą w skład metody skanowania mieszanego. Takie próbne zastosowanie metody nazwano „mini projektem”. Mini projekt moŜe naświetlić ewentualne problemy związane z wykorzystaniem metody skanowania mieszanego oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, pomóc w dostosowaniu podejścia. Mini projekt moŜe równieŜ słuŜyć określeniu podziału zadań pomiędzy uczestników procesu. Ponadto warsztaty stanowią dobry sposób na sprawdzenie, czy w procesie nie pominięto Ŝadnych elementów lub teŜ stron zainteresowanych. Rysunek 2 ilustruje etapy oraz ich wzajemne relacje. Małe litery od a do d z cyfrą 1 odnoszą się do wkładu dla następnego etapu lub wyniku. Litery od a do c z cyfrą 2 wskazują na pętle informacji zwrotnej odsyłające do poprzednich etapów. Oznacza to, Ŝe skanowanie mieszane nie jest (przynajmniej niekoniecznie) procesem linearnym. Mała litera x oznacza interakcje ze środowiskiem aktorów lub stron zainteresowanych. Cyfry od 1 do 4 określają charakter takich interakcji dla kaŜdego etapu. Istnieją cztery moduły lub teŜ etapy: • • • • Analiza aktualnej sytuacji Podsumowanie (design brief) problemów rozwojowych miasta lub regionu Nowa koncepcja/zmiana koncepcji: zdefiniowanie i dopasowanie wizji i projektów WdroŜenie i monitorowanie 41 Rysunek 2: Nowa metoda skanowania mieszanego PoniŜej opisano „wskazówki dotyczące wykorzystania metody” dla kaŜdego etapu procesu skanowania mieszanego. 3.1 Analiza aktualnej sytuacji Pierwszy etap ma na celu zebranie pomysłów dotyczących obecnego i przyszłego rozwoju konkretnego obszaru oraz powiązanie tych pomysłów z pewnymi aktorami lub stronami zainteresowanymi. Aktualna sytuacja składa się z dwóch aspektów: aktualnej sytuacji (geograficznej) i wdraŜanych inicjatyw. Pierwszy z nich odnosi się do specyfiki i struktur obszaru w zakresie przestrzeni, środowiska, spójności społecznej, gospodarki, infrastruktury itd. WdraŜane inicjatywy odnoszą się zaś do realizowanych projektów, wizji i rozwiązań mających na celu przyszły rozwój miasta lub regionu. Zorientowane na przyszły rozwój rozwiązania mogą być jasno sprecyzowane, np. rządowe wizje zagospodarowania 42 przestrzennego lub krajowe projekty rozwoju, jak równieŜ przykłady dobrych praktyk z innym miejsc. Nie mniej istotne są jednak idee „ukryte”, na przykład w dokumentach polityk sektorowych, międzynarodowych planach biznesowych, działaniach częściowo publicznych aktorów oraz nieformalnych sieci. Dokładna analiza wdraŜanych (jasno sprecyzowanych) inicjatyw wykaŜe, czy konieczne jest opracowanie nowej wizji. Wynikiem pierwszego etapu są: - sformułowanie problemu(ów) związanego(ych) z rozwojem - postawienie pytań dotyczących obszaru, który ma zostać poddany rozwojowi - diagnoza obszaru - demarkacja roli aktorów w procesie skanowania mieszanego 3.2. Podsumowanie problemów Podsumowanie (design brief) problemów związanych z rozwojem, z jakimi boryka się miasto lub region jest dokumentem opracowywanym w ścisłej współpracy z róŜnymi aktorami. Konieczna jest więc w tym procesie interakcja. Podsumowanie przede wszystkim skupia się na wewnętrznych mocnych i słabych stronach (znanych z analizy SWOT) obszaru. Skanowanie mieszane to poszukiwanie wizji i projektów, które wykorzystują mocne strony obszaru lub teŜ dąŜą do zniwelowania jego słabych stron. Szanse i zagroŜenia (takŜe pochodzące z analizy SWOT) stanowią zewnętrzne aspekty, które umiejscawiają analizowany obszar w szerszym kontekście. Realizowane globalne scenariusze73 mogą zostać wykorzystane w celu zidentyfikowania zarówno szans, jak i zagroŜeń. Jeśli diagnoza obszaru określona w trakcie etapu pierwszego pozostawia pewne pytania bez odpowiedzi, naleŜy wrócić do pierwszego etapu. Drugi etap stanowi podstawę kolejnego, poprzez wypracowanie konsensusu dotyczącego: - podsumowania problemów - szans i zagroŜeń Aktorzy powinni równieŜ uzgodnić konieczność stworzenia wizji lokalnego i regionalnego rozwoju oraz zobowiązać się do udziału w procesie skanowania mieszanego. Dostępnych jest kilka technik stymulowania interakcji pomiędzy róŜnymi aktorami – wymieniona wcześniej analiza SWOT, konferencje o znaczeniu strategicznym, „burze mózgów” oraz dialog pomiędzy organami odpowiedzialnymi za planowanie a obywatelami. 73 Zobacz przykład trzech scenariuszy dla Europy 2020: „Trwała odbudowa”, „Spowolniona odbudowa” i „Stracona dekada” (Komisja Europejska, 2020: 7) 43 3.3. Nowa koncepcja/zmiana koncepcji Ten etap słuŜy przełoŜeniu podsumowania na wizje oraz projekty strategiczne i operacyjne, innymi słowy – jest przygotowaniem fundamentów pod tzw. koalicje wdraŜające. Łańcuch – wizja-projekt strategiczny-projekt operacyjny wymaga dokładniejszego objaśnienia. Znaczenie strategiczne odpowiada wizji oraz celom, jakie przy pomocy takiej wizji mają zostać osiągnięte. Znaczenie strategiczne projektów zaleŜy od mocnych i słabych stron, skali przestrzennych, horyzontu czasowego oraz oddziaływań (zaleca się równieŜ analizę podstawowych relacji pomiędzy tymi projektami). KaŜdy projekt strategiczny obejmuje pewną liczbę projektów operacyjnych, które z kolei mogą zostać rozbite na projekty strategiczne i wizje. MoŜna wyróŜnić rozmaite rodzaje projektów – projekty przestrzenne, projekty dotyczące procesów (związane z planami rządowymi) oraz projekty dotyczące programów (zbiory róŜnych projektów). NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe planowanie przestrzenne nie polega wyłącznie na interwencjach w fizyczne aspekty przestrzeni. W celu przygotowania na tym etapie fundamentów dla wdroŜenia naleŜy zidentyfikować strony zainteresowane chętne do podjęcia się realizacji projektu strategicznego, a nawet przyjęcia roli lidera projektu. W celu zidentyfikowania takich stron zainteresowanych naleŜy w odniesieniu do kaŜdej z nich odpowiedzieć na kluczowe pytanie: „Jaką korzyść przyniesie projekt takiej stronie?”. Etap trzeci obejmuje weryfikację realności i solidności wizji skoncentrowanych na wykonalności i zrównowaŜonym rozwoju. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie oceny ex-ante. Lista kontrolna kryteriów moŜe obejmować finanse, zrównowaŜony rozwój, wykonalność pod względem technicznym, akceptację społeczną i tym podobne. Aby usprawnić ocenę, moŜna powołać zespół odpowiedzialny za krytyczny przegląd. NaleŜy unikać przesadnego nacisku na metodologię, tj. zbyt wydumanych, kategorycznych analiz kosztów i korzyści. Inną pułapką, której naleŜy się wystrzegać jest tzw. „myślenie grupowe” – stworzenie krytycznego i zbyt optymistycznie nastawionego otoczenia. Aby sprawdzić solidność projektu, konieczna jest analiza wraŜliwości wizji, szczególnie w odniesieniu do zagroŜeń (zewnętrznych), przy wykorzystaniu globalnych scenariuszy. NaleŜy równieŜ podjąć decyzję dotyczącą sposobu zarządzania zidentyfikowanymi niewiadomymi. Jeśli osiągnięcie czterech głównych rezultatów etapu Nowa koncepcja/zmiana koncepcji jest niemoŜliwe, naleŜy powtórzyć ten etap. Te rezultaty to: • wizja, • projekty strategiczne powiązane ze stronami zainteresowanymi, które mogą podjąć się kierowania wdroŜeniem projektu, • portfolio projektów operacyjnych związanych z projektami strategicznymi i wizją, • porozumienia pomiędzy stronami strategicznych lub operacyjnych. zainteresowanymi wdroŜeniem projektów 3.4. WdroŜenie i monitorowanie Cele i wyniki muszą zostać określone w sposób wyraźny zarówno na etapie wizji, jak i na etapie projektu. W związku z tym naleŜy opracować wskaźniki do monitorowania procesu wdroŜenia oraz ustanowić system monitorowania. Tzw. koalicje wdraŜające odgrywają waŜną rolę na tym etapie procesu skanowania mieszanego. NaleŜy organizować regularne spotkania celem omówienia postępu realizacji projektów, ich spójności, potrzebnych nowych projektów, systemów monitorowania, akceptacji społecznej, refleksji i celów. 44 Niezadowalające wyniki dla tego etapu oznaczają konieczność ponownej analizy projektów operacyjnych w odniesieniu do projektów strategicznych (powrót do etapu Koncepcja). W przypadku powaŜnych niedociągnięć, czyli istotnych rozdźwięków pomiędzy celami a wynikami, zaleca się rozpoczęcie procesu skanowania mieszanego od początku (powrót do Analizy aktualnej sytuacji). 4. Inne zastosowania procesu skanowania mieszanego Etzioni pisał o dopasowaniu pomiędzy decyzjami podstawowymi i inkrementalnymi, elementami ogólnymi i konkretnymi. W naszym zastosowaniu tego podejścia dla szczebla lokalnego, regionalnego (lub krajowego) te elementy stają się odpowiednio wizjami strategicznymi i projektami strategicznymi. W zastosowaniach krzyŜowych plany dotyczące wyŜszego szczebla (zgodne z odgórnym rozumowaniem) zostają dopasowane do planów na niŜszym szczeblu lub planów oddolnych. W odniesieniu do Polski moŜe to oznaczać, na przykład, powiązanie planu krajowego z planem regionalnym, na przykład dla Mazowsza, lub planu regionalnego z planem lokalnym, przykładowo dla Warszawy. We wszystkich przypadkach elementy, które naleŜy dopasować odnoszą się do polityczno-administracyjnych etapów procesu podejmowania decyzji74. Jednak elementy te mogą mieć równieŜ inny charakter, np. funkcjonować jako długookresowe perspektywy, które naleŜy połączyć z perspektywami krótkookresowymi lub jako plany publiczne, które naleŜy powiązać z planami biznesowymi. Zastosowanie naszkicowane w części 3 automatycznie obejmuje powiązanie pomiędzy perspektywami długookresowymi (wizjami strategicznymi) a krótkookresowymi (czyli projektami strategicznymi). Od stopnia powiązania procesu skanowania mieszanego z prywatnymi stronami zainteresowanymi zaleŜy, czy takie zastosowanie obejmie równieŜ partnerstwa publiczno-prywatne. Innymi słowy, jest to uwarunkowane pomyślnym działaniem koalicji wdraŜających lub porozumień z udziałem aktorów z sektora prywatnego. RóŜne zastosowania podejścia opartego na skanowaniu mieszanym zostały podsumowane na rysunku 3. Rysunek 3: RóŜne aspekty skanowania mieszanego Powiązanie pomiędzy Decyzje podstawowe Decyzje inkrementalne Szczebel lokalny, regionalny, krajowy Wizje strategiczne Projekty strategiczne Zastosowanie krzyŜowe Plany dot. wyŜszego szczebla Plany dot. niŜszego szczebla Skanowanie tymczasowe Perspektywy długofalowe Perspektywy krótkofalowe Partnerstwa publiczno-prywatne Plany publiczne Plany biznesowe Teoria planowania wg Etzioniego Zastosowania RównieŜ: ocena realizowanych planów 74 W przypadku róŜnych szczebli planowania przestrzennego naleŜy równieŜ sprawdzić kwestię subsydiarności: „funkcje, które pełnią organizacje podległe lub lokalne, w rzeczywistości naleŜą do takich organizacji, nie zaś do dominującej organizacji centralnej” (Webster’s). Zobacz równieŜ Drewe (2008b). 45 5. O wartości teorii stanowi praktyka… Jak dotąd zalecałem proces skanowania mieszanego dla Polski w trzech sytuacjach: – jako część metodologii dla Programu Badań nad Przyszłością Regionów: Regio Futures Programme (Drewe, 2008a) (proszę zauwaŜyć, Ŝe Antoni Kukliński w swoim „krajobrazie metodologicznym” odnosi się do czterech podstawowych koncepcji: diagnoza, wizja, scenariusze i strategie) – jako alternatywne podejście do strategii rozwoju dla województwa mazowieckiego (Drewe, 2009a) – jako narzędzie dostosowane do Programu Potrójne Europejskie Mezzogiorno dla Polski Wschodniej, Niemiec Wschodnich i Południowych Włoszech (2009b) Jako Ŝe wartość teorii weryfikuje jej wykorzystanie w praktyce, proponuję przeprowadzenie próbnego zastosowania metody lub realizację mini projektu – jednodniowego warsztatu obejmującego wszystkie etapy procesu skanowania mieszanego. Zaleca się równieŜ przetłumaczenie niniejszego artykułu na język polski, a zwłaszcza wskazówek dotyczących wykorzystania metody. 46 Bibliografia 1. Drewe, P. (2008a) The methodology of the Regio Futures Programme – some reflections, w: P. Jakubowska, A. Kukliński & P. śuber (red.) The future of regions in the perspective of global change, part one, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa: 96-109. 2. Drewe, P. (2008b) What future for the Nation State or – rather – what Nation State for the future? w: A. Kukliński & K. Pawłowski (red.) Futurology – the challenges of the XXIst century, WyŜsza Szkoła Biznesu – National-Louis University, Nowy Sącz: 105-115. 3. Drewe, P. (2009a) The Development Strategy for the Mazowieckie Voivodeship: looking from the outside in (nieopublikowane). 4. Drewe, P. (2009b) Toward a research agenda for the Triple Mezzogiorno (publikacja wkrótce). 5. Etzioni, A. (1973) Mixed scanning: a ‘third’ approach to decision-making, w: A. Faludi (red) A reader in planning theory, Pergamon, Oxford: 217-229. 6. Komisja Europejska (2010) EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowaŜonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Bruksela. 7. OECD (2007) Territorial Reviews: Randstad Holland, Netherlands: http://www.oecd.org 8. OECD (2008a) Economic Survey of Poland, Paris. 9. OECD (2008b) Territorial Reviews Poland, Paris. 10. Zonneveld, W., Waterhout, B. & Trip, J.J. we współpracy z: Drewe, P. (2009) Mixed scanning ‘nieuwe stijl’, Onderzoeksinstituut OTB, Delft University of Technology. 47 Jacek Woźniak Miejsce polskich regionów w systemie rozwoju Jaka jest rola i siła samorządnych województw w systemie ustrojowym Polski u progu 2011 roku? Czy aktualne ramy ustrojowe są adekwatne do współczesnych wyzwań, czy są wystarczająco efektywne? 6 lat po akcesji Polski do Unii Europejskiej, 12 lat po zainicjowaniu projektu pod nazwą „województwo samorządowo - rządowe” staje się coraz bardziej oczywistym, iŜ pierwotna formuła decentralizacji i regionalizacji, oparta na ideach reformy z 1998 roku – wyczerpała się. 1. Co uzasadnia taką tezę? Coraz bardziej zauwaŜalny rozdźwięk pomiędzy sferą realną, czyli tym czym faktycznie są w chwili obecnej polskie regiony, jaką dysponują władzą? jak organizują relacje z innymi podmiotami? a sferą regulacyjną, ich formalną pozycją ustrojową. Ta ostatnia praktycznie nie uległa zmianie od samego początku, pozostając w ramach wyznaczonych przez Konstytucję z 1997 roku, z jej dogmatem niezaleŜności poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Zmiany które równocześnie miały miejsce w sferze realnej miały charakter spektakularny. W stosunkowo krótkim okresie czasu nastąpił istotny awans i powaŜne wzmocnienie pozycji regionów na krajowej scenie. Szczególnie widoczne jest to w relacjach do innych jednostek samorządu terytorialnego. MoŜna zaryzykować tezę, Ŝe nastąpiło wręcz faktyczne (nieformalne) przełamanie zasady niezaleŜności pomiędzy szczeblem lokalnym gminnopowiatowym a samorządem województwa. śadna z zasadniczych dla ustroju województwa ustaw – przede wszystkim ustawa o samorządzie województwa – nie została zmieniona w sposób odpowiadający nowym realiom. Ów wspomniany rozdźwięk powoduje, iŜ system regulacyjno-prawny stał się niczym gorset, dziecięcy mundurek, z którego regiony dawno juŜ wyrosły, a który wciąŜ je uwiera. NaleŜy wyraźnie zauwaŜyć – polskie regiony zawdzięczają tak widoczne przyspieszenie i skalę procesu głównie europeizacji, która nastąpiła po akcesji naszego kraju do UE, szczególnie zaś wzięciu odpowiedzialności za istotną część funduszy strukturalnych. To wtedy zachodzące w regionach procesy ‘emancypacji’ nabrały ogromnej dynamiki i tempa. Udział w europejskiej polityce spójności, pełnienie funkcji Instytucji Zarządzających, która umoŜliwia dystrybucję funduszy strukturalnych pomiędzy róŜne podmioty (w tym takŜe samorząd województwa!), spowodował faktyczne zdominowanie, a nawet podporządkowanie innych „graczy” w regionie, szczególnie zaś samorządów lokalnych. To od marszałka województwa zaleŜy, czy wójt, burmistrz a nawet prezydent miasta zrealizują swoje projekty infrastrukturalne i społeczne, zaleŜy ich sukces. Biorąc pod uwagę inercję naszych wewnętrznych układów politycznych (i tendencję do wzajemnego ‘równowaŜenia’ decyzji dotyczących zmian strukturalnych) moŜna przypuszczać, iŜ bez owych impulsów unijnych cały proces ‘ekspansji’ regionów trwałby znacznie dłuŜej. Obserwujemy zatem coraz większy dysonans sfery faktycznej i regulacyjnej (ustrojowej), który moŜe z czasem prowadzić nawet do ograniczenia funkcjonalności regionów. MoŜna odnieść wraŜenie, Ŝe podejmowane próby rozwiązań mają częściej charakter koniunkturalny, wynikający w szczególności z potrzeb kolejnych okresów programowania w UE niŜ systemowy. Poprawianie funkcjonalności polskich regionów, w tym mechanizmów 48 rządzenia następuje za pomocą ustaw lub aktów prawnych niŜszego rzędu (a nawet wytycznych ministerialnych) często o charakterze technicznym, proceduralnym, co jest najczęściej tłumaczone zresztą wymogami naszego członkostwa. Tak było z Ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, czy Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego. Te akty prawne zmieniły standardy ustrojowe w Polsce. Czasami proces ten przypomina pragmatyzm tak daleko posunięty iŜ nosi wręcz znamiona cynizmu. Jak inaczej nazwać pozbawienie najwaŜniejszego organu polskiego województwa – sejmiku, organu nadrzędnego w stosunku do zarządu, którego władza legitymizowana jest poprzez wybory powszechne – jakiejkolwiek decyzyjności w zakresie funduszy strukturalnych? Czyli instrumentów, które stały się katalizatorem budowania potęgi regionów! Powoduje to permanentną frustrację radnych, co niewątpliwie ma wpływ na zarządzanie regionem. Proces ten dokonał się zresztą w imię zwiększania sprawności organizacyjnej oraz – ograniczania wpływu polityki na zarządzanie funduszami… Pod takimi hasłami całość powyŜszych kompetencji decyzyjnych przeszła do gremium par excellence politycznego jakim jest zarząd województwa. Jest to interesujący przykład ’gry na kompetencjach’ i odsunięcia za pomocą ustawy szczegółowej (wtedy – Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju) kluczowego organu ustrojowego od procesu podejmowania decyzji. Innym dyskusyjnym przykładem niedostosowania mechanizmów do aktualnych wyzwań jest organizacja procesu podejmowania decyzji przez zarząd województwa, jako organ kolegialny. Taka formuła miała większe uzasadnienie w początkowej fazie funkcjonowania regionów, kiedy skala spraw do rozstrzygnięcia była stosunkowo nieznaczna. ‘Kolegialność’ stanowiła wówczas swoisty mechanizm wewnętrznej kontroli i równowaŜenia gry sił politycznych. Obecnie, przy tak duŜej skali obsługiwanych przez województwo zadań, ta sama formuła wydaje się być mechanizmem ocięŜałym, czasochłonnym i mało efektywnym, abstrahując juŜ od jej innej cechy, jaką jest relatywizowanie, brak jednostkowej odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Nie moŜna takŜe ocenić jednoznacznie pozytywnie procesu przekazywania zadań wojewody do samorządu województwa. Z jednej strony, początkowo było to głównie porządkowanie i scalanie kompetencji, z drugiej jednak strony obejmuje on głównie sprawy bieŜące, których obsługa nadmiernie obciąŜa struktury województwa, zmuszając takŜe do ogromnego wzrostu zatrudnienia. Nie przyczynia się do decentralizacji, lecz obciąŜa region drobnymi często sprawami, co ogranicza moŜliwość zaangaŜowania w kwestie strategiczne. Co jednak najwaŜniejsze – nie wzmacnia to głównego nurtu funkcjonowania samorządu województwa, którym nie jest świadczenie usług publicznych lecz prowadzenie polityki rozwoju. 2. Spór o decentralizację i jej granice Kluczowym problemem w definiowaniu miejsca polskich regionów w krajowym systemie zarządzania rozwojem jest stopień decentralizacji państwa. W aktualnie prowadzoną debatę wpisują się w tym zakresie trzy dokumenty: Raport „Polska 2030”, opracowany przez zespół pod kierunkiem Ministra Michała Boniego, „ZałoŜenia systemu zarządzania rozwojem Polski” przyjęte przez Radę Ministrów w kwietnia 2009 oraz Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, której konsultację rozpoczął Minister Rozwoju Regionalnego we wrześniu. W opracowaniach tych moŜemy odnaleźć teŜ dwa podstawowe dla regionów elementy: po pierwsze wizję rozwoju polskich województw, po drugie – swego rodzaju ofertę dla nich wypływającą ze strony rządu. Oferta ta moŜe jednak stać się dosyć niebezpiecznym dla regionów substytutem faktycznej decentralizacji – o ile nie zostanie uzupełniona reformą strukturalną, ustrojową. W takim wypadku nigdy nie pozbędziemy się klientelizmu występującego we wzajemnych relacjach pomiędzy rządem centralnym a samorządem województwa, sytuacji uzaleŜnienia regionów od establishmentu, który woluntarystycznie, 49 jako ‘wiedzący lepiej co dla nich jest dobre’ rozporządza dobrami, np. dekoncentrując wybrane fragmenty władzy. W obecnie prowadzonej debacie brak porozumienia co do docelowego poziomu decentralizacji państwa. Państwa z silną tradycją unitarną, respektem wobec rządu centralnego, bez tendencji odśrodkowych. Proponowane rozwiązania dotyczą najwyŜej teraźniejszości – nie potrafimy określić tendencji, trudno przewidzieć przyszłe potrzeby i aspiracje regionów w perspektywie choćby 10 lat (choć obecnie nic nie wskazuje, by punktem odniesienia dla aspiracji polskich regionów miał się stać np. status współczesnej Katalonii). Tym bardziej naleŜy podkreślić, iŜ odpowiedź na pytanie o granicę decentralizacji (władzy i zasobów), w tym takŜe - gdzie kończy się w Polsce akceptacja dla decentralizacji? – jest dla przyszłości regionów kluczowa. Wszelkie rekomendacje muszą być jej pochodną. 3. Koordynacja i spójność działań Kiedy moŜemy stwierdzić Ŝe region odnosi sukces? Za miarę sukcesu regionu moŜna uznać chęć do zamieszkania, pracowania i przyjeŜdŜania do niego jak największej liczby osób, w tym szczególnie inwestorów. Dodatkowym wskaźnikiem mogą być tendencje w tym zakresie, a zwłaszcza ich trwałość. PoniŜej podjęta została próba wskazania na wybrane mechanizmy zarządzania rozwojem w regionie, oparte na wspólnym mianowniku koordynacji działań Relacje wewnątrzregionalne WaŜna jest świadomość występowania coraz powaŜniejszych ograniczeń sprawczych władzy publicznej. Nie moŜna nie dostrzegać zjawiska jej desegmentacji, skutkiem której procesy decyzyjne są coraz częściej wynikiem integrowania koncepcji generowanych przez róŜnorodnych aktorów regionalnych. Dzieje się tak na skutek dwóch czynników: narastających aspiracji i krystalizowania się interesów owych aktorów, oraz równolegle, częstej niezdolności władzy publicznej do efektywnego, sprawnego sterowania procesami rozwoju. Dla większej skuteczności działań publicznych, szczególnie polityki rozwoju, istnieje stała potrzeba budowy efektywnych relacji pomiędzy samorządem województwa, samorządami lokalnymi oraz innym podmiotami, głównie II oraz III sektora. Wydaje się, Ŝe naleŜy dąŜyć do tego aby relacje te opierały się w mniejszym stopniu na procedurach formalno – władczych, których synonimem jest w sektorze publicznym decyzja administracyjna, bardziej zaś na tworzeniu elastycznych powiązań opartych o wspólne interesy i układy funkcjonalne, których synonimem jest umowa. Umowa zakłada równorzędność stron, które mają wolę wzajemnego porozumienia. Jest sprawą oczywistą iŜ relacje osiągane w wyniku negocjacji i konsensusu są bardziej efektywne. Naturalnie, nie w kaŜdym przypadku taki sposób organizacji współpracy wewnątrzregionalnej będzie zasadny i efektywny. Podejście takie cechuje się jednak wyŜszą efektywnością na etapie uzgadniania, gdyŜ lepiej uwzględnia róŜnorodność i wspólnotę interesów oraz w łatwiejszy sposób pozwala na oddanie prymatu interesowi publicznemu, do realizacji którego – w trakcie dyskusji – prościej jest przekonać partnerów. Mam świadomość, iŜ takie podejście jest trudne w naszej kulturze administracyjnej, o XIXwiecznej jeszcze proweniencji, gdzie waŜniejsze jest wypełnienie wymogów formalnych danej procedury niŜ efektywność i realizacja postawionego zadania. Budowanie mniej sformalizowanych a bardziej funkcjonalnych, zorientowanych na rozwiązywanie problemów relacji pomiędzy róŜnymi szczeblami samorządu daje takŜe większą gwarancję spójności pomiędzy poziomem lokalnym i regionalnym. W przypadku strategii lokalnych (w obecnych warunkach tworzonych często jedynie na potrzeby załącznika 50 do wniosku aplikacyjnego o fundusze europejskie) daje zdecydowanie lepszą gwarancję jej realizacji i kompatybilności ze strategią rozwoju regionu. Nie najlepsze doświadczenia płynące z dotychczasowej współpracy samorządu województwa z sektorem innym niŜ publiczny po części tylko powodowane są brakiem procedur, instytucji i wspólnie zdefiniowanych interesów. PrzewaŜnie jednak główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest obawa przedstawicieli administracji publicznej przed wchodzeniem w relacje z podmiotami spoza ‘własnego’ sektora. Jest to element szerszego problemu, jakim jest dramatycznie niski poziom zaufania społecznego w naszym kraju, o czym wspomniano m.in. w Raporcie o kapitale Intelektualnym Polski z 2008 roku. Regiony w relacjach z metropoliami Metropolie zostały świadomie potraktowane odrębnie: ze względu na ich ‘cięŜar gatunkowy’ trudno je zaliczyć do tej samej kategorii jak ‘inne podmioty w regionie’. Choć z formalnego punktu widzenia mają taki sam status prawny jak małe gminy miejskie, to budŜety polskich metropolii czasem kilkakrotnie przewyŜszają budŜety samorządowych województw (po wyłączeniu z nich funduszy strukturalnych, które przejściowo – w latach 2007-9 – wliczane były do budŜetów województw). Relacje pomiędzy regionami a metropoliami mają charakter ambiwalentny. Stojący na czele województw marszałkowie generalnie opowiadają się przeciwko wzmacnianiu duŜych miast, obawiając się, iŜ moŜe to odbyć się kosztem samorządu województwa. Obawiają się nadania metropoliom odrębnego statusu prawnego, objęciu ich bezpośrednio do nich adresowaną polityką rządu, a więc działań które wyodrębniają je z przestrzeni regionu, nadając im atrybuty niezaleŜności od organów samorządu województwa, swego rodzaju ‘eksterytorialności’. Tłumaczy się to koniecznością zachowania jednolitej struktury władzy w regionie, a takŜe wymogami zintegrowanego planowania polityki rozwoju. Podobne zresztą lęki przed ekspansją duŜych miast pojawiają się ze strony sąsiadujących z nimi gmin. Prowadzenie tego typu polityki przypomina grę o sumie zerowej. śadna ze stron nie chce opuścić zajętej przez siebie pozycji, skupiając się na jej utrzymaniu, nie zaś na refleksji – „w jakim celu jej bronię?”. Dzieje się tak z oczywistą szkodą dla potencjału całego regionu, a szczególnie zarządzania rozwojem. Aby wykształciły się prawidłowe relacje pomiędzy regionami a ich metropoliami, samorządy województw muszą zaprzestać postrzegać duŜe miasta w kategoriach rywalizacji politycznej, budowanej wokół pojęcia ‘zrównowaŜonego’ rozwoju terytorium województwa, uznać Ŝe mogą pozytywnie wpłynąć na rozwój całej przestrzeni województwa. Takie podejście do rozwoju zostało teŜ zaprezentowane w Raporcie „Polska 2030” w zaproponowanym przez rząd modelu dyfuzyjno-polaryzacyjnym, według którego szansą dla słabiej rozwiniętych obszarów jest korzystanie z korzystnych efektów koncentracji rozwoju w biegunach wzrostu. Zresztą, metropolie nie konkurują ze swoim zapleczem terytorialnym, z peryferiami województwa – one konkurują między sobą. Relacje międzyregionalne Obecnie wyraźnie dominującą i niemal jedyną realną formą kształtowania relacji pomiędzy polskimi regionami jest rywalizacja. Nie dotyczy to takich platform budowania konsensusu w wymiarze politycznym jak Konwent Marszałków czy Związek Województw RP. Od wielu lat mechanizm działa tu przewaŜnie bez zarzutu w przypadku budowania stanowisk do negocjacji z rządem. Ewidentnie odczuwalny jest natomiast deficyt współpracy w zakresie realizacji wspólnych duŜych projektów, szczególnie infrastrukturalnych. Jednym z nielicznych ostatnich przykładów współpracy międzyregionalnej jest most na Wiśle w Połańcu, którego budowę będą realizowały wspólnie 2 województwa. Realizacja projektu 51 kosztować będzie niemal pól miliarda złotych, co jest dość wysoką kwotą wobec faktu, iŜ inwestycja ta rozwiąŜe problemy transportowe głównie na poziomie lokalnym. Przypuszczalnie jej powodem była łatwość pozyskania funduszy na ten cel, które pochodzić będą z puli pieniędzy unijnych. Nie jest to odosobniony przypadek. Przedmiotem współpracy mogłyby stać się np. obszary strategicznej interwencji, których delimitacja moŜe przebiegać takŜe w poprzek regionu, bądź wykraczać poza jego granicę. Wydaje się Ŝe dobrym katalizatorem współpracy między regionami moŜe stać się nowe podejście do polityki regionalnej. Zakłada ono odchodzenie od postrzegania regionów wyłącznie w wymiarze administracyjnym (delimitowanych na poziomie NUTS 2) na rzecz regionów funkcjonalnych, charakteryzujących się wspólnymi cechami. Będzie to wymagało uruchomienia nowych, innowacyjnych instrumentów zarządzania rozwojem, nie odwołujących się do tradycyjnej podmiotowości i właściwości samorządu województwa. NaleŜy przy tym zwrócić uwagę, iŜ wprowadzenie w Ŝycie koncepcji interwencji publicznych ponad granicami administracyjnymi niesie za sobą ryzyko marginalizacji samorządu województwa. Stałyby się nieadekwatne do zmienionego układu struktur przestrzennych. W moim przekonaniu jednak korzyści wynikające z większej efektywności współpracy organizowanej wokół obszarów problemowych są wystarczającym argumentem za podjęciem takiego wyzwania. Dodatkowym bodźcem dla regionów, mobilizującym je do podjęcia współpracy w tym zakresie, moŜe być ryzyko przejęcia zarządzania takimi obszarami przez rząd centralny (podobnie jak stało się to w przypadku Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2007-13). Argument za takim rozwiązaniem był prosty: nie istniał Ŝaden inny podmiot który mógłby zarządzać programem obejmującym obszar wykraczający poza jedno województwo. 4. Model polskich regionów Jak jest - jak moŜe być postrzegany polski region? Co stanowi o jego największej wartości dodanej? Analizując tę kwestię moŜemy wskazać na trzy modele regionów: 1. Region jako wspólnota mieszkańców Jest to model najbardziej klasyczny, odwołujący się definicji ustawowej samorządu województwa. Zakłada oparcie się na poczuciu toŜsamości regionalnej, manifestuje potrzebę zainteresowania problemami publicznymi w regionalnej skali (w tym takŜe kontrolowania władzy). Taki model jest moŜliwy przede wszystkim w regionie o silnie rozwiniętej toŜsamości i poczuciu identyfikacji mieszkańców. Podstawowym kryterium oceny samorządu województwa jest tu stopień legitymizacji władzy publicznej, pochodzącej z wyborów powszechnych i cieszącej się szacunkiem społeczeństwa. Problemem jest praktyczna nieobecność tego modelu we współcześnie toczącej się debacie publicznej. Wydaje się Ŝe jest to pochodną bardziej ogólnego kryzysu samorządu rozumianego właśnie jako wspólnota mieszkańców. 2. Region jako korporacja Model ten (nazwa została zapoŜyczona z koncepcji prof. A. Kuklińskiego) odwołuje się do zbiorowości i wielości podmiotów w regionie (publicznych, prywatnych, trzeciego sektora…), które łączy sieć intensywnych powiązań i przepływów. Region jest silny nie tyle ‘władzą’ organów samorządu województwa lecz siłą wszystkich jego udziałowców, interesariuszy. Zakłada istnienie określonej przestrzeni publicznej, która moŜe być węŜsza (wybrane środowiska, grupy interesów) lub szersza (wielość podmiotów, waŜnych graczy regionalnych). Za podstawowe kryterium oceny samorządu województwa uznaje się 52 sprawność i efektywność tworzenia relacji, wchodzenia w kooperacje oraz umiejętność wielopoziomowego zarządzania. 3. Region jako struktura menadŜerska Pojęcie bardzo zawęŜone, region zredukowany zostaje praktycznie do jednej instytucji. Tak postrzegany region jest przede wszystkim operatorem Funduszy Strukturalnych, czego praktyczną konsekwencją jest silne zdominowanie tą problematyką innych obszarów pozostających w kompetencji samorządu województwa (polityki regionalnej!), nadmierne zaangaŜowanie w sprawy bieŜące, często o wymiarze lokalnym. Synonimem regionu staje się marszałek wraz ze swoim instytucjonalnym zapleczem władzy wykonawczej (urzędem marszałkowskim wraz z podległymi jednostkami), ukierunkowany na sprawne zarządzanie funduszami europejskimi. Podstawowym kryterium oceny samorządu województwa jest efektywność wydatkowania środków pochodzących z Unii Europejskiej. Takie podejście implikuje szereg konsekwencji, w tym zjawisko nazywane juŜ ‘centralizmem regionalnym’, rozumiane jako podporządkowanie niŜszych szczebli samorządu terytorialnego organom wykonawczym marszałka, które sprawują funkcję „szafarzy darów europejskich”. Nakładając na zaproponowane modele aktualną perspektywę moŜna zaobserwować prawidłowość. Na szali opcji zarządzania rozwojem wahadło wychyla się wyraźnie w stronę władzy wykonawczej, którą reprezentuje tu model menedŜerski. Pojęcie regionu zostaje zawłaszczone przez struktury menadŜerskie i wykonawcze. To ich zadania budzą największe emocje, pomimo iŜ niebezpiecznie redukują postrzeganie i funkcje regionu do poziomu agencji ds. wdraŜania funduszy strukturalnych. Trudno będzie to zmienić, gdyŜ z ‘modelem menedŜerskim’ związana jest zupełnie realna władza, jaką daje dysponowania ogromnymi środkami. Osobiście opowiadam się za takim rozwiązaniem, które gwarantować będzie najwyŜszą skuteczność prowadzenia polityki regionalnej. Obejmuje to pełnienia funkcji jej inicjatora, koordynatora, konsolidowanie środowisk, budowanie porozumień wokół wspólnych przedsięwzięć, powoływanie struktur i instytucji odpowiadających potrzebom. Jeśli zdefiniujemy kluczowe funkcje regionu, następnym krokiem musi być budowanie instytucji, to one muszą zagwarantować funkcjonalność całego systemu, i jako takie być stabilne i trwałe. Do tego nie jest niezbędne dysponowanie przez region ‘twardymi’ instrumentami – takimi jak formalna nadrzędność w stosunku do innych szczebli samorządu terytorialnego czy faktyczna dominacja ze względu na dysponowanie pulą środków na rozwój. Niezbędne jest za to rozwinięcie potencjału umoŜliwiającego pełnienie funkcji strategicznych. Pamiętajmy, Ŝe nadal nikt nie zwolnił samorządu województwa z odpowiedzialności za rozwój regionu. Kwestią do rozwiązania jest jak połączyć wartość jaką stanowi wspólnota mieszkańców, z jej demokratycznym mechanizmem przyciągania ludzi do spraw publicznych, z efektywnością menedŜerską? Konsekwencją powyŜszego jest preferencja dla modelu pośredniego. Tak rozumiany region dąŜy do wzmacniania wspólnoty (mieszkańców i innych podmiotów), wykorzystując jednocześnie siłę ‘udziałowców’ tej swoistej korporacji. Stawia na silne powiązania między nimi, odwołując się do ekonomii przepływów i wywołując efekt synergii, przy inspirującej, koordynującej roli marszałka. Wymaga to takŜe sterowania menedŜerskiego, dla uzyskania odpowiedniej efektywności. Moim zdaniem tylko taki model daje szansę odwaŜnego podjęcia wyzwań strategicznych. Wierzę takŜe, Ŝe takie podejście jest bardziej skuteczne w perspektywie wykraczającej poza aktualne okresy programowania Unii Europejskiej oraz Ŝe pozwoli na budowanie trwałego potencjału endogenicznego regionu, takŜe w oparciu o 53 zasoby i instytucje, jakimi marszałkowie wcześniej nie dysponowali (np. nowe instrumenty – fundusze Jessica, Jeremi, które są tworzone w oparciu o fundusze strukturalne). 5. Podsumowanie Jest szereg pytań, które winny zostać postawione: • Jaka jest zdolność adaptacyjna polskich regionów wobec wyzwań cywilizacji XXI wieku? • Jak wzmocnić zdolność do kreowania w regionach trwałych mechanizmów rozwojowych? • Co zdecyduje o konkurencyjności polskich województw w dłuŜszej perspektywie czasowej? • Jak uniknąć dryfu rozwojowego (odwołując się do koncepcji prof. J. Staniszkis) polskich regionów? • Jak zabezpieczyć rzeczywisty wpływ samorządu województwa na rozwój regionu? • Jak wzmocnić sprawność instytucjonalną, w tym szczególnie potencjał myślenia strategicznego, w obliczu wyzwania jakim będzie potrzeba przygotowania, negocjacji z Komisją Europejską i zarządzania zintegrowanym programem regionalnym? NaleŜy pilnie poszukiwać odpowiedzi na takie pytania. PrzecieŜ łączy nas przekonanie, Ŝe polskie regiony muszą dokończyć dzieła modernizacji kraju. Ustrój polskich regionów, ustawodawstwo w tym zakresie zatrzymało się w gruncie rzeczy na 1997 roku, roku Konstytucji. Pomimo wejścia do UE i ogromnych zmian z tym związanych, głównie – nabycia prawa do dysponowania funduszami strukturalnymi – nie nastąpiła Ŝadna znacząca reforma ustrojowa, a nawet dokończenie reformy z 1999 roku. Z perspektywy czasu widać wyraźnie, iŜ cały niemal wysiłek państwowy został skierowany w innym kierunku, wykonawczym i implementacyjnym. Prawdopodobnie była to właściwa droga, aby nie zmarnować ogromnej szansy awansu cywilizacyjnego jaką dla naszego kraju i regionów stanowiło Członkostwo (‘Polska największym beneficjentem polityki spójności w Unii Europejskiej!’). Wszystko zostało podporządkowane temu celowi. Jednak w międzyczasie, szczególnie zaś w minionym 5-leciu nastąpiły waŜne zmiany. Polskie regiony okrzepły, ‘wybiły’ się na niepodległość. Sprawdziły się jako powaŜny aktor na scenie krajowej. To zobowiązuje. Czas zatem na pogłębioną publiczną debatę, ale – nie tylko. NajwyŜszy czas na realne zmiany. Czy 2011 będzie rokiem II reformy regionalnej w Polsce? 54 Paweł Swianiewicz, Uniwersytet Warszawski Samorządowe strategie rozwoju regionalnego i lokalnego : kto ich potrzebuje i w jakim celu? Wprowadzenie Chciałbym te rozwaŜania rozpocząć od dwóch autentycznych historii, które wydarzyły się w zamierzchłych (dla polskiej samorządności) czasach, ale które wciąŜ dobrze ilustrują kłopoty związane z zarządzaniem strategicznym. Pod koniec kadencji 1990-1994, kiedy byłem radnym w jednej z gmin, burmistrz wraz z zarządem zaproponowali radzie przyjęcie przygotowanego samodzielnie przez zarząd dokumentu określającego strategiczne kierunki, na których powinna się skupić polityka samorządu. Dokument, który wskazywał cztery priorytety wywołał oŜywioną dyskusję. Jej schemat był de facto dość monotonny. Kolejni radni domagali się dopisania do listy priorytetów dziedzin, którymi szczególnie się interesowali (np. kultura, sport, gospodarka mieszkaniowa), a zarząd - któremu trudno było podwaŜyć waŜność tych sektorów - wyraŜał zazwyczaj zgodę. Pod koniec posiedzenia wszyscy byli usatysfakcjonowani, bo „ich” kierunki zostały zapisane wśród głównych celów działania. Dopiero po posiedzeniu naszła mnie niepokojąca refleksja: skoro wszystko (kaŜda z dziedzin leŜących w zakresie działania samorządów) jest naszym priorytetem, to co właściwie oznacza słowo priorytet i na czym zamierzamy się skupić przede wszystkim? Pod koniec 1998 roku, kiedy prowadziłem pierwsze w mojej karierze akademickiej seminarium magisterskie (w Instytucie Ekonomii KUL), zgłosiła się do mnie studentka proponując napisanie pracy o strategiach rozwoju lokalnego. Zasugerowałem by zainteresowała się nie tworzeniem strategii (takich prac było juŜ napisanych sporo), lecz Ŝeby skupiła się na procesie realizacji. Wybraliśmy dwa miasta w województwie lubelskim, o których wiedzieliśmy, Ŝe co najmniej od kilku lat posiadają zatwierdzoną strategię rozwoju. Po kilku tygodniach studentka zadzwoniła do mnie sugerując zmianę tematu dysertacji. Kiedy zapytałem ją o powód odpowiedziała, Ŝe „oni nie realizują”. Zaproponowałem więc pracę, która by udokumentowała zjawisko „nie realizowania strategii”, a takŜe zastanowiła się nad przyczynami takiego stanu rzeczy. W efekcie powstało bardzo interesujące opracowanie wskazujące na dwa odmienne „modele nie realizowania strategii”. W pierwszym przypadku powstanie strategii zostało zainicjowane przez ekspertów zagranicznego programu pomocowego. Spotkali się oni z burmistrzem i zaproponowali darmowe (opłacane przez zagraniczny fundusz) przygotowanie dokumentu. Burmistrz rzecz jasna wyraził zgodę, ale tak przygotowany program nigdy nie był traktowany przez lokalny samorząd jako „własny” i choćby z tego powodu moŜna się było spodziewać, Ŝe będzie raczej ozdobą półki w gabinecie burmistrza, a nie na co dzień uŜywanym dokumentem. Studentka opowiadała, Ŝe czekając w sekretariacie na spotkanie z burmistrzem słyszała przez niedomknięte drzwi rozmowę, w której burmistrz prosił kogoś o opowiedzenie co jest w tej strategii, Ŝeby wiedział „co ma powiedzieć studentce”. Oczywiście nieznajomość strategii jest jednym z najmocniejszych moŜliwych dowodów na brak zainteresowania jej realizacją. Drugi opisany przypadek był bardziej złoŜony. Miasto przygotowało strategię rozwoju, ale od początku intencją jej twórców było uŜywanie jej nie jako narzędzia poprawiającego efektywność alokacji własnych zasobów, a jako narzędzie przyciągania dotacji z zewnątrz (tak zagranicznych – pochodzących z programów Baku Światowego czy Unii Europejskiej jak krajowych – na przykład Narodowego i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i 55 Gospodarki Wodnej). Strategia była więc realizowana tylko o tyle, o ile udawało się znaleźć program pomocowy pasujący do jej celów. Nie moŜna więc powiedzieć, Ŝe opracowany program nie był w ogóle wcielany, ale jego wdraŜanie było w znacznym stopniu sterowane nie przez opracowaną lokalnie hierarchię priorytetów, a było zaleŜne od czynnika zewnętrznego – celów ewentualnych grantodawców. Oczywiście pozyskiwanie środków zewnętrznych jest waŜnym elementem realizacji jakiejkolwiek strategii, ale przyjęte postępowanie było jednak odległe od oryginalnej koncepcji, powstałej w ramach nurtu Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management), w której chodziło o koncentrację na priorytetowych kierunkach działania, poprawiającą przede wszystkim poprawę efektywności alokacji własnych zasobów. Oba przytoczone przykłady pochodzą sprzed wielu lat, ale w moim przekonaniu odzwierciedlają mechanizmy, które są aktualne takŜe i dziś. Doskonale ilustrują słabości współczesnych mechanizmów zarządzania strategicznego na szczeblu lokalnym i regionalnym. Mogą być one podsumowane w następujących punktach: • Brak powiązania między planowaniem strategicznym i finansowym. Strategia pozostaje formalnym dokumentem z małymi szansami na rzeczywistą realizację, o ile nie umiemy czytelnie wskazać w przyjętym kalendarzu budŜetowym mechanizmów przenoszących priorytety strategii do wieloletnich planów finansowych (i inwestycyjnych), a takŜe do corocznie uchwalanego budŜetu. Mechanizmy takie są stosowane przez niektóre samorządy, jest to jednak stosunkowo rzadka innowacja, a nie norma. • Wiele strategii próbuje bardzo szeroko definiować cele. Niejednokrotnie pokrywają one całe lub prawie całe spektrum działalności władz opracowujących i przyjmujących program. W takiej sytuacji trudno się spodziewać, by strategia dostarczała faktycznych wskazówek w zakresie realizowanych polityk. Jest raczej martwym dokumentem mającym niewielkie przełoŜenie na codzienną aktywność administracji ani na najwaŜniejsze podejmowane decyzje. Trzeba podkreślić, Ŝe taki kształt dokumentu jest czasami przyjmowany nie z braku umiejętności czy wiedzy, a celowo. Patrząc na kształt większości opracowanych dokumentów moŜna dojść do wniosku, Ŝe autorzy strategii nie próbują dokonywać selekcji czy koncentracji na najwaŜniejszych problemach, cechuje ich raczej odwrotne dąŜenie. Do zagadnienia tego odnoszę się takŜe w następnym punkcie; • zakładaną rolą strategii jest często moŜliwość jak najszerszego pozyskiwania dotacji. Tworzy się więc dokument o charakterze „łowieckim” (słuŜący polowaniu na granty). Bardzo szeroko zdefiniowane cele umoŜliwiają uzasadnienie za pomocą strategii niemal kaŜdej aplikacji o środki zewnętrzne (a wskazanie powiązania ze strategią jest często wymagane przez donorów). Po co wskazywać priorytety, skoro nie wiemy z góry na jakiego rodzaju projekty będziemy mogli uzyskać wsparcie zewnętrzne? Przy takim rozumowaniu sformułowanie celów, które wydaje się błędne z punktu widzenia ortodoksyjnego rozumienia zarządzania strategicznego przyjmowanego prze twórców tego pojęcia, okazuje się racjonalne, a nawet poŜądane. Jeśli priorytetem zapisanym w programie rozwoju jest „niemal wszystko”, to pozostawiamy sobie swobodę ubiegania się o jakiekolwiek środki jakie pojawią się na horyzoncie. Z perspektywy opisanej w ostatnim w powyŜszych punktów, moŜemy powiedzieć, Ŝe o uŜyteczności narzędzia (w tym przypadku strategii) nie decyduje sam jego kształt, ale trzeba wziąć pod uwagę sposób w jaki chcemy te narzędzie uŜyć. Misjonarze pracujący w Papui Nowej Gwinei zabierali kiedyś w charakterze darów dla mieszkających tam plemion kolorowe flamastry. Tubylcy stosowali je jednak nie do rysowania, a do ozdabiania swoich fryzur. Z ich punktu widzenia dobrze działający był zatem nie flamaster piszący (bo brudził), a wypisany – z naszego punktu widzenia bezuŜyteczny. Podobnie strategia bardzo szeroko 56 definiująca cele moŜe się wydawać nieprzydatna z punktu widzenia teorii zarządzania strategicznego, jest jednak najbardziej poŜądana przez niektórych polityków samorządowych, stawiających przed nią zupełnie inne cele (pomoc w zdobywaniu grantów). Takie skrajnie pragmatyczne podejście do tworzenia strategii moŜe więc mieć swoje uzasadnienie, ale z całą pewnością jest bardzo odległe od idei jakie przyświecały twórcom New Public Management, kiedy postulowali włączenie metod planowania strategicznego do zarządzania rozwojem regionalnym i lokalnym. Jest takŜe odległe od załoŜeń europejskich procedur, nakazujących uzasadnianie wniosków za pomocą strategii. Na problem zbyt wielu i zbyt szeroko formułowanych celów zwracali uwagę juŜ autorzy analizujący pierwsze strategie województw powstające na przełomie XX i XXI wieku (śuber 2000, Gorzelak i Jałowiecki 2001). W świetle powyŜszych uwag moŜe naleŜałoby stwierdzić, Ŝe taki kształt programów strategicznych ma takŜe pozytywne skutki i nie ma powodu, dla którego mielibyśmy go upodabniać do ortodoksyjnych wyobraŜeń twórców metody zarządzania strategicznego? W dalszej części niniejszego artykułu spróbuję wykazać, Ŝe rozumowanie takie byłoby błędne, a często spotykany takŜe dzisiaj opisany powyŜej sposób myślenia o strategiach rodzi realne problemy. Nie-strategiczne zarządzanie rozwojem Operacyjnego Rozwoju Regionalnego? w ramach Zintegrowanego Programu Niniejsza część artykułu oparta jest na wybranych wątkach wyników dwóch badań odnoszących się do realizacji ZPORR na poziomie regionalnym (Swianiewicz, Herbst, Lackowska, Mielczarek 2008 i Swianiewicz, Krukowska, Lackowska, Mielczarek 2010)75. Badania obejmowały najpierw dwa województwa (dolnośląskie i małopolskie w roku 20062007), a potem jeszcze pięć regionów (lubelskie, łódzkie, pomorskie, warmińsko-mazurskie i wielkopolskie w 2009 roku). Opierały się na wielu metodach badawczych, a w tym: • Analizie dokumentów (Programy Operacyjne, strategie rozwoju województw, akty prawne odnoszące się do realizacji ZPORR i RPO, listy projektów złoŜonych przez potencjalnych beneficjentów, listy rankingowe przygotowane przez Panele Ekspertów i listy projektów zatwierdzonych do realizacji, protokoły z posiedzeń Regionalnych Komitetów Sterujących, protokoły z posiedzeń zarządów województw, sprawozdania z wykonania budŜetów jednostek samorządu terytorialnego itp.); • Ankiecie przeprowadzonej (metodą face to face) w sumie z ponad 250 głównymi aktorami procesu realizacji polityki regionalnej w badanych województwach. Lista respondentów obejmowała kluczowych polityków regionalnych, członków Regionalnych Komitetów Sterujących i Regionalnych Komitetów Monitorujących, ekspertów zasiadających w panelach, przedstawicieli samorządów lokalnych będących potencjalnymi beneficjentami oraz przedstawicieli Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, a takŜe reprezentantów innych ministerstw w Regionalnych Komitetach Sterujących. • Otwartych wywiadach pogłębionych niektórymi z wyŜej wymienionych aktorów (w sumie przeprowadzonych zostało ok. 75 takich wywiadów). 75 Niniejszy artykuł zawiera tylko bardzo skrótowy opis niektórych z konkluzji z przeprowadzonych badań. Szerszy materiał empiryczny i wyjaśnienie stawianych tez moŜna znaleźć w przywoływanych tu publikacjach pełnych raportów. Pierwszy z wspominanych raportów powstał jako element realizacji międzynarodowego programu SOCCOH finansowanego przez Komisję Europejską w ramach V Programu Ramowego (kontrakt 029003), drugi zaś był moŜliwy dzięki dotacji na badanie otrzymanej od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. 57 • Ilościowej analizie sieci społecznych (SNA – Social Network Analysis). Strategia rozwoju regionu a realizacja ZPORR MoŜliwość implementacji własnej strategii regionu za pomocą środków ZPORR była oczywiście ograniczona, chociaŜby dlatego, Ŝe był to program jednolity, realizowany według identycznego schematu w całym kraju. Podstawowe cele były określone na poziomie krajowym, a władze wojewódzkie miały stosunkowo ograniczoną elastyczność w dostosowywaniu alokacji środków do posiadanych wizji rozwoju. W porównaniu z funduszami przekazanymi regionom w perspektywie 2007-2013 mówimy takŜe o stosunkowo niewielkich środkach. Wszystko to nie oznacza jednak by wyboru konkretnych projektów do realizacji nie moŜna było powiązać z priorytetami wynikającymi ze strategii regionalnej. W załoŜeniu powiązaniu ZPORR z taką wizją miały słuŜyć dyskusje prowadzone w ramach Regionalnych Komitetów Sterujących, a takŜe ostateczne decyzje podejmowane przez zarządy województw. Doskonale moŜna teŜ sobie wyobrazić inspirowanie przez urzędy marszałkowskie składania wniosków o projekty najlepiej mieszczące się w wizji rozwoju regionu. Charakterystyczne, Ŝe ankietowani w badaniu respondenci bardzo pozytywnie oceniali zarówno kształt strategii swojego województwa jak i rezultaty osiągnięte w regionie dzięki środkom ZPORR. Ocena strategii jest zróŜnicowana pomiędzy regionami (najwyŜsza w pomorskim i małopolskim, a najniŜsza w lubelskim i łódzkim), wszędzie jednak utrzymuje się na poziomie powyŜej średniego (por. rysunek 1). Rysunek 1. Ocena strategii rozwoju województwa przez respondentów badania ankietowego. Ocena strategii (skala 1-5, gdzie 1 - ocena bardzo zła, 2 - bardzo dobra) 4,5 4,25 4 3,75 3,5 3,25 3 Dolny Śląsk Lubelskie Łódzkie Małopolska Pomorze Warmia i Mazury Wielkopolska BliŜsze przyjrzenie się uzyskanym wynikom wskazuje jednak, Ŝe strategia miała w opinii respondentów raczej charakter biurokratyczny – był to dokument słuŜący jako „podkładka”, nie zaś taki, który jakkolwiek ukierunkowuje rozwój regionu. Teza ta znajduje pośrednie potwierdzenie w wynikach odpowiedzi na pytanie dotyczące natęŜenia konfliktów, jakie toczyły się wokół strategii. Respondenci najchętniej wybierają ocenę mówiącą, Ŝe prace nad strategią odbywały się w atmosferze współpracy (57% odpowiedzi na ankietę), co według uzyskanych danych jakościowych naleŜałoby interpretować jako proces, na który nikt nie zwracał szczególnej uwagi. Sporadycznie (2% respondentów) wspominano o powaŜnych sporach dotyczących kierunków strategii, a 21% badanych stwierdza, Ŝe pojawiały się spory, ale nie mające duŜego znaczenia. 58 Wspominana wyŜej wysoka ocena ogólna rezultatów ZPORR przedstawiona jest na rys. 2. Równocześnie jednak respondenci w większości uwaŜają, Ŝe wpływ ZPORR na realizację celów strategicznych ich województwa był bardzo ograniczony (rys. 3). AŜ 64% respondentów wybrała odpowiedź, Ŝe wpływ taki pojawił się, ale był mało znaczący, a 14% nie dostrzegło Ŝadnych skutków realizacji ZPORR dla implementacji strategii rozwoju województwa. Rysunek 2. Ocena rezultatów osiągniętych za pomocą ZPORR Ocena rezultatów osiągniętych za pomocą ZPORR (średnia w skali 1-5, gdzie 1- bardzo niska, 5 - bardzo wysoka) 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 lubelskie łódzkie pomorskie warmińskomazurskie wielkopolskie Jak jest postrzegana zaleŜność w przeciwnym kierunku, to znaczy wpływ strategii na decyzje podejmowane przy realizacji ZPORR? Od 29% (w lubelskim) do 38% (w warmińskomazurskim) respondentów wyraziło przekonanie, Ŝe strategia wojewódzka miała znaczący wpływ na sposób realizacji ZPORR. Przeciwne zdanie (o braku jakiegokolwiek wpływu) wyraziło tylko od 3% (w wielkopolskim) do 19% (w łódzkim). Wyniki takie zdają się przeczyć sformułowanym powyŜej tezom. MoŜna jednak zaryzykować twierdzenie, Ŝe odpowiedzi respondentów są tutaj nadmiernie optymistyczne. Z przeprowadzonych wywiadów wynika bowiem wyraźnie, Ŝe większość rozmówców miała na myśli wykorzystanie strategii jako formalnego uzasadnienia wyboru projektów. W tym sensie strategia miała duŜe znaczenie, ale nie było o nie trudno, skoro cele były zazwyczaj zdefiniowane bardzo szeroko, w sposób umoŜliwiający uzasadnienie niemal kaŜdego projektu. 59 Rysunek 3. Ocena wpływu realizowanych w ramach ZPORR projektów na osiąganie celów strategii rozwoju regionu Ocena wpływu realizowanych w ramach ZPORR projektów na osiąganie celów strategii rozwoju regionu 2 1,5 1 0,5 0 Lubelskie Łódzkie Pomorze Warmia i Mazury Wielkopolska -0,5 -1 -1,5 -2 Uwaga: średnia odpowiedź w skali -2 - +2, gdzie +2 oznacza silny wpływ pozytywny, 0 – brak wpływu, a wartości ujemne wpływ negatywny Co zatem oznacza tak często przywoływany w wypowiedziach badanych sukces w realizacji ZPORR? Wydaje się, Ŝe sprowadza się do dwóch rzeczy: (1) wydania wszystkich lub prawie wszystkich przyznanych środków; (2) uniknięcia „wpadek” o charakterze formalnym. W znacznie mniejszym stopniu mówiąc o sukcesie politycy i urzędnicy szczebla regionalnego i lokalnego mieli na myśli realizację projektów, które miałyby znaczący wpływ na rozwój regionu w najbardziej poŜądanym kierunku. Wskazuje na to na przykład fragment rozmowy z członkiem zarządu jednego z badanych województw: Chciałem zapytać o Pana ogólną ocenę realizacji programu ZPORR w województwie – co było największym sukcesem, co Pan postrzega ewentualnie jako poraŜkę? […] Mimo Ŝe to był pierwszy program na tak duŜa skalę, udało się wspólnie z beneficjentami przejść go dość sprawnie. Nie było jakichś większych odwołań, czy skarg na decyzje poszczególnych gremiów, które decydowały. Inny respondent (zajmujący równie wysokie stanowisko) mówił: Kierowało nami po pierwsze to, Ŝeby te środki wykorzystać, Ŝeby nie było tak, Ŝe z powodu naszej indolencji, nastąpił jakiś zwrot tego, czyli niewykorzystanie, a po drugie, Ŝeby nie było takiej sytuacji, w której ktoś będzie robił jakieś machlojki. Tego nigdy nie było i z tego się cieszę, Ŝe tak to zostało. Sądzę, Ŝe wobec takiej postawy naleŜy zachować umiarkowany krytycyzm. W znacznym stopniu jest ona zrozumiała. ZPORR był pierwszym w tej skali programem realizowanym przez władze wojewódzkie, brakowało więc doświadczenia, a wielu rzeczy trzeba było się uczyć „z marszu”. Nie naleŜy teŜ zapominać, Ŝe władze centralne zafundowały regionom bardzo skomplikowane procedury i szczegółowe wymogi formalne wykraczające daleko poza rygoryzm narzucany przez Unię Europejską76. Równocześnie regionalne media 76 O takim nadmiernym zbiurokratyzowaniu i skomplikowaniu procesu pisało wielu autorów. Por np. opracowania: Kozak 2006, Grosse 2004, Klimczak, Pylak i Podyma 2006, a takŜe Swianiewicz i in. 2008. 60 zainteresowane były wyszukiwaniem i nagłaśnianiem moŜliwie barwnych przypadków niewykorzystanych lub źle wykorzystanych funduszy. W końcowej fazie programu zdarzało się, Ŝe przyznawano środki projektom nieomal „z łapanki” (byle tylko wnioski nie zawierały błędów formalnych), chcąc za wszelką cenę uniknąć oskarŜenia o niski poziom absorpcji. Wszystkie te mankamenty mają zatem swoje racjonalne wytłumaczenie i uzasadnienie, ale nie zmienia to faktu, Ŝe obserwowane praktyki odbiegały znacząco od ideału zarządzania strategicznego rozwojem regionalnym. Dobór projektów w warunkach nie-strategicznego zarządzania rozwojem Opisana powyŜej sytuacja miała wpływ na logikę procesu wyboru projektów do realizacji w ramach ZPORR. Niedostatek myślenia strategicznego oznaczał brak wynikających z przemyślanych polityk wskazówek co do wyboru projektów. Gdy politycy rządzący na szczeblu wojewódzkim stanęli przed problemem wykorzystania środków ze ZPORR, posiadane przez nich narzędzia – w postaci wcześniej opracowanych strategii rozwoju regionów – nie mogły im w tym pomóc, albowiem były one tworzone w zupełnie innym celu. Nie traktowano ich jako dokumentów słuŜących rzeczywistej selekcji priorytetów inwestycyjnych, lecz jako „podkładki” właśnie. Podejmując decyzje o alokacji środków ze ZPORR, decydenci nie dysponowali więc merytorycznymi opracowaniami, które by im podejmowanie decyzji ułatwiały. Logikę prowadzącą do selekcji ostatecznie realizowanych projektów moŜna prześledzić na kolejnych etapach procesu. Faza I. Składanie aplikacji przez potencjalnych beneficjentów i ich ocena formalna w urzędzie marszałkowskim. Postawa władz regionalnych w tej fazie miała charakter pasywny (a nie pro-aktywny). Owszem, administracja wojewódzka przeprowadzała szkolenia mające na celu informowanie o programie i przygotowanie potencjalnych beneficjentów - w tym lokalnych władz samorządowych - do składania wniosków (o szkoleniach takich szczególnie często wspominano nam w Małopolsce, ale z mniejszym natęŜeniem miały one miejsce takŜe w pozostałych badanych województwach), ale skupiały się one na formalnej stronie procesu, w szczególności na obowiązujących procedurach. Nie spotkaliśmy się ze śladami celowej polityki mającej na celu stymulowaniu propozycji, które byłyby istotne z punktu widzenia wizji rozwoju regionu. Jak nam powiedział jeden z marszałków województwa: Wybierało się z tego jakie były projekty Jak juŜ bowiem mówiliśmy, perspektywa decydentów rzadko wykraczała poza imperatywy wyznaczone na bardzo elementarnym poziomie: wykorzystać całość dostępnych środków i nie dopuścić do naduŜyć. Głównym lękiem Ŝywionym z początku we wszystkich regionach było to, czy podmioty uprawnione nie przestraszą się ZPORR i czy nie będzie zbyt mało chętnych do udziału w programie. Promocja programu polegała więc wyłącznie na zachęcaniu do udziału w nim, nie zaś na jakiejś próbie ukierunkowania podaŜy wniosków. Zresztą w niektórych województwach (np. w łódzkim czy dolnośląskim) w pierwszych konkursach zgłaszających się nie było jeszcze duŜo i dopiero sukces pierwszych wnioskodawców wpłynął na lawinowy wzrost zgłoszeń w następnych terminach. Przypadkowości doboru projektów sprzyjały teŜ trudności o charakterze formalnym. W pierwszym okresie realizacji ZPORR zmieniały się obowiązujące procedury. Urzędnicy musieli uczyć się tych nowych procedur „z marszu” co wpływało na niejednolitość stosowanych standardów oceny formalnej wniosków. Faza II. Ocena przez panel ekspertów Problemy na tym etapie moŜna podsumować w kilku punktach: 61 77 • Kryteria oceny projektów przez ekspertów były nie zawsze jasne, a co za tym idzie niekoniecznie jednolite, a sami eksperci nie zawsze byli dobrze przygotowani do powierzonych im zadań. Projekty wpływały do panelu cyklicznie w duŜej ilości, zatem jednorazowo potrzeba było wielu kompetentnych osób będących w stanie ocenić ich merytoryczną zawartość. W tej sytuacji w większości regionów pojawiły się znaczne problemy kadrowe – brakowało kandydatów na ekspertów w poszczególnych dziedzinach. Posiedzenia panelu teŜ były na tyle krótkie (lub teŜ moŜe raczej materiałów do przejrzenia w trakcie oceny było na tyle duŜo), Ŝe oceny opierały się na dość pobieŜnym przeglądzie dokumentacji. • Eksperci nie byli przygotowani do oceny projektów z punktu widzenia wpływu na realizację celów strategicznych. Koncentrowali się raczej na technicznych aspektach złoŜonych propozycji. Sytuacja taka sama w sobie jest zrozumiała, ale ze względu na omawiany dalej sposób traktowania przez innych uczestników procesu rankingu przygotowanego przez panel, miała negatywny (z punktu widzenia strategii) wpływ na dobór realizowanych w ramach ZPORR przedsięwzięć. • Eksperci nie otrzymywali wynagrodzenia za swoją pracę, albo teŜ było ono symboliczne. W takiej sytuacji nie dziwi, Ŝe dość częste było delegowanie do oceny pracowników regionalnej administracji, tak rządowej jak i samorządowej. Bywało to źródłem wielu napięć – z załoŜenia niezaleŜne gremium było posądzane o stronniczość w przypadku jakichkolwiek konfliktów na linii beneficjent – Zarząd Województwa. Trudno ocenić na ile prawdziwe były te zarzuty, ale sam fakt pojawienia się posądzeń nie wpływał dobrze na przejrzystość omawianego procesu. • Wprawdzie od reguły tej zdarzały się wyjątki, ale ranking opracowany przez panel ekspertów był zazwyczaj podstawą ostatecznego wyboru projektów. W świetle powyŜej przytoczonych faktów obiektywizm takiego wyboru pozostawiał sporo do Ŝyczenia, a juŜ na pewno nie słuŜył realizacji wizji rozwojowej województwa forsowanej przez regionalnych liderów politycznych. Członkowie RKS często wspominali, Ŝe nie mają podstaw do modyfikowania listy eksperckiej w oparciu o strategię, gdyŜ zgodność ze strategią była jednym z kryteriów oceny projektów przez ekspertów77. Z kolei ci ostatni nie zawsze wydawali się merytorycznie przygotowani do przeprowadzania takiej oceny. Większość uczestników procesu wyboru projektów spodziewała się, Ŝe ich praca będzie oceniana nie w świetle zrealizowanych celów strategicznych, lecz z punktu widzenia poprawności procedury. W tym kontekście zmiany w kolejności proponowanej przez ekspertów z reguły postrzegane były jako coś niewłaściwego, obszar pewnego naduŜycia, z którego naleŜy się tłumaczyć. Trzeba przyznać, Ŝe Panel Ekspertów był teŜ ciałem bardzo dobrze nadającym się na podmiot, na barki którego moŜna złoŜyć odpowiedzialność za przebieg doboru projektów. Nasi rozmówcy najczęściej starali się eksponować przed prowadzącymi badanie fachowość i obiektywność dokonanego doboru. Z tego punktu widzenia panel jawił się właśnie jako instancja w najwyŜszym stopniu gwarantująca, Ŝe podejmowane decyzje będą merytorycznie trafne. Z kolei w kontaktach, jakie decydenci mieli z potencjalnymi beneficjentami, panel był wygodną instancją, do której wyroków moŜna się było odwołać, samemu nie ponosząc odpowiedzialności za ewentualnie niekorzystną dla rozmówcy decyzję. Dawał on pozór „kompetentnej oceny”, a Problem umiejscowienia oceny zgodności wpływu danego projektu na strategię stanowił jeden z podstawowych zarzutów wobec schematu oceny wniosków w ramach ZPORR. Eksperci często twierdzili, Ŝe jest to rola RKS, natomiast członkowie komitetu uwaŜali, Ŝe ocena ta jest składową punktacji przyznanej przez Panel Ekspertów. 62 zarazem wskazanie takie, było wskazaniem na ciało w znacznej mierze anonimowe, a przez to apolityczne i obiektywne78. Faza III. Regionalny Komitet Sterujący W załoŜeniu Regionalne Komitety Sterujące (a takŜe Regionalne Komitety Monitorujące) miały być miejscem, w którym dyskutuje się właśnie o wizji rozwoju regionu i dba się o odpowiedni dobór projektów, zgodnych z tą wizją. W praktyce jednak większość członków RKS nie posiadała kompetencji do takiej oceny, nie była zainteresowana tego rodzaju dyskusją i nie tak postrzegała swoją rolę. Co więcej, nie przeprowadzono szkoleń, które przygotowywałyby członków RKS do przypisywanej im we wstępnych załoŜeniach roli. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, Ŝe wiedzę o swoich uprawnieniach i o moŜliwościach oddziaływania na pracę komitetu jego członkowie nabywali we własnym zakresie studiując dokumenty ZPORR lub po prostu w toku pracy. Niektórzy wprost przyznawali, Ŝe na początku nie do końca orientowali się, czego tak naprawdę się od nich oczekuje. Wielu postrzegało rolę RKS raczej w kategoriach forum, dzięki któremu decyzje o rozdziale środków finansowych podejmowane są przy „otwartej kurtynie”. Dominującą rolę w pracach RKS większości województw odegrali reprezentanci potencjalnych beneficjentów projektów – samorządów gminnych i powiatowych. Kooptowani do RKS przedstawiciele organizacji zawodowych, stowarzyszeń pracodawców czy środowisk naukowych najczęściej pozostawali statystami rozgrywki, jaka de facto toczyła się pomiędzy łączącymi się w sojusze terytorialne samorządowcami (chyba, Ŝe sami walczyli o projekty dla swoich instytucji). Zaś ci najbardziej aktywni - najczęściej burmistrzowie, wójtowie czy starości reprezentujący samorządy lokalne - widzieli swoją rolę przede wszystkim w dbaniu o interesy jednostki, z której pochodzili, a nie o reprezentowanie interesów całej kategorii jednostek samorządu terytorialnego, które teoretycznie reprezentowali. Co więcej taka właśnie rola była dość powszechnie akceptowana przez innych aktorów, nikt nie spodziewał się po członkach RKS niczego innego. Stąd właśnie brały się skomplikowane gry wyborcze i zabiegi o posiadanie odpowiedniej reprezentacji w RKS w tych województwach, w których marszałek przeprowadzał coś w rodzaju „pra-wyborów”, w wyniku których same samorządy proponowały swoich przedstawicieli (ostateczna decyzja o powołaniu w skład RKS naleŜała zawsze do marszałka, który jednak zazwyczaj respektował rekomendacje zgromadzonych samorządów). Jak nam tłumaczył jeden ze starostów: Ja sam nie miałem Ŝadnej szansy zostania członkiem Komitetu Sterującego, chociaŜby ze względu na układ polityczny, moją przynaleŜność partyjną..(…) Bardzo walczyłem o to, Ŝeby w RKS jako przedstawiciel starostów zasiadał ktoś nie z naszego subregionu. Dlatego, Ŝe pozycja tego powiatu [przy wyborze projektów do realizacji] byłaby dominująca. Tak to jesteśmy wszyscy w jednakowej sytuacji. Bukowski wraz z zespołem (Bukowski, Gadowska, Polak, 2008) w swej socjologicznej analizie realizacji ZPORR równieŜ podnoszą kwestię myślenia strategicznego i zwracają uwagę na sprawę wykraczającą poza sam problem jakości dokumentów strategii. Formułują oni tezę, Ŝe na poziomie regionalnym nie wykształciły się ośrodki zdolne do artykułowania interesów grupowych. Brak ten był bardzo wyraźnie widoczny w działaniach RKS. Reasumując: proces otwartej debaty dotyczącej wizji rozwoju regionów pomiędzy 78 Z takim technokratycznym podejściem do decyzji o wyborze projektów zgodzili się teŜ przedstawiciele samorządów gminnych w badaniu Bieleckiej (2006). Zdaniem 60% badanych o podziale środków powinni decydować eksperci, a nie którakolwiek z instytucji politycznych – czy to samorządowych czy związanych z administracją rządową. 63 przedstawicielami rozmaitych grup interesów, który powinien odbywać się na forum komitetów nie miał miejsca, albowiem biorące w nich udział podmioty nie potrafiły tych wizji sformułować i nie postrzegały w tym swojego zadania. Zamiast tego mieliśmy często do czynienia ze swoistym lobbingiem, zawieraniem mniej lub bardziej płynnych koalicji dla wsparcia poszczególnych projektów, ale bez głębszej dyskusji o ich znaczeniu dla realizacji strategicznej wizji rozwoju regionu. Wpływ RKS na końcowy dobór projektów był zresztą bardzo zróŜnicowany w zaleŜności od województwa. Niektóre z RKS – na przykład lubelski albo łódzki – ingerowały w przedstawiany im ranking wynikający z oceny panelu ekspertów bardzo sporadycznie. W innych województwach – np. pomorskim i wielkopolskim – takie przesunięcia dokonywane przez RKS były znacznie częstsze. ZróŜnicowanie to odzwierciedlają takŜe subiektywne odczucia ankietowanych co do wpływu poszczególnych instytucji na końcowy dobór projektów (por. rysunki 4 i 5). Rysunek 4 Odsetek projektów, które zostały przesunięte na listach rankingowych (priorytety 1 i 3) 40 35 30 25 20 RKS 15 Zarząd Województwa 10 5 0 lubelskie łódzkie pomorskie warmińskomazurskie wielkopolskie Rysunek 5. % udział we wpływie poszczególnych instytucji na końcowy wybór projektów do realizacji w opinii respondentów badania ankietowego 100% 90% 80% 70% Zarząd 60% RKS 50% Panel ekspertów Urząd Marszałk 40% 30% 20% 10% 0% Lubelskie Łódzkie Małopolska Pomorze Warmia i Mazury Wielkopolska 64 Jedyną powtarzalną tendencją w debatach quasi-programowych w RKS było dąŜenie do w miarę równomiernego rozdysponowania środków pomiędzy poszczególne części województwa. Zaowocowało to bardzo powszechnie przyjmowanym przez polityków szczebla regionalnego i lokalnego szczególnym rozumieniem pojęcia „rozwoju zrównowaŜonego”, rozumianego przewaŜnie jako rozdzielanie środków finansowych „po równo” w zaleŜności od przyjętego, najczęściej ludnościowego, kryterium79. Ten sposób postępowania oczywiście nie miał nic wspólnego z ideą zrównowaŜonego rozwoju jako taką, jest anegdotycznym przykładem powierzchownego przyjmowania pojęć odnoszących się do teorii leŜących u podstaw polityki regionalnej, a jednocześnie wykorzystaniem pewnych słów, które dobrze pasowały do uzasadnienia rozproszenia środków na podmioty w całym województwie. Dodatkowym skutkiem takiego rozumowania była tendencja do fragmentacji środków, dzielenie ich na duŜą liczbę stosunkowo małych projektów. Miało to zresztą wymierny efekt polityczny – więcej projektów to więcej zadowolonych polityków i społeczności lokalnych, likwidowanie „białych plam” w wykorzystywaniu środków sprzyjała zmniejszaniu populacji rozczarowanych. Faza IV. Zatwierdzenie listy projektów przez Zarząd Województwa Rekomendowana przez Regionalny Komitet Sterujący lista projektów trafiała na koniec do Zarządu Województwa, który podejmował ostateczną decyzję co do kształtu listy. Z punktu widzenia polityki regionalnej oddanie ostatecznej decyzji podmiotowi, który za prowadzenie tej polityki odpowiada było oczywiście rzeczą słuszną. Jednak to, Ŝe zarządy otrzymywały moŜliwość samodzielnego manewru dopiero na tym etapie procedury było przez nie odczuwane jako dyskomfort gdyŜ w sposób otwarty musiały się one przedstawić decyzjom gremiów zabierających głos wcześniej. Skoro bowiem proces doboru został wcześniej sprofesjonalizowany (Panel Ekspertów) i poddany społecznej kontroli (RKS), to dokonywanie zmian na liście projektów prowadziło albo do podwaŜenia sensowności wcześniejszej procedury, albo wystawiało zarząd na zarzut arbitralności. Częstotliwość faktycznych ingerencji Zarządu w rekomendacje przedstawione przez RKS była róŜna w zaleŜności od województwa – od zupełnie sporadycznych (Wielkopolska) do bardzo częstych (Łódzkie) – por. takŜe rys. 4. Stosunkowo niewielka częstotliwość otwartych ingerencji zarządu w listy projektów nie znaczy jednak, Ŝe w niektórych województwach Marszałek i inni członkowie Zarządu wyrzekali się wpływu na dobór projektów. Wpływ ten był często wywierany na wcześniejszych etapach, np. oddziaływano na róŜne sposoby na ustalenia RKS tak, aby otrzymać z niego właśnie takie rekomendacje projektów, które były zgodne z jego planami. Trzeba pamiętać, Ŝe obradom RKS przewodniczył Marszałek Województwa i to on mógł zgłaszać w trakcie posiedzenia róŜne wnioski. Nie moŜna teŜ zapominać o – wspominanych juŜ wcześniej w tym artykule – przypadkach oddziaływania członków zarządu na prace panelu ekspertów. Oddziaływanie na prace RKS było, jak się zdaje, zadaniem trudniejszym niŜ wpływanie na wcześniejsze stadia procesu. Komitety działały jawnie i składały się w znacznej części z osób bezpośrednio zainteresowanych wynikami doboru i gotowych do walki o swoje interesy. Dlatego, optymalną z punktu widzenia Zarządu Województwa sytuacją było więc, by lista panelu, stanowiąca punkt wyjścia dla obrad RKS była po prostu zgodna z intencjami zarządu – wówczas moŜna było stanąć na stanowisku niepodwaŜalności decyzji ekspertów i zatwierdzić listę bez wprowadzania do niej zmian i otwierania powaŜniejszej dyskusji na tematy merytorycznej zawartości projektów. 79 Często stosowanym przez naszych rozmówców określeniem świadczącym o popularności tego kryterium była „kapitacja”, rozumiana jako stosowanie wskaźników i rozdzielanie kwot dofinansowania z uwzględnieniem ich wysokości per capita. 65 Jednak i w przypadku tego gremium kierowanie się wizją strategiczną nie było podstawowym motywem działania. Perspektywa kolejnych wyborów samorządowych (i zadowolenie potencjalnych wyborców) jak równieŜ interesy poszczególnych aktorów procesu wyboru projektów odgrywały jak się zdaje większą rolę. Końcowy rezultat: sukces bez specjalnych osiągnięć? W poprzednich rozdziałach patrząc z punktu widzenia mechanizmów zarządzania strategicznego skupiłem się na eksponowaniu negatywnych wątków, ilustrujących niedostatki w tym zakresie. JednakŜe wniosek, iŜ realizacja ZPORR była nieudana, albo, Ŝe była wyłącznie wypadkową lobbingu poszczególnych zainteresowanych aktorów, byłby niesłuszny. Bardziej prawidłowym podsumowaniem byłoby chyba stwierdzenie, Ŝe realizacja Programu była sukcesem bez specjalnych osiągnięć. Biorąc pod uwagę złowróŜbne prognozy formułowane często przed 2004 rokiem, ostateczny efekt był niewątpliwym i autentycznym sukcesem. Polegał on przede wszystkim na tym, Ŝe wykorzystano całe przyznane fundusze (a tego właśnie w duŜym stopniu dotyczyły wcześniejsze obawy). Realizacja programu przebiegła bez większych zgrzytów, skomplikowanych procedur na ogół udawało się prawidłowo przestrzegać. Co więcej, jak wynika z zebranych materiałów w zasadzie nie zdarzało się, by naprawdę dobrze przygotowane projekty były odrzucane. Ale z drugiej strony – i to powiązane jest właśnie z niedostatkami myślenia strategicznego – trudno wskazać na jakieś specjalnie spektakularne osiągnięcia, działania które byłyby istotne dla całego regionu. W sytuacji braku priorytetów organizujących proces generowania i selekcji priorytetów nie ma nic dziwnego w tym, Ŝe o wyborze decydowały inne kryteria. WaŜną rolę wśród nich odgrywała pozycja aplikującego w sieci społecznej aktorów polityki regionalnej. Innymi słowy istotny był dostęp do najwaŜniejszych decydentów. Sytuacja w tym zakresie była rzecz jasna silnie zróŜnicowana, ale da się wskazać pewne ogólne prawidłowości rządzące kształtem owej sieci kontaktów i ich wpływem na dyskusje o alokacji środków: • Istotne znaczenie miała reprezentacja poszczególnych jednostek lokalnych w formalnych instytucjach odpowiedzialnych za realizację ZPORR. W szczególności na szanse wyŜszej alokacji środków wpływało posiadanie reprezentanta w Regionalnym Komitecie Sterującym lub pochodzenie członka Zarządu Województwa z danej gminy/ powiatu. Bardzo wyraźnie wskazują na tę zaleŜność dane liczbowe przedstawione na rysunku 6. Są one zgodne z odczuciami wyraŜanymi przez respondentów badania ankietowego – podsumowanymi w tabeli 1. Mimo jednoznacznej wymowy tych zestawień trzeba być bardzo ostroŜnym w formułowaniu tezy, Ŝe RKS stanowił przede wszystkim narzędzie skutecznego lobbingu i wywierania nacisków w obronie indywidualnych interesów poszczególnych jego członków i powiązanych z nimi samorządowców. Trzeba bowiem mieć cały czas na względzie fakt, Ŝe skład RKS i RKM jest pochodną poparcia udzielanego ich członkom przez róŜnego typu gremia i instytucje sceny regionalnej, a w przypadku Zarządu Województwa jest wynikiem demokratycznych wyborów. Członkostwo w instytucjach zarządzających ZPORR moŜe więc być równie dobrze postrzegane jako wtórne wobec osiągnięć, aktywności i ogólnej rozpoznawalności poszczególnych polityków lokalnych. MoŜna przypuszczać, Ŝe w wiele gmin, z których wywodzili się członkowie RKS lub RKM osiągnęłyby porównywalną skuteczność w pozyskiwaniu środków europejskich gdyby nie miały swoich przedstawicieli w tych instytucjach, po prostu dlatego, Ŝe są to jednostki aktywne i dobrze zarządzane. 66 Rysunek 6 Wydatki per capita gmin finansowane z funduszy strukturalnych, a reprezentacja w instytucjach zarządzających ZPORR (2004-29007, średnia dla 5 wojeództw) 400 350 300 250 200 150 100 50 0 bez reprezentacji w inst. ZPORR przedstawiciel w RKS lub RKM członek Zarządu Woj. wywodzący się z gminy Tabela 1. Czynniki wpływające na sukces w postaci wyboru projektów (średnia ocena w skali -2 - +2, gdzie -2 – wpływ negatywny, +2 – wpływ pozytywny) – średnia ze wszystkich badanych województw Aktywność, kompetencje władz lokalnych Doświadczenie w zdobywaniu grantów Pochodzenie członków Zarządu Województwa z danej gminy/ powiatu Umiejętność znajdowania partnerów Przedstawiciele w RKS lub RKM Stolica regionu PrzynaleŜność polityczna władz Wielkość jednostki samorządowej ZamoŜność jednostki samorządowej • Średnia ocena Odsetek respondentów dostrzegających pozytywny wpływ czynnika Odsetek respondentów dostrzegających negatywny wpływ czynnika 1,52 1,18 90 75 1 1 1,08 1,02 0,99 0,80 0,71 0,44 0,22 62 67 60 61 49 34 36 1 0 1 5 0 8 20 W toku dyskusji nad wyborem konkretnych projektów rysowały się pewne typowe linie sporów (konfliktów), wzdłuŜ których powstawały teŜ koalicje wspierających się nawzajem polityków i innych uczestników gremiów podejmujących decyzje. Te najbardziej charakterystyczne osie moŜna opisać następująco: o Logika podziałów była bardziej terytorialna niŜ partyjna. Stąd takie znaczenie czynnika pochodzenia waŜnych decydentów, opisywane juŜ wcześniej w tym artykule. Trzeba pamiętać, Ŝe partie polityczne na poziomie lokalnym są bardzo słabe. Po pierwsze, w stopniu niespotykanym gdzie indziej w Europie, polscy wójtowie, burmistrzowie i radni identyfikują się z ugrupowaniami lokalnymi, a nie ogólnopolskimi partiami politycznymi (Swianiewicz 2010). Po drugie, na poziomie lokalnym czynnik przynaleŜności partyjnej wydaje się rzutować raczej na sieć powiązań koleŜeńskich i kontaktów personalnych niŜ na wspólnotę wizji co do polityki rozwoju w jej szerszym kontekście. Po trzecie, powiązania partyjne 67 wiąŜą się często z określoną logiką terytorialną – niektóre partie dominują na wsi, inne w duŜych miastach, zatem czynniki terytorialne i partyjne bywają ściśle zaleŜne. Rola partii politycznych była zróŜnicowana w zaleŜności od województwa. O roli tego czynnika stosunkowo najczęściej wspominali respondenci z łódzkiego i lubelskiego. W tym ostatnim województwie przynaleŜność do PSL determinowała po prostu ścieŜki kontaktów i stanowiła najtrwalszy mechanizm konstruowania koalicji regionalnych (np. na forum RKS), których osią był niewątpliwie wywodzący się z tej partii marszałek. W sumie jednak respondenci w naszym badaniu uznali, Ŝe przynaleŜność partyjna władz lokalnych nie stanowi kryterium eliminacji projektów, choć w niektórych wyjątkowych przypadkach moŜe sprzyjać uzyskaniu dofinansowania. o Niemal we wszystkich województwach podstawową osią konfliktu terytorialnego był spór o alokację środków pomiędzy stolicą (ośrodkiem metropolitalnym) i peryferyjnymi obszarami województwa. W wielu rozmowach podkreślano, Ŝe największe miasta mogły przecieŜ z powodzeniem ubiegać się o dofinansowanie z zarządzanych centralnie sektorowych programów, pozostawiając niezbyt wielkie środki dostępne w ramach ZPORR mniejszym samorządom. Zdaniem wielu naszych rozmówców takie postępowanie byłoby korzystniejsze dla całego regionu. W niektórych regionach dochodził do tego konflikt personalny między prezydentem stołecznego miasta i regionem województwa. W województwie wielkopolskim poczucie antagonistycznych interesów Poznania i samorządów lokalnych o bardziej peryferyjnym połoŜeniu było tak silne, Ŝe doprowadziło do nieobecności przedstawiciela Poznania w pierwszej fazie działalności Regionalnego Komitetu Sterującego. W wyborach reprezentanta samorządów lokalnych do RKS przedstawiciel Poznania dostał 8 głosów, podczas gdy zwycięzcy kandydaci mieli ich powyŜej 9080. Marginalną pozycję w regionalnej sieci kontaktów społecznych mieli teŜ przedstawiciele Krakowa w Małopolsce. Rezultaty tych sporów były róŜne. W niektórych województwach dane liczbowe wskazują, Ŝe miasta stołeczne dostały znacznie mniej projektów niŜby to wynikało chociaŜby z ich potencjału ludnościowego, a w innych sytuacja była odwrotna – obszary metropolitalne zdawały się być faworyzowane przy rozdziale środków. Za oboma podejściami stała odmienna filozofia myślenia. Zwolennicy projektów w wielkich miastach podkreślali ich efekt dla całego regionu, zaś nawołujący do preferowania obszarów peryferyjnych odwoływali się do – wspominanej juŜ powyŜej – specyficznie rozumianej zasady rozwoju zrównowaŜonego. o Myślenie kategoriami dawnych województw. To zjawisko uwidoczniło się we wszystkich badanych regionach. Stolice województw istniejących przed 1999 wciąŜ funkcjonują w świadomości społecznej, stając się często ośrodkami formułowania alternatywnych wobec stolicy rozwiązań i propozycji. Często powracał wątek nierównego traktowania poszczególnych części województwa 80 Nieco później Prezydent Poznania wszedł w skład RKS w wyniku wprowadzonej z biegiem czasu wytycznej ministerialnej mówiącej, Ŝe w składzie Komitetu musi się znaleźć reprezentant stolicy regionu. 68 przez władze marszałkowskie. Spotkaliśmy się np. z przypuszczeniami, Ŝe urzędy marszałkowskie, których kadry wywodzą się w znacznym stopniu z dawnych urzędów wojewódzkich, mają tendencję do większej dbałości o obszary znajdujące się w ich granicach sprzed 1999. Zjawisko opierania interpretacji o faworyzowaniu i defaworyzowaniu poszczególnych obszarów na poprzednim podziale wojewódzkim wydaje się szczególnie uderzające w zestawieniu z wieloletnią krytyką sztuczności podziałów terytorialnych stworzonych w 1975 roku. Wydaje się, Ŝe mimo początkowej sztuczności i krótkiej, bo tylko dwudziestokilkuletniej obecności na mapach, dawne województwa stały się istotnym punktem odniesienia dla współczesnej regionalnej (czy moŜe raczej subregionalnej) toŜsamości. o Jak wynika z danych w tabeli 1, dyskusje o alokacji środków w ramach ZPORR wiązały się ze sporem na temat polityki wyrównywania róŜnic. Niemal tak samo liczni respondenci uwaŜali, Ŝe większe szanse na uzyskanie projektu miały projekty z gmin zamoŜniejszych jak i ci, którzy zauwaŜają faworyzowanie gmin biedniejszych. Zagadnienie to, jak wynika z przeprowadzonych wywiadów, naleŜało do budzących największe emocje i mogłoby się wydawać, Ŝe było regionalnym odbiciem dyskusji na temat wyrównawczego i polaryzacyjnodyfuzyjnego modelu rozwoju. Przyglądając się bliŜej danym dla poszczególnych województw zauwaŜamy, ze taka przybliŜona równowaga odpowiedzi występowała w pomorskim i wielkopolskim. W warmińsko-mazurskim, łódzkim i lubelskim zdecydowanie przewaŜają respondenci przekonani, Ŝe zamoŜność miała pozytywny wpływ na moŜliwość dofinansowania projektu. Nie wynikało to jednak z myśli strategicznej przyświecającej decydentom w tych województwach, a z przekonania, Ŝe słabsze jednostki nie mają szans na przygotowanie dobrych projektów lub na zapewnienie odpowiedniego wkładu własnego Nie ulega wątpliwości, Ŝe realizacja programu ZPORR była elementem procesu europeizacji samorządów regionalnych i lokalnych. MoŜna jednak postawić pytanie o charakter tego procesu. Istotnym elementem przy rozwaŜaniu zmian zachodzących pod wpływem UE w poszczególnych krajach jest proces uczenia się. W omawianym tu kontekście Radaelli (2003) wyróŜnia dwa typy uczenia się: płytkie (thin) i głębokie (thick). Pierwsze oznacza, Ŝe aktorzy państwa członkowskiego dostosowują swoje strategie działania tak, aby osiągnąć swoje niezmienione cele w zmienionych unijnymi warunkami okolicznościach. Drugi typ odpowiada sytuacji, w której aktorzy pod wpływem unijnych uwarunkowań modyfikują swój system wartości, a przez to równieŜ swoje preferencje, cele i formy działania. MoŜna sformułować tezę, Ŝe polskie regiony uczą się na razie powierzchownie, starają się właśnie skorzystać z okazji, odnaleźć się w nowych warunkach, nie przywiązując wagi do modyfikacji strategii, celów i preferencji. Sprzyja temu „fetysz absorpcji środków” oznaczający, Ŝe wydanie dostępnych funduszy traktowane jest jako najwaŜniejszy, a czasem nawet jedyny miernik działania zaangaŜowanych w projekty europejskie instytucji. O takim podejściu świadczy teŜ traktowanie strategii wojewódzkiej jako formalnego warunku („podkładki”) do wykorzystania środków, a nie dokumentu faktycznie kierunkującego prowadzoną politykę. Rzecz jasna zgodność ze strategią była podstawowym formalnym kryterium doboru projektów. Jednak nie strategią, ustalającą główne kierunki rozwoju 69 regionalnego lecz formalnymi dokumentami, które we wszystkich regionach istniały i były przy ocenie wniosków uŜywane. Albowiem umiejętność dostosowywania treści projektów do stawianych im formalnie wymogów została opanowana przez samorządowych urzędników i jest oczywiście stosowana. Na tym zresztą polegają w duŜej mierze umiejętności, jakich wymaga się od kadr urzędniczych w zespołach przygotowujących projekty. Tak więc strategie regionalne były potrzebne władzom samorządowym, ale nie po to by organizowały faktycznie realizowane polityki rozwojowe, a po to by pomagały w zdobywaniu funduszy strukturalnych słuŜących zaspokajaniu róŜnych potrzeb lokalnych i regionalnych. W tym sensie w procesie realizacji ZPORR obserwowaliśmy płytki proces europeizacji. Aktorzy obecni w polskich regionach (władze wojewódzkie, powiaty, gminy) dostosowywali się do formalnych wymogów obowiązujących w programach unijnych, ale dostosowanie to miało niejednokrotnie powierzchowny, by nie powiedzieć fasadowy, charakter. MoŜna to sformułować nawet ostrzej: polityka Unii Europejskiej nie zmieniła strategii i celów polityki regionów, bo nie było czego zmieniać – te cele i strategie i tak istniały tylko na papierze! Otwartym pozostaje pytanie na ile odmienny obraz stanowi realizacja Regionalnych Programów Operacyjnych 2007-2013. MoŜliwość w znacznym stopniu samodzielnego opracowania programów przez władze wojewódzkie daje większe moŜliwości podporządkowania realizowanych projektów wyraźnie sformułowanej wizji przyszłego rozwoju regionu. Pytanie jak wiele regionów potrafiło z tej okazji skorzystać, oczekuje na razie pogłębionej odpowiedzi. 70 Bibliografia 1. Bielecka, D. (2006) „Fundusze pomocowe Unii Europejskiej - bariery i moŜliwości absorpcji środków przez gminy”, Samorząd Terytorialny nr 10, s. 34-56. 2. Bukowski A., Gadowska K., Polak P., (2008), „Bariery w dystrybucji środków unijnych a mechanizmy systemowe w (schyłkowym) państwie bezpieczeństwa socjalnego. Przypadek Polski”, Studia Socjologiczne 1/28 (188) s. 5-43. 3. Gorzelak G. i Jałowiecki, B. (2001) „Strategie rozwoju regionalnego województw: próba oceny”, Studia Regionalne i Lokalne nr 1, s. 41-59. 4. Grosse, T. (2004) „Stan przygotowań administracji regionalnej do wykorzystania pomocy strukturalnej UE”, Analizy i Opinie, nr 18, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych. 5. Grosse, T. (2006a) „Analiza zagroŜeń korupcyjnych w systemie zarządzania ZPORR 20042006”, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4, s. 19-41. 6. Klimczak, T., Pylak, K. i Podyma, D. (2006) „Badanie przyczyn róŜnic w poziomie płatności realizowanych w ramach ZPORR n poziomie województw”, raport przygotowany na zlecenie MRR, Warszawa: WYG International. 7. Kozak, M. (2006) „System zarządzania europejską polityką regionalną w Polsce w pierwszym okresie po akcesji”, Studia Regionalne i Lokalne, nr 2, s. 75-98. 8. Radaelli, C.M. (2003) “The Europeanization of Public Policy”, [w:] K. Featherstone, C. M. Radaelli (red.) The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, s. 27-56. 9. Swianiewicz, P. (2010) „Bezpartyjni radni w samorządach gminnych”, Samorząd Terytorialny nr 11, s. 18-43. 10. Swianiewicz, P. z J. Herbstem, M. Lackowską, A. Mielczarkiem (2008) Szafarze darów europejskich, Warszawa: Scholar. 11. Swianiewicz, P., Krukowska, J., Lackowska, M. i Mielczarek, A. (2010) Nie-strategiczne zarządzanie rozwojem? Mechanizmy zarządzania środkami ZPORR na poziomie regionalnym a skuteczność realizacji celów rozwojowych, Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. 12. śuber, P. (2000) „Teoria i praktyka opracowania strategii rozwoju województwa”, Studia Regionalne i Lokalne nr 3, s. 87-98. 71 Andrzej P. Wierzbicki, Państwowy Instytut Telekomunikacji, Warszawa Dynamiczne podejście do opracowywania strategii regionalnej 81 Abstrakt Niniejsza praca rozpoczyna się od refleksji na temat Regionów wobec zagadki XXI wieku. Podkreślano fakt, Ŝe punkty zwrotne zarówno w latach 1989-1990 jak i 2008-2010 związane są z rewolucją informacyjną, której początek sięga lat 1977-1983. Drugi z tych momentów zwrotnych, 2008-2010, czas wielkiego kryzysu finansowego i gospodarczego, nie tylko spowodowany był nieprawidłowościami na rynku wynikłymi z jednostronnego stosowania technologii informacyjnych, ale równieŜ wyznaczył koniec dwu dominujących trendów intelektualnych końca XX i początku XXI w. – postmodernizmu i neoliberalizmu. Tak więc, XX w. był wiekiem długim, a jego faktyczny koniec nastąpił w okresie 2008-2010. Wiek XXI zdominują efekty rewolucji informacyjnej, a przygotowanie regionów na Zagadkę XXI wieku musi koncentrować się wokół propagowania moŜliwie najlepszego sposobu dostępu do szerokopasmowego Internetu nawet w najbardziej odległych częściach regionów i w szczególności dostępu do Internetu w szkołach z tych obszarów, a takŜe skupiać się na specjalnych programach przygotowania nauczycieli szkół umiejscowionych w najbardziej odległych obszarach do przekazywania dzieciom wiedzy o tym jak korzystać z Internetu nie w sposób odtwórczy, ale kreatywny i innowacyjny. Głównym tematem niniejszej pracy jest jednak raczej wąska i specyficzna kwestia opracowywania strategii regionalnej w obliczu rewolucji informacyjnej: potrzeba uwzględnienia (powolnego) tempa zmian społeczno-ekonomicznych. Omówiono i zilustrowano uniwersalne wzory społeczno-ekonomicznego rozpowszechniania się produktów wysokiej technologii, a takŜe terytorialne i czasowe zróŜnicowanie upowszechniania i jego opóźnień. Ogólnie rzecz ujmując, rozpowszechnianie to odbywa się powoli, a jego tempo naleŜy wziąć pod uwagę przy przygotowywaniu strategii rozwoju regionalnego. Pozostała część pracy stanowi omówienie róŜnych klasycznych podejść do opracowywania strategii; ukazuje, Ŝe większość z tych podejść nie uwzględnia ograniczeń dynamicznych, a takŜe zawiera propozycję sposobów włączenia tych ograniczeń w proces opracowywania strategii na podstawie koncepcji programowania dynamicznego lub backcastingu w połączeniu z pisaniem scenariuszy delfickich. Wprowadzenie Niniejsza praca wiąŜe się w pewnym sensie z pracą Antoniego Kuklińskiego82, zwłaszcza z tematem Regiony wobec zagadki XXI wieku, potraktowanym jednak z nieco innej perspektywy: technologicznej i statystycznej. Z tego punktu widzenia oba punkty zwrotne XXI wieku – lata 1989-1990 oraz 2008-2010 - są w duŜym stopniu spowodowane rewolucją informacyjną sięgającą lat 1977-1983, kiedy pojawiły się komputery osobiste, a Internet stał się dostępny dla ogółu społeczeństwa. Nie ma wątpliwości, Ŝe Ronald Reagan wykorzystywał technologie informacyjne, aby wywierać presję na państwa bloku komunistycznego, Ŝe stosowanie tej presji zakończyło się sukcesem oraz Ŝe liderzy tego bloku (takŜe Polska) świadomi byli konieczności wprowadzenia systemu rynkowego i (jak wierzyli) częściowej demokratyzacji w celu sprostania wyzwaniu postawionym przez technologię informacyjną. Niewątpliwym jest równieŜ, Ŝe automatyzacja i 81 Słowa kluczowe: rozwój regionalny, rewolucja informacyjna, dynamika rozwoju, penetracja społeczna technologii, programowanie dynamiczne, backcasting, pisanie scenariuszy delfickich. 82 Antoni Kukliński, Program Przyszłość Regionów XXI wieku – doświadczenia i perspektywy, konferencja. 72 robotyzacja produkcji przyniosła dezaktualizację hasła głoszącego wiodącą rolę proletariatu; jednak proletariat nie chciał zrezygnować ze swojej roli, co doprowadziło do powstania ruchów społecznych takich jak Solidarność w Polsce. Dlatego teŜ to właśnie nacisk w postaci rewolucji informacyjnej doprowadził do zmiany z 1989-1990. To dzięki technologii informacyjnej – zwłaszcza sieciom komputerowym oraz łatwości i szybkości dokonywania obliczeń – doszło do globalizacji usług finansowych i napompowania finansowej bańki inwestycyjnej na początku XXI w. Nie ma wątpliwości, Ŝe sieci komputerowe umoŜliwiły globalizację usług finansowych. JednakŜe konkretnie chodzi tu o Davida X. Lee83, amerykańskiego matematyka pochodzenia chińskiego, który opracował i sprzedał giełdzie Wall Street tzw. formułę kopuły umoŜliwiającą szybkie wyliczanie współczynników korelacji. Dzięki niej stworzono rzekomo "absolutnie bezpieczny" portfel inwestycji finansowych - pochodne instrumentów pochodnych, rynków mieszkaniowych itd. Wprowadzanie do obrotu takich rzekomo „absolutnie bezpiecznych” inwestycji „napompowało” rynek, zwykły inwestor uwierzył w bezpieczeństwo tych produktów – tylko kilku ekspertów wiedziało, Ŝe nieskorelowane inwestycje są bezpieczne tylko dopóki proces leŜący u ich podstaw jest stacjonarny, a w czasie kryzysu procesy te tracą stacjonarność. Wnioskować moŜna zatem, Ŝe załamanie rynku spowodowane było przez jego korupcję wynikającą z chciwości oraz z nowych moŜliwości technologii informacyjnej, które przyczyniły się do napompowania finansowej bańki inwestycyjnej. Wszystko mogło tę bańkę przekłuć, a wyjaśnienia neoliberalnych specjalistów finansowych twierdzących, Ŝe kryzys był wynikiem nierozsądnych interwencji rządu USA są tylko wymówkami, próbami obrony przegranej sprawy. Ogromny kryzys lat 2008-2010 miał dwie powaŜne konsekwencje: Po pierwsze kryzys wyznaczył początek końca ery postmodernizmu. Postmodernizm był, i nadal jest, dominującym trendem intelektualnym pod koniec ery cywilizacji przemysłowej i w początkach cywilizacji informacyjnej; co więcej przyczynił się do stworzenia wielu cennych koncepcji, takich jak pojęcie zmiany historycznej episteme Michela Foucalta (1972) lub koncepcji długiego trwania struktury społecznej Fernanda Braudela (1979). Jednak głównym paradygmatem (lub raczej horyzontalnym hermeneutycznym przekonaniem84 leŜącym u podstaw paradygmatu) postmodernizmu jest to, Ŝe wiedza ma charakter jedynie lokalny, jest wynikiem lokalnego dyskursu społecznego. Przekonanie to w oczywisty sposób jest w sprzeczności z globalnym charakterem kryzysu, a takŜe innymi wydarzeniami roku 2010, takimi jak wybuch wulkanu w Islandii, który przyniósł konsekwencje przekraczające znacznie obszar Islandii. Ponadto postmodernizm nigdy nie został w pełni zaakceptowany przez techników (w tym techników informacji). Konstruują oni narzędzia, które mają być jak najbardziej uniwersalne w zastosowaniu, stąd potrzebują moŜliwie najbardziej uniwersalnej wiedzy. Po zakończeniu kryzysu widać jasno, Ŝe niektóre stwierdzenia postmodernizmu, np. kaŜdy region, z powodu jego unikalnego, lokalnego charakteru, naleŜy pozostawić samemu sobie, aby rozwijał się dowolnie, zob. np. (Jackson 2000) – są bardzo przesadzone. NaleŜy, oczywiście, szanować wyjątkowość i lokalny charakter regionów, ale istnieją pewne cechy i środki uniwersalne, np. fakt, Ŝe dostęp do Internetu wspiera rozwój regionalny i w szczególności moŜe przyczynić się do przekonania ludzi, aby pozostali na odległych obszarach wiejskich poprzez stworzenie dla nich nowych moŜliwości. Jednak przekonania postmodernizmu są szeroko rozpowszechnione, a ich zanik potrwa przynajmniej jedno pokolenie. 83 84 Zob. Salmon (2009) o znamiennym tytule: Recipe for Disaster: The Formula That Killed Wall Street. Zob. Król (2007), więcej na temat koncepcji horyzontu hermeneutycznego. 73 Po drugie kryzys wyznaczył koniec neoliberalizmu. Pod pojęciem neoliberalizmu nie mam na myśli odmiany liberalizmu, szlachetnego przekonania, Ŝe wolność jednostki jest wartością fundamentalną, ale zniekształcone zastosowane tego stwierdzenia w ekonomii prowadzące do opinii, Ŝe rynki powinny być absolutnie wolne. Po upadku systemu komunistycznego neoliberalizm zaczął dominować w ekonomii, podkreślony politycznie przez np. tzw. konsensus waszyngtoński. Horyzontalnym i hermeneutycznym załoŜeniem neoliberalizmu było to, Ŝe istnieje tylko jedyna poprawna i słuszna droga rozwoju kapitalizmu. W opozycji do tego załoŜenia stał hermeneutyczny pogląd postmodernizmu, nawet jeśli oba rozwinęły się równolegle i w innych obszarach były zbieŜne. Zaprzeczeniem horyzontalnego przekonania neoliberalizmu były wydarzenia mające miejsce w czasie wielkiego kryzysu i po jego zakończeniu, dziś oczywistym jest, Ŝe istnieje wiele dróg rozwoju kapitalizmu (ale raczej nie tyle, ile regionów na świecie), zob. np. (Stehr i Adolf 2008). ZałoŜenia neoliberalizmu nie zanikną natychmiast, zwłaszcza w Polsce. Ludzie zmieniają swoje poglądy powoli, zwłaszcza dlatego, Ŝe są one poparte interesami ekonomicznymi lub politycznymi. Będą one jednak powoli zanikać nawet w ekonomii – poniewaŜ skutki rewolucji informacyjnej wymagają ponownej gruntownej rewizji teorii ekonomicznych, zob. np. (Wierzbicki 2009). Z opisanego powyŜej punktu widzenia, moŜna zaproponować następujące odpowiedzi na pytania postawione przez Antoniego Kuklińskiego. Pierwszym pytaniem jest czy XX wiek był krótki (1914-1989), czy długi (1914-2010). Jeśli przyjmiemy, Ŝe w XX w. rozpoczęła się rewolucja informacyjna, niezaleŜnie od tego, którą datę uznamy za jej początki, bardziej stosowną odpowiedzią wydaje się XX wiek był długi: dwa dziesięciolecia lat 1989-2010 naleŜały do XX wieku, poniewaŜ paradygmaty w nich dominujące oparte były na przekonaniach charakterystycznych dla XX wieku, nawet jeśli dziesięciolecia te przygotowywały nadejście XXI w. Drugą kwestią jest odpowiedź na pytanie o Zagadkę XXI wieku. Zgodnie z powyŜszym punktem widzenia przekonany jestem, Ŝe XXI wiek zdominowany będzie przez dalszy rozwój cywilizacji informacji i wiedzy, zob. (Kameoka i Wierzbicki 2005), a takŜe (Bard i Söderqvist, 2006), razem z charakterystycznymi dla niej konfliktami, np. dotyczącymi tego, kto powinien posiadać wiedzę, zob. np. (Lessig 2005, Boyle 2008). W pracy (Kameoka i Wierzbicki 2005) omawiamy wiele powodów, by sądzić, Ŝe technologie informacyjne będą miały długotrwałe konsekwencje; poniŜej prezentuję kilka z tych powodów. Biotechnologie mogą stać się konkurencyjne dla technologii informacyjnych, jednak z powodów omówionych w (Wierzbicki 2009, 2010), pełna rewolucja biotechnologiczna jak wskazano np. w (Garreau 2008) nie nastąpi wcześniej niŜ w 2100 r. MoŜliwe długoterminowe skutki rewolucji informacyjnej mogą być odwrotne do megatrendu (bardzo silnego do chwili obecnej oraz prawdopodobnie przez najbliŜszych kilka dziesięcioleci) obejmującego skupienie działalności gospodarczej, społecznej i kulturowej wokół megametropolii. Być moŜe idea wioski globalnej stworzona przez (McLuhan 1964) była przedwczesna, jednakŜe dalszy rozwój technologii informacyjnej moŜe doprowadzić do jej częściowej realizacji lub modyfikacji – np. przekształcenia w ideę globalnego lasu, zob. (Wierzbicki 2009); moŜe to nastąpić w dłuŜszej perspektywie czasu po 2050 r. Nie jest to tylko utopijna nadzieja, ale przewidywanie oparte na fakcie, Ŝe z powodu czasu przejazdu do i z pracy ludzie są coraz bardziej niezadowoleni z Ŝycia wokół mega metropolii, a kiedy praca na odległość stanie się w pełni moŜliwa (na razie daleko nam do tego), czemu nie przenieść się do lasu? Dlatego, aby jak najlepiej przygotować się na Zagadkę XXI wieku, powinniśmy wykorzystać dwa główne środki: 74 1) Propagowanie moŜliwie najlepszego (szerokopasmowego, ale opartego na włóknie krzemowym, nie bezprzewodowego85) dostępu do Internetu nawet w najbardziej odległych regionach, zwłaszcza dla szkół (zaczynając od szkół podstawowych) w tych odległych regionach. 2) Specjalne programy na rzecz przygotowania nauczycieli w szkołach znajdujących się w najbardziej odległych regionach do uczenia nie odtwórczego, ale kreatywnego i innowacyjnego korzystania z Internetu.86 Wnioski te poparte są ostatnimi analizami statystycznymi (Grzegorek i in. 2009) postępów i opóźnień powiatów regionu Mazowsze dotyczących dostępu do Internetu w szkołach: maksymalna róŜnica między czasem postępu a opóźnienia w róŜnych powiatach wynosił 17 lat (!). Zob. mapa na rys. 1 ilustrująca te róŜnice. PoniewaŜ mapa na rys. 1 nie określa opóźnień, przytaczam takŜe za (Grzegorek i in. 2009) tabelę rankingową przedstawiającą postęp i opóźnienie powiatów Mazowsza pod względem wyposaŜenia szkół w laboratoria komputerowe w porównaniu ze średnią dla Polski w 2006 r. Okazuje się, Ŝe powiaty znajdujące się w rankingu najwyŜej nie są to powiaty najbogatsze, ale powiaty ze stolicą w lokalnych miastach z miejscowymi uniwersytetami – miasto stołeczne Warszawa plasuje się na 8. miejscu. Dlatego moŜemy stwierdzić, Ŝe decydujące znaczenie dla rozwoju lokalnego ma strategiczne zdeterminowanie związane z kwestiami kulturalnymi. Przedstawione powyŜej wyniki stoją do pewnego stopnia w sprzeczności z dominującym hermeneutycznym, horyzontalnym przekonaniem specjalistów regionalnych, którzy twierdzą, Ŝe najwaŜniejszą siłą rozwoju regionalnego jest rozwój i wzrost megametropolii oraz Ŝe wzrost ten przyniesie pozytywne rezultaty dla pozostałych części regionów dzięki prostej dyfuzji i rozprzestrzenianiu. Miasto stołeczne Warszawa staje się obecnie megametropolią, ale jest kilka lokalnych minimetropolii, które przewyŜszają jej rozwój – przynajmniej w kwestii wyposaŜenia szkół w laboratoria komputerowe – np. Płock, Siedlce, Radom i Ostrołęka. Samo miasto Ostrołęka plasuje się na 6. miejscu, przed Warszawą, ale powiat znajdujący się dookoła miasta jest na 42. miejscu, z 17 latami opóźnienia w stosunku do miasta Płock i 9 latami opóźnienia w stosunku do miasta Ostrołęka. Powiat wokół miasta Płock ma równieŜ 10 lat opóźnienia w stosunku do samego miasta. Dlatego teŜ pewne hermeneutyczne poglądy dotyczące regionalnej nauki muszą takŜe zostać zrewidowane po rewolucji informacyjnej. Rewolucji informacyjnej towarzyszy szybko powiększające się zróŜnicowanie terytorialne, które zagraŜa spójności społecznej, groŜąc zniweczeniem celów wszystkich polityk i wysiłków Unii Europejskiej. 85 Obecni oligopoliści usług telefonii komórkowej starają się propagować i upowszechniać na rynku pogląd, Ŝe bezprzewodowy dostęp do Internetu jest rozwiązaniem wszystkich problemów. Niektórzy specjaliści wiedzą, Ŝe to nieprawda (jeśli zbyt wiele osób będzie chciało oglądać interaktywną telewizję w swoich telefonach komórkowych osiągnięte zostaną granice przepustowości radiowej), lecz wiedza ta jest zatajana z powodu interesów ekonomicznych dostawców usług. 86 Więcej na temat wagi nauki przez Internet, zob. np. (Galwas 2010). 75 Rys. 1. Postępy i opóźnienia w wyposaŜeniu szkół w róŜnych powiatach Mazowsza w laboratoria komputerowe w porównaniu ze średnią dla Polski w 2006 r. (liczby oznaczają miejsce w rankingu). Źródło: Grzegorek i in. 2009 Tabela 1. Ranking do rys. 1 Postęp (pozytywny) lub opóźnienie (negatywne), lata Powiaty woj. mazowieckiego 8 – 10 (lat) Powiaty: miasto Płock (1) 6–8 Powiaty: miasto Siedlce (2); 4–6 Powiaty: miasto Radom (3); 2–4 Powiaty: sochaczewski (4); pruszkowski (5); miasto Ostrołęka (6); otwocki (7); 0–2 -2 – 0 Kolor Powiaty: miasto Warszawa (8); legionowski (9); białobrzeski (10); łosicki (11); zwoleński (12); gostyniński (13); sierpecki (14); radomski (15); Ŝyrardowski (16); ciechanowski (17); grójecki (18); warszawski zachodni (19); Powiaty: kozienicki (20); grodziski (21); Ŝuromiński (22); mławski (23); płocki (24); pułtuski (25); sokołowski (26); węgrowski (27); wyszkowski (28); wołomiński (29); płoński (30); garwoliński (31); miński (32); piaseczyński (33); -4 - -2 Powiaty: makowski (34); ostrowski (35); siedlecki (36); szydłowiecki (37); lipski (38); nowodworski (39) -7 –4 Powiaty: przysuski (40); przasnyski (41); ostrołęcki (42) 76 W niniejszej pracy skupiam się jednak głównie na raczej wąskiej i specyficznej kwestii opracowywania strategii regionalnej w obliczu rewolucji informacyjnej: potrzeba uwzględnienia (wolnego) tempa zmian społeczno-ekonomicznych. Jest to sprzeczne zarówno z paradygmatami neoliberalnymi jak i postmodernistycznymi: neoliberalizm zakłada, Ŝe rynki prawie natychmiast odczuwają wpływ róŜnych wydarzeń, nie ma potrzeby przewidywania działań bardziej długoterminowych, w przypadku postmodernizmu uwaŜa się, Ŝe nie istnieją dynamiczne ograniczenia rozwoju lokalnego (poniewaŜ takie ograniczenia miałyby charakter uniwersalny, a według postmodernizmu prawa uniwersalne nie istnieją). Oba te poglądy są, jednakŜe, mylne, co ukazują poniŜsze przykłady. 1. Dlaczego właśnie dynamiczne podejście do opracowywania strategii? Zgodnie z aktualnymi statystykami i wbrew popularnym opiniom społeczno-ekonomiczne przenikanie produktów wysokiej technologii jest powolne. Wyjaśnię ten fakt na kilku przykładach. Przykład 1 – Telewizja: • Pierwsze pomysły związane z telewizją (oparte na wykorzystaniu nowo wynalezionych komórek fotoelektrycznych) powstały w 1978 r. w Polsce za sprawą Juliana Ochorowicza i w 1880 r. w Stanach Zjednoczonych za sprawą Georga R. Careya; • Foto-kamerę telewizyjną i odbiornik telewizyjny wynaleziono i opatentowano w latach 1923-29 (Władimir Zworykin, Kalman Tihanyi w Stanach Zjednoczonych, podobne osiągnięcia w Wielkiej Brytanii); • Pierwsza transmisja miała miejsce w 1936 r. (przeprowadzona przez British Broadcast Corporation) • Następnie społeczno-ekonomiczna penetracja rynku (czyli faktyczny zakup odbiorników telewizyjnych przez gospodarstwa domowe) została następnie opóźniona. Nawet w Stanach Zjednoczonych, wliczając początek procesu, kiedy odbiorniki telewizyjne zakupiło kilka procent gospodarstw domowych i kiedy przeniknięcie rynku przekroczyło 95%, naleŜy wyróŜnić następujące okresy: Rozpowszechnianie się telewizji czarno-białej: początek około 1950 r., niezakończone z powodu zastąpienia telewizją kolorową. Rozpowszechnienie się telewizji kolorowej trwało od 1960 do około 1990 r., kiedy to rynek nasycił się i rozpoczęło się zastąpienie nowszymi rodzajami telewizji cyfrową i high definition. Proces ten ilustrują dane statystyczne, rys. 2, na którym rozpowszechnianie się telewizji na rynku zaznaczono czerwoną linią. Starsze procesy zachodziły wolniej i mniej regularnie, np. na upowszechnianie telefonu (niebieska linia) ogromny wpływ miał wielki kryzys 1930 r. Po rozpowszechnieniu się telewizji niektóre procesy mogły być bardziej regularne i zachodzić nieco szybciej (kamery video, VCR) lub bardziej nieregularnie i wolniej (telewizja kablowa), zdecydowanie wolniej (komputery osobiste) lub w sposób rozpoczynający się podobnie jak w przypadku telewizji kolorowej (początki rozpowszechniania sie Internetu w USA, zielona linia, do 2000 r. nie przekraczająca 40%). 77 Wskaźnik rozpowszechnienia w gospodarstwach domowych Rys. 2. Wzrost uŜytkowania produktów elektrycznych i elektronicznych w USA w latach 1921-200087 Elektryczność VCR TV Telefon Elektryczność Telefon TV (kolorowa) TV kablowa TV kablowa PC Internet Źródła: Dane przemysłu telefonii i elektrycznego z lat 1920-1970 pochodzą ze Statystyk Historycznych Stanów Zjednoczonych: czasy kolonialne do 1970, część 2, s. 783, 1970 – obecnie i z Kompendium Statystycznego Stanów Zjednoczonych, różne lata. Dane dla telewizji kablowej z A.C. Nielsen Co. zgodnie z danymi przekazanymi przez Narodowe Stowarzyszenie Telewizji Kablowej (NCTA). Dane dla VCR, komputerów osobistych i telewizji ze Stowarzyszenia Konsumentów Elektroniki, strony E-Brain (http://www.ebrain.org/). Dane dla Internetu z Departamentu Handlu Stanów Zjednoczonych (http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/fttn00/chartscontents.html). Usłyszeć moŜna sprzeczne komentarze: „ale to są stare dane, tempo zmian jest obecnie duŜo większe”. Jednak ten popularny pogląd nie ma odzwierciedlenia w danych. Pytanie, czy maksymalna prędkość społeczno-ekonomicznej penetracji rynku faktycznie wzrasta wraz z nadejściem nowych czasów wymaga dokładnych badań, które przeprowadzono ostatnio w publikacji (Grzegorek 2010) na róŜnorodnych przykładach (TV, telefonia komórkowa, dostęp do Internetu, stosowanie Internetu w handlu online). Wnioski z tego badania są następujące: 1. Istnieją pewne uniwersalne modele matematyczne społeczno-ekonomicznej penetracji rynku, które stanowią całkiem dobre przybliŜenie danych dotyczących regularnych procesów penetracji rynku. Modele takie to np. krzywa logistyczna, funkcja Gompertza, odpowiedź skokowa podwójnie inercyjnego elementu z opóźnieniem. 2. Dla kaŜdego z tych modeli moŜna wyróŜnić parametry odpowiedzialne za maksymalne tempo penetracji rynku, a po ustaleniu parametrów otrzymać w ten sposób pomiary tego maksymalnego tempa. 3. ZróŜnicowanie terytorialne maksymalnego tempa zaleŜy od rozmiaru danego regionu. W przypadku duŜych regionów europejskich zróŜnicowanie nie jest bardzo duŜe, jeśli chodzi o mniejsze regiony (województwa) w Polsce zróŜnicowanie jest większe, w przypadku najmniejszych powiatów jest raczej duŜe. 4. ZróŜnicowanie czasowe (związane z przejściem ze starszych procesów społecznoekonomicznych, takich jak telewizja, na nowsze, jak Internet) maksymalnego tempa penetracji jest mniejsze niŜ zróŜnicowanie terytorialne. Ostatni wniosek moŜna zilustrować przy pomocy następującego przykładu: 87 Ze strony: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/fttn00/chartscontents.html. 78 Przykład 2 – Telefonia komórkowa (w Polsce): • Pierwsze pomysł i praktyczne zastosowanie telefonii komórkowej w wojskowości – lata 1940-44; • Powolne udoskonalenia (nacisk na zmniejszanie rozmiarów telefonów komórkowych) – lata 1945-90; • Radiolinja i Nokia w Finlandii wyprodukowały pierwsze komercyjne telefony komórkowe – lata 1989-1990; • Pierwsze oferty telefonów komórkowych w Polsce – lata 1993-95, początki penetracji społeczno-ekonomicznej; • Do 2010 r. społeczno-ekonomiczna penetracja wzrosła w Polsce do około 120% (telefony na gospodarstwo domowe), ale nie osiągnęła nasycenia. Z tego wynika, Ŝe proces penetracji telefonii komórkowej w Polsce nie był w Ŝaden sposób szybszy niŜ proces upowszechniania się telewizji kolorowej w Stanach Zjednoczonych, który odbywał się w innym czasie. W rzeczy samej krzywe penetracji są całkiem podobne. Rys. 3 przedstawia wyniki dwu modeli (sigmoidalnej funkcji logicznej i funkcji Gompertza) najbardziej podobnych do danych rozpowszechniania się telefonii komórkowej w Polsce. Relatywne maksymalne tempo upowszechniania się telefonii komórkowej w Polsce (w % maksymalnej penetracji, w tym przypadku wynoszącym około 150%), mierzone krzywą logistyczną wynosi około 10% rocznie (15% w wartościach bezwzględnych), a analogiczne relatywne tempo wcześniejszej penetracji telewizji kolorowej w Stanach Zjednoczonych osiągnęło około 9% rocznie. Daty początkowe dla tych dwu krzywych penetracji (telewizji kolorowej w USA i telefonii komórkowej w Polsce) są, oczywiście, róŜne (1960 i 1995), ale mają one prawie taki sam kształt i podobne tempo, obie obejmują okres ponad 30 lat. Maksymalne tempo jest faktycznie tylko nieco wolniejsze w przypadku telewizji kolorowej w USA, co stanowi zaprzeczenie popularnej tezy o radykalnym przyspieszeniu procesów społecznych w ostatnim okresie. Te same rodzaje modeli moŜna wykorzystywać do krzywych penetracji społecznej w róŜnych procesach, np. krzywej dostępu do Internetu lub korzystania z handlu online. Dane opisujące te procesy wskazują, Ŝe maksymalne tempa mogą się róŜnić, ale niekoniecznie (zróŜnicowanie terytorialne odnosi się głównie do przesunięć w czasie lub opóźnień takich procesów, w mniejszym stopniu do tempa maksymalnego), a nowszy proces nie musi przebiegać szybciej. Powiaty o duŜej determinacji strategicznej, które zapoczątkowują takie procesy, rozpoczynają je często znacznie wcześniej, a tempo jest duŜo większe, natomiast w przypadku powiatów opóźnionych często zaobserwować moŜna zarówno późniejszy początek, jak i wolniejsze tempo maksymalne procesu. 79 Rys. 3. Rozpowszechnienie się telefonii komórkowej w Polsce. Porównanie danych historycznych z najbardziej podobną krzywą logistyczną i krzywą Gompertza A comparison of historical data with bestzfit of logistic and Porównanie danych historycznych najbardziej Gompertz curve podobną krzywa logistyczną i krzywą Gompertza 160,00% 140,00% 120,00% 100,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% Historyczna Historical Gompertza Gompertz 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0,00% Logistyczna Logistic Źródło: Grzegorek i in. 2010 Wnioski końcowe w pracy (Grzegorek i in. 2010, Grzegorek 2010) wskazują, Ŝe wcześniejsze zapoczątkowanie lub szybsze tempo penetracji społeczno-ekonomicznej produktów wysokiej technologii w małych powiatach nie są bezpośrednio związane z większą zamoŜnością danego powiatu, znacznie bardziej zaleŜą one od kwestii kulturowych - np. obecność uniwersytetu w mini-metropolii, będącej miastem-powiatem przewodzącym rozwojowi na Mazowszu, jak pokazano na rys. 1. Stwierdzenie to jest zgodne z wnioskami zawartymi w pracy (Kleer 2010), w której stwierdzono, Ŝe kwestie kulturowe są najwaŜniejsze dla rozwoju społeczno-ekonomicznego. W końcu, podkreślić naleŜy, Ŝe popularny pogląd, jakoby procesy społeczne przebiegały w ostatnim czasie szybciej, odnosi się raczej do większej róŜnorodności tych procesów, zróŜnicowania nowych produktów wysokiej technologii lub nowych ich właściwości, co jest cechą charakterystyczną rewolucji informacyjnej. Producenci samochodów, komputerów, telefonów komórkowych starają się przekonać uŜytkowników, Ŝe aby nie być w tyle, potrzebują co cztery lub nawet dwa lata nowych wersji tych produktów z nowymi właściwościami; taki marketing jest główną siła napędzająca obecne przyspieszenie. Tak czy inaczej uniwersalny charakter krzywych penetracji społeczno-ekonomicznej produktów i usług wysokiej technologii nie tylko stanowi zaprzeczenie podejścia postmodernistycznego, ale takŜe wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę dynamiki takich procesów przy opracowywaniu strategii regionalnej. 80 2. Klasyczne podejścia do opracowywania strategii Istnieje kilka klasycznych i dość dobrze znanych podejść do opracowywania strategii. Omówię je krótko, aby ukazać, Ŝe (prawie) wszystkie z nich nie uwzględniają charakteru dynamicznych procesów i ograniczeń. Popularnym podejściem (pochodzącym z Uniwersytetu Harvarda) jest SWOT: odzwierciedla mocne i słabe strony (wewnętrzne) oraz szanse i zagroŜenia (zewnętrzne), strategia opracowywana jest (intuicyjnie) w odniesieniu do tych czterech elementów. Jest to znakomita metoda, ale ma kilka wad. Po pierwsze, nie jest jasnym to, jak zastosować te metodę, kiedy za opracowanie strategii odpowiedzialna jest grupa osób. W takim wypadku dla określenia kaŜdego elementu, mocnych i słabych stron, szans i zagroŜeń, naleŜałoby zastosować rozmowę. Istnieją przynajmniej trzy formy rozmowy: debata, burza mózgów i proces delficki. Zwykła debata oznacza klasyczną dyskusję - z pewnymi zasadami i powtórzeniami, zob. np. (Wierzbicki i Nakamori 2006). Istnieją dwie róŜne formy debaty: dyskusja panelowa, w której kaŜdy członek panelu przekazuje swoje pomysły lub komentarze dotyczące konkretnego tematu, lub dyskusja seminaryjna, kiedy to mówca przedstawia swoje pomysły, a uczestnicy mają za zadanie je zakwestionować i przedstawić krytyczną ocenę. Debata posiada silnie intuicyjny wymiar: często zaleca się, aby pozostawić dyskusję na dzień lub tydzień i wrócić do niej z nowymi, intuicyjnie powstałymi pomysłami. Burza mózgów jest często bardziej efektywna niŜ zwykła debata, poniewaŜ na etapie zbierania pomysłów zachęca się uczestników do przedstawiania nawet najbardziej niezwykłych pomysłów (Osborn 1957). W ostatnim czasie w pracy (Kunifuji i in. 2004, 2007) w sposób bardziej formalny burzę mózgów opisano jako spiralę tworzenia wiedzy DCCV (RozbieŜność – ZbieŜność – Krystalizacja – Weryfikacja, ang. Divergence – Convergence – Crystallization – Verification). Jednak główna trudność burzy mózgów polega na konieczności przełączania sposobu myślenia przy przestawianiu się z rozbieŜnego, bezkrytycznego tworzenia pomysłów na etap zbieŜności, ich krytyczną, konkretną selekcję; sposoby osiągania porozumienia w drugiej fazie procesu są podobne jak w przypadku klasycznej debaty. Proces delficki oznacza wybór grupy ekspertów, przedstawienie im pomysłów lub pytań, zebranie ich odpowiedzi i uwag, przeprowadzenie syntezy i poproszenie tych samych ekspertów o komentarze dotyczące wyników syntezy. Proces delficki jest obecnie najbardziej powszechnie wykorzystywany w strategicznych procesach foresight88, o których więcej poniŜej. Podczas gdy zarówno proces delficki jak i foresight prognozowanie mają oczywistą zaletę włączenia szerszej grupy społeczeństwa w przygotowanie strategii, główną trudnością z nimi związaną jest całościowe ujęcie rozbieŜnych poglądów. Osoba odpowiedzialna za syntezę opinii jest faktycznie autorem strategii, a jakość strategii zaleŜy wtedy głównie od jakości oryginalnej wizji i pytań zadanych ekspertom.89 Po drugie, podwaŜyć moŜna kolejność i kompletność analizy SWOT. Dowodziłem w ostatnim czasie (Wierzbicki 2010), Ŝe modyfikacja elementów analizy ze SWOT na TWOSA (zagroŜenia - słabe strony – szanse – mocne strony – działania, ang. Threats – Weaknesses – 88 Nie ma dobrego tłumaczenia terminu foresight na język polski (w szczególności, nie jest to zwykłe prognozowanie), dlatego powszechnie stosuje się termin angielski. 89 Według Akio Kameoki, specjalisty o wieloletnim doświadczeniu z zakresu japońskich procesów foresight, jeśli prognoza nie posiada wizji, a ekspertom zadaje się standardowe, nieinspirujące pytania, takie właśnie będą odpowiedzi i wyniki prognozy. MoŜna to uznać za przykład starej zasady informatyki – GIGO (śmieci na wejściu - śmieci na wyjściu, ang. Garbage in, Garbage Out). 81 Opportunities – Strengths – Actions) mogłaby przynieść znacznie lepsze rezultaty w kontekście opracowywania strategii. Istnieje wiele powodów takiej zmiany, zaczynając od skłonności zakorzenionej w psychice ludzkiej do zwracania wyjątkowej uwagi na zagroŜenia i koncentrowania się na nich, kiedy rozpoczynamy od mocnych stron. Poza tym, głównym zadaniem strategii jest ustalenie priorytetów działania. Jeśli chodzi o ostatni etap – działania (A) – naleŜy wyróŜnić definicję celów strategicznych, priorytetów, instrumentów lub środków do realizacji celów priorytetowych (A = GPIM, z ang. cele – priorytety – instrumenty – środki). Ponadto analiza SWOT często nie uwzględnia dynamicznego charakteru procesów pierwotnych i ograniczeń. Stosując analizę SWOT mamy tendencję do tego, aby po prostu płynąć z prądem: wydarzenia zewnętrzne mogą być dynamiczne, a my jedynie dostosowujemy się do nich bez świadomego przygotowania lub prób wpłynięcia na nie. Tylko dzięki wariantowi TWOSA moŜliwe jest połoŜenie większego nacisku na dynamiczną naturę zagroŜeń, poniewaŜ traktowane są one jako siła napędowa strategii. Bardziej zorientowane na działanie niŜ analiza SWOT są podejścia, w których punktem wyjścia jest wizja. Standardowym procesem, chociaŜ występującym pod róŜnymi nazwami, jest ViMiGMAR (wizja - misja – cele – środki – mapa działania, ang. Vision – Mission – Goals – Means – Action Roadmaps) Na początek opracowuje się wizję - jest to proces intuicyjny, niezaleŜnie od podejścia do opracowania wizji, rozpoczynając od osobistej wizji lidera, poprzez burze mózgów, proces delficki, analizę SWOT lub TWOSA. Powtarzalne formułowanie wizji z pomocą procesu delfickiego jest faktycznie jednym z najbardziej efektywnych podejść. Wizja jest następnie przekształcana w misję, ogólne określenie celu. Potem formułuje się konkretną strategię poprzez zamianę wizji i misji w cele, w tym środki, jakie moŜna wykorzystać do osiągnięcia tych celów. Na koniec przygotowuje się mapę działania. Ostatni etap – formułowanie mapy czy planu działania – sugeruje podejście dynamiczne, planowanie w wymiarze przynajmniej czasowym. Jednak planowanie takie jest zazwyczaj równieŜ intuicyjne i nie obejmuje uwzględnienia procesów pierwotnych i ograniczeń. Innym podejściem klasycznym jest tworzenie scenariuszy. Podobnie jak w powyŜszym przypadku, istnieje wiele form tworzenia scenariuszy, począwszy od najbardziej oczywistego OPR (scenariusz optymistyczny – pesymistyczny – realistyczny, ang. Optimistic – Pessimistic – Realistic scenarios). Jednak nawet jeśli scenariusze, zgodnie z ich istotą, opisują dynamiczne zmiany w czasie, rzadko są budowane z uwzględnieniem dynamiki procesów pierwotnych. Jest to tak naprawdę związane z przewaŜającymi poglądami postmodernistycznym: w dalszej części pracy omówimy fakt, Ŝe w pełni dynamiczne formułowanie scenariuszy wymagałoby modelowania matematycznego niektórych uniwersalnych, dynamicznych ograniczeń, a to byłoby pogwałcenie paradygmatu postmodernistycznego. Oddzielną grupę klasycznych podejść do opracowywania strategii stanowią róŜne warianty procesów foresight. Podkreślić naleŜy, Ŝe oryginalna forma procesu foresight obejmowała foresight technologii, czyli warunkowe przewidywanie rozwoju technologii w przyszłości na podstawie wspólnej pracy ekspertów reprezentujących róŜne dziedziny (przemysł, rząd, środowiska akademickie itd.) przeprowadzone w procesie delfickim. Szybko zauwaŜono, Ŝe taka organizacja procesu skutkuje osiągnięciem konsensusu: kiedy eksperci zgodzą się, Ŝe wybrany scenariusz jest moŜliwy i preferowany, rozpoczynają pracę nad poparciem realizacji tego scenariusza, a ich wspólne wysiłki doprowadzają do jego samorealizacji. Konsekwencje tego faktu są rozmaite. 82 ZauwaŜono po pierwsze, Ŝe proces foresight niekoniecznie jest przewidywaniem przyszłości, ale raczej społecznym tworzeniem przyszłości. warunkowym Po drugie, ten bardzo pozytywny aspekt procesów foresight zachęcił socjologów postmodernistycznych, aby przyjęli je, zapominając o ich technologicznym pochodzeniu, a następnie uŜywali do tworzenia strategii rozwoju społeczno-ekonomicznego krajów lub regionów. Prognozowanie w tym znaczeniu jest obecnie powszechnie stosowane w Unii Europejskiej, a ostatnio takŜe w Polsce.90 Było to jednocześnie pozytywne rozwiązanie, ale z powodu dominacji wyolbrzymionego paradygmatu postmodernistycznego powodowało pewne niefortunne efekty uboczne. Jednym z nich było wyłączenie modeli matematycznych (stosowanych pierwotnie w procesach foresight, patrz komentarz poniŜej), oraz zastąpienie ich (paradygmatycznymi) argumentami mówiącymi, Ŝe skoro foresight nie jest przewidywaniem przyszłości, to modele matematyczne (np. modele ekonometryczne) nie powinny mieć zastosowania. Jednak argument ten oznaczał równieŜ, Ŝe nie uwzględniono dynamicznych aspektów formułowania strategii, poniewaŜ wymagałoby to modeli matematycznych, przynajmniej w jakiejś formie. Pierwotnie jednak modele matematyczne, w tym modele penetracji społeczno-ekonomicznej produktów zaawansowanej technologii, wykorzystywane były do procesów foresight. Potwierdzenie znaleźć moŜna np. w pracy (Kameoka i in. 2006); poniŜej przytaczam przykład takiego wykorzystania. W 1977 r., zob. (Kameoka i in. 2004), rozpoczęto specjalne badanie foresight w oparciu o metodę pisania scenariuszy delfickich (DSW). Metoda DSW opiera się na opracowaniu scenariuszy opartych na modelowaniu matematycznym i poddaniu tych scenariuszy procesowi delfickiemu w celu poprawy załoŜeń lub parametrów. Metodę tę zastosowano do prognozowania i propagowania rozwoju małych urządzeń telefaksowych z przeznaczeniem do wykorzystania w domach lub przez małe firmy. Rozwój i promocja na rynku małych urządzeń telefaksowych miały faktycznie miejsce. Po pewnym czasie stały się (i nadal są) popularne na całym świecie, ale tempa rozpowszechniania się na rynku były całkiem inne niŜ przewidziano w analizie prognozowania, zob. rys. 4. Podczas gdy prognozowanie zakładało wczesne rozpoczęcie i powolne rozpowszechnianie się na rynku, faktyczna krzywa przyjęcia się tych urządzeń ukazuje nieprzewidziane opóźnienie wynoszące około 10 lat, następnie kolejne 10 lat powolnego upowszechniania, po czym, po dwudziestu latach, zaobserwowano duŜo szybszy niŜ przewidywano lawinowy wzrost penetracji rynku (podobne tempo procesu penetracji miało miejsce na rynkach światowych), w przeciwieństwie do pierwotnych przewidywań. Trwało to do momentu, w którym ogólna świadomość dotycząca zalet małych urządzeń telefaksowych wystarczająco się rozprzestrzeniła. Porównując faktyczną krzywą przyjęcia się małych faksów z krzywą przyjęcia się telewizji kolorowej (w Japonii), zauwaŜyć moŜna, ze krzywe te są niemal analogiczne, przesunięte tylko w czasie o około 17 lat. PowyŜszy przykład zastosowania metody prognozowania i jej wyniki pozwalają wysunąć wiele wniosków. ZauwaŜyć moŜna, Ŝe istnieją uniwersalne cechy krzywych penetracji rynku dla nowych technologii: mają one bardzo podobne kształty i róŜnią się głównie opóźnieniami. Opóźnienie w postaci dziesięciu – dwudziestu lat obserwowane w przypadku małych 90 Często bez zaawansowanej wiedzy i doświadczenia z zakresu procesów foresight, co często prowadzi do „odkrywania ponownie Ameryki”; najwaŜniejszą wadą nowo odkrywanych procesów foresight jest brak uwzględnienia w tych procesach roli wizji, podczas gdy według Akio Kameoki dobra wizja decyduje o jakości wniosków z foresight. Inną wada jest sztywne trzymanie się klasycznej logiki, stosowanie dychotomii, gdy trychotomie duŜo lepiej opisują dzisiejszy świat, zob. dalsze komentarze. 83 urządzeń telefaksowych moŜna ocenić jako typowe dla mniejszych innowacji, podczas gdy w przypadku większych wynalazków, jak np. telefony komórkowe lub telewizja kolorowa przytoczone powyŜej, opóźnienia wynosiły do pięćdziesięciu lat. Eksperci ds. technologii nie potrafią zazwyczaj wyjaśnić powodów tych opóźnień, poniewaŜ tylko w niewielkim stopniu wynikają one z kwestii technologicznych (czas potrzebny na rozwój i ulepszanie technologii); opóźnienia powodowane są przede wszystkim przez czynniki psychologiczne (gotowość do stosowania nowych metod), społeczne (podąŜanie za przykładem innych) i ekonomiczne (gotowość do zapłacenia za nowe moŜliwości); zob. takŜe (Wierzbicki 2008b). Z drugiej strony, Ŝadni neoliberalni eksperci ds. gospodarki nie potrafią wytłumaczyć tych opóźnień, często nawet zaprzeczają samemu ich istnieniu. W konkretnym przypadku małych urządzeń telefaksowych opóźnienie było większe, niŜ przewidywali eksperci – nie docenili oni trudności przygotowania masowej produkcji, zintegrowania urządzenia z drukarką komputerową itd. (obecnie telefaksy zintegrowane są takŜe ze skanerami) , podczas gdy maksymalne tempo penetracji było wyŜsze, prawdopodobnie dzięki zgodności ekspertów co do znaczenia małych urządzeń telefaksowych dla prowadzenia bardziej skutecznego marketingu. Rys. 4. Krzywa penetracji małych urządzeń telefaksowych w Japonii. Przewidywanie z 1977 r. i faktyczny proces rozpowszechniania Miliony zestawów TV kolorowa Małe telefaksy Przewidywanie VCR Całkowite Legenda: Living Communication – Komunikacja w życiu codziennym Living Information – Informacje w życiu codziennym Faktycznie Business Information – Informacje w celach biznesowych Telefon z przyciskami Rzeczywisty zasięg małych telefaksów 25 lat Źródło: Kameoka i in. 2004 PowyŜszy przykład jest w pewnym sensie wyjątkowy pod względem faktycznego włączenia dynamicznych aspektów penetracji rynku w opracowywanie strategii. Doświadczenia japońskie dotyczące procesów foresight często są przytaczane na całym świecie, ale inne badania foresight nie kontynuowały zastosowania metody pisania scenariuszy delfickich wraz z modelami dynamicznymi. W następnej części niniejszej pracy przedstawię sposób ulepszenia tej metody poprzez połączenie jej z programowaniem dynamicznym lub 84 backcastingiem w celu otrzymania w pełni dynamicznego podejścia do opracowywania strategii. 3. Programowanie dynamiczne oraz backcasting w koncepcji dynamicznej Programowanie dynamiczne to dawna koncepcja opracowana przez Richarda Bellmana (1959) dotycząca sterowania optymalnego. Jej głównym załoŜeniem jest optymalizacja wszystkich kroków i działań prowadzących do zamierzonego efektu końcowego procesu poprzez analizę wsteczną. W rzeczywistości jest to koncepcja znacznie bardziej matematyczna związana z tzw. równaniem Bellmana-Hamiltona-Jacobiego, pozwalająca określić tzw. optymalny regulator ze sprzęŜeniem zwrotnym (ang. optimal feedback controller), itd. (patrz np. Gutenbaum 2003). JednakŜe na potrzeby niniejszych rozwaŜań wystarczające jest główne załoŜenie programowania dynamicznego. Metodę tę wykorzystano podczas przygotowań do programu Apollo, którego celem było lądowanie człowieka na KsięŜycu.91 Po latach ponownie odkryto koncepcję programowania dynamicznego i zinterpretowano ją w sposób postmodernistyczny jako backcasting (patrz np. Jablonowski 2010). Główne załoŜenie metody backcasting jest takie, jak w przypadku programowania dynamicznego. Jedyna róŜnica polega na tym, Ŝe w przypadku pierwszej koncepcji zamiast twardej matematycznej optymalizacji stosuje się miękki intuicyjny rozwój strategii. Mark Jablonowski (2010) definiuje backcasting jako „intuicyjną technikę planowania stosowaną w określonej sytuacji działającą wstecz poczynając od wyznaczonych celów do moŜliwych sposobów ich osiągnięcia. Backcasting stosuje się w sytuacji ryzyka duŜej skali, aby określić sposoby bezpiecznych rozwiązań. Jest to proces heurystyczny, polega na odkrywaniu nowych sposobów realizacji twardych załoŜeń związanych z bezpieczeństwem”. Głównym załoŜeniem niniejszego dokumentu jest pokazanie, Ŝe tak wyraźny podział pomiędzy twardym a miękkim jest błędny; naleŜy połączyć te dwa pojęcia, a takŜe zestawić je np. z metodą pisania scenariuszy Delphi. Przy odpowiednim połączeniu, twarde modelowanie matematyczne moŜe stanowić wsparcie dla miękkich intuicyjnych decyzji – tak jak na przykład w przypadku metod punktu odniesienia stosowanych w wielokryterialnym wspomaganiu decyzji (patrz, np. Wierzbicki et al. 2000) - co zostanie omówione w dalszej części artykułu. Zanim przejdziemy do szczegółów technicznych takiego połączenia, naleŜy podkreślić waŜny aspekt ogólny, właściwie filozoficzny: waŜną zasadą strategii post-postmodernistycznej czy merytorycznej (bez względu na to, jaką przyjmie się nazwę) będzie pluralizm logiczny, tzn. wybór jednej z wielu moŜliwych metod logicznych (wariantów logiki) odpowiednich dla danej sytuacji, przy szczególnym zastosowaniu reguły, aby nigdy nie wykluczać środka – zawsze istnieje trzecie wyjście – oraz aby unikać pozornych paradoksów związanych z takim wykluczeniem. Tzw. błędne koło, samo-podtrzymanie czy teŜ nieskończony regres, uwaŜane za paradoksy w filozofii sceptycznej (patrz np. Kołakowski 1988), są paradoksami tylko wtedy jeśli wykluczymy środek, jeśli załoŜymy, Ŝe skutek nie moŜe być jednocześnie przyczyną. W systemach stosujących sprzęŜenie zwrotne, jak w komputerach czy w robotach, skutek działa w sprzęŜeniu zwrotnym jako przyczyna. Dlatego teŜ po rewolucji informacyjnej uznanie takich pozornych paradoksów za faktyczne jest nie do przyjęcia. W XX wieku powstało wiele teorii logiki wielowartościowej, poczynając od podstawowej pracy Jana 91 W programie Apollo wykorzystano więcej metod sterowania optymalnego: Zasadę Bellmana wykorzystano przy organizacji całego programu, natomiast tzw. filtr Kalmana (1960) przy sterowaniu podczas lądowania w obliczu zakłóceń stochastycznych. Patrz, np. (Åström 1970). 85 Łukasiewicza (1911), z którą zapoznało się tylko niewielu logików na świecie,92 a która została na nowo odkryta przez Lofti Zadeha (1965) jako teoria rozmytych zbiorów stosowana na całym świecie i dalej rozbudowywana przez polskich specjalistów, (patrz np. Kacprzyk 2001). W 1991 r. – paradoksalnie, w tym samym roku, w którym polski polityk ogłosił, Ŝe „nie ma trzeciej drogi” – polski informatyk Zdzisław Pawlak wydał ksiąŜkę dotyczącą teorii zbiorów przybliŜonych (Pawlak 1991), w której udowodnił (poprzez analizowanie twierdzeń logicznych na przykładzie duŜych zbiorów danych komputerowych), Ŝe nie moŜna wykluczać środka. Część danych moŜe potwierdzać wniosek logiczny, część danych moŜe wskazywać, Ŝe dany wniosek jest błędny, ale zawsze istnieje duŜy zbiór danych, dal którego wartość logiczna wniosku jest nieokreślona. Takie dane stanowią szeroką, „przybliŜoną” granicę zbioru przybliŜonego, innymi słowy – trzecią drogę. Logika Pawlaka jest „tylko” trójwartościowa, jednak jego wnioski dowodzą, Ŝe trójwartościowa logika jest logiczną koniecznością. W związku z tym nie naleŜy opisywać dzisiejszego świata za pomocą dychotomii „albo-albo”, poniewaŜ lepszy opis uzyskamy w wyniku zastosowania trychotomii „albo-środek-albo”. Wniosek o połączeniu twardych i miękkich koncepcji przedstawiony powyŜej takŜe naleŜy do środka, przybliŜonej granicy zbioru. Szczegółowe połączenie twardej i miękkiej koncepcji, następnie powiązane z pisaniem scenariuszy Delphi dla rozwoju strategii regionalnej, moŜna przedstawić na przykładzie, wyznaczając zamierzoną (ustaloną intuicyjnie i subiektywnie) wartość D dla określonego wskaźnika rozwoju q(t) – opisującą na przykład odsetek gospodarstw domowych z szerokopasmowym dostępem do Internetu – do osiągnięcia w przyszłości t = T + ∆, biorąc pod uwagę, Ŝe data dzisiejsza to t = T, a obecna wartość wskaźnika rozwoju to q(T) = S. Przyjmijmy takŜe załoŜenie, Ŝe znana jest szereg czasowy danych dotyczących q(t) dla pewnych t ≤ T. MoŜna zatem dopasować róŜne modele przyszłego rozwoju q(t) do znanych danych, ale ze względu na przystępność niniejszego opisu zastosujemy jedynie krzywą sigmoidalną q(t) = a / (1 + b exp(-c t)), dobierając parametry a, b, c tak, aby najlepiej dopasować krzywą do dostępnych danych. W rzeczywistości najtrudniej jest oszacować parametr a; jeśli oszacuje się go na podstawie niezaleŜnych czynników (np., jeśli q(t) ma naturalną górną granicę 100%), łatwiej jest oszacować parametry b i c, nawet w krótkich cyklach czasu. Parametr c jest bezpośrednio powiązany z maksymalną prędkością krzywej sigmoidalnej q’max = ac/4 = 25% c jeŜeli a=100%. Jeśli dodatkowo chcemy narysować krzywą sigmoidalną (o nasyceniu 100%) przechodzącą przez dwa punkty (t1, q(t1)),(t2, q(t2)), to odpowiednie parametry b i c są jednoznacznie wyznaczone przez te punkty i moŜna je łatwo wyliczyć. Przy powyŜszych załoŜeniach połączenie programowania dynamicznego, metody backcasting oraz pisania scenariuszy Delphi moŜe przebiegać tak, jak zostało to przedstawione na rys. 5. Na rys. 5 T oznacza obecny czas, a T+∆ – horyzont planowania strategicznego; linia przerywana łącząca punkty S i P przedstawia prognozę – krzywa sigmoidalna dopasowana do dostępnych danych q(t) dla t ≤ T oraz osiągająca tylko q(T+∆) = P. JeŜeli to osiągnięcie okaŜe się niewystarczające, łatwo będzie obliczyć inną linię sigmoidalną łączącą punkty (T, S) oraz (T+∆, D) przy wyŜszym parametrze prędkości c = cD . Jednak naleŜy pamiętać, Ŝe większa prędkość wymaga większego kapitału i naleŜy oszacować koszty finansowe niezbędne, aby ją osiągnąć. Jeśli koszty okaŜą się zbyt wysokie, moŜna powtórnie ocenić zamierzone osiągnięcie q(T+∆) = D i przyjąć mniejsze q(T+∆) = A; odpowiednia krzywa 92 Pierwsze prace z dziedziny logiki nie były często czytane; Bertram Russel narzekał, Ŝe jego podstawowe dzieło (Russel and Whitehead 1910) przeczytało ze zrozumieniem zaledwie sześć osób na świecie, “z czego troje to Polacy”. Logika abstrakcyjna, a w szczególności logika wielowartościowa, była i pozostaje domeną Polaków. 86 sigmoidalna oznaczona linią kropkowaną wymaga mniejszego przystępnego parametru prędkości c = cA. Rys. 5. Warianty krzywej sigmoidalnej dla pisania scenariuszy Delphi i backcasting: ─ ─ ─ oznacza obecną prognozę, , ─── backcasting z zamierzonego punktu D, ─ •• ─ •• oznacza zaakceptowany rozwój do poziomu A przy ograniczeniach finansowych Takie warianty rozwoju moŜna przedstawić ekspertom w ramach ćwiczenia Delphi: mogliby dyskutować na temat zamierzonego poziomu D, dopuszczalnego poziomu A, kosztów, itd. Po uwzględnieniu komentarzy ekspertów naleŜy przedstawić im nowy wariant krzywej w celu doprowadzenia do jednomyślności w kwestii wyboru wariantu rozwoju. Opisany powyŜej proces z pewnością róŜni się od klasycznego programowania dynamicznego – nie wykorzystuje się w nim optymalizacji, a jedynie podstawowy matematyczny model penetracji społecznej. Proces ten róŜni się takŜe od klasycznej metody backcasting – wykorzystuje intuicję grupy ekspertów porozumiewających się w sprawie zamierzonego lub dopuszczalnego poziomu rozwoju D lub A, ale łączy tę intuicję z twardym uniwersalnym modelem penetracji społeczno-ekonomicznej. MoŜna poszerzyć ten proces uwzględniając niepewność – moŜna zastosować wariacje parametrów krzywych sigmoidalnych do określenia „próbki” moŜliwych scenariuszy dotyczących danej krzywej, a następnie wybrać, np. scenariusz pesymistyczny, aby uzyskać wystarczającą pewność, Ŝe zostanie osiągnięty zamierzony lub zadowalający poziom D lub A. PowyŜszy opis jest jedynie zarysem rzeczywistej koncepcji, gdyŜ konieczna jest jej modyfikacja ze względu na róŜnorodność terytorialną. JeŜeli, tak jak w przypadku Mazowsza, istnieje ponad 40 powiatów o róŜnych poziomach rozwoju, konieczne będzie opracowanie strategii uwzględniającej to zróŜnicowanie. Istnieją trzy koncepcje dotyczące kwestii zróŜnicowania – dwie skrajne i jedna pośrednia: Koncepcja neoliberalna polega na pominięciu zróŜnicowania jako nieuniknionej konsekwencji rozwoju oraz na zastosowaniu wsparcia strategicznego na zasadach konkurencyjności, tym samym faworyzując najlepiej rozwinięte części regionu oraz 87 zakładając, Ŝe ich rozwój wpłynie przez dyfuzję na pozostałe części regionu. Jak juŜ wspomniano, po wielkim kryzysie w latach 2008-2010 trudno jest polegać na poglądach neoliberalnych. Koncepcja państwa socjalnego (charakterystyczna np. dla krajów skandynawskich, ale takŜe dla europejskich programów spójności społecznej) polega na wyborze najgorszych i najsłabiej rozwiniętych części regionu oraz zapewnieniu im wsparcia strategicznego. Istnieje wiele uzasadnień dla tej koncepcji (teoria sprawiedliwości Rawlsa, 1971; doświadczenie w zarządzaniu mówiące, Ŝe dobry menedŜer koncentruje się na naprawianiu najsłabszych przypadków; itd.). Jednak moŜna tę koncepcję poddać zasłuŜonej krytyce ze względu na fakt, Ŝe w pewnym stopniu promuje brak motywacji: nie musisz niczego robić, i tak otrzymasz pomoc. Koncepcja środka stanowi połączenie tych dwóch skrajnych teorii: część wsparcia jest rozdzielana na zasadach konkurencyjności, a pozostała część na zasadach teorii Rawlsa. W ten sposób najlepiej rozwinięte części regionu są pozytywnie motywowane, a najsłabiej rozwinięte części regionu otrzymują pomoc w inny strategiczny sposób. Koncepcja ta odpowiada równieŜ tzw. obiektywnej koncepcji agregacji wielokryterialnej opisanej poniŜej. Korzystając z tej koncepcji, warto zastosować wskazówki ekspertów - angaŜując ich poprzez proces delficki do wyznaczania celów rozwojowych Di, Ai dla róŜnych części regionu przedstawionych jako i = 1,…I, jak opisano poniŜej. PowyŜsze rozwaŜania dotyczyły sytuacji, w której obowiązywał tylko jeden wskaźnik rozwoju q(t); jednak w rzeczywistości zawsze istnieje przynajmniej kilka takich współczynników, np. qj(t) dla j = 1,…J. Przykłady takich współczynników to: gospodarstwa domowe z dostępem do Internetu, gospodarstwa domowe z szerokopasmowym dostępem do Internetu, osoby regularnie korzystające z Internetu, osoby zamawiające towary i usługi za pośrednictwem Internetu na uŜytek prywatny, szkoły wyposaŜone w pracownie komputerowe, szkoły z szerokopasmowym dostępem do Internetu, itd. Zakładam, Ŝe wszystkie takie współczynniki są znormalizowane, tzn. wyraŜone w tej samej skali procentowej oraz, Ŝe dostępne są dane opisujące rozwój tych współczynników w czasie i moŜna do tych danych dopasować krzywe penetracji społeczno-ekonomicznej oparte np. na funkcji sigmoidalnej. Jednak powstaje duŜa liczba tego rodzaju krzywych penetracji qji(t) (j dla zróŜnicowanych współczynników, i dla zróŜnicowanych podregionów lub powiatów w regionie) oraz kwestia agregacji o wielu współczynnikach i wielu kryteriach. Istnieje wiele koncepcji dotyczących wielokryterialnej agregacji, patrz (Wierzbicki et al. 2000); jednak w niniejszym dokumencie omówione zostaną trzy przypadki w pewnym sensie odpowiadające trzem opisanym powyŜej koncepcjom dotyczącym kwestii zróŜnicowania: (neoliberalnej) średniej waŜonej, maximin (Rawlsa) oraz środkowej funkcji osiągnięcia. Zakładam, Ŝe istnieje wybrana liczba J wskaźników lub kryteriów qji(t) rozwoju społeczeństwa informacyjnego w danym podregionie i. Najpierw naleŜy ustalić, jak je agregować, aby otrzymać pojedynczy wskaźnik qagi(t) dla danego podregionu. Taki pojedynczy wskaźnik moŜna wykorzystać w rankingu podregionów w celu wyznaczenia poziomów Di lub Ai, o których mowa powyŜej, itd. W przypadku koncepcji średniej waŜonej (klasycznej, lecz o charakterze neoliberalnym) wektor współczynników wyrównujących wj, j = 1,…J określa się subiektywnie i normalizuje do Σj = 1,…J wj = 1, aby zachować jednolitą skalę procentową. Otrzymany pojedynczy wskaźnik określa się jako qagi(t) = Σj = 1,…J wj qji(t). Jest to bardzo prosta metoda, ale wywołuje róŜnorodne skutki uboczne sprzeczne z intuicją. Za przykład moŜe posłuŜyć zastosowanie tej metody w rankingu – podregion i, bardzo dobry pod względem jednego 88 współczynnika j, a bardzo słaby pod względem wszystkim pozostałych współczynników, moŜe zostać sklasyfikowany jako najlepszy. Odpowiada to neoliberalnemu przekonaniu, Ŝe zróŜnicowanie nie ma znaczenia dopóki średnia jest odpowiednia. W koncepcji maximin (Rawlsa) jako najlepszy klasyfikuje się podregion posiadający najlepsze (najwyŜsze) z najgorszych (najniŜszych) kryteriów lub współczynników; odpowiedni pojedynczy wskaźnik określa się jako qagi(t) = minj = 1,…J qji(t). Jest to równieŜ bardzo prosta metoda, mająca zastosowanie tylko w przypadku bezpośredniego porównania róŜnorodnych wskaźników znormalizowanych. W ocenie współczynników rozwoju społeczeństwa informacyjnego moŜe okazać się, Ŝe niektóre z nich (np. odsetek gospodarstw domowych wyposaŜonych w komputery) mogą być całkiem wysokie, a inne (np. odsetek osób zamawiających towary lub usługi za pośrednictwem Internetu na uŜytek prywatny) całkiem niskie. W takiej sytuacji bezpośrednie porównanie wskaźników moŜe nie mieć znaczenia. Prawdopodobnie bardziej znaczące byłoby porównanie róŜnic wskaźników w stosunku do odpowiednio dobranych poziomów odniesienia (np. średnia wskaźnika j dla wszystkich podregionów i), qji(t) – qavj(t). W przypadku środkowej koncepcji poziomów odniesienia (patrz Wierzbicki et al. 2000) stosujemy koncepcję maximin zmodyfikowaną ze względu na poziomy odniesienia oraz, do pewnego stopnia, przez sumę waŜoną (lub zwykłą sumę). JeŜeli unikniemy subiektywnej definicji współczynników wagi, moŜemy zastosować następującą funkcję osiągnięcia: qagi(t) = minj = 1,…J (qji(t) – qavj(t)) + ε Σj = 1,…J (qji(t) – qavj(t)), z dodatkowym parametrem ε > 0 określającym stopień modyfikacji koncepcji Rawlsa w kierunku koncepcji neoliberalnej (zazwyczaj wystarczająca jest niewielka wartość ε). Istnieją dwie metody określenia poziomów odniesienia qavj(t). Pierwsza z nich jest całkowicie subiektywna, zaleŜna od preferencji decydenta (autora strategii); mimo to, jest to metoda prostsza do wykorzystania przez decydenta niŜ subiektywne określanie współczynników wagi, które moŜe wywołać szereg konsekwencji sprzecznych z intuicją, podczas gdy określanie poziomów odniesienia ma bardziej bezpośrednie działanie i jest bardziej zrozumiałe. Druga metoda jest w miarę moŜliwości najbardziej obiektywna i polega na statystycznym określeniu poziomów odniesienia, np. jako średnie qavj(t) = Σi = 1,…I qji(t)/I. Ranking odpowiadający koncepcji poziomów odniesienia oparty na określonych statystycznie poziomach odniesienia nazywa się rankingiem obiektywnym.93 Po wyborze i zastosowaniu metody wielokryterialnej agregacji otrzymujemy współczynnik qagi(t). Zmiany tego współczynnika w czasie moŜna statystycznie aproksymować za pomocą wybranego modelu, np. funkcji sigmoidalnej. Istnieją dwa rozwiązania: najpierw aproksymować poszczególne wskaźniki, a następnie je zagregować, lub najpierw zagregować róŜne wskaźniki, a następnie je wspólnie aproksymować. Zaleca się zastosowanie drugiego rozwiązania. Po otrzymaniu aproksymacji zagregowanych wskaźników qagi(t) dla wszystkich podregionów i moŜemy sklasyfikować podregiony w chwili obecnej t = T oraz przewidzieć przyszłe zmiany w rankingu. Taką koncepcję przedstawiono (Grzegorek et al. 2010) na przykładzie rankingu prowincji (regionów) Włoch. PoniŜej zamieszczam wykres ilustrujący zmienność rankingu, patrz rys. 6. Wykres ten pokazuje, jak duŜa moŜe być ta zmienność: niektóre prowincje z czasem tracą swoje miejsca w rankingu, inne znacznie je zmieniają, a 93 W rzeczywistości, tzw. ranking obiektywny to moŜliwie najbardziej obiektywny ranking, poniewaŜ kaŜdy ranking posiada aspekty subiektywne; chcemy jedynie rozpoznać takie elementy i ograniczyć ich występowanie (patrz Wierzbicki 2008a). 89 niektóre stopniowo poprawiają swoje pozycje. Wynika to z duŜej zmienności terytorialnej maksymalnej prędkość społeczno-ekonomicznej penetracji technologii informacyjnych. Rysunek 6. Wielokryterialny ranking obiektywny prowincji (regionów) Włoch, zmiany na przełomie lat (najlepsze są najniŜsze pozycje rankingu) śródło: Grzegorek et al., 2010 Biorąc pod uwagę przedstawione wyŜej szczegóły i zastrzeŜenia, wykazaliśmy, Ŝe koncepcja określania strategii regionalnej metodą dynamiczną, z połączeniem programowania dynamicznego, metody backcasting oraz pisania scenariuszy Delphi, jest w pełni realna. Oczywiście eksperci zaangaŜowani w proces delficki nie mają łatwego zadania, jeŜeli muszą uwzględnić róŜnorodność podregionów oraz złoŜoność współczynników (kryteriów) społeczno-ekonomicznej penetracji technologii informacyjnej; jednak mogą otrzymać wstępne wyliczenia, gdyŜ ich głównym zadaniem jest komentowanie intuicyjnego wyznaczania zamierzonych lub dopuszczalnych osiągnięć Di lub Ai oraz związanych z nimi kosztów. 4. Wnioski śyjemy w czasach po rewolucji informacyjnej, wiele dawnych koncepcji i pojęć ulega dziś zmianom. W związku z tym zauwaŜalna jest potrzeba nowego paradygmatu w strategiach rozwoju regionalnego. Podczas gdy w czasach cywilizacji przemysłowej świat postrzegano jako gigantyczny zegar, my widzimy dzisiejszy świat jako system chaotycznych procesów, w którym wiele moŜe się zdarzyć, moŜe powstać nowy porządek podlegający względnie powszechnym regułom. Nie jesteśmy jedynie pokoleniem rewolucji informacyjnej, ale Ŝyjemy takŜe w czasach po pierwszym światowym kryzysie po rewolucji informacyjnej. Kryzys ten w pewnym stopniu spowodował odrzucenie pozostałości ideologicznych z końca epoki rewolucji przemysłowej oraz XX wieku, szczególnie tendencje postmodernistyczne i neoliberalne. Jednak 90 postmodernistyczne i neoliberalne przekonania są szeroko rozpowszechnione, a ich zniknięcie potrwa jeszcze przynajmniej jedno pokolenie. Niemniej jednak, naleŜy poszukiwać nowego paradygmatu – tak wolnego od wpływów ideologicznych, jak to tylko moŜliwe. W takiej sytuacji strategia rozwoju regionalnego okazuje się szczególnie istotna, poniewaŜ rewolucji informacyjnej towarzyszy szybko powiększające się zróŜnicowanie terytorialne, które moŜe zagraŜać i juŜ zagraŜa spójności społecznej, w przeciwieństwie do wszystkich polityk i wysiłków Unii Europejskiej. W związku z tym szczególny wpływ na strategie rozwoju regionalnego ma badanie zróŜnicowania terytorialnego społeczno-ekonomicznej penetracji technologii informacyjnych. Z kolei nie moŜemy oczekiwać, Ŝe ogromne zróŜnicowanie terytorialne rozwoju samo zniknie. Wręcz przeciwnie, niezbędną częścią dobrej strategii rozwoju regionalnego jest intensywna promocja spójności społecznej. NaleŜy takŜe podkreślić, Ŝe promocja taka nie jest moŜliwa bez odpowiednio silnej strategii rozwoju regionalnego. Koncepcja rozwoju zrównowaŜonego – patrz np. (Bruntland 1987) – zakłada, Ŝe powinniśmy pozostawić naszym dzieciom świat, który da im takie same szanse, jakie my otrzymaliśmy. Nie jest to moŜliwe bez dbania o środowisko, ale takŜe bez dbania o spójność społeczną. W szczególności społeczno-ekonomiczna penetracja technologii informacyjnej jest procesem powolnym, a jego tempo naleŜy wziąć pod uwagę przy przygotowywaniu strategii rozwoju regionalnego. W głównej części niniejszego dokumentu udowodniono, Ŝe istnieją względnie powszechne modele takich procesów oraz Ŝe moŜna je wykorzystywać, nawet w intuicyjnej koncepcji rozwoju strategii regionalnych. W takiej sytuacji potrzebna jest nowa dynamiczna koncepcja rozwoju strategii, w szczególności wykorzystująca programowanie dynamiczne lub backcasting w połączeniu z procesem pisania scenariuszy Delphi wykorzystywanym wcześniej w japońskich procesach prognozowania. W niniejszym dokumencie udowodniono, Ŝe taka koncepcja jest całkowicie realna, włącznie z aspektami związanymi ze zróŜnicowaniem podregionów, wielokryterialną agregacją róŜnorodnych współczynników społeczno-ekonomicznej penetracji technologii informacyjnych oraz, w razie potrzeby z aspektem niepewności. Zaproponowano takŜe dynamiczną koncepcję rozwoju strategii regionalnej. W przyszłości naleŜy przedstawić moŜliwość zastosowania takiej koncepcji na tle bardziej szczegółowych badań wybranych regionów, np. wschodniej i centralnej Polski. 91 Bibliografia: 1. Åström K.J. (1970) Introduction to Stochastic Control Theory. Academic Press, Nowy Jork 2. Bard A., Söderqvist J. (2006) Netokracja. Nowa elita władzy i Ŝycie po kapitalizmie. Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 3. Bellman R. (1957) Dynamic Programming, Princeton Univ. Press, New Jersey 4. Boyle J. (2008) The Public Domain, Yale University Press, New Haven 5. Bruntland G. (ed., 1987) Our common future [Nasza wspólna przyszłość] Światowa Komisja ds. Środowiska i Rozwoju, Oxford University Press, Oxford 6. Braudel F. (1979) Civilisation matérielle, économie et capitalisme, XV-XVIII siècle. Armand Colin, ParyŜ 7. Foucault M. (1972) The order of things: an archeology of human sciences. [Porządek rzeczy: archeologia nauk humanistycznych] Routledge, Nowy Jork 8. Galwas B. (2009) Edukacja w przyszłości i przyszłość edukacji. W J. Kleer, A.P. Wierzbicki, B. Galwas, L. Kuźnicki (red) Wyzwania przyszłości – szanse i zagroŜenia. Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus” PAN, Warszawa 9. Garreau J. (2008) Radykalna ewolucja, Pruszyński i Ska, Warszawa 10. Grzegorek J. (2010) ZróŜnicowanie terytorialne i czasowe tempa penetracji społecznej technik informacyjnych. Regio Futures, w druku 11. Grzegorek J., Wierzbicki A.P. (2009) New Statistical Approaches in the Systemic Analysis of Regional, Intra-regional and Cross-Regional Factors of Information Society and Economic Development. Mazowsze: Studia Regionalne (2009):3:117-128 12. Gutenbaum J. (2003) Modelowanie matematyczne systemów. Akademicka Oficyna Wydawnicza EXIT, Warszawa 13. Jablonowski M. (2010) Planning for Balance. Making the Choice for a Safer Future. SwiftRiver Press, w druku 14. Jackson M.C. (2000) Systems approaches to management. Kluwer Academic – Plenum Publishers, Nowy Jork 15. Kacprzyk J. (2001) Wieloetapowe sterowanie rozmyte. WNT, Warszawa 16. Kalman R. E. (1960) A New Approach to Linear Filtering and Prediction Problems. ASME Transactions, Part D (Journal of Basic Engineering), 82: 35-45 17. Kameoka A, Yokoo Y, Kuwahara T (2004) A challenge of integrating technology foresight and assessment in industrial strategy development and policymaking. Technological Forecasting and Social Change 71:579-598 18. Kameoka A., Wierzbicki A.P. (2005): A Vision of New Era of Knowledge Civilization. Ith World Congress of IFSR, Kobe, listopad 2005 r. (takŜe w: Wierzbicki AP., Nakamori Y., Creative Space, op.cit.) 19. Kleer J. (2010) Wyzwania przyszłości: przegląd problematyki. W J. Kleer, A.P. Wierzbicki, B. Galwas, L. Kuźnicki (red) Wyzwania przyszłości – szanse i zagroŜenia. Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus” PAN, Warszawa 20. Kołakowski L. (1988) Metaphysical Horror. Blackwell, Oxford 21. Król Z. (2007) The Emergence of New Concepts in Science. W: Wierzbicki AP., Nakamori Y., eds: Creative Environments, op.cit. 22. Kukliński A. (2010) Program Przyszłość Regionów XXI wieku – doświadczenia i perspektywy, ten tom 23. Kunifuji S., Kawaji T., Onabuta T., Hirata T., Sakamoto R., i Kato N. (2004) Creativity support systems in JAIST. Proceedings of JAIST Forum 2004: Technology Creation Based on Knowledge Science, str. 56-58 24. Kunifuji S., Kato N., Wierzbicki A.P. (2007) Creativity Support in Brainstorming. W: Wierzbicki A.P., Nakamori Y. (red) Creative Environments, op.cit., str. 93-126 92 25. Lessig L. (2005) Wolna Kultura, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 26. Łukasiewicz J. (1911) O wartościach logicznych. Ruch Filozoficzny I:50-59 27. McLuhan M. (1964) Understanding Media. [Zrozumieć media] Ark Paperbacks, Londyn 28. Osborn A.F. (1957) Applied imagination. [Wyobraźnia stosowana] Scribner, Nowy Jork 29. Pawlak Z. (1991) Rough sets – theoretical aspects of reasoning about data. Kluwer, Dordrecht 30. Rawls J. (1971) A Theory of Justice. [Teoria sprawiedliwości] Belknap Press, Cambridge, Mass. 31. Russel B., Whitehead A.N. (1910-13) Principia Mathematica. Cambridge University Press, Cambridge 32. Salmon F. (2009) Recipe for Disaster: The Formula That Killed Wall Street. Wired Magazine 17.03.2009, Tech Biz: IT 33. Stehr N., Adolf M. (2008) Konsum zwischen Markt und Moral: Eine soziokulturelle Betrachtung moralisierter Märkte. W: Jansen S., Schroeter E., Stehr N. (red., 2008): Mehrwertiger Kapitalismus. Multidisziplinäre Beiträge zu Formen des Kapitalismus und seiner Kapitalien. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 34. Wierzbicki, A.P., Nakamori Y. (2006) Creative Space: Models of Creative Processes for the Knowledge Civilization Age. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 35. Wierzbicki A.P., Nakamori Y. (eds) (2007) Creative Environments: Issues of Creativity Support for the Knowledge Civilization Age. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 36. Wierzbicki A.P. (2008a) The Problem of Objective Ranking: Foundations, Approaches and Applications. Journal of Telecommunications and Information Technology, 3:15-23, 2008 37. Wierzbicki A.P. (2008b) Delays in technology development: their impact on the issues of determinism, autonomy and controllability of technology. Journal of Telecommunications and Information Technology, 4:1-12 38. Wierzbicki A.P. (2009) Wizja roku 2050 a dynamika zmian kapitalizmu. W Kleer J., Mączyńska E., Wierzbicki A.P. (red): Co ekonomiści myślą o przyszłości, Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus”, Warszawa 39. Wierzbicki A.P. (2010) Wyzwania i zagroŜenia przyszłości; aspekty metodologiczne i interdyscyplinarne. W J. Kleer, A.P. Wierzbicki, B. Galwas, L. Kuźnicki (red) Wyzwania przyszłości – szanse i zagroŜenia. Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus” PAN, Warszawa 40. Wierzbicki A.P., Makowski M., Wessels J. (2000) Model-Based Decision Support Methodology with Environmental Applications. Kluwer, Dordrecht 41. Zadeh L. (1965) Fuzzy Sets. Information and Control 8: 338-353 93 Willem Molle94 Zintegrowana Polityka Terytorialna; wysokie ambicje; ograniczone moŜliwości Streszczenie Ambicją Komisji jest przekształcenie polityki spójności w zintegrowaną politykę przestrzenną. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, iŜ dąŜenie do integracji wiąŜe się z wysokimi kosztami, zaś korzyści z niej płynące nie zawsze są widoczne. Ponadto, sukces wdraŜania zintegrowanej polityki uzaleŜniony jest w duŜej mierze od jakości administracji na szczeblu regionalnym i centralnym. Niniejsze opracowanie pokazuje, iŜ kraje poddawane konwergencji (będące beneficjentami największego segmentu funduszy UE) borykają się z powaŜnymi problemami związanymi z jakością zarządzania. Opracowanie pokazuje takŜe, iŜ kraje konkurencyjne (otrzymujące małe kwoty) osiągają pod tym względem znacznie lepsze wyniki. Wygląda zatem na to, Ŝe (w obszarze jakości zarządzania) ambicje integracji terytorialnej mogą zostać spełnione tam, gdzie jest to najmniej potrzebne, podczas gdy kraje najbardziej jej potrzebujące nie będą w stanie jej osiągnąć. Sugeruje się zatem ograniczenie ambicji integracji i regionalizacji w krajach poddawanych konwergencji i znaczne zwiększenie wsparcia UE w kwestii poprawy zdolności administracyjnej Wstęp Ambicją Komisji jest przekształcenie polityki spójności w zintegrowaną politykę przestrzenną. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, iŜ dąŜenie do integracji wiąŜe się z wysokimi kosztami, zaś korzyści z niej płynące nie zawsze są widoczne. Ponadto, sukces wdraŜania polityki zintegrowanej uzaleŜniony jest w duŜej mierze od zdolności administracyjnej na szczeblu regionalnym i centralnym. Celem niniejszego opracowania jest zbadanie, na ile realistyczne jest dąŜenie do zrealizowania tej ambicji, oraz sformułowanie warunków, które muszą zostać spełnione w celu jej realizacji. Opracowanie posiada następującą strukturę. Następna sekcja opisuje zawiłości integracji polityk sektorowych. Dalej opisywane jest podejście do przestrzeni, z naciskiem na swobodę, jaka musi zostać zapewniona władzom regionalnym w celu umoŜliwienia im kształtowania polityk ukierunkowanych terytorialnie. Kolejna sekcja stanowi połączenie dwóch poprzednich – opisane są w niej trudności wynikające z ambicji integracji na poziomie regionalnym, z wykorzystaniem przykładów praktycznych. Jednym z podstawowych czynników sukcesu, zarówno w kategorii integracji jak i swobody, jest zdolność administracyjna. W sekcji 5 opisano obecną sytuację w UE w tej kwestii. Ostatnia sekcja natomiast zawiera podsumowanie i wniosek, iŜ w chwili obecnej brakuje moŜliwości zrealizowania ambicji zintegrowanych polityk ukierunkowanych terytorialnie w krajach poddawanych konwergencji. 94 Profesor Uniwersytetu Erazma, Rotterdam, Email: [email protected] Senior Advisor w Ecorys, Rotterdam, E-mail: [email protected] 94 1 Integracja sektorowa 1.1 Wyzwanie zarządzania wielosektorowego NiezaleŜnie od zasięgu geograficznego, którym objęte jest działanie władz (lokalny, regionalny, krajowy, europejski, międzynarodowy), stają one przed wyzwaniem polegającym na odnalezieniu rozwiązań organizacyjnych, w celu rozwikłania problemu niespójności między poszczególnymi politykami specjalistycznymi (np. konkurencji, środowiska, handlu, zatrudnienia). Polityki te mają tendencję do dalszej specjalizacji i maksymalnej ewolucji procesu politycznego wewnątrz danej specjalizacji, nie zwaŜając przy tym na cele pozostałych polityk. Prowadzi to do zjawiska tzw. „filaryzacji” - kaŜdy filar róŜni się od pozostałych pod względem wyboru metod zarządzania, procedur administracyjnych, horyzontu czasowego dla głównych celów, podziału wpływów i władzy między poszczególnymi podmiotami naleŜącymi do sieci itp. Tego rodzaju niezaleŜna specjalizacja polityk posiada znaczące wady. Przykładowo, wypełnianie celu polegającego na zwiększaniu komunikacji poprzez rozbudowę infrastruktury drogowej, moŜe utrudnić osiągnięcie celów środowiskowych, takich jak redukcja emisji gazów cieplarnianych i ochrona siedlisk. Tego rodzaju brak spójności polityk prowadzi do utraty efektywności, a więc i korzyści. 1.2 Ambicja: spójność Do tej pory podejmowano liczne próby wprowadzenia spójnego tworzenia polityk. Jednym z proponowanych rozwiązań było wprowadzenie hierarchii – niektóre cele stawiane były ponad innymi, podczas gdy cięŜar adaptacji spoczywał w całości na polityce uzupełniającej. Traktat wskazał wprowadzenie unii walutowej i rynku wewnętrznego jako polityk priorytetowych. Obie polityki wdraŜane są niezaleŜnie. W przypadku, gdy któraś z nich będzie mieć negatywny wpływ na dowolny inny cel (np. spójność), konieczne będzie zwiększenie starań wymierzonych w jego osiągnięcie95. Ponadto, Rada Europejska podjęła decyzję polityczną polegającą na uzaleŜnieniu wielu celów w róŜnych obszarach polityk (np. spójności) od celów nadrzędnych (np. konkurencja i praca w Strategii Lizbońskiej i Europa 2020). Kolejnym rozwiązaniem było zastosowanie metody koordynacji. W traktacie wyszczególniono szereg przypadków, w których konieczne jest skorzystanie z tej metody. Ponadto, praktyka wykazała, iŜ niezaleŜne tworzenie polityk daje na ogół słabe rezultaty (np. w dziedzinie środowiska), w związku z czym stosowanie koordynacji jest niezbędne. Komisja starała się zwiększyć spójność tworzenia polityk poprzez zobowiązanie Dyrekcji Generalnych do konsultacji na wczesnych etapach z partnerami, których dana polityka moŜe dotknąć, oraz do dokonywania ocen wpływu proponowanych polityk. Kolejnym sposobem jest tworzenie ram, takich jak programowanie wspólne. NajwyŜszą ambicją jest integracja polityk.96 "Integracja polityk wymaga większej integracji międzysektorowej, aniŜeli w przypadku ich koordynacji. Podczas gdy celem koordynacji jest przede wszystkim modyfikacja polityk sektorowych w celu doprowadzenia do ich wzajemnej 95 W pewnym sensie niezaleŜność ta dotyczy takŜe innych polityk nie posiadających absolutnego priorytetu, ale w przypadku których uwzględnienie wielu celów mogłoby ograniczyć skuteczność polityki. Przykładowo, w polityce innowacji duŜe projekty badawczo-rozwojowe (podlegające w sposób jasny kompetencjom UE) muszą być wdraŜane niezaleŜnie, natomiast jakiemukolwiek negatywnemu wpływowi na spójność przestrzenną lub konkurencyjność państw członkowskich zapobiegać musi polityka spójności. 96 Termin “integracja” jest w rzeczywistości uŜywany niemal wyłącznie w odniesieniu do bardziej rygorystycznych form poziomej koordynacji polityk. 95 spójności i wzajemnego wspomagania się, integracja polityk prowadzi do powstania jednej, wspólnej polityki dla danych sektorów.” (Meijers i Stead 2003, 5). Zakłada ona wspólne rozpatrywanie problemów i celów, oraz umieszczanie kombinacji instrumentów z wielu sektorów w pojedynczych ramach, ukierunkowanych na projektowanie i wdraŜanie polityki zintegrowanej. 1.3 Trendy i doświadczenia W UE wdraŜanych jest wiele polityk (Molle 2006), z czego niektóre mogą mieć znaczny wpływ na dystrybucję aktywności gospodarczej, negatywnie wpływając tym samym na spójność (Molle 2007). W celu uniknięcia zmniejszania efektywności polityk, spowodowanego takimi właśnie konfliktami, wdraŜanie istotnych polityk UE koordynuje się z polityką spójności. Dotyczy to w szczególności polityk o znaczącym wymiarze przestrzennym lub terytorialnym, np. z dziedzin transportu i środowiska, lecz równieŜ tych stanowiących siłę napędową rozwoju regionalnego, np. polityki badawcze i społeczeństwa informacyjnego (np. Molle 2009). Ponadto, skorzystano z metody hierarchii. Polityka spójności UE stała się jednym z podstawowym instrumentów w dąŜeniu do nadrzędnych celów polityki w strategii Europa 2020. Główną metodą jest uzaleŜnienie wsparcia z Funduszy Strukturalnych od udziału danego programu w inteligentnym, zrównowaŜonym rozwoju, sprzyjającym włączeniu społecznemu. Nie stanowi to jednak pełnej integracji polityk, co nie jest specjalnym zaskoczeniem, jeśli wziąć pod uwagę dotychczasowe próby ich integracji w UE, kończące się róŜnym skutkiem. Wyniki były słabe nawet w przypadku polityk UE, dla których swoje poparcie wyraŜały wielokrotnie najwyŜsze instancje polityczne (Rada Europejska) (Steurer 2007, Molle 2011). Powodem tego stanu rzeczy jest fakt, iŜ praktyczne wdraŜanie zintegrowanego systemu tworzy szereg przeszkód o charakterze instytucjonalnym. Stosowane obecnie systemy integracyjne są nieodpowiednie, gdyŜ wymagania administracyjne przekraczają moŜliwości poszczególnych podmiotów. Dotyczy to całości UE, w tym nawet jej najbardziej rozwiniętych państw członkowskich (Schout i Jordan 2007). 2 Swoboda regionalna 2.1 Wyzwanie zarządzania wielopoziomowego Odpowiedzialność za politykę przypisać naleŜy róŜnym warstwom władz. Komunikacja UEpaństwo członkowskie podlega zasadzie pomocniczości (zob. np. Molle 2011). Komunikacja kraj-region równieŜ powinna jej podlegać. Zatem odpowiedzialność za działania związane z polityką spoczywać powinna na najniŜszych poziomach, chyba Ŝe jej skala lub czynniki zewnętrzne zmuszają do jej centralizacji. Zasada ta opiera się na logicznych pobudkach gospodarczych i politycznych: władze lokalne lepiej znają specyfikę swojego regionu, co umoŜliwia im podjęcie lepszych decyzji w zakresie potrzeb i sposobu realizacji polityki. Ponadto, zwiększa ona skuteczność wdraŜania polityk poprzez podwyŜszenie zaangaŜowania partnerów biorących w nim udział. MoŜe ona takŜe zwiększyć wydajność, poprzez zlikwidowanie spowolnienia przepływu informacji w centrum. Zastosowanie zasady pomocniczości powinno w idealnej sytuacji prowadzić do jasnego podziału ról; niektóre obszary polityk powinny być domeną UE, inne domeną krajową, a jeszcze inne domeną regionalną. W praktyce jednak przydział taki moŜliwy jest jedynie w wyjątkowych przypadkach – w większości przypadków elementy jednej polityki naleŜą do dwóch lub nawet trzech poziomów. W takich przypadkach spójność między poszczególnymi poziomami naleŜy zachować poprzez zastosowanie hierarchii (centrum ustala zasady, a 96 poszczególne regiony je wdraŜają) lub koordynacji (wymiana informacji między poziomami na temat celów i instrumentów). 2.2 Ambicja: spójność Stosowanie którejkolwiek z metod uwarunkowane jest w duŜej mierze czynnikami instytucjonalnymi. Rozpatrzymy tu w szczególności dwa kanały komunikacji: UE – państwo członkowskie oraz kraj – region. W państwach unitarnych formą wiodącą jest hierarchia. Regiony podlegają władzom państwowym. MoŜliwe jest przekazanie im niektórych uprawnień, w którym to przypadku spójność zachowywana jest poprzez stosowanie krajowych umów prawnych, ograniczeń budŜetowych, a w końcu odrzucania decyzji władz lokalnych przez władze centralne. W federacjach problem hierarchii jest bardziej złoŜony - w tym przypadku istnieje moŜliwość przekazania jak największej liczby zadań publicznych poszczególnym poziomom władz. Pozostałe problemy naleŜy rozwiązywać stosując koordynację warstw władz, lub ewentualnie poprzez ich rozpatrzenie przez trybunał konstytucyjny. W UE tego rodzaju przepisy federalne zostały wprowadzone w celu rozwiązania problemu spójności pionowej w relacji państwo członkowskie – Unia. • Podejście „z góry do dołu" stosowane jest w przypadkach, gdy test pomocniczości wykazuje silną potrzebę wprowadzenia polityk centralnych, zaś traktat zapewnia UE wyłączność kompetencji w tym zakresie (np. konkurencja). • Podejście „z dołu do góry” stosowane jest w licznych przypadkach, gdy jasne przypisanie kompetencji UE lub państwu członkowskiemu nie jest moŜliwe. Oznacza to, Ŝe w celu ochrony spójności między poszczególnymi warstwami władz i administracji konieczne jest odnalezienie rozwiązań koordynacyjnych. Istnieje podział ról ze względu na etap wdraŜania polityki. UE zajmuje się przede wszystkim formułowaniem polityk. Ich wdraŜanie na poziomie UE ograniczone jest do poziomów, na których posiada ona pełne kompetencje. W obszarach, w których UE dzieli się kompetencjami z państwami członkowskimi, zajmuje się ona jedynie nadzorem nad wdraŜaniem zasad, tworzeniem ram administracyjnych nakładów budŜetowych, oraz organizacją koordynacji. Krajowy poziom wielopoziomowego, europejskiego systemu zarządzania odpowiada za praktyczne wdraŜanie polityk pod wszystkimi pozostałymi względami. Relacje region-państwo członkowskie są domeną państwa członkowskiego, którego moŜe swobodnie wybierać najlepsze dla siebie ustalenia. Tutaj państwa członkowskie zdecydowały się na bardzo zróŜnicowane rozwiązania. NaleŜy do nich m.in. dekoncentracja (udział w realizacji polityk centralnych) oraz decentralizacja (przekazanie uprawnień i zasobów regionom). Zakłada ona niezaleŜne opracowywanie i wdraŜanie polityk rozwoju regionalnego, z zastosowaniem własnych narzędzi, np. środków zachęty. RównieŜ w tym przypadku kwestia spójności w pionie rozwiązywana jest po części poprzez zastosowanie hierarchii (wprowadzenie jasnych przepisów prawnych), uzupełnionej koordynacją poszczególnych poziomów władz i administracji. Pojawić się moŜe oczywiście pytanie, czy połączenie hierarchii z rozbudowaną koordynacją między niezaleŜnymi partnerami zapewnia dostateczną spójność pionową. Mogłoby się wydawać, iŜ w integracji pionowej, podobnie jak w integracji poziomej, konieczne jest zastosowanie konfiguracji zintegrowanej. Rozwiązania takie byłyby jednak nieosiągalne z uwagi na ponadnarodową konfigurację UE. 97 2.3 Trendy W wielu krajach UE władze są wciąŜ dość scentralizowane. W przypadku mniejszych państw jest to logiczne. W krajach poddawanych konwergencji/spójności wciąŜ panuje centralizacja (dotyczy to krajów takich jak Grecja, Portugalia, Węgry, Bułgaria i Rumunia). W większych krajach, takich jak Hiszpania i Polska, zrealizowano ambitne plany regionalizacji97. Plany decentralizacji obecne są równieŜ w wielu innych państwach członkowskich, znajdujących się na róŜnych etapach wdraŜania. Ograniczają się one często do zwiększenia uprawnień poziomu lokalnego. W krajach konkurencyjnych w przeszłości pojawiały się takŜe tendencje decentralizacyjne i regionalizacyjne. Dotyczy to w szczególności duŜych, scentralizowanych w przeszłości krajów, takich jak Francja, Włochy lub Wielka Brytania. W niektórych krajach trendy te uległy zatrzymaniu (FR) lub wręcz odwróceniu (WB). Pomimo starań nie udało się osiągnąć pełnej decentralizacji (być moŜe za wyjątkiem Belgii). Podsumowując, niemoŜliwe jest wyłonienie pojedynczego schematu; wręcz przeciwnie zarówno pod względem poziomu jak i kompetencji istnieje duŜe zróŜnicowanie (regionalne/lokalne). Praktyczny przykład tego skomplikowanego wdroŜenia przedstawiono w Polu 1. Pole 1 Regionalizacja rolnictwa Struktura polityki rolnej UE składa się z dwóch filarów. Głównym narzędziem pierwszego filaru są bezpośrednie świadczenia dla rolników. Ich przeznaczeniem jest wspieranie działań, których prowadzenie nie byłoby w innym przypadku moŜliwe. Głównym celem drugiego filaru jest rozwój obszarów wiejskich, na który składają się działania ukierunkowane na zwiększanie produkcji, obrotu i przetwarzania. Polityka zróŜnicowana jest bardziej pod względem obszarów, w związku z czym posiada więcej elementów terytorialnych. Biorąc pod uwagę wspomniane cele i narzędzia, Wspólna Polityka Rolna wydaje się być idealnym kandydatem do regionalizacji. Szczegółowa analiza organizacji polityki w poszczególnych krajach nie wykazała istnienia ogólnych schematów. ZauwaŜono zarówno przypadki regionalizacji jak i re-nacjonalizacji. Zjawisko konkurencji między podmiotami zachodzi na wszystkich poziomach (UE, kraj i region/lokalny). Ponadto zaobserwowano duŜą konkurencję między podmiotami na róŜnych poziomach, wynikającą z pokrywania obowiązków, niejasno sformułowanych ról i konfliktów interesów. Na poziomie UE, źródłem siły centralizacyjnej jest Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa, zaś siły decentralizacyjnej – Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej. W większości państw poziom centralny w duŜej mierze kontroluje politykę rolną i niechętnie się tą władzą dzieli; dotyczy to w szczególności pierwszego filaru. Ponadto, mimo decentralizacji poziomy poniŜej szczebla krajowego konkurują ze sobą w znacznym stopniu. Ogółem wydaje się, iŜ konieczna jest racjonalizacja systemu wdraŜania, a koordynująca rola regionów powinna stopniowo się zwiększać. Źródło: Trouve i Berriet Solliec (2010) Ciekawym elementem tej konfiguracji ogólnej jest relacja regiony - UE. W latach 80. połączenie ambicji regionów (prowadzących do decentralizacji) oraz wywierany przez politykę spójności UE nacisk na silnych partnerów regionalnych spowodowały powstanie idei 97 Zob. np. Hopkins (2002). Ten trend europejski stanowi część trendu globalnego (Rodriguez - Pose i Gill 2003). 98 "Europy Regionów". Idea ta, polegająca na zrównaniu pozycji trzech poziomów władzy (z bezpośrednim udziałem regionów w mechanizmach polityk UE) straciła przychylność (zob. np. Elias 2008; Keating 2008)98. Nie oznacza to jednak, Ŝe odrzucono równieŜ moŜliwość utworzenia koordynacji region-państwo-UE (prowadzącej do niepełnej integracji). 3 Polityki rozwojowe (i społeczne) na poziomie regionalnym 3.1 Spójność; ambicje a rzeczywistość Największe ryzyko niespójności występuje prawdopodobnie na granicy między podejściem wielopoziomowym a podejściem wielosektorowym (Meyers i Staed 2004). Z jednej strony dąŜenia do spójności poziomej na poziomie UE prowadzą do niespójności pionowych, jako Ŝe moŜliwe jest, iŜ na poziomie krajowym opracowano inne kompromisy między politykami sektorowymi. Z drugiej jednak strony, pionowa integracja polityk wg sektorów, jak ma to miejsce w przypadku polityk sfilaryzowanych (np. polityka zatrudnienia), moŜe prowadzić do komplikacji w rozwiązywaniu konfliktów międzysektorowych na poziomie UE, krajowym lub lokalnym. Istnieje zatem wyraźna potrzeba większej integracji w tworzeniu polityk, chroniącej jednocześnie spójność poziomą (między sektorami) i pionową (między warstwami władz). Obecne rozwiązania stosowane przy róŜnych metodach zarządzania wydają się jednak nie spełniać tego zadania (Steurer 2007, 206). NaleŜałoby zatem dokonać rewizji ambicji, przez pryzmat moŜliwości ich realizacji. Ambicja spójnego tworzenia polityk zarówno w wymiarze pionowym (warstwy władz) i poziomym (wiele celów) opiera się na korzyściach płynących ze zwiększonej efektywności. Nie naleŜy jednak zapominać, iŜ tego rodzaju dąŜenie do spójności i efektywności ma swoją cenę. Koordynacja i zwiększona integracja obciąŜają administracje publiczne UE, państw członkowskich i ich części składowych (regionów i władz lokalnych). Otrzymują one obowiązek gromadzenia i przetwarzania informacji o agendach wszystkich podmiotów danego systemu, uściślania celów, ustalania najlepszych metod i narzędzi rozwiązywania konfliktów na etapie wdraŜania. Koordynacja moŜe równieŜ prowadzić do kosztów pośrednich (lub pośredniej utraty korzyści), jako Ŝe dąŜenia do zintegrowanego tworzenia polityk często prowadzą do sytuacji patowych - brak rozwiązania zamiast rozwiązania częściowego. Koszty mogą wynikać takŜe z ciągłych prób przepchnięcia polityki zintegrowanej, co moŜe prowadzić do zastosowania nieodpowiednich połączeń narzędzi, a w rezultacie do utraty efektywności i korzyści. Trudno jest w praktyce dokonać przełoŜenia kosztów koordynacji/integracji na jej korzyści, gdyŜ są one ogólnie trudne do oszacowania. Prawdopodobnie istnieć będzie więc luka między dąŜeniem do spójności, a chęcią i moŜliwościami osiągnięcia tego celu. W praktyce zatem koordynacja/integracja sektorowa lub pionowa, lub wręcz obie z nich, są unikane (OECD 1996a, 8,9). 3.2 Wybór polityk UE Częściowym rozwiązaniem tych problemów na poziomie UE, zaproponowanym przez władze unijne, jest wprowadzenie wymogu przeprowadzania na wczesnych etapach cyklu tworzenia polityk Oceny Skutków Regulacji, co stanowi znaczący krok w stronę koordynacji. Znacząco zmniejszyło to niespójności na wyŜszych poziomach polityk, ale wciąŜ nie doprowadziło do powstania zintegrowanej polityki ukierunkowanej terytorialnie. Pojawiało się wiele próśb, 98 Państwa zaciekle broniły swojej roli nadzorców i pośredników we wszystkich relacjach regionalnych w UE. 99 aby oceny były bardziej szczegółowe w wymiarze terytorialnym (np. EC 2010b, 24,195), ale ich realizacja stwarza znaczące problemy natury koncepcyjnej i praktycznej. UE pracuje juŜ od pewnego czasu nad rozwiązaniami mającymi zabezpieczyć w maksymalnym moŜliwym stopniu spójność pionową, poprzez tworzenie specjalnego systemu zarządzania dla spójności, z dedykowanym systemem programowania i wdraŜania. Tutaj wyniki są dość dobre, co moŜe wynikać z faktu, iŜ ten system tworzenia i wdraŜania polityk jest zbliŜony do zintegrowanej konfiguracji instytucjonalnej, stanowiącej podstawę sukcesu. Podmioty biorące udział w negocjacjach dotyczących dokumentacji planowania ram wciąŜ dąŜą do spójności programów lokalnych/regionalnych z poziomem krajowym i UE. W przeszłości polityka spójności UE ulegała zmianom kilkukrotnie. W kwestii spójności pionowej dotyczyło to przede wszystkim włączenia regionów krajów akcesyjnych (np. Bruszt 2008). Początkowo programy UE sprzyjały tworzeniu instytucji regionalnych zdolnych do stawienia czoła problemom rozwojowym; po akcesji stały się one raczej narzędziami recentralizacji. W kwestiach spójności sektorowej, UE zwiększyła nacisk na politykę spójności, w celu spełnienia najwaŜniejszych priorytetów wytyczonych przez Strategię Lizbońską i Europa 2020. W przyszłości władze UE planują podjęcie dalszych kroków w tym kierunku. Z uwagi na słabe wyniki integracji sektorowej na poziomach UE i krajowych, zdecydowano się połoŜyć nacisk na integrację na poziomie regionalnym/lokalnym. To podejście do rozwoju określono mianem zintegrowanego podejścia ukierunkowanego terytorialnie (zob. Barca 2009, EC 2010a). Dzieli się ono u podstaw na dwie części. Z jednej strony pojawia się kwestia integracji: problemów rozwojowych specyficznych dla danego regionu nie moŜna rozwiązywać przy pomocy odizolowanych środków sektorowych (infrastruktura, rynek pracy lub inne), ale pakietu działań ukierunkowanego w sposób spójny na rozwiązanie poszczególnych elementów problemu. Z drugiej zaś strony pojawia się kwestia regionalizacji: integracja sektorowa moŜe być efektywna na poziomie regionalnym i lokalnym wyłącznie tam, gdzie przekłada się na konkretne projekty i priorytety inwestycyjne, opracowane w oparciu o dobrą ocenę potencjału regionu. 3.3 Doświadczenia krajowe 3.3.1 Metoda studium przypadku Udane przypadki realizacji polityk rozwoju ukierunkowanych na konkretne obszary próbowano juŜ opisywać w ramach wielu badań. Niektóre z nich przeprowadzone zostały przez Komisję (WE 2010a), inne natomiast przez naukowców, wśród których moŜna znaleźć w szczególności takie badania, których przedmiotem zainteresowania były moŜliwości podejścia terytorialnego obejmującego planowanie przestrzenne (np. Duehr i inni 2010 i Adams i inni 2010). Niestety nie informują nas one o wadach i zaletach metod alternatywnych. W celu wyciągnięcia wniosków z przypadków gdzie dokonywano rzeczywistych wyborów między „integracją a polityką sektorową” oraz „prowadzeniem polityki regionalnej i scentralizowanej”, Komisja Europejska zleciła badanie trzech głównych tematów: innowacji, infrastruktury transportowej i rynku pracy (Ecorys 2010). W kaŜdej dziedzinie przeprowadzono siedem studiów przypadku zaczerpniętych od wszystkich rodzajów państw członkowskich: wysoko rozwiniętych krajów zachodnich, głównie z regionami konkurencyjności; krajów wschodnich, głównie z regionami konwergencji oraz krajów pośrednich. W dalszej części podajemy naszą interpretację wyników tych szczegółowych studiów przypadków. 100 3.3.2 Innowacje WaŜne segmenty polityki B+R i innowacji są przedmiotem ekonomii skali, a zatem są realizowane na poziomie unijnym i krajowym. Odnosi się to szczególnie do części, która dotyczy instytucji badawczo-rozwojowych. Jest to wyraźne ukierunkowanie sektorowe. Jednak z biegiem czasu pojawiło się wiele waŜnych tendencji w kierunku integracji z innymi politykami. Wystarczy wspomnieć o środowisku; znaczna część sektora B+R wprowadza ograniczenia dotyczące toksycznych składników, takich jak np. spaliny samochodowe. Większość studiów przypadków związanych z programami innowacyjnymi odnosiła się do modelu „potrójnej spirali”; opisywała stosunki między sektorem B+R, sektorem prywatnym (przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP) i sektorem publicznym (rządy krajowe i samorządy). Badania wykazały, Ŝe wszystkie systemy koncentrowały się na lepszej integracji wewnętrznej, czyli na róŜnych działaniach skierowanych do poszczególnych części regionalnego systemu innowacji. Badane polityki zwykle miały dwa wymiary. Pierwszy koncentrował się na instrumentach innowacyjności, przede wszystkim róŜnych formach wsparcia finansowego dla innowacyjności i wymiany wiedzy między sektorem B + R i firmami. Drugi koncentrował się na wspieraniu warunków osiągnięcia sukcesu, na przykład w budowaniu odpowiednich zasobów ludzkich (umiejętności), dostosowaniu struktur wsparcia rządowego dla konkretnych potrzeb, zapewnieniu zaplecza infrastrukturalnego (np. lokali) lub usług (takich jak badania rynku). W niektórych przypadkach widoczna była integracja z ogólną polityką sektorową w tym sensie, Ŝe działania były ukierunkowane na sektory wyróŜnione w celu zwiększenia konkurencyjności kraju. Rzeczywistej integracji z innymi głównymi dziedzinami polityki (rynek pracy, środowisko) nie stwierdzono. Jeśli chodzi o wymiar regionalny, studia przypadków wykazały występowanie modelu mieszanego. W niektórych krajach będących liderami w dziedzinie innowacji rozwój regionalnych systemów innowacji został utrzymany, tak samo jest w przypadku niektórych krajów, gdzie regionalne kompetencje w tym zakresie zostały wzmocnione w przeszłości. Dotyczy to na przykład Belgii i Hiszpanii. Jednak w Hiszpanii istnieją pewne tendencje w ramach centralizacji do zwiększenia specjalizacji i tym samym efektywności całej polityki. 3.3.3 Infrastruktura transportowa W zakresie polityki transportowej wiele segmentów jest scentralizowanych i sektorowych. MoŜemy tu wymienić podstawowe sieci drogowe i kolejowe, środki bezpieczeństwa ruchu drogowego. To samo dotyczy polityki w zakresie głównych portów lotniczych. Pozostałe segmenty mają bardziej lokalny charakter, ale pozostają sektorowe, jak na przykład system opłat drogowych w Londynie. W kwestiach związanych z transportem moŜna zaobserwować pewną tendencję w kierunku większej integracji i decentralizacji. Wykazały to liczne studia przypadków. Przykładem decentralizacji z elementami integracji jest rozwój hiszpańskiego systemu autostrad, gdzie regiony mają więcej do powiedzenia i wprowadzają aspekty funkcjonalności w odniesieniu do ich ogólnego rozwoju. Najlepszym przykładem jest francuska sieć kolei duŜych prędkości (TGV). Nowe połączenia kolejowe są planowane w sposób zintegrowany skupiający krajowych, regionalnych i miejskich projektantów oraz łącząc rozwój nowych stacji ze schematami odnowy miast i rozwojem duŜych centrów gospodarczych (np. Lille i Lyon). Plany te zawierają takŜe komponent środowiskowy, poniewaŜ zmniejszają natęŜenie transportu drogowego i lotniczego. Podobną integrację na poziomie regionalnym/miejskim moŜna zaobserwować na kilku obszarach wokół regionalnych lotnisk, tak jak w przypadku lotniska w Krakowie, które ma na celu wspieranie zarówno turystyki jak i innowacyjnych inwestycji przemysłowych. Jednak przypadki całkowitej regionalizacji i zintegrowanego planowania nadal naleŜą do rzadkości, choć korzyści z takiego podejścia (pod warunkiem, Ŝe 101 utrzymuje się przez długi okres czasu) są bardzo wyraźne, jak w przypadku zintegrowanego planowania miejskiego w regionie Kopenhagi. 3.3.4 Rynek pracy Wiele polityk w zakresie rynku pracy jest równieŜ realizowanych na szczeblu centralnym i ukierunkowanych na sektory. Wspomnieć tu naleŜy w pierwszej kolejności o ustalaniu ram regulacyjnych (dotyczących zatrudniania i zwalniania, negocjacji płacowych, warunków pracy, podatków itp.). Następnie naleŜy wspomnieć o tzw. pasywnych politykach rynku pracy, które zapewniają ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, itp. Mimo Ŝe w obu dziedzinach widoczna jest tendencja do integracji z politykami gospodarczymi (na przykład model flexicurity), istotne elementy polityki pozostają sektorowe. Aktywne polityki rynku pracy mają na celu stymulowanie zatrudnienia poprzez szkolenia, pomoc w znalezieniu pracy, edukację itp. Stwarzają one więcej moŜliwości zarówno dla integracji jak i regionalizacji. Studia przypadków pokazują, Ŝe wiele nowych polityk jest ukierunkowanych na spójność poprzez integrację rynków pracy (zatrudnienie) ze środkami polityki społecznej (bezpieczeństwo i zwalczanie ubóstwa). Dalsza integracja jest ograniczona do dostosowania instrumentów aktywnej polityki rynku pracy do specyficznych potrzeb rozwoju gospodarczego regionu i do rozwoju MŚP. Polityki te są rzeczywiście coraz częściej realizowane w ramach planów rozwoju regionalnego. 3.4 Wnioski Tak więc, starania na rzecz integracji są prowadzone, jednak przewaŜnie nie spełniają ambitnych załoŜeń określonych w przyjętej przez nas definicji integracji. Skupiają się one na wewnętrznej spójności działań wchodzących w sferę szeroko rozumianej polityki, a pewną dalszą integrację moŜna zaobserwować w lokalnym rozwoju gospodarczym w tym sensie, Ŝe działania wybranych polityk muszą mieć znaczenie dla celów rozwoju gospodarczego. Regionalizacja jest prowadzona efektywnie. Jednak i tu studia przypadków pokazują, Ŝe często ogranicza się do małych segmentów polityki i jest szczególnie ukierunkowana na tworzenie zintegrowanych regionalnych lub miejskich planów rozwoju. Integracja dotyczy więc równieŜ aspektów planowania przestrzennego. MoŜna dostrzec takŜe pewną integrację z politykami, które przyczyniają się do wzrostu efektywności polityki regionalnej (lokalnej, miejskiej), w związku z tym moŜemy wspomnieć o wsparciu dla nowych instytucji oraz wzmocnieniu potencjału administracyjnego. Stopień występowania integracji i regionalizacji wydaje się być zaleŜny od kilku czynników systemowych. Polityki są sektorowe, chyba Ŝe silne efekty zewnętrzne sprawiają, Ŝe decydenci muszą spojrzeć poza granice ich własnej dziedziny. Polityki są scentralizowane, chyba Ŝe silne zróŜnicowanie regionalne przysłania korzyści skali. Oba czynniki wydają się być w duŜym stopniu zaleŜne od poziomu rozwoju gospodarczego. Na późniejszym etapach (dla wysoko rozwiniętych bogatych krajów) efekty dobrobytu zintegrowanych i zdecentralizowanych polityk są dominujące. W początkowej fazie (czyli dla krajów stosunkowo biednych) zalety scentralizowanych polityk sektorowych są dominujące. Dowody z poprzednich rozdziałów ujawniają niezgodność. Kraje, które stać na zintegrowane polityki regionalizacji to kraje, które nie potrzebują wsparcia UE. Kraje, które potrzebują wsparcia UE dla polityki nie mogą sobie pozwolić na ten luksus i będą realizować podejście sektorowe i centralne. 102 4 Jakość rządów99 4.1 Podstawy W zakresie wprowadzania swoich polityk w Ŝycie Unia Europejska jest bardzo zaleŜna od administracji krajowych i regionalnych. Ma to miejsce niezaleŜnie od wybranej metody zarządzania. Jeśli chodzi o politykę spójności dwie kwestie są szczególnie istotne: budŜet i metoda koordynacji. Unijne programy spójności są finansowane przez UE, ale w praktyce zarządzane są przez państwa członkowskie. Dla wyboru priorytetów w ramach tych programów konieczna jest koordynacja między urzędnikami i politykami krajowymi i regionalnymi, aby realizować programy, projekty i działania zgodnie z wytycznymi UE. Dlatego szczególnie waŜne jest, aby upewnić się, Ŝe zdolności administracji krajowej i regionalnej są wystarczające do wykonywania tych zadań. Przepisy polityki spójności UE opisują bardzo szczegółowo instytucjonalne, rządowe i administracyjne systemy realizacji polityki. UE uwaŜa, Ŝe w ostatnich latach (od 2000 r.) systemy te zostały wprowadzone z powodzeniem w nowych państwach członkowskich i usprawnione w starych państwach członkowskich (WE 2010b, 244). Te zobowiązania UE miały pozytywny wpływ na krajową i regionalną kulturę administracji, poprzez określenie formy, w jakiej naleŜy prowadzić programowanie, monitorowanie i dokonywanie ocen, oraz nadanie znaczenia partnerstwu. UE przyznaje, Ŝe jest jeszcze wiele do zrobienia w tym zakresie, zwłaszcza w Rumunii i Bułgarii. Ponadto ma ona świadomość, Ŝe sukces zintegrowanego podejścia ukierunkowanego na konkretne obszary jest ograniczony z powodu ograniczonych zdolności administracji lokalnej (WE 2010a, 20) i zobowiązała się wysiłków na rzecz dalszej poprawy tych zdolności. Niestety UE nie opublikowała Ŝadnych porównawczych ocen (przyszłych) zdolności rządów do podjęcia bardziej skomplikowanych zadań, które będą wiązać się ze zintegrowanym opracowaniem polityk. Dlatego warto sprawdzić, czy dostępne są inne dane, które mogą rzucić nieco światła na ten problem. 4.2 Poziom krajowy Interesujące informacje ilościowe dostępne są dla poziomu krajowego za okres 1998-2009 (Kaufmann i inni 2009).100 Wskaźniki te opierają się na badaniach wśród decydentów gospodarczych i w tym sensie mogą być istotne dla celów rozwoju gospodarczego. Dostosowaliśmy szczegółowe informacje z tej publikacji by stworzyć średni wskaźnik ze skalą od 0 (najgorsza) do + 100 (najlepsza).101 W tabeli 1 sklasyfikowano państwa członkowskie UE w sześciu grupach, według jakości zarządzania. Zdefiniowaliśmy trzy grupy powyŜej średniej UE i trzy poniŜej średniej UE.102 Dodaliśmy ostatnią kolumnę z 99 Rozdział 4.5 w Molle (2011) Wskaźniki oparte są na duŜej liczbie danych jakościowych, które zostały zgrupowane w czterech wskaźnikach złoŜonych: skuteczność rządów; jakość regulacji, kontrola korupcji i rządy prawa. 101 Badania Banku Światowego wykorzystują wskaźnik o skali od –2.50 do +2.50. PoniewaŜ nie jest to powszechne, zdecydowaliśmy się pomnoŜyć wszystkie wyniki przez 40. 102 Wyznaczenie grup odbywa się na podstawie porządku rankingu dla kaŜdego wskaźnika. Zostało to ułatwione przez podobieństwo w porządku kaŜdego ze wskaźników, grupy zostały stworzone tam gdzie występowały przerwy, niezaleŜnie od szerokości klas. W interpretacji wyników naleŜy wziąć pod uwagę, Ŝe zdefiniowanie grup nie jest wyraźne we wszystkich punktach i Ŝe róŜnice między krajami na granicy pomiędzy grupami są raczej małe. Jednak dotyczą one głównie małych krajów, które nie są często wskazywane w średnich wartościach. NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe inne kraje europejskie spoza UE zwykle kojarzą się ściśle z jedną z wyróŜnionych grup. Tak jest w przypadku Norwegii i Szwajcarii, które pasują do pierwszej grupy i w przypadku krajów kandydujących Chorwacji i Turcji, które znalazłyby się w ostatniej grupie. 100 103 PKB/P jako wskaźnik, poniewaŜ juŜ pierwszy rzut oka na wyniki pokazuje, Ŝe istnieje pewien związek między jakością rządów i średnim poziomem zamoŜności103. Tabela 1 Krajowe wskaźniki jakości sprawowania rządów wg klas PKB/P Grupa Wsk. jakości Rządów Państwa członkowskie indeks UE 27 = 100 1 80 DK, FIN, SWE 150 2 70 AUS, GER, IRE, LUX, NL, UK 130 3 50 FRA, BEL, MAL, POR, ESP 110 4 40 CZE, CYP, EST, SLOVE 60 5 25 ITA, GRE, HUN, LAT, LIT, POL, SLOVA 70 6 0 BUL, ROM 20 Źródło: Kaufmann, Kraay, Matruzzi (2009) Dane z tabeli 1 pokazują, Ŝe istnieje wyraźny podział pomiędzy krajami powyŜej średniej i poniŜej średniej, który przebiega w duŜej mierze według podziału na stare i nowe państwa członkowskie. MoŜna to wyjaśnić długimi (choć róŜnymi) tradycjami administracyjnymi krajów znajdujących się w pierwszej grupie oraz trudnościami transformacji w krajach z drugiej grupy. Jeden kraj stanowi pozytywny wyjątek (Malta), a dwa są negatywnymi wyjątkami (Grecja i Włochy). Szczegółowa analiza prowadzi do dwóch uwag: • PowyŜej średniej. W najwyŜszej podgrupie (1) znajdują się trzy kraje skandynawskie (Szwecja, Dania, Finlandia) z wynikiem około 80 pkt. W środkowej grupie (2) znajdują się kraje z północno-zachodniej części UE z wynikiem około 70 pkt. Grupa nieco powyŜej średniej UE wynoszącej 50 pkt. (3) składa się głównie z krajów, w południowo-zachodniej części UE. • PoniŜej średniej. W najwyŜszej podgrupie (4) znajdują się cztery nowe państwa członkowskie, które najlepiej wypadają w dostosowaniu ich słuŜby cywilnej do nowoczesnych standardów (Słowenia, Czechy, Estonia i Cypr). W najniŜszej grupie (6) znajdują się dwa kraje, które zamykają listę z wieloma innymi wskaźnikami (np. PKB/per capita) (Rumunia i Bułgaria). W środkowej grupie (5) znajdują się kraje z południowo-środkowej części UE. Podstawowe dane opublikowane przez Bank Światowy wskazują na dwa główne nurty. • Po pierwsze bardzo duŜą stabilność. Rzeczywiście, w większości krajów poziom pozostaje mniej więcej taki sam przez całą dekadę. Nie moŜemy więc dostrzec Ŝadnych tendencji w kierunku ogólnej poprawy jakości zarządzania w UE. W związku z tym nie widać Ŝadnych tendencji do konwergencji między nowymi i starymi 103 UE uŜywa zwykle PKB per capita według PPP; łagodzi to róŜnice, ale nie zmienia ogólnego obrazu przedstawionego w tabeli. 104 państwami członkowskimi (jak widać na przykładzie PKB/per capita). Tak więc, nie moŜna przyjmować za pewnik, Ŝe wraz ze wzrostem zamoŜności wzrośnie równieŜ jakość zarządzania. • Po drugie, pewną elastyczność. Niektóre działania są pozytywne, takie jak poprawa w niektórych nowych państwach członkowskich (szczególnie na Słowacji). Inne dają wiele powodów do niepokoju, np. gwałtowny spadek wyników niektórych starych państwach członkowskich (zwłaszcza Włoch). 5 Wnioski i zalecenia 5.1 Wnioski Ambicją Komisji jest przekształcenie polityki spójności w zintegrowaną politykę przestrzenną. Doświadczenie pokazuje, Ŝe integracja polityki jest bardzo trudna do osiągnięcia. Ponadto w wielu krajach poziom decentralizacji jest nadal słaby. Wniosek moŜe być zatem taki, Ŝe skuteczne (efektywne) kształtowanie zintegrowanej polityki regionalnej jest bardzo trudne do osiągnięcia i jest krytycznie zaleŜne od jakości administracji regionalnej i krajowej. Wykazaliśmy, Ŝe istnieją znaczne róŜnice pomiędzy krajami w zakresie jakości zarządzania. Stwierdziliśmy, Ŝe na szczeblu krajowym, róŜnice są silnie skorelowane z zamoŜnością. Stanowi to szczególny problem dla polityki spójności. Rzeczywiście, kraje poddawane konwergencji (będące beneficjentami największego segmentu funduszy UE) borykają się z powaŜnymi problemami związanymi z jakością zarządzania. Opracowanie pokazuje takŜe, iŜ kraje konkurencyjne (otrzymujące małe kwoty) wyglądają pod tym względem znacznie lepiej. Wygląda zatem na to, Ŝe (w obszarze jakości zarządzania) ambicje integracji terytorialnej mogą zostać spełnione tam, gdzie jest to najmniej potrzebne, podczas gdy kraje najbardziej jej potrzebujące nie będą w stanie jej osiągnąć. UE uznaje potrzebę poprawy zdolności administracyjnych i instytucjonalnych, zarówno dla polityki spójności per se (WE 2010b, c) jak i dla innych głównych polityk (WE 2010d), mimo Ŝe wysiłek ten w zakresie tych ostatnich dotyczy zwłaszcza zarządzania finansami. Wsparcie techniczne i finansowe, otrzymywane w ramach polityki spójności przez kraje i regiony z niedoborem struktur administracyjnych, z pewnością przyczynia się do poprawy sytuacji z uwagi na bardzo duŜe zainteresowanie państw członkowskich w celu zabezpieczenia finansowania. Jednak niezaleŜnie od takich zachęt, postępy w jakości zarządzania wydają się być bardzo powolne. Prawdopodobnie efekty nie będą widoczne przed końcem następnego okresu programowania. Tak więc, istnieje znaczna róŜnica między osiąganiem spójności poprzez integrację a zdolnościami na szczeblu regionalnym. 5.2 Zalecenia Decydenci, mający wysokie ambicje, muszą upewnić się, Ŝe posiadają środki na ich realizację. Dotyczy to równieŜ ambicji w zakresie tworzenia polityki w oparciu o integrację przestrzenną. Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednak, Ŝe w tej dziedzinie obecnie dostępne środki nie będą wystarczające. PoniewaŜ wydaje się mało prawdopodobne, Ŝe sytuacja ulegnie poprawie w najbliŜszej przyszłości, ograniczenie ambicji do dostępnych środków w celu uniknięcia marnotrawstwa zasobów i frustracji wydaje się mądrym posunięciem. Pierwsze ograniczenie dotyczyłoby stopnia integracji. Proponujemy ograniczenie ambicji związanych z integracją w krajach konwergencji do przypadków oczywistej synergii między inicjatywami politycznymi w róŜnych dziedzinach polityki. Innymi słowy, pozostawienie 105 autonomii duŜej części sektorowej polityki i koordynowanie tylko tych przypadków, gdy (negatywne) zewnętrzne efekty są oczywiste i gdzie synergia wymaga spotkania się osób odpowiedzialnych za obie polityki w celu uniknięcia takich konfliktów. NaleŜałoby kontynuować integrację tylko według tempa poprawy jakości rządów i zdolności administracyjnej. Nadawać priorytet elementom, które zostały wybrane w strategii Europa 2020. Drugie ograniczenie dotyczy ambicji w zakresie regionalizacji. Wydaje się właściwe, aby skoncentrować działania regionalne na elementach polityki szczególnie skupiających się na kwestiach regionalnych (np. APRP, MŚP). Równie właściwe byłoby upewnienie się, Ŝe regiony mają środki do wykonywania zadań, w szczególności środki finansowe. Wreszcie ze względu na wydajność proponujemy przypisanie wyraźnych ról na kaŜdym poziomie i ograniczenie koordynacji w uzgodnionych ramach dla podejmowania decyzji i odpowiedzialności. 106 Bibliografia 1. Adams, N. Cotella, G. i Nunes, R. (2010) Territorial development, cohesion and spatial planning; knowledge and policy development in an enlarged EU, Londyn, Routledge 2. Barca, F. (2009) An agenda for a reformed cohesion policy; a place based approach to meeting European Union challenges and expectations, Bruksela (dostępne na stronie Komisji; DG Regio) 3. Bruszt, L. (2008) Multi level governance – the Eastern versions: Emerging patterns of Regional Developmental governance in the new member States, Regional and Federal Studies, 18.5;607-627 4. Duehr, S. Colomb. C. i Nadin, V. (2010) European Spatial Planning and Territorial Cooperation, Londyn, Routledge 5. EC (2010a) Regional Policy; an integrated approach; Panorama Inforegio, 34 6. EC (2010b) Investing in Europe’s future; fifth report on economic, social and territorial cohesion, Bruksela 7. EC (2010c) Conclusions of the fifth report on economic, social and territorial cohesion; the future of cohesion policy (SEC 2010) 1348 końcowy 8. EC (2010d) Przegląd budŜetu UE, (COM 2010/700 końcowy) 9. Ecorys (2010) INTRALAB; in search of inspiring policy practices, EC, Rotterdam /Bruksela 10. Elias, A. (2008) Introduction: Whatever happened to the Europe of the Regions? Revisiting the regional dimension of European politics, Regional and Federal Studies, 18.5; 483-492 11. Hopkins, J. (2002) Devolution in context; regional federal and devolved government in the Member States of the European Union, Londyn, Cavendish 12. Kaufmann, D, Kraay, A. i Mastuzzi, M. (2009) Governance matters VIII; aggregate and individual governance indicators, 1996-2008, Policy Research Working Paper, no 4978, Washington DC, World Bank. 13. Keating, M. (2008) A quarter century of Europe of the Regions, Regional and Federal Studies, 18.5; 629 - 635 14. Meijers, E. i Staed, D. (2004) Policy integration; what does it mean and how can it be achieved?; A multi disciplinary review, Berlin conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, greening of policies, interlinkages and policy integration, dostępne w internecie. 15. Molle, W. (2006) The Economics of European Integration: Theory, Practice, Policy, Ashgate, Aldershot, 5th ed. 16. Molle, W. (2007) European Cohesion Policy, Routledge, Londyn 17. Molle, W. (2009) European innovation policy; increased effectiveness through coordination with cohesion policy; w: Molle, W. and J. Djarova (red.): Enhancing the effectiveness of innovation in Europe; new roles for key players, Edward Elgar, Cheltenham, 167-200 18. Molle, W. (2011) Economic Governance in the European Union; the quest for consistency and effectiveness, Routledge, Londyn 19. OECD (1996a) Building policy coherence; tools and tensions, Public Management Occasional Papers,12. 20. Rodriguez-Pose, A. i Gill, N. (2003) Environment and Planning, 21; 333-351 107 21. Schout, J.A. i Jordan A. J. (2007) From cohesion to territorial policy integration (TPI); exploring the governance challenges in the European Union, European Planning Studies, 15.6; 835-851 22. Steurer, R. (2007) From government strategies to strategic public management; an exploratory outlook on the pursuit of cross-sectoral policy integration, European Environment, 17.3: 201-14. 23. Trouve, A. i Berriet-Sollec, M. (2010) Regionalization in European Agricultural Policy; institutional actualities, issues and prospects, Regional Studies, 44.8; 1005-101. 108 Iain Begg104, Instytut Europejski, London School of Economics Czy nowy paradygmat powinien zawierać ideę polityki regionalnej dla wszystkich ? Wstęp Zgodnie z komunikatem Komisji (Komisja, 2010a) w sprawie przeglądu budŜetu, "polityka spójności powinna wyznaczać standardy dla realizacji celów, jak inteligentny, trwały i sprzyjający włączeniu społecznemu wzrost gospodarczy, określonych w strategii Europa 2020 we wszystkich regionach”. Stwierdzenie to zawiera dwa podstawowe przesłania dotyczące tego, jak Komisja postrzega przyszłość polityki spójności. Po pierwsze sygnalizuje ono, Ŝe strategia Europa 2020 ma stanowić nadrzędne ramy dla realizacji polityki spójności, a w związku z tym treść polityki powinna odzwierciedlać cele wyznaczone dla strategii. Po drugie, z podkreślenia "wszystkich" regionów jasno wynika, Ŝe Komisja odrzuca ograniczanie polityki spójności wyłącznie do najmniej rozwiniętych obszarów UE. W opiniach, które pojawiły się w czasie konsultacji przeglądu budŜetu, wiele państw członkowskich przedstawiło pogląd, Ŝe polityka spójności powinna być bardziej ukierunkowana przestrzennie. Tak więc, rząd holenderski wzywa do skierowania "bezpośrednich funduszy spójności do najbiedniejszych regionów w krajach najmniej zamoŜnych, uzupełnionych programem współpracy transgranicznej", a rząd szwedzki twierdzi, Ŝe "polityka spójności wymaga reform, zarówno pod względem jej treści jak i zasięgu. Wydatki w tym zakresie, zgodnie z Traktatem, powinny koncentrować się na spójności gospodarczej i społecznej w regionach Unii najbardziej tego potrzebujących, czyli przede wszystkim w nowych państwach członkowskich”.105 Wielka Brytania wyraŜa swój pogląd nawet bardziej dobitnie, twierdząc, Ŝe "Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności będą nadal waŜnymi mechanizmami ukierunkowanej redystrybucji środków na rzecz mniej zamoŜnych państw członkowskich. W rezultacie fundusze strukturalne powinny być stopniowo wycofywane z bogatszych państw członkowskich. ZwaŜywszy na ten cel, priorytetem powinno być doprowadzenie do sytuacji, w której finansowanie standardowej „konkurencyjności i zatrudnienia” nie będzie juŜ dostępne dla bogatszych państw członkowskich (Skarb Państwa Wielkiej Brytanii, 2008 r.). Jednak, Szwecja w swoich propozycjach dotyczących bogatszych państw członkowskich idzie o krok dalej, wzywając do "współpracy, wymiany doświadczeń i analizy porównawczej regionów jako środków zapewnienia europejskiego wymiaru polityki spójności”. Stanowiska te są w oczywisty sposób niezgodne z paradygmatem Komisji i stanowią niefortunne zakwestionowanie celów polityki spójności. Jedna z interpretacji jest taka, Ŝe podstawowym celem polityki powinno być podtrzymanie reform strukturalnych, które zajmują w strategii Europa 2020 miejsce centralne oraz Ŝe, chociaŜ koncentracja przestrzenna jest konieczna, głównym celem tej formy wydatkowania środków publicznych jest efektywniejsza alokacja zasobów (w znaczeniu wyraŜonym przez Musgrave’a, 1959) na obszarze całej Unii Europejskiej. Natomiast czołowi ekonomiści powszechnie uwaŜają, Ŝe polityka spójności jest przede wszystkim (równieŜ w rozumieniu Musgrave’a) narzędziem polityki redystrybucyjnej – pogląd ten ma swoje odzwierciedlenie w cytacie z opinii Wielkiej Brytanii. Mimo Ŝe kaŜdy instrument polityki moŜe potencjalnie wpływać na wiele celów, rozróŜnienie między wymiarem alokacyjnym i redystrybucyjnym jest proste i moŜe 104 105 Niniejszy rozdział stanowi rozwinięcie i uzupełnienie Begg (2009). Opinie do konsultacji dotyczących budŜetu UE 109 prowadzić do przyjmowania róŜnych priorytetów w procesie wydatkowania środków. Niewątpliwie taka sytuacja będzie miała miejsce, jeŜeli wszystkie regiony uznawane będą za kwalifikowalne. RóŜne będą zwłaszcza podstawy do podjęcia decyzji, jeŜeli wybór leŜy między wydatkowaniem na rzecz wsparcia realizacji strategii Europa 2020 i wydatkowaniem, które daje maksymalne korzyści dla regionu docelowego, ale nie musi przyczynić się do realizacji szerszych celów. Rozdział niniejszy stanowi przegląd argumentów dotyczących polityki regionalnej Unii Europejskiej w bogatszych regionach. Rozpoczyna się przypomnieniem początków polityki unijnej, przedstawia interpretację przeglądu budŜetu UE i uzupełniających propozycji w 5. Raporcie Kohezyjnym (Komisja, 2010b), następnie analizuje przesłanki ekonomiczne i polityczne za kontynuowaniem realizacji polityki regionalnej w bogatszych regionach UE. Rozdział zamykają uwagi podsumowujące. 1 Dlaczego polityka spójności? Polityka spójności odgrywa w UE waŜną rolę zarówno w sensie politycznym jak i gospodarczym. Zgodnie z konstytucją, jej głównym celem jest, jak określono w art. 174 TFUE, zmniejszenie znacznych nierówności pomiędzy regionami UE. JednakŜe, podczas gdy drugi tiret artykułu odnosi się do zmniejszania róŜnic w "poziomach rozwoju róŜnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych, tiret trzeci wymienia równieŜ kategorie terytoriów, do których powinny być skierowane działania: „Wśród regionów, o których mowa, szczególną uwagę poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i regionom, które cierpią na skutek powaŜnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych, takim jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie.” Na przestrzeni lat polityka znacznie ewoluowała, zarówno pod względem treści, jak i zasięgu. Politykę regionalną wprowadzono w 1975 roku, kiedy to powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) z udziałem środków z budŜetu UE, który w drugiej połowie lat 70. XX wieku przekroczył zaledwie 4%. W ciągu następnego dwudziestolecia udział EFRR jednak wzrastał, by pod koniec lat 90. osiągnąć poziom 14-16%. Znaczące zmiany moŜna zauwaŜyć po przystąpieniu do Unii Grecji w 1981 r., przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii oraz wdroŜeniu nowej perspektywy finansowej w 1988 roku (pierwszy pakiet Delorsa), a następnie w 1993 r. (drugi pakiet Delorsa). Biorąc pod uwagę fakt, iŜ w tym okresie powiększył się budŜet, uderzające jest to, jak bardzo rozszerzyły się zasoby polityki regionalnej. Ponadto, w 1993 r. wypłaty środków rozpoczął odrębny Fundusz Spójności, a wypłaty te wzrastały, by w 1999 r. osiągnąć około 3% budŜetu UE. Fundusz ten miał równieŜ wyraźny wymiar regionalny, jako Ŝe ukierunkowany był na cztery najmniej zamoŜne państwa członkowskie, ale w przeciwieństwie do funduszy strukturalnych, nie podlegał temu samemu regionalnemu ukierunkowaniu na terytorium kraju odbiorcy. Gdy w 1995 r. do UE przystąpiły Finlandia i Szwecja, do funduszy strukturalnych wprowadzono nowy cel szósty w celu wspierania regionów o bardzo niskiej gęstości zaludnienia. Regiony takie moŜna było znaleźć tylko w tych dwóch krajach, a ich wskaźnik dobrobytu był znacznie powyŜej średniej UE i, jak wskazuje powyŜszy fragment art. 174, stanowiły odrębny cel. Kolejna znaczna zmiana nastąpiła po przystąpieniu do Unii dwunastu nowych państw członkowskich w latach 2004 i 2007. Doprowadziło to do istotnej reorganizacji wydatkowania w ramach polityki spójności na rzecz nowych państw członkowskich, choć warto zauwaŜyć, Ŝe począwszy od okresu 2007-13, prawie połowa 110 budŜetu spójności będzie w dalszym ciągu wydatkowana w obrębie EU-15 (Izba Lordów, 2008). 2 Motywy i uzasadnienie polityki spójności Zdefiniowanie spójności nie jest łatwe, a chociaŜ często istnieje niewypowiedziane zrozumienie tego pojęcia, podlega ono róŜnym interpretacjom. Niejednoznaczność tego terminu prowadzi z kolei do tego, Ŝe analizowanie polityk, które na nią wpływają nie jest proste. Jak zauwaŜa Molle (2007: 5), jest to “koncepcja, którą wprowadzono w UE bez jej precyzyjnego zdefiniowania". Obejmuje ona zapewne nierówności, czy to dochodów, poziomu Ŝycia, zatrudnienia, czy warunków środowiskowych, i naleŜy postrzegać ją takŜe w kategoriach szans jak i rezultatów. ChociaŜ spójność zdaje się być operacyjnie utoŜsamiana z rozbieŜnościami pomiędzy regionami, widocznymi w podstawowych wskaźnikach takich jak PKB na mieszkańca i (trudniejszych do zmierzenia) warunkach socjalnych, jest to ostatecznie pojęcie polityczne. Trzema głównymi bezpośrednimi celami polityki spójności są, jak sugeruje Eiselt (2008), wyrównanie, alokacja i redystrybucja. Autorka twierdzi, Ŝe do końca lat 1980 dominował cel rekompensaty, natomiast po reformach budŜetu UE i funduszy strukturalnych w 1988 r. większą wagę zdobył cel alokacji. Zwłaszcza podejście do programowania przyjęte od tego momentu zapewniło pierwszeństwo działaniom na rzecz wzrostu wydajności w regionach odbiorcach. JednakŜe fakt, Ŝe polityka spójności była zawsze bardzo mocno nastawiona na wsparcie najmniej rozwiniętych państw członkowskich sprawił, Ŝe jej efekt dystrybucji (przynajmniej na poziomie kraju) zawsze był znaczący. Z nadejściem Strategii Lizbońskiej w 2000 r., UE jako całość bardziej zainteresowała się konkurencyjnością, prawdopodobnie kosztem obecnego w przeszłości nacisku na solidarność lub sprawiedliwość. Zmiana ta miała dwie główne konsekwencje. Po pierwsze, rosnąca presja globalizacji oznaczała, Ŝe pozycja konkurencyjna UE jako całości podlegała rosnącemu nadzorowi, co nałoŜyło na polityki rozwoju gospodarczego obowiązek nie tylko promowania konwergencji regionów słabiej rozwiniętych lub przechodzących restrukturyzację, ale takŜe stałego wspierania rozwoju na skalę całej UE. Połączenie to moŜe w najlepszym wypadku przynieść podwójny zysk, ale istnieje równieŜ ryzyko, Ŝe element solidarności, jeśli nie utracony, stanie się wtórny. Po drugie, jako Ŝe Strategia Lizbońska stopniowo stawała się podstawą polityki UE, w szczególności w ramach Komisji Barroso, polityczne zaangaŜowanie na rzecz spójności rozumianej jako pogłębianie integracji okazywało się mniej oczywiste. Zamiast tego, spójność zaczęła być postrzegana jako jeden z niewielu garnuszków, z których moŜna było finansować róŜne cele polityki, a w przeglądzie budŜetu wszystko wskazuje na to, Ŝe strategia Europa 2020 powieli tę tendencję. 2.1 Wyjaśnienie zróŜnicowania regionalnego Kwestie ekonomiczne polityki regionalnej opierają się na róŜnych argumentach, ale są równieŜ przedmiotem zaciętej rywalizacji. Zgodnie z jednym z najwaŜniejszych toków myślenia zróŜnicowanie regionalne w wynikach gospodarczych wynika z braków w rynku, które z kolei tworzą pułapki (Barca, 2009), z których słabe konkurencyjnie regiony nie są w stanie się wydostać bez interwencji z zewnątrz w formie dotacji na rozwój gospodarczy. W ten sposób, regiony raz uwięzione w spirali niskiego wzrostu zmagać się będą ze skumulowanymi niedogodnościami i nie będą w stanie wyrwać się z tych ograniczeń. Jeśli do tego region wykazuje specyficzne cechy geograficzne, które osłabiają jego pozycję konkurencyjną, a przyciągnięcie inwestycji i działalności gospodarczej na ten teren moŜe być trudne. Oto kilka przykładów: oddalenie w połączeniu z kosztami transportu; nieprzyjazny klimat o potencjalnym wpływie na koszty energii lub moŜliwości pozyskania kluczowych 111 pracowników; lub teŜ zjawiska spowodowane działalnością człowieka, np. zanieczyszczenie, które osłabia atrakcyjność miejsca. O ile zróŜnicowanie ekonomiczne powodowane są lub nasilają się w wyniku integracji, istnieje pewna logika w reakcji na to zjawisko na poziomie UE. Dodatkowo, w przypadku krajów strefy euro nie ma moŜliwości korzystania z polityki monetarnej w celu niwelowania zróŜnicowań, podczas gdy polityka fiskalna jest ograniczona obowiązkami stabilności w odniesieniu do koordynacji polityki fiskalnej (zarówno w Pakcie Stabilności i Wzroście jak i makroekonomicznych elementach Strategii Lizbońskiej). W związku z tym gospodarki, które stają przed asymetrycznymi naciskami muszą polegać na dostosowywaniu polityk po stronie podaŜowej. Wyjaśnieniem regionalnych nierówności mogą być równieŜ zmiany strukturalne, zwłaszcza jeŜeli mają wyraźny wpływ na sektory kluczowe dla gospodarki regionu. W wielu państwach członkowskich UE względne podupadanie "starych" gałęzi przemysłu takich jak górnictwo, włókiennictwo lub produkcja cięŜka doprowadziło do problemów, które pozostawiają trwałe ślady, nawet jeśli istnieje chęć zmian. Na UE-12, a zwłaszcza na kraje Europy Środkowej i Wschodniej, niewątpliwie ogromny wpływ miało przejście od autokratycznej gospodarki centralnie planowanej, jednakŜe na te kraje te wpływało równieŜ późniejsze dąŜenie do integracji z UE. W rezultacie, sama integracja gospodarcza moŜe być źródłem zmian. I rzeczywiście, jednym z argumentów za jednolitym rynkiem europejskim było przyspieszenie tych zmian. Uzasadnieniem polityki spójności na poziomie UE jest zatem dostosowanie terytorialnej skali reakcji do źródła problemów gospodarczych. 2.2 Spójność jako instrument polityki Zmiany te wymagały istotnej modyfikacji postrzegania procesu opracowywania i wdraŜania polityki, ale równieŜ spowodowały róŜnego rodzaju napięcia związane z tym, co jest realnie moŜliwe do osiągnięcia i obawy co do moŜliwości powstania zamętu w celach. Na przykład, czy nadrzędne cele konkurencyjności zawarte w Strategii Lizbońskiej/Europa 2020 powinny mieć pierwszeństwo przed solidarnością, ochroną środowiska lub równowagą terytorialną, jako "tła" dla spójności? W perspektywie przyszłości, zobowiązanie UE do działań na rzecz niwelowania skutków zmiany klimatu wymagać będzie jeszcze bardziej radykalnej polityki wewnątrz UE, jak równieŜ nowych podejść w zakresie współpracy międzynarodowej, a juŜ teraz istnieje nacisk na ustanowienie wydatków w ramach polityki spójności ukierunkowanych na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Zasugerowano wiele potencjalnych nowych kierunków rozwoju polityki spójności, w tym zwiększenie nacisku na rozwój instytucjonalny oraz wspieranie gospodarki opartej na wiedzy. Znalazło to odzwierciedlenie w komunikacie dotyczącym przeglądu budŜetu Komisji. W raporcie na temat przyszłości polityki spójności, Fabrizio Barca (2009: vii) opowiada się silnie za polityką ukierunkowaną na aspekty przestrzenne, w której znacząca część przyszłego budŜetu UE przeznaczona będzie na spójność. Twierdzi on, Ŝe spójność „to niezbędne uzupełnienie ujednolicenia rynków, stworzenia wspólnej waluty i ogólnej erozji wpływu państwa na zmiany ekonomiczne”. Podkreśla, Ŝe polityka powinna być długofalowa, nastawiona na przeciwdziałanie niepełnemu wykorzystaniu zasobów i wykluczeniu społecznemu, ale Ŝe przesłanki polityki zatarły się i nie są odpowiednio rozumiane przez obywateli i podmioty odpowiedzialne za podejmowanie decyzji. Barca twierdzi, Ŝe istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, aby istniał jakiś pojedynczy zestaw idealnych środków, które mogłyby być włączone do polityki spójności, a zatem uwaŜa, Ŝe UE powinna wybrać kilka polityk, które spełniają wymienione przez niego kryteria, ale umoŜliwiają takŜe skoncentrowanie się na kluczowych priorytetach UE. 112 Chodzi tu o to, czy uzasadnione jest traktowanie spójności jako narzędzia do osiągnięcia innych celów polityki gospodarczej UE. Tego rodzaju rozszerzenie moŜe mieć sens pod względem politycznym i moŜe się wydawać, Ŝe zwolennicy polityki spójności przyjmują postawę obronną, w której dochodzi do rozszerzenia wpływu w zamian za pewne rozmycie podstawowego celu. Pojawia się równieŜ dylemat, kiedy naleŜy ukierunkowywać politykę taką jak polityka spójności. Kluczowym punktem dotyczącym wzajemnego oddziaływania między polityką spójności i strategią Europa 2020 jest to, Ŝe chociaŜ w wyniku badań powstają innowacje, wyrównanie poziomów nie zaleŜy wyłącznie od nich i nie wszystkie innowacje działają na jego rzecz. Polityka regionalna zawsze miał na celu pogodzenie wyzwań skumulowanej konkurencyjności gospodarki z pobudzeniem obszarów docelowych. Często przedstawiana jest jako wymiana kapitał – efektywność, choć kwestią otwartą pozostaje to, czy jest to w rzeczywistości wymiana coś za coś. Jednak często pomijanym elementem jest to, Ŝe naleŜy skonfrontować niezgodności występujące pomiędzy szeroko rozumianą konkurencyjnością i celami równowagi/spójności i nie moŜna ich po prostu zlekcewaŜyć. 3 Przegląd budŜetu UE i 5. Raport Kohezyjny Pierwszych wskazówek na temat, jak prawdopodobnie ewoluować będzie polityka spójności szukać moŜna w opublikowanym jesienią 2010 r. Komunikacie Komisji w sprawie przeglądu budŜetu UE oraz 5. Raporcie Kohezyjnym (Komisja, 2010a oraz 2010b). Pierwszy z dokumentów nie zawiera propozycji podziału przyszłego budŜetu pod kątem poszczególnych priorytetów, ale znajdują się w nim wskazówki na temat tego, Ŝe Komisja postrzega spójność jako obszar polityki, który powinien pozostać waŜnym, a Raport Kohezyjny stanowi silne poparcie tego przesłania. Komunikat skupiony jest głównie wokół strategii Europa 2020 i stanowi próbę znalezienia miejsca polityki spójności w modelu rozwoju przedstawionym dla tej strategii. Dokonano tego poprzez umieszczenie spójności pod nagłówkiem „wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu”. Treść komunikatu jest optymistyczna, choć w sformułowaniach przejawia się chwilami entuzjastyczna i ogólna retoryka. Tak więc, w komunikacie twierdzi się, Ŝe spójność jest skuteczną polityką, która pozwoliła na „wykazanie przez Unię swojego zaangaŜowania w solidarność, przy jednoczesnym upowszechnianiu wzrostu i dobrobytu w całej UE. Ta polityka przynosi korzystne efekty dla wszystkich, poniewaŜ inwestycje w gospodarki UE przynoszą korzyści wszystkim państwom członkowskim”. Polityka ułatwia „modernizację i pobudza wzrost w najmniej zamoŜnych częściach UE, a takŜe przyczynia się do niezbędnych zmian we wszystkich regionach Europy. Przyczynia się ona teŜ do rozwoju rynków i tworzy nowe moŜliwości dla przedsiębiorców w całej UE.” Jednak komunikat podkreśla równieŜ, Ŝe „finansowanie w ramach polityki spójności musi być precyzyjnie ukierunkowane, tak aby maksymalnie zwiększyć jego wartość dodaną. Oznacza to zdyscyplinowane podejście w dąŜeniu do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” i ścisłą koncentrację na wynikach”. Pomimo umieszczenia pod nagłówkiem wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, komunikat podkreśla, jak wspomniano powyŜej, Ŝe dla polityki naleŜy określić priorytety w celu „zagwarantowania inteligentnego, trwałego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu”. Dalej znajduje się rozległa lista celów: “wsparcie dla nowych przedsiębiorstw, innowacje, zmniejszenie emisji, poprawę jakości środowiska naturalnego, modernizację uniwersytetów, oszczędność energii, rozwój sieci energetycznych, transportowych i telekomunikacyjnych we wspólnym interesie UE, inwestycje w infrastrukturę badawczą, rozwój kapitału ludzkiego, oraz aktywne włączenie, aby pomóc w walce z ubóstwem.”. Według wszelkich norm ten szereg zadań jest dla polityki wyzwaniem, na które realistycznie rzecz biorąc przeznaczone zostaną rocznie środki rzędu 0,4% unijnego PKB. 113 Argumentując, Ŝe przyszłe wydatki Wspólnoty w dalszym ciągu "naleŜy skoncentrować na najuboŜszych regionach i państwach członkowskich, zgodnie z zaangaŜowaniem Unii na rzecz solidarności”, komunikat mówi równieŜ, Ŝe „wsparcie w ramach polityki spójności jest równieŜ waŜne dla reszty Unii – aby rozwiązać problemy takie jak wykluczenie społeczne czy degradacja środowiska (na przykład na obszarach miejskich), aby wesprzeć restrukturyzację gospodarczą i przejście na gospodarkę opartą w większym stopniu na innowacji i wiedzy, oraz by tworzyć miejsca pracy i podnosić kwalifikacje”. Istnieje oczywiście ryzyko, Ŝe moŜe to doprowadzić do dyfuzji i rozproszenia wysiłku, poniewaŜ masa krytyczna nie jest osiągnięta, jest częściowo równowaŜona przez wniosek, Ŝeby ograniczyć politykę spójności do kilku priorytetów strategii Europa 2020. JednakŜe, zgodnie z główną ideą ostatniego twierdzenia, nalega się na to, Ŝeby przekrojowe priorytety, takie jak innowacyjność były obowiązkowe. Komunikat zwraca uwagę na pewne ogólne ograniczenia zasobów proponując, Ŝeby „bardziej rozwinięte regiony przeznaczały całość dostępnego przydziału finansowego na dwa lub trzy priorytety, a mniej rozwinięte regiony mogłyby poświęcić większe zasoby, jakie miałyby do dyspozycji, na nieco szerszy zakres priorytetów”. Podkreśla równieŜ znaczenie spójności z innymi instrumentami polityki UE i poświęca jeden podrozdział konieczności budowania zdolności instytucjonalnych w celu poprawy jakości (i tym samym skuteczności) wydatków, a takŜe wskazuje na moŜliwość konkurencji między odbiorcami przynajmniej w przypadku części finansowania. 4 Polityka spójności dla bogatszych regionów? Istnieją spory wokół tego, czy bogatsze regiony powinny być kwalifikowalne do finansowania ze środków na rzecz spójności. Istotne jest jednak rozróŜnienie między posiadaniem polityk na rzecz spójności i finansowaniem jej z budŜetu UE. Traktat zawiera pewne wskazówki dotyczące tej kwestii. Tytuł XVIII TFUE określa konstytucjonalne zobowiązanie dąŜenia do spójności poprzez odniesienie się do celu wzmacniania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, zwracając uwagę na róŜnice między regionami (art. 174 TFUE). Celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) jest "korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych" i udział w „dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych” (art. 176 TFUE). JednakŜe art. 175 mówi, Ŝe “państwa członkowskie prowadzą swoje polityki gospodarcze i koordynują je w taki sposób, aby osiągnąć takŜe cele określone w artykule 174”. Co więcej, art. 175 TFUE odnosi się nie tylko do funduszy strukturalnych jako instrumentów poprawy spójności, ale takŜe wymienia konkretnie „Europejski Bank Inwestycyjny oraz inne istniejące instrumenty finansowe”. Rozumieć przez to naleŜy, Ŝe spójność powinna być osiągana nie tylko poprzez wydatki z budŜetu UE, ale takŜe poprzez inne instrumenty finansowe i polityki krajowe. Choć pojęcie zapóźnienia w rozwoju jest w miarę przejrzyste, a próg kwalifikowania do Celu 1 „Konwergencja” w postaci 75% PKB Wspólnoty per capita jest jasny, to odpowiedź na pytanie w jaki sposób określić, czym jest upadający region przemysłowy jest juŜ mniej oczywista. W zestawieniu z regionami słabiej rozwiniętymi, oznacza to, Ŝe taki region jest czymś innym niŜ region zapóźniony w rozwoju, a zatem PKB na mieszkańca jest wyŜsze niŜ w przypadku tych regionów. Jest równieŜ związane z tym, Ŝe treść Traktatu odnosi się w tym kontekście tylko do regionów, a nie do państw członkowskich, sygnalizując, Ŝe kwalifikowalność do wsparcia z EFRR musi być oceniana na poziomie regionu, a nie państwa członkowskiego. Ponadto EFRR stanowi zasób finansowy, a zatem jego funkcja w wyrównaniu dysproporcji pociąga za sobą wydatki. Wynika z tego, Ŝe pod względem 114 konstytucyjnym istnieje obowiązek zapewnienia, Ŝe EFRR i Europejski Fundusz Społeczny (EFS), jeśli nie Fundusz Spójności (FS), obejmą wszystkie państwa członkowskie, niezaleŜnie od poziomu zamoŜności. Konstytucyjne subtelności moŜna w uzasadnionych przypadkach, uchylić w drodze decyzji politycznych i moŜna argumentować, Ŝe ograniczone budŜety zobowiązują decydentów do większej selektywności w przyznawaniu środków. Rzeczywiście art. 177 TFUE pozostawia Radzie decydujący głos w sprawie określenia zasad stosowanych do róŜnych funduszy spójności, a takŜe ich zadań i priorytetów. Wydaje się, Ŝe pozostawienie decyzji Radzie ma ograniczać wsparcie tylko do niektórych państw członkowskich lub do niektórych regionów w ich granicach, ale jednocześnie dzięki temu kwestią otwartą pozostaje ewentualna zmiana tych zasad w celu przywrócenia kwalifikowalności dla wszystkich krajów. 4.1 Argumenty polityczne Polityczne motywacje stojące za wzywaniem do zakończenia finansowania polityki spójności w bogatszych państwach członkowskich i regionach są róŜne. Wyodrębnić moŜna trzy podstawowe sposoby myślenia. Pierwszy z nich zakłada, Ŝe jeśli zakończy się alokację środków dla bogatszych państw członkowskich (z których większość jest równieŜ płatnikami netto do budŜetu UE), zmniejszyć moŜna ogólny koszt polityki, drugi natomiast stanowi (pośrednio), Ŝe w ramach danego budŜetu na finansowanie polityki spójności więcej środków moŜna przeznaczyć na regiony biedniejsze w biedniejszych państwach członkowskich – z tego powodu niektóre mniej zamoŜne państwa członkowskie popierają większy nacisk na ukierunkowanie polityki spójności. Ten drugi argument moŜe być nieco zwodniczy, poniewaŜ istnieją wyraźne ograniczenia wysokości wpływów w postaci procentu PKB, a nawet gdyby ich nie było, barierą byłaby prawdopodobnie skala absorpcji. Istotnie, wchłanianie byłoby realnie moŜliwe, gdyby dodatkowe przychody mogły być kierowane do konsumpcji, a nie inwestycji. Byłoby to jednak sprzeczne z zasadą dodatkowości, jedną z podstawowych zasad funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności i sprawiłoby, Ŝe przeniesienia stałyby się instrumentem wyrównywania dochodów, a nie narzędziem na rzecz rozwoju gospodarczego jako takiego. Trzeci tok myślenia zakłada, Ŝe bogatsze państwa członkowskie dokonają wyborów lepiej dopasowanych do faktycznych potrzeb, a potencjalny zysk będzie wzmacniany bez warunków i ogólnych kosztów stosowanych przez „Brukselę”. Jednak kilka państw członkowskich i, jak zaznaczono poniŜej, wiele grup interesów na poziomie UE energicznie przedstawia argumenty polityczne za utrzymaniem polityki regionalnej UE, choć często wyraŜane są one jako twierdzenia o ograniczonym uzasadnieniu ekonomicznym. Niemniej jednak, opinie na temat przeglądu budŜetu 2008/2009 ukazują zakres róŜnicy zdań. Dwie kolejne kwestie polityczne rozwaŜyć naleŜy w kontekście poszczególnych państw członkowskich - czy „wielkość” wydatków na spójność będzie taka sama, jak gdyby zostały one przekazane w ramach polityki Wspólnoty oraz czy zasięg byłby ten sam. Niezgodności polityczne powstać mogą równieŜ między rządem centralnym i władzami niŜszych szczebli w kwestii utrzymania polityki regionalnej. Regiony często obawiają się, Ŝe dane państwo członkowskie nie będzie chciało dopasować regionalnych działań rozwojowych w ramach polityki UE, i naleŜy zauwaŜyć, Ŝe takie obawy mogą być w jakiś sposób uzasadnione. Mówiąc w skrócie, Komisja jest sojusznikiem a nowa równowaga sił zagwarantowana jest dla wielopoziomowego zarządzania. Prowadzi to do jednego z bardziej kontrowersyjnych argumentów za utrzymaniem wspólnotowej polityki regionalnej w bogatszych państwach członkowskich, a mianowicie, Ŝe regiony - odbiorcy chcą ją kontynuować, nawet jeśli ich rządy się nie zgadzają. Argumentem często wysuwanym jest to, Ŝe połączenie region - Bruksela jest atrakcyjną alternatywą dla konieczności polegania na 115 budŜetach krajowych. Stanowi to zatem niebezpieczne pytanie o to, czy interesy polityczne powinny przewaŜać w określaniu tego, czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, naleŜy ukierunkować politykę spójności na bogatsze regiony, a takŜe na regiony konwergencji w bogatszych państwach członkowskich. Kolejna kwestia związana jest z prawomocnością - czy obywatele chcą i oczekują od UE „Ŝeby coś zrobiła” - Figueira (2007) zauwaŜa, Ŝe na przykład badania działań UE jako organu budŜetowego z perspektywy nauki politycznej miały tendencję do skupiania się na tym, czy ogół społeczeństwa akceptuje rolę UE, a nie na podejściu kosztów i korzyści przyjętym przez ekonomistów. Ponadto ścierać mogą się poglądy władz na róŜnych szczeblach i o róŜnych zakresach obowiązków: moŜna się spodziewać, Ŝe ministerstwo finansów będzie oponować przeciwko rozszerzaniu polityki spójności, poniewaŜ musi ono podpisywać czeki, nawet jeśli niektóre środki pienięŜne wpływają z powrotem do władz regionalnych, a ministerstwo odpowiedzialne za wzrost gospodarczy moŜe upatrywać w polityce spójności moŜliwość skierowaną do zamoŜniejszych państw członkowskich i jeden ze sposobów uzyskania wyŜszej kwoty wydatków publicznych. Wspólne grupy problemów tego typu są w centrum zainteresowania ekonomii politycznej polityki spójności. Najprostszym argumentem za rozszerzoną polityką spójności moŜe być zdobycie poparcia politycznego. Oczywiście, w Parlamencie Europejskim główne grupy polityczne wydają się opowiadać za szerokim zasięgiem geograficznym polityki spójności i odrzucać ideę renacjonalizacji, uznając potrzebę skoncentrowania się na najbiedniejszych regionach. Tak więc w swoich ostatnich wypowiedziach, zarówno grupa ALDE, jak i EPP-ED potwierdziły swoje zaangaŜowanie. EPP-ED stwierdziła, Ŝe „jest zwolennikiem silnej polityki spójności UE, mogącej powstrzymać w przyszłości wszystkie próby renacjonalizacji i obejmującej cały czas wszystkie regiony Unii Europejskiej”. Podobnie, choć było to do przewidzenia, renacjonalizację popierają stowarzyszenia regionalne, a organy takie jak CEMR106 są przeciwne, choć mniej oczywistym jest, czy odnosi się to wszystkich państw członkowskich. Co więcej, Konferencja Peryferyjnych Regionów Nadmorskich Europy opowiada się za „polityką strukturalną dla wszystkich regionów europejskich" sugerując, Ŝe istnieje podział między celem konwergencji i celem „terytorialnej doskonałości", przy czym ten pierwszy obejmuje (nic dziwnego) regiony najbardziej oddalone, a nie tylko najbiedniejsze. Jednak widać wyraźnie, Ŝe nastawienie takich organów jest dokładnie takie, jakiego moŜna się było po nich spodziewać i jako takie jest nieco podejrzane. Pewnym ryzykiem politycznym, podkreślonym przez Komisję, jest to, Ŝe podział państw członkowskich na dawców i biorców umacnia sposób myślenia naleŜytego zwrotu (juste retour) (często na podstawie wątpliwych obliczeń, które pomijają przepływy zwrotne) i rozmywa - zamiast koncentrować - politykę spójności. Jak zauwaŜa Eiselt (2008), obywatele (zwłaszcza krajów biedniejszych) zdają się spodziewać, Ŝe UE będzie wspierać osiągnięcie przez nich dobrobytu poprzez transfery fiskalne w ramach polityki spójności, ale państwa członkowskie większy nacisk kładą na przesłanki ekonomiczne. 4.2 Kwestie ściśle ekonomiczne Wiele dyskusji ekonomicznych na temat polityki unijnej powinno oferować finansowanie dla bogatszych regionów do celów wytyczonych w ramach polityki spójności, w szczególności tego, czy zasadniczo jest to polityka dystrybucyjna, czy alokacyjna mająca na celu optymalizację inwestycji w dobra publiczne. Obraz ten jeszcze bardziej komplikuje fakt, Ŝe 106 Rada Gmin i Regionów Europy – przyp. red. 116 samo zmniejszenie nierówności dochodów moŜna uznać za dobro publiczne107. Trend ukierunkowany na decentralizację w zarządzaniu gospodarczym moŜe być równieŜ w pewnym stopniu związany z dyskusją na temat renacjonalizacji polityki spójności. Przy podejmowaniu decyzji o tym, co naleŜy zrobić na szczeblu unijnym czasem pomija się kwestię, czy na szczeblu unijnym wytwarzane są dobra publiczne innego rodzaju niŜ na szczeblu państwa członkowskiego (Tanzi, 2007; Tarschys, 2011). Istnieje równieŜ ekonomiczna przesłanka na rzecz polityki regionalnej, o której wspomina Kaldor (1970), zgodnie z którą poprzez równowagę w popycie w obrębie regionów moŜna osiągnąć lepszy sumaryczny kompromis między inflacją a bezrobociem (lub dla tych, którzy wątpią w sposób rozumowania Phillipsa, między „przegrzaniem” a „niedogrzaniem”). W pewnym stopniu związane jest z tym pojęcie terytorialnej równowagi. Koncepcja spójności terytorialnej jest jednocześnie intuicyjna i myląca, poniewaŜ była stosowana na róŜne sposoby w róŜnym czasie. Z analizy przeprowadzonej przez Mirwaldt i in. (2009) wynikają cztery główne podejścia: poszukiwanie policentrycznego rozwoju zamiast nadmiernej koncentracji w zbyt wąskim zakresie lokalizacji; unikanie nadmiernej nierównowagi przestrzennej w koniunkturze i rozwoju gospodarczym; zapewnienie w akceptowalnym stopniu porównywalnego poziomu dostępności do obiektów, usług i wiedzy bez względu na miejsce zamieszkania; oraz sprzyjanie tworzeniu sieci. W polityce spójności starano się jednak określić jej ekonomiczne uzasadnienie w stosunku do wsparcia dla mniej konkurencyjnych regionów bogatszych państw członkowskich, które nie schodzą poniŜej progu 75%. W dwóch okresach programowania funduszy strukturalnych z lat 1988-1999 regiony te określano jako Cel 2, a wsparcie było w większości ukierunkowane na obszary, na których „stare” podstawowe branŜe, takie jak górnictwo, włókiennictwo, przemysł okrętowy i produkcja stali, znajdowały się od dłuŜszego czasu w recesji, natomiast nowe branŜe rozwijały się w stopniu ograniczonym. Następnie zakres regionalnych problemów kwalifikujących się do wsparcia został poszerzony, przy czym państwa członkowskie miały większe moŜliwości niezaleŜnego działania przy określaniu wytyczonych celów przestrzennych. To mętne wody i miały tu miejsce róŜne sztuczki w kilku państwach członkowskich uzurpujących sobie prawo do władzy, leŜącej w gestii Komisji, do przyznawania wsparcia na podstawie polityki poprzez redefiniowanie granic regionalnych w celu zmaksymalizowania kwalifikowalności. 4.2.1 Argumenty dystrybucyjne Polityka dystrybucyjna jest stosunkowo prosta do przeanalizowania, poniewaŜ z reguły wiele w tym przypadku zaleŜy od zdolności płacenia. Po prostu w kaŜdym dobrze obmyślonym systemie dystrybucyjnym finansów publicznych płacą bogaci, a otrzymują biedni. Tym samym jeśli celem jest przede wszystkim wpłynięcie na przekazywanie środków budŜetowych między bogatszymi a biedniejszymi państwami członkowskimi, w przypadku bogatszych państw członkowskich nie ma sensu jednocześnie dokładać do puli wyrównawczej i z niej brać. Niemniej jednak, przy ocenie wydatków na cele spójności moŜna by mimo wszystko rozróŜnić regiony konwergencji w bogatszych państwach członkowskich (które spełniają kryterium 75%) i regiony bogatsze. Regiony konwergencji są z definicji stosunkowo biedniejsze bez względu na lokalizację, w przeciwieństwie do bogatszych regionów. Jeśli jednak zdolność płacenia ocenimy na poziomie państwa członkowskiego, rozróŜnienie to jest bez znaczenia. PKB na mieszkańca Niemiec i Finlandii w 2005 r. były praktycznie takie same, a roku tego uŜyto przy porównaniu wysokości środków przyznanych w ramach funduszy strukturalnych i przez Fundusz Spójności w latach 2007-13, jednak 107 Zob. artykuł Sapira w publikacji Begga, Sapira i Erikssona (2008). 117 Niemcom naleŜy się niecałe 0,1% PKB w tym okresie na rzecz regionów konwergencji, natomiast Finlandia nie otrzyma nic. Jednak całość kwot przyznanych dla tych dwóch państw w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności będzie niemal identyczna. Bardziej istotnym argumentem dystrybucyjnym jest to, Ŝe integracja europejska stwarza własną dynamikę rozwoju gospodarczego, dzięki której jedni w duŜym stopniu zyskują, a inni tracą (względnie lub bezwzględnie). W wyniku rutynowej analizy socjalno-bytowej oczekuje się zatem, Ŝe regiony tracące otrzymają rekompensatę od tych, które zyskują. Zgodnie z tą logiką, nie powinno mieć znaczenia, Ŝe region, który traci, plasuje się powyŜej progu kwalifikowalności, o ile istnieje przekonujące uzasadnienie, Ŝe integracja przyczyniła się do jego trudności. Zarówno w sprawozdaniu Padoa-Schioppy (1987), jak i Delorsa (1989) wykorzystano ten sposób rozumowania dla poparcia wzmocnionej polityki spójności. Niemniej jednak, zasadniczo jest to logika płatności jednej ze stron, która została poddana krytyce (na przykład w raporcie Fabrizio Barki, 2009) jako nieprzekonywająca. Ponadto Barca z pewnością ma rację, stwierdzając, Ŝe jeśli celem jest przekazywane dochodów, to istnieją łatwiejsze sposoby wpływania na nie. 4.2.2 Argumenty alokacyjne Uzasadnienie unijnej polityki regionalnej – z pewnością w sposób, w jaki jest przedstawiany – od dawna bazowało przede wszystkim na argumentach alokacyjnych i jest ogólnie uznawane za bardzo solidne dla regionów konwergencji. Część wyzwania przy ocenie korzyści polityki regionalnej dla zamoŜniejszych regionów polega tym samym na sprawdzeniu, czy argumenty mają do nich zastosowanie w równym stopniu. MoŜna tutaj przytoczyć argumenty dotyczące federalizmu budŜetowego i naleŜy oddzielić konieczne potrzeby między kształtowaniem a realizacją polityki i jej finansowaniem. Kluczowym argumentem przemawiającym za federalizmem fiskalnym jest to, Ŝe występują efekty pośrednie lub inne efekty zewnętrzne. Ponadto waŜne jest, by dopasować władzę finansującą politykę do zakresu jej efektów, w przypadku braku których region inwestujący będzie miał skłonność do niedoinwestowywania. Dlatego teŜ, o ile moŜna wykazać, Ŝe występują wyraźne efekty pośrednie na pozostałą część UE ze strony inwestycji publicznych w zamoŜniejsze regiony, logika alokacji sugerowałaby, by finansowanie pochodziło ze środków lokalnych bądź krajowych, a nie unijnych. Zasadniczo jest to kwestia empiryczna, a zgodnie z analizą ze sprawozdania Ecorys (2008) takie efekty pośrednie są nieduŜe, zatem konieczność finansowania unijnego maleje. Widocznie mogą one być równieŜ nieduŜe w uboŜszym regionie, mimo iŜ często przytacza się argument, Ŝe zamoŜniejsze regiony znacząco zyskują na zapotrzebowaniu na dobra inwestycyjne i usługi doradcze oferowane przez uboŜsze regiony. Intuicyjnie wydaje się prawdopodobne, Ŝe zamoŜniejsze państwa członkowskie będą stosunkowo bardziej wyspecjalizowane w branŜach, które bezpośrednio korzystają ze środków przeznaczonych na cele spójności. Ponadto decydujący jest tu fakt, Ŝe argument dotyczący efektów pośrednich byłby jednym z wielu argumentów świadczących na korzyść uboŜszych regionów, ale duŜo bardziej istotny dla zamoŜniejszych. Inne spojrzenie na sprawę alokacji pochodzi z uwzględnienia dóbr publicznych na szczeblu unijnym innych niŜ rozwój gospodarczy zacofanych lub niekonkurencyjnych regionów. W coraz większym stopniu próbowano wykorzystać finansowanie spójności do innych celów wspólnotowych, obecnie uwzględnionych w strategii Europa 2020, która wyraźnie leŜy u podstaw zarządzania gospodarczego UE. W zakresie, w jakim cele te są traktowane priorytetowo, cięŜko jest zrozumieć, jak w przekonujący sposób sobie z nimi poradzić, unikając przy tym wydatków po stronie bogatszych państw członkowskich. MoŜna się równieŜ spierać, Ŝe aby zoperacjonalizować spójność terytorialną, konieczne są wydatki ze strony zamoŜniejszych państw członkowskich w celu rozwoju dóbr publicznych, 118 takich jak sieci fizyczne lub niematerialne, które wspierają skuteczną współpracę między krajami. Fakt, Ŝe kolejne programy INTERREG cieszyły się szerokim poparciem, sugeruje, Ŝe jest wola kontynuowania, mimo iŜ moŜna by cynicznie stwierdzić, Ŝe poniewaŜ programy te nie kosztowały wiele i powodowały znaczącą widoczność i popularność, zdobyły wiarygodność, której nie wolno zmarnować. Jednak przypisanie większego znaczenia równowadze przestrzennej mogłoby wiązać się w przyszłości z koniecznością zapewnienia większego budŜetu na cele transgraniczne. 4.2.3 Regulowanie pomocy publicznej Inne refleksje dotyczą tego, Ŝe przy braku unijnej polityki regionalnej państwo członkowskie lub samorządy znalazłyby się pod presją wykorzystania własnych instrumentów politycznych w celu wspierania rozwoju regionalnego. Część oferowanych przy tym działań stanowi prawdopodobnie formy pomocy publicznej, z których niektóre osłabiają starania na uboŜszych obszarach mające na celu sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu. Ograniczanie przez nie pomocy publicznej (przepisy te znajdują się w sekcji 2 tytułu VII TFUE w sprawie zasad konkurencji) ma na celu zapewnienie, Ŝe rynek wewnętrzny nie jest zagroŜony. W art. 107 ust. 3 wymienione są dopuszczalne wyjątki, ale nacisk połoŜony jest na niskich dochodach, wysokim bezrobociu lub problemach strukturalnych. Z perspektywy spójności gospodarka polityczna w tej kwestii jest kłopotliwa. Jeśli stosunkowo zacofanym regionom w zamoŜniejszych państwach członkowskich nie przyznaje się finansowania unijnego i dodatkowo zabrania korzystania ze wsparcia w postaci pomocy publicznej w ramach krajowych programów, moŜna spodziewać się sprzeciwu. Tak samo jeśli państwa członkowskie przejmują finansowanie rozwoju regionalnego, prawdopodobnie mają więcej środków finansowych i mogłyby pozwolić sobie na większe dotacje dla stosunkowo zamoŜnych regionów. W konsekwencji, w zakresie w jakim wspierają zamoŜniejsze regiony, niektóre rodzaje pomocy publicznej mogą hamować starania mające na celu rozwój zapóźnionych regionów i tym samym mogą być szkodliwe dla biedniejszych regionów. Nie moŜna jednak po prostu powiedzieć, Ŝe poniewaŜ region X otrzymuje konkurencyjne wsparcie dzięki polityce regionalnej, to region Y straci. W niektórych strategiach politycznych dotyczących rozwoju regionalnego mogą występować efekty w postaci obopólnych korzyści albo poprzez kanały popytowe, albo z powodu obustronnych korzyści powiązań po stronie podaŜy. Tak samo występują konsekwencje polityki regionalnej, takie jak decyzja jakiejś firmy, by zainwestować w region X (być moŜe dlatego, Ŝe lokalny samorząd stać na lepszą infrastrukturę opłacaną dzięki krajowej polityce regionalnej) zamiast regionu X, które z natury dają wynik zerowy. Problem praktyczny polega jednak na tym, Ŝe jest bardzo cięŜko określić stopień, w jakim dotacje w jednej lokalizacji wywierają faktyczny lub potencjalny wpływ na inną. Dodatkowo termin „pomoc publiczna” obejmuje szeroki zakres interwencji i trzeba by podąŜać pewnymi skomplikowanymi drogami, by ocenić, czy pomoc horyzontalna lub wsparcie dla sieci jest bardziej poŜądana niŜ pomoc bezpośrednia dla firm. Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej stanowią jeden ze środków, które są za pomocą tych kwestii regulowane, ale powstaje przez nie wiele sporów i niepewności. W przypadku dyskusji na temat zamoŜniejszych regionów wnioskiem z polityki moŜe być fakt, Ŝe najlepiej jest pośredniczyć na najwyŜszym szczeblu (tzn. by w przypadku wszystkich polityka regionalna była zarządzana i finansowana na szczeblu unijnym), tak by zapobiec konfliktom powstającym między strategiami krajowymi a unijnymi. 4.3 Zarządzanie i administracja Twierdzenie często wygłaszane ku poparciu polityki regionalnej UE głosi, Ŝe moŜe ona prowadzić do lepszych wyników, sugerując, Ŝe przyjęte mechanizmy zarządzania wywarły 119 znaczący wpływ. Kluczowe wyzwanie tym samym polega na ustaleniu, czy wynegocjowana przez UE polityka regionalna moŜe być lepszej realizowana w bogatszych regionach lub czy zamiast tego powstaje dodatkowa biurokracja, która staje się przeszkodą na drodze do dobrej polityki. Niektórzy obrońcy twierdzą nawet, Ŝe poprawa w zarządzaniu potencjalnie zrodzona przez politykę UE jest decydująca. Leonardi (2005) twierdzi, Ŝe polityka spójności miała duŜy wpływ na zarządzanie polityką w zakresie rozwoju gospodarczego, w tym upodmiotowienie władzy na szczeblu poniŜej poziomu krajowego. Twierdzi on, Ŝe wynik stanowią polityki rozwoju gospodarczego lepiej dostosowane do lokalnych warunków. Z pewnością wielu komentatorów przyjęłoby, Ŝe model polityki Brukseli ma swoje zalety i Ŝe sam fakt, iŜ jest poza utarczkami polityki krajowej, umoŜliwia jej zastosowanie w długim okresie czasu, unikając tym samym krótkookresowych politycznych manipulacji. Polityka unijna sprzyja równieŜ podejściu polegającemu na konstruktywnym partnerstwie, nawet w bogatszych regionach. Dlatego teŜ dla Leonardiego (2005: 1) jedną z wyróŜniających cech unijnej polityki spójności jest szeroko zakrojone zaangaŜowanie róŜnych szczebli administracyjnych i grup socjoekonomicznych w proces formułowania i wdraŜania polityki. Jasną konsekwencją jest to, Ŝe polityka unijna moŜe dodać wartość, jeśli moŜe zmienić sposób prowadzenia polityki w zakresie rozwoju gospodarczego, co często jest przywoływane jako wielkie osiągnięcie, nawet w zamoŜniejszych regionach. Tego typu korzyści z zarządzania często nie są doceniane i nie będzie łatwo uwzględnić ich w ekonometrycznych działaniach, w których podejmuje się próbę zmierzenia efektów polityki spójności. Jednak nawet jeśli tego typu korzyści występowały, moŜna by dyskutować, czy są one przejściowe i Ŝe w momencie gdy juŜ się raz wyciągnie lekcje, w następnych etapach polityki unijnej stopy zwrotu będą coraz mniejsze, a mogą mieć nawet efekt przeciwny do zamierzonego. Dlatego teŜ w nowej szeroko zakrojonej ocenie polityki regionalnej rząd brytyjski (2003) zauwaŜa, Ŝe mimo iŜ z polityki unijnej odnoszono niewątpliwe korzyści, a z nowego podejścia do zarządzania nowe zyski, to problemy związane z wdraŜaniem i restrykcyjnością uszczupliły jej skuteczność. W praktyce stanowi to potwierdzenie zasady federalizmu budŜetowego w dostosowywaniu strategii politycznych do okoliczności róŜnorodnych regionów w połączeniu z argumentem wydajności, zgodnie z którym koszt ogólny jest niŜszy, gdy państwo członkowskie bezpośrednio zajmuje się problemem. Inna refleksja administracyjna dotyczy faktu, Ŝe moŜe być konieczne, by skala interwencji strukturalnych osiągnęła pewną masę krytyczną, aby mieć duŜy efekt zbiorczy. Podczas gdy poszczególne rejony lub interesy mogą odnosić korzyści ze wsparcia dla konkretnych projektów, prawdopodobieństwo, Ŝe docelowa interwencja w bogatszym regionie przyniesie trwałe skutki, przypuszczalnie zmaleje, jeśli interwencje będą zbyt ograniczone. Pojęcie to wzmocniło zasadę programowania w przypadku funduszy strukturalnych. Poza tym tymczasowy keynesowski zastrzyk środków finansowych – potencjalnie w postaci redystrybucyjnej – róŜni się w charakterze od inwestycji publicznych, które mają na celu zmianę bazowej konkurencyjności regionu i wyzwolenie się ze struktury gospodarczej, która hamuje jego rozwój. To drugie wymaga perspektywy długookresowej ze spójną i konsekwentną polityką, a nie płatności rekompensacyjnych. Rola mechanizmów unijnej polityki we wspieraniu zdobywania wiedzy na temat polityki moŜe być decydująca, a jeden z tego aspektów, który naleŜy nagłośnić w dyskusji w zamoŜniejszych państwach członkowskich to kwestia, jak duŜo czasu zajmuje proces zdobywania tej wiedzy. Podkreślane jest to równieŜ w innym argumencie dotyczącym kwestii zachowania polityki UE w bogatszych państwach członkowskich, mianowicie znaczenie potencjału instytucjonalnego przy zapewnianiu skutecznej realizacji polityki. W tym względzie we wniosku Ederveen i in. (2006) ma miejsce pewnego rodzaju paradoks, Ŝe wysoki potencjał instytucjonalny umoŜliwia regionom skuteczniejsze wykorzystanie 120 wpływów ze spójności, podczas gdy fakt istnienia takiego potencjału oznacza, Ŝe potrzeba wdroŜenia unijnego modelu administracyjnego jest duŜo mniejsza. 4.3.1 Czy skoordynowana polityka stanowi alternatywę dla finansowania bezpośredniego? W ocenie atrybutów zarządzania w polityce spójności waŜną refleksją jest, czy zarządzanie korzyściami, do których rości sobie prawo unijny model spójności, wymaga nieprzerwanego zaangaŜowania szczebla unijnego i potencjalnie równieŜ finansowania lub czy ma sens oczekiwać, Ŝe lekcje zostaną przyswojone, w szczególności przez zamoŜniejsze państwa członkowskie. Jeśli uzasadniony jest pewien trwały wkład ze strony szczebla unijnego, powstaje pytanie, czy większa koordynacja powinna przerodzić się w tryb zarządzania na przyszłość zamiast bezpośredniego finansowania. W przypadku kształtowania polityki unijnej zasadnicza kwestia dotycząca koordynacji istotna dla polityki spójności to fakt, czy powinna istnieć wspólna podstawa dla polityki we wszystkich państwach członkowskich, być moŜe naśladująca formy otwartej metody koordynacji występującej w dziedzinach zatrudnienia i polityki społecznej. W tym podejściu strategiczne cele i (w niektórych przypadkach) docelowe liczby dla kluczowych zmiennych i wytycznych dla polityki są wspólne dla wszystkich państw członkowskich, lecz realizacja pozostaje w gestii krajowej. Procesy weryfikacyjne, okresowe rekomendacje dla państw członkowskich na temat tego, gdzie i jak reformować politykę i połoŜyć nacisk oraz zorganizowane środki sprzyjania wzajemnemu uczeniu się zaliczają się do środków, które nadal stosuje się na szczeblu unijnym do celów interwencji. Jeśli poszerzenie zakresu transferu polityki z jednego regionu do innego jest akceptowalne jako poprawny cel polityki spójności, większa koordynacja moŜe stanowić odpowiedź. 5 Uwagi końcowe Tautologicznie polityka regionalna polega na udzielaniu pomocy konkretnym kategoriom regionów, wymagając, by nie moŜna było jej stosować do wszystkich regionów, a wszelkie próby mające na celu jej bardziej ogólne zastosowanie skutecznie przypominają politykę przemysłową lub społeczną w zaleŜności od obszaru zainteresowania. Niemniej jednak, zbytnie jej poszerzenie to równieŜ kwestia pragmatyzmu. Jeśli od stosunkowo ograniczonej puli środków wymaga się zbyt wiele, nieodzownie doprowadzi to jej dystrybucji w małych sumach i moŜe być ona poniŜej krytycznego poziomu inwestycji potrzebnego, by w ogóle coś w odczuwalny sposób zmienić. Tak samo termin „spójność” obejmuje więcej niŜ tylko rozwój regionalny w tradycyjnym rozumieniu. Chodzi tu o przezwycięŜanie deficytów w infrastrukturze i potencjale regionów, które są zapóźnione lub dotknęła ich recesja, ale obejmuje to równieŜ poprzeczne cele gospodarcze (takie jak wspieranie innowacji) oraz szereg celów społecznych (powiązanych, jak podkreślono w 5. Raporcie Kohezyjnym, z dobrobytem), które mają zastosowanie do wszystkich regionów. Jak twierdzi Tarschys (2011), występują pewne zadania, które są w większym stopniu dopasowane do polityki unijnej niŜ inne i panuje teŜ spora niepewność co do tego, czy osiągnięto duŜy sukces w zmniejszaniu luk rozwojowych. Ponadto zawsze przypominano, Ŝe unijna polityka regionalna funkcjonuje wraz z krajowymi strategiami politycznymi, które mają znaczący wpływ na róŜnice, powstaje zatem pytanie, czy dzięki temu, co zapewniają juŜ państwa członkowskie – w szczególności zamoŜne – za pomocą innych strategii, udaje się osiągnąć większość lub wszystkie cele unijnej polityki. W 5. Raporcie Kohezyjnym podkreślono rolę inwestycji publicznych ze strony władz poniŜej szczebla krajowego i rolę strategii politycznych w zakresie zatrudnienia, ale dostrzeŜono równieŜ, Ŝe polityka UE obejmuje sporą część wydatków nawet w zamoŜniejszych regionach. Inny decydujący aspekt krajowej polityki to po prostu efekt przestrzennie dystrybucyjny krajowych finansów 121 publicznych. Krótko mówiąc, w większości państw członkowskich bogatsze regiony dąŜą do tworzenia wyŜszego udziału podatku dochodowego, podczas gdy uboŜsze regiony otrzymują nieproporcjonalną część wydatków publicznych. Jak wykazał Begg i in. (2004) rozmiar przepływów budŜetowych moŜe w wielu regionach zredukować wydatki UE. Dylematy te dotyczące zasięgu unijnej polityki regionalnej i stopnia, w jakim powinna ona uzupełniać krajowe strategie polityczne lub pozostawiona w ich gestii, skonfrontowano w badaniu uzupełniającym do przeglądu budŜetu unijnego przeprowadzonym przez firmę Ecorys (2008). W sprawozdaniu tym, opierając się na zasadzie subsydiarności, dowodzono, Ŝe przyszła polityka spójności powinna się ograniczać do państw członkowskich poniŜej danego progu dobrobytu. Potencjalna konsekwencja polega na tym, Ŝe w zamoŜniejszych regionach naleŜy zatwierdzić jedynie duŜo węŜszy zestaw interwencji w ramach polityki, ograniczenie wskazane w propozycji w komunikacie w sprawie przeglądu budŜetu (Komisja, 2010a) w celu umoŜliwienia jedynie dwóch lub trzech priorytetów tematycznych, którymi naleŜy się zająć w bogatszych regionach otrzymujących finansowanie w ramach polityki spójności. W ostatnim przeglądzie tendencji polityki przeprowadzonym przez Ośrodek Studiów nad Polityką Europejską108 na Uniwersytecie w Strathclyde (Yuill i in., 2010) podkreślono, Ŝe problemy regionalne są w duŜym stopniu zróŜnicowane i Ŝe treść polityki regionalnej zmienia się z czasem. W konsekwencji zbyt wąski zakres moŜe być nadmiernie ograniczający. Tak samo Tarschys (2011) zauwaŜa, Ŝe w dyskusji na temat przyszłości polityki spójności przewaŜnie unika się niektórych bardziej fundamentalnych i czasem trudnych zagadnień dotyczących kwestii, czy obecne podejścia są optymalne i jest ona w tym względzie krytyczna w stosunku do 5. Raportu Kohezyjnego. Jednak za tymi kwestiami kryją się nierozwiązane zagadnienia dotyczące bardziej politycznej funkcji polityki spójności, w szczególności w sankcjonowaniu UE, czy to w przypadku państw członkowskich, które musiały starać się dopasować do wymogów przepisów wspólnotowych, czy teŜ w przypadku regionów lub grup społecznych, które uwaŜają się za przegranych w procesie integracji europejskiej. Pod względem politycznym polityka spójności moŜe słuŜyć zasadniczemu celowi polegającemu na pokazaniu, Ŝe UE to więcej niŜ jednolity rynek, jednak wyraźnie widać, Ŝe płatnicy netto do budŜetu UE są sceptyczni co do systemu, w którym nadal przyznawane są środki z budŜetu unijnego dla zamoŜniejszych państw członkowskich. 108 EoRPA - przyp. red. 122 Bibliografia: 1. Bachtler, J. i Wren, C. (2006) „Introduction - Evaluation of EU cohesion policy: research questions and policy challenges” Regional Studies 40, 143-53 2. Barca, F. (2009) Program zreformowanej polityki spójności. Podejście osadzone mające na celu sprostanie wyzwaniom i oczekiwaniom, wobec których staje Unia Europejska, niezaleŜne sprawozdanie przygotowane na zlecenie Danuty Hübner, komisarz UE ds. polityki regionalnej, Bruksela: Komisja Europejska 3. Begg, I. (directed by) (2004) The impact of Member State policies on cohesion Background study do 5. Raportu Kohezyjnego, dla DG Regio 4. Begg, I. (2008) „Subsidiarity in regional policy” w: Gelauff, G., Grilo, I. i Lejour, A., wyd. Subsidiarity in Economic Reform in Europe (Berlin and Heidelberg, Springer) 5. Begg, I. (2009) „The future of cohesion policy in richer regions” dokument roboczy nr 3/2009 DG Regio, Komisja Europejska 6. Komisja Europejska (2010a) „Przegląd budŜetu UE”, komunikat: KOM(2010) 700, Bruksela, 19.10.2010 7. Komisja (2010b) Investing in Europe’s Future: Fifth Report on Economic Social and Territorial Cohesion Luksemburg: OPOCE (5. Raport Kohezyjny) 8. ECORYS, CPB i IFO (2008) A study on EU spending, dla Dyrekcji Generalnej ds. BudŜetu, Komisja Europejska http://ec.europa.eu/budget/reform/conference/documents_en.htm 9. Eiselt, I. (2008) „What is wrong with EU cohesion policy? Observations of an overambitious policy design” dokument roboczy EFI nr 29, Austriacka Akademia Nauk 10. Kaldor, N. (1970) „The case for regional policies” Scottish Journal of Political Economy 17, 337-48 11. Izba Lordów (2008) The Future of EU Regional Policy, 19th sprawozdanie z posiedzenia 2008-08 (Norwich: HMSO) 12. Leonardi, R. (2005) Cohesion Policy in the European Union: The Building of Europe (Basingstoke, Palgrave) 13. Mirwaldt, K., MaMaster,I. and Bachtler, J. (2009) „Reconsidering regional policy: the contested debate on territorial cohesion” dokument na temat studiów nad polityką europejską nr 66, Ośrodek Studiów nad Polityką Europejską, Uniwersytet w Strathclyde 14. Musgrave R.A. (1959) The Theory Of Public Finance McGraw-Hill: New York 15. Tanzi, V. (2007) „The future of fiscal federalism” dokument przedstawiony na konferencji New perspectives on fiscal federalism: intergovernmental relation, competition and accountability, Berlin, 18-20 October 2007 16. Tarschys, D. (2011) „How small are the regional gaps? How small is the impact of cohesion policy? A commentary on the fifth report on cohesion policy” analiza polityki europejskiej SIEPS 2011:1 17. Yuill, D., MacMaster, I. i Mirwaldt, K. (2010) „Regional policy under crisis conditions: recent regional policy developments in the EU and Norway” dokument na temat studiów nad polityką europejską nr 71, Ośrodek Studiów nad Polityką Europejską, Uniwersytet w Strathclyde 123 Gabriella Fésüs, Elisa Roller109 Zmiana paradygmatu w polityce spójności Streszczenie Niniejszy artykuł przedstawia tezę, Ŝe polityka spójności w ostatnich latach przeszła zasadniczą zmianę paradygmatu, stopniowo oddalając się od udzielania wsparcia finansowego słabiej rozwiniętym regionom celem ich strukturalnych słabości na rzecz wspierania inwestycji sprzyjających wzrostowi. Ta zmiana paradygmatu jest efektem wzajemnych oddziaływań rozmaitych czynników zewnętrznych i wewnętrznych. Czynniki zewnętrzne w postaci globalnej ekonomicznej współzaleŜności, wzrostu ogólnoświatowego oddziaływania Chin, Indii i Brazylii oraz konkurencji w sektorze gospodarki opartej na wiedzy wyznaczyły nowe wyzwania dla krajowych i regionalnych gospodarek. Wyzwania te pociągnęły za sobą skutki asymetryczne pod względem terytorialnym. Niektóre terytoria zapewne skorzystają na globalnych zmianach, podczas gdy inne są zagroŜone dalszymi zapóźnieniami. Integracja nowych państw członkowskich w ramach jednolitego rynku i globalnej gospodarki, które stają się coraz bardziej ze sobą powiązane, wywołała potrzebę zwiększenia inwestycji nie tylko w infrastrukturę, ale równieŜ w badania, innowacje oraz kapitał ludzki. Zmiana paradygmatu w ujęciu wewnętrznym miała miejsce wraz z dostosowaniem polityki spójności w latach 2007-2013 do Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Kiedy Strategia Lizbońska została odnowiona w 2005 roku, większą wagę przywiązywano do roli polityk spójności we wspieraniu wzrostu i rozwoju zatrudnienia. Państwa członkowskie i regiony miały przeznaczyć znaczną część własnych środków związanych z polityką spójności na rzecz inwestycji realizujących priorytety Strategii Lizbońskiej. Proces dostosowania przebiegał z róŜnym skutkiem, zatem wraz z ogłoszeniem strategii Europa 2020 naleŜy zadać pytanie, w jakim stopniu polityka spójności moŜe zostać skutecznie dostosowana do nowej strategii. Artykuł analizuje równieŜ zmiany, których naleŜy dokonać w celu zagwarantowania takiego dostosowania, a w szczególności analizuje, w jakim stopniu konieczny dla zapewnienia sukcesu strategii Europa 2020 jest jej regionalny i lokalny wymiar, udział lokalnych i regionalnych władz w realizacji jej celów oraz rola regionalnych polityk rozwojowych w zakresie gospodarki. Wprowadzenie W listopadzie 2010 roku Komisja opublikowała swoje piąte sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Sprawozdanie to przedstawia w skrócie szereg kluczowych punktów. Po pierwsze pomiędzy rokiem 2000 a 2007 słabiej rozwinięte regiony rozwijały się znacznie szybciej niŜ średnie wskaźniki rozwoju w Unii Europejskiej. W znaczący sposób zniwelowało to gospodarcze dysproporcje pomiędzy regionami. Pomiędzy rokiem 2000 a 2008 w wielu regionach udało się znacznie zmniejszyć stopę bezrobocia, w szczególności w Polsce, Bułgarii, krajach bałtyckich oraz w części Hiszpanii i Włoszech. JednakŜe niedawny kryzys gospodarczy w drastyczny sposób zahamował ten proces, co doprowadziło do ujemnych wskaźników wzrostu i gwałtownego skoku bezrobocia w wielu krajach i regionach. ChociaŜ kryzys gospodarczy w znaczny sposób odbił się na niektórych regionach, w ujęciu średnim jego oddziaływanie na słabiej rozwinięte regiony nie róŜniło się znacznie od wpływu kryzysu na regiony lepiej rozwinięte. Piąty raport kohezyjny równieŜ potwierdza, Ŝe kryzys 109 Przedstawione w ekspertyzie wnioski i opinie wyraŜają opinie autorów i nie odzwierciedlają stanowiska Komisji Europejskiej. 124 gospodarczy w mniejszym stopniu dotknął słabiej rozwinięte regiony w państwach UE-12 (państwa członkowskie, które przystąpiły do UE po 2004 r.) niŜ wiele słabiej rozwiniętych regionów w państwach UE-15. Indeks UE-27 = 100 Index EU-27=100 GDP head mieszkańca (PPS), 2008 (PPS), 2008 PKB naper jednego r. 276 150 Kraje Highlywysoko developed rozwinięte 125 Kraje średnio rozwinięte Intermediately developed 100 Kraje słabiej rozwinięte Less developed 75 50 25 0 LU IE NL AT DK SE FI UK DE BE FR ES IT CY EL SI CZ MT PT SK EE HU LT LV PL RU RO BG BR CN IN Source: Eurostat Źródło: Eurostat W państwach wchodzących w skład UE-12 moŜna było zaobserwować wyraźne zmniejszenie regionalnych róŜnic w poziomie PKB na jednego mieszkańca w odniesieniu do standardu siły nabywczej (ang. Purchasing Power Standard – PPS) na terenie Unii. RóŜnice pomiędzy regionami nadal jednak pozostają widoczne, choćby w przypadku Rumunii i Bułgarii, gdzie w siedmiu regionach poziom PKB jest trzykrotnie niŜszy niŜ średnia UE. Pomimo to między rokiem 2000 a 2007 jedynie osiem regionów nowych państwach członkowskich odnotowało średni wskaźnik wzrostu niŜszy niŜ średnia w państwach UE-27. W latach 2000-2007 praktycznie wszystkie regiony w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich zrobiły wyraźny krok w kierunku średniej w państwach UE-27. Niemniej jednak róŜnice pomiędzy zamoŜniejszymi i biedniejszymi państwami członkowskimi nadal są znaczne110. Państwa członkowskie i regiony muszą coraz częściej zmagać się z presją sprostania takim wyzwaniom jak rosnąca ogólnoświatowa konkurencja, zmiany demograficzne, zmiana klimatu czy teŜ bezpieczeństwo energetyczne. Te oraz inne globalne wyzwania w sposób asymetryczny oddziałują na terytoria w całej Unii.111 Niektóre obszary zapewne skorzystają na globalnych zmianach, podczas gdy inne są zagroŜone dalszymi zapóźnieniami. Takie „zróŜnicowanie terytorialne” moŜna zaobserwować, na przykład, w dziedzinie badań, technologii i innowacji. Przeprowadzone niedawno badania wykazały, Ŝe podejście regionu do wiedzy i rozwoju technologii w duŜej mierze zaleŜy od jego dostępności i zdolności do przyswajania i rozpowszechniania wiedzy w ramach regionu. Te cechy są zaś uzaleŜnione od wielu czynników, takich jak łączność, jakość lokalnej infrastruktury, dostępność usług opartych na wiedzy, umiejętności lub zagraniczne inwestycje. Wzorce przestrzennego rozłoŜenia tych czynników pokazują wyraźne ich zróŜnicowanie112. Ponadto, jak zostało to opisane w 110 Komisja Europejska (2010), „Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności” KOM(2010) 642 111 Ismeri Europa, WiiW (2009), Regional challenges in the perspective of 2020. Regional disparities and future challenges. 112 Wintjes R. i Hollanders H. (2010), The regional impact of technological change in 2020. Synthesis report. 125 sprawozdaniu Mario Montiego dotyczącym jednolitego rynku113, wszystkie regiony UE będą nadal z jednej strony obserwować nowe moŜliwości, a z drugiej zaś zmagać się z potrzebą dostosowania się. W odniesieniu do polityki oznacza to, Ŝe regiony będą musiały wybrać odpowiednią kombinację polityk, aby stawić czoła wyzwaniom, ale równieŜ aby osiągnąć nadrzędne cele UE dotyczących inteligentnego i zrównowaŜonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu. 1. Strategia Lizbońska W 2000 r. państwa członkowskie uzgodniły Strategię Lizbońską – obszerny zestaw celów i narzędzi politycznych obliczonych na osiągnięcie bardziej dynamicznej i konkurencyjnej Unii Europejskiej114. Pomiędzy rokiem 2000 a 2005 realizacja Strategii Lizbońskiej przyniosła pewne sukcesy. Stworzono, między innymi, sześć milionów miejsc pracy oraz w znacznym stopniu rozwinęły się jednolite rynki dla telekomunikacji i energii. Przegląd śródokresowy przygotowany pod przewodnictwem byłego ministra Holandii Wima Koka wykazał jednak, Ŝe postęp ten nie był satysfakcjonujący. Do roku 2005 tempo wzrostu gospodarczego w całej Unii pozostawało powolne i konieczne było stworzenie większej liczby miejsc pracy, aby wzmocnić koniunkturę i ograniczyć wykluczenie społeczne. W marcu 2005 r. Rada Europejska uzgodniła odnowienie strategii lizbońskiej w ramach uproszczonych rozwiązań w zakresie zarządzania opartego na zestawie zintegrowanych wytycznych dotyczących kwestii makroekonomicznych, mikroekonomicznych i związanych z zatrudnieniem. Nowy plan zakładał, Ŝe „Unia musi zmobilizować wszystkie odpowiednie zasoby krajowe i wspólnotowe – w tym te naleŜące do polityki spójności”115. Ponadto stwierdzono, iŜ konieczne jest zwiększenie identyfikacji w terenie z celami strategii lizbońskiej, angaŜując regionalne i lokalne podmioty, jak równieŜ partnerów społecznych. Jest to szczególnie waŜne w dziedzinach, w których znaczenie ma bliskość przestrzenna, takich jak innowacje i gospodarka oparta na wiedzy, zatrudnienie, kapitał ludzki, przedsiębiorczość, wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz dostęp do finansowania kapitału podwyŜszonego ryzyka. Co więcej krajowe polityki powinny takŜe w spójny sposób realizować te same strategiczne cele, aby mobilizować jak najwięcej zasobów i unikać sprzecznych działań w terenie. Skupienie się na mniej licznej grupie celów i uproszczenie rozwiązań w zakresie zarządzania strategią miało sprawić, Ŝe strategia będzie bardziej efektywna. Przykładowo w ramach jednego badania116 oszacowano, Ŝe jeśli uda się osiągnąć cele wytyczone przez strategię lizbońską, PKB na jednego mieszkańca moŜe wzrosnąć o od 12% do 23%, zatrudnienie zaś o 11%. Potencjalnie mogłoby to oznaczać zwiększenie średniego rocznego wzrostu o co najmniej 0,8% w odniesieniu do PKB i zatrudnienia w przeciągu dziesięciolecia. W badaniu wykazano równieŜ, Ŝe do takich zmian moŜe przyczynić się postęp w ramach pięciu najwaŜniejszych obszarów reform zawartych w strategii lizbońskiej: zatrudnienie, badania i rozwój, kapitał ludzki, wewnętrzny rynek usług i obciąŜenia administracyjne. Ponadto, według szacunków badania, wpływ wzrostu planowanego w ramach realizacji strategii lizbońskiej będzie większy w 113 Mario Monti, „A New Strategy for the Single Market”, Report to the President of the European Commission [Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku. Sprawozdanie dla przewodniczącego Komisji Europejskiej], 9 maja 2010 r. 114 Konkluzje prezydencji Rady Europejskiej na posiedzeniu w Lizbonie, 23 i 24 marca 2000 r. 115 Konkluzje prezydencji Rady Europejskiej, marzec 2005 r. 116 „The new Lisbon strategy: an estimation of the economic impact of reaching five Lisbon targets”G.Gelauff i A. Lejour, w: Industrial Policy and Economic Reforms Papers nr 1, 2006 r. 126 odniesieniu do państw członkowskich, które przystąpiły do UE po 2004 r. niŜ państw wchodzących w skład UE-12. W badaniu podkreślono równieŜ, Ŝe wpływ takich reform będzie odczuwalny w róŜny sposób w zaleŜności od sektora. 2. Zmiana paradygmatu – jak do tego doszło? W latach 2004-2005 nastąpiła waŜna zmiana w sposobie myślenia. Z jednej strony instytucje UE analizowały zalecenia przeglądu Koka oraz przystępowały do realizacji odnowionej strategii lizbońskiej, natomiast z drugiej, polityka spójności stała się podstawowym instrumentem finansowym na poziomie Unii, wykorzystywanym do osiągania celów strategii lizbońskiej. Konkluzje Rady Europejskiej z marca 2005 r. potwierdziły rolę, jaką polityka spójności powinna odgrywać w realizacji celów zawartych w Strategii Lizbońskiej. Po pierwsze stało się jasne, Ŝe polityka spójności stanowi instrument finansowy, którym UE moŜe wspierać agendę na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Po drugie uzgodnienia dotyczące programowania ujęte w polityce spójności stworzyły strukturę, która wymaga od państw członkowskich i regionów strategicznego podejścia i długofalowego planowania. Po trzecie programy w ramach polityki spójności, poprzez porozumienia partnerskie, są odpowiedzią na lokalne potrzeby i zachęcają do udziału w realizacji Strategii Lizbońskiej. Konkluzje Rady Europejskiej były dla unijnej polityki spójności punktem kluczowym, poniewaŜ otrzymała ona wtedy wyraźne poparcie na najwyŜszym politycznym szczeblu jako istotny instrument realizacji załoŜeń Strategii Lizbońskiej. Ponadto oznaczało to fundamentalną zmianę w paradygmacie polityki spójności. Koncepcja polityki spójności opierała się na załoŜeniu, Ŝe poprzez zmobilizowanie potencjału rozwojowego wszystkich regionów, polityka ta moŜe poprawić równowagę rozwoju gospodarczego w ujęciu geograficznym oraz podnieść wskaźniki wzrostu w całej Unii. Gdyby Unii udało się zrealizować załoŜenia Strategii Lizbońskiej, wszystkie regiony – a zwłaszcza te, w których potencjał wyŜszej wydajności i wzrostu zatrudnienia był największy – miałyby swoją rolę do odegrania. Jak miałoby to zostać osiągnięte w praktyce? Państwa członkowskie zobowiązały się, Ŝe w ciągu okresu programowania 2007-2013 zwiększą przeznaczenie środków na finansowanie realizacji celów Strategii Lizbońskiej do poziomu co najmniej 60% w regionach objętych celem Konwergencja i 75% w regionach objętych celem Konkurencyjność regionalna i Zatrudnienie. Takie podejście nazywano „wyodrębnianiem środków polityki spójności na realizację celów strategii lizbońskiej” (ang. Lisbon earmarking). Podejście to opierało się na załoŜeniu, Ŝe naleŜy zapewnić regionom wszelką konieczną elastyczność i pozostawić im decyzję o inwestowaniu środków. Przeznaczenie środków polityki spójności na realizację celów strategii lizbońskiej stanowi szansę na większą synergię pomiędzy spójnością społeczną i gospodarczą a konkurencyjnością. Zwiększona konkurencyjność krajów UE pomogłaby w zmaganiach z róŜnymi wyzwaniami (starzejącym się społeczeństwem, rosnącą konkurencją ze strony Chin i Indii, zmianą klimatu, bezpieczeństwem energetycznym). W szczególności identyfikacja i wyodrębnienie inwestycji oferowanych w ramach polityki spójności w odniesieniu do badań i innowacji, kapitału ludzkiego, usług biznesowych, głównych infrastruktur europejskich oraz efektywności energetycznej mogłoby zagwarantować wzmocnienie przez politykę spójności konkurencyjności oraz potencjalne wsparcie dla wzrostu gospodarczego. 127 3. „Lizbonizacja” funduszy strukturalnych Rada Europejska uchwaliła budŜet na lata 2007-2013 w wysokości 347,4 miliarda EUR w cenach bieŜących, co stanowi względny wzrost o 18% w porównaniu z okresem 2000-2006. Państwa członkowskie, które przystąpiły do Unii w 2004 roku, wraz z Rumunią i Bułgarią, które dołączyły do Unii w roku 2007, otrzymają zatem około 157,6 miliarda EUR. W tych krajach mieszka jedna piąta ludności UE, jednak dostaną one ponad połowę wszystkich środków inwestycyjnych. Uzasadniano to potrzebą dalszych, szerzej zakrojonych działań wspierających integrację gospodarczą regionów nowych państw członkowskich na jednolitym rynku, jednocześnie nie rezygnując z podnoszenia konkurencyjności w pozostałych krajach Unii. Drugą główną cechą okresu 2007-2013 jest załoŜenie, Ŝe programy polityki spójności powinny odzwierciedlać bardziej strategiczne podejście oparte na realizacji inwestycji powiązanych z tematami ujętymi w Strategii Lizbońskiej, zwłaszcza w takich obszarach jak innowacja i gospodarka oparta na wiedzy, zatrudnienie, kapitał ludzki, przedsiębiorczość, wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) lub dostęp do finansowania. W ten sposób polityka spójności stanie się głównym instrumentem na poziomie UE realizującym cele agendy lizbońskiej. Głównym załoŜeniem było uproszczenie i przyznanie większej odpowiedzialności krajowym i regionalnym władzom zgodnie z nowymi ramami regulacyjnymi. Takie rozwiązanie zwiększy elastyczność polityki spójności w odniesieniu do próby umoŜliwienia państwom członkowskim i regionom czoła odpowiedzenia na poszczególne wyzwania, jednocześnie nie tracąc sprzed oczu załoŜeń strategii lizbońskiej dotyczących stworzenia lepszych miejsc pracy, innowacji i przedsiębiorczości. Przykładowo w przypadku innowacji, jednego z trzech głównych elementów załoŜeń Strategii Lizbońskiej, zastosowano trzy róŜne podejścia. W średniej wielkości lub duŜych państwach członkowskich, które były przygotowane na otrzymanie znacznych środków w ramach programów UE, innowacja miała być wspierana za pomocą programów zarówno krajowych, jak i regionalnych. Taka sytuacja dotyczyła Hiszpanii, Polski, Grecji, Czech, Węgier, Portugalii i Słowacji. W Polsce krajowy program „Innowacyjna gospodarka" obejmuje wkład w wysokości 7 miliardów EUR lub niemal 12% krajowej alokacji. Co więcej innowacja jest wymieniana jako priorytet w kaŜdym z 17 programów regionalnych dla Polski. W innych państwach członkowskich średniej wielkości lub teŜ w większych i lepiej prosperujących państwach członkowskich wspieranie innowacji jest przedstawiane jako główny priorytet (pośród innych priorytetów, których liczba waha się od trzech do sześciu) programów regionalnych. Na przykład we Francji metropolitalnej i Holandii innowacja zdaje się być postrzegana jako główny priorytet w ramach wszystkich programów regionalnych oraz w kaŜdym przypadku oczekuje się, Ŝe działania związane ze wspieraniem innowacji pochłoną około 50% wszystkich środków. W Finlandii nacisk na innowację we wszystkich programach regionalnych odzwierciedla wyraźny zamiar wykorzystania programów jako instrumentów decentralizacji Strategii Lizbońskiej na poziom regionów, w celu szerszego udziału w realizacji jej celów w odniesieniu do lokalnych potrzeb. 4. Konsolidacja zmiany – jakie lekcje naleŜy wyciągnąć z lat 2007-2013? Zmiana paradygmatu, jaką przeszła polityka spójności pokazała rosnące zrozumienie wśród decydentów politycznych, Ŝe unijna polityka spójności moŜe stać się czymś więcej niŜ instrumentem transferów finansowych. Oznaczało to, Ŝe środki w ramach polityki spójności mogą zostać przeznaczone na inwestycje wspierające wydajność, zarówno w odniesieniu do kapitału ludzkiego, jaki i fizycznego, celem przyczynienia się do szybszego wzrostu gospodarczego, włączenia społecznego oraz by stworzyć nowe miejsca pracy w regionach, 128 miastach i na obszarach wiejskich znajdujących się w niekorzystnym połoŜeniu, a takŜe w celu ochrony środowiska i poprawy jego jakości. A zatem polityka spójności UE moŜe mieć swój wkład w powiązanie wyników ekonomicznych, konkurencyjności i sprawiedliwości społecznej, tym samym wykorzystując wymiar społeczny jako czynnik zwiększający wydajność. Lizbonizacja funduszy odzwierciedlała takŜe coraz bardziej popularne postrzeganie konkurencyjności i spójności jako czynników wspierających się nawzajem i równowaŜnych. W związku z powyŜszym polityka spójności moŜe wspierać Strategię Lizbońską oraz rozwój gospodarczy regionów na dwa sposoby. Pierwszym z nich jest zapewnienie odpowiedniej podstawowej infrastruktury (między innymi efektywny transport, sieci telekomunikacyjne i energetyczne, zakłady dostarczające wodę i słuŜące środowisku) oraz dostępności wykwalifikowanych zasobów ludzkich (wykształcona i posiadająca odpowiednie umiejętności siła robocza). Drugim sposobem – i tu zmiana paradygmatu staje się bardziej oczywista – jest zmiana polegająca na wyborze niematerialnych form inwestowania. Chodzi tu o inwestowanie w zdolność do przystosowania się przedsiębiorstw w najgorzej rozwiniętych regionach, pomagając im w konsolidowaniu i róŜnicowaniu ich działalności. Ponadto takie inwestycje obejmują inwestowanie w gospodarkę opartą na wiedzy, aby wspierać współpracę pomiędzy instytucjami badawczymi a przedsiębiorstwami, tym samym pomagając we wprowadzaniu innowacji na rynek, poprawiając jakość zarządzania i rozwijając kulturę biznesową. Polityka spójności UE zaczęła zatem ewoluować w kierunku polepszania warunków, które są kluczowe dla konkurencyjności regionów oraz dla otoczenia biznesowego. Długi okres funkcjonowania polityki równieŜ przyczynił się do większej świadomości w zakresie skutecznych i nieskutecznych działań na rzecz regionalnego i lokalnego rozwoju. Wśród najwaŜniejszych wniosków jest zrozumienie, Ŝe polityka spójności musi być zakotwiczona w szerszej ekonomicznej koncepcji kształtowania polityki, musi angaŜować partnerów lokalnych w planowanie programów i w zarządzanie nimi oraz musi być częścią spójnej strategii rozwoju gospodarczego. W związku z powyŜszym polityka ta w swojej istocie zakłada, Ŝe nie istnieje Ŝaden jednolity przepis na sukces. Kluczowym czynnikiem zdaje się opracowanie odpowiedniej kombinacji polityk, która wymaga integracji planowania oddolnego i odgórnego oraz spójności pomiędzy krajowymi strategiami. W końcu to właśnie krajowe polityki wywierają najwaŜniejszy wpływ na wzrost gospodarczy, a dokładniej rozsądna kombinacja strategii makroekonomicznych, podatkowych, pienięŜnych oraz dotyczących rynku pracy. Strategie równieŜ mają znaczenie na poziomie regionalnym. Początkowy poziom rozwoju regionu określa, która strategia będzie dla niego najlepsza. Ta sama strategia będzie przynosić róŜne efekty w róŜnych sytuacjach, w zaleŜności od punktu wyjściowego. Strategie takŜe muszą zmieniać się wraz z czasem, aby dotrzymać kroku rozwojowi regionów. Zazwyczaj ma miejsce stopniowe porzucanie inwestowania w infrastrukturę na rzecz inwestycji w wydajność oraz dalszej perspektywy inwestowania w innowacje. Zmiana strategii regionu często moŜe postępować zbyt wolno, co w dłuŜszej perspektywie moŜe wiązać się z szkodliwymi konsekwencjami. Z doświadczenia w realizacji polityki spójności wynika, Ŝe regiony, które osiągają lepsze wyniki, szybciej dostosowują swoje strategie. Ponadto strukturalna zmiana zorientowana na innowacje, badania i rozwój oraz wiedzę stanowi trudne wyzwanie i wymaga wspólnego działania polityk i spójnego podejścia. W związku z powyŜszym pojawia się kolejne zagadnienie. Regionalne strategie rozwoju gospodarczego zazwyczaj na początku koncentrują się na „zmniejszeniu dystansu”. JednakŜe konwergencja w poziomach dochodów nie jest zwykle szybkim, ciągłym czy teŜ 129 automatycznym procesem117. Oznacza to przede wszystkim, Ŝe konwergencja będzie zachodzić szybciej na poziomie regionalnym niŜ na poziomie państwa członkowskiego. Co więcej oznacza to równieŜ, Ŝe na wczesnych etapach procesu „zmniejszania dystansu" tendencje wzrostowe umacniają się wpierw na terenie aglomeracji, więc początkowo dysproporcje w poziomach dochodów pomiędzy regionami kraju mogą wzrosnąć, pomimo zwiększania się tempa krajowego wzrostu. 5. Zmiana paradygmatu: sukces czy poraŜka? Choć na razie jest jeszcze zbyt wcześnie, aby wyciągnąć konkretne wnioski dotyczące programów polityki spójności na lata 2007-2013, istnieją juŜ pewne wstępne przesłanki pokazujące, Ŝe choć programy wykazały duŜy potencjał w odniesieniu do ich wkładu w realizację celów Strategii Lizbońskiej, wykorzystanie tego potencjału przebiegało w róŜnym stopniu w róŜnych państwach członkowskich i regionach. Istnieją powiązania pomiędzy krajowymi programami reform w kontekście Strategii Lizbońskiej (KPR) (ang. Lisbon National Reform Programmes – NRP) a narodowymi strategicznymi ramami odniesienia (NSRO) (ang. National Strategic Reference Frameworks – NSRF) dzięki mechanizmom monitorowania i sprawozdawczości118, jednak powiązania pomiędzy porozumieniami dotyczącymi zarządzania Strategią Lizbońską a polityką spójności są juŜ mniej przejrzyste. NSRO, które ustanawia się na poziomie państwa członkowskiego, wzmocniły podejście strategiczne w ramach polityki spójności, opierając się na Strategicznych Wytycznych Wspólnoty dla Spójności przedstawiających priorytety UE. Celem NSRO było przełoŜenie priorytetów zawartych w wytycznych na inwestycje w kaŜdym państwie członkowskim. Jednak po wprowadzeniu Programów Operacyjnych nie poczyniono juŜ wystarczających kroków aby odpowiedzieć na priorytety zdefiniowane w wytycznych i NSRO. Potwierdziły to róŜne ewaluacje, które wykazały, Ŝe „powiązania pomiędzy krajowymi strategicznymi ramami referencyjnymi, określającymi priorytety polityki regionalnej, a krajowymi programami reform, określającymi priorytety społeczno-ekonomiczne, pomogły zapewnić większą spójność, jednakŜe mogłyby zostać pogłębione119.” Część „luki w realizacji” Strategii Lizbońskiej moŜna przypisać brakowi lokalnego udziału w realizacji priorytetów lizbońskich120. Na poziomie Unii Europejskiej pewne wsparcie stanowiły Strategiczne Wytyczne Wspólnoty, lecz jako Ŝe nie miały one charakteru wiąŜącego, ich skuteczność w dostosowaniu wydatków do priorytetów UE była ograniczona. NSRO, opracowane równieŜ w celu dostosowania inwestycji w ramach polityki spójności do celów wyznaczonych w Krajowych Programach Reform, nie były dosyć silnie skoncentrowane na celach wymiernych i nie określiły w jasny sposób swoich załoŜeń121. W związku z powyŜszym alokacja środków w ramach polityki 117 „EU Economy Review 2004”(Przegląd ekonomiczny UE) “Catching up, growth and convergence of the new Member States”. 118 „The Potential of Regional Policy Instruments 2007-2013 to Contribute to the Lisbon and Göteborg Objectives for Growth, Jobs and Sustainable Development”, Nordregio, 2009 r. 119 „Lisbon Strategy evaluation document” Dokument roboczy słuŜb Komisji, SEC(2010) 114 wersja ostateczna, 2.2.2010, s. 5. 120 „Lisbon Strategy evaluation document” Dokument roboczy słuŜb Komisji, SEC(2010) 114 wersja ostateczna, 2.2.2010, s. 6. 121 Barca, F (2009) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place-Based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations [Program dla zreformowanej Polityki Spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej], s. 162. 130 spójności stała się fragmentaryczna, a priorytety UE nie zawsze były uwzględniane w odpowiedni sposób122. Innym powiązanym problemem była niedostateczna koncentracja na priorytetach UE. Wprowadzenie obowiązku wyodrębniania środków polityki spójności na realizację celów lizbońskich, zgodnie z którym część inwestycji w ramach polityki spójności miała być przeznaczona na realizację celów Strategii Lizbońskiej na podstawie długiej listy kategorii wydatków było krokiem w kierunku zapewniania większego nacisku na priorytety UE. Jak pokazują jednak badania i sprawozdania, efekty tego procesu były mieszane123. Z jednej strony widoczna była wyraźna zmiana w ukierunkowaniu na realizację Strategii Lizbońskiej (obecnie strategia Europa 2020) i jej celów. Pokaźna część środków w ramach polityki spójności124 (około 230 miliardów EUR) została przeznaczona na tak zwane inwestycje „lizbońskie”. Strategiczny raport Komisji przyjęty w marcu 2010 r. sugeruje jednak, Ŝe choć w takich obszarach jak badania i rozwój oraz innowacje dokonał się postęp, inne kluczowe obszary priorytetowe według Strategii Lizbońskiej, na przykład waŜne inwestycje związane z energią oraz słuŜące środowisku, a takŜe inwestycje w gospodarkę cyfrową nie odnotowały takiego postępu. Wyodrębnianie środków na realizację celów Strategii Lizbońskiej odwróciło uwagę od realizacji celów UE oraz wpływu, jaki mają wydatki na takie cele, zamiast tego kładąc nacisk na kategorie wydatków. MoŜna powiedzieć, Ŝe poprzez wyodrębnianie środków na realizację celów Strategii Lizbońskiej „skoncentrowano się głównie na dość prymitywnym liczeniu wydatków”125. Inną kwestią, która powraca w debatach politycznych jest pytanie, czy polityka spójności działa w sposób skuteczny i czy przynosi zrównowaŜone rezultaty. Modelowanie makroekonomiczne126 pokazuje, Ŝe fundusze miały znaczący wpływ na wzrost gospodarczy. Było tak w szczególności w przypadku Grecji, Portugalii, Hiszpanii oraz, choć w mniejszym stopniu, równieŜ południowych Włoch i wschodnich Niemczech oraz we wszystkich krajach UE-10. Biorąc pod uwagę kraje wchodzące w skład UE-10 jako całość, według szacunków modeli, PKB w 2009 r. wyniósł prawie 5% więcej niŜ miałoby to miejsce bez takiego wsparcia, pomimo krótkiego okresu programowania 2004-2006 w tych państwach członkowskich. Choć ewaluacje ex-post pokazały, Ŝe polityka spójności wzmocniła ogólny poziom inwestycji i poprawiła gospodarczą i społeczną konwergencję w Europie, wynika z nich równieŜ, Ŝe realizacja polityki przebiegała niejednolicie i Ŝe konieczne jest usprawnienie jej skuteczności127. 122 Barca, F (2009) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place-Based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations [Program dla zreformowanej Polityki Spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej], s. viii. 123 „The Potential of Regional Policy Instruments 2007-2013 to Contribute to the Lisbon and Göteborg Objectives for Growth, Jobs and Sustainable Development”, Nordregio, 2009 r. oraz Komunikat Komisji, „Polityka spójności: Sprawozdanie strategiczne 2010 dotyczące realizacji programów na lata 2007-2013”, KOM(2010)110 wersja ostateczna, 31.03.2010 124 EFRR, Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny. 125 Bachtler, J., Mendez, C.: The Reform of Cohesion Policy After 2013: More Concentration, Greater Performance and Better Governance? s. 27-28. 126 Komisja Europejska (2010), Work Package 3: Macroeconomic modelling – Ex-post evaluation of Cohesion policy programmes 2000-2006. 127 Komisja Europejska (2010), Ex-post evaluation of Cohesion policy programmes 2000-2006, Synthesis report. 131 6. Wymiar terytorialny Podczas gdy zmiana paradygmatu skupiła się w duŜej mierze na zorientowaniu na konkurencyjność i inwestycje wspierające wzrost, moŜna zaobserwować równieŜ, choć mniej widoczny, zwrot w obrębie ram polityki spójności. Polityka spójności zawsze skupiała się na poziomie regionalnym i lokalnym, z naciskiem na kwestie związane z rozwojem miast i rozwojem regionów, jednak jej wymiar terytorialny dopiero niedawno stał się wyraźnym celem politycznym. Zaczęto doceniać rolę miejsca i terytorium w skutecznej realizacji polityk publicznych128. Wyraźne uwzględnienie spójności terytorialnej w Traktacie Lizbońskim jako podstawowego, obok spójności gospodarczej i społecznej, celu Unii pokazuje, Ŝe wymiar terytorialny równieŜ zyskał obecnie znaczenie polityczne. Nowa definicja pomocniczości zawarta w Traktacie stanowi okazję do wzmocnienia roli lokalnych i regionalnych aktorów we wdraŜaniu polityk publicznych. W tym kontekście warto przyjrzeć się zakresowi regionalizacji programowania w ramach polityki spójności (między innymi skali i zakresowi programów wdraŜanych na poziomie regionów NUTS II) w latach 2007-2013. Zgodnie z celem Konwergencja 30% całkowitej alokacji jest przeznaczane na wdraŜanie programów na poziomie regionalnym, natomiast w ramach celu Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, regionalizacji podlega 70% całkowitej kwoty środków129. Te róŜnice odzwierciedlają takie czynniki jak struktury administracyjne i terytorialne państw członkowskich, charakter dóbr publicznych, jakie mają zostać osiągnięte, kwota pomocy finansowej oraz udział Funduszu Spójności. Niektóre z państw członkowskich, które przystąpiły do UE po 2004 r., w porównaniu z latami 2004-2006, zmieniły podejście z ukierunkowanego wyłącznie na rozwój krajowy na podejście oparte na rozwoju regionalnym, dąŜąc do wdraŜania programów operacyjnych (Czechy, Węgry, Polska). Zakres programów wdraŜanych na poziomie regionalnym równieŜ jest zróŜnicowany. W niektórych krajach programy regionalne wspierają głównie działania wchodzące w zakres kompetencji lokalnych władz samorządowych, na przykład związanych z podstawowymi usługami opieki zdrowotnej, podstawową i ponadpodstawową edukacją, lokalną infrastrukturą i rozwojem obszarów miejskich (Czechy, Węgry). W innych zaś zakres takich interwencji jest szerszy i wspierają one działania związane, na przykład, z innowacjami, technologiami ICT oraz rozwojem MŚP (Portugalia Włochy, Hiszpania, Niemcy). Programy wdraŜane na poziomie krajowym często wspierają interwencje, które korzystają z międzyregionalnych ekonomii skali (na przykład transportu). Regionalny wymiar programów krajowych równieŜ cechuje zróŜnicowanie. W niektórych państwach członkowskich programy krajowe zapewniają podział funduszy według klucza regionalnego (Słowacja), natomiast w innych wyodrębniane są środki dla słabiej rozwiniętych obszarów (Łotwa). W niektórych przypadkach opracowano oddzielne krajowe programy dedykowane słabiej rozwiniętym regionom (na przykład program Polska Wschodnia, który obejmuje pięć najbiedniejszych regionów). Zatem, choć najwięcej wysiłku włoŜono w dostosowanie polityki spójności do Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w latach 2007-2013130, rosnące znaczenie wymiaru regionalnego programowania polityki spójności, 128 OECD (2009), Posiedzenie Komitetu Rozwoju Terytorialnego (TDPC) na szczeblu ministerialnym (31 marca 2009 r.), Sprawozdanie wprowadzające, GOV/TDPC/MIN(2009)2. 129 Cel Konwergencja otrzymuje 83% całkowitego budŜetu i obejmuje regiony, w których PKB na jednego mieszkańca wynosi mniej niŜ 75% średniej UE, podczas gdy cel Konkurencyjność regionalna obejmuje regiony z PKB powyŜej 75% średniej UE. 130 Raport Parlamentu Europejskiego (2010) „The Lisbon Strategy 2000-2010 – An analysis and evaluation of the methods used and results achieved”; Tholoniat, Luc (2010) „The Career of the Open Method of Coordination: Lessons from a 'Soft' EU Instrument”, West European Politics, 33: 1, s. 93 - 117. 132 zwłaszcza w niektórych państwach członkowskich UE-10, w pewien sposób moŜe odzwierciedlać istotniejszą zmianę paradygmatu. 7. W stronę strategii Europa 2020 Nagląca potrzeba skutecznego wyjścia z kryzysu gospodarczego i skierowania gospodarek europejskich na drogę zrównowaŜonego rozwoju skłoniła UE do uchwalenia strategii Europa 2020. Strategia ta została zatwierdzona przez Radę Europejską w czerwcu 2010 roku i wyznacza długofalową wizję społecznej gospodarki rynkowej Europy, zbudowanej w ciągu następnej dekady wokół trzech wzajemnie się wspierających priorytetów, w celu promowania inteligentnego i zrównowaŜonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. W porównaniu ze Strategią Lizbońską obecna strategia zakłada większy nacisk na zrównowaŜony rozwój środowiskowy oraz kwestie społeczne wywoływane przez coraz bardziej odczuwalne wyzwania związane ze zmianą klimatu, bezpieczeństwem energetycznym i pojawieniem się nowych zagroŜeń społecznych. Strategia określa pięć celów wymiernych w dziedzinie badań i innowacji, zatrudnienia, edukacji, ubóstwa oraz klimatu i energii, jakie mają zostać osiągnięte na poziomie UE (tabela 1). Na poziomie UE ustanowiono siedem inicjatyw przewodnich. Aby w naleŜyty sposób uwzględnić róŜne pozycje wyjściowe, państwa członkowskie będą musiały przełoŜyć cele wymierne na cele krajowe w ramach ich Krajowych Programów Reform oraz podjąć działania (w tym związane z ustaleniem priorytetów reform strukturalnych) w celu ich skutecznego osiągnięcia. Do realizacji tego procesu przyczyni się wprowadzenie tak zwanego europejskiego okresu oceny oraz wzmocnienie krajowego i tematycznego nadzoru. Opracowane niedawno przez Komisję Europejską badanie131 wykazało, Ŝe wdraŜanie głównych reform strukturalnych w ramach najwaŜniejszych obszarów priorytetowych strategii Europa 2020 moŜe wygenerować znaczące korzyści w odniesieniu do zwiększenia produkcji, stworzenia nowych miejsc pracy i zmniejszenia bezrobocia. Według szacunków badania do roku 2020 PKB w dowolnym miejscu moŜe wzrosnąć z 1,5% do 7% dzięki wdroŜeniu działań politycznych związanych z reformami. Korzyści w obszarze wzrostu zatrudnienia równieŜ mogą być znaczne: pomiędzy około 1% a 4,5%, co oznacza stworzenie od 1,5 miliona do 11 milionów dodatkowych miejsc pracy. 131 Hobza, Alexandr i Mourre1, Gilles (2010) „Macroeconomic effects of Europe 2020: stylised scenarios”, ECFIN economic brief, Nr 11, wrzesień 2010 r. 133 Tabela 1. Strategia Europa 2020 Priorytet UE Cel Poprawa warunków rozwoju innowacji i badań Rozwój inteligentny Poprawa poziomu edukacji Osiągnięcie celów związanych ze zmianą ZrównowaŜony klimatu i rozwój efektywnością energetyczną Cel wymierny Zwiększenie publicznych i prywatnych inwestycji w badania i rozwój do 3% PKB UE* Zwiększenie udziału w szkolnictwie wyŜszym osób w przedziale wiekowym od 30 do 34 lat do co najmniej 40%, zmniejszenie liczby osób, które przedwcześnie porzucają naukę do poniŜej 10%. Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 20%, zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii do 20%, zwiększenie efektywności energetycznej o 20% Zwiększenie wskaźnika Wspieranie zatrudnienia dla kobiet i zatrudnienia męŜczyzn pomiędzy 20. a 64. Rozwój rokiem Ŝycia do 75% sprzyjający włączeniu Zlikwidowanie zagroŜenia społecznemu Wspieranie włączenia ubóstwem i wyłączeniem dla społecznego co najmniej 20 milionów ludzi * Komisja Europejska zaproponuję dodatkowy wskaźnik dla innowacji. Inicjatywa przewodnia Unia innowacji, Europejska agenda cyfrowa, MłodzieŜ w drodze Europa efektywnie korzystająca z zasobów Polityka przemysłowa w erze globalizacji Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia Europejski program walki z ubóstwem 8. Polityka spójności po 2013 r. i strategia Europa 2020 W swoich szeroko zakrojonych rozwaŜaniach na temat przyszłości polityki spójności po 2013 r. w piątym sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej zaproponowano pełne dostosowanie polityki spójności do strategii Europa 2020. Takie pełne dostosowane jest waŜne z wielu powodów: Po pierwsze polityka spójności, jako polityka rozwoju, posiada kluczową rolę do odegrania w poprawie warunków dla długotrwałego, opartego na wiedzy, zrównowaŜonego i sprzyjającego włączeniu wzrostu we wszystkich państwach członkowskich i regionach. Cele strategii Europa 2020 są w pełni zgodne z traktatowym celem polityki spójności w zakresie wspierania gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności. Wyraźne powiązanie polityki spójności i strategii Europa 2020 stanowi sposobność, aby kontynuować niesienie pomocy biedniejszym regionom w „zmniejszaniu dystansu” oraz opracować dalszą politykę spójności, która stałaby się waŜny instrumentem umoŜliwiającym wzrost w całej Unii. 134 Po drugie realizacja celów i celów wymiernych strategii Europa 2020 wymagać będzie uzupełniających się i spójnych podejść w ramach polityk i instrumentów działających na poziomie Unii, krajowym, regionalnym i lokalnym. Zadaniem polityki spójności będzie przełoŜenie celów wspólnych dla całej Unii na krajowe i regionalne strategiczne ramy oraz zapewnienie wielosektorowych i wielowymiarowych działań politycznych pozostających w interakcji z innymi politykami na poziomie UE i politykami krajowymi. Po trzecie w obliczu globalnej gospodarki, która wykazuje coraz więcej wzajemnych powiązań, realizacja celów agendy Europa 2020 musi być zakotwiczona w regionalnych, a nawet lokalnych strategiach rozwoju. To na tym poziomie tworzy się większość sieci biznesowych oraz powiązań ustanawianych z centrami technologii oraz nauki oraz tam, gdzie lokalna wiedza i doświadczenie mogą zostać wykorzystane w najlepszy sposób. Ponadto w większości państw członkowskich lokalne i regionalne władze oraz inne strony zainteresowane odpowiadają za realizację publicznych polityk, które wspierają wdroŜenie strategii. Po czwarte, jak zostało to potwierdzone przez publiczne konsultacje dotyczące strategii Europa 2020, moŜliwości oferowane dzięki funduszom powinny zostać wykorzystane na zasadzie pełnego partnerstwa. Wiele regionalnych i lokalnych władz równieŜ zwróciło uwagę na to, Ŝe skoro kluczowe obszary strategii odpowiadają ich kompetencjom, mogą one wykorzystać zarówno własne, jak i strukturalne fundusze w celu przyczynienia się do realizacji lokalnych reform132. Wielopoziomowe systemy zarządzania polityką spójności mogą zapewnić udział w realizacji unijnych priorytetów na poziomie lokalnym i regionalnym. W jaki sposób polityka zostanie dostosowana do strategii Europa 2020? Dostosowanie polityki spójności do strategii Europa 2020 jest realizowane przede wszystkim poprzez Wspólne Ramy Strategiczne, opracowane na poziomie UE, którymi państwa członkowskie mają obowiązek się kierować przy opracowywaniu własnych strategii inwestowania. Ramy te z jednej strony gwarantują większą koordynację z innymi Funduszami, takimi jak Europejski Fundusz Społeczny, fundusze na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa, z drugiej zaś strony wspierają synergię pomiędzy innymi politykami wspólnotowymi oraz instrumentami finansowania, takimi jak te dotyczące badań i innowacji czy teŜ transportu. Na poziomie państw członkowskich zawarta ma być umowa o partnerstwie na podstawie porozumienia pomiędzy Komisją a państwem członkowskim. Taka umowa ma określać cele, główne priorytety i wymagania instytucjonalne, jednocześnie przyznając Komisji bardziej strategiczną rolę i zmieniając kierunek polityki w stronę podejścia zorientowanego na wyniki133. Podczas gdy Wspólne Ramy Strategiczne mają zapewnić dostosowanie priorytetów polityki spójności związanych z inwestowaniem do celów wymiernych i celów głównych strategii Europa 2020 na poziomie UE, umowa o partnerstwie ma odgrywać tę samą rolę na poziomie państw członkowskich. Jest to zgodne z niektórymi rekomendacjami wynikającymi z ewaluacji ex-post, które nawoływały do większej koordynacji dostępnych funduszy na poziomie regionalnym i międzysektorowych ram strategicznych134. 132 „Europe 2020 – public consultation – overview of responses”, Dokument roboczy słuŜb Komisji, SEC(2010) 246 wersja ostateczna, 4.3.2010, s. 13-14. 133 Barca, F (2009) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place-Based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations [Program dla zreformowanej Polityki Spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej], s. 163. 134 Komisja Europejska (2010), Work Package 9: Rural Development – Ex-post evaluation of Cohesion policy programmes 2000-2006. 135 Państwa członkowskie i regiony mają skoncentrować się na środkach UE i środkach krajowych w ramach ograniczonej liczby priorytetów odpowiadających załoŜeniom strategii Europa 2020. Dobór kombinacji polityk najbardziej dopasowanych do specyficznych okoliczności kraju lub regionu ma być elastyczny. Będzie to sprzyjać równieŜ większemu wzajemnemu powiązaniu polityki spójności i krajowych programów reform. To z kolei pozwoli na stworzenie koniecznych warunków dla wdraŜania skutecznych inwestycji. PowyŜsze odnosi się do sprzyjających warunków makroekonomicznych, korzystnego otoczenia mikroekonomicznego i silnych ram instytucjonalnych, które to czynniki są decydującymi elementami skutecznego przeznaczania środków. Fundusze mogą równieŜ zapewnić zachęty finansowe do realizacji reform strukturalnych. Ponadto inwestycje będą musiały być osadzone w kontekście odpowiednich strategii sektorowych (transport, zarządzanie odpadami lub inteligentna specjalizacja) oraz ram ustawodawczych, takich jak na przykład ustawodawstwo Unii dotyczące środowiska. Większy nacisk będzie połoŜony na rzeczywiste rezultaty i osiągnięcia polityki oraz zdecydowane kroki w stronę kształtowania polityki opartej na faktach i obiektywnych danych (evidence-based policy – przyp. red.). Określenie wyraźnych i wymiernych celów pozwoli na lepszą ocenę stopnia realizacji polityki, podczas gdy zestaw wspólnych wskaźników umoŜliwi porównywanie postępów w realizacji w poszczególnych państwach członkowskich i w odniesieniu do róŜnych programów. Solidne systemy monitorowania i ewaluacji będą tu istotnymi warunkami powodzenia. Co więcej w pełni zostanie wykorzystany potencjał angaŜowania środków z sektora prywatnego i lepsze przeznaczenie funduszy rewolwingowych. Rozszerzenie zakresu i skali instrumentów finansowych i tworzenie nowych połączeń finansowania na podstawie dotacji i poŜyczek przyczyni się do bardziej zrównowaŜonego finansowania w długoterminowej perspektywie. 9. Wnioski Zmieniające się w szybkim tempie globalne otoczenie sprawia, Ŝe polityki publiczne muszą cały czas ewoluować. PowyŜej opisano zmianę paradygmatu, jaką w ostatnich latach przeszła polityka spójności, która w duŜej mierze wynikała z nowych okoliczności globalnych. W artykule pokazano pozytywne strony takiej zmiany paradygmatu oraz niektóre z jej ograniczeń, a takŜe wyzwania, które naleŜy podjąć, aby w pełni wykorzystać jej potencjał. Polityka spójności będzie musiała nadal dostosowywać się do zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej i społecznej oraz w skuteczny sposób zarządzać takimi nowymi okolicznościami. Ponadto musi w dalszym ciągu kłaść nacisk na rolę wymiaru terytorialnego w politykach rozwoju gospodarczego. NiezaleŜnie od słabych stron tego rozwiązania, dostosowanie polityki spójności do Strategii Lizbońskiej, a obecnie strategii Europa 2020 stanowi prawdziwą wartość dodaną. Po pierwsze polityka wypracowała metodę, która pozwala kluczowym aktorom brać udział w działaniach na poziomie regionalnym i lokalnym. Udział w realizacji celów w ujęciu lokalnym, podobnie jak we wszystkich dziedzinach polityki UE, stanowi strategiczny czynnik dla pomyślnego wdroŜenia priorytetów uzgodnionych przez politycznych liderów Unii. Po drugie znaczące korzyści przyniosło zintegrowane podejście oraz szukanie rozwiązań dających obopólną korzyść w odniesieniu do takich wyzwań jak konkurencyjność, zatrudnienie, zmiana klimatu i zmiany demograficzne. Po trzecie oparte na wielopoziomowym zarządzaniu podejście do polityki spójności, a tym samym do nadrzędnych priorytetów UE, zadziałało jak katalizator dla wymiany doświadczeń i praktyk związanych z politykami. Pomyślność strategii Europa 2020 zaleŜeć będzie od wielu czynników. Konieczne będzie trwałe zobowiązanie polityczne w celu osiągnięcia celów wyznaczonych w krajowych 136 programach reform oraz celem przeprowadzenia reform strukturalnych. Po drugie polityki publiczne muszą się uzupełniać i wzajemnie wspierać, wdraŜając uzgodnione działania we wszystkich ich dziedzinach. Po trzecie, jak wynika z doświadczeń związanych z wdraŜaniem Strategii Lizbońskiej, zapewnianie silnego udziału w realizacji priorytetów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym będzie miało duŜe znaczenie. Ogromne znaczenie ma równieŜ podniesienie jakości publicznych wydatków, w szczególności w kontekście ostrych ograniczeń podatkowych. 137 Danuta Hübner, Parlament Europejski Regiony na rzecz innowacji Europa wychodzi z kryzysu i stara się przywrócić swoją gospodarkę na ścieŜkę długoterminowego, zrównowaŜonego rozwoju. Musi sprostać wielkiemu wyzwaniu, jakim jest bezrobocie a w kontekście globalnym, potrzebie zwiększenia konkurencyjności. Mając na uwadze takie stwierdzenie, pragnę sformułować cztery przesłania. Pierwsze – Europa potrzebuje wzrostu. Natomiast zrównowaŜony wzrost powstaje dzięki osiągnięciom w zakresie wiedzy i innowacji. Drugie – Europa jest zbyt mała, by móc pozwolić sobie na pozostawienie części jej terytorium z deficytem wzrostu. Dlatego teŜ wszystkie regiony i miasta muszą doskonalić swój kapitał ludzki i korzystać z posiadanych środków poprzez inwestowanie w wiedzę i innowacje. Trzecie – wszystkie regiony muszą zwiększyć zdolność i chęć przedsiębiorstw do wprowadzania innowacji i poprawiania swojej konkurencyjnej pozycji na arenie międzynarodowej. Nie będzie to jednak moŜliwe, jeŜeli regiony i miasta nie przyspieszą rozwoju ośrodków badawczych i akademickich. Czwarte – europejska polityka regionalna musi zaangaŜować się w rozwijanie innowacyjności, jak równieŜ budowanie powiązań i wykorzystanie synergii z innymi politykami i programami. Wszystko to, co dzieje się w dziedzinie innowacji na poziomie lokalnym i regionalnym, ma znaczenie dla przyszłości Europy. Mieliśmy juŜ okazję przekonać się, Ŝe tworzenie sieci współpracy, wdraŜanie wielopoziomowego systemu rządzenia oraz zintegrowanego podejścia do tworzenia polityki sprzyja innowacyjności. Innowacyjność jest nie tylko sposobem wyjścia z kryzysu, ale równieŜ drogą do tworzenia nowych miejsc pracy. Innowacje nie muszą stać w opozycji do nowych miejsc pracy, poniewaŜ inwestowanie w miejsca pracy wymagające wysokich kwalifikacji idzie w parze z innowacyjnością. Przekonaliśmy się, Ŝe do rozwijania innowacyjności potrzebne jest podejście lokalne i regionalne. Pytania dotyczące kierunków, z których moŜe przyjść wzrost, jak równieŜ pytania o priorytety nowej, europejskiej strategii są jak najbardziej uzasadnione. Jak rozwiązać problem starzejącego się społeczeństwa, wiedząc, Ŝe demografia będzie działała na naszą niekorzyść; jak reagować na niedostatek zasobów naturalnych, w szczególności w obliczu zawrotnego tempa wzrostu m. in. Chin i innych krajów wschodzących; jak zapobiegać ryzyku związanemu ze zmianą klimatu, w sytuacji gdy, z powodu poraŜki Kopenhagi, nie moŜemy mieć pewności, co do przyszłych standardów; jak odnieść się do problemu niepewności zatrudnienia i utraty poczucia przynaleŜności społecznej; jakie stanowisko przyjąć wobec nowych wzorców globalizacji. Są to kluczowe, strategiczne pytania, a innowacyjność stanowi waŜny element kaŜdej, spójnej odpowiedzi na nie. Wiemy, Ŝe przyszły wzrost nie wyniknie jedynie z przyrostu liczbowego siły roboczej. Wiemy, Ŝe powinniśmy się troszczyć nie tylko o uzupełnienie luk produkcyjnych spowodowanych kryzysem, ale równieŜ dąŜyć do ponownego wzrostu produktywności. JeŜeli europejska gospodarka rosłaby w sposób zrównowaŜony, pozwoliłoby to rządom spłacić ogromne długi. Ale Ŝeby wzrost mógł być zrównowaŜony, musi pochodzić z nowych osiągnięć w dziedzinie wiedzy i technologii, z innowacji i kreatywności, z inteligentnego inwestowania nowego kapitału. Dzisiejszy świat róŜni się od świata sprzed kryzysu, a w przyszłości zmieni się jeszcze bardziej. Obywatele mają nowe oczekiwania, a w odpowiedzi na te oczekiwania pojawiają się nowe rynki, powstają nowe miejsca pracy w nowych sektorach. Musimy przekształcić naszą gospodarkę w gospodarkę niskoemisyjną. Innowacyjność musi stać się podstawowym 138 elementem naszej kultury. Europejska polityka wzrostu skupiająca się na ograniczonej liczbie liderów i ograniczonej liczbie ośrodków wzrostu nie stanowi juŜ rozwiązania. Europa musi rozszerzać swoje zaplecze innowacyjne, jak równieŜ mobilizować kreatywność oraz tworzenie i wykorzystanie wiedzy na całym swoim terytorium. Przegląd mechanizmów realizacji wzrostu, lepsze wykorzystanie potencjału współpracy, wielopoziomowego systemu rządzenia, zintegrowanego podejścia do tworzenia polityki i myślenia o niej, mogą sprawić, Ŝe modernizacja, która czeka Europę, będzie bardziej skuteczna i wydajna. Oczywiście publiczne polityki, wydatki, jak równieŜ sektor publiczny mają swoją rolę do odegrania w nowym modelu wzrostu. NaleŜy wskazać taki obszar, w którym publiczne interwencje byłyby najskuteczniejsze. Na przestrzeni ostatnich lat byliśmy świadkami stopniowego przenoszenia punktu cięŜkości inwestycji publicznych na poziom lokalny i regionalny. Z tego typu działaniem mieliśmy do czynienia w przypadku inicjatyw w dziedzinie energetyki, nowych miejsc pracy oraz promocji wiedzy i innowacyjności. Z potrzeby połączenia zintegrowanego podejścia do wzrostu ze specyficznymi warunkami terytorialnymi bezpośrednio wynika waŜna rola poziomu lokalnego i regionalnego. W miarę jak sukces nowoczesnych gospodarek staje się coraz bardziej uzaleŜniony od innowacji, poŜytkowanie lokalnej wiedzy i kreatywności okazuje się niezbędne dla zdobycia konkurencyjnej przewagi. Europejska polityka regionalna musi odnieść się do endogennego potencjału wzrostu w celu zmniejszenia róŜnic rozwojowych między europejskimi regionami. Powinna równieŜ wpłynąć na wzrostu konkurencyjności wszystkich europejskich regionów tak, by mogły stale dostosowywać się do coraz bardziej wymagających warunków globalizacji. Inwestowanie w wiedzę nie jest jednak jednorazowym wysiłkiem, lecz procesem. Przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie czy regiony europejskie mogą być konkurencyjne na poziomie globalnym, naleŜałoby wpierw podkreślić, Ŝe europejskie regiony znajdują się na róŜnych etapach rozwoju gospodarczego, przez co trudno jest porównywać konkurencyjność UE z konkurencyjnością USA czy Japonii, gdzie rozwój gospodarczy rozkłada się bardziej jednolicie na obszarze całego kraju. Sytuacja ma się podobnie w przypadku inwestowania w innowacje. JeŜeli uznamy, Ŝe wydatki na badania i rozwój stanowią czynnik warunkujący innowacyjność europejskich regionów, zobaczymy, Ŝe poziom inwestycji w B+R jest wysoki w szczególności w krajach Europy Zachodniej, podczas gdy w nowych państwach członkowskich jest on znacznie niŜszy. Nawet wewnątrz danego kraju nakłady inwestycyjne są często bardzo zróŜnicowane. Piąty spójności raport kohezyjny podkreślił panującą w Europie tendencję polaryzacji innowacyjności: z jednej strony rośnie liczba europejskich ośrodków aktywnych technologicznie, z drugiej jednak wyniki coraz większej liczby regionów pogarszają się, wpisując się w ten sposób w tendencję „centrum kontra peryferia”. Ale niezaleŜnie od tego, jak konkurencyjne są dziś te ośrodki, muszą one wciąŜ stawiać czoło ciągłej potrzebie restrukturyzacji, modernizacji i wspierania innowacji opartych na wiedzy, by móc odpowiedzieć na wyzwania globalizacji, jednocześnie czerpiąc z niej korzyści, sprostać wyzwaniom zmian klimatu, demografii, bezpieczeństwa energetycznego i wydajności efektywności energetycznej i - co równie waŜne – znaleźć sposób wyjścia z kryzysu. Wiele regionów znajdujących się na geograficznych obrzeŜach Europy, zdaje się pozostawać w tyle pod względem badań i innowacyjności. Skrajnym przykładem tej tendencji są regiony zlokalizowane najdalej od centrum Europy. Niektóre regiony, jednak, radzą sobie znacznie lepiej niŜ USA czy Japonia. W historii europejskiej polityki regionalnej zrobiono wiele na rzecz innowacyjności. Polityka regionalna przyczynia się do rozwoju innowacji poprzez wspieranie zintegrowanych strategii 139 innowacyjności i eksperymentowania. JuŜ w latach 90. dwudziestego wieku taki był cel tej polityki i inicjatyw wspólnotowych, opartych na sprawdzonym potencjale instytucjonalnym i wiarygodnych zobowiązaniach w ramach regionalnych partnerstw publiczno-prywatnych. Między 1994 a 2006 r., w ramach działań innowacyjnych (Innovative Actions), stworzono doświadczalne laboratoria pomysłów na rozwijanie regionalnych polityk w dziedzinie innowacyjności. W 2005 r. uruchomiono inicjatywę „Regiony na rzecz zmian gospodarczych” (Regions for Economic Change), w ramach której oferowano wsparcie dla projektów innowacyjnych i promowano wymianę doświadczeń między regionami. W celu polepszenia komunikacji Komisja w ramach tej inicjatywy zorganizowała konkurs „RegioStars Award”, który polegał na identyfikowaniu dobrych praktyk w rozwoju regionalnym i wyróŜnianiu tych projektów, które mogłyby być ciekawe i inspirujące dla innych regionów. Inicjatywy te promowały eksperymentowanie na nieduŜą skalę, uczenie się od siebie oraz tworzenie klastrów i na przestrzeni lat przyczyniły się do zmiany roli nowoczesnej polityki spójności, która rozporządza 1/3 budŜetu Wspólnoty, czy teŜ 0,4% unijnego PKB, z którego znaczna część przeznaczana jest obecnie na rozpowszechnianie innowacji i na inwestycje w gospodarkę opartą na wiedzy. Dzięki zdobytemu doświadczeniu, dziś wiemy, Ŝe innowacje tworzą ludzie – moŜemy je pomnaŜać, jeŜeli tylko stworzymy ku temu odpowiednie warunki. Oczywiście dziś musimy odpowiedzieć na wiele pytań dotyczących powiązań między polityką regionalną a innowacyjnością, dotyczących sposobów zapewnienia komplementarności z ramowym programem badań naukowych i innymi programami wspólnotowymi. Reforma polityki spójności w 2006 r. zmieniła jej paradygmat, przez co polityka ta zamiast koncentrować się na zmniejszaniu dysproporcji, skupiła się bardziej na mobilizowaniu potencjału rozwojowego. Zmniejszenie dysproporcji jest procesem nielinearnym i długoterminowym i celem trudnym do osiągnięcia ze względu na swoją dynamiczną naturę. Dlatego teŜ waŜniejsze jest skupienie się na mechanizmach ułatwiających wzrost i zmiany strukturalne w oparciu o konkurencyjność, rosnącą dzięki polityce spójności. ZałoŜenia tej reformy podkreślały równieŜ potrzebę dopasowania celów i narzędzi polityki do potencjału i potrzeb danych państw członkowskich i regionów. Powiązanie celów polityki z celami Unii Europejskiej, poprzez przyjęcie strategicznego podejścia do samej polityki i merytorycznych uwarunkowań, wpłynęło na jakość i na koncentrację interwencji. W reformie uwzględniono równieŜ fakt, Ŝe, mimo iŜ polityka spójności nadal pełni rolę czynnika ułatwiającego działanie rynku wewnętrznego oraz unii gospodarczej i walutowej, w obliczu wyzwania globalizacji, warunkiem do osiągnięcia zrównowaŜonego rozwoju regionów jest ich otwarcie na światową konkurencję. Krótko mówiąc, reforma z 2006 r. stanowiła waŜny krok w kierunku wzmocnienia roli polityki spójności jako polityki rozwojowej UE, dopasowanej do określonych warunków i jednocześnie uwzględniającej horyzontalny charakter wyzwań i celów polityki UE. Teraz musimy iść do przodu. Kluczowe pytanie, odnoszące się do reformy po 2013 r., brzmi: jak sprawić, aby polityka regionalna skuteczniej przyczyniała się do stymulowania wzrostu, tworzenia nowych miejsc pracy, i wspierania globalnej konkurencyjności w sposób zrównowaŜony? Wyzwania globalizacji i jej wpływ na lokalne społeczności, bezpieczeństwo energetyczne, potencjał energii odnawialnych i trendy demograficzne - to wszystko generuje potrzebę zidentyfikowania moŜliwości rozwojowych na poziomie lokalnym i regionalnym. Potrzebne są indywidualne rozwiązania, oparte na dobrym rozumieniu zarówno wyzwań jak i szans oraz terytorialnego potencjału. 140 Reforma europejskiej polityki regionalnej w 2006 r. ukierunkowała ją na budowanie przewagi konkurencyjnej na poziomie regionalnym poprzez wzmocnienie bazy wiedzy europejskich regionów. Aby to osiągnąć, regiony i miasta muszą zwiększyć zdolność i chęć przedsiębiorstw do wprowadzania innowacji i poprawiania swojej pozycji konkurencyjnej na arenie międzynarodowej. Nie będzie to jednak moŜliwe, jeŜeli regiony i miasta nie wpłyną na rozwój swoich ośrodków badawczych i akademickich tak, aby tworzyły one nie tylko silne zaplecze i masę krytyczną wysokiej jakości badań, ale równieŜ odpowiedni klimat przedsiębiorczości w środowiskach akademickich. Dobra wiadomość jest taka, Ŝe zarówno strategia lizbońska, jak i jej córka – strategia Europa 2020, wskazały szeroko rozumianą innowacyjność jako główny instrument wspierania rozwoju przestrzeni europejskiej oraz umacniania jej zdolności konkurencyjnych w obliczu wyzwań globalizacji. Innowacyjności nadano centralne miejsce w obu strategiach, a jej kluczowa rola jeszcze nigdy przedtem nie była tak jasno zarysowana. Odnowienie strategii lizbońskiej w 2005 r. miało na celu ugruntowanie konkurencyjnej pozycji UE i jej regionów w światowej gospodarce poprzez umieszczenie wzrostu gospodarczego, nowych miejsc pracy i konkurencyjności na szczycie listy zadań Unii. Od tego czasu głównym priorytetem stało się podniesienie poziomów innowacyjności w celu ułatwienia europejskim przedsiębiorstwom przemieszczania się w górę łańcucha wartości. Jednym z najlepszych sposobów zwiększenia innowacyjności w praktyce było przeorientowanie polityki regionalnej w okresie programowania 2007-2013 i uczynienie z niej głównego instrumentu inwestycyjnego dla realizacji odnowionej strategii lizbońskiej. Państwa członkowskie „zarezerwowały” większą część działań w ramach polityki na inwestycje, które mogą w znaczący sposób przyczynić się do realizacji celów lizbońskich. Obecnie na B+R i innowacje przeznaczono w ramach polityki regionalnej całkowitą kwotę ok. 86,4 miliardów EUR. Jest to trzykrotnie większe wsparcie finansowe dla B+R i innowacji niŜ w poprzednim okresie (2000-2006). Długoterminowe planowanie, które wiąŜe się z podobnymi wieloletnimi programami, równieŜ zakłada stałe finansowe wsparcie dla firm, dzięki któremu będą one mogły inwestować w innowacje w dłuŜszej perspektywie. Na szczycie list priorytetów polityki regionalnej we wszystkich państwach członkowskich i regionach umieszczono takie inwestycje, jak np. wspieranie przedsiębiorstw i MŚP, w szczególności tych w fazie rozruchu, rozwój usług informacyjnych i komunikacyjnych dla przedsiębiorstw i obywateli, klastrów przemysłowych i parków naukowych, jak równieŜ szkolenie zasobów ludzkich w celu rozwijania talentów i umiejętności. Ponadto, obecnie polityka ta jest wykorzystywana do zmobilizowania finansowego wsparcia dla innowacyjnych przedsiębiorstw z instrumentów wspieranych przez EBI w znacznie większym stopniu, niŜ to miało miejsce w przeszłości. W obecnym okresie programowania ustanowiono nowe instrumenty inŜynierii finansowej, które zapewniają innowacyjne i odnawialne formy finansowania, inne niŜ dotacje. Okazało się, Ŝe instrumenty te mają potencjalnie bardzo silny efekt dźwigni, dzięki czemu są coraz częściej uŜywane w całej Europie, zarówno przez partnerów publicznych jak i prywatnych. Mimo Ŝe nie wszystkie regiony mają takie same moŜliwości prowadzenia badań i rozwijania innowacji, lizbońskie moŜliwości inwestycyjne oferowane w ramach polityki regionalnej są bardzo chętnie wykorzystywane przez państwa członkowskie i regiony. Nie musimy, zatem, zaczynać od zera: zaląŜki wzmoŜonego zainteresowania innowacjami i, w konsekwencji, konkurencyjnością juŜ istnieją na poziomie lokalnym i regionalnym. Szczególnie teraz – w czasie, gdy poszukujemy dróg wyjścia z kryzysu – powinniśmy zwrócić szczególna uwagę na charakter działań naprawczych, które powinny zostać zrealizowane w tych regionach, które najbardziej odczuły skutki kryzysu. Naprawa gospodarcza będzie znacznie wolniejsza, 141 fragmentaryczna i mniej skuteczna, jeŜeli zostanie przeprowadzona wyłącznie na poziomie europejskim lub krajowym. WaŜne jest równieŜ utrzymanie powiązań między rodzajami działań naprawczych a długoterminowymi priorytetami dotyczącymi konkurencyjności. Brak tego typu działań moŜe zakończyć się straconą dekadą. Prosperujące regiony i miasta korzystają z ze swoich środków poprzez inwestowanie w wiedzę i innowacje. JeŜeli przyjrzymy się najbardziej dynamicznym przedsięwzięciom technologicznym, zobaczymy, Ŝe ich wspólną cechą nie jest lokalizacja w stolicy czy blisko niej, ale połoŜenie w sąsiedztwie najbardziej innowacyjnych uniwersytetów. Europa zna wiele fascynujących przykładów innowacji zrealizowanych w regionach. Na szczęście w Europie rośnie świadomość, Ŝe właściwe działania naleŜy podejmować coraz częściej na poziomie lokalnym i regionalnym europejskiego systemu rządzenia, nawet jeśli wyzwania i szanse płyną z bardziej oddalonych, niŜ to miało miejsce 20 czy 30 lat temu, rejonów świata. Dlatego, w kontekście strategii Europa 2020, naleŜy zachęcać regiony do zastanowienia się, jak moŜna ulepszyć posiadane strategie, by zwiększyć ich wydajność oraz ich potencjał do tworzenia innowacji i strategii promujących wiedzę. Skuteczność polityki w ramach strategii Europa 2020 zaleŜy w znacznej mierze od zaangaŜowania lokalnego i regionalnego. W kontekście biznesowym, przeszkody dla rozwoju innowacyjności wynikają przede wszystkim z rynku wewnętrznego. Naszym priorytetem powinno być to, Ŝeby europejski rynek wewnętrzny pracował na rzecz innowacyjności i stawał się coraz bardziej wraŜliwy na wymiar lokalny i regionalny Europy. Wiele osób, nie tylko ja, mogłoby przedstawić aŜ zbyt wiele przykładów, jak trudno jest eksploatować potencjał współpracy transgranicznej w celu stworzenia bardziej konkurencyjnej Europy. Dzieje się tak, dlatego Ŝe wewnętrzny rynek wciąŜ stanowi niedokończone dzieło. Szczególnym obszarem, któremu poświęcono być moŜe zbyt mało miejsca w strategii lizbońskiej, a który mogłyby zostać uwzględniony w strategii Europa 2020, jest finansowanie zaawansowanych technologicznie, opartych na wiedzy przedsiębiorstw. Jest to jeden z obszarów, w których Europa zostaje w tyle w porównaniu do USA, gdzie dostęp do kapitału podwyŜszonego ryzyka i do instrumentów długu podporządkowanego zawsze był większy. Niestety, obecny kryzys bankowy, który sprawił, Ŝe banki zaostrzyły swoją politykę kredytową, moŜe tylko pogorszyć sytuację. Mam równieŜ wątpliwości, czy w naszych wysiłkach zmierzających do uregulowania rynków finansowych i sektorów, przykładamy wystarczająco duŜo uwagi do wkładu sektora finansowego we wzrost. NaleŜy dalej rozwijać konkretne instrumenty inŜynierii finansowej wspierające innowacyjność. Jeremie stanowi dopiero pierwszy krok w tworzeniu instytucji typu venture capital i nowych rodzajów gwarancji dla MŚP, szczególnie dla tych otwartych na ryzyko i innowacje. Oczywiście niskie tempo wzrostu i gospodarcza stagnacja, której doświadczyliśmy w ciągu ostatnich 10 lat i która została jeszcze bardziej pogłębiona przez niedawny kryzys, jasno pokazała regionom i miastom, Ŝe poleganie wyłącznie na relatywnie korzystnych makroekonomicznych warunkach ramowych nie prowadzi do osiągnięcia konkurencyjności i wzrostu. Europejskie regiony i miasta zrozumiały, Ŝe powinny starać się łączyć korzyści makroekonomiczne z realizowaniem skutecznych działań mikroekonomicznych, jak równieŜ pracować z przedsiębiorstwami, by w ten sposób faktycznie wdraŜać regionalne polityki w dziedzinie innowacyjności i tworzyć realne „warunki ramowe dla innowacji”. Dla europejskich regionów oznacza to, Ŝe, aby móc skutecznie konkurować z innymi podmiotami na światowym rynku i dalej rozwijać się w tempie, pozwalającym osiągnąć dobry i trwały poziom PKB na mieszkańca, muszą zwiększyć zdolność i gotowość swoich przedsiębiorstw do wprowadzania innowacji i poprawiania swojej pozycji konkurencyjnej na 142 arenie międzynarodowej. Nie będzie to jednak moŜliwe, jeŜeli regiony i miasta nie wpłyną na rozwój swoich ośrodków badawczych i akademickich tak, aby tworzyły one nie tylko silne zaplecze i masę krytyczną wysokiej jakości badań, ale równieŜ odpowiedni klimat przedsiębiorczości w środowiskach akademickich. Dlatego teŜ naleŜy ustanowić odpowiednie ramy prawne dla wprowadzenia do obrotu komercyjnego i przemysłowego wygenerowanej przez nie wiedzy, jak równieŜ stworzyć zachęty i polityki mobilizujące grupy badawcze do aktywnego poszukiwania moŜliwości transferu wiedzy. Prawdą jest, Ŝe uniwersytety wnoszą znaczący wkład w rozwój gospodarczy i społeczny regionów, a w gospodarce globalnej ich rola staje się coraz większa: uniwersytety przyczyniają się do zwiększania przewagi regionu w gałęziach przemysłu opartych na wiedzy i polepszania zasobów ludzkich, jak równieŜ do tworzenia nowych firm. Dobrze prosperujący region stwarza takie otoczenie, w którym szkolnictwo wyŜsze moŜe równieŜ rozwijać się i pomagać instytucjom w zatrzymywaniu u siebie pracowników i studentów oraz nawiązywaniu relacji naukowych i kulturowych w celu promowania umiędzynarodowienia, współpracy akademickiej, doskonałości w zakresie nauczania i badań, jak równieŜ usług na rzecz społeczeństwa. Odnosi się to nie tylko do uniwersytetów w duŜych miastach: na znaczeniu zyskują uniwersytety działające na poziomie lokalnym lub regionalnym, które współpracują i konsolidują zasoby z publicznymi organizacjami badawczymi w celu osiągnięcia masy krytycznej i podniesienia jakości nauczania i badań. Skuteczne wdroŜenie idei trójkąta wiedzy zakłada pełne wykorzystanie potencjału do tworzenia synergii między regionami, uniwersytetami i przedsiębiorstwami. Decydenci na poziomie regionalnym muszą być w pełni świadomi potencjalnych korzyści jakie niosą ze sobą działania na rzecz badań i innowacji dla wzrostu gospodarczego danego regionu,. Popyt na tego rodzaju działania moŜe zaistnieć tylko wtedy, gdy przedsiębiorstwa, uniwersytety, ośrodki badawcze i inne stosowne instytucje będą świadome szans i zalet tych działań. Nadal świadomości ta jest zbyt niska. Podnoszenie świadomości o sposobach, w jakie europejska polityka regionalna moŜe pomóc w przyciągnięciu nowej wiedzy do regionu poprzez wspieranie firm i pracowników naukowych w nawiązywaniu kontaktów z międzynarodowymi partnerami oraz potencjalnymi klientami i dostawcami, stanowi kluczą kwestię dla długoterminowego rozwoju danego regionu. Czy, zatem, europejskie regiony są w stanie konkurować na skalę światową? Niektóre z nich juŜ to robią, a dzięki dalszemu wsparciu ze strony polityki regionalnej, inne regiony pójdą ich śladem. Musimy, jednak, pamiętać, skąd pochodzimy: niektóre regiony UE są bardzo biedne, natomiast polityka, której budŜet wynosi zaledwie 0,4% unijnego PKB, nie jest w stanie poprawić tego stanu rzeczy i zwiększyć zdolności innowacyjnych w tych regionach. Europejska polityka regionalna to tylko jedno z dostępnych narzędzi. MoŜe stanowić – i rzeczywiście stanowi – świetnego partnera w procesie rozwijania innowacji, ale potrzeba wielu rąk do pracy. WaŜne jest, aby Unia Europejska nadal koncentrowała się na pobudzaniu długoterminowego wzrostu poprzez ciągłe zwiększanie nacisku na innowacyjność. JeŜeli uda się osiągnąć właściwą równowagę między wszystkimi poziomami europejskiego systemu zarządzania i partnerami – przedsiębiorstwami, ośrodkami akademickimi i społeczeństwem obywatelskim – którzy byliby równie zaangaŜowani i oddani, UE będzie dalej zmierzała w kierunku stania się najbardziej konkurencyjną gospodarką na świecie, której regiony są zdolne konkurować na arenie międzynarodowej. śyjemy w historycznych czasach wielkiego przyspieszenia i powinniśmy potrafić wykorzystać wszystkie szanse z niego płynące: na poziomie wspólnotowym mamy nowy 143 traktat, który daje więcej uprawnień Wspólnocie w pewnych kluczowych obszarach polityki, nadaje więcej kompetencji legislacyjnych Parlamentowi Europejskiemu i, co nie mniej waŜne, rozszerza odpowiedzialność za dąŜenie do osiągnięcia wspólnych celów UE ponad rządy krajów i instytucje europejskie, obejmując równieŜ Europę lokalną i regionalną; działa nowa Komisja, która musi przedstawić waŜne propozycje rozwiązań obecnych problemów i kształtu przyszłej polityki i musi ambitnie podejść do tego zadania. Z gospodarczego i społecznego punktu widzenia stoimy w obliczu kryzysu, który powaŜnie dotyka wiele gospodarek krajowych i odkrywa słabości tam, gdzie się tego nie spodziewaliśmy. OŜywione debaty na ten temat toczą się na poziomie europejskim, a oto tylko niektóre z pytań: jak promować konkurencyjność i wzrost gospodarczy w Europie po 2010 r. z pomocą strategii Europa 2020, jak kształtować przyszłą politykę regionalną, jaki powinien być budŜet Wspólnoty po 2013 r.. Wszystkie te debaty są ze sobą powiązane i powinny być prowadzone w sposób równoległy i komplementarny, jeŜeli chcemy przygotować Europę do wyzwań , które stoją przed nią w perspektywie co najmniej 10 lat. W dobie kryzysu gospodarczego musimy być praktyczni: polityka regionalna juŜ wnosi znaczący wkład w działania z zakresu badań i innowacji w unijnych regionach i stwarza duŜe szanse dla gospodarki opartej na wiedzy, oferując stabilne i pewnie źródło finansowania na okres 7 lat, z czego ponad 2/3 budŜetu na lata 2007-2013, wynoszącego 347 miliardów EUR, przeznaczone jest na cele lizbońskie. WciąŜ jednak musimy być ambitni: polityka regionalna dysponuje skonsolidowaną metodologią w zakresie zintegrowanego podejścia w ramach polityk i oferuje dobrze opracowany system zarządzania, zdolny do stymulowania lokalnych inwestycji i do inicjowania reform strukturalnych w dłuŜszej perspektywie. Przyszły sukces we wdraŜaniu gospodarki opartej na wiedzy zaleŜy w znacznej mierze od tego, na jakim poziomie będzie moŜna wykorzystać te narzędzia. W kontekście zarówno problemów, które naleŜy rozwiązać, jak i dostępnych narzędzi politycznych, europejska polityka spójności po 2013 r. powinna być realizowana na całym terytorium Unii. Ograniczenie jej wyłącznie do najbiedniejszych regionów oznaczałoby nieuchronne cofnięcie się do staromodnego podejścia, opartego na zasadzie „rekompensowania przeszłości", które zostało odrzucone nawet w kontekście rozszerzenia w 2004 r., jako instrument polityczny oparty na dotacjach o silnym wymiarze sektorowym, słaby z punktu widzenia skuteczności. Ten rodzaj podejścia sprawiłby, Ŝe bardzo mało prawdopodobne stałoby się osiągnięcie wspólnych, europejskich celów. Stworzylibyśmy politykę zaledwie pseudo europejską, stanowiącą uzupełnienie polityk sektorowych zorientowanych na cele krajowe. Wyzwanie dotyczące osiągnięcia w całej UE strategicznych celów, z jednej strony, oraz dość ograniczona liczba dostępnych narzędzi polityki europejskiej, z drugiej, podkreślają potrzebę zorientowania wszystkich polityk europejskich, a w szczególności polityki spójności, na te cele. Pierwsze efekty reformy z 2006 r. pokazują, Ŝe polityka spójności jest w stanie tworzyć takie warunki dla regionów, w których mogą aktywnie rozwijać swoje mocne strony, przewagi komparatywne, konkurencyjny potencjał, kreatywność oraz regionalne zdolności innowacyjne. Takie zorientowanie polityki musi opierać się na aktywnym przewidywaniu przyszłych trendów. NaleŜy zatem zwiększyć rolę Komisji Europejskiej w dostarczaniu informacji dotyczących przyszłych trendów i wyzwań (np. "Regiony 2020"), by w ten sposób pomóc regionom w identyfikowaniu potrzebnych kierunków zmian. Równie waŜna byłaby rola Komisji w promowaniu rozwoju struktur ułatwiających interakcje. Konkurencyjność tworzy się w drodze interakcji pomiędzy przedsiębiorstwami, naukowcami, władzami, społeczeństwem obywatelskim i partnerami międzynarodowymi. 144 Konkurencyjność powinna być w centrum uwagi w obliczu dobrze znanych tendencji w zakresie globalnych wyzwań. To ukierunkowanie uwagi jest uzasadnione równieŜ dlatego, Ŝe kryzys juŜ doprowadził do porzucenia ambicji rozwijania konkurencyjności zarówno w ramach publicznych jak i prywatnych polityk inwestycyjnych, a zjawisko to jeszcze się pogłębi w nadchodzących latach. Środki publiczne, jak równieŜ działania polityczne i inwestycyjne, stopniowo przesuwane są na cele stabilności - trend, którego wzmocnienie będziemy obserwować w przyszłości. Odpowiedzią na tą sytuację jest ustanowienie konkurencyjności głównym celem polityki spójności wszystkich regionów europejskich. Dla regionów, w których nadrabianie jest nadal celem długoterminowym, naleŜałoby ustanowić dodatkowy cel w ramach architektury nowej polityki, który miałby za zadanie zapewnienie wsparcia dla tych regionów, które słabiej się rozwijają i dla których konwergencja jest prawdziwym wyzwaniem. Nowa polityka spójności powinna opierać się na nowoczesnym systemie wielopoziomowego rządzenia, ale nie o charakterze hierarchicznym. W Unii Europejskiej odgórne, hierarchiczne podejście do tworzenia polityki i rządzenia jest wypierane z dobrej praktyki rządzenia w drodze ciągłego procesu decentralizacji kompetencji i obowiązków. Ponadto pomocniczość, która została rozszerzona w Traktacie na poziom lokalny i regionalny, zyskuje zupełnie nowy charakter poprzez porzucanie rozdziału władz na rzecz współpracy i koordynacji. Mimo Ŝe przechodzenie na politykę opartą na wynikach i rezultatach od jakiegoś czasu stało się bardzo popularnym sformułowaniem , a pierwsza ocena dała nam do myślenia i dostarczyła przykładów dobrych praktyk w tym zakresie, przed nami jeszcze długa droga zanim ta pionierska reforma polityki stanie się pełnowymiarowym podejściem. NaleŜy poświęcić jeszcze duŜo pracy metodologiom. W czasach gdy wszystkie procesy na poziomie krajowym, europejskim, regionalnym i lokalnym stają się coraz bardziej powiązane ze zmianami na świecie, otwieranie regionalnych gospodarek na globalną konkurencję jest niezbędne. Reforma z 2006 r. zapoczątkowała ten proces poprzez nacisk na potrzebę mierzenia siły regionalnej gospodarki w tle kontekstu światowego. W polityce po 2013 r. trend ten powinien stać się przekrojową regułą. Te wielowymiarowe powiązania w coraz większym stopniu wymuszają przeprowadzenie niezbędnych w Europie reform. JeŜeli instrumenty polityki spójności, które mają wielką moc przekonywania i mobilizowania, nie będą dalej stymulować tego zjawiska, europejska gospodarka stanie w obliczu zagroŜenia globalnej marginalizacji. Musimy równieŜ zauwaŜyć, Ŝe globalizacja i otwartość wpływają na zmniejszenie roli polityk na poziomie państwowym, a zwiększają odpowiedzialność władz lokalnych i regionalnych, obywateli i przedsiębiorców. Niezbędne jest zrozumienie, Ŝe europejska polityka spójności nie stanowi jedynie instrumentu finansującego inwestycje, lecz jest to polityka, która tworzy nowe zasoby, wzmacniając w ten sposób potencjał wzrostu. Pokazuje to, jak waŜny jest proces ustanawiania priorytetów politycznych i skupianie inwestycji w ramach polityki na danych obszarach. Dlatego teŜ celem na dziś nie moŜe być zmniejszanie lub eliminowanie luk produkcyjnych, spowodowanych kryzysem, lub deficytem wzrostu, lecz ponowny wzrost produktywności. PołoŜenie nacisku na konkurencyjność jest zatem niezbędne. Polityka po 2013 r. powinna być instrumentem, który umoŜliwia konkurencyjność. Powinna równieŜ unikać stwarzania warunków ograniczających konkurencję. Musi działać na rzecz otwierania regionalnych gospodarek na międzynarodową konkurencję oraz promowania tworzenia międzynarodowych sieci powiązań między regionami i przedsiębiorstwami, definiując takie tworzenie sieci jako warunek programów i projektów. Przyszła polityka powinna eksponować, w sposób bardziej zdecydowany, dobre praktyki, dzięki którym regiony mniej konkurencyjne mogą otworzyć się na konkurencję bez potrzeby 145 wprowadzania środków ochronnych. MoŜna to osiągnąć poprzez pomaganie regionom w identyfikowaniu środków, którymi mogą się posłuŜyć w celu zwiększania innowacyjności, produktywności i konkurencyjności. Tak jak powiedziałam, waŜnym wyzwaniem stojącym przed przyszłą polityką spójności będzie znalezienie równowagi przy łączeniu jej ze strategią Europa 2020 tak, by z jednej strony uniknąć jej podporządkowywania, a z drugiej - jej marginalizacji. Zarówno powiązanie polityki spójności ze strategią lizbońską w drodze działań dotyczących przeznaczania środków jak i jej system realizacji sprawiają, Ŝe jest to polityka wyjątkowo dobrze dopasowana do wymogów zarządzania ujętych w strategii Europa 2020. Oferuje ona zintegrowany, ukierunkowany terytorialnie model inwestycji, zapewnia skuteczny system realizacji, inspiruje poczucie odpowiedzialności, zaś jej strategiczne podejście pozwala przełoŜyć wspólny europejski cel na cele krajowe, regionalne i lokalne. Zapewnia skuteczne wykorzystanie mechanizmu warunkowości w dystrybuowaniu środków w ramach projektów i obszarów. Oferuje rozwiązania z zakresu monitorowania i pomocy technicznej. Restrukturyzacja stanie się, bez wątpienia, permanentną cechą naszych gospodarek w przyszłości. Polityka spójności powinna ją wspierać i zaszczepiać ducha zmian i otwartości na świat w lokalnych i regionalnych gospodarkach. 146 François Bafoil135, Dyrektor ds. badań naukowych przy CNRS Wymiana wewnątrzregionalna, polityczno – przemysłowa i klastry w Europie Środkowej. Czy istnieje zintegrowany region środkowo europejski ? Wstęp Po zniknięciu wschodnio-europejskich reŜimów komunistycznych w 1989 roku i po zniesieniu granic wewnętrznych między dwoma częściami Europy spodziewano się, Ŝe w części wschodniej wystąpią silne tendencje do integracji wewnętrznej. O takim przekonaniu decydowało wiele powodów: wspólne dziedzictwo przemysłowe i przynaleŜność do dawnego wspólnego rynku sowieckiego (RWPG), wykazywana przez elity wielka chęć „powrotu do Europy” po 50 latach arbitraŜowego podziału lub teŜ tendencja wykazywana przez większość nowych suwerennych państw polegająca na jednoczesnym zwrocie ku NATO i UE. Tym bardziej, Ŝe od początku lat 1990 Polska, Czechosłowacja i Węgry były połączone związkiem o charakterze politycznym, tzw. Grupą Wyszehradzką, który powstał na fundamentach kontaktów, jakie narodziły się przed 1989 rokiem między przywódcami ruchów społecznych, których przedstawiciele w kolejnych latach doszli do władzy we wszystkich trzech krajach. Zatem juŜ na początku tego nowego okresu, wolnego od komunizmu, istniały powody, na podstawie których moŜna było przypuszczać, Ŝe załoŜenia integracji politycznej będą generować silną integrację regionalną. Powrót do demokracji musiał przyczynić się do powstania wspólnego rynku. Jednak juŜ bardzo wcześnie ta perspektywa wspólnego działania na bazie unii politycznej, otwierająca drogę do integracji gospodarczej, spaliła na panewce. Nie powstała Ŝadna wspólna wizja gospodarcza. KaŜdy kraj rozpoczął własną drogę przekształcenia, którego dynamika była wspierana przez Komisję Europejską poprzez rezygnację z ogólnych negocjacji na rzecz dwustronnego dialogu z kaŜdym krajem. Jednak błędne byłoby stwierdzenie, Ŝe ta istotna zmiana tendencji, jaka zaszła w wymianie z Zachodem (przede wszystkim z Unią Europejską), nie miała wpływu na Europę Środkową. Wprost przeciwnie. W pierwszej części artykułu zobaczymy, Ŝe nasilającej się wymianie towarzyszyła znaczna intensyfikacja kontaktów międzyregionalnych. Jesteśmy bez wątpienia świadkami powstawania nowej formy integracji regionalnej wśród nowych państw członkowskich, a nawet skupiania tendencji w całym regionie UE-12 pod władzą czterech państw środkowoeuropejskich. MoŜna by się zastanawiać, jak to się dzieje, Ŝe tak duŜo polityk regionalnych korzysta z takiej samej komparatywnej przewagi przy tworzeniu specjalnych stref gospodarczych, które są zajmowane przez licznych inwestorów zagranicznych? Jak spróbujemy pokazać w drugiej części, integracja regionalna jest na tym poziomie tylko hipotezą, zastanowimy się czy jest ona prawdopodobna, nawet jeŜeli sektor samochodowy wyznacza zdecydowanym gestem silny, zintegrowany region centralny zarówno w przypadku producentów jak i podwykonawców. Jednak w obrębie kaŜdego z tych krajów regiony zachodnie, w znacznym stopniu korzystające z bliskości krajów wysoko rozwiniętych z którymi graniczą, zdecydowanie róŜnią się od regionów wschodnich, które wykazują wyraźne oznaki braku dziedzictwa gospodarczego, analogicznie do regionów państw sąsiadujących z nimi. Czy mamy do czynienia z determinizmem historycznym i przestrzennym? Niektóre cechy właściwe klastrom analizowanym w trzeciej części powodują, Ŝe jesteśmy coraz mniej skłonni podtrzymywać takie twierdzenie. 135 [email protected] 147 I na koniec, a jest to pierwsza teza wysunięta w niniejszej pracy, integracja gospodarcza, jaką moŜemy obserwować w Europie Środkowej, nie jest realizowana pod szyldem wspólnej wizji politycznej, nawet jeŜeli takowa istnieje w obszarze bezpieczeństwa NATO. Jest realizowana głównie w zaleŜności od sieci gospodarczych w znacznym stopniu zdominowanych przez inwestorów zachodnich z jednej strony (najczęściej chodzi o podmioty wielonarodowe), a z drugiej strony w zaleŜności od tendencji historycznych, które zawsze sprzyjały terytoriom zachodnim ze szkodą dla terytoriów wschodnich, przy czym Ŝaden determinizm nie miał większego znaczenia. JeŜeli w tym regionie występuje silna integracja gospodarcza, cena, jaką się za nią płaci, to głębokie naruszenie równowagi terytorialnej. Druga teza zawarta w niniejszej pracy kładzie nacisk na fakt, Ŝe ten brak równowagi, pozostający w związku ze skutkami kryzysu zapoczątkowanego w 2008 roku, który dotknął nowe grupy społeczne, zyskuje odtąd nowy wymiar społeczny, którego zasięg powinien być ograniczany przez władze publiczne, centralne i lokalne celem niedopuszczenia do dalszego umacniania stanowisk ekstremistycznych. Te waśnie argumenty zachęcają do zgłębienia problematyki zasadności polityki spójności i podejścia ukierunkowanego terytorialnie, tzw. „place-based approach”. 1. Nasilenie się kontaktów handlowych i integracja w skali UE Przyjrzyjmy się najpierw szeregowi danych dotyczących kontaktów handlowych i ich znaczącemu wzrostowi w okresie od 2004 do 2008 roku, by zrozumieć, jak to się dzieje, Ŝe kontakty te są wektorami silnej integracji europejskiej. Od 2004 roku, w którym miało miejsce włączenie czterech krajów środkowoeuropejskich do UE aŜ do momentu poprzedzającego kryzys gospodarczy i finansowy, kontakty handlowe wzrosły o 18.4%, natomiast w Europie Środkowej (EŚ), roczny wzrost rzędu 29,7% był szybszy niŜ połączony wzrost eksportu tych krajów do 27 członków. Z tego powodu, przy uwzględnieniu całości, kontakty w obrębie regionu EŚ są zdecydowanie większe niŜ wcześniej. Tabela 1. Średni wzrost gospodarczy i handlowy w Europie Środkowej Poza UE-27 2000-2007b Kraje Bułgaria Czechy Estonia Węgry Łotwa Litwa Polska Rumunia Słowacja Słowenia Razem EWG PKB wzrost ’91 – ‘03 (średni) PKB wzrost ’04 – ‘07 (śr./rok) -0.2 0.9 1.7 1.7 0.1 -0.4 3.5 0.1 1.5 2.2 1.1 6.3 6.0 8.4 3.5 10.5 7.9 5.5 6.6 7.7 5.3 6.8 Wzrost Wzrost eksportu importu (śr.) (śr.) 14.1 16.8 29.2 17.3 23.1 24.5 19.8 16.9 24.5 14.1 18.3 13.6 7.8 9.0 8.0 17.3 12.3 9.3 19.3 14.2 11.7 10.9 W obrębie UE Eksport / Cały Eksport (2007) Eksport w obrębie EŚ / Cały eksport (2007)c 61 85 70 79 72 65 79 72 87 69 79 11.0 20.8 19.8 19.3 35.4 27.0 15.9 14.0 28.0 13.8 19.2 Uwaga: a. 2009, External and intra-European Trade Statistical Yearbook – Data 1958-2007 b. dane UNCOMTRADE c. Eurostat 2009, External and intra-European Trade Statistical Yearbook – Data 2002-2007 Źródło: Eurostat 2009; UNCOMTRADE, kwiecień 2009 w: Bafoil, Run, 2010 148 Między rokiem 2000 a 2007 włącznie wymiana handlowa w obrębie EŚ wzrosła o 46.6%, co sugeruje, Ŝe poziom zaleŜności między tymi krajami znacznie wzrósł. ZaleŜność ta jednak nie znajduje zastosowania w przypadku Estonii, Węgier, Łotwy i Rumunii, które zanotowały wzrost natęŜenia kontaktów w obrębie grupy nowych członków proporcjonalnie do zaleŜności względem UE1. Rysunek 2: Rozwój wewnątrzregionalnej wymiany handlowej w obrębie Europy Środkowej dla UE15 i UE-27 (2000-2007) Źródło: Bafoil, Lin, 2010 Traktując Europę Środkową jako całość, czyli 10 nowych państw członkowskich (bez Cypru i Malty), moŜna wyróŜnić cztery państwa, które traktowane są jako liderzy. Te cztery kraje (Czechy, Węgry, Polska i Słowacja) wypracowały 82% wymiany wspólnotowej w 1996 roku, w 2004 roku było to 76.8% , a w 2007 roku - 72.5%. Jaki z tego wypływa wniosek? Przede wszystkim wniosek o silnej integracji regionalnej będącej efektem ich wspólnych działań. Następnie wniosek o dynamice w zakresie “doganiania” (“catching up”) innych sąsiadów wschodnio-europejskim, co dotyczy przede wszystkim Rumunii i Łotwy. Ich udział znacznie wzrósł w tym okresie i w efekcie uległ podwojeniu. I w końcu naleŜy zauwaŜyć dwie rzeczy. Znacznemu zmniejszeniu w handlu wspólnotowym ulega udział czeski, tymczasem udział Węgier i Polski utrzymuje się na tym samym poziomie; mimo to udział czeski nie ulega zmniejszeniu w ujęciu UE-27. Ponadto jeŜeli chodzi o wielkość, Polska jest niekwestionowanym liderem. Wynika to z jej wielkości, ale równieŜ z jej duŜej zdolności do wzrostu na płaszczyźnie regionalnej, czego dowodzi sposób, w jaki stawia czoło kryzysowi począwszy od roku 2008. 149 Udział poszczególnych krajów EŚ w wewnętrznej wymianie handlowej od 1996 do 2006 roku Ostatni zbiór danych, które mogą stanowić potwierdzenie pojawienia się formy integracji regionalnej poprzez wymianę handlową został zaprezentowany na rysunku 3. Pokazuje on wyraźnie, Ŝe począwszy od bardzo niskiego udziału w roku 2000, udział w kontaktach EŚ w ramach kontaktów wspólnotowych UE-27 nie przestaje rosnąć. Z 1,1% w 2000 roku osiągnął poziom 2% w 2005 roku, a w 2007 roku -2,8%. Mając na uwadze powyŜsze trzeba przyznać, Ŝe udział ten jest stosunkowo niski, a jego wzrost, jeŜeli jest taki duŜy, na jaki wygląda, powinien być kojarzony z bardzo wysokimi stopami wzrostu w danym okresie dla nowych państw członkowskich. 150 Rysunek 3: Wspólnotowa wymiana handlowa jako udział w wewnętrznej wymianie handlowej UE-27 (%) Źródło: Baza danych UNCOMTRADE, kwiecień 2009 r., w: Bafoil, Lin, 2010 W podsumowaniu sformułujemy dwie uwagi. Po pierwsze uwaga pozytywna: obydwa raporty UE potwierdziły, Ŝe włączenie nowych krajów do Unii Europejskiej miało korzystne skutki. Stwierdzają one, Ŝe na 12 krajów 4 kraje Europy Środkowo Wschodniej skorzystały na tym fakcie wyraźnie. W swoim raporcie z 2007 roku Eurostat wykazał, Ŝe wzrost wymiany handlowej wyniósł 8,1% na rok w latach 2000-2003, a w okresie 2003-2005 ustabilizował się na poziomie 13,7% przy wzroście rzędu 11,1% w UE-15. W swoim raporcie zatytułowanym “Five years of an enlarged EU” Komisja Europejska potwierdziła ze swojej strony te wyniki twierdząc, Ŝe “nowe kraje członkowskie zwiększyły swój udział w zakresie eksportu w obrębie UE-15, który jest zdecydowanie większy niŜ przed przystąpieniem do UE, oraz Ŝe ta dynamika wzrostu była bardziej nasilona w obrębie UE-12 (wraz z Cyprem i Maltą)”, oraz podsumowała: „model integracji regionalnej jest realizowany w Europie środkowej poprzez handel”136. Druga uwaga jest mniej optymistyczna. Nawiązuje ona do kryzysu, jaki odczuwa UE począwszy od roku 2008. JeŜeli w dniu dzisiejszym zignorujemy zmniejszenie się wymiany w obrębie UE, dowiemy się, Ŝe gwałtownie spadła stopa wzrostu rocznego PKB. Dotyczy to przede wszystkim Estonii i Węgier, w których to krajach zauwaŜono, Ŝe istniało słabe zaangaŜowanie w wymianę w obrębie wspólnoty UE-27, a kraje te były bardziej zaangaŜowane w wymianę w obrębie EŚ. Zatem, bez względu na tę mniejszą zaleŜność, mamy tutaj do czynienia z dwoma krajami, które odnotowały znaczny spadek PKB. Z tego powodu moŜna obawiać się, Ŝe będzie to miało wpływ na integrację regionalną w regionie centralnym. We wnioskach powiemy o skutkach kryzysu gospodarczego i społecznego w zakresie polityki. 2. Podobna przewaga komparatywna, integracja sektorowa i brak równowagi w wymianie transgranicznej RozwaŜając dynamikę integracji przez pryzmat wymiany handlowej moŜna by się spodziewać jej nasilenia na skutek trzech innych typów wymiany, jakimi są publiczna polityka regionalna, polityka przemysłowa i współpraca transgraniczna. W tym zakresie wyniki niewiele nam mówią. A dokładniej widoczna jest taka sama tendencja polegająca na wzmocnieniu terytoriów sprzyjająca obszarom zachodnim, pogłębiająca róŜnice, które nie sprzyjają integracji regionalnej. W przypadku Specjalnych Stref Ekonomicznych jest jeszcze 136 Komisja Europejska 2009, 57 151 za wcześnie, by stwierdzać, czy powiązania mogą ujrzeć światlo dzienne w skali całego regionu środkowo-europejskiego. Wydaje się raczej, Ŝe kaŜdy kraj dba o swój rozwój niezaleŜnie od tego, co robią sąsiedzi, a moŜliwość wystąpienia szczytów przemysłowych, które pojawiają się z korzyścią dla tych stref, staje się hipotetyczna. Wyjątek stanowi przypadek sektora samochodowego, o ile w regionie centralnym wymienonych czterech krajów miała miejsce prawdziwa integracja. Jednak z uwagi na fakt, Ŝe firmy samochodowe są zasdadniczo ulokowane w zachodniej części terytoriów wschodnio-europejskich (poza Śląskiem), integracja sektorowa niekoniecznie jest czynnikiem integracji terytorialnej, zwłaszcza Ŝe na dzień dzisiejszy nie ma podstaw, by rozmawiać o powstaniu klastru samochodowego. Poza tym w przypadku kontaktów transgranicznych tendencja pokonywania barier historycznych z myślą o połączeniu podzielonych terytoriów przyczyniła sie do polaryzacji ich terytoriów poprzez zestawienie bardziej rozwiniętych obszarów zachodnich z rozwiniętymi w mniejszym stopniu terytoriami wschodnimi. Polityka regionalna i Specjalne Strefy Ekonomiczne. Oryginalny pomysł rozwoju gospodarczego powstał w Europie Środkowej po roku 1990, a był to pomysł utworzenia Specjalnych Stref Ekonomicznych. Nie zostały one stworzone jako odpowiedniki stref zachodnich, lecz powstały z myślą o ograniczeniu spadku zatrudnienia, który wystąpił na terytoriach w pierwszym dziesięcioleciu po upadku komunizmu. Skorzystały na tym regiony, gdzie często stopa bezrobocia była dwukrotnie wyŜsza niŜ średnia krajowa. Początkowe załoŜenie nie przewidywało przyciągnięcia zagranicznych inwestycji, które były uwaŜane za wektory oczekiwanej wielkiej transformacji, ale zakładano dostarczenie pomocy regionom, bardzo licznym, gdzie występowały znaczne trudności. W zamian za istotną pomoc finansową, przede wszystkim duŜe ulgi podatkowe, przedsiębiorcy pragnący inwestować w strefach musieli się zobowiązać do zapewnienia zatrudnienia pewnej liczbie osób przez pewien okres. W ten sposób wszystkie kraje doskonaliły w mniejszym lub w większym stopniu tę samą politykę, bazująca na korzyściach podatkowych, niskich stopach kredytowych, gwarancjach bankowych i zapewnieniu niskich płac ludności po powaŜnych przejściach związanych z okresem zmian w systemie rządzenia. Dlatego w Bułgarii inwestorzy ze strefy są zwolnieni z podatku przemysłowego oraz są przyznawane ulgi w zakresie kosztów ubezpieczenia społecznego, szkolenia i przekwalifikowania pracowników. W Estonii podatki od płac, zysków i podatek gruntowy są stosunkowo niskie dla firm. Węgry zachęcały na dwa róŜne sposoby. Pierwszy sposób jest związany z pomocą naleŜna na mocy dekretu dotyczącego przyciągania firm. Drugi jest związany z ulgą w zakresie podatku dochodowego, która moŜe sięgać 80% w niektórych szczególnych regionach (jak region północny, Wielkiej Równiny Północnej lub mniejszych regionów jak Letenye, Celldömölk, Tet, Vasvar, Zalaszentgröt). Na Litwie utworzono dwie strefy: w Kłajpedzie i w Kownie, w których pomoc polega na zwolnieniu z kosztów związanych z dochodem za okres, który moŜe wynosić nawet 6 lat, i z podatku przemysłowego, jeŜeli zainwestowana suma jest większa niŜ milion euro. W Polsce pomoc państwa była przyznawana pod warunkiem, Ŝe zostanie zainwestowana kwota 1 miliona € lub 500 000 €. przy jednoczesnym utworzeniu co najmniej 100 miejsc zatrudnienia na okres 5 lat lub 20 miejsc zatrudnienia na rok. Doszły nowe kryteria z uwagi na wprowadzenie nowych technologii takie jak czynnik uzyskania pomocy lub inwestycja w dziedzinie środowiska. Dzięki tak hojnej polityce państwa, tym bardziej korzystnej, Ŝe UE gwarantuje jej kontynuację do 2017 roku, specjalne strefy ekonomiczne w Europie Środkowej korzystają z coraz to większej pomocy strukturalnej przyznawanej regionom tzw. konwergencyjnym. Dopiero później ta polityka regionalna (niektórzy nazywają ją polityką zagospodarowania terytorium lub polityką przemysłową) przyczyniła się do dalszego rozwoju działalności gospodarczej z powodu napływu zagranicznych inwestorów. Dla nich istotna była potrójna 152 korzyść wynikająca z wysokich niszy podatkowych, wykwalifikowanej siły roboczej i niskich płac. W latach 2000 płace ustabilizowały się w Polsce na poziomie 588 €, w Czechach na poziomie 580 €, na Węgrzech 540€, pozostawiając dalego z tyłu Słowację z 450 € (poziom płac w Bułgarii osiągnął 150 €, a w Rumunii 260 €). Jednak ta polityka regionalna daleka od zapewnienia rozwoju zintegrowanego i trwałego, otworzyła drogę do tego, co Gilles Lepesant nazwał rozwojem w „skórze lamparta” (Lepesant, 2011), nawiązując do początkowego obrazu rozwoju Pierre’a Veltz’a w formie archipelagu (Veltz, 1996) oraz do obrazu Gernot’a Grabher’a „katedr na pustyni” odnośnie Niemiec za czasów Estau na początku lat 1990 (Grabher, 1993). W ten sposób wszyscy ci autorzy wskazali na szczyt wzrostu bez towarzyszącego mu rozwoju. Wśród wspomnanych inwestorów zagranicznych naleŜy przede wszystkim zauwaŜyć sektor samochodowy. Spowodował on głęboka transformację profilów gospodarczych i terytorialnych krajów środkowo-europejskich zapewniając jednocześnie silną integrację sektorową, lecz ceną, jaką za to przyszło zapłacić, był brak równowagi terytorialnej w skali całego regionu centralnego. Konkretnie rzecz ujmując, doszło do wyznaczenia w jednym regionie środkowo-europejskim serca przemysłowego i peryferii, tym samym usprawiedliwiając opóźnienie peryferii w skali całego terytorium unijnego. Integracja przez sektor samochodowy Sektor samochodowy jest bez wątpienia najwaŜniejszym wektorem integracji regionalnej, tym bardziej Ŝe jest bardzo skoncentrowany terytorialnie. W rzeczywistości ponad 80% produkcji koncentruje się w kwadracie miast Katowice (Polska), Praga (Czechy), Budapeszt (Węgry) i Bratysława (Słowacja). To tam mieszczą się najwięksi producenci światowi: GM i Fiat na Śląsku, VW, Toyota, PSA w Pilźnie i na Morawach. Audi i Suzuki w Budapeszcie i w Györ. Zatem w sercu Europy Środkowej, która de facto stanowi peryferia UE-15, powstaje ośrodek przemysłowy, w którym odległość między głównymi zakładami jest mniejsza niŜ 250 km. W ośrodku tym znajduje się 13 fabryk o największym rozmiarze produkcji, 11 największych firm świata i setki dostawców, wśród których znajdują się wszyscy liderzy europejscy. W okresie od 1991 do 2006 roku zainwestowano ponad 40 miliardów dolarów w sektorze samochodowym, a przewiduje się, Ŝe zostanie zainwestowanych 6 kolejnych miliardów do roku 2013, kiedy to w regionie będzie produkowanych od 3,5 do 4,5 milionów samochodów. Sam rynek europejski wchłonie ich 1,5 miliona. Dowodzi to, Ŝe region centralny stał się dla Zachodu waŜną platformą produkcji pojazdów i jednocześnie ich sprzedaŜy. Jednak nic nie pozwala nam na dzień dzisiejszy mówić o klastrach samochodowych, jeŜeli poprzez ten termin rozumiemy zintegrowane wertykalne struktury przemysłowe, tworzące strefy komplementarności regionalnej, a takŜe wspierające wysoko rozwinięte rynki pracy i kwalifikacji. Strefy producentów pojazdów i ich wyposaŜenia wydają się być traktowane raczej jako rozbudowa zakładów istniejących na Zachodzie, z pewnością w znacznym stopniu zmodernizowana, jednak bez moŜliwości prowadzenia podobnych badań. Funkcje badawczorozwojowe związane z designem oraz bardziej ogólnie ze strategią nie zmieniły lokalizacji. Wyjątkiem jest przypadek PSA w Trnavie na Słowacji oraz częściowo VW w Pilźnie. Na ogół utrzymuje się duŜa zaleŜność od Zachodu, co osłabia źródła rozwoju trwałego. W 2006 roku w przypadku wszystkich 4 krajów EŚ wartość eksportu zrealizowanego przez sektor samochodowy wyniosła 56 miliardów euro, czyli o 20 miliardów więcej niŜ suma importu. Samym Węgrom wymienieni producenci przypisują 25% całego eksportu. W Słowacji sektor samochodowy stanowi 25% produkcji przemysłowej, z 10 000 pracownikami firma VW osiąga 10% udział w PKB, do czego dochodzi 3000 pracowników Peugeot’a i 3000 w Kia. Z 293 000 jednostek w 2003 roku produkcja wzrosła w tym kraju do 600 000 jednostek na koniec 2007 roku, co daje mu pierwsze miejsce wśród producentów na świecie z 106 pojazdami wyprodukowanymi na 1000 mieszkańców. W tym samym roku 2007 Czechy i 153 Węgry wyprodukowały 900 000 jednostek. W poniŜszej tabeli znajdują się dane dotyczące zatrudnienia nawiązujące ściśle do zatrudnienia w przemyśle. Zatem ocenie podlega wpływ tworzenia stanowisk pracy w sektorze samochodowym na 5 stanowisk pracy utworzonych w gospodarce krajowej. Tabela 2. Udział sektora samochodowego w PKB, balans handlowy, produkcja przemysłowa i zatrudnienie % PKB % eksport % % eksport produkcja Zatrudnienie produkcja przemysłowa Czechy 7 17 80 20 126 000 Słowacja 25 25 95 35% (2007) 58 000 Węgry 7 20 90 6,6 110 000 Polska 4 16 97 11 125 0 Do tych danych ilościowych trzeba dodać jeszcze dane jakościowe, które odzwierciedlają znaczny wzrost w tym sektorze umiejętności przyuczenia i przyspieszonego wyrównywania kwalifikacji, wszelkie informacje, na podstawie których moŜliwe jest zrozumienie rosnącej produktywności pracy w tym kraju. Mając na uwadze te dane nie ma wątpliwości, Ŝe jesteśmy świadkami bardzo mocnej integracji sektorowej, a jeŜeli chodzi o „serce” wszystkich czterech krajów, bardzo silnej integracji międzyregionalnej. Czy to samo moŜna powiedzieć o rozwoju terytorialnym w skali całej strefy wschodnio-europejskiej? Wymiana transgraniczna Podczas badania wymiany transgranicznej, zwłaszcza w jednym z „Euroregionów”, które pojawiły się we wszystkich obszarach przygranicznych Europy Środkowej, nasuwają się dwa wnioski, które po części pogłębiają poprzednie stwierdzenia. Pierwszy wniosek odnosi się do wyraźnej róŜnicy między terytoriami w tej części zjednoczonej Europy z korzyścią dla terytoriów zachodnich, które są zdecydowanie lepiej rozwinięte niŜ terytoria wschodnie. Główna przyczyna wynika z uwarunkowań historycznych. Regiony zachodnie przed 1918 rokiem znajdowały się w najbardziej rozwiniętych cesarstwach europejskich, przede wszystkim cesarstwie niemieckim w przypadku zachodnich regionów Polski lub Sudetów pozostających pod silnym wpływem niemieckim. Natomiast terytoria wschodnie zostały wcielone do cesarstwa rosyjskiego. JeŜeli sięgniemy jeszcze bardziej wstecz, zobaczymy, Ŝe niektóre części obecnych Węgier oraz obecnej Rumunii i Bułgarii znajdowały się pod rządami otomańskimi. W tych regionach przemysł górniczy i hutniczy juŜ od końca XV wieku kształtował zachowania właściwe dla rewolucji przemysłowej, która nastąpiła trzy wieki później. Dominuje tutaj działalność rolna, która nie zmieniła się w późniejszym czasie pod wpływem rewolucji przemysłowej. Te terytoria uległy przekształceniu dopiero pod wpływem władzy sowieckiej po roku 1945, najpierw w wyniku kolektywizacji ziem, następnie poprzez powstanie w niektórych miejscach fabryk związanych z określonymi sektorami, jak uzbrojenie w przypadku terytorium słowackiego. Inaczej mówiąc ta terytorializacja działalności przemysłowej była związana z konkretnym projektem politycznym, i mimo jego zniknięcia w 1989 roku nadal zauwaŜalne są dawne tendencje historyczne. Te ostatnie miały ponadto wpływ na ukształtowanie się powierzchni, gdyŜ gospodarstwa kolektywne i zakłady zbrojeniowe zostały szybko zlikwidowane, a nowe kraje graniczne zostały szczególnie dotknięte kryzysem po 1989. Tak więc jeŜeli nawet terytoria 154 zachodnie nowych krajów środka miały ułatwiony start znajdując się w pobliŜu regionów przygranicznych posiadających największe zasoby (w tym nowe landy niemieckie), w przypadku terytoriów wschodnich sytuacja nie była taka sama. Tutaj handel wymienny, szara strefa gospodarki, gospodarka bazarowa były cechami charakterystycznymi podczas pierwszego dziesięciolecia, natomiast podczas drugiego dziesięciolecia, pod wpływem przygotowań do wejścia do UE, nasilono kontrole graniczne, co wywarło niekorzystny wpływ na terenach, które zostały juŜ bardzo dotknięte kryzysem związanym ze zmiana systemu. Stąd skumulowany skutek właściwy dla tendencji wzrostowych odnotowano prawie wszędzie, i miało to przełoŜenie na brak równowagi terytorialnej i społecznej, co jest bardzo waŜne. Cecha ta jest właściwa dla większości terytoriów wschodnich. Ich szczególny charakter wynika z uwarunkowań historycznych, o których mowa powyŜej, a które zyskały inna formę i zostały wzmocnione na skutek duŜego napływu inwestycji zagranicznych począwszy od lat 2000 w regionach najbardziej wysuniętych na zachód. Regiony te posiadały bardziej rozwiniętą infrastrukturę transportową i kulturalną i znajdowały się w nich miasta posiadające duŜe zasoby ludzkie i społeczne, podczas gdy tereny wiejskie na wschodzie, tak samo zaniedbane jak regiony graniczące na północy z Okręgiem Kaliningradzkim i na wschodzie z Białorusią i Ukrainą, po roku 1991znalazły się w głębokim kryzysie. Dlatego teŜ od 1998 roku wprowadzano pod naciskiem UE kompleksową reformę polegającą na wytyczeniu nowych regionów, która zapobiegła pogłębianiu się róŜnic terytorialnych. ChociaŜ wszystkie cztery kraje środkowo-wschodnie wdroŜyły reformę podziału na regiony (najlepiej przeprowadzona została ona w Polsce, w Czechach natomiast była najbardziej pracochłonna), sytuacja regionów zachodnich była bardziej korzystna, poniewaŜ partnerzy niemieccy i austriaccy działali na tym samym poziomie dystrybucji regionalnej. Natomiast regiony wschodnie nie zdołały nawiązać współpracy z partnerami ukraińskimi i białoruskimi, gdyŜ takich partnerów nie było a jedyne liczące się organy władzy znajdowały się w Moskwie, Mińsku lub Kijowie. Nie dziwi zatem fakt, Ŝe najbardziej owocna kooperacja jest realizowana w regionie granicznym Wiedeń - Bratysława. Obydwie stolice, oddalone od siebie o 60 km, czerpią porównywalne korzyści z tytułu taniej siły roboczej z jednej strony oraz statusu stolicy finansowej z drugiej strony. Pomoc strukturalna jest udzielana głównie w celu realizacji programów Interreg B (programy międzyregionalne wraz z grupą miast połoŜonych w pobliŜu obydwóch stolic) i C (programy transgraniczne). W skali makro powstały projekty urbanistyczne przewidujące utworzenie infrastruktury transportowej między lotniskami znajdującymi się w regionie, opracowano projekty turystyczne celem waloryzacji zasobów winniczych, a takŜe róŜne projekty z myślą o ograniczeniu pracy na czarno lub o ustaleniu stref równych cen za korzystanie z telefonów komórkowych. W skali mikro Euroregion (Weinviertel) objął 4 miliony mieszkańców z załoŜeniem udzielenia wsparcia dla MŚP, obywateli słowacko-czeskich i austriackich, uprawy winorośli, młodzieŜy i wspólnej kultury. Współpraca między Wiedniem i Bratysławą przeszła do historii jako „success story” regionu. Natomiast badania w zakresie współpracy na przykład w „euroregionie” Karpat ujawniają szereg poraŜek, które wynikają głównie z utrzymującego się nadal wrogiego nastawienia wynikającego z historii. JeŜeli nawet Polska dąŜy do tego, by ten kiedyś wspólny (pod rządami austro-węgierskimi) region rozwijał się, nie moŜna powiedzieć tego samego o jej partnerach. Ukraina nie chce współpracować z partnerem polskim tłumacząc, Ŝe nie wyciąga z tego Ŝadnych korzyści, gdy tymczasem Polsce zarzuca się dbanie wyłącznie o własne interesy na swoich dawnych terytoriach. Rumunia, która nie wysłała Ŝadnego przedstawiciela centralnego do wspólnej struktury Euroregionu, twierdzi, Ŝe do niego naleŜy, lecz czyŜ nie po to, by ograniczać działanie Węgier, którym zarzuca, Ŝe traktują to jako środek wsparcia dla mniejszości węgierskich. Podobnie myśli Słowacja, która okazuje nieufną postawę z uwagi na 155 przewaŜający udział Polski w tej sprawie. Ostatecznie nie powstał Ŝaden projekt w tej skali, ani przemysłowy, ani turystyczny, tymczasem region posiada wszelkie atuty potrzebne do współpracy na szeroką skalę. Natomiast pretensje adresowane do poprzednich władz regionalnych bez przerwy nawiązują do dawnych niechęci z czasów panowania panów węgierskich lub magnatów polskich nad chłopami ukraińskimi, rumuńskimi lub słowackimi, którzy zostali według niektórych sprowadzeni do statusu słuŜby lub „bezziemnych”. Na skutek tego dominuje atmosfera podejrzliwości, co skutkuje brakiem działania. Wygląda na to, Ŝe długi okres czasu i wymiar przestrzenny, to argumenty uŜywane przy wyjaśnianiu rozwoju wschodnio-europejskiego aŜ do momentu, gdy moŜliwe jest odwołanie się do historii i geografii w odniesieniu do rozwoju przemysłowego po 1989 roku jako ultima ratio. Na podstawie szybkiego badania kilku cech związanych z pojawieniem się niektórych klastrów moŜna skorygować tezę o determinizmie historycznym i jednocześnie przestrzennym. 3. Klastry. Długotrwałość przemysłowa i wymiar przestrzenny rozwoju Analiza rozwoju przemysłowego i regionalnego przy zastosowaniu pojęcia „klastrów” jest nowością w Europie Wschodniej. Przed rokiem 2004 termin ten był rzadko stosowany. W 2006 roku i w 2007 OECD prowadził nad nim prace na szeroką skalę (OECD, 2006, 2007a, b), a UE zleciła badanie, które stanowi punkt odniesienia (EU, 2007). Od tej pory pojęcie to jest stosowane w bieŜącym języku do wyjaśnienia zjawisk terytorialnej koncentracji sektorowej z myślą o odzwierciedleniu tendencji w spolaryzowanym rozwoju i kontaktach biznesowych137. Definicja podana przez OECD, nawet jeŜeli nie jest ujednolicona138, obowiązuje w obydwóch częściach Europy. Jej generalizacja jest dodatkowym dowodem na to, Ŝe nastąpiła normalizacja podejścia do tematów analizy na wschodzie i na zachodzie. MoŜna ponadto zauwaŜyć, Ŝe zarówno na zachodzie jak i na wschodzie prowadzone są podobne prace z myślą o doprecyzowaniu pojęcia klastrów (Rosenfeld et alii 2007). Podejmowane są próby wyjaśnienia zasięgu przyczynowości przestrzennej, typu natęŜenia sektorowego i rodzaju innowacji oraz miejsca, jakie naleŜy przewidzieć dla władz publicznych w rozwoju klastrów. Podczas badania przeprowadzonego w 2005 roku w środowiskach miejskich znajdujących się w głębokim kryzysie, badacze polscy przypisywali poraŜkę niektórych stref gospodarczych głównie kilku połączonym czynnikom związanym częściowo z dziedzictwem, a częściowo z „kapitałem ludzkim”139. Chodzi tutaj o dziedzictwo pozostałe po dawnym uprzemysłowieniu, na które brakuje zapotrzebowania, a które nie zostało poddane Ŝadnej restrukturyzacji. To 137 “Klaster to aglomeracja wertykalnie i/lub horyzontalnie powiązanych przedsiębiorstw działających w tej samej branŜy oraz instytucji wspierających”, OECD, klastry, definicje i metodologia, op cit, str. 29. Tę definicję naleŜy zestawić z definicją Portera, według którego klaster to “geograficznie zbliŜona grupa wzajemnie powiązanych przedsiębiorstw, dostawców, usługodawców i innych instytucji powiązanych na określonym obszarze, związanych ze sobą poprzez róŜnego rodzaju czynniki zewnętrzne…”, Porter, 2003, str. 552 138 Polisemia tego terminu jest wyraźnie widoczna w klasyfikacji empirycznej czterech typów klastrów opracowanej przez OECD: klastry Marshalla, czyli małe i średnie przedsiębiorstwa rzemieślnicze, specjalizujące się w wyŜszych technologiach lub usługach. « Cluster Hub and spoke » zdominowane przez jedną lub kilka duŜych firm, w pobliŜu których działają ich podwykonawcy i wykonywana jest związana z nimi działalność. W takim przypadku podstawą współpracy są korzyści wynikające z tej bliskości. Trzeci przypadek: « Satellite platform ». Nawiązuje do firm zdominowanych przez usługi właściwe dla danej branŜy, jednak niezaleŜnych od siebie. I na koniec klastry przemysłu państwowego, które właściwie są regionami, w których lokalna struktura biznesowa jest zdominowana przez jednostkę publiczna lub niehandlową (baza wojskowa, uniwersytecka, instytucje publiczne). 139 Gorzelak, i in, 2007 badanie opracowane w języku polskim. Dotyczyło ono około dziesięciu miast zamieszkałych przez około 50 000 mieszkańców, rozłoŜonych na całym terytorium 156 równieŜ brakująca infrastruktura i nieustanna migracja zwłaszcza młodych. JeŜeli chodzi o kapitał ludzki ma miejsce nawiązanie do brakujących kontaktów między róŜnymi aktorami, politycznymi i gospodarczymi, którzy nie potrafią połączyć procesu przekształcania zakładów przemysłowych z rozwojem miast. Aktorzy lokalni zostali odsunięci na margines, a poszukiwanie wsparcia zewnętrznego i partnerów zagranicznych jest regularnie ignorowane. Wnioski te dołączyły do wniosków płynących z badania UE, o którym mowa powyŜej, według którego regiony, w których nie została rozwinięta działalność przemysłowa / wytwórcza przed rokiem 1989 mają mniejszy udział w klastrze po tej dacie i z tego powodu słabszy rozwój. W związku z tym rozwój po 1990 roku był uzaleŜniony od dziedzictwa przemysłowego sprzed tej daty, co nie przeszkadza w podkreśleniu przewagi komparatywnej, którą mogą eksponować regiony silnie uprzemysłowione (na podstawie sprzętu sprzed 1939 roku lub po 1945 roku) tylko wtedy, gdy występują inne czynniki oprócz tych, które są związane z aglomeracjami lub napływem inwestorów zagranicznych. Do czynnika długotrwałości dochodzi geografia klastrów, która wydaje się przekształcać w geografię rozwojową. Kładzie ona nacisk na dwie tendencje „strukturyzacyjne” (Ferry, 2003, 2007, Gorzelak, 2006, Lepesant 2011, EU, 2007, b, c). Geografia klastrów przeciwstawia kapitał innym regionom bliŜszym lub dalszym. W cytowanym badaniu UE dotyczącym klastrów klasyfikacja jest zgodna z klasyfikacją ustalona dziesięć lat temu: Budapeszt sytuuje się na pierwszym miejscu w najmie klastrów, Warszawa na drugim, Praga na czwartym. Druga tendencja, jak pisaliśmy wcześniej, przeciwstawiała od 1989 roku mocno rozwinięte regiony na zachodzie, powiązane z silnymi regionami zachodnimi, regionom wschodnim w większości pogrąŜonym w kryzysie. W tym zakresie klasyfikacja klastrów nie odstępuje od zasady, która przewaŜa od początku przekształceń ”postkomunistycznych”: regiony północne są polskie, wschodnie węgierskie, a słowackie są najmniej uprzemysłowione i gromadzą jedynie niewielką część klastrów (EU, 2004, 2007, c, d). Wydaje się nasuwać wniosek, Ŝe klastry częściej wpisują się w istniejące juŜ tendencje, niŜ inicjują nowe. MoŜna z tego wywnioskować, Ŝe determinizm rozwojowy, który mógłby spowodować, Ŝe klastry stałyby się grupami sektorowymi skazanymi na sukces z prostej przyczyny: w regionie zachodnim wpisywałyby się w panujące od dawna stosunki, w przeciwieństwie do regionów wschodnich o znacznie rzadszej sieci miast i rzadziej spotykanych BIZ. Liczne fakty przeciwstawiają się temu spostrzeŜeniu. Pierwszy związany jest z tym, Ŝe dawne struktury terytorialne mogą znajdować się na wschodzie terytoriów i sprzyjać klastrom dynamicznym. JeŜeli w grę wchodzi historia, geografia moŜe czasami nie być Ŝadną pomocą. Ten dowód znajduje zastosowanie w przypadku klastra „Dolina lotnicza” w Rzeszowie, który często jest podawany jako przykład klastra w pełnym tego słowa znaczeniu, a którego obszar rozciąga się w dwóch najbiedniejszych regionach w Polsce. Podobnie w „odwrotnym” przypadku stoczni w Gdańsku, gdzie historia równieŜ nie odgrywa znaczącej roli (tymczasem moŜna się było spodziewać czegoś przeciwnego z uwagi na fakt, Ŝe jest to kolebka Solidarności) i gdzie geografia daje się odczuć negatywnie w przypadku, gdy port polski odczuwa w pełni skutki przeprowadzonych z powodzeniem restrukturyzacji w innych organizacjach portowych na Morzu Bałtyckim i w północnych Niemczech. Ostatnie stwierdzone fakty uwzględniają duŜe zmiany, jakie nastąpiły od roku 2000 w róŜnych miejscach rozwoju. Niektóre miasta „eksplodują”, jak np. Łódź w Polsce, Koszyce na Słowacji lub Szekestehervar na Węgrzech, natomiast inne, jak Ostrawa, słabną mimo posiadanych atutów związanych z wcześniejszym uprzemysłowieniem otaczającego je zagłębia. Ponadto, o ile moŜliwe jest zakwestionowanie determinizmu przestrzennego, determinizm historyczny natrafia na barierę, gdy podejmowane są próby ustalenia czynników sukcesu 157 klastrów, który jest wypadkową trzech pozytywnych czynników: 1. zapotrzebowania napędzanego przez inwestorów zagranicznych, w środowisku głęboko zrestrukturyzowanym zarówno na poziomie wewnętrznego funkcjonowania firm jak i kontaktów między firmami, 2. podkreślania inicjatyw występujących w strefie, by były zauwaŜane przez władze regionalne / krajowe i, co za tym idzie, przez sieci wspierane przez UE z myślą o waloryzacji innowacji, 3. głębokiego powiązanie sposobów rządzenia strefą, firm i środowisk zewnętrznych w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej. Regionalny PKB na mieszkańca (w tys. Forintów) Mniejszy rozwój w 2 regionach, w których występuje koncentracja ludności romskiej (Północno-wschodni (7.6) i Transdanubia (6,5) % bezrobotnych w październiku 2010. Na czerwono zaznaczono obszary gdzie osiąga ona poziom ponad 20% Źródło: http://www.geoindex.hu 158 % mniejszości romskiej (według rejestrów wyborczych z 2010) % poparcia dla Jobbik140 (partia ekstremistyczna) w wyborach do PE w 2009 Czerwony = poziom między 18.8% a 57.5% Źródło: http://www.geoindex.hu 4. Wnioski. Powiązania między spójnością społeczną a spójnością terytorialną Mając na uwadze wcześniejszy rozwój wydaje się, Ŝe dalszy rozwój gospodarek wschodnioeuropejskich (a zwłaszcza gospodarek czterech krajów środkowo-europejskich) jest kartą pełną kontrastów. Z pewnością naleŜy mieć na uwadze moŜliwość rozwoju wymiany w ramach handlu w UE. Sprzyja on rozwojowi wymiany wewnątrzregionalnej. Wzrost jest nie tylko oznaką wyraźnej zmiany kierunku wymiany, od RWPG do UE. Świadczy on równieŜ o wzmacnianiu się związków między wymienionymi krajami. Wynika z powyŜszego, Ŝe udział UE-10 pozostaje skromny. Ponadto z uwagi na wyraźną zaleŜność od importerów z Zachodu, moŜna się obawiać, Ŝe kryzys, który rozpoczął się w 2008 roku, moŜe wywrzeć negatywny wpływ na handel wspólnotowy. Fragmentaryczny charakter danych uniemoŜliwia ich uwzględnienie. Ponadto podkreślono, Ŝe utworzenie specjalnych stref gospodarczych wniosło duŜo z upływem czasu i pod wpływem kumulacji innych czynników takich jak pomoc państwa i pomoc strukturalna, napływ, w niektórych strefach duŜy, inwestorów zagranicznych. W tym przypadku dobrym przykładem jest sektor samochodowy. Bardzo wąska lokalizacja działalności samochodowej umoŜliwiła bardzo silną integrację działalności Wschód / Zachód na skutek utworzenia platform produkcyjnych między producentami. Rozmieszczenie działalności podwykonawczej prawie wyłącznie na Zachodzie zaowocowało pojawieniem się podwykonawstwa domowego, co wpłynęło na zwiększenie zatrudnienia oraz poprawę kwalifikacji w regionie. Jednak podkreślono równieŜ słabość działalności badawczorozwojowej, która osłabia endogenny rozwój Europy Środkowej. ZauwaŜono równieŜ, Ŝe ten 140 Ruch na rzecz Lepszych Węgier – przyp. red. 159 rozwój integracji wewnątrzregionalnej miał pozytywny wpływ na znaczny brak równowagi terytorialnej. Regiony zachodnie znalazły się w szczególnie korzystnej sytuacji poprzez reanimację historycznych tendencji terytorialnych, które zostały siłą stłumione przez władze komunistyczne. Natomiast terytoria wschodnie, które z historycznego punktu widzenia były mniej rozwinięte, zostały zaniedbane po 1989 roku. Kilka przywoływanych cech właściwych klastrom przeczy pojęciu determinizmu historycznego lub przestrzennego, które obciąŜa jakiekolwiek działania w kierunku wznowienia rozwoju regionów pogrąŜonych w kryzysie. Stwierdziwszy co powyŜej, naleŜy zastanowić się, jakie wnioski moŜna wyciągnąć w ramach rozwaŜań na temat przyszłości polityki spójności? Przede wszystkim, Ŝe naleŜy nadal dokładać starań, by wspierać zarówno regiony o silnych tendencjach rozwojowych, których wraŜliwość moŜna poznać poprzez regiony naleŜące do kwadratu samochodowego, jak i te, które trwają w głębokim kryzysie od ponad dwóch dziesięcioleci. Rozwiązania okazują się być niewystarczające, jeŜeli chce się zapewnić tym ostatnim pomyślny rozwój. Strategie nawiązujące do innowacji zderzają się z brakiem tradycji i nieistniejącym środowiskiem, które byłoby gotowe na przyjęcie. Środki poprawiające kwalifikacje wcale nie umoŜliwiają osobom korzystającym z nich pozostanie na miejscu, lecz sprzyjają bardziej migracjom, które mimo wszystko nasilają się z powodu uwolnienia rynków. Zatrudnienie lokalne jest równieŜ słabe, poniewaŜ w tych regionach siła nabywcza jest słaba. Inwestycje w transporcie drogowym nie wykazują związków przyczynowych z rozwojem. Coraz częściej natrafiają na krytykę związaną z doniesieniami o ich nadmiarze w południowej części Europy. Ostatecznie wydaje się, Ŝe licznie stosowane środki zaradcze nie przynoszą spodziewanych efektów w odniesieniu do róŜnic między biegunami wzrostu a opóźnionymi obszarami. Jednak jest jeszcze inny powód, który przemawia za tym, by zintensyfikować wsparcie dla polityki spójności: to ten, który odsyła do wymiaru społecznego i terytorialnego skutków obecnego kryzysu. Znaczne rozwarstwienie terytorialne, które powoduje nakładanie się zróŜnicowań miasto-wieś ze zróŜnicowaniami wschód-zachód w obrębie krajów Europy Środkowo-wschodniej, jak widzieliśmy wyŜej, przyczyniło się do znacznego rozwarstwienia preferencji wyborczych. Podczas dwóch ostatnich dziesięcioleci zauwaŜalne były silne korelacje między rozwarstwieniem terytorialnym a preferencjami politycznymi. MoŜna to wyjaśnić na bazie stwierdzenia, Ŝe opcje liberalne są właściwe dla populacji miejskich, wykształconych i często młodych, których jest duŜo w regionie zachodnim, natomiast opcje suwerenistyczne, jeŜeli nie są ekstremistyczne i ksenofobiczne, są raczej właściwe populacjom wiejskim, które uwaŜają się często za „przegranych wielkiej transformacji”. Obecny kryzys dogłębnie zmienił rozdanie umieszczając w sercu metropolii te ekstremistyczne przypadki, co dowodzi, Ŝe bieda i rozpacz nie tylko są związane z dziedzictwem przemysłowym i wiejskim po poprzednim systemie lub teŜ z bezrobociem groŜącym osobom niewykwalifikowanym. Od tej pory są związane z przegranymi dziesięcioletniego okresu rozwoju, z pęknięciem bańki spekulacyjnej na rynku mieszkaniowym i ze wzrostem zadłuŜenia indywidualnego. Pod tym względem regionalna integracja gospodarcza przez rynek uniemoŜliwiła na dzień obecny szeroką integrację społeczną, która wiąŜe się ze trwałą stabilnością i trwałą satysfakcją. Od tej pory sprawa ta staje się podwójnie pilna. Wymaga przeprowadzenia pogłębionych badań na temat związków przyczynowych między terytoriami w dobie kryzysu i preferencjami obywateli, by lepiej spełnić ich oczekiwania. Wymaga to jednoczesnego zwrócenia uwagi decydentów publicznych na braki w dziedzictwie miejskim (i w mniejszym stopniu wiejskim) poprzez odpowiednie pokierowanie strategiami regionalnymi i lokalnymi, które są wspierane dzięki funduszom strukturalnym. Bez wątpienia w obydwóch przypadkach, zarówno w kwestii badań jak i kwestii polityki publicznej, chodzi o zbyt rzadko poruszany aspekt podejścia 160 ukierunkowanego terytorialnie, tzw. „place–based”, który wiąŜe się z wykrywaniem „ukrytych przeszkód” i „ukrytych zasobów”. W swoim raporcie z 2009 roku Barca zastanawia się nad trudnościami w uzyskaniu zaufania niezbędnego do rozwoju141. W przypadku ekstremizmu, który budzi naszą troskę, wydaje się, Ŝe istnieje jednocześnie przekonanie ze strony części elit, Ŝe powinny pilnie odtworzyć więź społeczną poprzez przywiązanie do zaniedbanych obszarów oraz poprzez pozostawienie działaczom lokalnym moŜliwości działania z bliska w lokalnych „strefach cienia”. To są teŜ powody, które uzasadniają ambicję prowadzenia jednoczesnej polityki efficiency i equity w obrębie stref bardziej lub mniej rozwiniętych, i odnawiania formy wymiany w obrębie tego, co zwykło się nazywać „multilevel governance”. 141 “nie ma ogólnego zalecenia by budować zaufanie lub kapitał społeczny. Kwestie te muszą być indywidualnie kształtowane dla poszczególnych obszarów. JednakŜe informacje konieczne dla takiego dostosowania nie leŜą w gestii władz publicznych realizujących interwencję zewnętrzną, których wiedza i umiejętności dotyczą zasad ogólnych oraz projektowania systemu gromadzenia i wykorzystywania wiedzy lokalnej. Zamiast tego, to podmioty lokalne posiadają konieczne informacje, jak i wiedzę na temat preferencji jakie powinny przyświecać rozwojowi instytucjonalnemu” - Barca, 2009, str. 26 w wersji angielskojęzycznej. 161 Bibliografia 1. Bafoil, (François) (& Lin Ruiwen), 2010, “Re - examining the Role of Transport Infrastructure in Trade, Regional Growth and Governance: Comparing the GMS and CEE”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, 2, pp. 73 – 119, http://hup.sub.unihamburg.de/giga/jsaa/article/view/262/262 translated in Chinese. Governance and Globalization -Sciences Po in China, Working Papers Series 20, Beijing, Maj 2010 2. Bafoil (François), 2009, Eastern and Central Europe. Globalisation and social change, Palgrave Mc Millan 2009. 3. Barca (Fabricio), 2009, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations, EU, DG Regio, April, 218 pages. 4. Batt (Judit), 2001, „Transcarpathie : Peripheral region at the „centre of Europe”„, Working Paper, 27/01, ESRC „one Europe or several”, 28 stron 5. Bourassa (Frédéric), 2009 , “La Restructuration du secteur automobile en Europe Centrale : Le rôle des investissements directs étrangers et la formation de réseaux de production”, Actes du GERPISA Réseau International (Université d'Evry-Val d'Essonne), n°29, str.55-66, http://www.gerpisa.univ-evry.fr/ancien-gerpisa/actes/29/29-5.pdf. 6. Komisja Europejska, 2007, The European Cluster Observatory: Some key elements, DG enterprise and industry report. Innovation Clusters in Europe: A statistical analysis and overview of current policy support. 7. Komisja Europejska, 2009, “Five years of an enlarged EU” 2009 8. Ferry, (Martin), 2007, Policy developments in Poland, Regional policy developments in member states and Norway: country reviews in 2006-07, EPRC European Policies Research Centre, University of Strathclyde, Glasgow. 9. Lepesant, (Gilles), 2011, Géographie économique de l’Europe centrale. Les territoires en crise, Presses de Sciences Po (styczeń) 10. OECD (2007), OECD Reviews of Regional Innovation, Competitive Regional Clusters: National Policy Approaches, OECD Publications, ParyŜ 11. OECD (2007b), OECD Reviews of Regional Innovation, Competitive Regional Clusters: National Policy Approaches, OECD Publications, ParyŜ. 12. OECD, 2006, Business clusters. Promoting enterprises in Central Europe, LEED, www.oecd.org. Porter (Michael), 2003, „The economic performance of the Regions”, Regional Studies, vol. 37, n°6, str. 549-578 13. Pavlinek (Petr), 2004, “Regional Development Implications of Foreign Direct Investments in Central Europe”, European Urban and Regional Studies, 11 (1), str.: 47-70. 14. Pavlinek (Petr), Domański (Bolesław), Guzik (Robert), 2009, “Industrial Upgrading Through Foreign Direct Investment in Central European Automotive Manufacturing”, European Urban and Regional Studies, 16(1), str. 43-62 15. Radosevic (Slavo) and Rozeik (Andrew), 2005, “Foreign Direct Investment and restructuring in the automotive industry in Central and Eastern Europe”, Working Paper 53, School of Slavonic and East European Studies, Center for the Study of Economic and Social Change in Europe; 2005. 16. Rosenfled (Martin T.W.), Franz (Peter) & Heimpold (Gerhard), 2007, “Economic ‘clusters’ in East german : Evidence on the location and characteristics of spatially concentrated Industries”, Post communist economies, vol. 19, n°1, marzec, str.73 – 92 17. Veltz (Pierre), 1996, Mondialisation, villes et territoires : une économie d'archipel, PUF, (nowe wydanie kieszonkowe, zaktualizowane, kwiecień 2005 r.). 162 Informacje o autorach Profesor Zbigniew Strzelecki Prof. dr hab. Zbigniew Strzelecki jest absolwentem Wydziału Ekonomiczno-Społecznego Szkoły Głównej Planowania i Statystyki w Warszawie (obecnie Szkoła Główna Handlowa). Od 1972 jest pracownikiem SHG (wcześniej SGPiS) zajmując kolejno stanowiska od asystenta do obecnie zajmowanego – profesora nadzwyczajnego SGH. W 1979 roku uzyskał stopień doktora nauk ekonomicznych, a w 1989 roku – doktora habilitowanego nauk ekonomicznych. Od 1989 roku związany był z Biurem Planowania Regionalnego w Centralnym Urzędzie Planowania, którym kierował w latach 1991-1995. W latach 1995-1996 był Dyrektorem Departamentu Rozwoju Społecznego CUP, zaś w 1997-2003 – Wiceprezesem Rządowego Centrum Studiów Strategicznych w randze Podsekretarza Stanu. W latach 1998-2003 kierował powołanym przez Prezesa Rady Ministrów Międzyresortowym Zespołem do Prognozowania Popytu na Pracę. Prof. Strzelecki jest od 1992 roku Prezesem Polskiego Towarzystwa Demograficznego, a od 1999 roku takŜe – Przewodniczącym Rządowej Rady Ludnościowej. Profesor jest członkiem: Komitetu Nauk Demograficznych PAN (od 1990), Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN (od 2007) i Wiceprzewodniczącym Komitetu „Polska 2000 plus” przy Prezydium PAN (od 2005) oraz członkiem Rady Statystyki (od 1998). Od 2001 roku kieruje Katedrą Samorządu Terytorialnego i Gospodarki Lokalnej Kolegium Ekonomiczno-Społecznego Szkoły Głównej Handlowej a od 2003 roku Mazowieckim Biurem Planowania Regionalnego w Warszawie. Od 2009 roku jest Kierownikiem projektu „Trendy rozwojowe Mazowsza” finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poddziałanie 8.1.4. Specjalizuje się w problematyce rozwoju demograficznego, gospodarki regionalnej i lokalnej oraz planowania przestrzennego. Profesor Jacek Szlachta Doktor Jacek Szlachta, profesor zwyczajny na SGH. Specjalizuje się w badaniach na temat UE i polskiej polityki spójności. Absolwent podyplomowego kursu w ramach specjalnego programu studiów urbanistycznych i regionalnych (Special Program of Urban and Regional Studies) na uczelni MIT. W latach 90. był dyrektorem Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej oraz innych ministerstw odpowiedzialnych za realizację programu Phare w Polsce oraz za przygotowanie europejskiego modelu polityki regionalnej. Koordynator pakietu zadań V i VI Programu Ramowego. Doradca Danuty Hübner w Komisji ds. Polityki Regionalnej w Parlamencie Europejskim, ekspert Komisji Europejskiej, ostatnio w Gruzji (2009) pomagał przygotować regionalną strategię Gruzji. Członek Państwowej Rady Gospodarki Przestrzennej mianowany przez premiera, zastępca przewodniczącego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk. Brał udział w przygotowaniu wielu strategii z zakresu polityki regionalnej w Polsce. Profesor Paul Drewe Paul Drewe profesor emerytowany planowania przestrzennego na Uniwersytecie Technicznym w Delft w Holandii. Uczestniczył równieŜ w Programie Badań nad Przyszłością Regionów Europejskich (REGIO FUTURES PROGRAMME. Jego obszar zainteresowań obejmuje przede wszystkim: o technologie informacyjne i telekomunikacyjne, o innowacje technologiczne i społeczne (środowisko innowacyjne), o współpracę transgraniczną (zarówno między jak i w ramach państw aŜ do granic w ramach miast), Stosuje podejście w zakresie planowania strategicznego obejmujące: o analizę (mocne i słabe strony, szanse i zagroŜenia), 163 o skanowanie mieszane wizji strategicznych i projektów strategicznych, o ewaluacje ex-ante i ex-post, o zarządzanie w warunkach niepewności (w tym tworzenie scenariuszy). Jacek Woźniak Jacek Woźniak jest absolwentem prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie, a takŜe stypendystą Uniwersytetu w Ratyzbonie. W 1998 roku pracował w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Związany z samorządem województwa od początku jego istnienia, najpierw jako dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej i Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego, od końca 2002 dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, od 2009 takŜe Pełnomocnik Zarządu Województwa ds. Planowania Strategicznego. Przewodniczący Zespołu Zadaniowego ds. celów polityki regionalnej w ramach prac nad Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego. Wykładowca akademicki, autor licznych publikacji na temat rozwoju regionalnego. Członek Zespołu Zadaniowego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN oraz Rady Programowej Centrum Edukacji SłuŜb Publicznych i Administracji przy Uniwersytecie Jagiellońskim. Profesor Paweł Swianiewicz Paweł Swianiewicz jest absolwentem Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych (1985) i doktorem geografii ekonomicznej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego (1989). W 1998 roku uzyskał habilitację w zakresie nauk ekonomicznych na Akademii Ekonomicznej w Poznaniu. Od 2006 roku jest kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. Od października 2004 roku jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych. Wcześniej pracował jako profesor w Instytucie Ekonomii Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego (1998-2001) i w Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego (2001-2004). Od 2002 jest członkiem stowarzyszenia European Urban Research Association (EURA), gdzie w latach 2005-2010 był przewodniczącym (2002) i przewodniczącym European Urban Research Association (2005). Od stycznia 2006 r. jest członkiem komitetu sterującego inicjatywy samorządowej w Open Society Institute w Budapeszcie. Profesor Andrzej P. Wierzbicki Andrzej P. Wierzbicki dyplom magistra inŜyniera łączności ze specjalnością automatyka uzyskał w roku 1960 na Wydziale Łączności Politechniki Warszawskiej. W latach 19591960 pracował w Instytucie Elektrotechniki, a w latach 1960-1961 przebywał na staŜu podyplomowym w Niemczech. W latach 1961-2004 pracował na Politechnice Warszawskiej, początkowo w Katedrze Automatyki (obecnie Instytut Automatyki i Informatyki Stosowanej), na Wydziale Łączności, a później Wydziale Elektroniki (od roku 1995 Wydział Elektroniki i Technik Informacyjnych). Obecnie jest redaktorem czasopisma „PRZYSZŁOŚĆ - Świat, Europa, Polska”, Komitetu Prognoz „Polska 2000 Plus” PAN. Od 1974 roku jest członkiem Polskiego Towarzystwa Matematycznego. Był przewodniczącym Rady Naukowej Przemysłowego Instytutu Automatyki i Pomiarów (PIAP), członkiem i wiceprzewodniczącym Rady Naukowej Instytutu Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk (IBS PAN) i innych rad naukowych (obecnie członek rad naukowych i IBS PAN, Instytut Łączności, Państwowy Instytut Badawczy - IŁ PIB). Był sekretarzem naukowym, a obecnie jest przewodniczącym Komitetu „Polska 2000”, 164 następnie „Polska 2000 Plus” przy Prezydium PAN. Był przewodniczącym rad naukowych Przemysłowego Instytutu Automatyki i Pomiarów (1992-2004). Był przewodniczącym Rady Naukowej NASK (Naukowa i Akademicka Sieć Komputerowa, 1993-2004). Jest członkiem International Society of Multiple Criteria Decision Making (1990), Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) oraz Polskiego Towarzystwa Współpracy z Klubem Rzymskim. Profesor Willem Molle Willem Molle jest profesorem w Szkole Ekonomii na Uniwersytecie Erazma w Rotterdamie w Holandii. Były Przewodniczący zarządu firmy ECORYS Research and Consulting. Jego badania i publikacje dotyczą głównie gospodarczych i instytucjonalnych aspektów procesu integracji europejskiej i globalnej. Zawsze w szczególności interesowały go zagadnienia związane z polityką spójności. Napisał kilka podręczników i wiele artykułów na te tematy. Profesor Iain Begg Profesor Iain Begg jest nauczycielem akademickim w Instytucie Europejskim Londyńskiej Szkole Ekonomii i Politologii (London School of Economics and Political Science). Jego prace badawcze dotyczą głównie ekonomii politycznej integracji europejskiej i unijnego zarządzania gospodarczego. Kierował i uczestniczył w serii projektów badawczych dotyczących róŜnych aspektów polityki unijnej, a jego obecne projekty obejmują badania nad zarządzaniem polityką gospodarczą i społeczną UE, Strategią Lizbońską UE, wpływem globalizacji na społeczeństwo oraz reformą budŜetu UE. Wśród pozostałych niedawnych projektów naleŜy wymienić prace nad koordynacją polityki w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej i polityką spójności. W czasopismach naukowych zamieścił wiele publikacji, a w latach 1998-2003 pracował jako współredaktor Journal of Common Market Studies, wiodącego czasopisma naukowego w dziedzinie badań nad integracją europejską. Często pełnił funkcję doradcy, w tym jako członek groupe de prospective ds. przyszłości polityki spójności i jako biegły występujący w charakterze świadka ds. unijnych wzywany przez Komisję Skarbu w Izbie Gmin, Komisję ds. Wspólnot Europejskich i Parlamentu Europejskiego w Izbie Lordów. Często bierze udział w międzynarodowych konferencjach na temat zagadnień związanych z unijną polityką gospodarczą, a dziennikarze często zwracają się do niego z prośbami o wywiad. Gabriella Fésüs Gabriella Fésüs jest analitykiem ds. polityki w zakresie koncepcji, prognoz i oceny oddziaływania w Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej. Wcześniej była odpowiedzialna za inwestycje w ramach funduszy strukturalnych na Węgrzech w Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej. Zanim rozpoczęła pracę dla Komisji Europejskiej pracowała w węgierskim Ministerstwie Zdrowia. Uzyskała tytuł magistra ekonomii na Uniwersytecie Corvinusa w Budapeszcie oraz dyplom magistra nauk politycznych na College of Europe w Brugii. Dr Elisa Roller Elisa Roller jest wiceprzewodniczącą zespołu ds. koncepcji, prognoz i oceny oddziaływania w Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej w Komisji Europejskiej. Wcześniej była koordynatorką polityki w zespole zadaniowym ds. Strategii Lizbońskiej Sekretariatu Generalnego w Komisji Europejskiej. Zanim w 2003 r. dołączyła do pracowników Komisji Europejskiej, była wykładowcą w dziedzinie europejskich nauk politycznych w Departamencie Administracji na Uniwersytecie w Manchesterze. Uzyskała tytuł doktora w Londyńskiej Szkole Ekonomii (London School of Economics). 165 Profesor Danuta Hübner Profesor Danuta Hübner, pierwsza polska komisarz UE, jest jednym z czołowych ekonomistów i osób odpowiedzialnych za politykę i odegrała kluczową rolę w procesie rozszerzenia UE. Od lipca 2009 r. jest posłanką do Parlamentu Europejskiego i Przewodniczącą Komisji Rozwoju Regionalnego, członkiem Komisji Specjalnej ds. Kryzysu Finansowego, Gospodarczego i Społecznego oraz członkiem Delegacji do spraw stosunków ze Stanami Zjednoczonymi. Ponadto jest zastępcą członka Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego, komisji specjalnej ds. wyzwań politycznych i środków budŜetowych dla Unii Europejskiej rozwijającej się w sposób zrównowaŜony po 2013 r. oraz Delegacji do spraw stosunków ze Szwajcarią, Islandią i Norwegią oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W 2004 profesor Hübner powierzono stanowisko Komisarza odpowiedzialnego za politykę regionalną. Wcześniej, w poprzednim dziesięcioleciu, w rządzie Polski pełniła funkcję Ministra do spraw europejskich, Szefa Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej i Sekretarza Stanu polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Wiceministra Przemysłu i Handlu oraz Szefowej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polski. W latach 2000-2001 profesor Hübner była Zastępcą Sekretarza Generalnego ONZ oraz wiceprzewodniczącą Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Studiowała w Szkole Głównej Handlowej, gdzie uzyskała tytuł magistra i doktora (1974). W latach 1988–1990 profesor Hübner odbywała staŜ w ramach stypendium Fulbrighta na Uniwersytecie Kalifornijskim w Berkeley. W 1992 Prezydent Rzeczypospolitej Polski przyznał jej tytuł naukowy Profesora Ekonomii. Europejskie uniwersytety pięciokrotnie przyznawały jej tytuł doktora honoris causa. Profesor François Bafoil François Bafoil jest absolwentem filozofii, języka polskiego i socjologii. W 1986 uzyskał tytuł doktora Instytutu Nauk Politycznych w ParyŜu (Institut d’Etudes Politiques de Paris IEP), a w 1994 habilitację (Uniwersytet w Grenoble II). W 1984 r. odbył rozszerzone stypendia naukowe na Uniwersytecie Łódzkim. Jest stypendystą Fundacji Humboldta na Wolnym Uniwersytecie w Berlinie i tamtejszym Social Science Research Center (WZB). W Berlinie przebywał w latach 1988-1994 - w międzyczasie zburzono Mur Berliński! Następnie w 1994 r. powrócił do Francji, do Grenoble, a w 2003 przeniósł się do ParyŜa. Przed dołączeniem do Centrum Badań i Innowacji Rozwojowych (CERI) pracował 18 miesięcy jako ekspert UE w zakresie ewaluacji ex-ante w Polsce i jako doradca w Ministerstwie Gospodarki w Warszawie (2002-2003). Następnie był „doradcą specjalnym” OECD, zatrudnionym na potrzeby Przeglądu terytorialnego Polski w latach 2008-2009. Przez 4 lata, od roku 2006 do 2009, organizował sesje treningowe dla Azjatyckiego Banku Rozwoju (ADB), tym samym pracując w subregionie dorzecza Mekongu (ang. Greater Mekong Subregion). Od 2010 kieruje grupą badawczą CERI / DATAR ds. polityki spójności i rozwoju regionalnego w perspektywie porównawczej. François Bafoil jest członkiem rad naukowych przy Instytucie Polityki Europejskiej w Berlinie, Ośrodka Badań Socjologicznych (PAN) w Warszawie oraz europejskiego Institut des Hautes Etudes Internationales (CIFE) w Berlinie i Nicei. Nauczał na uniwersytetach w Berlinie, Stambule, na Uniwersytecie Fudan, we Frankfurcie nad Odrą i w Kolonii. Obecnie naucza w Instytucie Nauk Politycznych w ParyŜu (znanym takŜe jako Sciences Po). Do jego głównych zainteresowań naleŜą: o Europa Środkowa i Wschodnia: przemiany gospodarcze i społeczne od 1990 r., o unijna polityka spójności i rozwój regionalny, o Europa Środkowa i Wschodnia/region nad rzeką Mekong: integracja regionalna i współpraca transgraniczna. 166
