Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne
advertisement
Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Warszawa Maj 2014 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Spis treści Wprowadzenie ........................................................................................................................... 3 1. Uwarunkowania rozwoju Internetu mobilnego w Polsce ...................................................... 4 1.1. Trendy rynkowe ............................................................................................................... 4 1.2. Europejska Agenda Cyfrowa i Narodowy Plan Szerokopasmowy ................................... 6 1.3. Przewaga częstotliwości z zakresu 800 MHz nad innymi zakresami ............................. 11 2. Aukcja na pasmo 800 MHz ................................................................................................... 14 3. Scenariusz negatywny (2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5) ....................................................... 18 4. Koncepcja wspólnej sieci ...................................................................................................... 21 5. Rekomendacje zmian prawnych .......................................................................................... 25 6. Podsumowanie ..................................................................................................................... 27 2 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Wprowadzenie Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową prezentuje raport dotyczący planowanego podziału częstotliwości pasma 800 MHz w sektorze telefonii komórkowej pomiędzy działających na rynku operatorów. W raporcie poruszone zostały zarówno najważniejsze aspekty prawne związane z planowanym rozdziałem częstotliwości w drodze aukcji, jak i przedstawiona została ocena skutków ekonomicznych (rynkowych) rozdziału częstotliwości w zależności od wybranej przez regulatora metody przeprowadzenia tego procesu. W ostatniej części raportu znalazły się rekomendacje IBnGR dotyczące najbardziej efektywnego sposobu przydziału częstotliwości. Nowoczesna gospodarka w XXI wieku to gospodarka oparta na informacji. Szybki dostęp do informacji i szybki przepływ informacji są obecnie najważniejszymi czynnikami tworzenia przewag konkurencyjnych krajów i wzrostu gospodarczego. W obszarze tym kluczową rolę odgrywa sektor telekomunikacyjny. Efektywność sektora telekomunikacyjnego, mierzona między innymi powszechnością dostępu do Internetu, jest więc dzisiaj ważnym czynnikiem warunkującym konkurencyjność gospodarki. Można więc powiedzieć, że rynek telekomunikacyjny – jego sprawność i efektywność – ma obecnie kluczowe znaczenie z punktu widzenia rozwoju społecznego i gospodarczego. Między innymi dlatego Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową podjął się przeprowadzenia analizy dotyczącej przyszłego kształtu rynku telekomunikacyjnego w Polsce, a konkretnie jednego z jego elementów, jakim jest dostęp do szybkiego mobilnego Internetu (LTE). W 2014 roku zapadną bowiem w Polsce decyzje, które na wiele lat ukształtują ten segment rynku telekomunikacyjnego i zdecydują o tym, czy będzie się on rozwijał na zasadach konkurencyjnych, gwarantujących możliwie największą efektywność ekonomiczną. W ocenie Instytutu, zaplanowany przez Urząd Komunikacji Elektronicznej sposób podziału częstotliwości 800 MHz nie zapewnia efektywnego wykorzystania tej częstotliwości i rodzi szereg zagrożeń dla konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w najbliższej przyszłości. Proponowane obecnie rozwiązania nie są także optymalne z punktu widzenia realizacji przez Polskę założeń Europejskiej Agendy Cyfrowej oraz Narodowego Planu Szerokopasmowego. Obowiązująca obecnie koncepcja przydziału częstotliwości poprzez aukcję wymaga pewnych istotnych modyfikacji, bez których nie będzie możliwe zapewnienie efektywnego funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego w Polsce. 3 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 1. Uwarunkowania rozwoju Internetu mobilnego w Polsce 1.1. Trendy rynkowe Mobilny dostęp do Internetu w Polsce jest usługą bardziej popularną, niż w innych krajach Unii Europejskiej. Wynika to z tego, że dostęp mobilny w Polsce jest traktowany jako substytucyjny wobec stałych łączy, a nie komplementarny względem nich. Z poniższego wykresu wynika, że pod względem wykorzystywania mobilnego dostępu do Internetu Polska z wynikiem 74,1 procent populacji, znacząco przekracza średnią unijną, która wynosi 54,5 procent1. 82,4% 78,1% 107,1% 61,5% 54,5% 54,1% 53,5% 52,1% 47,4% 44,9% 44,8% 41,2% 41,1% 40,0% 39,7% 36,9% 35,2% 34,7% 33,3% 32,7% 27,4% 40% 23,0% 60% 43,6% 80% 76,0% 74,1% 100% 84,0% 97,6% 120% 105,9% Wykres 1.1. Udział wszystkich aktywnych użytkowników mobilnego dostępu do Internetu w populacji, styczeń 2013 20% 0% HU RO PT BE LT MT SI BG LV DE SK FR EL CZ CY IT AT ES EU NL PL EE IE LU UK DK SE FI Źródło: https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/782 W Raporcie o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce (za rok 2012) przygotowanym przez Urząd Komunikacji Elektronicznej wskazano, że ogólny wskaźnik nasycenia usługami dostępowymi w 2012 roku wyniósł 83,5 procent (w przeliczeniu na gospodarstwo domowe). Uwzględniając jednak podział na usługi stacjonarnego dostępu do internetu i dostępu mobilnego, zauważyć należy, iż w stosunku do roku 2011 wzrost w przypadku usług 1 http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/dae/document.cfm?action=display&doc_id=2375 4 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne mobilnych wyniósł 21 procent, podczas gdy usługi stacjonarne wzrosły o 8 procent. Ogółem spośród 2,7 miliona nowych użytkowników przybyłych w okresie 2010-2012, więcej niż połowa korzysta z modemów mobilnych. O ile w 2010 roku funkcjonowało 2,8 mln odbiorców usług w technologii mobilnej i 6,2 mln w technologii stacjonarnej, to w roku 2012 liczby te wynosiły odpowiednio 4,1 i 7,6 mln. Co więcej, korzystanie z modemów mobilnych stanowiło najbardziej popularną formę dostępu do internetu (blisko 35 procent wszystkich odbiorców usług dostępowych). W efekcie wskaźnik polskiej penetracji usług mobilnych wyróżnia się na tle państw członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy wskaźnik dotyczący usług stacjonarnego dostępu do internetu znajduje się znacząco poniżej średniej europejskiej. Spośród czterech największych uczestników rynku tylko jeden nie świadczy jeszcze usług w technologii LTE (T-Mobile), choć i ten operator zapowiada ich uruchomienie na połowę 2014 roku. Według danych za rok 2012, największy udział na rynku mobilnego dostępu do Internetu miał Polkomtel (27,4 procent), przy czym udział czwartego gracza (T-Mobile Polska) wyniósł 20,4 procent2, co pokazuje stosunkowo niewielkie różnice udziałów pomiędzy poszczególnymi graczami rynkowymi. Wykres 1.2. Udziały operatorów w rynku mobilnego Internetu 30% 27,4% 24,9% 25% 22,5% 20,3% 20% 15% 10% 4,9% 5% 0% Polkomtel Orange P4 T-Mobile Inni Źródło: Raport Prezesa UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2012 roku, Warszawa, czerwiec 2013 2 Raport Prezesa UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2012 roku, Warszawa, czerwiec 2013 5 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 1.2. Europejska Agenda Cyfrowa i Narodowy Plan Szerokopasmowy Europejska Agenda Cyfrowa (EAC) jest jednym z siedmiu projektów przewodnich strategii Europa 2020. Swym zakresem skupia się na osiągnięciu trwałych korzyści gospodarczych i społecznych dzięki wykorzystaniu technologii informacyjno-komunikacyjnych. 26 sierpnia 2010 roku w komunikacie Komisji Europejskiej przedstawiono cele i założenia EAC, zdefiniowane w siedmiu odrębnych filarach3: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Filar I – Jednolity rynek cyfrowy; Filar II – Stworzenie skutecznej interoperacyjności produktów i usług informatycznych; Filar III – Zaufanie i bezpieczeństwo w zakresie korzystania z informacji cyfrowych; Filar IV – Szybki i bardzo szybki Internet; Filar V – Badania i innowacje; Filar VI - Zwiększenie umiejętności wykorzystywania technologii cyfrowych i włączenia społecznego; 7) Filar VII – Korzyści z technologii cyfrowej dla społeczeństwa UE. Wśród powyższych celów, kluczowy z punktu widzenia sektora usług telekomunikacyjnych jest filar IV zakładający budowę sieci szerokopasmowych umożliwiających szybki dostęp do Internetu. Komunikat KE precyzuje, że celem agendy cyfrowej jest: „zapewnienie, aby do 2020 r. (i) wszyscy Europejczycy mieli dostęp do wiele szybszego internetu, o przepustowości przekraczającej 30 Mb/s i (ii) przynajmniej połowa europejskich gospodarstw domowych miała dostęp do połączeń o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s4”. W styczniu 2014 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ogłosiło dokument zatytułowany „Narodowy Plan Szerokopasmowy”5. Dokument ten jest rozwinięciem zadań zawartych w Strategii Rozwoju Kraju 2020 przyjętej przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 roku. Wśród głównych celów Narodowego Planu Szerokopasmowego wskazuje się: 1) szybki dostęp do globalnej sieci Internet; 2) bezpieczny i szybki dostęp do elektronicznych usług publicznych oraz sprawną komunikację między instytucjami publicznymi, obywatelami i biznesem; 3) rozwój społeczeństwa cyfrowego; 4) rozwój nowoczesnej edukacji; 5) rozwój badań i innowacji; 6) tworzenie jednolitego rynku cyfrowego 3 Szczegółowe informacje na temat agendy cyfrowej i jej wykonania są dostępne na stronie: https://ec.europa.eu/digital-agenda/. 4 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:PL:PDF. 5 https://mac.gov.pl/files/narodowy_plan_szerokopasmowy_-_08.01.2014_przyjety_przez_rm.pdf 6 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Narodowy Plan Szerokopasmowy wskazuje na możliwość realizacji celów EAC z wykorzystaniem kilku technologii obejmujących technologie przewodowe (FTTx, VDSL, HFC) oraz technologii bezprzewodowych (LTE oraz HSPA), a koszty realizacji agendy cyfrowej szacuje na poziomie pomiędzy 17,3 mld złotych (przy realizacji agendy cyfrowej w różnych technologiach), a 42 mld złotych (przy realizacji w technologii FTTH, czyli z użyciem światłowodów. Jednocześnie finansowanie realizacji tych celów, w kwocie 21,1-31,7 mld złotych, ma pochodzić ze środków unijnych (5,1-8,7 mld złotych), ze środków otwartych funduszy emerytalnych (7-10 mld złotych), z programu „Inwestycje Polskie” (1 mld zł) oraz ze środków prywatnych (8-12 mld złotych)6. Narodowy Plan Szerokopasmowy zakłada bardzo ambitne cele, których realizacja pozwoli Polsce zrealizować założenia Europejskiej Agendy Cyfrowej. Niemniej jednak wydaje się, że ze względu na opóźnienia w rozwoju szybkiego Internetu oraz ograniczone możliwości inwestycyjne państwa, pełna realizacja planu będzie stanowić prawdziwe wyzwanie. Wykres 1.3. Usługa dostępu do sieci Internet z podziałem na prędkości dostępu w sieciach stacjonarnych w Polsce >=30 Mbps, <100 Mbps 6% >=100 Mbps 1% >=144 Kbps, <2 Mbps 22% >=10 Mbps, <30 Mbps 24% >=2 Mbps, <10 Mbps 47% Źródło: https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/782. Przede wszystkim należy zauważyć, że szybkość dostępu do Internetu w sieciach stacjonarnych w Polsce odbiega znacząco od wymogów unijnych (dane z 2012 roku) 6 Narodowy Plan Szerokopasmowy, str 54 https://mac.gov.pl/files/narodowy_plan_szerokopasmowy_-_08.01.2014_przyjety_przez_rm.pdf 7 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne – 93 procent rynku stanowią usługi o przepływności mniejszej niż 30 Mbit/s. Usługi o przepływności przekraczającej 30 Mbit/s stanowiły 5,9 procent rynku, a o przepływności 100 Mbit/s zaledwie 1 procent. Dalsza analiza danych pokazuje, iż to nie szybkość dostępu w sieci stacjonarnej stanowi najważniejszy problem dla realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej. Jak pokazuje roboczy raport KE z 18 lutego 2013 roku, na koniec 2011 roku 9,1 miliona gospodarstw w UE nie znajdowało się w zasięgu żadnej ze standardowych technologii dostępu szerokopasmowego, z czego ponad 90 procent domostw znajdowało się w obszarach wiejskich. Niestety raport KE precyzuje, iż większość domostw pozbawionych dostępu do sieci Internet znajduje się w Polsce7. Ponad 3,7 mln gospodarstw domowych w Polsce jest wykluczonych cyfrowo i znajduje się poza zasięgiem sieci szerokopasmowych. Wykres 1.4. Liczba gospodarstw domowych w UE pozbawiona dostępu do Internetu Rest 14% CZ 3% HU 3% BG 2% PL 41% IT 4% ES 6% RO 7% DE 20% Źródło: Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012 W konsekwencji główny problem i wyzwanie jakie stoi przed Polską jest zapewnienie dostępu do Internetu dla gospodarstw domowych, które znajdują się całkowicie poza zasięgiem działających sieci telekomunikacyjnych. Jednym z głównych powodów takiego stanu jest niekorzystna z tego punktu widzenia struktura geograficzna ludności Polski i jej 7 Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, s. 10. 8 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne duże rozdrobnienie, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Skutkuje to brakiem ekonomicznej opłacalności budowy przewodowej sieci dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Oznacza to jednak również, iż w najbliższej perspektywie nie wydaje się realne zrealizowanie na tych obszarach inwestycji ze środków prywatnych. Oczywiście należy zakładać, iż część tych gospodarstw znajdzie się w zasięgu sieci szerokopasmowych na skutek realizacji programów operacyjnych prowadzonych z wykorzystaniem środków unijnych. Analizując jednak stopień absorpcji środków unijnych z programów operacyjnych na lata 2007-2013 można wskazać, iż jest on daleki od potencjału jaki te programy stwarzały. Z danych MAiC z listopada 2013 r. wynika, że na 26 tysięcy kilometrów planowanych sieci szerokopasmowych powstało zaledwie 2,24 tys. km, czyli zaledwie 8,62 procent zakładanej sieci. W konsekwencji istnieje ryzyko, iż wszystkie zakładane w poprzedniej perspektywie finansowej środki nie zostaną wykorzystane, co z kolei może oznaczać, że poziom dofinansowania z UE na sieci szerokopasmowe z nowej perspektywy finansowej 2014-2020 będzie niższy. W konsekwencji takiego scenariusza udział środków publicznych w realizacji agendy cyfrowej może być znacznie niższy niż zakładany w Narodowym Planie Szerokopasmowym. Reasumując, realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w Polsce jest daleka od wykonania, a jednocześnie trudno uznać, że realizowane i zakładane działania zarówno państwa, jak i inwestorów prywatnych pozwolą osiągnąć wymóg zapewnienia usług o przepływności 30 Mbit/s dla wszystkich obywateli oraz 100 Mbit/s dla co najmniej 50 procent. Poniższy rysunek przedstawia poziom szybkości oferowany w sieciach stacjonarnych w UE. Wynika z niego, że realizacja celów Agendy Cyfrowej jest odległa we wszystkich krajach UE. 9 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Wykres 1.5. Szybkość dostępu do sieci Internet w krajach UE według wymogów EAC 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% BE BG CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK EU Powyżej 144 Kbps i poniżej 30 Mbps pomiędzy 30 Mbps a 100 Mbps 100 Mbps i więcej Źródło: Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012 10 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 1.3. Przewaga częstotliwości z zakresu 800 MHz nad innymi zakresami Usługi mobilnego dostępu do sieci internetowej mogą być świadczone z wykorzystaniem różnych zakresów częstotliwości. Najpopularniejszymi zasobami częstotliwości wykorzystywanymi do tego celu w sieciach ruchomych są zakresy 900 MHz, 1800 MHz, 2,1 GHz oraz 2,6 GHz. Najatrakcyjniejszym pasmem jest jednak zakres 800 MHz, który wymaga relatywnie niższych nakładów inwestycyjnych dzięki możliwości rzadszego lokowania stacji bazowych. W poniższej tabeli przedstawiono zakresy poszczególnych zasobów oraz technologie możliwe do wykorzystania w każdym z nich. Tabela 1.1. Częstotliwości wykorzystywane do świadczenia usług dostępu do sieci Internet w sieciach ruchomych Pasmo (MHz) 800 900 1800 2100 2600 Zasób pasma dla FDD Technologie możliwe do wykorzystania w danym paśmie 2 x 30 2 x 35 2 x 75 2 x 60 2 x 70 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax 2G/GSM 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax w całości 2G/GSM 4G/LTE i WiMax 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax w całości w całości nie Czy pasmo zostało rozdysponowane częściowo (1/6) Źródło: Opracowanie własne Jak wynika z powyższej tabeli większość częstotliwości przeznaczonych dla ruchomych publicznych sieci telekomunikacyjnych została już rozdysponowana na rzecz firm telekomunikacyjnych. Do rozdysponowania pozostały jedynie częstotliwości z zakresu tzw. dywidendy cyfrowej, czyli zasoby częstotliwości uwolnione na skutek wyłączenia telewizji analogowej, co w Polsce miało miejsce w lipcu 2013 roku, oraz zasoby z zakresu 2600 MHz. Powstałe w ten sposób zasoby zostały uwolnione dla potrzeb usług świadczonych w sieciach ruchomych, co pozwoliło wykorzystać te zasoby dla usług świadczonych w technologii LTE. Kluczowe znaczenie związane z wykorzystaniem pasma 800 MHz dla usług mobilnego Internetu wiążą się przede wszystkim z zasięgiem stacji bazowych pracujących w tym paśmie. Im niższy zakres częstotliwości tym rozprzestrzenianie się fal radiowych jest lepsze, zaś zasięg stacji bazowych większy. 11 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Wykres 1.6. Zasięg stacji bazowych w kilometrach8 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 800 MHz 900 MHz Obszar zurbanizowany 1800 MHz Obszar podmiejski 2100 MHz 2600 MHz Obszar wiejski Źródło: PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. W paśmie 800 MHz zasięg stacji bazowych jest znacznie lepszy aniżeli zasięg dla innego rodzaju pasma (przy czym różnice dla pasma powyżej 1 GHz są niewielkie, a rosną dla pasma poniżej 1 GHz). Oznacza to, iż przy takiej samej liczbie stacji bazowych, operator wykorzystujący pasmo 800 MHz będzie posiadał najlepszy zasięg swojej sieci. Zważywszy na koszty budowy stacji bazowych, oznacza to także, iż operator ten osiągnie najlepszy zasięg i poniesie najniższe koszty. Co więcej, w przypadku klientów korzystanie z częstotliwości w paśmie 800 MHz pozwala im także na osiągnięcie lepszych parametrów usługi wewnątrz budynków, co jest związane z lepszym wnikaniem fal radiowych z tego zakresu do budynków. W efekcie koszty budowy sieci w paśmie powyżej 1800 i 2100 MHz są znacznie wyższe ze względu na liczbę stacji bazowych, jakie niezbędne są dla uzyskania takiego samego zasięgu swojej sieci, jaki zagwarantuje taka sama liczba stacji bazowych działająca w oparciu o pasmo 800 i 900 MHz. 8 Wykres obrazuje potencjalny maksymalny zasięg stacji bazowych według modelu Hata, na podstawie raportu PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. 12 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Poniższa tabela pokazuje różnicę w liczbie użytkowanych stacji bazowych dla uzyskania takiego samego zasięgu sieci, jak sieć zrealizowana w paśmie 800 MHz. Tabela 1.2. Porównanie liczby stacji bazowych w poszczególnych pasmach dla osiągnięcia takiego samego zasięgu sieci. Multiplikacja liczby stacji bazowych w stosunku do pasma 800 MHz Obszary zurbanizowane 800 MHz 900 MHz 1800 MHz 2100 MHz 2600 MHz 1,0 x 1,2 x 5,9 x 7,9 x 10,9 Obszary podmiejskie 1,0 x 1,1 x 14,7 x 19,7 x 27,4 Obszary wiejskie 1,0 x 1,1 x 1,9 x 2,2 x 2,4 Ogólne koszty 1,0 x 1,2 x 8,4 x 11,18 x 15,4 Źródło: Dane na podstawie raportu PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. Zakładając budowę dwóch sieci z których jedna wykorzystuje pasmo 800 MHz, a druga pasmo 1800 MHz, operator wykorzystujący pasmo 1800 MHz musiałby liczyć się z koniecznością poniesienia ośmiokrotnie wyższego kosztu dla osiągnięcia takiego samego zasięgu sieci, jak sieć wybudowana w paśmie 800 MHz. Technologia LTE pozwala łączyć pasmo w celu uzyskania ciągłych bloków o pojemności 1,4 MHz, 3 MHz, 5 MHz, 10 MHz oraz 20 MHz. W konsekwencji parametry usług świadczonych w sieciach o pojemności 2 x 5 MHz (1 blok) oraz 2 x 20 MHz (4 bloki) będą się znacząco różnić, co pokazano w tabeli 1.3. Tabela 1.3. Warunki świadczenia usług w sieci w zależności od posiadanego pasma. Parametr Sieć 2 x 5 MHz Technologia LTE Maksymalna szybkość dla użytkownika 35 Mbit/s Możliwa maksymalna szybkość przy 50 0,7 Mbit/s klientach korzystających z danej komórki Możliwość broadcastingu Nie Sieć 2 x 20 MHz LTE Advanced 150 Mbit/s 3 Mbit/s Tak Źródło: Opracowanie własne Jak widać z powyższej tabeli jakość usług świadczonych w obu tych sieciach znacząco się różni, a wyłączną przyczyną tego stanu jest wielkość zasobów pasma posiadanych przez dane podmioty. 13 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 2. Aukcja na pasmo 800 MHz Działania związane z gospodarką częstotliwościami stanowiącymi szczególne dobro publiczne o ograniczonych zasobach, wymagają dokładnej analizy. Planowana w Polsce aukcja częstotliwości, obejmująca zakres 800 MHz i 2600 MHz to prawdopodobnie ostatnia możliwość wykorzystania technologii bezprzewodowych do realizacji celów EAC9. Z uwagi na szczególny charakter częstotliwości, stosowne przepisy prawa wymagają, by ich przyznawanie następowało z uwzględnieniem kryteriów przejrzystości, obiektywizmu, niedyskryminacji i proporcjonalności. Jak wspomniano w poprzednim rozdziale pozostałe częstotliwości służące do świadczenia usług szeroko rozumianej telefonii komórkowej tj. w zakresach 900, 1800 i 2100 MHz zostały już rozdysponowane. Niedostosowanie polskiego prawa do specyfikacji aukcji Zasadnicza przewaga aukcji na przetargiem polega na stopniowym odkrywaniu w trakcie procesu aukcyjnego rzeczywistej rynkowej ceny licytowanego dobra, w tym przypadku rynkowej wartości bloków pasma z zakresu 800 MHz. Składane przez uczestników aukcji oferty muszą być jednak wiążące, gdyż w przeciwnym wypadku oferenci będą mogli składać oferty spekulacyjne, czyli takie, które nie będą prowadziły do uzyskania przez nich rzeczywistego prawa do dysponowania pasmem, a jedynie do podbicia cen oferowanych przez innych uczestników. W polskim prawie nie ma obecnie regulacji, która by zapobiegła takiemu scenariuszowi. Uczestnik aukcji, który wylicytuje jeden lub dwa bloki, w praktyce bez żadnych dotkliwych konsekwencji, będzie mógł zrezygnować z prawa do nich, jeśli uzna, że zaoferowana przez niego kwota jest jednak zbyt wysoka. Podobna sytuacja miała miejsce w Czechach gdzie aukcja na częstotliwości z zakresów 800 MHz, 1800 MHz i 2,6 GHz nie została rozstrzygnięta, gdyż jej uczestnicy w nieskończoność podbijali ceny do poziomów znacznie przekraczających rynkową wartość licytowanych bloków. Organizator aukcji, czyli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie ma także możliwości zabezpieczenia się przed takimi sytuacjami poprzez uprzednią weryfikację wiarygodności oferentów, bądź zniechęcenie nierzetelnych uczestników do udziału w aukcji. Przewidziane przepisami wadium jest bowiem zbyt niskie w relacji do wartości rynkowej oferowanych bloków częstotliwości. Ponadto przewidziany zasadami aukcji depozyt jest zwracany w każdym przypadku, nawet gdy uczestnik wycofuje złożoną ofertę lub rezygnuje z wygranego bloku częstotliwości przed formalnym jego objęciem. Jednocześnie pojawiają się opinie, że zastosowanie instytucji depozytu nie ma właściwego umocowania prawnego, co 9 Obecnie nie jest znane przeznaczenie częstotliwości z tak zwanej drugiej dywidendy cyfrowej w paśmie 470790 MHz. 14 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne dodatkowo może skutkować koniecznością wycofania tego instrumentu z dokumentacji aukcyjnej10. Powyższe ułomności aukcji na bloki częstotliwości z zakresu pasma 800 MHz powodują, że aukcja może okazać się nieefektywna. Brak odpowiednich zabezpieczeń może doprowadzić do zachowań spekulacyjnych części uczestników, co w rezultacie spowoduje nierozstrzygnięcie aukcji. Powtórzenie całego procesu rozdysponowania bloków oznaczałoby opóźnienie rozwoju rynku telekomunikacyjnego na czym straciłaby cała gospodarka. Brak ograniczeń w zakresie wtórnego obrotu częstotliwościami Kolejną słabością dokumentacji aukcyjnej jest brak ograniczeń w zakresie wtórnego obrotu częstotliwościami, mogący skutkować pozyskaniem przez określone podmioty zasobu częstotliwości wyłącznie w celu wtórnego ich wykorzystania we współpracy z operatorem infrastrukturalnym, z którym danym podmiot zadeklaruje współpracę. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja w której łączny blok 2x20 MHz zostanie wylicytowany przez operatora oraz współpracujący z nim podmiot, co pozwoliłoby temu operatorowi zgromadzić 80 procent zasobów przewidzianych w aukcji i samodzielnie świadczyć usługi w technologii LTE Advanced uzyskując trwałą przewagę konkurencyjną nad pozostałymi operatorami. W Polsce możliwa jest sprzedaż częstotliwości. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podejmuje w takim wypadku decyzję o zmianie rezerwacji lub zakazaniu wykorzystywania częstotliwości przez podmiot nabywający, na przykład gdy wykorzystywanie tych częstotliwości przez ten podmiot mogłoby doprowadzić do zakłócenia konkurencji, w szczególności poprzez nadmierną koncentrację częstotliwości w rękach jednego podmiotu gospodarczego. Zapewnienie równych warunków rozwoju Dokumentacja aukcyjna powinna również prowadzić do takiego podziału rynku, który będzie zapewniał równe warunki rozwoju wszystkim podmiotom, które będą oferować usługi w paśmie 800 MHz. Niezwykle istotna w tym względzie jest zależność między posiadanymi zakresami częstotliwości, a liczbą stacji bazowych jaka jest potrzebna do osiągnięcia określonej jakości usług. Z wykresu 2.1. wynika, że zwiększenie prędkości Internetu może być osiągnięte na dwa sposoby: a) poprzez zwiększenie ilości posiadanego ciągłego pasma, b) poprzez zwiększenie liczby stacji bazowych. 10 http://www.telko.in/aukcja-800-2600-mhz-jeszcze-okazja-do-targow-o-depozyt 15 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Koszty zwiększenia przepustowości sieci są znacząco wyższe przy mniejszym zakresie posiadanego pasma. W przypadku zasobu 2x5 MHz linia (niebieska) jest niemal pionowa, co oznacza że rozbudowując sieć poprzez zwiększanie liczby stacji bazowych osiągnie się stosunkowo niewielki wzrost przepustowości. Wykres 2.1. Wpływ posiadanego pasma na liczbę stacji bazowych (oś Y) oraz jakość usług 35000 30000 25000 5MHz 20000 10 MHz 15 MHz 15000 20 MHz 10000 5000 0 1 Mbit/s 2 Mbit/s 4 Mbit/s 6 Mbit/s 8 Mbit/s 10 Mbit/s Źródło: Opracowanie własne Przy ciągłym zasobie 2x20 MHz linia jest bardziej płaska, co w praktyce oznacza, że możliwe jest znaczące zwiększenie przepustowości sieci przy niewielkiej rozbudowie stacji bazowych. Podmiot lub podmioty ze sobą współpracujące, które będą dysponowały tak dużą częścią pasma 800 MHz będą więc mogły przeznaczyć na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej relatywnie mniej środków niż konkurenci, którzy będą dysponować dwoma blokami 2x5 MHZ lub jednym 2x10 MHz. Powyższa zależność pokazuje, jak ważny jest wpływ ilości posiadanych zasobów na jakość świadczonych usług, a co za tym idzie na konkurencję na rynku. Ważne więc jest aby dokumentacja aukcyjna zabezpieczała przed takim podziałem rynku, który mógłby prowadzić do negatywnych konsekwencji dla konkurencji, a tym samym i dla konsumentów. 16 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Obecny kształt aukcji może oczywiście doprowadzić do sytuacji, w której rynek podzieli się na dwie sieci 2x15 MHz. Bardziej prawdopodobne są jednak scenariusze, niegwarantujące tak równomiernego rozkładu zasobów, jak na przykład 2x20+2x10 MHz, czy też 2x20+2x5+2x5 MHz. W obu sytuacjach pojawiłoby się ryzyko skumulowania przez niektóre współpracujące ze sobą podmioty zbyt dużej ilości bloków, co w rezultacie miałoby negatywne konsekwencje dla konkurencji rynkowej. Ekonomicznym skutkom takiego scenariusza został poświęcony rozdział 3. Powyższe ryzyko jest związane z tym, iż Prezes UKE w istocie bez jakichkolwiek ograniczeń dopuszcza współpracę pomiędzy operatorami zamierzającymi współdzielić pozyskane w aukcji zasoby. Nie nałożono bowiem żadnych skutecznych ograniczeń co do możliwości nabycia określonej ilości pasma na uczestników aukcji współpracujących ze sobą, lub deklarujących taką współpracę na przyszłość (np. w celu uzyskania sąsiadujących ze sobą bloków częstotliwości, co istotnie ułatwia ich współużytkowanie). Co więcej, szczegółowa analiza zapisanych w proponowanej dokumentacji ograniczeń współużytkowania częstotliwości i infrastruktury prowadzi do wniosku, że co prawda na poziomie wybranej lokalizacji ograniczone jest stosowanie współdzielenia MOCN (Multi-Operator Core Network) do efektywnie trzech bloków pasma 800 MHz, to już w skali kraju, oraz przez zastosowanie alternatywnego modelu współdzielenia sieci (MORAN), ograniczenie to da się bez trudu obejść. Tym samym decyzja Prezesa UKE o tak sformułowanych ograniczeniach mających teoretycznie zapobiegać monopolizacji rynku infrastruktury mobilnej wydaje się być wydana bez głębszej analizy aspektów związanych z konkurencyjnością rynku i interesem konsumentów. 17 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 3. Scenariusz negatywny (2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5) Jak już zostało wskazane, charakterystyka właściwości częstotliwości radiowych wykorzystywanych do świadczenia usług mobilnego dostępu do sieci sprawia, że korzystne jest łączenie ich w jak największe bloki. Zgodnie z obecnie stosowaną technologią, blok 2x5 MHz pozwala na zaoferowanie prędkości około 40 Mb/s, podczas gdy sieć zbudowana na dwóch blokach 2x5 MHz przylegających do siebie, pozwala na uzyskanie prędkości 80 Mb/s. Ponadto, łączenie pasma poprawia pojemność sieci, czyli zwiększa liczbę użytkowników, którzy mogą z niej korzystać w tym samym czasie. Oczywiste jest więc, że modele współpracy, które zostaną wdrożone po aukcji w oparciu o nabyte w jej wyniku rezerwacje częstotliwości, wpływać będą zarówno na jakość usług oferowanych klientom, jak i na ogólny kształt tego segmentu rynku. Uwzględniając aktualny stan prawny, towarzyszące mu stanowisko Prezesa UKE oraz rzeczywistość rynkową (współpraca T-Mobile i Orange), nie można wykluczyć sytuacji w której dwaj operatorzy, z których każdy uzyska po dwa bloki 2x5 MHz, podejmą współpracę w zakresie wzajemnego wykorzystywania należących do nich przylegających bloków częstotliwości. W tym scenariuszu, podmioty takie będą w stanie stworzyć w praktyce wspólną sieć pozwalającą na prędkość transferu około 150 Mb/s. Pozostali dwaj uczestnicy rynku, z których każdy będzie posiadał jeden blok 2x5 MHz, w najlepszym razie – decydując się na współpracę – będą w stanie stworzyć sieć, w której transfer będzie dwukrotnie wolniejszy. Rynek podzielony będzie więc według schematu 2x20+2x10 (dwaj „mniejsi” operatorzy współpracują) lub 2x20+2x5+2x5 (dwaj „mniejsi” operatorzy nie współpracują). W ocenie Instytutu, powyższy wariant byłby niezwykle niekorzystny, zarówno z punktu widzenia klientów na rynku telekomunikacyjnym, jak i perspektyw rozwojowych całego polskiego rynku mobilnego Internetu. W wariancie tym, na rynku szybkiego mobilnego Internetu znajdowałyby się bowiem w praktyce dwa podmioty (dwie grupy współpracujących podmiotów), wśród których jeden miałby zdecydowanie bardziej uprzywilejowaną pozycję niż drugi. Uprzywilejowanie to byłoby warunkowane czynnikami technologicznymi, o których była mowa powyżej – cztery bloki częstotliwości 2x5 MHz połączone w jedną sieć umożliwiają bowiem oferowanie klientom usługi dostępu do mobilnego Internetu na znacznie korzystniejszych warunkach niż dwa połączone bloki częstotliwości. Przewaga podmiotów dysponujących siecią złożoną z czterech bloków częstotliwości polegałaby przede wszystkim na możliwości oferowania klientom szybszego transferu. Szybkość transferu jest dla większości klientów mobilnego Internetu czynnikiem decydującym o wyborze dostawcy i głównym kryterium satysfakcji klientów ze świadczonych przez operatorów usług. Wskazują na to badania przeprowadzone przez brytyjski organ 18 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne regulacyjny OFCOM, według których szybkość dostępu do sieci jest najważniejszym kryterium decydującym o satysfakcji dla 34 procent klientów. Szybszy transfer umożliwia operatorom oferowanie większej liczby bardziej zróżnicowanych usług telekomunikacyjnych. Ponadto sieć zbudowana z czterech bloków częstotliwości ma większą pojemność, a zatem może z niej korzystać w tym samym czasie większa liczba użytkowników. Zmniejsza to ryzyko przeciążenia sieci i okresowego odcięcia części abonentów od dostępu do mobilnego Internetu. Sieć złożona z większej liczby bloków częstotliwości zapewnia więc użytkownikom większy komfort i podnosi ich poziom zadowolenia z oferowanych usług. Jest to kolejny element uprzywilejowania technologicznego podmiotu (podmiotów) będących w posiadaniu i wspólnie korzystających z czterech bloków częstotliwości w stosunku do operatorów posiadających tylko dwa bloki. Uwarunkowania technologiczne sprawiają też, że posiadanie czterech sąsiadujących bloków częstotliwości powoduje, że liczba stacji bazowych potrzebna do uzyskania określonej jakości usług jest znacznie mniejsza niż w przypadku posiadania dwóch bloków częstotliwości. Oznacza to, że nakłady inwestycyjne, które należy ponieść w celu dostarczenia usługi mobilnego Internetu na częstotliwości w paśmie 800 MHz w odpowiedniej jakości są znacznie niższe w przypadku gdy operator (grupa współpracujących operatorów) posiada cztery bloki częstotliwości, niż w przypadku gdy posiada tylko dwa takie bloki. Niższe nakłady inwestycyjne oznaczają oczywiście niższe koszty, co także stawia w sytuacji uprzywilejowanej podmioty posiadające cztery sąsiadujące bloki 2x5 MHz. Niższe koszty inwestycji umożliwiają bowiem oferowanie usług klientom po niższych cenach, co istotnie poprawia konkurencyjność względem pozostałych operatorów. W ocenie Instytutu, różnice w ofercie skierowanej do klientów na korzyść sieci 2x20 MHz w stosunku do sieci 2x10 MHz byłyby na tyle istotne, że zaburzony zostałby normalny mechanizm konkurencyjny. Uwarunkowania technologiczne uniemożliwiłyby w tym przypadku działanie mechanizmu konkurencji, w którym podmioty rywalizują między innymi przy pomocy takich elementów jak jakość oferty, warunki świadczenia usług czy cena. Można przypuszczać, że istotne różnice w warunkach dostępu do mobilnego Internetu w krótkim czasie doprowadziłyby do sytuacji, w której na rynku pozostałby jeden liczący się podmiot (formalnie dwa podmioty, ale ściśle współpracujące). Trudno bowiem oczekiwać, aby klienci wybierali ofertę operatora oferującego znacznie gorsze, niż rynkowi konkurenci, warunki dostępu do Internetu. Mielibyśmy więc w takiej sytuacji do czynienia z praktyczną monopolizacją tego segmentu rynku telekomunikacyjnego, co należy oczywiście uznać za scenariusz niepożądany. Negatywne skutki monopolu rynkowego na rynku mobilnego Internetu byłyby podobne jak w przypadku innych działalności z dominującą pozycją jednego podmiotu. Straty ponieśliby przede wszystkim klienci, którzy utraciliby w praktyce możliwość wyboru spośród różnych 19 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne ofert rynkowych. Brak rzeczywistej konkurencji szybko doprowadziłby do wzrostu cen usług dostępu do mobilnego Internetu oraz skutkowałby gorszą jakością oferty. Kolejnym znanym efektem monopolu jest spowolnienie postępu technologicznego – brak presji konkurencyjnej powoduje bowiem, że monopolista ma mniejszą skłonność do podejmowania działań mających na celu poprawę swojej oferty od strony technicznej. Ogranicza więc wydatki na badania i rozwój oraz wydatki inwestycyjne mające na celu na przykład modernizację i poprawę jakości infrastruktury technicznej. W przypadku sektora telekomunikacyjnego ma to szczególnie istotne znaczenie, bowiem rozbudowa sieci, zwiększanie liczby nadajników oraz ich pojemności są ważnym elementem rozwoju całego rynku. Rozwój ten jest z kolei niezbędny dla wypełnienia przez Polskę, omówionych już wcześniej, celów wskazanych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej oraz Narodowym Planie Szerokopasmowym. W opinii Instytutu, przyjęcie rozwiązań prawnych umożliwiających praktyczną monopolizację rynku mobilnego Internetu znacznie utrudni wypełnienie przez Polskę celów nakreślonych w tych dokumentach. Negatywnym aspektem wariantu podziału bloków częstotliwości 800 MHz według schematu 2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5 jest także brak optymalnego wykorzystania całej częstotliwości. Efektywność (pojemność, zasięg, szybkość transferu) świadczenia usług dostępu do mobilnego Internetu w tym wariancie byłaby bowiem mniejsza niż w przypadku stworzenia jednej wspólnej sieci, z której korzystaliby na takich samych zasadach wszyscy operatorzy lub stworzenia dwóch konkurencyjnych sieci 2x15 MHz, z których każda złożona byłaby z trzech bloków 2x5 MHz. Podział rynku według schematu 2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5 oznaczałby więc nieefektywne wykorzystanie rzadkiego zasobu jakim są częstotliwości radiowe, co byłoby szkodliwe dla rozwoju rynku mobilnego Internetu w Polsce. Podsumowując, należy ponownie podkreślić wagę sektora telekomunikacyjnego, a szczególnie segmentu związanego z dostępem do Internetu, dla rozwoju gospodarczego oraz społecznego. W ocenie Instytutu, instytucje nadzorujące rynek telekomunikacyjny powinny podjąć działania, aby zapobiec praktycznej monopolizacji tego segmentu rynku telekomunikacyjnego oraz zapewnić w tym obszarze działanie mechanizmów konkurencji. Tylko mechanizmy konkurencyjne są bowiem w stanie doprowadzić do efektywnego wykorzystania dostępnych zasobów technologicznych oraz zapewnić wdrożenie rozwiązań najlepszych dla klientów. Tylko w warunkach konkurencji rynkowej Polska będzie w stanie wypełnić cele stawiane w Europejskiej Agendzie Cyfrowej i Narodowym Planie Szerokopasmowym. 20 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 4. Koncepcja wspólnej sieci Jedną z publicznie zaprezentowanych koncepcji, mających na celu wyeliminowanie zagrożenia monopolizacją rynku dostępu do szybkiego mobilnego Internetu LTE800, jest koncepcja wspólnej sieci. Według tej koncepcji, wszyscy operatorzy, którzy uzyskają rezerwację częstotliwości w paśmie 800 MHz, przystąpią dobrowolnie do projektu budowy wspólnej sieci LTE800 działającej na całym zasobie dostępnej w tym paśmie częstotliwości. Koncepcja taka jest zgodna ze stanowiskiem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaprezentowanym w grudniu 2013 roku, w którym to stanowisku regulator rynku telekomunikacyjnego wyraził poparcie dla współpracy operatorów w obszarze współdzielenia infrastruktury oraz częstotliwości, a także wskazał na szereg płynących z tego korzyści. UKE zastrzegł jednocześnie, że taka współpraca nie może prowadzić do monopolizacji rynku przez podmioty współdzielące częstotliwości i zaburzać mechanizmów konkurencji. Mimo tego, UKE wykluczył możliwość wprowadzenia obowiązku współdzielenia częstotliwości do warunków aukcji, argumentując, że musiałoby to być poprzedzone wnikliwymi analizami prawnymi i ekonomicznymi, które mogłyby wydłużyć proces przydziału częstotliwości nawet o dwa lata. Brak zapisu o obowiązku współdzielenia częstotliwości przez beneficjentów częstotliwości rodzi oczywiście pytanie, jakie będą gwarancje dobrowolnej współpracy wszystkich operatorów w zakresie takiego współdzielenia po zakończeniu aukcji. Biorąc pod uwagę fakt, że na polskim rynku telekomunikacyjnym mamy do czynienia z silną walką konkurencyjną, istnieje duże prawdopodobieństwo, że taka dobrowolna współpraca nie zostałaby podjęta. Interesujące rozwiązanie tego problemu zostało przedstawione w stanowisku konsultacyjnym P4 Sp. z o.o. z dnia 19 marca 2014 roku, w którym zaproponowano zmianę warunków aukcji w taki sposób, aby przedmiotem aukcji nie było 5 ogólnopolskich rezerwacji po 10 MHz widma w paśmie 800 MHz, ale 4 rezerwacje regionalne, z których każda obejmowałaby 50 MHz widma na ściśle określonym obszarze kraju. Oznacza to, że każdy z beneficjentów aukcji otrzymałby prawo do całego dostępnego w aukcji zasobu widma, ale tylko w określonej części Polski (w przybliżeniu na jednej czwartej terytorium). Rozwiązania takie stosowane są już między innymi w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Meksyku, Brazylii i Australii. W wariancie takim dobrowolna współpraca operatorów zostanie niejako wymuszona względami praktycznymi – każdy z operatorów musi bowiem świadczyć usługi w całym kraju, a posiadając zasoby częstotliwości tylko na jednej czwartej terytorium nie jest w stanie tego robić samodzielnie. Porozumienia o współpracy i wzajemnym dostępie do sieci pomiędzy operatorami staną się więc w praktyce biznesową koniecznością. Porozumienia takie doprowadzić powinny w efekcie do powstania wspólnej ogólnopolskiej sieci, zbudowanej z 21 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne połączenia regionalnych sieci należących do poszczególnych operatorów. Ponieważ wszyscy operatorzy będą w podobniej sytuacji, szanse negocjacyjne będą wyrównane, a motywacja do zawarcia porozumienia duża – bez tego nikt nie mógłby świadczyć usługi dostępu do Internetu LTE800 na terenie całej Polski, co przekreślałoby sens całego przedsięwzięcia. Wydaje się więc, że z punktu widzenia możliwego fiaska porozumienia i/lub bojkotu negocjacji przez któregoś z operatorów, wariant ten jest stosunkowo mało ryzykowny. Zaproponowane rozwiązanie także od strony technicznej ma szereg zalet. Po pierwsze, nowa sieć budowana przez kilku operatorów mogłaby być od podstaw tworzona w oparciu o najnowocześniejsze rozwiązania technologiczne, co umożliwiłoby świadczenie usług o parametrach, które umożliwiłyby realizację celów Narodowego Planu Szerokopasmowego i Europejskiej Agendy Cyfrowej. Dla przypomnienia, cele te to zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca 2020 roku oraz doprowadzenie do wykorzystania dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50 procent gospodarstw domowych do końca 2020 roku. W przypadku rozdrobnienia widma z zakresu 800 MHz na dwie lub więcej równoległych sieci o niewystarczającym wyposażeniu w zasoby, cele te z pewnością nie zostaną zrealizowane. Po drugie, każdy operator budowałby lub modernizował sieć jedynie na swoim terytorium, a nie na terenie całej Polski, a więc proces inwestycyjny będzie szybszy i tańszy. Oznacza to, że inwestycje sieciowe nie byłyby niepotrzebnie dublowane, co z jednej strony zapewnia większą efektywność całego procesu inwestycyjnego, a z drugiej oznacza wymierne korzyści ekonomiczne dla każdego z operatorów. Zyski, które w ten sposób uzyskaliby operatorzy mogłyby być zrównoważone na przykład poprzez sformułowanie w warunkach aukcji ostrzejszych niż obecnie zobowiązań pokryciowych dla każdej rezerwacji. Przyjęcie takiego rozwiązania przyczyniłoby się do poprawy jakości usług, a zatem odbyłoby się z korzyścią dla klientów. Środki zaoszczędzone przez operatorów przy wyborze wariantu budowy wspólnej sieci mogłyby także zostać przeznaczone na inwestycje w innych obszarach działalności telekomunikacyjnej, czego efektem byłaby poprawa jakości infrastruktury technicznej i podniesienie jakości oferowanych usług na krajowym rynku telekomunikacyjnym. Należy także wspomnieć o tym, że wspólna sieć oznaczałaby znacznie niższe zaangażowanie finansowe ze strony państwa w realizację celów EAC. Oszczędności pojawiłyby się więc nie tylko po stronie operatorów prywatnych, ale także po stronie budżetu państwa. Po trzecie, wspólna sieć LTE800 o otwartym dostępie miałaby większą pojemność niż suma pojemności pojedynczych sieci, dzięki czemu będzie bardziej elastyczna w zależności od zmieniającego się obciążenia liczbą korzystających z niej użytkowników. 22 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Po czwarte, jedna sieć, będzie znacznie mniej obciążająca dla środowiska naturalnego, a jej budowa będzie powodowała mniejszego obciążenie urzędów procedurami związanymi z tym procesem niż miałoby to miejsce w przypadku budowy czterech niezależnych sieci. Oceniając koncepcję wspólnej sieci warto zwrócić uwagę, że w pod wieloma względami bardzo podobne rozwiązanie zostało już zastosowane w Polsce na rynku telewizyjnym i zostało powszechnie uznane za sukces. Przy okazji przeprowadzania procesu cyfryzacji zdecydowano się na budowę wspólnej sieci nadajników, dzięki którym możliwa stała się naziemna transmisja cyfrowego sygnału telewizyjnego na terenie całej Polski. Proces ten był trudniejszy niż w przypadku rynku telekomunikacyjnego, ponieważ wymagał odebrania nadawcom telewizyjnym przyznanych im wcześniej częstotliwości, na których nadawali oni swoje programy w wersji analogowej. Na częstotliwościach należących wcześniej do nadawców stworzono tzw. multipleksy cyfrowe, gdzie w ramach każdego multipleksu podzielono częstotliwość pomiędzy dotychczasowych i nowych operatorów. Było to możliwe dzięki temu, że sygnał nadawany cyfrowo potrzebuje mniej „miejsca” niż sygnał analogowy. Efektem tego przedsięwzięcia był znaczący wzrost liczby darmowych ogólnodostępnych kanałów telewizyjnych (z 8 do 32, a wkrótce do 40), a zatem wzrost konkurencji na rynku telewizyjnym. Beneficjentami całego procesu są oczywiście telewidzowie, którzy uzyskali dostęp do znacznie szerszej niż wcześniej oferty telewizyjnej. Ogólnopolscy nadawcy, którzy zmuszeni zostali do oddania na multipleksy należących do nich kanałów częstotliwości, podejmowali różnego rodzaju wysiłki, aby do tego procesu nie dopuścić. Używali przy tym argumentów technologicznych, prawnych oraz ekonomicznych. Opór okazał się jednak nieskuteczny przede wszystkim dzięki zdecydowanej postawie instytucji nadzorujących rynek telewizyjny: Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Ministerstwa Infrastruktury, które nie ugięły się pod presją nadawców i przeprowadziły cały proces nie zważając na opór podmiotów, w których interesy to godziło. W ocenie Instytutu jest to bardzo dobry przykład pożądanych działań regulatora rynku, który podejmuje zdecydowane decyzje w trosce o interes społeczny. Elementem procesu cyfryzacji telewizji była budowa wspólnej sieci nadajników cyfrowych, których operatorem jest prywatna spółka Emitel, a z której korzystają wszyscy nadawcy emitujący naziemny program telewizyjny w Polsce. Sytuacja jest więc pod tym względem podobna jak w przypadku wariantu budowy wspólnej sieci telekomunikacyjnej do dostarczania usługi szybkiego Internetu LTE800. W przypadku rynku telekomunikacyjnego możliwy jest jednak wariant budowy sieci przez operatorów, co na rynku telewizyjnym nie było możliwe z uwagi na dużą liczbę nadawców, których potencjał ekonomiczny, a zatem także inwestycyjny jest bardzo zróżnicowany. W ocenie IBnGR, koncepcję wspólnej sieci LTE800 ocenić należy pozytywnie zarówno z punktu widzenia optymalizacji efektywności funkcjonowania tego segmentu rynku 23 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne telekomunikacyjnego, jak i zabezpieczenia interesów klientów. Scenariusz budowy wspólnej sieci zapewnia bowiem konkurencję rynkową, a zatem gwarantuje możliwie niskie ceny usług a dodatkowo stwarza możliwości wdrożenia rozwiązań technologicznych gwarantujących wysoką jakość oferowanych użytkownikom usług. W ocenie Instytutu, budowa jednej wspólnej sieci LTE800 o pojemności 2x30 MHz jest jedynym wariantem gwarantującym realizację przez Polskę celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu Szerokopasmowego. Koncepcja wspólnej sieci oznacza także wymierne korzyści ekonomiczne – operatorzy nie muszą dublować wydatków inwestycyjnych związanych z koniecznością pokrycia oddzielną infrastrukturą tych samych obszarów, dzięki czemu koszt inwestycji sieciowych jest mniejszy. Poprawie to efektywność procesu inwestycyjnego i prowadzi to do znaczących oszczędności finansowych. Oszczędności te stwarzałaby możliwość określenia w warunkach aukcji ostrzejszych zobowiązań pokryciowych lub umożliwiłyby operatorom realizację inwestycji w innych segmentach rynku telekomunikacyjnego. W obu przypadkach prowadziłoby to do poprawy jakości oferowanych usług. Wdrożenie koncepcji wspólnej sieci wymaga jednak zmiany obecnie obowiązujących warunków aukcji i jest w pierwszej kolejności warunkowane zrozumieniem przez regulatora zagrożeń dla rynku, jakie niesie ze sobą przeprowadzenie aukcji na proponowanych obecnie zasadach. Obecne warunki aukcji powodują, że rozdrobnienie widma po zakończeniu aukcji jest pewne, a powstanie w Polsce jednej wspólnej sieci jest w zasadzie niemożliwe. 24 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 5. Rekomendacje zmian prawnych Przed Polską stoi trudne zadanie realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej. Jak wspomniano w poprzednich rozdziałach, przy braku połączenia bloków 2x5 MHz realizacja celów postawionych przed Polską jest faktycznie prawie niemożliwa. Odmiennie jednak wygląda sytuacja, w której operatorzy współdzielą zasoby i operują we wspólnej sieci powstałej wskutek połączenia bloków 2x5 MHz. Wspólna sieć zapewnia bowiem lepszy zasięg, jak i większą prędkość Internetu. Wydaje się więc, iż najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do dokumentacji aukcyjnej zobowiązań, jakie operatorzy powinni podjąć w zakresie: 1) Współdzielenia częstotliwości z innym podmiotem; 2) Osiągnięcia określonego zasięgu sieci przy jednoczesnym zapewnieniu określonej szybkości transmisji danych dla godzin szczytu w sieci; 3) Nałożenia zobowiązań w zakresie obowiązku współpracy w określonych modelach na obszarach białych plam, wraz z obowiązkiem zapewnienia na tych obszarach prędkości minimalnej zgodnej z obowiązkami wynikającymi z Europejskiej Agendy Cyfrowej. Nałożenie zobowiązań w zakresie ograniczeń we współdzieleniu częstotliwości nie budzi żadnych zastrzeżeń prawnych. Zgodnie z art. 1151 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE może określić w rezerwacji częstotliwości ograniczenie sposobu wykorzystywania objętych nią częstotliwości, o którym mowa w art. 115 ust. 2 pkt 5 lit. a, w przypadku gdy wprowadzenie takiego ograniczenia jest uzasadnione koniecznością: 1) uniknięcia szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych lub szkodliwych zakłóceń; 2) ochrony ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych; 3) zapewnienia odpowiedniej jakości technicznej usługi; 4) zapewnienia jak najszerszego współużytkowania częstotliwości; 5) zagwarantowania efektywnego wykorzystania częstotliwości; 6) zapewnienia realizacji celu leżącego w interesie publicznym, w szczególności takiego jak: a) ochrona życia i zdrowia ludzi, b) wspieranie spójności społecznej, regionalnej lub terytorialnej, c) unikanie nieefektywnego wykorzystywania częstotliwości. W konsekwencji nie ma przeszkód, aby Prezes UKE określił zobowiązanie do użytkowania częstotliwości w blokach 2x15 MHz, czy też w bloku 2x30 MHz (wspólna sieć). Ewentualnie, możliwe jest nałożenie zobowiązań zróżnicowanych np. poprzez zobowiązanie do użytkowania bloku 2x30 MHz wyłącznie na obszarach białych plam z zastrzeżeniem, iż na pozostałych obszarach współdzielenie jest fakultatywne i może mieć miejsce w blokach 25 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 2x15 MHz (co pozwala zbudować dwie odrębne sieci) lub w bloku 2x30 MHz (z wyłączeniem możliwości realizacji innych konfiguracji). Wprowadzenie sztywnych zobowiązań w tym zakresie pozwoli na wykorzystanie bloków częstotliwości w sposób niezakłócający konkurencji, poprzez eliminację ryzyk związanych z nadmiernym zgromadzeniem zasobów przez część podmiotów współpracujących np. w bloku 2x20 MHz, w sytuacji, gdy inne podmioty korzystają z bloku 2x5 MHz lub 2x10 MHz. Zbudowanie w pierwszym etapie dwóch sieci 2x15 MHz może też pozwolić na następne połączenie ich w jedną sieć 2x30 MHz. Ponadto wprowadzenie tego rodzaju zobowiązań przyczyni się do realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej poprzez zapewnienie wszystkim obywatelom dostępu do Internetu o minimalnej szybkości 30 Mbit/s. Warto też pamiętać, że współdzielenie zagregowanego pasma pozwala na osiągnięcie większego zasięgu i lepszej jakości usług przy znacznie niższej liczbie stacji bazowych, co pozwoli między innymi efektywnie wykorzystywać środki unijne przeznaczane na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej. 26 Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 6. Podsumowanie Planowana aukcja na bloki częstotliwości z zakresu 800 MHz może doprowadzić do nieefektywnego podziału rynku, w którym jeden operator, bądź dwaj ze sobą współpracujący, będą w stanie stworzyć jedną sieć, pozwalającą na prędkość transferu około 150 Mb/s. Pozostali dwaj uczestnicy rynku, z których każdy będzie posiadał jeden blok 2x5 MHz, decydując się na współpracę, w najlepszym razie będą w stanie stworzyć sieć, w której transfer będzie dwukrotnie wolniejszy. W praktyce oznaczać to będzie monopolizację rynku, gdyż podmiot (lub podmioty) kontrolujące 2/3 pasma 800 MHz, będą w stanie zaoferować znacznie lepszą ofertę dla konsumentów, która w żaden sposób nie będzie możliwa do zaoferowania przez pozostałych graczy. Taki podział w rezultacie doprowadzi do eliminacji podmiotów, które znajdą się w tak nierównej sytuacji rynkowej. W ocenie IBnGR znacznie korzystniejszym rozwiązaniem byłaby budowa wspólnej sieci. Koncepcja ta zapewnia efektywność funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego, jak również zabezpiecza interes konsumentów. Wspólna sieć oznacza bowiem równe warunki do konkurowania dla wszystkich podmiotów i tym samym nie zaburza mechanizmów rynkowych prowadzących do możliwie niskich cen oferowanych usług. Jednocześnie jest to rozwiązanie, które gwarantuje wysoką jakość usług dostępu do mobilnego Internetu (większa prędkość, większa przepustowość, większy zasięg) dla każdego konsumenta. W ocenie Instytutu, budowa jednej wspólnej sieci o pojemności 2x30 MHz jest również jedynym wariantem gwarantującym realizację przez Polskę celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu Szerokopasmowego. Wdrożenie tej koncepcji wymaga jednak zmiany obowiązujących warunków aukcji, gdyż w aktualnym stanie prawnym najbardziej prawdopodobnym scenariuszem jest rozdrobnienie pasma 800 MHz po zakończeniu aukcji. Zasadniczą koniecznością jest nałożenie na uczestników aukcji zobowiązań w zakresie ograniczeń we współdzieleniu maksymalnie trzech bloków częstotliwości, czyli w praktyce ograniczenie możliwości ich łączenia do bloków 2x15 MHz (do połowy rynku). Takie rozwiązanie nie doprowadziłoby do nieefektywnego podziału rynku i nie wykluczałoby powstania wspólnej sieci. 27
