Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN.4131.202.2016 z dnia 24 czerwca

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA WARMIŃSKO-MAZURSKIEGO
Olsztyn, dnia 28 czerwca 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Mariola Katarzyna Porczyńska
Poz. 2612
Data: 2016-06-28 13:18:21
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN.4131.202.2016
WOJEWODY WARMIŃSKO - MAZURSKIEGO
z dnia 24 czerwca 2016 r.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2016 r, poz. 446/
stwierdzam nieważność uchwały Nr XXIV/143/2016 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie
z dnia 6 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym
Zasobem Gminy Grunwald na lata 2016-2020.
Uzasadnienie:
Rada Gminy Grunwald na sesji w dniu 6 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę, o której mowa na wstępie.
Przedmiotem uchwały jest uchwalenie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem
Gminy Grunwald na lata 2016-2020, stanowiącego jej załącznik.
Stosownie do art. 21 ust.1pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym
zasobem gminy.
W świetle postanowień pkt 4 ust. 2 ww. art. 21 ustawy, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym
zasobem gminy winien być opracowany na co najmniej
pięć kolejnych lat i obejmować
w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Użyte przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 ustawy sformułowanie "rada gminy uchwala", powoduje, iż
nie pozostawia się organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego
w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma zatem obowiązek
wydać przepisy normujące materię nim objętą. Wyjątek od tego obowiązku został przez ustawodawcę
wskazany w drugiej części pkt 2 ust. 1 art. 21 ustawy, z którego wynika, iż rada gminy nie jest zobowiązana do
uregulowania odmiennych zasad wynajmowania lokali podnajmowanych przez gminę, w takim przypadku
mają odpowiednie zastosowanie zasady przewidziane dla wynajmowania lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy.
W § 5 ust. 7 Programu, w ramach zasad polityki czynszowej, Rada Gminy postanowiła, iż nie planuje się
obniżania czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach, a pomoc rodzinom i osobom samotnym
w trudnym położeniu materialnym, jest i będzie realizowana poprzez zabezpieczenie w budżecie gminy
odpowiednich środków na wypłatę dodatków mieszkaniowych, przyznawanych na podstawie odrębnych
uregulowań.
W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia nie stanowią wypełnienia dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4
ustawy w zakresie określenia warunków obniżki czynszu. W tym miejscu należy także nadmienić, iż w świetle
art. 7 ust. 2 ustawy decyzja, co do zastosowania obniżki czynszu należy do organu wykonawczego, a organ
stanowiący ma obowiązek określić warunki tej obniżki.
W związku z tym, iż Rada Gminy nie wyczerpała zakresu przedmiotowego, określonego w wyżej
powołanym przepisie, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, należy to ocenić, jako
istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pominięcie
bowiem powyższej regulacji, stanowiącej obligatoryjny element Wieloletniego Programu (...), skutkuje
Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego
–2–
Poz. 2612
brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem
podjętego aktu.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku
z dnia 18 lutego 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. II SA/Op 305/07.
Ponadto należy wskazać, iż Rada wprowadzając w przyszłości postanowienia dotyczące warunków
obniżania czynszu, winna mieć na uwadze postanowienia art. 7 ust. 2 ustawy, a mianowicie zobowiązana jest
określić warunki obniżania czynszu, dokonując jednocześnie zróżnicowana obniżki w zależności od
wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy.
Niezależnie od powyższego, w ramach regulacji dotyczącej polityki czynszowej Rada wprowadziła
postanowienia naruszające prawo.
W § 5 ust. 3 Programu (…) postanowiła, iż stawkę czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali
mieszkalnych ustala Wójt Gminy zarządzeniem w wysokości do 3 % wskaźnika przeliczeniowego kosztu
odtworzenia 1m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w stosunku rocznym ogłaszanym przez
Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w oparciu o art. 1 i 8 ustawy. Ustaliła jednocześnie minimalny wzrost
stawek czynszu na poziomie 3% lub 5%. W ust. 6 natomiast nałożyła na najemców obowiązek ponoszenia
dodatkowych kosztów z tytułu opłaty za oświetlenie klatki schodowej i piwnic, w wielkości 3% wysokości
czynszu stawki bazowej (…).
Postanowienia dotyczące minimalnego wzrostu stawek czynszu oraz ustalenia wysokości dodatkowych
kosztów ponoszonych przez najemców, wykraczają poza granice upoważnienia wynikającego z art. 21 ust, 2
pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego,
w świetle którego rada gminy winna określić zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
W ramach bowiem zasad polityki czynszowej nie mieści się możliwość ustalania wzrostu minimalnego
stawek czynszu oraz ponoszenia dodatkowych opłat przez najemców, w określonej przez radę wysokości.
Zgodnie bowiem z art. art. 8 pkt 1 ww. ustawy stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład gminnego
zasobu nieruchomości ustala organ wykonawczy, zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4
ustawy. Ustalenie stawki czynszu najmu lokali, w związku z wprowadzanymi podwyżkami następowałoby
więc z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego, poprzez brak możliwości ustalenia stawki niższej niż
ustalona procentowo stawka minimalna. Również ustalenie dodatkowych opłat ponoszonych przez najemców
oraz ich wysokości należy do kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym, do kompetencji wójta należy gospodarowanie mieniem gminy, a w jego ramach
mieści się uprawnienie do zawierania umów, w tym umów najmu, których przedmiotem jest, m.in. nakładanie
określonych obowiązków na najemców.
W § 5 ust. 16 Programu (…) Rada Gminy postanowiła, iż wynajmujący lokal może podwyższyć czynsz,
wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu, najpóźniej na trzy miesiące naprzód, na koniec miesiąca
kalendarzowego. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (…), termin wypowiedzenia
wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą
termin dłuższy. W § 5 ust. 11 Programu (…) Rada Gminy postanowiła, iż stawka czynszu za lokale socjalne
i pomieszczenia tymczasowe wynosi połowę stawki najniższego czynszu obowiązującego w zasobach
mieszkaniowych gminy. Stosownie do art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (…), stawka czynszu za
lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie
mieszkaniowym. Według natomiast art. 25e ww. ustawy do najmu pomieszczeń tymczasowych stosuje się,
m.in. odpowiednio przepisy art. 23 ust. 4.
Wskazana wyżej modyfikacja art. 8a ust. 2 oraz art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (…)
stanowi istotne naruszenie prawa, polegające odpowiednio, na pominięciu możliwości wydłużenia okresu
wypowiedzenia w umowie oraz określeniu sztywnych stawek czynszu za lokal socjalny i pomieszczenia
tymczasowe oraz wkroczeniu jednocześnie w kompetencje wójta, jako organu upoważnionego do zawierania
umów. W tym miejscu należy wskazać, iż ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu
wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą
o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in.
specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika
stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na
powtarzaniu bądź modyfikacji norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione
stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne
Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego
–3–
Poz. 2612
powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II
SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02 ). Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90) uznał, że "uchwała organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte
w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć
się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co
może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."
Rada Gminy w ramach zasad polityki czynszowej zawarła, w § 5 ust. 1, ust. 2 ust. 8, ust. 9 ust. 10 oraz
ust. 15, również postanowienia dotyczące odpowiednio: obowiązków najemców, terminu oraz sposobu
płatności czynszu najmu i opłat za lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, obowiązku pobieranych
odsetek za opóźnienie w zapłacie należności z tytułu czynszu i innych opłat oraz ich wysokości, podstawy
wypowiedzenia umowy najmu, zakazu podnajmowania lokali.
W ocenie organu nadzoru, przysługująca Radzie kompetencja do określenia zasad polityki czynszowej,
w ramach uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie daje
możliwości określenia elementów umów, którymi w istocie są kwestionowane postanowienia.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy należy do właściwości
wójta.
Ustawodawca sam określił zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy, wskazując przy
tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym,
czyli de facto, wykonywanie niniejszej uchwały i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi
lokale z mieszkaniowego zasobu gminy, ustawodawca powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi).
W tym miejscu należy również stwierdzić, że Wójt, gospodarując mieniem gminy i zawierając umowę najmu
lokalu, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Grunwald, a z drugiej strony najemca mogą,
zgodnie z art. 353¹ Kodeksu cywilnego, ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub
cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
Zdaniem organu nadzoru powyższe oznacza, że Rada Gminy Grunwald, określając zasady polityki czynszowej
gminy, nie jest władna do stanowienia o konkretnym sposobie postępowania Wójta w zakresie zawierania
przez niego umów najmu, określania ich warunków.
Odnosząc się natomiast do postanowienia zawartego w ust. 15 § 5 Programu (…), należy wskazać również
na art. 6882 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu
lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda wynajmującego nie jest wymagana co do
osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym.
W świetle zatem wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami oraz regulacjami Kodeksu cywilnego, wójt dysponuje i zarządza mieniem gminnym oraz
jest podmiotem właściwym w sprawach zawierania umów dotyczących zbywania, nabywania i obciążania
składników tego mienia. Tym samym, prawo podnajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu
gminy jest kwestią związaną tylko i wyłącznie z treścią umowy najmu i tylko od woli wynajmującego (wójta)
zależy prawo najemcy do wynajęcia osobie trzeciej oznaczonego lokalu mieszkalnego.
Rada gminy nie może zatem regulować elementów treści stosunku najmu, w zakresie których przepisy prawa
powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy
najmu (WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia z 2 czerwca 2006 r., IV SA/Wr 596/05). Należy wskazać
również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia
15 marca 2007 r. sygn. akt: II SA/Wr 745/06, stwierdził iż: „Narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego,
który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia
w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.” W ust. 12 § 5 Programu (…) Rada postanowiła,
iż jeżeli w czasie trwania stosunku najmu w lokalu dokonano ulepszeń mających wpływ na wysokość czynszu,
wynajmujący może podwyższyć stawkę czynszu. Z powyższego postanowienia wynika, iż Rada Gminy,
poprzez sformułowanie „…może podwyższyć stawkę czynszu”, wprowadziła możliwość pewnej dowolność
działań wójta, mimo dokonania ulepszeń, które stanowią czynniki podwyższające czynsz, co pozostaje
w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (…) oraz
postanowieniami ust. 4 § 5 Programu. Powyższe przepisy wprowadzają bowiem obowiązek, przy ustalaniu
stawek czynszu, uwzględnienia czynników podwyższających stawki czynszu.
Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego
–4–
Poz. 2612
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak na wstępie.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w terminie
30 dni od daty jego otrzymania.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski
Artur Chojecki