Streszczenie oceny skutków Ocena skutków wniosku dotyczącego

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 30.11.2016 r.
SWD(2016) 419 final
PART 1/2
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
Towarzyszący dokumentowi:
Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej
dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w
sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych
{COM(2016) 767 final}
{SWD(2016) 416 final}
{SWD(2016) 417 final}
{SWD(2016) 418 final}
PL
PL
Streszczenie oceny skutków
Ocena skutków wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej
dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie
promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych
A. Zasadność działań
Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na poziomie UE?
W dyrektywie 2009/28/WE („dyrektywa RES”) ustanowiono europejskie ramy promowania
energii ze źródeł odnawialnych oraz obowiązkowe krajowe cele dla każdego państwa
członkowskiego dotyczące udziału tej energii w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. W
październiku 2014 r. Rada Europejska ustaliła, że należy pominąć obowiązkowe krajowe cele i
przyjąć jedną wartość docelową wiążącą dla całej UE, tak by w 2030 r. osiągnąć co najmniej 27procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych. Przewiduje się, że udział odnawialnych
źródeł energii (OZE) wzrośnie dzięki wypadkowej kilku czynników: długofalowych skutków
aktualnej polityki w tej dziedzinie, większej konkurencyjności cenowej związanej z postępem
technicznym, inicjatyw dotyczących systemu handlu emisjami i sektorów nieobjętych systemem
handlu uprawnieniami do emisji, a także struktury rynku energii elektrycznej, zarządzania unią
energetyczną i efektywności energetycznej. Ponieważ nie wprowadzono dodatkowych
ogólnounijnych rozwiązań w tej dziedzinie, powyższy wzrost nie jest jednak opłacalny, a
uzgodniony udział OZE na szczeblu UE nadal nie został osiągnięty.
Jaki cel należy osiągnąć?
W związku ze strategią unii energetycznej przegląd dyrektywy RES pozwoli zrealizować cztery
główne cele: (i) wkład w ograniczenie średniego globalnego wzrostu temperatury do
maksymalnie 2 °C, aby – zgodnie z zobowiązaniem UE na rzecz realizacji celów porozumienia
paryskiego (COP 21) – wartość ta wyniosła 1,5 °C; (ii) co najmniej 27-procentowy udział energii
ze źródeł odnawialnych w UE do 2030 r., osiągnięty w opłacalny sposób; (iii) większe
bezpieczeństwo energetyczne gospodarki UE dzięki zmniejszeniu zależności od importu energii;
(iv) wkład w dążenie UE do uzyskania wiodącej pozycji na świecie w zakresie energii
odnawialnej oraz do wypełnienia funkcji globalnego centrum rozwoju zaawansowanych
technicznie i konkurencyjnych rozwiązań w zakresie energii odnawialnej.
Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (zasada
pomocniczości)?
Z powodu pewnych niedoskonałości i barier rynkowych potrzebne są rozwiązania polityczne na
szczeblu UE, aby państwa członkowskie mogły wspólnie osiągnąć wiążący unijny cel
polegający na co najmniej 27-procentowym udziale energii ze źródeł odnawialnych, a przy tym –
by nastąpiło to w możliwie opłacalny i sprawny sposób. Działania na poziomie UE przyniosą
pewność inwestycyjną w ogólnounijnych ramach regulacyjnych, a także zagwarantują spójne i
opłacalne stosowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz wydajne funkcjonowanie
wewnętrznego rynku energii. Jednocześnie państwa członkowskie będą miały pełną swobodę
co do wytwarzania różnych form energii ze źródeł odnawialnych w zależności od wybranego
koszyka energetycznego.
2
B. Rozwiązania
Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy istnieje wariant
preferowany? Jeżeli nie, dlaczego?
Aby wspierać stosowanie energii ze źródeł odnawialnych, rozważono warianty legislacyjne i
nielegislacyjne. W ocenie skutków szczegółowo przeanalizowano każdy wariant strategiczny,
począwszy od utrzymania status quo (wariant zerowy), a skończywszy na środkach o bardziej
ogólnounijnym charakterze. Nie określono wariantu preferowanego, aby Komisja mogła
zachować swobodę decyzyjną co do wyboru wariantów w pięciu następujących dziedzinach:
(i) Warianty dotyczące zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w sektorze energii
elektrycznej (RES-E)
Wspólne europejskie ramy systemów wsparcia: 1 – stosowanie wyłącznie mechanizmów
rynkowych; 2 – sprecyzowanie zasad za pomocą „zestawu narzędzi”; 3 – obowiązkowe
przejście na pomoc inwestycyjną.
Większa koordynacja podejścia regionalnego: 1 – obowiązkowe wsparcie regionalne; 2 –
obowiązkowe częściowe otwarcie systemów wsparcia dla uczestników transgranicznych.
Instrument finansowy na rzecz odnawialnych źródeł energii: 1 – Unijny instrument
finansowy o szerokich kryteriach kwalifikowalności; 2 – Unijny instrument finansowy na rzecz
projektów wysokiego ryzyka dotyczących odnawialnych źródeł energii
Uproszczenie administracyjne: 1 – udoskonalenie przepisów obejmujące: punkt
kompleksowej obsługi, zakresy czasowe i sprawniejsze procedury dotyczące rozbudowy źródła
energii; 2 – ograniczone czasowo procedury wydawania zezwoleń – automatyczne
zatwierdzanie i prosty proces zgłaszania małych projektów.
(ii) Warianty dotyczące zwiększenia energii ze źródeł odnawialnych w sektorze ciepłowniczym i
chłodniczym (RES-H&C):
Uwzględnienie OZE w zaopatrzeniu w energię cieplną i chłodzącą: 1 – obowiązek dla
dostawców paliw kopalnych dotyczący sektora RES H&C; 2 – taki sam obowiązek, ale dla
wszystkich dostawców paliw.
Łatwiejsze korzystanie z energii ze źródeł odnawialnych oraz ciepła odpadowego w
systemach zaopatrzenia w energię cieplną i chłodniczą: 1 – wymiana najlepszych praktyk; 2
– świadectwa charakterystyki energetycznej oraz zapewnienie dostępu do lokalnych systemów
H&C; 3 – środki określone w pkt 2 oraz dodatkowe udoskonalenie ram ochrony praw
konsumenta.
(iii) Warianty dotyczące zwiększenia energii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu
(RES-T):
Uwzględnienie OZE w sektorze transportu: 1 – Unijny obowiązek włączania
zaawansowanych paliw ze źródeł odnawialnych; 2 – Unijny obowiązek włączania wszystkich
paliw ze źródeł odnawialnych stosowanych w transporcie oraz stopniowe wycofanie biopaliw
produkowanych z roślin spożywczych (podwarianty: 2A – częściowe wycofanie biopaliw
produkowanych z roślin spożywczych do 2030 r.; 2B – całkowite wycofanie takich biopaliw do
2030 r.; 2C – szybsze wycofanie biopaliw produkowanych z roślin spożywczych i wyższe
wartości ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 2030 r.); 3 – powyższe warianty oraz
unijny obowiązek włączenia paliw ze źródeł odnawialnych stosowanych w lotnictwie i żegludze
morskiej; 4 – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych (dyrektywa w sprawie jakości
paliw) (podwarianty: 4B – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych dotyczący ogólnie
paliw i energii elektrycznej; 4C – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych dotyczący
zaawansowanych paliw i energii elektrycznej; 4D – zaawansowane paliwa, energia elektryczna i
paliwa konwencjonalne o niższych emisjach gazów cieplarnianych).
3
(iv) Warianty dotyczące upodmiotowienia i informowania konsumentów w odniesieniu do energii
ze źródeł odnawialnych
Wzmocnienie pozycji konsumentów w zakresie prosumpcji i magazynowania energii
elektrycznej ze źródeł odnawianych: 1 – wytyczne UE w sprawie prosumpcji; 2 –
wzmocnienie pozycji obywateli w zakresie prosumpcji i magazynowania energii elektrycznej ze
źródeł odnawialnych; 3 – dla gmin: prosumpcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i
zużywanie jej w innym miejscu.
Ujawnianie informacji dotyczących energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych: 1 –
ulepszenie systemu gwarancji pochodzenia; 2 – środki określone w pkt 1 + obowiązkowe
gwarancje pochodzenia w związku z ujawnianiem informacji; 3 – środki określone w pkt 2 +
rozszerzenie gwarancji pochodzenia na wszystkie źródła wytwarzania energii elektrycznej.
Identyfikacja paliw ze źródeł odnawialnych wykorzystywanych w ciepłownictwie i
chłodnictwie oraz transporcie: 1 – rozszerzenie gwarancji pochodzenia na paliwa gazowe ze
źródeł odnawialnych; 2 – rozszerzenie gwarancji pochodzenia na paliwa ciekłe i gazowe ze
źródeł odnawialnych; 3 – opracowanie alternatywnego systemu identyfikacji dla paliw ciekłych i
gazowych ze źródeł odnawialnych.
(v) Warianty dotyczące zapewnienia co najmniej 27-procentowego udziału energii ze źródeł
odnawialnych w 2030 r.:
Cele krajowe na 2020 r.: cele krajowe na 2020 r. jako poziom wyjściowy versus poziom
bazowy.
Kurs: Liniowy versus nieliniowy
Mechanizmy pozwalające zapobiec różnicom w poziomach ambicji w związku z unijnym
celem w zakresie energii ze źródeł odnawialnych: 1 – przegląd poziomu ambicji planów
krajowych; 2 – włączenie klauzuli przeglądowej, która w razie potrzeby umożliwi na późniejszym
etapie zaproponowanie dodatkowych unijnych mechanizmów służących realizacji celów; 3 –
zwiększenie poziomu ambicji środków ogólnounijnych; 4 – wprowadzenie wiążących celów
krajowych.
Zapobieganie różnicom w realizacji i niwelowanie tych różnic: 1 – przegląd planów
krajowych; 2 – włączenie klauzuli przeglądowej, która w razie potrzeby umożliwi na późniejszym
etapie zaproponowanie dodatkowych unijnych mechanizmów służących realizacji celów; 3 –
zwiększenie poziomu ambicji środków ogólnounijnych; 4 – wprowadzenie wiążących celów
krajowych.
Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla
poszczególnych wariantów?
Od dnia 18 listopada 2015 r. do dnia 10 lutego 2016 r. prowadzono internetowe konsultacje
społeczne. Konsultacje potwierdziły, że państwa członkowskie, organizacje pozarządowe,
ośrodki analityczne, inwestorzy i stowarzyszenia zasadniczo zgadzają się co do konieczności
wprowadzenia stabilnych i przewidywalnych unijnych ram prawnych dotyczących OZE oraz co
do znaczenia, jakie ma określenie środków dla RES-E, RES-H&C, RES-T, zwiększenie udziału
konsumentów w wewnętrznym rynku energii, usunięcie barier administracyjnych oraz
osiągnięcie wiążącego celu unijnego na poziomie co najmniej 27 %. Wszystkie
zainteresowane podmioty zasadniczo zgodziły się, że należy wesprzeć rozwój infrastruktury,
zwłaszcza w przypadku inteligentnych sieci energetycznych i systemów magazynowania.
Państwa członkowskie podkreśliły swoje zaangażowanie na rzecz redukcji emisji gazów
cieplarnianych, a także potrzebę oddzielenia tego zagadnienia od kwestii wzrostu
gospodarczego i rentowności energii ze źródeł odnawialnych. Niektóre państwa członkowskie
położyły nacisk na znaczenie OZE z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i
4
zależności od importu energii. Przedstawiciele sektora podkreślili konieczność stworzenia
rynku, który będzie odpowiadał specyfice OZE dzięki integracji rynkowej i silnemu systemowi
ochrony inwestycji w perspektywie długofalowej; będzie to wymagało stabilnych ram
regulacyjnych sprzyjających innowacji, zapewniających rentowność i zwiększających
konkurencyjność na szczeblu UE. Organizacje pozarządowe podkreśliły znaczenie praw
obywateli do większej decentralizacji, która wzmocni społeczności lokalne i będzie sprzyjać
akceptacji społecznej dla przyszłych rozwiązań.
C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu
Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano
– głównych wariantów?
Pełne ilościowe określenie skutków nie jest obecnie możliwe, ponieważ nie wybrano
preferowanych wariantów. Rozwiązania zaproponowane w wariantach 1–4 uwzględniają
problem braku pewności inwestycyjnej, zwiększają opłacalność, pozwalają zaradzić
niedoskonałościom rynku, aktualizują obowiązujące ramy regulacyjne i sprzyjają większemu
udziałowi obywateli.
Wdrożenie głównych środków pomoże UE w osiągnięciu celów dotyczących redukcji emisji
gazów cieplarnianych (dzięki wkładowi w dodatkową 5-procentową redukcję emisji gazów
cieplarnianych, jaka jest konieczna w porównaniu ze scenariuszem odniesienia). Ponadto może
się ono przyczynić do zmniejszenia kosztów importu energii (łączne skutki realizacji celów na
2030 r. oznaczałyby oszczędność w wysokości 221 mld EUR w latach 2021–2030) oraz pozwoli
uzyskać dodatkowe korzyści, wynikające np. z ogólnego zmniejszenia kosztów kontroli
zanieczyszczeń i kosztów dla zdrowia, które wynoszą 12,3–19,5 mld EUR rocznie.
Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano –
głównych wariantów?
Główne opracowane warianty mogą wywrzeć skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe w
państwach członkowskich. W miarę możliwości skutki te dokładnie określono.
Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?
W ocenie skutków przewidziano specjalne odstępstwa dla MŚP, aby środki na rzecz osiągnięcia
ogólnounijnego celu na 2030 r. w zakresie OZE sprzyjały konkurencyjności tych przedsiębiorstw
(np. uproszczenie administracyjne, przepisy szczegółowe dotyczące wsparcia ze środków
publicznych, szersze środki w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawianych na potrzeby
własne).
Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?
Państwa członkowskie wniosą wkład we wspólną realizację uzgodnionych ogólnounijnych celów
dotyczących OZE do 2030 r. Środki te mogą mieć skutki dla budżetów i administracji krajowych.
D. Działania następcze
Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?
Niektóre przepisy dyrektywy RES – zwłaszcza przepisy dotyczące wiążących celów krajowych –
przestaną obowiązywać w grudniu 2020 r. W ocenie skutków odniesiono się do środków, jakie
należy uwzględnić w dyrektywie RES na okres po 2020 r. Niektóre warianty wiążą się z
5
potrzebą wprowadzenia do zmienionej dyrektywy RES klauzul przeglądowych, które mają
zagwarantować, że przejście z wiążących celów krajowych na cel ogólnounijny na 2030 r.
będzie odpowiednio monitorowane i realizowane.
6