Konstytucyjnosc referendum tekst

http://www.konstytuty.pl/archives/2216
Dlaczego w obecnym stanie prawnym
referendum nt. JOW nie może się odbyć?
Posted on 13 May 2015 by Marcin Wiszowaty
uzupełnienia: 14.5.2015 i 18.5.2015.
O problemie referendum z inicjatywy Prezydenta RP i JOW-ach porozmawiamy na antenie
Radia Gdańsk w audycji “Rozmowa kontrolowana” (14 maja, godz. 8:30)
W poniedziałek rano, następnego dnia po pierwszej turze wyborów prezydenckich Pan Prezydent
poinformował, że zamierza zarządzić referendum “tak jak mówi to konstytucja za zgodą Senatu”
które miałoby dotyczyć trzech kwestii: systemu wyborczego w wyborach do Sejmu, zmiany
sposobu finansowania partii politycznych oraz prawa podatkowego. Kwestia odnosząca się do
wyborów ma dotyczyć “zmian w ordynacji wyborczej” polegających na przeprowadzaniu tych
wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych (JOW). Prezydent świadomy tego, że w
obecnym stanie prawnym istnieje “bariera prawna uniemożliwiająca wprowadzenie JOW w
wyborach do Sejmu” zamierza jednocześnie “zlikwidować ją” składając projekt odpowiedniej
ustawy o zmianie konstytucji.
Niestety, zapowiedziana sekwencja wydarzeń wzbudza poważne wątpliwości co do jej zgodności
z konstytucją, co sprawia, że inicjatywa zmian w prawie wyborczym w zaproponowanym
kształcie traci rację bytu. Dlaczego? Wyjaśnię to w kilku punktach:
1) Zgodnie z art. 4 ust. 2 konstytucji “Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub
bezpośrednio”. Oznacza to, że referendum, jako instytucja tzw. demokracji bezpośredniej polega
na sprawowaniu władzy, na podejmowaniu wiążących decyzji, a nie na wyrażaniu opinii.
2) Jednomandatowe okręgi wyborcze sprawiają, że w każdym okręgu wyborcy mogą obsadzić
tylko jeden mandat. Zwycięzcą jest ten kandydat, który uzyska większość głosów (w zależności
od szczegółowych ustaleń: zwykłą, bezwzględną lub kwalifikowaną, do czego jeszcze wrócimy).
Zgodnie z art. 96 ust. 2 konstytucji wybory do Sejmu są (a więc do momentu zmiany konstytucji:
muszą być) m. in. proporcjonalne. System proporcjonalny, polegający na przyznawaniu
mandatów kandydatom proporcjonalnie do ilości głosów uzyskanych przez nich (lub ich listy) w
wyborach – uniemożliwia przeprowadzenie wyborów w ramach JOW. Nie można jednego
mandatu rozdysponować proporcjonalnie. Oznacza to, że art. 96 ust. 2 uniemożliwia
przeprowadzenie wyborów do Sejmu RP w jednomandatowych okręgów wyborczych. Dodajmy
dla jasności: art. 97 ust. 2 odnoszący się do wyborów do Senatu nie zawiera takiego zastrzeżenia.
Wybory do Senatu nie muszą być proporcjonalne i… nie są. Przeprowadza się je właśnie w
wersji JOW. Pan Prezydent ma więc częściowo rację, że art. 96 ust. 2 jest “przeszkodą prawną”
we wprowadzeniu JOW w wyborach do Sejmu. Częściowo, ponieważ jest on raczej “ochroną”
niż “przeszkodą” – do czego jeszcze powrócimy.
3) Zgodnie z art. 100 ust. 3 konstytucji: “Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia
wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa”. Od 2011 r. jest to ustawa z 5
stycznia 2011 r. “Kodeks wyborczy”, która uchyliła wszystkie poprzednio obowiązujące ustawy
regulujące zasady przeprowadzenia wyborów do poszczególnych wybieralnych organów, m.in.
ustawę z 21 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu [zapowiedź p. Prezydenta
dotycząca zmiany “ordynacji wyborczej” uznaję więc za lapsus językowy, co wspominam dla
porządku, na marginesie]. Szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów, w tym ustanowienie
JOW może więc nastąpić tylko w Kodeksie wyborczym. Dopóki jednak, na mocy art. 96 ust. 2
konstytucji wybory do Sejmu są proporcjonalne – nie ma możliwości, aby dokonać jakiejkolwiek
zmiany kodeksu wyborczego w celu wprowadzenia JOW. W tym miejscu zaczynają się
komplikacje.
zgłoszenie projektu ustawy o zmianie konstytucji nie jest równoznaczne z jej
wprowadzeniem
4) We wtorek, 12 maja Prezydent skierował do Sejmu projekt ustawy o zmianie konstytucji
polegającej m.in. na usunięciu z art. 96 ust. 2 wyrazu “proporcjonalne”. Prezydent miał takie
prawo, ale sam projekt nie oznacza jeszcze, że dojdzie do przyjęcia tej zmiany. Dwa fakty
sprawiają, że jest to scenariusz wysoce wątpliwy. Po pierwsze – klub parlamentarny głównej
partii opozycyjnej wobec koalicji rządzącej, a jednocześnie opowiadającej się przeciwko JOW
posiada obecnie 134 posłów. Koalicja dysponuje poparciem swoich 240 posłów. Wymagana dla
dokonania zmian w konstytucji większość 2/3 głosów to przy wzorowej obecności 460 posłów –
306 głosów. Aby przegłosować sprzeciw 134 posłów PiS, do których należałoby jeszcze doliczyć
15 głosów klubu Zjednoczonej Prawicy, za propozycją zmian musiałoby opowiedzieć się 58 z 71
wszystkich posłów spoza trzech wspomnianych klubów. Wystarczy jednak, że część
wstrzymałaby się od głosu, nie mówiąc o głosowaniu przeciw, aby projekt zmiany konstytucji
został oddalony. Jest to oczywiście scenariusz, który zakłada wzorową frekwencję posłów.
Należy przewidywać, że w sprawie tak istotnej jak zmiana konstytucji frekwencja byłaby bliska
100%.
uzyskanie większości 2/3 głosów dla przegłosowania zmiany konstytucji w Sejmie i
zbliżający się koniec kadencji stawiają pod znakiem zapytania szanse na dokonanie zmiany
konstytucji
Drugi powód to zbliżające się, jesienne wybory do Sejmu. Przepisy regulujące tryb prac ustawodawczych
w przypadku dokonywania zmian w konstytucji przewidują raczej ich spowolnienie niż przyspieszenie,
przy czym stosowanie tzw. trybów pilnych czy przyspieszonych jest w tym przypadku zakazane. Pośpiech
w pracach nad zmianą ustawy zasadniczej jest z pewnością niewskazany. Wszystko to sprawia, że zgodnie
z zasadą dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu projekt ustawy o zmianie konstytucji znajdujący się jeszcze
na etapie prac parlamentarnych – przepadnie wraz z końcem kadencji [1]. Dlaczego jest to tak ważne?
5) Dopóki obowiązuje art. 96 ust. 2 niedopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w sprawie
JOW – nawet jeżeli byłoby to referendum dotyczące zmiany w kodeksie wyborczym, a więc w
ustawie, a nie wprost w konstytucji. Zakładając na potrzeby tych rozważań sytuację, w której
Senat wyraziłby zgodę na zarządzenie referendum przez Prezydenta w opisanej sprawie JOW –
wyobraźmy sobie jego możliwe skutki:
a) scenariusz 1: frekwencja w referendum jest niższa niż 50%. Zgodnie z art. 125 ust. 3
referendum ogólnokrajowe nie jest wówczas wiążące. Pozostaje więc kwestia wydatków na
bardzo kosztowne badanie opinii publicznej oraz pytanie dotyczące odpowiedzialności
konstytucyjnej Prezydenta RP, który zarządził referendum niezgodnie z konstytucją.
b) scenariusz 2: frekwencja wynosi 50% lub więcej – obywatele podejmują decyzję o
wprowadzeniu JOW w wyborach do Sejmu. Oznacza to, że organy władzy publicznej mają
obowiązek realizacji woli narodu jako suwerena, a więc m.in. – zmiany konstytucji ! (art. 96 ust.
2) Tymczasem, zgodnie z art. 235 ust. 1 obywatele nie mają prawa inicjatywy ustrojodawczej, a
więc nie mogą inicjować zmian w konstytucji. Nie mogą ich tym bardziej wprowadzać, bowiem
jest to kompetencja Sejmu i Senatu. Obywatele mogą jedynie wypowiedzieć się w sprawie zmian
dokonanych wcześniej przez Sejm i Senat, o ile te zmiany dotyczyły rozdziału I, II lub XII
konstytucji. Mogą takie zmiany zatwierdzić lub nie zatwierdzić – ze skutkiem ich niedojścia do
skutku. Takie referendum zatwierdzające, odbywające się po uchwaleniu ustawy o zmianie
konstytucji w obu izbach, zarządza Marszałek Sejmu, jednak nie z woli narodu, ale któregoś z
podmiotów wymienionych w art 235 ust. 1 (Prezydenta, min. 92 posłów, Senatu). Art 96 ust. 2
znajduje się jednak w rozdziale IV. W doktrynie prawa konstytucyjnego można spotkać głosy, że
referendum mogłoby dotyczyć zgłoszenia projektu ustawy dotyczącej konkretnej zmiany
konstytucji. Taki projekt Prezydent jednak wczoraj zgłosił.
W obecnym stanie należy stwierdzić, że Senat, który ma 14 dni na podjęcie decyzji o
wyrażeniu zgody na przeprowadzenie referendum – nie powinien tej zgody udzielić.
Sama kwestia dopuszczalności referendum przewidującego zmiany w ustawie jest dyskusyjna. W
nieomal zgodnych opiniach doktryny – referendum ogólnokrajowe zarządzane przez Prezydenta
nie może służyć osłabieniu władzy ustawodawczej – np. w drodze projektu przyjęcia konkretnej
ustawy. Dlatego ewentualna decyzja Prezydenta (władza wykonawcza) o zarządzeniu referendum
jest zabezpieczona koniecznością wyrażenia następczej zgody przez Senat (władza
ustawodawcza)[2].
Skala naruszeń prawa jest w opisanym scenariuszu znaczna, a problemy konstytucyjne – liczne.
Trzeba stwierdzić, że zarządzenie referendum dotyczącego zmiany ustawy w sposób, który
wprowadzi postanowienia niezgodne z konstytucją (wprowadzenie JOW przed zmianą
blokującego je przepisu konstytucji) – jest niedopuszczalne. Jego skutek oznaczałby bowiem
konieczność
zmiany
konstytucji,
do
czego
obywatele
nie
mają
prawa.
13 maja Prezydent podpisał zarządzenie dotyczące wspomnianego referendum, które skierował
do Senatu. W obecnym stanie należy stwierdzić, że Senat, który ma na podjęcie decyzji 14
dni – powinien zgody odmówić.
c) scenariusz 3: przy frekwencji wynoszącej 50% lub więcej obywatele opowiadają się
przeciwko JOW. Wolę narodu wyrażoną w referendum przeprowadzonym w warunkach
obowiązywania art 96 ust. 2 można by odczytywać nie tylko jako brak poparcia dla JOW, ale
także jako brak poparcia dla zmiany art. 96 ust. 2 konstytucji. A więc – doszłoby wręcz do
ustanowienia normy niezmienialnej konstytucji (przynajmniej do kolejnego referendum na ten
sam temat) – zabezpieczenia zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu wyrażonej w
konstytucji, co najmniej w odniesieniu do JOW (wybory większościowe można przeprowadzić
także bez ustanawiania JOW). Ta kolejna, negatywna konsekwencja propozycji przedwczesnego
zarządzania referendum.
Zgodnie z art. 126 ust. 2 Prezydent RP czuwa nad przestrzeganiem konstytucji. Już ten,
konstytucyjny nakaz powinien wystarczyć, aby Prezydent nie podejmował inicjatyw, których
zgodność z konstytucją budzi poważne wątpliwości. Art 198 ust. 1 stanowi bowiem, że za
naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie
swojego urzędowania (delikt konstytucyjny) Prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną
przed Trybunałem Stanu.
“Uchwalanie Ustawy Zasadniczej dowcipem i trikiem nie jest zdrowe” Józef Piłsudski, 1934 r.
Co do samej zmiany art 96 ust. 2, a także innych proponowanych zmian – nie należy ich
podejmować w warunkach trwającej kampanii wyborczej. Zarówno wprowadzenie wyborów do
Sejmu w ramach JOW, jak i zmiana zasad finansowania partii politycznych to zagadnienia
wymagające szerokiej dyskusji z udziałem ekspertów. O zagrożeniach wynikających z obu
proponowanych zmian wielokrotnie mówiono i dużo napisano.
Przedstawmy podstawowe tezy:
JOW JOWowi nierówny
Sam fakt, że wybory zostaną zorganizowane w jednomandatowych okręgach wyborczych nie
decyduje jeszcze o tym jaki zostanie zastosowany szczegółowy system wyborczy (sposób
przeliczania głosów na mandaty). Znanych jest co najmniej kilka alternatywnych modeli. Warto
wspomnieć – dla uproszczenia – o trzech głównych, odsyłając zainteresowanych do rozlicznej
literatury na ten temat:
Sam fakt, że wybory zostaną zorganizowane w jednomandatowych okręgach wyborczych
nie decyduje jeszcze o tym jaki zostanie zastosowany szczegółowy system wyborczy (sposób
przeliczania głosów na mandaty).
1) system większości względnej: zwycięzcą zostaje kandydat, który uzyskał najwięcej głosów w
okręgu, a więc najwięcej z wszystkich, ale niekoniecznie więcej niż wszyscy pozostali. Sprawia
to, że można wygrać dzięki niewielkiej przewadze, co sprawi, że głosy zdecydowanej większości
wyborców nie przełożą się na mandat. Jest to najmniej sprawiedliwy system, krytykowany za
“marnowanie”
głosów
wielu
wyborców;
2) system większości bezwzględnej: należy uzyskać ponad połowę ważnie oddanych głosów, a
więc więcej niż wszyscy pozostali kandydaci razem wzięci. Przy dużej liczbie kandydatów
rzadko zdarza się, aby wybory zostały rozstrzygnięte od razu, co powoduje, że należy
przewidzieć konieczność “dogrywki”. W takiej sytuacji najpopularniejsze są dwa rozwiązania:
a)
głosowanie
alternatywne
(jednoturowe)
wyborca na karcie do głosowania, przy nazwiskach poszczególnych kandydatów zaznacza ich
kolejność według własnych preferencji. Głos uzyska kandydat oznaczony przez wyborcę jako
numer jeden. Numerkiem dwa oznacza się kandydata, który przejmie głos “jedynki”, gdyby
ogółem nie zebrała ona wystarczającego poparcia. Wykreślanie i przenoszenie głosów następuje
tak długo jak długo nie zostanie wyłoniony zwycięzca. Zaletą tego rozwiązania jest brak
konieczności organizowania drugiej tury i ścisła kontrola wyborcy nad losami swojego głosu,
wreszcie – mniejszy odsetek głosów “zmarnowanych”.
Wzór karty wyborczej w wyborach do australijskiego senatu (źródło: Australian Electoral Commission)
b)
głosowanie
dwuturowe
brak rozstrzygnięcia w pierwszej turze oznacza konieczność zorganizowania drugiej tury. Ważne
jest pytanie: “kto do niej przechodzi”? Czy są to dwaj najlepsi kandydaci, czy wszyscy oprócz
najgorszego, czy wszyscy powyżej określonego progu poparcia w pierwszej turze? Każde z
rozwiązań generuje kolejne pytania – np. czy w drugiej turze wystarczy już większość zwykła,
czy nadal musi być to większość bezwzględna (ponad połowa głosów?). O ile w przypadku
głosowania na dwóch kandydatów większość bezwzględna jednego z nich jest nieomal pewna, o
tyle w razie liczniejszej grupy kandydatów – nie.
Stawiając pytanie referendalne o JOW-y – należałoby je najpierw doprecyzować. W innym
wypadku jest ono bardzo ogólne i pozostawia maksymalną swobodę ustawodawcy, który
następnie działając w oparciu o wolę narodu będzie mógł dowolnie ustanowić szczegółowe
zasady wyborów większościowych do Sejmu.
Odnosząc się krótko do tezy, że sam fakt wprowadzenia JOW ma stanowić lek na
“zabetonowanie” sceny politycznej należy zauważyć, że w warunkach obecnego kształtu sceny
politycznej, na której funkcjonują dwie duże partie polityczne otoczone wianuszkiem małych i
przy licznej poczekalni tych, które nie mają szans na konkurencję wyborczą, również z powodów
finansowych – to teza tyle odważna co trudna do obrony. Dowiodły tego wyniki wyborów do
Senatu przeprowadzonych po raz pierwszy w ramach JOW. Tylko 2 senatorów nie było
związanych z partiami politycznymi. Pozostałych 98 bezpośrednio lub pośrednio reprezentowało
największe partie. Wyniki majowych wyborów do brytyjskiej Izby Gmin również pokazały
skutek istnienia JOW-ów w formie “first past the post” (wygrywa ten, który ma najwięcej
głosów), czyli właśnie “zabetonowanie” sceny politycznej. JOW w formie połączonej z
systemem większości względnej (jak zdaje się proponować Ruch Obywatelski Na Rzecz JOW) –
to jednak raczej utrwalenie status quo niż szansa na jego zmianę. Zupełnie na marginesie
pozostawiam pytanie, czy takie utrwalenie sceny jest samo w sobie złe.
Finansowanie partii politycznych
Jeżeli zlikwidujemy finansowanie partii politycznych z budżetu pojawi się pytanie – skąd mają
być finansowane? Finansowanie na obecnych zasadach ma swoje mankamenty. Zgadzam się, że
próg 3% głosów w wyborach, który jest wymagany dla zwrotu wydatków w kampanii wyborczej
jest zbyt wysoki i uniemożliwia wejście do polityki debiutujących partii politycznych, czy
ruchów społecznych (zwrot przysługuje komitetom wyborczym, a nie tylko partiom). Wysokość
środków finansowych otrzymywanych przez partie polityczne jest wysoka, pomimo tego, że
została ostatnio zmniejszona. Pozytywna ocena wymogu przedstawiania corocznego
sprawozdania finansowego w celu uzyskania dofinansowania (dotacje i subwencje budżetowe dla
partii) zostaje osłabiona przez fakt, że treść sprawozdań nie jest weryfikowana pod względem
merytorycznym, ale tylko formalnym. Plusem jest, że finanse partii nadal są jawne, a
finansowanie z budżetu pozwala na większą kontrolę nad tymi środkami, łatwiejsze ustalanie
(zmniejszanie) limitów, czy decydowanie o przeznaczaniu tych środków (jak w przypadku
zakończonej niestety niepowodzeniem inicjatywy regulacji ustawowej wydatkowania środków na
fundusz
ekspercki).
Obawa zgłaszana przez część badaczy, że likwidacja finansowania z budżetu może sprawić, że
partie będą finansowane przez grupy interesów jest racjonalna. Oczywiście już dochodzi do tego
zjawiska, ale na pewno na mniejszą skalę. Należałoby raczej zwiększyć przejrzystość
finansowania partii politycznych oraz jawność wydatkowania środków finansowych przez partie
i organy władzy publicznej niż likwidować ich finansowanie z budżetu państwa. Należałoby
także rozważyć obniżenie wysokości finansowania oraz progu wymaganego dla uzyskania
zwrotu kosztów poniesionych na kampanię wyborczą.
Ciekawe zestawienie największych sponsorów kampanii wyborczej H. Clinton i B. Sandersa w wyborach do Senatu USA. (źródło:
http://www.willyloman.wordpress.com)
Marszałek Józef Piłsudski skwitował gry polityczne posłów w 1935 r. wokół przyszłej
konstytucji kwietniowej zdaniem: “uchwalanie Ustawy Zasadniczej dowcipem i trikiem nie jest
zdrowe”. Wczoraj minęła 80 rocznica śmierci Pana Marszałka, którego słowa pozostały
niepokojąco aktualne.
Uzupełnienie: 14 maja 2015 r.
Uzupełnienie: 18 maja 2015 r.
Opinia prawna z 18 maja 2015 r. dotycząca oceny zgodności z Konstytucją materii pytań
zawartych w projekcie postanowienia Prezydenta RP o zarządzeniu ogólnokrajowego
referendum (druk senacki nr 899) – w szczególności pytania dotyczącego jednomandatowych
okręgów wyborczych – z odniesieniem się do bieżących głosów konstytucjonalistów w tej
kwestii – na zlecenie Kancelarii Senatu.
Przypisy
[1] A. Bień-Kacała, Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych. Wybrane problemy, “Studia Iuridica Toruniensia”, 2008, t. 4, s. 33-42
[2] zob. L. Garlicki, Art 125 (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom 1, Warszawa 1999, s. 5-14; W. Skrzydło, Komentarz do art.
125 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX 2013.
[Propozycja cytowania: M. M. Wiszowaty, Dlaczego w obecnym stanie prawnym referendum nt. JOW nie może
się odbyć?, Blog konstytucyjny Konstytuty.pl (13.5.2015), http://www.konstytuty.pl/archives/2216]
inShare20