Zadania i formy działania Policji w zakresie zapewniania bezpieczeństwa i porządku
advertisement
Politechnika Śląska w Gliwicach Wydział Organizacji i Zarządzania Katedra: Katedra Podstaw Zarządzania i Marketingu Kierunek studiów: Administracja Publiczna Łukasz Górski Zadania i formy działania Policji w zakresie zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego Praca dyplomowa licencjacka napisana pod kierunkiem Prof. dr hab. Ernesta Knosali Gliwice, czerwiec 2007 SPIS TREŚCI: WSTĘP .................................................................................................................. 3 Rozdział I. Zagadnienia ogólne ............................................................................. 5 1. Pojęcie policji .................................................................................................... 5 1.1. Policja jako funkcja ........................................................................................ 5 2. Rodzaje policji ................................................................................................. 16 1.2.1. Policja w ujęciu materialnym .................................................................... 16 1.2.2. Policja w ujęciu formalnym ...................................................................... 25 Rozdział II. Organizacja policji w Polsce w świetle ustawy o Policji ................ 32 2.1. Komendant Główny jako centralny urząd.................................................... 33 2.2. Komendant wojewódzki jako organ administracji zespolonej .................... 36 2.3. Komendant powiatowy jako organ powiatowej administracji zespolonej .. 38 2.4. Inne struktury organizacyjne policji ............................................................. 40 Rozdział III. Zasady działania Policji ................................................................. 44 Rozdział IV. Współdziałanie Policji z samorządem terytorialnym i organizacjami samorządowymi ........................................................................... 53 1. Zasady ogólne współdziałania ........................................................................ 53 2. Prawne aspekty współdziałania Policji z organami administracji publicznej 55 4.2.1. Współpraca z organami administracji rządowej i z samorządem terytorialnym ....................................................................................................... 55 4.2.2. Współpraca ze Strażami Gminnymi .......................................................... 60 ZAKOŃCZENIE ................................................................................................. 70 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 72 CZASOPISMA .................................................................................................... 74 WYKAZ WAŻNIEJSZYCH ŹRÓDEŁ PRAWA .............................................. 75 WYKAZ STRON INTERNETOWYCH ............................................................ 77 2 WSTĘP Potrzeba bezpieczeństwa zajmuje podstawowe miejsce w hierarchii potrzeb człowieka. Zapewnienie tego bezpieczeństwa oraz stworzenie warunków gwarantujących rzeczywistą ochronę człowieka przed przemocą, brutalnością oraz innymi zachowaniami naruszającymi dobro chronione prawem jest podstawowym obowiązkiem naszego ustawodawstwa. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z ustawy zasadniczej, jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Przy osiągnięciu tego celu największe nadzieje pokłada się w Policji, z racji powierzenia jej najpoważniejszych zadań. Czasy, w których żyjemy, to czasy dynamicznego rozwoju funkcji i zadań administracji państwowej. Ciągle wzrastające tempo życia społeczeństwa, dynamika procesów gospodarczych i urbanizacyjnych, postęp naukowo-techniczny, komplikowanie się stosunków społecznych sprzyjają powstawaniu nowych zjawisk i sytuacji, które mogą zagrażać zarówno państwu jak i bezpośrednio obywatelom. Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa życia i zdrowia obywateli staje się jedną z najistotniejszych funkcji administracji państwowej. Zapewnienie tych warunków, jakże istotnych do godnego życia obywateli należy do wielu organów, określanych w doktrynie mianem policji administracyjnych. W całym tym systemie znajdują się zarówno formacje uzbrojone i umundurowane na wzór wojskowy jak i cywilne organy administracji publicznej wyspecjalizowane w sprawach zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jednak spełnia rolę szczególną, ponosząc tym samym największą odpowiedzialność za swoje wyniki. Celem niniejszej pracy jest analiza, której przedmiotem będzie ukazanie zajmowanej pozycji Policji w państwie oraz określenie wzajemnych zależności i relacji Policji z organami, których zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. W pracy zastosowano różne metody badawcze, a w szczególności: analizę aktów prawnych, analizę literaturową, jak również wywiad oraz obserwację działań Policji. 3 Przyjęto także następujące założenia badawcze: - Uregulowania prawne obdarzyły organy Policji kompetencjami, dzięki którym może ona istotnie oddziaływać na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa oraz społeczeństwa. - Policja powinna koncentrować się na niezbędnych działaniach dla prawidłowego funkcjonowania państwa, a właściwie jego bezpieczeństwa i porządku publicznego. Struktura pracy jest następująca. Składa się ona z czterech rozdziałów w układzie problemowym. Rozdział pierwszy, zatytułowany „Zagadnienia ogólne” stanowi wprowadzenie do całościowej analizy tematu. Przedstawiona tu została historia kształtowania się Policji, a także jej rodzaje w ujęciu materialnym oraz formalnym. Rozdział drugi nosi tytuł „Organizacja Policji w Polsce w świetle ustawy o Policji”. Zawarto w nim główne zadania i kompetencje organów naczelnych Policji jak i tych innych organów, stanowiących pozostałe formy organizacyjne Policji w Polsce. W rozdziale trzecim; „Zasady działania Policji” ujęto zasady, wedle, których działa Policja, zarówno te pochodzące z katalogu zasad ogólnych postępowania administracyjnego jak i te mniej powszechne a jakże ważne w funkcjonowaniu organu, jakim jest Policja. Każdy organ, któremu ustawa i inne akty prawne nadają szczególne kompetencje musi działać na określonych, powszechnie akceptowanych zasadach, tak by jego działanie nie wzbudzało wątpliwości i było zgodne z przepisami prawa. W kolejnym, czwartym rozdziale zatytułowanym „Współdziałanie policji z organami administracji rządowej i samorządem terytorialnym” przedstawiono podstawowe rozwiązania dotyczące współdziałania Policji z innymi organami w kwestii bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przemiany społeczne, gospodarcze oraz polityczne, jakie ostatnio szczególnie da się zaobserwować w państwie powodują konieczność poszukiwania nowych form prawnych oraz metod działania organów funkcjonujących w państwie. Takie zmiany następuję także w zakresie prawnych form działania Policji, a celem ich staje się zapewnienie skuteczności realizacji podejmowanych działań w zakresie zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dla prawidłowego zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego organy Policji współdziałają między innymi ze Strażami Gminnymi, Strażą Graniczną, Państwową Strażą Pożarną itp. 4 Rozdział I. Zagadnienia ogólne 1. Pojęcie policji 1.1. Policja jako funkcja Przedmiotem rozważań w tym rozdziale będą kwestie związane z pojęciem policji oraz jego historią. Państwo jako instytucja prawna ulega od wieków różnym przeobrażeniom, a powstałe wówczas instytucje przeszły długą ewolucję. Historia pojęcia „policja” sięga czasów antycznej Grecji. Po raz pierwszy wspomniane słowo zostało użyte przez Ksenofonta w dziele „Republika Ateńska”. Z zachowanych fragmentów wynika, iż określeniem tym autor oznaczał całokształt organizacji życia państwowego oraz taką formę ustrojową państwa, która jest w stanie zapewnić jednostkom godziwe warunki życia obywatelskiego. Podobną definicję, reprezentującą ideę państwa o silnej jednolitej władzy znajdujemy również u Arystotelesa. 1 W średniowieczu pojawiły się wyrazy „polita”, „policie” oraz „police”, którymi nazywano działalność państwa zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa, porządku i dobrobytu. Obce było dla czasów średniowiecza pojęcie władzy państwowej, będącej wyłącznie właściwością państwa, a nie prawem przelanym na określoną osobę. 2 Wiek XIV i XV był okresem, w którym nastąpiło wzmocnienie władzy państwowej. Doszło przede wszystkim do zmiany poglądów na temat zadań i celów państwa. W wieku XIV i XV słowo „policja” zawierało treści o wzmocnieniu władzy państwowej, a tworzone wówczas prawo policyjne stało się generalną normą, na której opierała się działalność panującego, zmierzająca do osiągnięcia dobrobytu i ogólnej „szczęśliwości” poddanych. W ten sposób powstał nowy typ państwa policyjnego. Rozkwit policji w tym znaczeniu przypadł na wiek XVII i XVIII. 3 W początkach XVII wieku wyodrębniły się z ogólnego pojęcia policji sprawy zagraniczne, wojskowe i skarbowe, a w wieku XVIII sądownictwo. O. Światkiewicz, Policja Administracyjna (studium z teorii myśli administracyjnej), OMT, nr 8-9/88, s. 26. E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, KAW, Rzeszów 1988, s. 22. 3 M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 264. 1 2 5 Jednak nie miało to większego wpływu na istotę władzy państwowej. Panujący nadal utrzymywał w ręku uprawnienia wykonawcze i ustawodawcze. Zgodnie z duchem absolutyzmu władza ta miała charakter wszechogarniający. Administracja bardzo szczegółowo rejestrowała życie jednostki wbrew jej woli, w imię wspomnianego już hasła „uszczęśliwiania” poddanych.4 Szczęśliwym obywatelem był obywatel na rozkaz, gdyż to o jego właśnie szczęściu decydowała wola monarchy i jego zaopatrywanie na szczęście. Policja wieku XVIII obejmowała z jednej strony reglamentowanie, przez co rozumiemy wydawanie aktów prawnych, zawierających zakazy i nakazy pewnych zachowań wobec obywateli, ograniczając przy tym ich swobodę działania, a z drugiej zaś strony – rozwój przemysłu, rolnictwa, oświaty, rzemiosła, ochrony zdrowia itp. W tym czasie określenie „policja” było synonimem administracji. 5 Na przedstawione procesy duży wpływ miało odwołanie się do kultury i myśli politycznej świata starożytnego (Platon, Arystoteles). Na podstawie „ius politiae” władca mógł czynić wszystko, co utrzymałoby szczęśliwość i dobrobyt obywateli, oczywiście według jego pojmowania. Troska o zaprowadzenie idealnego bytu w państwie nie ograniczała się do spraw świeckich, od początku XVI wieku obejmowała również dziedzinę religijną. Ius politiae staje się źródłem narastającej władzy państwowej, blokując tym samym drogę do nowego typu państwa. Pojawiają się naukowe uzasadnienia absolutnej formy sprawowania władzy: nauka Bodinusa określająca pojęcie suwerenności państwowej, teoria prawa naturalnego Grocjusza – doprowadzają do wykształcenia się koncepcji „umowy”. Zawierały je zbiorowości ludzkie, aby zapewnić sobie byt i bezpieczeństwo. Istotnym ich elementem było bezwzględne podporządkowanie określonemu zwierzchnikowi. Niezwykle silna władza panującego i ogromne posłuszeństwo obywateli stały się podstawowymi cechami organizacji państwowej. Cele oraz funkcje państwa zostały teoretycznie uzasadnione tak z filozoficznego jak i prawnego punktu widzenia. Organy administracji państwa absolutnego funkcjonowały w układzie hierarchicznym, na podstawie dyrektyw formułowanych przez panującego. Akt administracyjny wydawany przez niższy organ, w każdym czasie mógł być zmieniany przez 4 5 O. Światkiewicz, Policja Administracyjna…, op. cit., s.26-27. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 30-31. 6 organ wyższy, bez zachowania trybu instancyjnego. Zgodnie z ideologią państwa policyjnego szczęśliwym miał być każdy obywatel z osobna, a tak zwana szczęśliwość ogólna miała stanowić sumę szczęścia wszystkich obywateli. Duże ograniczenia sfery wolności jednostki blokowały jej możliwość ułożenia sobie życia w sposób indywidualny, zgodnie ze swoimi zapatrywaniami. 6 Wiek XVIII i prądy filozoficzne z epoki Oświecenia przyniosły istotną zmianę poglądów na cele i formy działania państwa absolutnego. Dochodzi do głosu liberalna nauka prawa natury (Locke, Rousseau), którą do zasady naczelnej podnosi ideę człowieka, przeciwstawiając się przedmiotowemu traktowaniu jednostki”. 7 Bardzo istotne staję się prawo człowieka do decydowania o własnym życiu. Dotychczasowe wyobrażenie o policji jako działalności państwa zmierzającej do uszczęśliwiania człowieka niezależnie od jego woli zostaje odrzucone. Zakwestionowane tym samym zostaje prawo administracji do reglamentacji życia poddanych. Uznana przez liberalną doktrynę prawa natury konieczność istnienia państwa idzie w parze z prawem jednostki do osobistego układania swojego życia. Ochrona praw i wolności obywateli stać się, zatem powinna celem władzy państwowej. W końcu XVIII wieku Europą wstrząsnęły rewolucyjne wydarzenia, którym przyświecały idee głoszące przyrodzoną wolność jednostki oraz te zwracające się przeciwko samowoli organów państwowych. Położyło to kres monarchiom absolutnym i stworzyło podwaliny rozwoju nowego modelu – państwa praworządnego, gdzie prawa i wolności oraz granice władzy państwowej są ściśle zakreślone przepisami prawa. Policja administracyjna w państwie praworządnym działa na podstawie norm prawnych. Niemożliwe jest prawne wkroczenie organów państwowych w sferę prywatną jednostki bez wymaganego upoważnienia ustawowego, a z niektórych dziedzin życia przymus administracyjny wykluczony jest całkowicie. Naczelnym i można by rzec jedynym celem policji jest ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podczas realizacji tej ochrony, metody i formy prawne stosowane są normatywnie. 8 T. Bigo, Prawo administracyjne. Część ogólna (stenogram wykładów uniwersyteckich), Lwów 1932, s. 169. O. Światkiewicz, Policja Administracyjna… op. cit., s.27. 8 W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wydano z zasiłku Zakładu Administracji i Prawa Administracyjnego USB, Wilno 1939r., s. 46. 6 7 7 Śledząc rozwój pojęcia „policja” można wywnioskować, iż ze słowa „politeja”, stosowanego przez starożytnych uczonych do określenia optymalnej formy organizacji państwowej wykształciło się szeroko rozumiane, obejmujące całokształt działalności państwa pojęcie „policja”. Ewolucja ta miała miejsce w ciągu XV, XVI i XVII wieku. Od XVII wieku zaczął się zawężać zakres znaczeniowy tego terminu. Początkowo wykluczono sprawy wojskowe, potem zagraniczne, skarbowe, a następnie sądownictwa. Przy końcu XVIII wieku wykształciła się jeszcze jedna funkcja administracji – funkcja organizatorska. Na treść pojęcia „policja” zaczyna składać się pozostała część działalności administracji wewnętrznej, ukierunkowana na utrzymanie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. Zmiany poglądów filozoficznych na funkcje państwa a także skutki walki o podmiotowość jednostki stały się głównymi czynnikami przemian, jakim uległo pojęcie „policji”. 9 Bardzo istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zagadnienie prawidłowego ujmowania przebudowy polskiej administracji i prawa administracyjnego w końcu XVIII wieku. Uzasadnione jest to szczególnie tym, że dotychczasowe poglądy głoszone w podręcznikach prawa administracyjnego i monograficznych opracowaniach z tej dziedziny nie uwzględniały samodzielnego dorobku polskiej myśli w tej sferze, choć stanowić mogły dobry przykład słusznie zwalczanej pokorności przed nauką zachodnio-europejską, pokorności która oznaczała pomniejszenie roli własnego dorobku i stanowiła zaprzeczenie patriotyzmu w nauce. Ta czołobitność, mając na uwadze historię administracji, jest o tyle nieuzasadniona, że historycznie polskie rozwiązania prawne niejednokrotnie wyprzedzają zachodnio – europejskie rozwiązania. Okres wielkiego przewrotu społecznego i politycznego, jaki dało się zaobserwować w Polsce w drugiej połowie XVIII wieku stanowił początek powstania samodzielnego aparatu administracji polskiej, odrębnego organizacyjnie od hierarchii feudalnej. Wykształciły się wtedy podstawowe sformułowania nowych koncepcji administracyjnych widocznych, przynajmniej po części, w ówczesnej praktyce oraz prawodawstwie. Bodźcem w kierunku reorganizacji państwa i jego administracji stało się narastające zagrożenie niepodległości, a co się z tym łączyło porównanie polskiego „nierządu” 9 O. Światkiewicz, Policja Administracyjna…, op. cit., s.27. 8 z centralizacją władzy i ciągłym rozbudowywaniem terenowych agend administracji w państwach ościennych. Dotychczasowe wyobrażenie państwa administracyjnego przyćmiły poglądy, że wola ludzka może nadawać pożądane formy porządkowi społecznemu, a przecież zły porządek można zmienić i naprawić. Te założenie kazały zerwać z biernością, szukać nowych rozwiązań. W tej sytuacji dawne formy organizacji państwowej ustroju feudalnego chyliły się ku upadkowi. Ten właśnie czas wydaje się być uzasadniony jako okres narodzin nowoczesnej administracji polskiej. Polskie prawo administracyjne narastało stopniowo. Początkowo powstaje jako wyraz feudalnego aparatu państwowego, staje się jednak z czasem instrumentem walki o nowy porządek społeczny. Jakkolwiek powstające prawo administracyjne za jednym zamachem nie burzyło całego porządku feudalnego, to przecież regulując nowo powstające zagadnienia społeczno-ekonomiczne i społeczno-polityczne, wynikające z prowadzonej walki o utrzymanie niepodległości w duchu sprzyjającym nowym koncepcjom społecznym i ekonomicznym, stawało się dowodem aktywnego oddziaływania prawa na kształtowanie przyszłej bazy ekonomiczno-społecznej a także stało się czynnikiem podważania ustroju feudalnego. 10 Rozwój feudalizmu na zachodzie Europy wzmacniał władzę monarchy. Wykorzystując walkę mieszczaństwa z feudami oraz tendencję do centralizacji władzy wynikającą z rozwoju społeczno-ekonomicznego, monarchom udaje się skupić pełną władzę nad poddanymi. Absolutyzm niejednokrotnie znajdował wyraz w postaci państwa tzw. policyjnego. Ograniczenie zasięgu budowanego porządku publicznego tylko do spraw rozstrzyganych przez sądy, bez obejmowania stosunków między państwem i obywatelem było wynikiem rosnącego poczucia pełnej władzy nad poddanym. Dlatego też nastąpiło wyraźne rozgraniczenie „drogi prawa” i „drogi administracyjnej”. Tendencje do zabezpieczenia się przed wzrostem samowoli władzy państwowej państwa policyjnego oraz do ograniczenia wszechwładzy państwa policyjnego zaznaczyła się w stworzeniu „teorii fiskusa”. Ta koncepcja to wyraz usiłowań poddania choćby części państwa „drodze prawa”, czyli drodze rozpatrywania sporów między poddanym a państwem przez sądy. 10 E. Ura, Prawne zagadnienia…, op. cit., s. 28 – 29. 9 W takim ujęciu „władczego” działania państwa policyjnego, przepisy dotyczące spraw administracji publicznej nie mają charakteru przepisów właściwego prawa, stanowią tylko instrukcje działania dla władz państwowych. Nie stanowią przepisów regulujących stosunek ludności kraju do organów władzy. Prawo, stwarzające nowe ramy działalności administracji publicznej tworzyło je w taki sposób, że aparatowi państwa pozostawiło jedynie troskę o ogólną ochronę porządku prawnego i bezpieczeństwa, dopuszczając ograniczenia „wolności jednostki” tylko wtedy, gdy wymagał tego wzgląd na prawa wolnościowe innych. Rozwój historyczny polskiego państwa administracyjnego od początku bliższy był koncepcjom następnego etapu rozwoju koncepcji administracyjnych, tj. etapowi „państwa prawnego”. W Polsce nie miała zastosowania teoria, że panujący nie jest związany prawem, bo sam go ustala. Prawo stało nad nim a dochowanie przez niego tego prawa było kontrolowane. Interes państwa w Polsce nie był określany przez panującego, lecz przez sejm, w którym monarcha stanowił jeden z 3 „stanów”. Organy wykonawcze państwa w XVIII w wieku w Polsce działały tylko w oparciu o konstytucje sejmowe, które stanowiły normy prawa administracyjnego. 11 Prawo administracyjne państw zachodnio – europejskich miało charakter „defensywny” jako wyraz ograniczenia działania państwa policyjnego. W Polsce zaś prawo to miało charakter wręcz „ofensywny”, twórczy, organizatorski, szerzący działalność organów państwa. Polskie prawo administracyjne powstawało jako wyraz przebudowy gospodarczej i społecznej kraju, a także właśnie jako reakcja przeciw defensywnemu nastawieniu szlachty wobec wszelkiej działalności władz państwowych w obawie o naruszenie „złotej wolności”. Naukę polskiego prawa administracyjnego charakteryzuje się w tym okresie między innymi tym, że pozycją obywatela rządzi prawo, a nie organ wykonawczy. 12 Samo pojęcie policji w tym okresie w Polsce rozumiano szeroko. W 1765 roku powołane zostały komisje dobrego porządku. Były to organy złożone z miejscowej szlachty a zajmowały się przede wszystkim finansami i wewnętrzną organizacją miast królewskich oraz warunkami zdrowotności ludności. Działający w latach 1788-1792 Sejm Czteroletni 11 12 J. Starościak .Państwo i Prawo., 1995r., str. 717-732 J. Rutkowski, Historia Gospodarcza Polski, Poznań 1947r., str. 225. 10 powołał do życia komisje porządkowe cywilno-wojskowe. Miało to miejsce w 1789 roku. Niestety do komisji dobrego porządku nawiązywały one tylko nazwą. Zakres działania tych komisji był bardzo rozległy, gdyż przyjęły one wszystkie funkcje administracyjne starostów, których urzędy zostały zniesione. Kolejnym okresem kształtowania się organów Policji był okres międzywojenny. W okresie tym oraz po II wojnie światowej wydano szereg aktów mających istotny wpływ na rozwój współczesnej Policji. Dekret o organizacji państwowej Milicji Ludowej z 5 grudnia 1918 roku był pierwszym aktem upaństwowienia milicji. Zgodnie z art. 1 Milicja Ludowa podobnie zresztą jak wszystkie tego typu formacje, została powołana do ochrony i zapewniania bezpieczeństwa ludności miast a także wsi oraz walki z jakimikolwiek przejawami bezładu społecznego. Wydany 9 stycznia 1919 roku kolejny dekret o organizacji policji komunalnej był próbą ujednolicenia milicji. Na jego mocy wszystkie dotychczasowe milicje samorządowe, miejskie i komunalne zostały przemianowane na policję komunalną, podporządkowaną Naczelnej Inspekcji Policji Komunalnej. 13 Kolejnym aktem prawnym określającym sprawy policji była ustawa z dnia 24 lipca 1919 roku o Policji Państwowej. Przeszła ona do historii jako „policja granatowa”. Ustawa ta, podobnie jak wcześniejsze dekrety obejmowała swym zakresem tylko tereny byłej Kongresówki, zaś pozostałe prowincje miały nadal odrębne organizacje policyjne. Policja Państwowa, powszechnie znana jako „policja granatowa”, miała być organem wykonawczym władz państwowych i samorządowych do ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego i spokoju. Organem nadzorującym był Komendant Główny. Był on mianowany przez Naczelnika Państwowego na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych, któremu podlegał służbowo. W terenie działały komendy okręgowe, komendy powiatowe, posterunki gminne i komisariaty. Te dwa ostatnie tworzono na wniosek wojewody, a zatwierdzał je Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji. W owym czasie występowały dwa rodzaje posterunków: oficerskie i podoficerskie. Tworzono także posterunki podległe komisariatom na terenach usytuowanych na peryferiach miasta, a w wyjątkowych wypadkach także wartownie policyjne. Ponadto w dużych miastach 13 O. Światkiewicz, Policja Administracyjna… op. cit., s.29. 11 organizowano także posterunki czy też komisariaty specjalistyczne, takie jak rzeczne, kolejowe i graniczne. 6 marca 1928 roku Prezydent RP wydał rozporządzenie o Policji Państwowej określające organizację i zakres działania Policji Państwowej. Artykuł pierwszy tego rozporządzenia stanowił, że Policję określa się jako jednolity, zorganizowany na wzór wojskowy korpus, przeznaczony do utrzymania bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. W dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego Policja podlegała władzom administracji ogólnej, zaś w zakresie spraw kadrowych, wyszkolenia, zaopatrzenia technicznego, wykonywania służby – policyjnym przełożonym. Władze administracji ogólnej miały prawo żądać od przełożonych policji wyjaśnień i sprawozdań, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie organizacji i administracji wewnętrznej – ich usunięcia. Zarówno władze administracji ogólnej jak i władze sądowe i prokuratorskie ponosiły wyłączą odpowiedzialność za treść poleceń wydawanych Policji. 14 Organy administracji ogólnej, czyli: wojewoda, starosta oraz prezydent miasta stanowiącego powiat miejski posiadały szereg uprawnień. Uprawnienia te dotyczyły m.in. prawa żądania wyjaśnień i sprawozdań w sprawach administracji wewnętrznej Policji. Wojewoda decydował o tworzeniu i rozlokowaniu posterunków, a także o czasowym wzmocnieniu policji jednego powiatu siłami innego w obrębie województwa. W przypadkach gdy Rada Ministrów uznała za konieczną ze względu na interes obrony państwa częściową lub też całkowitą mobilizację, Policja Państwowa, z chwilą ogłoszenia mobilizacji względnie w terminie wskazanym w uchwale Rady Ministrów – stawała się z mocy samego prawa częścią składową sił zbrojnych państwa i wchodziła w ich skład jako wojskowy korpus służby bezpieczeństwa. Model policji, jaki ukształtował się w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości był traktowany jako zbyt zdecentralizowany. Zmiany spowodowane przewrotem majowym w 1926 roku spowodowały ograniczenie zakresu oddziaływania na policje władz samorządowych i terenowych władz administracji ogólnej. Zauważyć się też dała większa centralizacja policji i zwiększenie jej autonomii w strukturze organów administracyjnych. 15 sierpnia 1944 r. na mocy dekretu została ostatecznie rozwiązana Policja Państwowa a na 14 J. Starościak. Państwo i Prawo…, op. cit., str. 719-721. 12 jej miejscu tworzona była Milicja Obywatelska. Bardzo wyrazista stała się treść pierwszego artykułu dekretu rozwiązującego Policję Państwową: „Rozwiązuje się Policję Państwową, która stała na usługach okupantów”. 15 Pierwszą regulacją prawną, która dotyczyła ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego po II wojnie światowej był dekret PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z tym dekretem, organizacja MO została przystosowana do podziału administracyjnego państwa. Milicja podporządkowana została kierownikowi resortu Bezpieczeństwa Publicznego. W latach 1944 – 1945 zorganizowano i powołano także inne służby specjalne z zakresu administracji spraw zewnętrznych. Powstał Główny Inspektorat Pożarnictwa, podporządkowany ministrowi Administracji Publicznej. Główny Inspektorat był pierwszym w historii Polski Ludowej organem administracji państwowej w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Postanowienie tego dekretu uchylone zostało dekretem z dnia 20 lipca 1954 r. o Milicji Obywatelskiej. Określał on policję jako zorganizowaną na wzór wojskowy i uzbrojoną formacją służby bezpieczeństwa publicznego, związaną ściśle z Ministerstwem Bezpieczeństwa Publicznego. Regulacje, jakie powstały po wojnie zrywały z terminem „policja”, zastępując go określeniem „milicja”, nawiązując do ówczesnych wzorów radzieckich. 16 Uchwalony w dniu 7 grudnia 1953 r. dekret o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego przyniósł zasadniczy przełom w strukturze organizacji i podporządkowania milicji. Na mocy tego dekretu zniesiono urząd Ministra Bezpieczeństwa Publicznego, powołując na jego miejsce dwa organy: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Komitet do spraw Bezpieczeństwa Publicznego. Oddzielono wówczas policję od organów bezpieczeństwa publicznego przechodząc do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych. Kolejnym już aktem prawnym określającym pozycję Milicji Obywatelskiej był dekret z dnia 21 grudnia 1955 r. o organizacji i zakresie działania Milicji Obywatelskiej. Milicja stać się 15 16 miała uzbrojoną formacją, powołaną do ochrony spokoju, ładu, porządku E. Ura, Prawne zagadnienia…, op. cit., s. 31 – 35. J. Rutkowski, Historia Gospodarcza Polski, Poznań 1947r., str. 229. 13 i bezpieczeństwa publicznego, podległą ministrowi spraw wewnętrznych. Wówczas organem centralnym stała się komenda główna a organami terenowymi komendy wojewódzkie, miejskie i dzielnicowe oraz komisariaty i posterunki. Dekret ten obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów. Naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego ustawa ustanowiła ministra. Do jego podstawowych zadań należało określenie kierunku działania organów i jednostek organizacyjnych spraw wewnętrznych, kierunków realizacji żądań społeczno – administracyjnych wykonywanych przez terenowe organy administracji państwowej. Do pozostałych zadań należało organizowanie i doskonalenie form i metod działań rozpoznawczych i zapobiegawczych w celu zwalczania przestępstw oraz wykroczeń a także innych czynów i zjawisk zagrażających porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu państwa.17 Komenda Główna Milicji Obywatelskiej stała się centralnym organem Milicji Obywatelskiej. Na jej czele stał Komendant Główny MO. Była ona organem ustanowionym aktem prawnym rangi ustawowej i z tego też względu tylko aktem tej samej rangi mogła być zniesiona. Komenda Główna Milicji i stojący na jej czele Komendant Główny były centralnymi organami Milicji Obywatelskiej przede wszystkim w dziedzinie działalności fachowej związanej z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Struktura organizacyjna milicji zmieniona została w sposób zasadniczy przez ustawę. W jednostkach podziału terytorialnego ustanowiła, jako organy terenowe Ministra Spraw Wewnętrznych: szefów wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych, szefów rejonowych, miejskich i dzielnicowych urzędów spraw wewnętrznych a także komendantów komisariatów i posterunków milicji. Zachodzące od końca lat 80-tych zmiany ustrojowo – gospodarcze i polityczne dały się zauważyć w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych służby zostały zlikwidowane, a później zastąpione przez nowe formacje ochrony bezpieczeństwa i porządku. Zakres ich działania oraz strukturę organizacyjną dostosowano do nowych warunków. I tak, ustawami z dnia 6 kwietnia 1990 r. utworzona została Policja i Urząd Ochrony Państwa, ustawą z dnia 12 października 1990 r. 17 Szczaniecki M., Powszechna historia państwa i prawa, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 23-24. 14 – Straż Graniczna, oraz ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. – Państwowa Straż Pożarna. Uchwalono też ustawę o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych. 18. Utworzona Ustawa o Policji reguluje zagadnienia związane ze strukturą organów Policji. Do chwili obecnej była ona kilkadziesiąt razy zmieniana i nowelizowana. Do zasadniczych zmian zaliczyć należy ustawy: z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw; ustawę z dnia 25 kwietnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustroju państwa – oraz ustawę z dnia 13 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o administracji rządowej w województwie i ustawy o samorządzie powiatowym. Przyczyną zmian ustaw po części były kolejne reformy gospodarczo – ustrojowe państwa, a z związku z tym konieczność dostosowania zakresu działania, form oraz metod działania, a także struktur organizacyjnych Policji do nowych, zmieniających się uwarunkowań. Analizując zmiany ustawy nasuwa się wniosek, że tak jak w całym okresie historycznym, każda zmiana, która związana jest z funkcją i ustrojem państwa ma swe odbicie w funkcjonowaniu, sposobie a także zakresie działania Policji. Ukazuje to też istotę Policji i niezbędności jej funkcjonowania w państwie oraz określa potrzebę wyodrębniania z prawa administracyjnego szeroko rozumianego prawa policyjnego. Procesy zmiany ustawy o Policji ukazują dwa zasadnicze etapy w funkcjonowaniu policji: lata 1990 – 1998 i okres od 1 stycznia 1999 roku. Zakres zadań i struktura organizacyjna pozwalają dodatkowo na podział pierwszego etapu na lata 1990 – 1995 i 1996 – 1998. 19 18 19 S. Pieprzny, Policja. Organizacja i funkcjonowanie, Wyd. Zakamycze, 2003, s. 18. Ibidem, s. 19 – 20. 15 2. Rodzaje policji 1.2.1. Policja w ujęciu materialnym Dotychczas skupiałem się głównie na ujęciu przedmiotowym policji, jej historii od czasów najdawniejszych do tych nam współczesnych. Rozdział poświęcony zostanie problematyce związanej z ujęciem podmiotowym policji, jej organizacji, struktury. W tymże ujęciu, można wyodrębnić organy spełniające funkcje przypisywane policji i zorganizowane na wzór wojskowy jako umundurowane i uzbrojone formacje (Policja, Straż Graniczna itp.) oraz organy „cywilne” administracji publicznej nie oparte na wzorcach wojskowych (np. różnego rodzaje inspekcje, nadzory itp.). Te ostatnie mogą spełniać zadania także inne niż typu policyjnego. Czasem niektórym organom, o różnych kompetencjach powierza się funkcje typu policyjnego. Np. art. 13a ustawy z dnia 22.08.1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, Dz. U. Nr 106, poz. 680 ze zm. upoważnia radę powiatu do wprowadzania zakazu odbywania imprez masowych w przypadku negatywnej oceny bezpieczeństwa i porządku w związku z przeprowadzoną imprezą masową. 20 Kolejno w oparciu o kryterium podmiotowe można wyodrębnić organy policji państwowej, samorządowej, czy też „prywatnej”. Do grupy pierwszej zaliczymy np. Policję, do drugiej – straże gminne, zaś do trzeciej – wewnętrzne służby ochrony. Tym ostatnim bieg nadała ustawa z 22.08.1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740). Art. 2 pkt 8 tej ustawy daje legalną definicję tych służb. Stwierdza także, że funkcja ta może być pełniona przez przedsiębiorców, którzy uzyskali stosowaną koncesję. Wówczas, w oparciu o wydaną koncesję państwo odstępuje prawo wyłączności działania w zakresie pełnienia funkcji policji podmiotom prowadzący działalność gospodarczą w dziedzinie „usług” na ochronę osób lub mienia. Fakt prywatyzacji funkcji państwa powoduje, że to właśnie podmioty prywatne przejmują funkcje dotychczasowych państwowych straży przemysłowych w różnych podmiotach gospodarczych. Z pośród klasyfikacji organów typu policyjnego, sprawujących funkcje administracji publicznej, może dokonać kolejnego podziału. Podziału tego można dokonać następująco: 20 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 131-134. 16 organy o kompetencji ogólnej oraz wyspecjalizowane organy policji. Do organów o kompetencji ogólnej należałyby zadania wykonywane w różnych sferach aktywności i byłyby to przede wszystkim: organy Policji i organy straży gminnych. Do wyspecjalizowanych organów policji zaś należałyby organy sprawujące funkcje policyjne na wybranych odcinkach. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria można dokonać bardziej szczegółowej charakterystyki niektórych rodzajów policji. W przypadku Policji ustawa z 06.04.1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) na zasadzie klauzuli ogólnej określa jej zadania jako formację „przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego” (art. 1 ust. 1). Co prawda postanowienia art. 1 ust. 2 charakteryzują bardziej szczegółowo te postanowienia (…dotyczy to ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w miejscach publicznych, w publicznym transporcie, ruchu drogowym czy też na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania) lecz zadania Policji obejmują różne dziedziny. Jedną z funkcji, jaką pełni Policja to funkcja kryminalna. 21 Policja Kryminalna zwalcza poważne przestępstwa, w tym przestępczość zorganizowaną i gospodarczą. Jej zadaniem jest ściganie przestępstw. Każdy kraj związkowy ma własny Krajowy Urząd Kryminalny, który prowadzi śledztwa w szczególnie poważnych wypadkach oraz koordynuje realizację zadań policji kryminalnej w danym kraju związkowym.22 Nie są to jednak funkcje policji administracyjnej. Jednak jako organy określone w ustawodawstwie z 1998 r. (o samorządzie powiatowym i administracji rządowej w województwie) została ona na szczeblu województwa i powiatu wdrożona w system organów administracji zespolonej mianem „zespolonych służb, inspekcji i straży”. Podkreśla to administracyjny charakter tej formacji. Wprawdzie ustawa o Policji na zasadzie klauzuli generalnej określa zadania Policji, ustawodawstwo administracyjne bliżej ustala kompetencje tych organów. Organy Policji wydają różnego rodzaju decyzje administracyjne. Niektóre z nich to np. w oparciu o przepisy ustawy z 21.5.1999 r. o broni i amunicji decyzje - pozwolenia na broń, w oparciu o ustawę z 22.8.1997 r. o ochronie osób i mienia, decyzje odmawiające zatwierdzenia planu ochrony obszarów i obiektów, decyzje zawierające licencje pracownika ochrony fizycznej itd. Właściwość tych organów w Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej, zagadnienia wybrane, materiały pokonferencyjne, Cisna 2-4 czerwca 2002, Rzeszów 2002, s. 346-347. 22 Gazeta Policyjna, art. Modele organizacji sił policyjnych w wybranych państwach, wydanie 48/2003 21 17 postępowaniu unormowanym w K.P.A. ustala art. 6a ustawy o Policji. Kolejną kompetencję Policji nadaje ustawa z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym, która upoważnia Policję do przeprowadzania kontroli i podejmowania określonych czynności (np. zatrzymywania dowodu rejestracyjnego pojazdu). Z postanowień ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, w jakich sytuacjach Policja może użyć tzw. przymusu natychmiastowego (przymusu policyjnego). Policja w oparciu o tą ustawę, a także przepisy wykonawcze pełni funkcję tzw. organów asystencyjnych w postępowaniu egzekucyjnym. Formy przymusu bezpośredniego, jaki może stosować Policja, regulują zagadnienia przepisów art. 16-18 ustawy o Policji. W stanach zagrożenia oraz ich zapobiegania określoną rolę spełniają, tworzone na podstawie znowelizowanej w 1995 r. ustawy z 1990 r. o Policji, straże gminne – miejskie. Art. 23-24; por. też rozporządzenie Rady Ministrów z 30.12.1990 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy Policji ze strażami miejskimi oraz zakresu nadzoru fachowego i pomocy udzielanej tym strażom przez Komendanta Głównego Policji, Dz. U. Nr 84, poz. 492. Straże gminne - miejskie są to umundurowane formacje, tworzone w miastach i gminach przez rady gmin po porozumieniu się z komendantem wojewódzkim Policji. Istnieje możliwość tworzenia wspólnych straży, na podstawie porozumienia gminy. Funkcjonariusze straży gminnej „wykonują wyłącznie czynności administracyjno – porządkowe”. Ograniczeni są oni do stosowania tylko określonych środków przymusu bezpośredniego (określone w art. 16 pkt 3-5). Ustawa jednak nie określa jasno, jakie czynności „administracyjnoporządkowe” wykonywać będą straże gminne (miejskie). Przyjmuję się, że gdy te czynności wkraczają w sferę praw jednostki, do ich podejmowania potrzebne jest upoważnienie ustawowe. Do ustalenia swych struktur organizacyjnych nie wystarczają tylko kompetencje samorządu terytorialnego.23 Art. 1 ustawy z 29.08.1997 r. o strażach gminnych ukazuje obszar ich działania, który ogranicza się „do ochrony porządku publicznego na terenie gminy”. Art. 11 i 12 szczegółowo ustala ich zadania (np. ochrona obiektów komunalnych i użyteczności publicznej, ochrona 23 Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, C.H. Beck, Warszawa 1997, s. 159-160 18 porządku i spokoju w miejscach publicznych. Do form ich realizacji zaliczymy np. legitymowanie osób, usuwanie pojazdów, wydawanie poleceń. 24 Kolejnymi organami o charakterze policyjnym jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencja Wywiadu, które to powstały z dniem wejścia w życie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 24.05.2002 r. ABW jest agencją zajmującą się wewnętrznym bezpieczeństwem państwa polskiego, m.in. kontrwywiadem i zwalczaniem terroryzmu na terenie kraju, ogólnej ochrony RP i jej porządku konstytucyjnego. Do zadań ABW należy m.in.: 1. Rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa, 2. Rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw (oraz ściganie ich sprawców): 3. Realizowanie, w granicach swojej właściwości, zadań służby ochrony państwa oraz wykonywanie funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych w stosunkach międzynarodowych, 4. Uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego, 5. Podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych. Z kolei Agencja Wywiadu to służba wywiadowcza, w której interesie leży pozyskiwanie jawnych i niejawnych informacji poza granicami kraju, które mogą mieć znaczenie dla bezpieczeństwa i żywotnych interesów kraju. W kompetencjach Agencji Wywiadu leży m.in.: uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej potencjału ekonomicznego i obronnego, 24 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, Dz. U. z dnia 9 października 1997 r. 19 rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom zewnętrznym godzącym w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość i nienaruszalność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, itp.25 Gdy chodzi o organy, które pełnią funkcje wyspecjalizowanej policji administracyjnej, w rachubę wchodzą albo umundurowane i uzbrojone formacje i zorganizowane na wzór wojskowy, albo organy administracji cywilnej. Liczba tych pierwszych organów jest dość znaczna. Istotne jest, zatem sygnalizowanie ich istnienia. Przede wszystkim trzeba wziąć pod uwagę Straż Graniczną, której strukturę oraz zadania i kompetencje normuje ustawa z 12.10.1990 r. (Dz. U. Nr 78, poz.462 ze zm.). W Art. 1 tej ustawy określona jest ona jako formacja umundurowana i uzbrojona, powołana „do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego". Do innego rodzaju kompetencji tych organów, tym razem typu administracyjnego jest przeprowadzanie kontroli ruchu granicznego, zapewnienie porządku publicznego na obszarach przejść granicznych i w strefie nadgranicznej, ochrona urządzeń i znaków służących ochronie granicy państwa, łącznie z wydawaniem decyzji administracyjnych, takich jak zezwolenia na przekroczenie granicy i wiz czy stosownie form przymusu bezpośredniego, określonych w art.23 i nast. cytowanej ustawy. Podobne funkcje wykonują funkcjonariusze celni, którzy wykonują obowiązki służbowe w umundurowaniu z widocznym numerem identyfikacyjnym. Do zadań urzędów celnych należy m.in. sprawowanie funkcji administracyjnych dozoru celnego i kontroli celnej, zatrzymywanie środków transportu oraz w drodze decyzji administracyjnych zarządzanie konwojem celnym. Sprawy te normują postanowienia ustawy z 09.01.1997 r. Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. l17 ze zm.). Istotną rolę spełnia Państwowa Straż Pożarna, określona art. 1 ustawy z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz.400 ze zm.) jako „zawodowa umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami". Organy te pełnią typowe funkcje policji administracyjnej szczególnie w przypadkach organizowania i prowadzenia akcji ratowniczej (por. art. 20 i nast. tej ustawy oraz ustawę z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, Dz. U. Nr 81, poz.351 i nast.). Podobnie jak Policja, również Państwowa Straż Pożarna została włączona na zasadach szczególnych przez ustawy 25 Internet: http://www.abw.gov.pl z dnia 10 listopada 2006 r. 20 z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym i administracji rządowej w województwie do organów administracji zespolonej na szczeblu województwa i powiatu. 26 Warto wspomnieć o innych uzbrojonych formacjach, pełniących funkcje policyjne, tj. np. Straż Marszałkowska, która to zapewnia porządek i bezpieczeństwo na terenie parlamentu, w szczególności w czasie posiedzeń Sejmu i Senatu.. Przepisy innych ustaw przewidują istnienie wyspecjalizowanych straży czy jednostek o podobnym charakterze, powołanych dla utrzymania porządku publicznego, bezpieczeństwa i zapobiegania zagrożeniom w tej dziedzinie. Np. Państwowa Straż Rybacka stworzona ustawą z 18.04.1985 r. o rybactwie śródlądowym, która powołana została do kontroli przestrzegania przepisów tej ustawy. Znaczącą rolę odgrywa też Społeczna Straż Rybacka, która współdziała z Państwową Strażą Rybacką i posiada szereg zbliżonych do niej uprawnień. Ustawa z 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 310 ze zm.) w ramach Służby Parków Narodowych wyodrębnia Straż Parku (art. 17-18). 27 Na podstawie ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 789) utworzono Straż Ochrony Kolei, stanowiącą umundurowaną i uzbrojoną formację, która sprawuję kontrolę przestrzegania przepisów porządkowych na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych; a także chroni życie i zdrowie ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych. Funkcje policji administracyjnej mogą pełnić również określone służby cywilne. Będą to grupy organów, które noszą zazwyczaj nazwę inspekcji, choć niekiedy ustawodawca używa na ich określenie innej nazwy. Przykładowo mogą to być organy Inspekcji Sanitarnej, której strukturę i zadania określa ustawa z 14.03.1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tj. z 1998 r. Dz. U. Nr 106, poz.668 ze zm.). Do jej zadań należy ochrona zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych i uciążliwych, ale przede wszystkim ma ona zapobiegać powstawaniu chorób zakaźnych i zaraźliwych (art. l). Wyposażona jest w tym celu kompetencje kontrolne, ale również wydaje decyzje i zarządzenia, kieruje akcjami sanitarnymi i podejmuje działania mające na celu usunięcie zagrożenia sanitarnego itd. (por. art.3-6). Kolejnym organem pełniącym funkcje policyjne jest Inspekcja Farmaceutyczna. 26 27 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji…, op. cit., s. 349-350. Z. Leoński, Materialne prawo… op. cit., s. 160 21 Spełnia ona funkcje kontroli i nadzoru nad warunkami wytwarzania, jakością i obrotem środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi. W przypadku naruszenia odpowiednich przepisów prawnych, wydaje decyzje o usunięciu uchybień, może wstrzymać obrót środka farmaceutycznego lub materiału medycznego, wydać zakaz wprowadzania ich do obrotu, stosować postępowanie zabezpieczające w rozumieniu przepisów o egzekucji administracyjnej itp. Sprawy te normowane są ustawą z 10.10.1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz.452 ze zm.). Ustawa z 24.4.1997 r. c zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 66, poz.752) przewiduje, że inspekcja ta ma zwalczać choroby zakaźne i w tym celu służą jej m.in. uprawnienia kontrolne, usuwa zagrożenia, wykonując polecenia starosty, wójta czy burmistrza itd. 28 Inspekcja Ochrony Środowiska prócz kompetencji kontrolnych posiada szczególne uprawnienia - w przypadku wystąpienia zagrożeń (por. ustawę z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Dz. U. Nr 77, poz. 335 ze zm.). Inspekcja Celna prócz kompetencji kontrolnych ma możliwość użycia środków przymusu bezpośredniego (por. ustawę z 06.06.1997r. o Inspekcji Celnej, Dz. U. Nr 71, poz.449). 29 Zdarza się, że także funkcje policji spełniają podmioty powołane tylko na określony czas. Przykładem jest ustawa z 22.8.1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, która przewiduje powołanie przez organizatora służb porządkowych na okres imprezy. Mając na uwadze zasadę racjonalnego działania istnieje konieczność zapewniania współdziałania i współpracy organów powołanych do wykonywania funkcji policji administracyjnej, szczególnie przy istnieniu tak dużej ilości tych organów. W tym właśnie celu powstały przepisy ustawowe lub wykonawcze traktujące o obowiązku koordynacji działań, współdziałania i udzielania pomocy. Przykładowo art. 2 ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej stanowi: „Organy administracji państwowej, samorządu terytorialnego oraz państwowe i inne jednostki organizacyjne są obowiązane współdziałać z organami ochrony granicy państwowej oraz zapewnić im niezbędne warunki do 28 29 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji…, op. cit., s. 348-350. Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Dz. U. 91.77.335 z dnia 29 sierpnia 1991 r., 22 wykonywania zadań określonych w ustawie". Zaś art. 10 tej ustawy upoważnia komendantów granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej do koordynowania działań organów i instytucji funkcjonujących w przejściach granicznych. Przykładem przepisów wykonawczych w tym zakresie może być rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.12.1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policją, jednostkami ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. Nr 161, poz. 1108). Różne inspekcje państwowe wymagają skoordynowania ze względu na ich rozbudowaną sieć. Służyć temu mogą przepisy ustaw z 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie oraz o samorządzie powiatowym, przewidujące włączenie na zasadach szczególnych do administracji zespolonej „służb, inspekcji i straży". Zajmują się one wykonywaniem określonych zadań, również typu policyjnego, w imieniu wojewody i starosty, niektóry także w imieniu własnym. Zasady „zespolenia" tych służb, inspekcji i straży unormowane są dwiema z wymienionych wyżej ustaw z 05.06.1998 r., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto wojewoda „zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego... a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków", ale „na zasadach określonych w ustawach" (art. 13 pkt.4 ustawy o administracji rządowej w województwie). 30 Zdarza się, że organy policji wprost realizują nakazy i zakazy zawarte w prawie materialnym bez potrzeby wydawania aktu administracyjnego. Będą to np. ustne polecenia podmiotu kierującego akcją ratowniczą przez organy Państwowej Straży Pożarnej, stanowiące szczególną formę realizacji prawa materialnego. Prawie każdy z organów policji (straży) ma możliwość stosowania wskazanych w ustawie środków przymusu bezpośredniego. Art. 117 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje te zagadnienia w sposób generalny. 30 Pieprzny S., Policja. Organizacja i funkcjonowanie, Wyd. Zakamycze 2003, s. 21. 23 Istotne jest wskazanie na „zasady ogólne" stosowania przez policję administracyjną przysługujących im środków, gdyż szczególne sytuacje dozwalają na korzystanie z form, w których jednostka nie ma możliwości korzystania z „normalnych" środków ochrony a stwarza to różne niebezpieczeństwa. 31 Z reguły wymienia się 8 takich zasad (S. Kasznica). Będą to np. takie zasady jak ta, że policja (organy o podobnym charakterze) jest powołana do ochrony porządku publicznego — nie powinna, zatem ingerować w sferę interesów i dóbr prywatnych (w życie prywatne, mieszkanie prywatne itd.), chyba że działanie jednostki wykracza poza krąg prywatny. Nie wolno policji nakazać działań czy ograniczać korzystania z dóbr prywatnych, chyba, że ustawa na to wyraźnie pozwala. Stosując środki ingerencji, nie może ona przekraczać pewnych granic; może ona stosować tylko środki niezbędne itp. 32 Zasady te mają na celu ochronę praw jednostki. Ustawa z 06.04.1990r. o Policji w art. 14 ust. 3 wprowadza ogólną regułę, iż „Policjanci w toku wykonywania czynności służbowych mają obowiązek respektowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony prawa człowieka". Inna dyrektywa dotyczy stosowania środków przymusu bezpośredniego. Art. 16 ust. 2 stanowi: „Policjanci mogą stosować jedynie środki przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom". Pewne zasady dotyczące stosowania przymusu bezpośredniego wynikają także z ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Będzie to np. zasada stosowania niezbędnych środków egzekucyjnych, zasada stosowania tylko środków przewidzianych ustawą, zasada stosowania najłagodniejszego środka itp. 33 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji…, op. cit., s. 350-352 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 139-140 33 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U.02.7.58, art. 14, 16. 31 32 24 1.2.2. Policja w ujęciu formalnym Prawidłowy rozwój społeczeństwa uwarunkowany jest wieloma czynnikami, wśród których bez wątpienia najważniejszym są warunki zdrowotne. Ich poziom zależy od higieny otoczenia, w którym żyje, pracuje i wypoczywa człowiek. Zależy także od stopnia zapobiegania chorobom, na które narażone jest życie społeczeństwa. Dlatego też ważne znaczenie należy przypisać fachowemu nadzorowi w tym zakresie. Nadzór ten sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna, funkcjonująca na podstawie ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Została ona powołana w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych i uciążliwych, ale w szczególności w celu zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych i zawodowych. Cele te realizowane są poprzez nadzór nad warunkami: 1) higieny środowiska 2) higieny praca w zakładach pracy 3) higieny w szkołach i innych placówkach usługowo – wychowawczych, w szkołach wyższych oraz ośrodkach wypoczynku 4) zdrowotnymi w zakresie żywności i żywienia 34 Państwowa Inspekcja Pracy przede wszystkim sprawuje bieżący i zapobiegawczy nadzór sanitarny a także prowadzi działalność zapobiegawczą i przeciwepidemiczną w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, jeżeli ich występowanie ma charakter epidemiczny. 35 Rzeczowy zakres zadań Państwowej Inspekcji Pracy dzieli się na cztery grupy kompetencji: 1) w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego do jej zadań należy: opiniowanie projektów regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a także lokalizacji inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; opiniowanie projektów norm pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; opiniowanie projektów wytycznych w sprawach techniczno – budowlanych. 34 35 M. Jełowicki, Organy administracji specjalnej, Wyd. PWN, Warszawa 1990r., s. 126-128. Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U.98.90.575. 25 2) w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, które dotyczą w szczególności: higieny środowiska, a zwłaszcza czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wody i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz środków komunikacji publicznej; warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego; warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z warunkami pracy; higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo – wychowawczych, szkołach wyższych oraz ośrodkach wypoczynku; higieny procesów nauczania. 3) w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób epidemicznych: dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywanie planów oraz programów działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, przekazywanie ich do realizacji społecznym zakładom służby zdrowia oraz kontrolowanie ich realizacji; ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych a także sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponadto planują i organizują sanitarne zabezpieczenie granic państwa, sprawują nadzór sanitarny nad ruchem pasażerskim i towarowym w morskich i lotniczych portach i przystaniach. 4) w dziedzinie działalności oświatowo – wychowawczej nadrzędnym celem jest kształtowanie odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych. Służy temu inicjowanie i wytyczanie kierunków przedsięwzięć zmierzających do zaznajomienia społeczeństwa z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, popularyzacja zasad higieny i racjonalnego żywienia, nauczanie metod zapobiegania chorobom czy też udzielania pierwszej pomocy. 36 Organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej są: 1) Główny Inspektor Sanitarny, 36 M. Jełowicki, Organy administracji…, op. cit., s. 129. 26 2) państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni, 3) państwowi terenowi inspektorzy sanitarni dla gmin, 4) państwowi portowi inspektorzy sanitarni dla morskich portów i przystani, wód wewnętrznych i terytorialnych oraz jednostek pływających na tych obszarach. 37 Ochrona środowiska jest przedmiotem wszechstronnych działań podejmowanych przez państwo i jego organy, środowiska naukowo-badawcze, organizacje oraz ruchy społeczne. Bardzo wiele czynników ma niszczący wpływ na środowisko naturalne człowieka. Do degradacji środowiska prowadzi np. rozwój techniki i technologii, transportu i budownictwa, chemizacja różnych dziedzin gospodarki narodowej, itd. Te czynniki stwarzają szczególny stan zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, gleby, wód oraz powietrza atmosferycznego. Tak szybkie tempo degradacji środowiska stwarza konieczność przeznaczenia środków na jego ochronę, utrzymywanie służb inspekcyjnych, rozwijanie współpracy międzynarodowej. Zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zmierzające do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. 38 Poprzez „środowisko” w ustawie rozumie się „ogół elementów przyrodniczych, w szczególności powierzchnia ziemi łącznie z glebą, kopaliny, wody, powietrze, świat roślinny i zwierzęcy, a także krajobraz, znajdujących się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka”. Ochrona środowiska wyraża się przede wszystkim w racjonalnym jego kształtowaniu i racjonalnym gospodarowaniu zasobami przyrodniczymi, przeciwdziałaniu lub zapobieganiu szkodliwym wpływom na środowisko, itp. 39 Szczególne zadania ustawa nakłada na terenowe i narodowe organy administracji państwowej. Sprawują one kontrolę nad przestrzeganie i stosowaniem przepisów o ochronie środowiska i stwarzają warunki niezbędne do ich realizacji. art. 10 Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U.98.90.575,. M. Jełowicki, Organy administracji…, op. cit., s. 134. 39 art. 1 Ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm.,. 37 38 27 Istotną funkcję przy ochronie środowiska pełni Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska. Podlega ona ministrowi ochrony środowiska. 40 Szczegółowe zadania Inspekcji Ochrony Środowiska określa Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska w szczególności należy: 1) kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, 2) kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki użytkowania środowiska, 3) udział w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji, 4) udział w przekazywaniu do użytku obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, 5) kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, 6) podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, 7) współdziałanie w zakresie ochrony środowiska z innymi organami kontrolnymi, organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji państwowej i rządowej, samorządu terytorialnego i obrony cywilnej, a także organizacjami społecznymi i opiekunami społecznymi, 8) organizowanie i koordynowanie państwowego monitoringu środowiska, prowadzenie badań jakości środowiska, obserwacji i oceny jego stanu oraz zachodzących w nim zmian, 9) opracowywanie i wdrażanie metod analityczno-badawczych i kontrolno-pomiarowych, 10) inicjowanie działań tworzących warunki zapobiegania poważnym awariom oraz usuwania ich skutków i przywracania środowiska do stanu właściwego, 11) kontrola przestrzegania przepisów o opakowaniach i odpadach opakowaniowych 12) kontrola przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, 13) kontrola przestrzegania przepisów i uzyskanych na ich podstawie zezwoleń, 40 M. Jełowicki, Organy administracji.., op. cit., s.136. 28 z wyłączeniem kontroli laboratoryjnej, w zakresie postępowania z organizmami genetycznie zmodyfikowanymi. 41 Inspekcja Weterynaryjna jest państwową instytucją kontrolno-nadzorczą. Na jej czele stoi Główny Lekarz Weterynarii będący centralnym organem administracji rządowej. Jest instytucją realizującą zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez: 1) zwalczanie: - chorób zakaźnych zwierząt, w tym zapobieganie wystąpieniu, wykrywanie i likwidowanie ognisk tych chorób, - chorób zwierząt, które mogą być przenoszone na człowieka ze zwierzęcia lub przez produkty pochodzenia zwierzęcego, zwanych dalej "zoonozami", lub biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te choroby; 2) monitorowanie zakażeń zwierząt; 3) badanie zwierząt rzeźnych i produktów pochodzenia zwierzęcego; 4) przeprowadzanie: - weterynaryjnej kontroli granicznej, - kontroli weterynaryjnej w handlu i wywozie zwierząt oraz produktów w rozumieniu przepisów o kontroli weterynaryjnej w handlu; 5) sprawowanie nadzoru nad: - bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej, - wprowadzaniem na rynek zwierząt i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, - wytwarzaniem, obrotem i stosowaniem środków żywienia zwierząt, - zdrowiem zwierząt przeznaczonych do rozrodu oraz jakością zdrowotną materiału biologicznego, - obrotem produktami leczniczymi weterynaryjnymi, wyrobami medycznymi przeznaczonymi dla zwierząt oraz warunkami ich wytwarzania, Art. 2. Ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Dz. U. nr 91, poz. 77 z późniejszymi zmianami z dnia 29 sierpnia 1991r. 41 29 - wytwarzaniem i stosowaniem pasz leczniczych, - przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt, - przestrzeganiem zasad identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz przemieszczaniem zwierząt, - przestrzeganiem wymagań weterynaryjnych w gospodarstwach utrzymujących zwierzęta gospodarskie; 6) prowadzenie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych u zwierząt, w produktach pochodzenia zwierzęcego, w wodzie przeznaczonej do pojenia zwierząt i środkach żywienia zwierząt; 7) prowadzenie wymiany informacji w ramach systemów wymiany informacji, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej. Organami Inspekcji są: 1) Główny Lekarz Weterynarii; 2) wojewódzki lekarz weterynarii, jako kierownik wojewódzkiej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 3) powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej; 4) graniczny lekarz weterynarii. Zadania organów Inspekcji wykonują: 1) lekarze weterynarii i inne osoby zatrudnione w Inspekcji oraz lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności; 2) osoby niebędące lekarzami weterynarii wyznaczone do wykonywania określonych czynności o charakterze pomocniczym.42 Centralnym organem administracji rządowej w sprawach określonych w ustawach: Prawo budowlane i o wyrobach budowlanych jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Jako centralny organ administracji rządowej wykonuje zarówno zadania administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego we wszystkich obszarach budownictwa, z wyłączeniem budownictwa górniczego. Jest także 42 Art. 3,5, 6 Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 o Inspekcji Weterynaryjnej, Dz. U. z 2004 r., nr 33, poz. 287. 30 organem właściwym w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Do jego zadań, w szczególności, należy: - sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawowanie nadzoru nad ich działalnością, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, - kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, - prowadzenie centralnych rejestrów: osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych, ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada ustawowe kompetencje w sprawie obsady personalnej na stanowisku wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Powoływany jest przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Posiada również kompetencje w zakresie odwoływania wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wojewoda może odwołać wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jedynie na wniosek Głównego Inspektora lub w uzgodnieniu z nim. GINB posiada również kompetencje w zakresie odwoływania wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.43 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem właściwym w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu, w zakresie uregulowanym w ustawie o wyrobach budowlanych oraz organem wyspecjalizowanym w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 z późn. zm.). Do jego podstawowych obowiązków należy kontrola wprowadzonych do obrotu wyrobów budowlanych oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w tym zakresie; jak również: prowadzenie Krajowego Wykazu Zakwestionowanych Wyrobów Budowlanych 44 43 44 Art. 88, 88a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, Dz. U. nr 156, poz 1118 z póź. zm. Art. 11,12 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o wyrobach budowlanych, Dz. U. nr 92, poz. 881. 31 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego może prowadzić we własnym zakresie kontrole planowane i doraźne, zlecać badania pobranych, w toku kontroli, próbek wyrobów budowlanych, sporządzać roczne plany kontroli. Pełni również funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego w sprawach wyrobów budowlanych. 45 blog o pisaniu prac magisterskich 45 Internet: http:// www.gunb.gov.pl z dnia 12 listopada 2006 r. 32 Rozdział II. Organizacja policji w Polsce w świetle ustawy o Policji 2.1. Komendant Główny jako centralny urząd W myśl art. 5 pkt 1 ustawy o policji z dnia 06.04.1990r. „centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych”. Komendant Główny Policji w rozumieniu ustawy jest wyższym przełożonym w stosunku do: komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji, Komendanta Wyższej Szkoły Policji, komendantów szkół Policji oraz komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji w stosunku do komendantów rejonowych Policji. 46 Do jego głównych zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem wszystkich jednostek Policji, w tym analiza informacji o wykonywaniu zadań policyjnych oraz działalność legislacyjna, inspekcyjna i szkoleniowa. Do kompetencji zaś należy m.in. określanie metod i form wykonywania zadań Policji i czynności policyjnych, zasad etyki zawodowej policjanta, norm oraz zasad użytkowania wyposażenia służbowego jednostek Policji, policjantów i pracowników, systemów i metod oraz programów szkolenia i doskonalenia zawodowego policjantów i pracowników. Komendanta Głównego Policji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W przypadku zwolnienia stanowiska Komendanta Głównego Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, do czasu powołania nowego komendanta, powierza pełnienie obowiązków Komendanta Głównego Policji, na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, jednemu z jego zastępców. Natomiast w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji przez Komendanta Głównego Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, do czasu ustania przeszkody w sprawowaniu tej funkcji przez dotychczasowego komendanta, jednak na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, powierza pełnienie obowiązków Komendanta Głównego Policji jednemu z jego zastępców. 46 W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz praktyczny, Wyd. Wolters Kluwer Polska - ABC, Warszawa 2004, s. 150-151. 33 Na wniosek Komendanta Głównego Policji, składanego po zasięgnięciu opinii wojewody minister właściwy do spraw wewnętrznych. Powołuje i odwołuje komendanta wojewódzkiego Policji a także Komendanta Stołecznego Policji, z tym, że opinii w przypadku tego drugiego należy także zasięgnąć u Prezydenta miasta Warszawy. W razie zwolnienia stanowiska komendanta wojewódzkiego lub Komendanta Stołecznego Policji Komendant Główny Policji, do czasu powołania nowego komendanta, powierza pełnienie obowiązków komendanta wojewódzkiego albo Komendanta Stołecznego Policji, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, jednemu z jego zastępców lub wyznaczonemu oficerowi. W przypadku wniosku komendanta wojewódzkiego lub odpowiednio Komendanta Stołecznego Policji, powołuje i odwołuje on do trzech zastępców komendanta wojewódzkiego lub Komendanta Stołecznego Policji, w tym I zastępcę. Ponadto Komendant Główny Policji określa: 1) szczegółowe zasady organizacji i zakres działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, 2) metody i formy wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne, w zakresie nie objętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy, 3) programy szkoleń zawodowych policjantów, 4) szczegółowe zasady szkolenia zwierząt wykorzystywanych do realizacji zadań Policji, a także normy ich wyżywienia, 5) zasady etyki zawodowej policjantów, po zasięgnięciu opinii związku zawodowego policjantów 6) szczegółowe warunki bezpieczeństwa i higieny służby, po konsultacji z Państwową Inspekcją Pracy Komendant Główny Policji może tworzyć ośrodki szkolenia i szkoły policyjne oraz określa ich programy nauczania. Poprzez zarządzenia, regulaminy i rozkazy określa on sposób pełnienia służby policjantów. 47 Jak powszechnie wiadomo policjanta powinno cechować m.in. kultura, wiedza prawna, sumienność ale przede wszystkim uczciwość i wewnętrzne przekonanie o podstawowych celach Policji. Dlatego też w przypadku, gdy Komendant Główny Policji wydaje polecenie, które budzi wątpliwości u podwładnych, a ich wykonanie może nawet 47 art. 4 i n. Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. (tekst jednolity), Dz.U.02.7.58.,. 34 prowadzić do przestępstwa, taki podwładny – policjant powinien zameldować o tym Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, oczywiście z pominięciem drogi służbowej. W określonych przypadkach Komendant Główny Policji może oddelegować policjanta, za jego zgodą, do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju i za granicą na czas określony a także decyduje kiedy policjant nie ma obowiązku nosić munduru. 48 Wśród licznych zadań Komendanta Głównego jest także prowadzenie bazy danych zawierającą informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA), zwaną dalej "bazą danych DNA". Jest on także jej administratorem w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tak więc dokonuje wszelkich weryfikacji danych zgromadzonych w bazie danych DNA. 49 48 49 W. Kotowski, Ustawa o Policji…., op. cit., s. 507. art. 6 i n. Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz. U. 1997 nr 133 poz. 883, 35 2.2. Komendant wojewódzki jako organ administracji zespolonej Komendant wojewódzki Policji najprościej mówiąc jest przełożonym policjantów na terenie swojego działania, czyli na terenie województwa. Do podstawowych kompetencji komendanta wojewódzkiego Policji należy podejmowanie decyzji w sprawach: tworzenia, likwidacji oraz przekształcania komórek w komendzie wojewódzkiej Policji, tworzenia lub likwidacji komisariatu specjalistycznego Policji w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji oraz przekształcenia jego struktury organizacyjnej i etatowej, a także ustalania struktury organizacyjnej i etatowej ośrodka szkolenia Policji, z zachowaniem liczby etatów policyjnych przyznanych przez Komendanta Głównego Policji. 50 Komendant Wojewódzki Policji jest powoływany i odwoływany przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Policji złożony po zasięgnięciu opinii wojewody. W przypadku, gdy dochodzi do zwolnienia stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendant Główny Policji, do czasu powołania nowego komendanta, powierza pełnienie obowiązków Komendanta Wojewódzkiego, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, jednemu z jego zastępców lub wyznaczonemu oficerowi. Wśród jego kompetencji jest powoływanie i odwoływanie po zasięgnięciu opinii starosty komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, a także na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, powoływanie i odwoływanie I zastępcy i pozostałych zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Powołuje i odwołuje on także komendanta komisariatu specjalistycznego Policji. W razie potrzeby tworzy komisariat kolejowy, wodny, lotniczy lub inny komisariat specjalistyczny w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji. Wojewoda za pomocą komendanta wojewódzkiego Policji, który działa w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym jest organem właściwym w sprawach: 50 W. Kotowski, Ustawa o Policji…, op. cit., s. 166. 36 - wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, - wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, Spośród wszystkich zadań Komendanta wojewódzkiego Policji należy wymienić te najbardziej istotne: - inspirowanie i koordynowanie programów prewencyjnych jednostek Policji w województwie - koordynowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych, podejmowanych przez podległe jednostki Policji w celu sprawnego ścigania sprawców przestępstw, również w zakresie przestępczości narkotykowej - planowanie, organizowanie i koordynowanie zadań związanych z realizacją prowadzonych na obszarze województwa operacji policyjnych - nadzorowanie działalności straży miejskiej i gminnej oraz przedsiębiorstw lub instytucji zajmujących się ochroną osób i mienia - koordynowanie działań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym, komunikacji kolejowej, lotniczej oraz na obszarach wodnych - kontrolowanie sprawności działania podległych jednostek Policji - planowanie, organizowanie, koordynowanie działań w warunkach katastrof naturalnych i awarii technicznych, przygotowanie podległych jednostek Policji do wykonywania zadań w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, konstytucyjnie określonych stanów nadzwyczajnych w państwie oraz bieżące współdziałanie z innymi podmiotami systemu obronnego państwa. 51 51 Art. 6 i n. Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. (tekst jednolity), Dz.U.02.7.58, 37 2.3. Komendant powiatowy jako organ powiatowej administracji zespolonej Komendant Powiatowy realizuje przy pomocy Komendy Powiatowej na obszarze zadania Policji w zakresie ochrony oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego określone w ustawach i przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie. Jest on kierownikiem zespolonej służby podlegającej staroście i to właśnie starosta wydaje opinie komendantowi wojewódzkiemu, który to powołuje i odwołuje komendanta powiatowego policji. Natomiast powołanie jego zastępców następuje na jego wniosek złożony komendantowi wojewódzkiemu. Komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów powołuje i odwołuje komendanta komisariatu Policji. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Komendant powiatowy Policji podejmuje decyzje w sprawach: tworzenia, likwidacji lub przekształcenia komórek w komendzie powiatowej Policji, tworzenia lub likwidacji komisariatu Policji, tworzenia, likwidacji lub przekształcania komórek w komisariacie Policji. Współdziała i współpracuje ściśle z organami samorządu powiatowego oraz samorządami gmin na obszarze działania Komendy Powiatowej Policji w zakresie określonym w ustawach. Ponadto nadzoruje: 1) komórki organizacyjne: a) Stanowisko Samodzielne do spraw Kadr i Szkolenia i Prezydialnych b) Zespół Finansów i Zaopatrzenia c) Zespół Łączności i Informatyki d) Stanowisko Samodzielne do spraw Ochrony Informacji Niejawnych e) Kancelaria Tajna 2) policjantów pełniących służbę na stanowiskach: a) zastępców komendanta powiatowego b) komendanta komisariatu Policji c) kierownika posterunku Policji 52 52 W. Kotowski, Komentarz. Ustawa o Policji…, op. cit., s. 167, 183. 38 Komendant Powiatowy Policji zobowiązany jest do składania rocznego sprawozdania ze swojej działalności, a także do informowania o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego Radzie Powiatu i Radom Gmin. Może on tworzyć rewiry dzielnicowych oraz posterunki Policji na zasadach określonych przez Komendanta Głównego Policji. Jest także odpowiedzialny za realizacje podstawowych zadań Policji określonych w ustawie, a realizując te zadania współpracuje z: 1) kierownikami powiatowego organu rządowej administracji ogólnej samorządu terytorialnego, 2) Prokuratorem Rejonowym i Prezesem Sądu Rejonowego, 3) Komendantami Powiatowymi jednostek Policji w województwie, 4) Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej.53 53 Art. 6c i n. Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 Dz. U. z 2002, nr 7, poz. 58. 39 2.4. Inne struktury organizacyjne policji Jedną z jednostek organizacyjnych polskiej policji mającą za zadanie zwalczanie przestępczości zorganizowanej, transgranicznej i narkotykowej oraz rozpoznawanie i rozpracowywanie groźnych grup przestępczych jest Centralne Biuro Śledcze. W jej szeregach pracuje ok. 1800 osób. CBŚ zostało powołane 15 stycznia 2000 przez Komendanta Głównego Policji. Powstało ono z połączenia działającego od 1994 Biura do Walki z Przestępczością Zorganizowaną oraz działającego od 1997 Biura do spraw narkotyków. W centrali Centralnego Biura Śledczego znajdują się wydziały: kryminalny, narkotykowy, ekonomiczny, analityczny, techniki operacyjnej, ochrony świadka oraz zespół operacji specjalnych. Centrala biura zajmuje się m.in. takimi aspektami związanymi z grupami przestępczymi jak: terror, broń, materiały wybuchowe, haracze, produkcja, handel i przemyt narkotyków, korupcja, pranie brudnych pieniędzy, afery bankowe i giełdowe. Struktura Centralnego Biura Śledczego to: Wydział Kryminalny, 2 Wydziały Narkotykowe, Wydział Analityczny, Techniki Operacyjnej, Ochrony Świadka (wydział ten skupia grupę około stu policjantów organizujących kryjówki, konwoje i dojazd do sądów gangsterów, którzy w zamian za darowanie win zeznają przeciwko swoim kamratom z gangów. Szkoleni są przez wybitnych specjalistów z zakresu ochrony świadków z USA, Anglii, Włoch i Francji. Do ich zadań należy m.in. ochrona osobista świadka, jego przeprowadzka do innego miasta lub kraju, zmiana nazwiska i tożsamości) oraz Zespół Operacji Specjalnych. 54 Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) jest agencją zajmującą się wewnętrznym bezpieczeństwem państwa polskiego, m.in. kontrwywiadem i zwalczaniem terroryzmu na terenie kraju, ogólnej ochrony RP i jej porządku konstytucyjnego. 54 Internet: http:// sztab.org. z dnia 12 listopada 2006 r. 40 Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego utworzona została w 2002 roku. Powstała po rozwiązaniu Urzędu Ochrony Państwa w maju 2002 roku, w miejsce, którego utworzono dwie odrębne agencje: Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu. 55 Do zadań Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego należy: - rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa, - rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw (oraz ściganie ich sprawców): szpiegostwa, terroryzmu, naruszenia tajemnicy państwowej i innych przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa, godzących w podstawy ekonomiczne państwa, korupcji osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie produkcji i obrotu towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, w obrocie międzynarodowym, - realizowanie, w granicach swojej właściwości, zadań służby ochrony państwa oraz wykonywanie funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych w stosunkach międzynarodowych, - uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego, - podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych. 56 Ustawa z dnia 25.11.2004 o zmianie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. nr 267, poz. 2647 56 Ustawa z dnia 24.05.2002 o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. nr 74, poz. 676. 55 41 Centralne Biuro Antykorupcyjne zostało powołane ustawą z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z dnia 23 czerwca 2006 r.). Biuro pełni funkcje służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także ma zwalczać działalność godzącą w interesy ekonomiczne państwa. Do głównych celów Centralnego Biura Śledczego należą: - kontrola przepisów antykorupcyjnych poprzez sprawdzanie oświadczeń majątkowych, przestrzegania zakazu łączenia funkcji publicznych z prowadzeniem działalności gospodarczej; - kontrola i sprawdzenie procedury prywatyzacyjnej i komercjalizacyjnej; - dokumentowanie podstaw i inicjowanie realizacji przepisów ustawy o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych; - kontrola i sprawdzanie procedur związanych z finansowymi wsparciami firm i przedsiębiorstw (o ile są one z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, udzielaniem zamówień publicznych, przydzielaniem koncesji, zezwoleń i zwolnień podatkowych; - prowadzenie działalności analitycznej dotyczącej zjawisk korupcyjnych oraz przedstawianie w tym zakresie informacji Prezesowi Rady Ministrów, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmowi oraz Senatowi. - ściganie sprawców czynów określonych w ustawie Funkcjonariusze CBA mają podobne uprawnienia jak inne służby specjalne i policja, mogą prowadzić czynności operacyjno-rozpoznawcze, kontrolne i dochodzeniowo-śledcze. Zestawienie tych uprawnień pozwala funkcjonariuszom CBA osiągać wysoką skuteczność działań. 57 Wśród działań funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego należy wymienić: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przygotowania, prowadzenia i dokumentowania czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. 2006 nr 165, poz. 1171), 57 42 - czynności operacyjno-rozpoznawcze w celu zapobiegania popełnieniu przestępstw, ich rozpoznania i wykrywania oraz - jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa - czynności dochodzeniowo-śledcze w celu ścigania sprawców przestępstw; - czynności kontrolne w celu ujawniania przypadków korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa; - czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczno-informacyjne w celu uzyskiwania i przetwarzania informacji istotnych dla zwalczania korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Ustawa określa, że szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego powołuje Prezes Rady Ministrów. CBA ma obowiązek corocznego składania sprawozdania ze swojej pracy do sejmowej komisji do spraw Służb Specjalnych, do premiera, Sejmu i Senatu.58 blog o pisaniu prac magisterskich 58 Art. 1 i n. Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006. 43 Rozdział III. Zasady działania Policji Policja jak każdy organ funkcjonuje i opiera swoje działania na określonych zasadach. Są to zarówno te zasady, które znajdziemy w kodeksie postępowania administracyjnego jak i te mniej powszechne a jakże ważne w funkcjonowaniu organu, jakim jest Policja. Spośród zasad ogólnych pochodzących z kodeksu postępowania administracyjnego warto pokrótce opisać te najbardziej istotne, te, które odnieść można bezpośrednio do zasad działania policji. Na początku należy wskazać na niezwykle istotną zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Praworządność jest stanem polegającym na tym, że państwo działa za pośrednictwem swoich organów zgodnie z zobowiązującym prawem (przestrzega prawa). Oznacza to, że proces sprawowania władzy publicznej w państwie opiera się przede wszystkim na prawie. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie, z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. I tak w myśl tej zasady Policja powinna: - działać w granicach prawa, - realizować zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa, - gwarantować pewność prawa - gwarantować prawo obrony obywatela 59 Zasada praworządności uprawnia do nieakceptowania takich działań organów władzy publicznej, które wykraczają poza formy przewidziane prawem. Założeniem tej zasady jest to, iż organy władzy publicznej, a komendanci Policji wszystkich szczebli są nimi, mogą podejmować tylko takie czynności prawne, które dopuszczane są prawem. Dla realizacji zasady praworządności istotne znaczenie ma wprowadzenie w Konstytucji zamkniętego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 59 P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006. 44 Powołana zasada wskazuje, że jeśli przepisy prawa nie przyznają uprawnienia komendantowi Policji w określonej kwestii, to nie jest dozwolone podejmowanie jakichkolwiek czynności prawnych w tym zakresie. Pogląd przeciwny, wyrażający się w tezie "co nie jest zakazane jest dozwolone", nie dotyczy organów władzy publicznej. Stosuje się raczej zasadę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”. 60 Kolejną zasadą pochodzącą z katalogu zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, którą odnieść należy do Policji jest zasada szybkości postępowania. Oznacza ona, że organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy, korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwolą na jak najszybsze jej załatwienie. I tak Policja powinna w myśl tej zasady najszybciej jak jest to możliwe korzystając ze swoich uprawnień i działając zgodnie z przepisami prawa dokonać swoich czynności, tak by umożliwić organowi prowadzącemu postępowania np. po popełnionym przestępstwie, jak najszybsze rozstrzygnięcie sprawy. Jak wiadomo rozpoczęły już swoje działanie tzw. sądy 24-godzinne 12 marca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, a także rozporządzenia wykonawcze. Wskutek nowelizacji w Kodeksie postępowania karnego pojawił się nowy rozdział 54a "Postępowanie przyspieszone". Celem nowelizacji jest wprowadzenie procedury pozwalającej szybko sądzić chuliganów i drobnych przestępców. 61 Ale aby skutecznie realizować to „postępowanie przyspieszone” niezbędne jest przecież równie skuteczne i szybkie działanie policji. Kolejną wśród zasad funkcjonowania organów policji jest zasada kompetencyjności. Kompetencje jest to prawnie określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu podmiotowi, przy czym zakres ten wyznaczają przepisy określające zadania, właściwości oraz prawne formy jego działania. Pojęcie kompetencji można rozumieć również jako obowiązki i uprawnienia do konkretnych działań. I tak właśnie należy odnosić tę zasadę do działań Policji. Organy Policji na każdym szczeblu mają swoje określona zadania i przydzielone kompetencje, które uzyskuje się na drodze prawnej. Uprawnienie do stosowania środków władczych powinno każdorazowo i jednoznacznie wynikać z ustawy lub 60 61 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005. Gazeta Podatnika, Nr 91/2007 (119), art. „Sądy 24-godzinne i postępowanie przyspieszone”. 45 wydanych na jej podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Jeżeli zakres kompetencji zostanie przekroczony lub też w inny sposób naruszony, to takie działanie staję się nielegalne. Zasada kompetencyjności wiąże się z problemem określenia kompetencji a także problemem pojemności kompetencyjnej organu. Zasada rozdzielności mówi, że przepisy prawa powinny w sposób jednoznaczny określać zakres kompetencji organów administracji, tak, aby umożliwić precyzyjne rozgraniczenie działań, ograniczyć zjawiska nierealizowania obowiązków, trudności z ustaleniem odpowiedzialności, sporów kompetencyjnych itp. Zaś zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organu nakazuje określenie rodzaju i ilości spraw przypisanych do danego organu oraz ukształtowanie struktury organizacyjnej tak, aby organ mógł rzeczywiście i sprawnie realizować nałożone na niego powinności. 62 Działania Policji oparte są także o zasadę centralizacji władzy. Zasada centralizacji polega na tym, że system organów administracji jest tak zorganizowany, że podejmowanie decyzji należy do organów wyższych, a organy niższe przygotowują tylko rozstrzygnięcia. Inną odmianą systemu centralistycznego jest sytuacja gdzie organy niższe podejmują rozstrzygnięcia, ale są w tym podporządkowane zaleceniom organów wyższych. Taki układ zależności opiera się na więziach kierowniczych – stosunek kierownictwa i podporządkowania. Zakres i charakter kierownictwa nie jest jednolity, zawsze zostaje skonkretyzowany przez przepis prawa. Najdalej posunięta więź kierownicza przybiera formę hierarchicznego podporządkowania. Stosowanie a raczej przestrzeganie zasady hierarchicznego podporządkowania wśród organów Policji wydaje się być oczywiste i bezdyskusyjne. Na hierarchiczne podporządkowanie składają się dwa elementy: zależność służbowa oraz zależność osobowa. Zależność służbowa to brak prawnych ograniczeń przy wydawaniu poleceń służbowych. Właściwie w każdej sprawie służbowej organ wyższy może wydać niższemu polecenie służbowe. Nasuwać się może pytanie: jaka jest granica podporządkowania się pracownika poleceniu służbowemu? Jeżeli pracownik otrzyma polecenie, które w jego przekonaniu jest niezgodne z prawem, powinien przedstawić swojemu przełożonemu zastrzeżenie na piśmie. Gdy przełożony pisemnie podtrzyma swoje polecenie M. Stahl, praca zbiorowa, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000, s. 125-127. 62 46 pracownik ma obowiązek je wykonać. Pracownik nigdy nie powinien wykonywać polecenia, które jest przestępstwem lub, które grozi niepowetowanymi stratami. Zależność osobowa zaś to prawo do obsadzania stanowisk w granicach niższych, prawo udzielania nagród czy nakładania kar. 63 Przepisy prawa wyczerpująco przedstawiają różnorakie zasady prawidłowego postępowania policjantów w różnych sytuacjach. Np. zasady obowiązujące przy użyciu broni przez policjantów, które zostało uregulowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania przy użyciu broni palnej przez policjantów oraz zasad użycia broni palnej przez oddziały i pododdziały zwarte Policji (Dz.U. Nr 135 poz. 1132 z 2005 r.). Nowe przepisy wskazują na szczególny charakter broni palnej traktując ją jako środek ostatecznego użycia, przy stosowaniu, którego należy postępować ze szczególna rozwagą. 64 Przed użyciem broni palnej policjanci są zobowiązani do wydania okrzyku "Policja" i wezwania osoby do zachowania się zgodnego z prawem, a w szczególności do natychmiastowego porzucenia broni lub niebezpiecznego narzędzia, zaniechania ucieczki, odstąpienia od bezprawnych działań lub użycia przemocy. W sytuacji niepodporządkowania się wezwaniom należy zagrozić użyciem broni palnej ponownie wzywając "Stój - Bo Strzelam". Jeśli wydane wezwania nie przynoszą oczekiwanego rezultatu oddajemy strzał ostrzegawczy w bezpiecznym kierunku. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy z zachowania osoby posiadającej broń lub niebezpieczne narzędzie wynika, że wszelka zwłoka groziłaby bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Użycie broni palnej w tej sytuacji musi być poprzedzone okrzykiem "Policja". Oprócz tego usystematyzowano szczegółowe warunki i sam sposób postępowania policjantów przed, w trakcie oraz po użyciu broni. Ponadto w rozporządzeniu zostały określone zasady użycia broni przez oddziały Policji wraz ze sposobem ich dokumentowania. Należy zaznaczyć, że w każdym przypadku użycia broni palnej lub podjęcia czynności przed jej użyciem każdy policjant jest obowiązany powiadomić swojego przełożonego pisemnym raportem. Natomiast do obowiązków 63 64 M. Stahl, praca zbiorowa, Prawo administracyjne..., op. cit., s. 123-124. Miesięcznik Policyjny Głos Mazowsza, Nr 54/2005 (wrzesień). 47 przełożonego należy wszechstronne zbadanie, czy wykonane przez policjanta czynności związane z użyciem broni nastąpiły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. 65 Art. 27, ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji zawiera treść ślubowania policjanta przed podjęciem służby. Oto one: "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy państwowej i służbowej, a także honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej." Jak widać już z samej przysięgi wynika kilka zasad, a policjant wypowiadając jej słowa zobowiązuje się do ich przestrzegania. Zasady postępowania policjanta ujęte w treści przysięgi są rozszerzone w katalogu zasad etyki zawodowej policjanta. 66 Zasady te wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta, który zobowiązany jest do ich przestrzegania. Oto te zasady: - w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. - policjant powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, wykazując się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością. - policjant we wszystkich swoich działaniach ma obowiązek poszanowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka, w szczególności wyrażający się w: - w respektowaniu prawa każdego człowieka do życia; Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania przy użyciu broni palnej przez policjantów oraz zasad użycia broni palnej przez oddziały i pododdziały zwarte Policji (Dz.U. Nr 135 poz. 1132 z 2005 r. 66 T. Hanausek, Ustawa o Policji. Komentarz, Kraków 1999 r. 65 48 - zakazie inicjowania, stosowania i tolerowania tortur bądź nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. - policjant, podejmując decyzję o użyciu broni palnej lub zastosowaniu środków przymusu bezpośredniego, powinien zachować szczególną rozwagę i stale mieć na uwadze charakter tych środków. - postępowanie policjanta w kontaktach z ludźmi powinna cechować życzliwość oraz bezstronność wykluczająca uprzedzenia rasowe, narodowościowe, wyznaniowe, polityczne, światopoglądowe lub wynikające z innych przyczyn. - policjant powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, kultury osobistej i dbać o schludny wygląd. - wykonując zadania służbowe, policjant powinien dostosowywać swoje zachowanie do sytuacji i cech osób uczestniczących w zdarzeniu, w szczególności wieku, płci, narodowości i wyznania, a także uwzględniać uzasadnione potrzeby tych osób. - w trakcie wykonywania czynności służbowych policjant powinien zachować szczególną wrażliwość i takt w stosunku do ofiar przestępstwa lub innego zdarzenia, udzielać im możliwie wszechstronnej pomocy, a także dbać o zachowanie dyskrecji. - zawiadamiając osobę o zamachu na jej dobra lub przekazując najbliższej rodzinie wiadomość dotyczącą osoby bliskiej, która stała się ofiarą przestępstwa lub innego zdarzenia, policjant powinien zachować takt. - policjant jako funkcjonariusz publiczny powinien wystrzegać się korupcji w każdej postaci oraz zwalczać wszelkie jej przejawy. - policjant nie może wykorzystywać swojego zawodu do celów prywatnych, a w szczególności nie może wykorzystywać informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych ani uzyskiwać informacji do tych celów przy użyciu służbowych metod. - policjant powinien zachować dyskrecję w odniesieniu do informacji mogących zaszkodzić społecznie pojętemu dobru służby lub dobremu imieniu osób uczestniczących w czynnościach podejmowanych przez policjanta. 49 - stosunek policjanta do innych policjantów powinien być oparty na przestrzeganiu zasad poprawnego zachowania, poszanowania godności, a także tolerancji w zakresie nienaruszającym porządku prawnego. - policjant powinien w miarę możliwości udzielać pomocy innym policjantom w realizacji zadań służbowych oraz wspierać w rozwiązywaniu ich problemów osobistych. - przełożony powinien dawać podwładnym przykład nienagannego zachowania, w szczególności nie powinien nadużywać stanowiska, funkcji, stopnia policyjnego w celu poniżenia podległego policjanta. - przełożony powinien zapewnić podległym policjantom właściwe warunki wykonywania zadań i rozwoju zawodowego oraz dbać o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie. - kierując działaniami podległych policjantów, przełożony powinien wydawać jasne i zrozumiałe polecenia oraz inspirować i motywować ich do działania. - przełożony, oceniając podległych policjantów, jest zobowiązany kierować się jasno określonymi i znanymi im kryteriami oraz sprawiedliwością i obiektywizmem. - przełożony powinien wysłuchać podwładnego w sprawach zawodowych i osobistych oraz udzielić mu wsparcia bądź pomocy, z zachowaniem dyskrecji. - policjant powinien rzetelnie wykonywać polecenia przełożonego oraz odnosić się do niego z szacunkiem. - policjant powinien stale doskonalić i uzupełniać swoją wiedzę oraz umiejętności zawodowe, a także dbać o sprawność fizyczną. - policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. - policjant nie powinien akceptować, tolerować ani lekceważyć zachowań policjantów naruszających prawo lub zasady etyki zawodowej. 67 Jak widać katalog jest bardzo obszerny. Określa pozycję policjanta w całej organizacji Policji i szczegółowo ustala zasady jego zachowania i postępowania. Zarządzenie nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", Dz. Urz. KGP 04.1.3. 67 50 Organy Policji wykonują swoje zadania mając na uwadze ustalone zasady przypisane konkretnym działaniom z konkretnej dziedziny. I tak np. do naczelnych zasad taktyki kryminalistycznej należą: - zasada praworządności w taktyce kryminalistycznej - zasada humanizmu w taktyce kryminalistycznej - zasada prawdy materialnej w taktyce kryminalistycznej - zasada obiektywizmu w taktyce kryminalistycznej - zasada szybkości działań w taktyce kryminalistycznej - zasada dokładności w działaniach taktyki kryminalistycznej - zasada tajności w taktyce kryminalistycznej - zasada organizacji walki w taktyce kryminalistycznej- zasada dokumentacji czynności taktyki kryminalistycznej 68 Kolejny katalog zasad będą stanowić ogólne zasady postępowania policjantów z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Aktem prawnym, którego unormowania mają na celu zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego oraz nadają uprawnienia Policji do wyciągania konsekwencji wobec osób dopuszczających się tych naruszeń, jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. nr 236, poz. 1998 z późn. zm.). Ustawa z 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 129, poz. 1444), wprowadziła zmiany w zasadach prowadzenia policyjnej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określając wykaz naruszeń i liczbę punktów im odpowiadających, pozostawiono bez zmian we wspomnianym rozporządzeniu dotychczas używany wykaz, rozszerzając go jedynie o nowe naruszenia. Przyjęto zasadę, że jeżeli jeden czyn popełniony przez kierowcę narusza więcej niż jeden przepis ruchu drogowego, to w ewidencji przypisuje się każdemu naruszeniu odpowiednią liczbę punktów. 68 S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia taktyki kryminalnej, Wyd. Temida, Białystok 1997. 51 Wyjątkiem od tej zasady jest naruszenie polegające na niezastosowaniu się do kilku znaków drogowych jednocześnie. Takie rozwiązanie należy uznać za całkowicie uzasadnione z uwagi na fakt, że w danym miejscu jeden zakaz może być wyrażony (sygnalizowany) wieloma znakami, zarówno pionowymi jak i poziomymi jednocześnie, a dany czyn w istocie stanowi jedno naruszenie. 69 prace z prawa Gazeta Policyjna, art. Zasady postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wyd. 23/2004. 69 52 Rozdział IV. Współdziałanie Policji z samorządem terytorialnym i organizacjami samorządowymi 1. Zasady ogólne współdziałania W czasach obecnych problem bezpieczeństwa publicznego jest zaliczany do rzędu najważniejszych wartości społecznych. Ochrona bezpieczeństwa, które warunkuje bezpieczeństwo życia obywateli, ich pewność codziennego działania oraz troska o życie, zdrowie zarówno swoje jak i najbliższych, oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego jest podstawowym zadaniem Policji. Nie tylko Policja, ale i inne podmioty, które nie mieszczą się w strukturze organizacyjnej Policji zajmują się ochroną tychże wartości. Do podmiotów tych zaliczymy m.in.: sądy, prokuraturę i inne organy państwowe (w tym ustawodawcze i administracji państwowej), a także organy niektórych organizacji społecznych. W sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego właściwość poszczególnych organów została określona w sposób niejednolity. Podobnie jak w przypadku terenowych organów administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego, niektóre organy wykonują rozległe zadania, a ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego jest tylko jednym z nich. Inna grupa organów to organy wyspecjalizowane. Zakres tych organów wiąże się wyłącznie z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wśród nich można wyróżnić: Straż Ochrony Kolei, Państwową Straż Rybacką oraz Straż Przemysłową. 70 Stosunki oraz relacje między Policją a innymi organami należy rozpatrywać na różnych płaszczyznach. Bardzo często zdarza się, że dochodzi do sytuacji gdzie krzyżują się ich działania. Ma to miejsce najczęściej wtedy, kiedy to dwa lub więcej organów wykonuje to samo zadanie. Zachodzić mogą wtedy wątpliwości, czy w sytuacji, gdy do ochrony bezpieczeństwa czy też porządku publicznego zostały powołane wyspecjalizowane organy, Policja nie może powstrzymywać się od swojej działalności w tym zakresie? W przypadku odpowiedzi twierdzącej spotkałoby się to z zarzutem bezczynności Policji. W. Bednarek, S. Pikulski, Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo – gospodarczej, Wyd. Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego, Olsztyn 2000, s. 262. 70 53 Zaś w przypadku odpowiedzi przeczącej nasuwa się kolejne pytanie, czy sensowne jest tworzenie takich wyspecjalizowanych jednostek? Najlepszym rozwiązaniem tejże sytuacji wydaje się być kompromis. Wygląda to w ten sposób, że Policja ogranicza się tylko do nadzoru organów wyspecjalizowanych, które prowadzą działalność samodzielną. Podstawą prawną do takiego właśnie stwierdzenia jest art. 1, ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Według tej właśnie pozycji, do podstawowych zadań Policji zalicza się „nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi farmacjami ochronnymi z zakresie określonym w odrębnych przepisach”. Jednak na chwilę obecną często mamy do czynienia z sytuacją, gdzie Policja wykonuje zadania należące do innych wyspecjalizowanych jednostek. Policja w wielu przypadkach powinna spełniać funkcję wspomagającą. Ten wspomagający charakter ma skupiać się na udzielaniu pomocy i informowaniu o faktach, którymi zajmują się inne podmioty. Podstawą prawną tych działań jest art. 14 ustawy o Policji, stanowiący w ust. 2, że „Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim ten obowiązek został określony w odrębnych ustawach”. Rodzi się jeszcze jedno pytanie, w której sferze działalności Policji współdziałanie takie powinno występować przede wszystkim? Chodzi mianowicie o to, czy ma to być typowe współdziałanie o charakterze interwencyjnym, czyli takie gdzie podejmuje się działania w wypadku naruszenia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, czy też o charakterze prewencyjnym, który to obejmuje działania mające na celu zapobieganie wszelakim naruszeniom bezpieczeństwa i porządku publicznego? Wzajemne przenikanie się obu wspomnianych sfer, interwencyjnej i prewencyjnej sprawia, że odpowiedź na postawione pytanie nie jest łatwa. Wydaję się być natomiast oczywiste, że sfera prewencyjna będzie rodziła bardziej rozległe możliwości współdziałanie Policji z określonymi organami. 71 71 S. Płowucha, Zagadnienia prawne organizacji i funkcjonowania Policji, Szczytno 1995, s. 63-65. 54 2. Prawne aspekty współdziałania Policji z organami administracji publicznej 4.2.1. Współpraca z organami administracji rządowej i z samorządem terytorialnym Artykuł 3 ustawy o Policji wskazuje, że organy terenowej administracji państwowej oraz samorządu terytorialnego bezpośrednio uczestniczą w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepisy ustawy w jednoznaczny sposób określają układ stosunków między Policją a terenowymi organami rządowej administracji ogólnej oraz samorządu terytorialnego. A mianowicie układ ten opiera się na podległości Policji tymże organom. 72 Opisując uprawnienia organów rządowej administracji ogólnej i samorządu terytorialnego należy wskazać, kto będzie należał do organów sprawujących władzę ogólną w terytorialnych systemach bezpieczeństwa. I tak władzę ogólną w terytorialnych systemach bezpieczeństwa są: wojewoda oraz monokratyczne organy administracji lokalnej. Czyli starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) i wójt, burmistrz (prezydent miasta). 73 Zadania wojewody uregulowane są ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa. Przede wszystkim kontroluje wykonywanie przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów. Wojewoda kontroluje również wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumień z organami administracji rządowej. Ponadto dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu, zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku 72 73 S. Płowucha, Zagadnienia prawne..., op. cit., s. 66 W. Bednarek, S. Pikulski, Prawne i administracyjne…, op. cit., s. 267 55 publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków. Odpowiedzialny jest również za opracowanie planu ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarmy przeciwpowodziowe. Wojewoda ponadto reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych, współdziała także z właściwymi organami innych państw. 74 W zakresie zadań wojewody leżą także te o charakterze policyjnym. Wykonuje szereg tego typu zadań przy pomocy kierowników zespolonych służb, inspekcji straży wojewódzkich. Ma on możliwość wydawania wiążących poleceń służbowych, czyli wezwań do wykonania określonych czynności skierowanych do organów i pracowników aparatów pomocniczych tych organów. Dodatkowo posiada uprawnienia kierownicze i kontrolne w stosunku do kierowników wojewódzkich inspekcji, służb i straży zespolonych oraz nie podporządkowanych mu organów administracji publicznej. Wojewoda zapewnia również współdziałanie wszystkich segmentów aparatu bezpieczeństwa zbiorowego, co wynika z funkcji cywilnego zwierzchnictwa nad policjantami. Kompetencja do powoływania kierowników zespolonych inspekcji, służb i straży wojewódzkich (z wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta wojewódzkiego państwowej Straży Pożarnej) jest przejawem funkcji wykonawczych i organizacyjnych wojewody. W stosunku do terenowych agend urzędów centralnych, a dokładniej rzecz biorąc pracowników delegatur - wojewoda nie posiada żadnych środków o charakterze osobowym. Z kolei, jeśli chodzi o kompetencje personalne wojewody w stosunku do administracji niezespolonej to ograniczają się one do wnioskowania lub wyrażania zgody na powołanie lub odwołanie organu. Wojewoda żądać może od organów administracji specjalnej rocznych informacji oraz bieżących wyjaśnień na temat ich działalności na terenie województwa. Największe środki prawne wojewoda posiada w stosunku do Państwowej Straży Rybackiej, a wynika to z istoty hierarchicznego podporządkowania formacji wojewodzie. W dziedzinie bezpieczeństwa ludzi 74 W. Kotowski, Komentarz. Ustawa o Policji…, op. cit, s. 139. 56 wojewodzie przysługuje kolejna grupa urządzeń w sferze legislacji administracyjnej. W tym zakresie dopuszczalne są tylko dwie sytuacje stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawnych, a mianowicie: 1) jeżeli przepis ustawowy zawiera wyraźne upoważnienie szczegółowe do wydania aktu wykonawczego, np. art. 12 ustawy z dnia 13 listopada 1963 roku o zwalczaniu chorób zakaźnych, który stanowi, iż „w razie wystąpienia choroby zakaźnej wojewoda na wniosek inspektora sanitarnego wydaje zarządzenie mające na celu zapobieżenie epidemii". 2) na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego wynikającego z dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, w który możemy przeczytać: „W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Wojewoda posiadając tę znajduje się na szczycie wojewódzkiego systemu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warunkuje ona możliwość kształtowania sytuacji prawnej mieszkańców województwa z uwagi na zagrożenia ich bezpieczeństwa, a treść stanowiących generalnie i abstrakcyjnie zakazów i nakazów określonego działania rzutuje bezpośrednio na normatywne podstawy organizacji i funkcjonowania administracji odpowiedzialnej za stan porządku publicznego. 75 Kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określone zostały w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalny, wykonywanie budżetu, zwalnianie i zatrudnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przy realizacji zadań własnych gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) podlega wyłącznie radzie gminy, ponadto kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Opracowuje on także plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy. Zarządzenie ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeśli 75 W. Bednarek, S. Pikulski, Prawne i administracyjne..., op. cit., s. 271 -273. 57 w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego zagrożenia dla życia ludzi lub dla mienia leży w kompetencjach wójta. Z kolei w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej wójt działa na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. 76 W ramach administracji powiatowej funkcja wykonywania działań w strukturach ochrony bezpieczeństwa lokalnego spoczywa przede wszystkim na staroście (prezydencie na prawach miasta). Starosta, w stosunku do inspekcji, służb i straży, których jest zwierzchnikiem jest uprawniony do: 1) powoływania i odwoływania kierowników tych jednostek, po uzgodnieniu z wojewodą, 2) zatwierdzania programów działania, 3) uzgadniania wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu, 4) oraz zlecania w uzasadnionych przypadkach przeprowadzania kontroli. Starosta jest dystrybutorem środków finansowych na działalność najważniejszych elementów lokalnego aparatu bezpieczeństwa, czyli Policji i Państwowej Straży Pożarnej. Jest uprawniony również do żądania od kierowników powiatowych inspekcji, służb i straży przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszenia prawa. Ponadto komendanci powiatowi (miejscy) Policji składają roczne sprawozdania ze swojej działalności, a także informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym starostom. Takie sprawozdania i informacje, w razie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, składa się niezwłocznie temu organowi na każde jego żądanie. Powyższe sprawozdania i informacje nie mogą dotyczyć wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców. Reasumując należy stwierdzić, iż pozycja wojewody, z punktu widzenia wagi gatunkowej kompetencji, jest silniejsza niż pozycja starosty. Wynika to przede wszystkim ze statusu wojewódzkich i powiatowych inspekcji, służb i straży zespolonych, które mimo że wchodzą w skład lokalnych aparatów administracyjnych niezależnych od administracji państwowej, to nie utraciły swego rządowego charakteru. Rekapitulując, należy stwierdzić, że samorząd terytorialny w naszym państwie nie ma uprawnień gwarantujących mu czynny udział w zapewnieniu obywatelom bezpieczeństwa 76 M. Kotowski, Komentarz praktyczny. Ustawa o Policji…, op. cit., s. 140. 58 i porządku publicznego. Mimo, że jest to sfera zarezerwowana przede wszystkim dla administracji rządowej to monokratyczne organy samorządu lokalnego próbują realizować zadania z tego zakresu. W sytuacji, gdy możliwości prawne są dalece niewystarczające, również przewodniczący zarządów powiatów, wójt (burmistrz, prezydent miasta) podejmują czynności, do których podstawa prawna nie jest potrzebna. Starają się tworzyć różnego rodzaju urządzenia społeczne, które przyczyniłyby się do zmniejszenia patologii społecznej i pomogłyby w zwalczaniu przestępczości. Jednakże stan ustawodawstwa w dziedzinie bezpieczeństwa ludzi i zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego jest wysoce niewystarczający. Dlatego tak ważne jest stworzenie ustawy wiodącej w zakresie tych stosunków społecznych, która przede wszystkim zapewniałaby jasność i przejrzystość systemową i instytucjonalną oraz określałaby role wszystkich organów. Pozycja prawna organów kształtowana jest przede wszystkim przez kompetencje. O ile na szczeblu wojewódzkim stworzono stabilne środki oddziaływania wykonawczego i zarządzania w dziedzinie bezpieczeństwa zbiorowego, to organy lokalne zostały pozbawione czynnego udziału w ochronie tych podstawowych dóbr. Pozostały im nie do końca jasne uregulowania organizacyjno -prawne. A przecież zadania z zakresu ochrony bezpieczeństwa ludzi i z zakresu porządku publicznego to także sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. 77 77 W. Bednarek, S. Pikulski, Prawne i administracyjne..., op. cit., s. 276-277. 59 4.2.2. Współpraca ze Strażami Gminnymi Straże gminne (miejskie) działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1997 roku o strażach gminnych. W okresie przed nowelizacją, która dokonana została 21 lipca 1995 r., straż była tworzona tylko w miastach, które posiadały status miasta i tylko w drodze odnośnego rozstrzygnięcia burmistrza (prezydenta miasta). Zmiany dokonane ostatnią nowelą, uwzględniły potrzebę tworzenia straży również na terenach wiejskich. Mówi o tym zapis ustawowy: „W gminach mogą być tworzone umundurowane straże gminne (miejskie). O utworzeniu straży stanowi rada gminy w drodze uchwały, po uprzednim porozumieniu z właściwym komendantem wojewódzkim Policji". Posłużenie się w ustawie terminem „może" oznacza, że istnieje fakultatywny obowiązek utworzenia straży gminnej (miejskiej). Utworzenie straży gminnej (miejskiej), pod rygorem nieważności wymaga zachowania określonego trybu postępowania. Przed podjęciem przez radę gminy uchwały o utworzeniu straży gminnej (miejskiej) niezbędne jest „porozumienie" z właściwym komendantem wojewódzkim Policji. Następnie „porozumienie" z Ministrem Spraw Wewnętrznych odnoszące się do nadania statutu. 78 W gminie działać może tylko jedna straż gminna (miejska). Wydaje się nie być przeciwwskazań, co do podziału wewnętrznego straży - na wydziały np. w sytuacji gdy miasto podzielone jest na dzielnice. Straż działa na obszarze danej gminy miejskiej lub gminy wiejskiej, bądź też na obszarze kilku sąsiadujących ze sobą gmin, jeżeli zawarły one stosowne porozumienie. 79 Koszty funkcjonowania straży gminnych (miejskich) pokrywane są z budżetu gminy. W mieście, które jest związkiem komunalnym utworzonym z mocy ustawy, działanie straży miejskiej pokrywane jest natomiast z budżetu miasta. Do zadań straży w zakresie porządku publicznego, należy w szczególności: 1) ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych, 2) czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego, E. Gruza, D. Żebrowska, Straż gminna (miejska). Komentarz do przepisów, Wyd. Comer 1996, s. 13- 15 79 Ibidem, s. 20. 78 60 3) współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwanie awarii technicznych i skutków klęski żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, 4) zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia, albo miejsc zagrożonych takimi zdarzeniami, przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie - w miarę możliwości - świadków zdarzeń, 5) ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej, 6) współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych, 7) doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub do ich miejsca zamieszkania, jeśli osoby te swym zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, a także gdy znajdują się okoliczności zagrażające ich życiu lub zdrowiu, albo zagrażają życiu i zdrowiu innym osobom, 8) informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi, 9) konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy. 80 Podstawowym środkiem działania straży jest sygnalizowanie stwierdzonych uchybień właściwym organom, tak więc zakres jej zadań z punktu widzenia formalno - prawnego jest skromny.. Wobec osób naruszających porządek publiczny jedynym środkiem represyjnym jest postępowanie mandatowe ograniczone do karania grzywną z kilkunastu artykułów kodeksu wykroczeń. Należy przyznać, że rola prewencyjno - patrolowa funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich) ma duże znaczenie dla zapobiegania naruszeniom prawa, odciążając przy tym Policję z jej obowiązków. Przyczyn tworzenia straży gminnych (miejskich) trzeba przede wszystkim upatrywać w słabym zorganizowaniu i funkcjonowaniu Policji. W przypadku odpowiednio 80 M. Żmigrodzki, B. Szmulik, Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2003, s. 495. 61 zorganizowanej, wyposażonej i posiadającej odpowiedni stan etatowy Policji - tworzenie dodatkowej formacji o dużo uboższych kompetencjach wydawałoby się być zupełnie zbyteczne a wręcz niepożądane. Zaś w obecnej sytuacji, – kiedy to Policja zajmuje się przede wszystkim poważnymi naruszeniami prawa, niechętnie poświęcając się sprawom życia codziennego blisko związanym z daną społecznością lokalną, istnienie strażnika gminnego (miejskiego), pełniącego rolę mediatora oraz stróża ładu na terenie, który jest mu bardzo dobrze znany, wydaje się być jak najbardziej odpowiednie. 81 Podstawowe zadania strażnika gminnego (miejskiego) należy uzupełnić o jeszcze kilka: Kontrola prawidłowości oznakowania ulic (w tym znaków drogowych), oświetlenia 1. ulic i posesji, prawidłowego zabezpieczenia funkcjonowania punktów oświetleniowych oraz estetyki napisów, miejsc plakatowania i ogłoszeń. Sprawdzanie wykonywanych zadań i obowiązków przez administratorów i gospodarzy 2. domów. Kontrola zabezpieczeń prowadzonych na terenie miasta prac inwestycyjno- 3. remontowych. Uprawnienia straży gminnej (miejskiej) są znacznie w tym zakresie ograniczone, ponieważ upoważnionymi do rzeczywistej kontroli są pracownicy organów nadzoru budowlanego. Rola straży gminnych sprowadzałaby się jedynie do sygnalizowania tym organom lub kierownikowi budowy zauważonych nieprawidłowości. Asystowanie przy pobieraniu opłat ustalonych na podstawie przepisów o podatkach 4. i opłatach lokalnych. Asysta funkcjonariusz straży gminnej (miejskiej) polega przede wszystkim na poborze opłaty targowej uiszczanej przez podmioty prowadzące handel z ręki,, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części środków transportowych na targowiskach miejskich. Analizując powyższe przykłady stwierdzić należy, że czynności administracyjno porządkowe straży gminnej (miejskiej), powinny zmierzać przede wszystkim do zwiększenia ładu i porządku publicznego, prowadzenia działalności prewencyjnej poprzez patrolowanie 81 E. Gruza, Żebrowska D., Straż gminna (miejska)…, op. cit., s. 17. 62 ulic i osiedli, błyskawicznej i odpowiednio sprawnej reakcji w sytuacjach szczególnego zagrożenia oraz ochrony estetyki w miejscach publicznych. 82 Kolejne zadania straży gminnych (miejskich) zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1998 roku. Jest to rozporządzenie w sprawie zasad współpracy Policji ze strażami gminnymi oraz zakresu, w jakim Komendant Główny Policji sprawuje fachowy nadzór nad strażami i udziela im pomocy. Współpraca Policji i straży polega w szczególności na: 1. Utrzymaniu stałej łączności między jednostkami Policji i straży gminnej (miejskiej). 2. Stałej wymianie informacji o zagrożeniach występujących na danym terenie w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Koordynowaniu rozmieszczenia służb policyjnych i straży gminnej (miejskich) 3. z uwzględnieniem zagrożeń. W tym przypadku chodzi o potrzebę organizowania wspólnych służb patrolowo- prewencyjnych, bądź rozmieszczenia patroli policyjnych i straży gminnej (miejskiej), zgodnie z mapą zagrożeń występujących na danym terenie. Wspólnym organizowaniu i prowadzeniu służb i działań porządkowych oraz 4. zapewnieniu porządku w miejscach zgromadzeń publicznych. W wypadku zgromadzeń publicznych regulowanych ustawą z dnia 5 lipca 1990r. prawo o zgromadzeniach, organ gminy o planowanym zgromadzeniu, jako ten, który przyjmuje zawiadomienie może delegować swoich przedstawicieli oraz – na wniosek organizatora- zapewnić w miarę potrzeby i możliwości ochronę policyjną służącą stosownemu przebiegowi zgromadzenia. Funkcjonariusz straży gminnej (miejskiej) będzie mógł występować w roli przedstawiciela organu gminy lub jako osoba przybrana do pomocy funkcjonariuszowi policji. Współdziałaniu z Policją przy zabezpieczaniu miejsc popełnienia przestępstw 5. i wykroczeń. Do obowiązku funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej) będzie należało jedynie fizyczne odgradzanie miejsca przed osobami postronnymi, a nie zbieranie dowodów, przesłuchiwanie świadków czy też zbieranie dowodów. 82 M. Żmigrodzki, B. Szmulik, Ustrój organów…, op. cit., s. 496. 63 6. Organizowaniu wspólnych ćwiczeń policjantów i funkcjonariuszy straży Gminnych (miejskich). Chodzi przede wszystkim o sytuacje, kiedy funkcjonariusze straży gminnych (miejskich) mogą być szkoleni w ośrodkach szkolenia policjantów na warunkach określonych przez Komendanta Głównego Policji. Szczegółowe formy i sposoby współpracy właściwych terytorialnie jednostek Policji i straży określone są w porozumieniu zawartym pomiędzy jednostkami Policji a wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta). Współpraca Komendantów jednostek organizacyjnych Policji i komendanci straży realizowana jest poprzez: 1. Okresowe spotkania komendantów w celu dokonywania ocen zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także wytyczania wspólnych zadań. 2. Wzajemne, bieżące konsultacje w zakresie wykonywanych zadań. 3. Organizowanie odpraw w razie konieczności podjęcia wspólnych zadań. 4. Wyznaczanie policjantów i strażników do utrzymania bieżących kontaktów. 83 Byt prawny straży gminnych ustanowiony jest w ustawie o Policji. Należy podjąć próbę odpowiedzi na pytanie:, jakie uprawnienia ma straż gminna (miejska) w stosunku do praw, jakie posiada Policja? Otóż funkcjonariusze Policji wykonując swoje zadania, związane z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, w toku czynności operacyjno rozpoznawczych, dochodzeniowo - śledczych i administracyjno - porządkowych, dysponują licznymi środkami pozwalającymi na działania interwencyjne i prewencyjne w sytuacjach zakłócania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przypadku straży gminnych (miejskich) ten katalog środków jest znacznie mniejszy, adekwatny do zakresu działania. Tak, więc do metod i sposobów wykonywania czynności służbowych, w tym również czynności administracyjno - porządkowych zalicza się m.in. legitymowanie osób w celu ustalenia ich tożsamości. Kompetencja legitymowania osób przysługuje funkcjonariuszowi straży gminnej (miejskiej) tylko wtedy, gdy ustalenie tożsamości jest niezbędne do wykonywania czynności służbowych. Strażnik zaś nie może dopuścić się niedozwolonych praktyk tj. np. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad współpracy Policji ze strażami gminnymi oraz zakresu, w jakim Komendant Główny Policji sprawnie nadzór nad strażami i udziela im pomocy. 83 64 przepytywanie przechodniów, zwłaszcza w porze nocnej, o cel ich podróży - o ile nie jest to uzasadnione okolicznościami sprawy tj. popełnionym przez nich wykroczeniem. Funkcjonariusze straży uprawnieni są do legitymowania osób w określonych przypadkach: 1. Identyfikacja osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia. 2. Ewentualne ustalenie świadków zdarzenia powodującego naruszenie porządku. 3. Wykonanie polecenia wydanego przez organy samorządu terytorialnego. 4. Identyfikacja osób wskazanych jako sprawcy wykroczenia. Ustalanie tożsamości osoby legitymowanej odbywa się na podstawie dowodu osobistego, tymczasowego dowodu osobistego, tymczasowego zaświadczenia tożsamości, dowodu tożsamości cudzoziemca czy też paszportu. Właściwie, w każdym wypadku dokonywania legitymowania funkcjonariusz ma obowiązek podać imię i nazwisko, stopień służbowy, a także wyjaśnić podstawę prawną oraz przyczynę podjęcia tejże czynności. 84 Wśród sposobów wykonywania czynności służbowych jest także zatrzymanie. Ustawa o Policji mowa jest o trzech rodzajach zatrzymania. I tak zatrzymanie może nastąpić na podstawie kodeksu postępowania karnego, na podstawie innych ustaw oraz z mocy samej ustawy o Policji. Ustawodawca nie określił jednoznacznie, poza Policją organów uprawnionych do zatrzymania w tym trybie. Użył natomiast określenia: organy chroniące porządek i bezpieczeństwo publiczne. Wynika z tego zapisu, że straż gminna (miejska) - nie będąc organem, nie jest kompetentna do użycia tego środka. Funkcjonariusze Policji w ramach wykonywanych przez nich zadań, mogą korzystać z uprawnień dotyczących przeszukiwania osób i pomieszczeń. Działania te objęte są rygorom określonym w kodeksie postępowania karnego i innych ustawach przewidujących używanie tego właśnie środka. Czynność ta stanowi jedno z podstawowych źródeł dowodzenia w procesie karnym. Funkcjonariusze dokonują przeszukania na podstawie postanowienia sądu lub prokuratora, jednak w umotywowanych wypadkach nakaz może wydać kierownik właściwej jednostki Policji. Wyżej wymienione uprawnienia obok Policji posiadają także inne podmioty, np. funkcjonariusze straży leśnej. Trudno jednak jest zastosować wprost uprawnienia policjantów 84 E. Gruza, D. Żebrowska, Straż gminna (miejska)…, op. cit., s. 62 -63 65 w odniesieniu do funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej). Każdorazowe stosowanie przepisów policyjnych wymaga badania, czy dana czynność mieści się we właściwości straży gminnych (miejskich), tj. w ramach wykonywanych czynności administracyjno porządkowych. Należy rozumieć, iż przeszukanie jest metodą realizacji działań Policji w zakresie zapobiegania i w zakresie wykrywania przestępstw w ramach czynności dochodzeniowo śledczych, a niekiedy operacyjno - rozpoznawczych, które są jednak poza sferą kompetencji straży gminnych (miejskich). Kolejnym środkiem przy wykonywaniu czynności służbowych jest kontrola osobista. Prawo do jej dokonywania w myśl obowiązujących przepisów prawa, przysługuje funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Urzędu Celnego i innym upoważnionym do tego ustawowo funkcjonariuszom państwowym. W przypadku funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich) to nie są oni uprawnieni do samodzielnego przeprowadzania kontroli osobistej, mogą być jedynie wezwani przez Policję do umożliwienia przeprowadzenia takiej kontroli w siedzibie komendantury straży gminnej (miejskiej), co oznacza obowiązek wskazania odpowiedniego pomieszczenia, usunięcia osób postronnych itd. Strażnik gminny (miejski), będzie mógł występować w charakterze osoby przybranej przez prowadzącego czynności, przy przeprowadzanej kontroli osobistej. Straż gminna (miejska) nie jest także uprawniona do przeglądania bagaży lub sprawdzania ładunków w portach, na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, wodnego i powietrznego. 85 Kolejną istotną kwestią są unormowania w zakresie asysty straży gminnej (miejskiej) podczas czynności wykonywanych przez organy administracji państwowej. Regulowane są one ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 roku - prawo o miarach. Przepisy zawarte w tej ustawie upoważniają organy administracji miar do prawa żądania asysty przy dokonywanych przez te organy czynności nadzoru. Właściwy organ ma możliwość zwrócenia się ze wspomnianym żądaniem zarówno do Policji jak i do straży gminnej (miejskiej). Straż gminna (miejska) ma obowiązek przydzielenia funkcjonariusza do tych czynności. Zadanie strażnika gminnego (miejskiego) przy asyście będzie polegała na udzieleniu pomocy w trakcie czynności 85 Ibidem, s. 64-71. 66 dokonywanych przez organy administracji miar w sytuacji, gdy organ ten natrafił na opór utrudniający lub uniemożliwiający przeprowadzenie czynności nadzorczych. Art. 22 tejże ustawy mówi, że straże gminne (miejskie), obok Policji, posiadają samodzielne uprawnienia do nadzoru nad tym, aby w obrocie publicznym i czynnościach urzędowych używano przyrządów pomiarowych mających ważne cechy świadectwa legalizacji. 86 Również ustawa z dnia 2 lipca 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych przewiduje uprawnienia dla funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej) w zakresie asysty, polegające na udzieleniu pomocy lub współdziałaniu z podmiotami przeprowadzającymi czynności w ramach ustawowych upoważnień. W tym przypadku straż gminna (miejska) udziela pomocy właścicielowi lokalu zmierzającej do usunięcia sprawcy samowolnie zajmującego lokalu, czyli tzw. „dzikiego lokatora".87 Kontrola ruchu drogowego stanowi osobną kategorię regulowaną w drodze ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - prawo o ruchu drogowym. Czynność związane z czuwaniem nad bezpieczeństwem i porządkiem na drogach publicznych, kierowanie ruchem i kontrolowanie ruchu drogowego, zostały przede wszystkim zastrzeżone dla Policji. Dlatego też, wykonywanie przez straże gminne (miejskie) tych czynności stanowi przekroczenie uprawnień. Straż gminna (miejska) nie ma kompetencji do samodzielnego podejmowania czynności zmierzających do zatrzymania pojazdów, a ponadto uprawnienia w zakresie legitymowania uczestników ruchu drogowego przysługują funkcjonariuszom straży gminnej (miejskiej) na zasadach ogólnych. Uprawnienie to nie obejmuje, więc sprawdzania dokumentów wymaganych do kierowania pojazdem i jego używania, świadectwa kwalifikacji do kierowania określonym pojazdem oraz dokumentów potwierdzających płacenie składki ubezpieczenia. Funkcjonariusz straży gminnej (miejskiej) nie ma upoważnienia do zatrzymania prawa jazdy, gdyż czynność tę wykonuje policjant w sytuacjach określonych prawem. Samo postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy może wydać wyłącznie prokurator - w toku postępowania przygotowawczego lub sąd - po przekazaniu sprawy do sądu. 86 Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (tekst jednolity), Dz.U.04.243.2441. Ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz. U. z dnia 31 grudnia 1999 r. 87 67 Natomiast w przypadku usuwania pojazdów i użycia blokad to kompetencje straży gminnych (miejskich) również zostały ograniczone, co oznacza, że organami uprawnionymi w zakresie usuwania pojazdów są funkcjonariusze Policji. Nowelizacja prawa o ruchu drogowym przewiduje, że strażnicy będą mogli dokonywać kontroli na drogach po uprzednim upoważnieniu ich do tego przez miejscowego komendanta policji. W przypadku, gdy straż miejska zatrzyma kierowcę, którego stan będzie wskazywał na to, iż jest on pod wpływem alkoholu, to wówczas funkcjonariusze będą musieli zatrzymać taką osobę do czasu przyjazdu policji. 88 Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w rozporządzeniu z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policja w zakresie usuwania i blokowania pojazdów, wskazał m.in. straże gminne (miejskie)., jako podmioty współdziałające z organami Policji w tym zakresie. Straż gminna (miejska) nie posiada samodzielnych uprawnień, lecz działa na zlecenie Policji. Jednakże przepisy rozporządzenia nałożyły na straże gminne (miejskie) obowiązek przekazywania Policji informacji o konieczności usunięcia pojazdu. Inaczej przedstawia się z kolei sytuacja blokowania pojazdów, czyli założenia na koła urządzenia technicznego do jego blokowania. Używany jest on wobec pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione, lecz nie utrudnia ruchu lub w inny sposób nie zagraża bezpieczeństwu. Straż gminna (miejska) może zablokować pojazd bez zlecenia Policji. Każda blokada powinna być trwale oznakowana przez umieszczenie na niej: nazwy organu, który ją założył, numeru ewidencyjnego blokady i adresu, gdzie należy się zgłosić w celu jej usunięcia. 89 Warto poświęcić także uwagę zastosowaniu przez funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej) środków przymusu bezpośredniego. Ustawodawca przewidział dla funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej) uprawnienia dotyczące korzystania ze środków przymusu bezpośredniego. Mają one zarówno chronić jego bezpieczeństwo jak i stanowić ostateczną metodą zmuszania osób do podporządkowania się jego poleceniom. 88 89 Gazeta Prawna Nr 067/2007 z dnia 4 kwietnia 2007r. E. Gruza, D. Żebrowska, Straż gminna (miejska)…, op. cit., s. 71 – 75. 68 Funkcjonariusze straży gminnej (miejskiej) mogą korzystać tylko z niektórych środków przymusu bezpośredniego, i to w ograniczonym zakresie. Użycie siły fizycznej oraz pałek służbowych w określonych wypadkach nie powinno budzić wątpliwości. Przepisy ustawy o Policji nie nadaje straży gminnej (miejskiej) uprawnień do korzystania z broni palnej oraz wodnych środków obezwładniających. Każde działanie funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej), tak jak działania policjanta, związane z użyciem środków przymusu muszą być podporządkowane normom - zakazom i nakazom - przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobu użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego. W owym rozporządzenie wymieniony jest następujący katalog środków przymusu bezpośredniego: Siłę fizyczną w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony 1. i ataku, Urządzenia techniczne w postaci kajdanek, prowadnic, kaftanów bezpieczeństwa, 2. pasów, siatek obezwładniających, a także kolczatek drogowych i innych przeszkód umożliwiających zatrzymanie pojazdu, 3. Chemiczne środki obezwładniające, 4. Pałki służbowe, 5. Psy służbowe obronne. 90 blog o pisaniu prac z prawa 90 Ibidem, s. 81-84. 69 ZAKOŃCZENIE Bezpieczeństwo publiczne, nie zależnie jak definiowane i pojmowane, stanowi tą wartość społeczną, która warunkuje prawidłowe funkcjonowanie urządzeń państwowych oraz spokojne bytowanie obywateli, bez obaw o życie i zdrowie tak swoje jak i najbliższych. Społeczeństwo nie może należycie się rozwijać bez zagwarantowanego bezpieczeństwa publicznego i bez odpowiedniego poziomu świadomości obywateli, co to jakości sprawowania tej ochrony. Prawidłowy rozwój życia duchowego, kulturalnego oraz materialnego społeczeństwa jest znacznie utrudniony przez rozwijającą się przestępczość, właściwie w każdym jej wymiarze. Stąd też niezwykle istotne jest prawidłowe funkcjonowanie organów Policji. Cel pracy został zrealizowany, a przyjęte założenia badawcze potwierdziły się. Istnienie Policji jest kwestią bezsporną, Policja musi istnieć. Może nam przeszkadzać jej obecność, możemy jej nie lubić, ale musimy ją tolerować i mało tego, jesteśmy skazani na jej istnienie. Dlatego też nie powinny nam być obojętne problemy funkcjonowania Policji, jej zachowań a także wizerunku samych jej funkcjonariuszy. Policjant, który posiada kompetencje nie tylko wykonuje czynności na podstawie określonych uprawnień, ale także dysponuje odpowiednim poziomem wiedzy i umiejętnie korzysta z doświadczeń innych. Wydaje się być rzeczą oczywistą, że działania Policji w demokratycznym państwie prawa powinny uwzględniać przede wszystkim oczekiwania obywateli. Porządek publiczny oraz szeroko pojęte bezpieczeństwo stanowią najbardziej pożądane wartości społeczne. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo publiczne, to można je zdefiniować jako stan, w którym obywatelom jak i państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo czy też zakłócenie normalnego toku życia społecznego oraz funkcjonowania instytucji i urządzeń publicznych. Jeśli zaś chodzi o porządek i spokój publiczny to można by je kojarzyć z pewnym ładem życia publicznego. Ład ten polega na przestrzeganiu przyjętych zasad życia społecznego oraz respektowaniu powszechnie akceptowanych norm zachowania się w kontaktach społecznych. 70 Zapewnienie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego leży w rękach wielu organów administracji publicznej, zarówno tych z systemu administracji rządowej jak i samorządowej. Część nich odgrywa tutaj rolę podstawową, stanowią one, bowiem specjalnie powołane organy do realizacji zadań z dziedziny bezpieczeństwa i porządku publicznego. Będą to przede wszystkim: minister właściwy do spraw wewnętrznych, Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu. Policja jest jedną z najważniejszych instytucji społecznych w państwie. Jej fundamentalnym zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tej kwestii Policja współdziała z innym podmiotami. I tak wśród nich warto wyróżnić następujące: - Państwowa Straż Pożarna, - Straże miejskie (gminne), - Państwowa Staż Rybacka, - Straż Przemysłowa, - Straż Ochrony Kolei, - organy różnych inspekcji. Współpraca Policji z innymi organami w zakresie zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego polega przede wszystkim na: - wspólnym prowadzeniu działań porządkowych w celu zapewniania bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz porządku publicznego, - ciągłej wymianie informacji o zagrożeniach występujących na określonym terenie w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, - współpracy podczas zabezpieczania miejsc przestępstwa, tak aby nie dopuścić do zatarcia śladów oraz dowodów do czasu przybycia odpowiednio uprawnionych organów, - wzajemnym korzystaniu ze środków np. łączności, transportu, podczas prowadzenia wspólnych działań, - organizowaniu wspólnych szkoleń, ćwiczeń oraz patroli. blog o pisaniu prac z prawa 71 BIBLIOGRAFIA - Bednarek W., Pikulski S., Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo – gospodarczej, Wyd. Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego, Olsztyn 2000, - Bigo T., Prawo administracyjne. Część ogólna (stenogram wykładów uniwersyteckich), Lwów 1932, - Gruza E., Żebrowska D., Straż gminna (miejska). Komentarz do przepisów, Wydawnictwo Comer 1996, - Hanusek T., Ustawa o Policji. Komentarz, Kraków 1999 - Izdebski H., Historia administracji, Warszawa 1996, - Jełowicki M., Organy administracji specjalnej, Wyd. PWN, Warszawa 1990, - Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005 - Kotowski W., Ustawa o Policji. Komentarz praktyczny, Wyd. Wolters Kluwer Polska ABC, Warszawa 2004, - Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, - Kawka W., Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wydano z zasiłku Zakładu Administracji i Prawa Administracyjnego USB, Wilno 1939r - Leoński Z., Istota i rodzaje policji administracyjnej, zagadnienia wybrane, materiały pokonferencyjne, Cisna 2-4 czerwca 2002, Rzeszów 2002, - Leoński Z., Materialne prawo administracyjne, C.H. Beck, Warszawa 1997 - Pieprzny S., Policja. Organizacja i funkcjonowanie, Wyd. Zakamycze 2003, - Pikulski S., Podstawowe zagadnienia taktyki kryminalistycznej, Wyd. TEMIDA 2, Białystok 1997, ISBN: 83 - 86137 - 45 – 2, - Płowucha S., Zagadnienia prawne organizacji i funkcjonowania Policji, Szczytno 1995, - Przybysz P., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 - Rutkowski J., Historia Gospodarcza Polski, Poznań 1947r - Szczaniecki M., Powszechna historia państwa i prawa, C.H. Beck, Warszawa 2002, 72 - Starościak J., „Państwo i Prawo”, 1995, - Stahl M., Praca zbiorowa, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000, - Światkiewicz O., Policja Administracyjna (studium z teorii myśli administracyjnej), OMT, nr 8-9/88, - Ura E., Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, KAW, Rzeszów 1988, - Żmigrodzki M, Szmulik B., Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2003, 73 CZASOPISMA - Biuletyn Prawny Komendy Głównej Policji, NUMER 3 (23) - 2004 r., - Gazeta Policyjna, art. Modele organizacji sił policyjnych w wybranych państwach, wyd. 48/2003, 23/2004, - Gazeta Prawna Nr 067/2007 z dnia 2007-04-04, - Głos Mazowsza, Miesięcznik Policyjny, nr 54/2005 (wrzesień), - Gazeta Podatnika, Nr 91/2007 (119). 74 WYKAZ WAŻNIEJSZYCH ŹRÓDEŁ PRAWA - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ,Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. - Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z dnia 23 czerwca 2006 r. - Ustawa z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2004 r. Nr 267, poz. 2647, - Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, Dz. U. nr 92, poz. 881, - Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, Dz. U. z 2004 r. Nr 33, poz. 287, - Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. Nr 74, poz. 676, - Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (tekst jednolity), Dz.U.04.243.2441, - Ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz. U. z dnia 31 grudnia 1999 r. - Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz. U. 1997 r. nr 133 poz. 883, - Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Dz. U. 91.77.335 z dnia 29 sierpnia 1991 r., - Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U.02.7.58, - Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U.98.90.575, - Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm. - Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania przy użyciu broni palnej przez policjantów oraz zasad użycia broni palnej przez oddziały i pododdziały zwarte Policji, Dz.U. Nr 135 poz. 1132 z 2005 r. 75 - Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, Dz.U. nr 236, poz. 1998 z późn. zm. - Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad współpracy Policji ze strażami gminnymi oraz zakresu, w jakim Komendant Główny Policji sprawuje nadzór nad strażami i udziela im pomocy. - Zarządzenie nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", Dz. Urz. KGP 04.1.3 76 WYKAZ STRON INTERNETOWYCH - www.abw.gov.pl - www.gunb.gov.pl - www.sztab.org 77