Ochrona środowiska
advertisement
Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 1 Wstęp Ochrona środowiska to jedna z ważnych dziedzin unijnego prawa. Unia bez wątpienia doszła do wniosku, że skoro zanieczyszczenia przekraczają granice, także przepisy, jak chronić środowisko, powinny być wspólne, by każdy miał takie same obowiązki. Wspólne przepisy dla państw członkowskich wprowadzono także ze względów ściśle gospodarczych by nie okazało się, że producenci przenoszą się do kraju, gdzie wymogi dotyczące odzyskiwania śmieci są mniejsze, a zatem produkcja jest tańsza. W Polsce w latach 1988 i1989 jednym z najważniejszych problemów było przeciwdziałanie nadmiernym zanieczyszczeniom środowiska przemysłowym, rolnym i komunalnym. W społeczności nasz kraj był postrzegany jako największy „truciciel” środowiska w Europie. Poczucie międzynarodowej odpowiedzialności za różne wspólne zasoby występuje na odmiennych etapach rozwoju, a dla dóbr uznanych za wspólne istnieją międzynarodowe konwencje i umowy, od których przestrzegania zależeć będzie protekcjonizm wspólnych dóbr ludzkości i być może los następnych pokoleń. Celem pracy jest ukazanie aspektów prawnych i ekonomicznych ochrony środowiska i związane z nimi konsekwencje,oraz wskazanie ogromnej skali zatruwania środowiska i możliwości wykorzystania środków unijnych na ochronę środowiska W pierwszym rozdziale omówię początki rozwoju ochrony środowiska w Polsce prawo a ochrona środowiska wpływ. Zmiany w polskim prawie dotyczące ochrony środowiska. Opisze politykę ochrony środowiska Drugi rozdział poświęcony jest dostosowani ochrony środowiska w Polsce do wymogów obowiązujących w Unii Europejskiej, współpracy z zagranicą oraz konwencją i porozumienia między narodowym w dziedzinie ochrony środowiska Trzeci rozdział dotyczy dotacji i finansowania ochrony środowiska w Polsce, opłat i kar pieniężnych za zanieczyszczanie środowiska Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 2 ROZDZIAŁ I Początki ochrony środowiska w Polsce i ich rozwój. Pod pojęciem ochrony środowiska rozumie się "podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej" (USTAWA z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. <Dz. U. z dnia 20 czerwca 2001 r.>). Jej celem jest korzystanie ze środowiska zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Przez ochronę można rozumieć ogół czynności praktycznych mających za zadanie niedopuszczanie do zanieczyszczania środowiska, jego niszczenia, degradacji, skażenia lub przekształcenia. Najdawniejsze przejawy działania człowieka na rzecz ochrony przyrody wynikały przede wszystkim z motywów gospodarczych. Świadczą o tym wprowadzane w niektórych krajach już w starożytności zakazy wycinania lasów, jak np. prawo chroniące lasy wprowadzone w Chinach w X w p.n.e. lub w Rzymie w V w p.n.e. W średniowieczu wydawano zakazy tępienia niektórych zwierząt lub niszczenia roślin. Działania na rzecz ochrony podejmowane były również z innych powodów m.in.: -motyw religijny-według wielu pierwotnych wierzeń drzewa, jaskinie i inne osobliwości przyrody były siedzibą bogów i duchów, stąd otaczano je kultem religijnym. Dzięki temu stawały się one „tabu”. -motywy kulturowe- niektóre miejsca otaczane były ochroną, gdyż wiązały się z wydarzeniami lub postaciami upamiętnionymi w historii np. w Polsce „Dąb Jagiełły” w Puszczy Białowieskiej. -motywy ekonomiczne- pewne gatunki zwierząt i roślin były chronione przed ich nadmierną eksploatacją przyczyn ekonomicznych. -motywy estetyczne- pewne elementy środowiska chronione były dla ich piękna np. zakaz zabijania skowronków Norymberdze w Xv w. -motywy patriotyczne- wynikają z chęci ochrony własnych skarbów przyrody.1 1 L.Indeka,Z.M.Karaczun Człowiek a środowisko przyrodnicze, Warszawa 1989r.s.102 Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 3 W Polsce najdawniejsze przejawy takiej działalności wyrażały się np. we wprowadzonym za panowania Władysława Jagiełły w 1423r. prawie chroniącym cis, ogłoszeniu w 1443r. ograniczenie polowania na dzikie zwierzęta.2 Argumentacje ochrony wyrażały się w dbałości o zastrzeżenie panujących realiów w postaci przywilejów bądź wynikały z określonych potrzeb gospodarczych, wojennych, czasem nawet z troski o przetrwanie gatunku. Już za czasów Bolesława Chrobrego był chroniony na ziemiach polskich bóbr. Władysław Jagiełło natomiast ustanowił w Krakowie i Warce prawo, które ograniczało polowanie na jelenie, dziki, łosie, dzikie konie(tarpany)i tury. Jednocześnie w związku z wyniszczaniem lasu(głównie dla potrzeb rzemiosła wojennego) król ustanowił ograniczenie w jego wyrębie W dalszym okresie m.in. Stefan Batory także uchwalił prawo chroniące niektóre gatunki zwierząt, a nawet ryby.3 Po utracie niepodległości idee ochrony przyrody ojczystej stały się elementem postaw patriotycznych. Z oczywistych względów prawna ochrona polskiej przyrody nie leżała w interesie państw zaborczych nie mniej jednak, Sejm Krajowy we Lwowie ustalił ustawę względem zakazu łapania, wytępiania i sprzedawania zwierząt alpejskich4. W 1919 roku w niepodległym państwie polskim, została utworzona pierwsza państwowa organizacja ochrony przyrody pod nazwą Tymczasowa Komisja Państwowa Ochrony Przyrody, a w 1926r. Państwowa Rada Ochrony Przyrody. Rada opracowała założenia polityki ochrony przyrody w Polsce, które były realizowane przez kilka dziesięcioleci, mimo radykalnej zmiany ustroju społeczno-politycznego kraju po II wojnie światowej. Z biegiem lat dojrzewała projekt całościowej ochrony przyrody w skali również międzynarodowej.5 Główną bodziec, dla której podejmuje się dziś działania mające na celu ochronę przyrody jest przekonanie, że przetrwać możemy jako ludzkość jedynie w takich warunkach, jakie obecnie panują na Ziemi, a obecna siła oddziaływania człowieka na przyrodę kieruje do powstawania dużych zmian ekologicznych, co grozi zagładą wielu gatunków, w tym także człowieka. T.Szczęsny Ochrona przyrody i krajobrazu, Warszawa 1975r. s.9 J.Boć K.Nowacki E.Samborska-Boć,„Ochrona Środowiska”Kolonia Limited 2004r.s.12 4 W.Szafer, „Dzieje ochrony przyrody w Polsce i innych krajach”,Warszawa1976r. s.16 5 J.Boć K.Nowacki, E.Samborska-Boć, op.cit.,s.14 2 3 Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 4 Ochrona środowiska rodziła się stosownie do stanu zagrożenia oraz społecznych i gospodarczych możliwości w jego zwalczaniu, a zjawisko zanieczyszczenia środowiska wciąż rozszerza się, komplikuje się i nasila.6 Współzawodnictwo i chęć uzyskania przewagi doprowadziły do zapoczątkowania dewastacji przyrody, potęgowanej przez nowy czynnik w postaci intensywnego rozwoju techniki. Ostatni, współczesny okres rozwoju stosunku człowieka do przyrody charakteryzuje się dążeniem do podporządkowania przyrody potrzebom człowieka. Jest to wynikiem doskonalenia sposobów produkcji i rosnących potrzeb w związku ze wzrostem zaludnienia. Okres współczesny cechuje również zwrócenie uwagi na skutki dotychczasowej gospodarki człowieka i niekorzystne zmiany, jakie wywołała jego działalność. Coraz bardziej powszechne staje się zrozumienie konieczności oparcia gospodarki na zasadach racjonalnego oszczędnego korzystania z dóbr materialnych sił produkcyjnych przyrody.7 1.2 Prawo ochrony środowiska (prawo ekologiczne) jest to ogół przepisów dotyczących ochrony, kształtowania i gospodarowania środowiskiem przyrodniczym i zasobami przyrody w znaczeniu ścisłym oraz ochrona przyrody. Prawo ochrony środowiska stanowią przepisy o różnej randze i zasięgu. Są to normy konstytucyjne, ustawy, akty wykonawcze do ustaw (rozporządzenia i zarządzenia) oraz tzw. akty prawa miejscowego, które regulują lokalne problemy ochrony przyrody i środowiska przyrodniczego. Do systemu prawnego ochrony środowiska należą także ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe.8 Prawo w Polsce podlega stosunkowo częstym zmianom, które również dotyczą ochrony środowiska. Wejście w życie nowych ustaw: Prawo ochrony środowiska, o odpadach, o ochronie przyrody, Prawo wodne oraz innych aktów prawnych spowodowało istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska. O odpowiedzialności prawnej można mówić wtedy, gdy przepisy przewidują jakieś ujemne konsekwencje niewłaściwego postępowania osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych. tamże.s.134 T.Szczęsny, „Ochrona przyrody i krajobrazu”,op.cit,s.8 8 G. Dobrzyński, Ochrona środowiska przyrodniczego, Białystok 1997, s. 219. 6 7 Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 5 W strukturze odpowiedzialności prawnej można wyróżnić: 1. Podmiot ponoszący odpowiedzialność, którym może być osoba prawna (przedsiębiorstwo państwowe, spółdzielnia, spółka prawa handlowego), jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej lub osoba fizyczna (np. osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, dyrektor przedsiębiorstwa, ale także obywatel). 2. Zdarzenie lub stan rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej; w ochronie środowiska może to być np. wyrządzenie szkody w środowisku, sprowadzenie niebezpieczeństwa powstania szkody albo samo naruszenie przepisu ochrony środowiska. 3. Zasadę, według której przypisuje się to zdarzenie lub stan rzeczy odpowiedzialnemu podmiotowi; może to być reguła winy będąca podstawą odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie, zasada bezprawności leżąca u podstaw wymierzania kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska, zasada ryzyka, według której przedsiębiorstwo wprawiane w ruch za pomocą sił przyrody ponosi odpowiedzialność cywilną za wyrządzoną szkodę, lub jakaś inna zasada. 4. Ujemne konsekwencje dotykające podmiotu ponoszącego odpowiedzialność; mogą one mieć charakter osobisty, np. pozbawienie wolności za popełnienie przestępstwa, lub majątkowy, np. zapłacenie kary pieniężnej, danie odszkodowania cywilnego, konieczność zaprzestania działalności. Różne postacie odpowiedzialności prawnej można klasyfikować według rozmaitych kryteriów. Szczególnie wskazana jest klasyfikacja według gałęzi prawa, w której dana forma odpowiedzialności jest uregulowana.9 Według tego kryterium wyróżnia się zwykle odpowiedzialność: Administracyjną, Cywilną (z dalszym zróżnicowaniem na odszkodowawczą i prewencyjną), Karną (za przestępstwa i wykroczenia). 9 K. Górka, Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, Warszawa 1995, s. 212. Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 6 Według kryterium podmiotu ponoszącego odpowiedzialność wyróżnić można: Odpowiedzialność, którą może ponosić zarówno osoba fizyczna, jak i jednostka organizacyjna (firma) - w przypadku, gdy odpowiedzialność związana jest z jej działalnością (zalicza się tu odpowiedzialność administracyjną i cywilną), Odpowiedzialność, którą obciążyć można tylko osobę fizyczną (zalicza się tu odpowiedzialność karną i pracowniczą). Odpowiedzialność cywilna Odpowiedzialność cywilna może mieć charakter odszkodowawczy, (kiedy szkoda już została wyrządzona, a od sprawcy żądamy jej naprawienia przez przywrócenie stanu zgodnego z prawem bądź przez zapłatę odszkodowania) albo charakter prewencyjny, (kiedy istnieje dopiero zagrożenie wystąpienia szkody, a od sprawcy tego niebezpieczeństwa żądamy zachowania, które ma je usunąć). Odpowiedzialność cywilna może być oparta na zasadzie winy, (kiedy wystąpienie szkody lub zagrożenia spowodowane jest zawinionym działaniem sprawcy; winę tę należy mu wówczas udowodnić) albo na zasadzie ryzyka, (kiedy dany podmiot odpowiada za szkodę lub zagrożenie nie, dlatego, że wywołał je swoim zawinionym działaniem, ale dlatego, że znajduje się w określonej przez przepisy sytuacji - np. prowadzi zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody - art. 435 k.c.). Naruszenie przepisów o ochronie środowiska może sprawić zarówno odpowiedzialność prewencyjną, jak i odszkodowawczą; przeważnie będzie oparta na zasadzie ryzyka (wiązać się, bowiem będzie ze szkodami powodowanymi przez ruch zakładów), choć możliwe jest też odpowiedzialność na zasadzie winy.10 Ogólne zasady odpowiedzialności cywilnej, (kto, od kogo, pod jakimi warunkami i w jaki sposób może domagać się określonego zachowania) określa kodeks cywilny. Ustawa POŚ nie stanowi tu samodzielnej podstawy odpowiedzialności - przesądza o tym wyraźnie, art. 322 POŚ, nakazujący zastosować przepisy k.c. o ile ustawa nie stanowi inaczej, tj. o ile nie modyfikuje ona zasad ponoszenia odpowiedzialności cywilnej. Modyfikacje takie zawarte są w kolejnych przepisach POŚ (art. 323 i nast.). 10 G. Dobrzyński, Ochrona środowiska przyrodniczego, Białystok 1997, s. 225. Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 7 Zgodnie z Prawem ochrony środowiska z roszczeniem cywilnoprawnym można wystąpić także w przypadku, gdy wyrządzenie szkody (lub zagrożenie taką szkodą) dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, a nie dóbr konkretnych osób (np. ich własności). W takim wypadku z roszczeniem o zaprzestanie bezprawnej działalności powodującej zagrożenie lub naruszenie stanu środowiska może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna. Ponadto, jeżeli szkodę wyrządził zakład, na terenie, którego znajdują się substancje niebezpieczne grożące powstaniem poważnej awarii przemysłowej, to zakład ten odpowiada bez względu na to, czy jest wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody, (co stanowi rozszerzenie ogólnych zasad odpowiedzialności przewidzianych w art. 435 kodeksu cywilnego). Istotną modyfikacją przepisów k.c. jest możliwość żądania od pozwanego informacji mającej znaczenie dla sprawy a także przyznanie podmiotom, które naprawiły szkodę w środowisku (np. organizacji ekologicznej, która uratowała ptaki zagrożone wyciekiem ropy) możliwość występowania z roszczeniem o zwrot nakładów poczynionych na ten cel od sprawcy. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące odpowiedzialności cywilnej zostały w ustawie POŚ istotnie rozbudowane w stosunku do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. Odpowiedzialność karna Odpowiedzialność karna jest odpowiedzialnością indywidualną, tzn. że może ją ponosić tylko konkretna osoba fizyczna (w polskim prawie nie istnieje odpowiedzialność karna osób prawnych ani innych jednostek organizacyjnych) i tylko wtedy, gdy można jej postawić zarzut winy. Następnie wina ta musi zostać udowodniona. Odpowiedzialność karna może występować w postaci odpowiedzialności za przestępstwa albo za wykroczenia. Wszystkie opisane czyny zagrożone karą są wykroczeniami (nie przestępstwami), a więc ogólne zasady odpowiedzialności za nie (np. przepisy określające rodzaje oraz maksymalną i minimalną granicę kar) zawarte są w kodeksie wykroczeń (nie zaś w kodeksie karnym, jak byłoby to w przypadku przestępstw). Postępowanie w sprawach tych czynów uregulowane jest w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Prawo ochrony środowiska przewiduje stosowanie kary aresztu, kary ograniczenia wolności oraz grzywny. Zgodnie z kodeksem wykroczeń kara aresztu może trwać od 5 do 30 dni, kara ograniczenia wolności trwa 1 miesiąc (w tym czasie ukarany nie może bez zgody Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 8 sądu zmieniać miejsca stałego pobytu, ma obowiązek wykonywania pracy wskazanej przez sąd oraz udzielania wyjaśnień, co do przebiegu wykonywania kary). Wysokość grzywny może natomiast wynosić od 20 do 5000 zł.11 Odpowiedzialność administracyjna Niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający źle na środowisko ponosi odpowiedzialność administracyjną. Przez odpowiedzialność administracyjną w ochronie środowiska można rozumieć ponoszenie zasadniczo przez jednostkę organizacyjną, (przez którą po ostatniej nowelizacji ustawy o ochronie środowiska, dokonanej 3 kwietnia 1993 r., rozumie się także osobę fizyczną prowadząca, działalność gospodarczą), a wyjątkowo także przez osobę fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, ujemnych konsekwencji albo w postaci obciążeń finansowych za naruszenie wymagań ochrony środowiska lub wyrządzenie w nim szkód, albo w postaci konieczności zaprzestania działalności zagrażającej środowisku, jeżeli te konsekwencje są nakładane w trybie administracyjnym. Przesłanki tej odpowiedzialności oparte są na wyposażeniu organów ochrony środowiska w możliwości decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziałują na środowisko. Formami odpowiedzialności administracyjnej są: zadośćuczynienie, kary pieniężne i wstrzymanie działalności.12 Zadośćuczynienie administracyjne (art. 362 prawa ochrony środowiska) polega na tym, że organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska i negatywnie na nieoddziałujący do ograniczenia tego oddziaływania oraz do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego. W decyzji tej określa się zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko oraz termin wykonania obowiązku. W razie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia ww. działań organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz właściwego gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. 11 12 K. Górka, Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, Warszawa 1995, s. 215 – 216. Tamże, s. 213. Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo 9 Opisane wyżej zasady stosuje się odpowiednio do podmiotów, które wprawdzie nie oddziałują negatywnie na środowisko, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów są zobowiązane do rekultywacji powierzchni ziemi. Podobną do art. 362 konstrukcję ma również kolejny przepis - art. 363, który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Kary pieniężne. Jako postać odpowiedzialności administracyjnej można je kwalifikować z uwagi na to, że wymierzane są przez organy administracji w formie decyzji za naruszenie norm wynikających z ustawy lub decyzji. Niezależnie od mało tu istotnych teoretycznych konfliktów należy zwrócić uwagę, że ustawa POŚ ustanawia wspólne zasady wymierzania i pobierania kar za: Przekroczenie określonych w pozwoleniach ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, Przekroczenie określonych w pozwoleniach ilości, stanu lub składu ścieków, Przekroczenie określonej w pozwoleniach ilości pobranej wody, Naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów, Przekroczenie, określonych w pozwoleniach poziomów hałasu.13 Wstrzymanie działalności - Sytuacje, w których może ono nastąpić przewidziane są w art. 364 i nast. POŚ. W niektórych przypadkach przepisy mówią, że odpowiedni organ (najczęściej wojewódzki inspektor ochrony środowiska) „wstrzyma” czy „zakaże” określonej działalności tj. ma obowiązek podjąć taką decyzję, jeśli zaistnieją określone w przepisie przesłanki; w innych natomiast przypadkach przepisy mówią, że organ „może wstrzymać” czy „zakazać” - a więc dysponuje tutaj uznaniem. 13 Tamże, s. 213 – 214. Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i 10 licencjackie - całkowicie za darmo Odpowiedzialność pracownicza Podstawą prawną odpowiedzialności pracowniczej, (czyli ustawą, która pozwoli na pociągnięcie pracownika do takiej odpowiedzialności) jest kodeks pracy. W art. 108-113 reguluje on odpowiedzialność porządkową pracowników - występuje ona wtedy, gdy naruszone zostaną m.in. przepisy bhp, ustalony porządek i regulamin pracy. Zastosowanie sankcji przewidzianych w wymienionych wyżej przepisach k.p. za naruszenie wymagań ochrony środowiska uzależnione jest od tego, czy będzie jednocześnie naruszeniem bhp czy też regulaminu pracy (w praktyce jest to możliwe). Art. 114-121 k.p. regulują odpowiedzialność materialną pracownika. Zgodnie z nimi, jeżeli przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych pracownik wyrządził szkodę to wobec poszkodowanych odpowiada za nią wyłącznie pracodawca; pracownik natomiast odpowiada wobec pracodawcy na zasadzie regresu. Przepisy te mają również zastosowanie w przypadku, gdy pracownik wyrządzi szkodę w środowisku.14 14 G. Dobrzyński, Ochrona środowiska przyrodniczego, Białystok 1997, s. 222. 11 SPIS LITERATURY 1. Dobrzyński G., Ochrona środowiska przyrodniczego, Białystok 1997. 2. Górka K., Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, PWE, Warszawa 1995. 3. Pyłka-Gutowska E., Ekologia z ochroną środowiska, Oświata, Warszawa 1996. 4. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz.U. z 1994r. nr 3, poz 196. 5. Ustawa o ochronie przyrody, Dz.U. z 1991r. nr 114, poz. 492. 6. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku. 1.3Zmiany w polskim prawie dotyczące ochrony środowiska www.exporter.pl Źródło: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce 1.4 Polityka ochrony środowiska naturalnego jest dziś traktowana przez Unię Europejską jako nieodłączny element polityki na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Dalszy wzrost gospodarczy krajów członkowskich, a także dobro jej mieszkańców - w tym dbałość o ich zdrowie - wymagają stałej troski o stan środowiska i podejmowania wszelkich, możliwych działań chroniących je przed degradacją. Równocześnie, ponieważ stan środowiska naturalnego UE zależy nie tylko od poczynań na jej terenie, ale w coraz większym stopniu od działań krajów trzecich, jest aktywnym członkiem stale rozbudowywanej sieci konwencji, umów i porozumień międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska. Działania Wspólnoty Europejskiej (ówczesnej EWG) w dziedzinie ochrony środowiska sięgają początku lat 70-tych. Wprawdzie nie było wtedy jeszcze bezpośrednich, traktatowych podstaw do prowadzenia wspólnej polityki w tej dziedzinie, jednak wiadomo było, że rozwój gospodarczy krajów członkowskich przyczynia się do degradacji środowiska naturalnego w całej Wspólnocie. Na dodatek, pewne działania z zakresu ochrony środowiska i wprowadzane przez poszczególne kraje normy stały się przeszkodą w dalszym rozwoju wzajemnego handlu. 12 15 W związku z tym, na szczycie w Paryżu, w czerwcu 1972 r., szefowie państw i rządów WE zlecili Komisji Europejskiej przygotowanie programu działań na rzecz ochrony środowiska, powołując się na art. 2 Traktatu Rzymskiego, który do zadań Wspólnoty zaliczał "harmonijny rozwój." Program taki, na lata 1973-1975, został wkrótce przedstawiony przez Komisję i przyjęty przez Radę. Sformułowane w nim zostały pewne podstawowe zasady w dziedzinie polityki ochrony środowiska WE, w tym zasada podejmowania środków ostrożności i prewencji oraz odpowiedzialności finansowej sprawcy zanieczyszczeń, które obowiązują do dziś. Kolejne dwa programy w dziedzinie ochrony środowiska, na lata 1976-1981 oraz 1982-1986, umożliwiły rozszerzenie i skonkretyzowanie pierwszego programu. Podczas pierwszych kilkunastu lat kształtowania polityki ochrony środowiska Wspólnota, pomimo uznanej już zasady prewencji, koncentrowała swoje działania na likwidacji skutków zanieczyszczeń, a uchwalane w tym czasie akty prawne miały charakter głównie zakazów i nakazów. Sytuacja zmieniła się dość radykalnie wraz z przyjęciem czwartego programu działań na okres 1987-1992. W Jednolitym Akcie Europejskim, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r., Wspólnota uzyskała legitymizację prawną swych poczynań w dziedzinie ochrony środowiska . Do Traktatu o WE wprowadzono nowy tytuł "Środowisko naturalne", a zawarte w nim artykuły nr 174-176 (numeracja według wersji skonsolidowanej) uporządkowały przyjęte zasady: podejmowania środków ostrożności; prewencji; naprawy szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu; odpowiedzialności sprawcy za degradację środowiska; subsydiarności. Realizując czwarty program na rzecz ochrony środowiska Wspólnota wyraźnie zmieniła rozłożenie akcentów w swej polityce: nastąpiło przejście od działań skierowanych na likwidację skutków zanieczyszczeń do działań zapobiegawczych. Piąty program zatytułowany "W stronę zrównoważonego rozwoju" (Towards Sustainability) obejmował początkowo lata 1993-1997, a następnie został przedłużony do 2000 r. Powstał on w czasie, kiedy uświadomiono sobie w pełni uzależnienie trwałego rozwoju gospodarczego od troski i dbałości o środowisko naturalne, co znalazło swój wyraz w Traktacie z Maastricht. W traktacie tym wszelkie działania na rzecz środowiska naturalnego są traktowane na równi z 15 Www.Exporter.Pl 13 podstawowym celem, jakim jest zapewnienie rozwoju gospodarczego Wspólnoty. To podejście zostało potwierdzone i umocnione dzięki Traktatowi Amsterdamskiemu, w wyniku którego do Traktatu o WE wprowadzono nowy artykuł (nr 6 w wersji skonsolidowanej) stanowiący, iż wymogi ochrony środowiska naturalnego muszą być uwzględniane przy określaniu i realizacji wszelkiej polityki Wspólnoty, w szczególności mającej na celu trwały rozwój. W trakcie realizacji piątego programu, charakter działań Wspólnoty na rzecz ochrony środowiska naturalnego zmienił się dość zasadniczo. Zastosowano przede wszystkim po raz pierwszy tzw. podejście horyzontalne, w którym bierze się pod uwagę wszelkie przyczyny zanieczyszczeń (w odróżnieniu od poprzednio przyjętego tzw. podejścia wertykalnego lub sektorowego). Za priorytetowe dziedziny uznano: zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, zintegrowane zwalczanie zanieczyszczeń i zapobieganie powstawaniu odpadów, ograniczenie zużycia energii nieodnawialnej, kompleksowe działania na rzecz poprawy środowiska na terenach miejskich, podniesienie poziomu zdrowotności i bezpieczeństwa publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń ze strony przemysłu i instalacji jądrowych itd. Główną uwagę poświęcono pięciu sektorom wpływającym w istotny sposób na środowisko, a zarazem o zasadniczym znaczeniu dla rozwoju gospodarczego. Za takie sektory uznano: przemysł, energetykę, transport, rolnictwo i turystykę. W ramach piątego programu, Wspólnota zacieśniła również współpracę na rzecz ochrony środowiska z krajami kandydującymi do członkostwa, a także na forum światowym. Propozycja kolejnego, Szóstego Programu działań w dziedzinie środowiska naturalnego, zatytułowanego "Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od naszego wyboru" (Environment 2010: Our Future, Our Choice), na lata 2001-2010, została opracowana i opublikowana przez Komisję Europejską w styczniu 2001 r. Będzie to program realizowany w okresie, kiedy Unia Europejska przygotowuje się do rozszerzenia o 12 państw kandydujących i kiedy zapewne dojdzie już do tego wydarzenia. Komisja zaplanowała uznanie za priorytetowe czterech dziedzin: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym (efektowi cieplarnianemu); ochronę przyrody i bioróżnorodności (zwiększenie obszarów chronionych, w tym mórz); dbałość o wpływ środowiska na zdrowie (surowsze normy); oraz oszczędne wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarki odpadami (recykling). Dla uzyskania poprawy sytuacji w tych dziedzinach, proponuje się pięć głównych metod działania: zapewnienie wdrożenia istniejącego prawa ekologicznego; uwzględnianie potrzeb 14 ochrony środowiska we wszystkich sferach wspólnotowej polityki; bliską współpracę z biznesem i konsumentami w celu znalezienia optymalnych rozwiązań; zapewnienie lepszej i łatwiej dostępnej informacji na temat środowiska wszystkim obywatelom Unii; a także rozwinięcie bardziej świadomego - z punktu widzenia dbałości o środowisko naturalne podejścia do problemu wykorzystania gruntów. Program ma się stać komponentem przyszłej, całościowej strategii Wspólnoty na rzecz trwałego rozwoju. Propozycja Komisji Europejskiej wymaga zgody Parlamentu Europejskiego i Rady UE; instytucje te podejmą stosowną decyzję w ramach procedury współdecydowania. 16Walka o czyste powietrze Ogólnoświatowym priorytetem w działaniach na rzecz środowiska naturalnego jest poprawa czystości powietrza, a podstawowym celem - ochrona warstwy ozonowej poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Stawka jest tutaj ogromna, bowiem gazy te są odpowiedzialne za obserwowane ocieplenie klimatu na świecie, które - jeśli będzie nadal postępować - grozi niewyobrażalnymi dziś konsekwencjami dla ludzkości i środowiska. Powaga problemu skłoniła społeczność międzynarodową do zawarcia Konwencji Ramowej NZ (1992 r.), a następnie - podpisania Protokołu z Kioto (1997 r.), w którym państwasygnatariusze zobowiązały się do zredukowania emisji gazów cieplarnianych w okresie 20082012 o co najmniej 5 proc. w stosunku do poziomu tej emisji w 1990 r. Wspólnota Europejska przyjęła w Kioto zobowiązanie ograniczenia emisji o 8 proc. do 2008 r. Chociaż nie jest to zadanie łatwe, w przedłożonym w końcu stycznia 2001 r. projekcie Szóstego Programu na rzecz ochrony środowiska Komisja Europejska zaproponowała przyjęcie znacznie bardziej ambitnego celu: zredukowania emisji o 20-40 proc. w okresie do 2020 r. Wymagać to będzie dość zasadniczej zmiany polityki energetycznej i transportowej, w tym kosztownej przebudowy zanieczyszczających środowisko elektrowni, a także stopniowego odejścia od wykorzystywania paliw płynnych do napędu samochodów. Wspólnota jest również sygnatariuszem Konwencji Genewskiej z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, a związana z tym problemem wspólnotowa legislacja ma przede wszystkim na celu zmniejszenie emisji zanieczyszczeń przez przemysł i transport drogowy. Strategia Wspólnoty w odniesieniu do transportu drogowego koncentruje się na działaniu na rzecz: ograniczenia emisji (obowiązek stosowania katalizatorów), zmniejszenia zużycia paliwa przez samochody osobowe (we 16 Teks źródłowy Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce 15 współpracy z producentami samochodów) i promowaniu "czystych" pojazdów (poprzez bodźce podatkowe). Poprawa czystości wód Działając na rzecz poprawy czystości wód Wspólnota przyjęła kilkanaście dyrektyw m.in. wprowadzających standardy jakościowe wody (wody pitnej i wody w kąpieliskach) oraz ograniczających dopuszczalny poziom emisji zanieczyszczeń do środowiska wodnego. Wspólnota jest też sygnatariuszem wielu konwencji międzynarodowych mających na celu ochronę środowiska morskiego i rzek przepływających przez kilka krajów (np. Dunaj). Regulacje z ostatnich lat i przygotowywane propozycje aktów legislacyjnych we Wspólnocie mają m.in. na celu poprawę jakości wód powierzchniowych, gruntowych oraz wód przybrzeżnych. Ograniczenie hałasu Do polityki ochrony środowiska należy też walka z hałasem. Tutaj strategia Wspólnoty polegała dotychczas przede wszystkim na ustalaniu wysokich standardów w odniesieniu do pracy maszyn i urządzeń (np. maszyn budowlanych), kosiarek do trawy i sprzętu gospodarstwa domowego oraz środków transportu (samolotów, motocykli). Gospodarka odpadami Właściwa gospodarka odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi, jest istotnym elementem polityki ekologicznej Unii Europejskiej. Za strategiczne uznano trzy cele: eliminowanie zanieczyszczeń u źródła (np. poprzez udoskonalenie wzornictwa); promowanie recyklingu i wykorzystania odpadów; oraz ograniczenie zanieczyszczeń spowodowanych spalaniem odpadów. Przyjęte przez Unię Europejską podejście zakłada przejmowanie w rosnącym stopniu odpowiedzialności za gospodarkę odpadami przez producentów (np. samochodów). Wspólnota jest również sygnatariuszem Konwencji Bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, wraz z przyjętą do niej poprawką, zabraniającą eksportowania niebezpiecznych odpadów. Ochrona przyrody Jakość życia we Wspólnocie zależy w dużym stopniu od tego, czy uda się ochronić na europejskim kontyntynencie przed zagładą wiele gatunków flory i fauny. Ocenia się, iż w Europie poważnie zagrożonych jest już ok. tysiąc gatunków roślin i ponad sto pięćdziesiąt gatunków ptaków. Wspólnota przyjęła serię dyrektyw w sprawie ochrony fauny i siedlisk zwierząt, a także regulujących obrót dzikimi gatunkami flory i fauny oraz ich częściami i pochodnymi. Wspólnota jest też członkiem kilku konwencji międzynarodowych w tej 16 dziedzinie, w tym Konwencji Berneńskiej o ochronie przyrody Europy i siedlisk naturalnych oraz Konwencji Bońskiej w sprawie ochrony migrujących gatunków dzikich zwierząt. Instrumenty polityki ochrony środowiska Instrumentarium Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska zostało wykształcone w ciągu ostatnich trzydziestu lat, wraz z rozwojem stosownej polityki. Na pierwszym planie znajduje się wspólnotowa legislacja, a więc: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, których wydano w sumie, w tej dziedzinie, ponad dwieście. Finansowanie działań w dziedzinie ochrony środowiska odbywa się we Wspólnocie wielotorowo. Projekty realizowane przez poszczególne państwa uzyskują wsparcie z unijnego budżetu z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W to finansowanie angażuje się również Europejski Bank Inwestycyjny. Ponadto stworzono specjalny instrument finansowy na rzecz ochrony środowiska - LIFE, z którego finansuje się działania na terenie Unii Europejskiej i w niektórych krajach trzecich (w szczególności w krajach basenu Morza Śródziemnego i basenu Morza Bałtyckiego, a także w krajach Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa). Program LIFE był dotychczas realizowany w trzech fazach: w pierwszej, w latach 1992-1995, jego budżet wynosił 400 mln euro, w drugiej, w latach 1996-1999, 450 mln euro; trzecia faza na lata 2000 -2007 jest w toku realizowania, a na stosowne działania zaplanowano 640 mln euro. Na program LIFE składają się trzy komponenty: Life-Nature (Natura), Life-Environment) (Środowisko) - ( na każdy z nich przypada po 47 proc. budżetu) oraz Life - third countries (Kraje trzecie) - (6 proc. budżetu). Ważne zadania w realizacji wspólnotowej polityki ochrony środowiska spoczywają na Agencji Ochrony Środowiska, powołanej do życia Rozporządzeniem Rady nr 90/1210/EWG z 7 maja 1990 r. Podstawowym celem Agencji jest gromadzenie i rozpowszechnianie obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji na temat stanu środowiska naturalnego w państwach członkowskich. Informacje Agencji dotyczą jakości powietrza, jakości wody, stanu gruntów, fauny i flory, wykorzystania ziemi oraz bogactw naturalnych, gospodarki odpadami, emisji hałasu, substancji chemicznych grożących środowisku, ochrony obszarów przybrzeżnych i środowiska morskiego. Agencja spełnia ważną rolę informacyjną w odniesieniu do obywateli UE, którzy - na mocy wspólnotowego prawa - mają zapewniony swobodny dostęp do informacji o środowisku. 17 2.1 Dostosowanie ochrony środowiska w Polsce do wymogów obowiązujących w Unii Europejskiej. Za początek polskiej drogi do Unii Europejskiej można uznać datą 16 grudnia 1991 roku, kiedy nastąpiło podpisanie Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi oraz ich państwami członkowskimi. Układ wszedł w życie 1 lutego 1994 roku zobowiązując nasz kraj m.in. do stopniowego dostosowywania istniejącego i przyszłego ustawodawstwa - w tym także prawa ochrony środowiska - do systemu prawnego UE. W dniu 31 marca 1998 roku nastąpiło otwarcie negocjacji akcesyjnych, w tym samym roku rozpoczęto tzw. screening, tj. proces wspólnego przeglądu aktów prawnych Polski i UE, który pozwolił na wzajemne zorientowanie się o istniejących różnicach i rozbieżnościach. Dorobek prawny Unii Europejskiej - tzw. Acquis communautaire w ochronie środowiska stanowi zbiór ponad 300 aktów prawa wspólnotowego, procesem screeningu objęto ponad dziewięćdziesiąt najważniejszych. Wykazano wówczas znaczne różnice pomiędzy obowiązującymi w Polsce przepisami a prawem UE w tym zakresie. W stanowisku negocjacyjnym Rząd RP przedstawił informacje na temat sposobu wdrożenia wszystkich aktów prawnych UE dotyczących ochrony środowiska, które zostały przyjęte do dnia 31 grudnia 1998 roku. Podstawowym założeniem było zobowiązanie, że proces transpozycji oraz wdrożenia wymagań prawa UE powinien zakończyć się do dnia uzyskania członkostwa w UE. W przekazanym stronie unijnej w październiku 1999 roku stanowisku negocjacyjnym Polska odniosła się do przepisów w zakresie: 1. Prawa horyzontalnego, 2. Ochrony przyrody, 3. Jakości wód, 4. Ograniczaniu zanieczyszczeń przemysłowych i oceny ryzyka, 5. Jakości powietrza, 6. Hałasu z maszyn i urządzeń, 7. Chemikaliów i organizmów zmodyfikowanych genetycznie, 8. Gospodarki odpadami, 18 9. Bezpieczeństwa jądrowego i ochrony przed promieniowaniem. W grudniu 1999 roku oficjalnie rozpoczęto negocjacje pomiędzy Polską a UE w obszarze Środowisko.17 Dostosowanie polskiego prawa ochrony środowiska do standardów unijnych zostało ostatnio przyspieszone, w wyniku, czego są już nowe ustawy o ochronie środowiska, przyrody, o odpadach, a także prawo wodne18. Kierując się, potrzebą harmonizacji polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej wprowadzono do projektu zasady: -przezorności-oznacza likwidację zanieczyszczenia u źródła jego powstawania. Jest ona związana z poglądem, że: * uwarunkowania ekonomiczne nie mogą być traktowane jako priorytetowe w stosunku do wymogów ekologicznych * działalność zapobiegawcza jest zawsze bardziej skuteczna w rozwiązywaniu problemów ekologicznych niż działania „u końca rury”. Zasada ta znalazła umocnienie prawne w dyrektywie o ocenie oddziaływania na środowisko. -„zanieczyszczający płaci”- oznacza, że podmiot wydalający zanieczyszczenie do środowiska jest finansowo odpowiedzialny za przestrzeganie wszystkich wymagań dotyczących ochrony środowisk, jakie są ustanowione przez odpowiednie władze i odpowiedzialny również finansowo za szkody, które wynikają w jego działalności.19 -substydialności (pomocniczości)- stanowi, że wszelkie działania legislacyjne i organizacja powinny być podejmowane na możliwie najniższym stopniu jurysdykcji lub zarządzania, który zapewnia skuteczne i efektywne rozwiązanie danego problemu. Zasada ta dotyczy wszystkich sfer działania Unii Europejskiej. -transgranicznej ochrony środowiska-oznacza, że działania podejmowane w jednym państwie członkowskim nie powinny pogarszać stanu środowiska w innym państwie -przenikania-oznacza integracje ochrony środowiska z wszystkimi dziedzinami polityki gospodarczej i społecznej. Nie mniej jednak porządek wewnętrzny tych zasad może być przedstawiony różnie w zależności od ich teoretycznego znaczenia i praktycznego znaczenia, jednakże ostateczna treść i kolejność zasad musi uwzględniać kolejność ich odniesienia. 17 www.mos.gov.pl. K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki „Ochrona środowiska” Warszawa 2001r. s.343 19 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki „Ochrona środowiska” ,wyd 2001,op.cit.,s.89 18 19 Zatem zasada musi być wyraźnie sformułowana przez prawo, nie może mieć charakteru fragmentarycznego, wyodrębnienie aktualne zasad musi uwzględniać dorobek normatywny i doktrynalny UE20. Rosnące wymagania ochrony środowiska wymuszają postęp techniczny. W Polsce funkcjonuje ustawowy przepis stosowania nieuciążliwych technologii i innych przedsięwzięć ochronnych. W projekcie nowej ustawy o ochronie środowiska przyrodniczego zapisy te, wzorowane na rozwiązaniach Unii Europejskiej, są o wiele ostrzejsze. Otóż celem ochrony środowiska staje się nie tylko zapobieganie jego niszczeniu przez eliminacje, redukcje lub neutralizacje zanieczyszczeń, lecz także dochowanie przezorności ekologicznej, wyrażającej się redukcją emisji w stopniu wynikającym ze stosowania najlepszej dostępnej technologii. Zakłady, które mogą stwarzać zagrożenie dla środowiska, zwłaszcza dla życia zdrowia ludzi, muszą uzyskać pozwolenie na emisję w postaci tzw. szczegółowego pozwolenia (decyzja o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie związane z postępowaniem z odpadami)albo w postaci tzw. zintegrowanego pozwolenia ekologicznego. Pozwolenie to określa poziom emisji, oraz zapobiega nieuzasadnionemu przemieszczaniu się zanieczyszczeń z jednego komponentu środowiska do innego. 24 września 1996r. została przyjęta Dyrektywa w sprawie zintegrowanych zezwoleń ekologicznych nr 96\61 i określa wymogi obowiązujące nowe zakłady od 1999r.Zakłady już istniejące mają spełnić te wymogi do 2007r.Do najważniejszych regulacji należą: -wymóg uzyskania przez uciążliwe zakłady zintegrowanego zezwolenia -wymóg funkcjonowania zakładu w zgodzie z normami emisyjnymi -udział społeczeństwa w procesie wydawania zintegrowanego zezwolenia21. Gdyby istniała pełna, dobrze zorganizowana i skwapliwie egzekwowana odpowiedzialność międzynarodowa za szkody w środowisku, efektywność odpowiedzialności wewnętrznej miałaby nie wątpliwie lepszy punkt odniesienia. Tymczasem na taką odpowiedzialność na razie nie ma, co liczyć. Całość tych problemów jest dosyć złożona, przede wszystkim ze względu na ich podstawy, tok sporów między państwami. Nie mniej nasuwa się spostrzeżenie, iż łatwiej jest w obrębie tej odpowiedzialności o ochronę własnych interesów niż o ochronę międzynarodowych zasobów22. J.Boć,K.Nowacki,E.Samborska-Boć, „Ochrona środowiska”,op, cit, s.384 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki „Ochrona środowiska” Warszawa1998r. s.270 22 J.Boć,K.Nowacki,Nowacji.SamBorska-Boć ,”Ochrona środowiska”, op.cit,s.384 20 21 20 Negocjowanie większości spraw trwa jednak bardzo długo ze względu na opór lobby przemysłowego zainteresowanych rządów. Tak było m.in. przypadku przepisów w sprawie redukcji pochodnych freonów(sprzeciw Wielkiej Brytanii), zanieczyszczeń emitowanych przez elektrownie węglowe(opór Hiszpanii),podatku ekologicznego od ropy naftowej w wysokości 3, a następnie 10 USD od baryłki w celu zmniejszenia emisji dwutlenku węgla(wdrożenie odłożono do czasu wdrożenia tego podatku przez Stany Zjednoczone, Japonię i inne kraje OECD).Jak zatem widać dyrektywy i inne regulacje są wprowadzane na zasadzie kompromisu, ponadto jest wiele zwolnień i wyjątków. Kraje często opóźniają wdrażanie tych regulacji. Ociągające się rządy wprawdzie przegrywają,ale nie ma innych możliwości egzekwowania przepisów.23 Dostosowanie przepisów krajowych do uregulowań Unii Europejskiej nie wymaga wysokich nakładów gospodarczych, ale jest niezadowalające. Regulacje te mają znaczenie nie tylko dla ochrony środowiska, lecz także dla demokratyzacji życia publicznego. Niestety, polskie rozwiązania, mimo że obejmują te kwestie(np. prawo organizacji społecznych do występowania w sądzie jako strona sporu o ograniczenie emisji przez uciążliwe fabryki),nie odpowiadają warunkom unijnym i muszą znaleźć nowe odzwierciedlenie w projektach ustaw. Największe różnice między ustawodawstwem polskim a unijnym występują w regulacjach dotyczących jakości wody pitnej oraz gospodarki ściekami komunalnymi. Pełne dostosowanie do standardów unijnych wymaga dużego wysiłku administracyjnego organizacyjnego(np. stworzenie i wdrożenie kompleksowego systemu gospodarki odpadami, w tym niebezpiecznymi)a przede wszystkim podniesienia dużych nakładów na infrastrukturę komunalną oraz urządzenia ochronne24. 1.3.Współpraca z zagranicą. Polska potrzebuje pomocy zarówno zakresie informacji jak i kapitału. Będąc członkami Unii Europejskiej, musimy rozwijać współprace międzynarodową w zakresie ekologii z sąsiadami, jak tez przystosowywać polskie prawodawstwo ekologiczne do norm obowiązujących w państwach należących do Unii.25 Do najważniejszych motywów uzasadniających potrzebę współpracy międzynarodowej w dziedzinie ochrony przyrody należą: K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki,”Ochrona środowiska”,wyd.1998r. op,cit.,s.264 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki,”Ochrona środowiska” wyd.2001,op.cit., s.344 25 T.Stefanowicz, ”Wstęp do ekologii i podstaw ochrony środowiska”Poznań 1996r.s.284 23 24 21 -niemożność pełnej realizacji niektórych zadań ochrony przyrody na obszarze danego kraju bez udziału krajów sąsiadujących lub nawet dalej położonych, -konieczność wzajemnego respektowania przepisów prawnych w poszczególnych krajach, -doskonalenie metod pracy przez wymianę doświadczeń.26 Pewne zasoby przyrody mogą być ochraniane tylko dzięki działalności międzynarodowej, jest to spowodowane: -liczne zasoby żywe rozmieszczone są na obszarze wielu państw, -wiele zasobów występuje, okresowo lub stale, na obszarach pozostających poza zasięgiem narodowych jurysdykcji, -zasoby żywe jednego kraju mogą podlegać wpływom działalności prowadzonej przez inne kraje. Dlatego potrzebne są akcje międzynarodowe, które powinny stymulować i popierać działalność państw w tej dziedzinie, oraz pobudzić kraje do ochrony zasobów genowych i innych zasobów o podstawowym znaczeniu dla przeżycia i dobrobytu całej ludzkości. Za wspólne dobro ludzkości uznać należy oceany, atmosferę oraz Antarktykę. Stabilny rozwój ekosystemów uznanych za dobro wspólne zależny jest od współpracy międzynarodowej uzgodnienia takich form gospodarowania i nadzoru, które będą respektowały swój interes.27 Kraje rozwinięte, zapraszając kraje rozwijające się do kooperacji, przyjęły odpowiedzialność zobowiązania finansowe, które umożliwiają różne formy współpracy naukowej i gospodarczej poprawiającej ochronę środowiska naturalnego. Przedstawiciele większości państw uczestniczących Szczycie Ziemi zobowiązali się do ograniczenia emisji szkodliwych dla klimatu gazów. Stało się to powodem zorganizowania Międzynarodowej Konferencji Państw-Stron Ramowej Konwencji Klimatycznej(Berlin 1995)oraz III Konferencji ONZ- Szczyt Ziemi(Nowy Jork 1997), umacniający ogólnoświatowe działania dotyczące ochrony atmosfery. Mimo wzmaganych działań ciągle jednak zdarzają się nieprzewidziane zanieczyszczenia atmosfery, np. w Indonezji(1997)około 20 milionów ludzi znalazło się w strefie wysokiego narażenia na zatrucie smogiem wytworzonym przez dymy zapalanych przez farmerów pól. Nie mniej ważne niż wspomniana współpraca międzynarodowa dotycząca ochrony środowiska jest wykształcenie w społeczeństwach tzw. świadomości ekologicznej, co 26 27 T.Szczęsny ,”Ochrona przyrody i krajobrazu”, op.cit. s.148 L.Indeka,Z.M.Karaczun,”Człowiek a środowisko przyrodnicze”, op.cit.s.131 22 oznacza, że problemy szeroko pojętej ekologii powinny być zaliczone do podstawowych kanonów wykształcenia współczesnego człowieka.28 W sytuacji powstałego zagrożenia dla egzystencji ludzkości pierwszoplanowym zadaniem Organizacji Narodów Zjednoczonych jest łagodzenie wszelkich konfliktów. Prawidłowym kierunkiem rozwiązywaniu dysproporcji w poziomie życia i w dochodzeniu do porozumień w sprawie ochrony środowiska w obrębie całego globu jest kontrolowane wspieranie gospodarki krajów. Należy znaleźć odpowiednie sposoby rekompensat dla tych krajów, by mogły osiągnąć wyższy poziom nie kosztem dewastacji środowiska, lecz przez odpowiednia współprace z krajami rozwiniętymi.29 2.2 Dotacj e i f i n an sow an i e och ron y środ ow i sk a z UE Komisja Europejska obecnie udziela wsparcia finansowego dziesięciu krajom Europy Środkowej i Wschodniej w ramach przygotowań do ich wstąpienia do Unii Europejskiej. W tym gronie znajduje się również Polska. Nasz kraj już od 12-stu lat ma możliwość korzystania z pomocy przed akcesyjnej, której celem jest wspieranie procesu dostosowawczego Polski do wymogów i standardów unijnych w aspekcie prawnym, instytucjonalnym i infrastrukturalnym. Polska korzysta z trzech funduszy przed akcesyjnych: Phare, ISPA i SAPARD. Pomoc finansowa z tych funduszy jest przewidziana na lata 2000-2006.30 Budżet PHARE będzie przeznaczony w 30% na tworzenie nowych instytucji, a w 70% środków posłuży wprowadzeniu w życie unijnych standardów, działania na rzecz bezpieczeństwa, sprawiedliwości, higieny pracy, kontroli sanitarnej. Uzupełnieniem programu jest Program Współpracy Transgranicznej PHARE. Na pomoc będą mogły liczyć samorządy, które na szczeblu regionalnym i lokalnym realizują politykę Unii, w tym wspólnotową politykę ochrony środowiska.31 A.Kurnatowska, ”Ekologia”, Warszawa-Łódź 1999r. s.8 T.Stefanowicz,”Wstęp do ekologii i podstaw ochrony środowiska”,op.cit.,s.72 30 www.gci.ozarow.net\unia1.html. 31 G.Grabowska,”Europejskie prawo środowiska”,op.cit.,s.109 28 29 23 Phare jest największym programem bezzwrotnej pomocy finansowej Unii Europejskiej dla Europy Środkowej i Wschodniej, z którego korzysta 10 państw stowarzyszonych z Unią oraz Albania, Macedonia, Bośnia i Hercegowina. W krajach, które wystąpiły z wnioskiem o przystąpienie do UE, program ma na celu wspieranie działań przygotowujących do członkostwa. W pozostałych krajach. Phare wspiera proces transformacji politycznych i ekonomicznych. Program Phare został specjalnie uruchomiony w celu udzielenia pomocy Polsce i Węgrom w przeprowadzeniu zmian politycznych i gospodarczych. Jest on zarządzany przez Komisję Europejską. Program ten otrzymał nazwę "Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies". W kolejnych latach krąg państw korzystających z tego programu poszerzał się o inne państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Jego nazwa pozostała jednak taka sama, ale zmieniono jej pisownię z PHARE na Phare.32 Program Phare będzie wspierał przygotowania do przystąpienia do Unii Europejskiej w trzech obszarach: 1.Wsparcie rozwoju instytucjonalnego - obejmuje twinning (porozumienie bliźniacze) i pomoc techniczną niezbędną do stworzenia instytucji, polityki i zdolności związanych z procesem przystąpienia do UE, włączając obszar spójności gospodarczej i społecznej; 2.Inwestycje wspomagające osiągnięcie standardów unijnych - wspiera inwestycyjne programy związane z rozwojem instytucjonalnym i uczestnictwem w programach wspólnotowych, np. inwestycje w standardową infrastrukturę, taką jak aparatura testująca i laboratoryjna, sprzęt niezbędny w dostosowaniu wymiaru sprawiedliwości. 3.Inwestycje na rzecz spójności gospodarczej i społecznej - ma na celu zmniejszanie opóźnień i nierówności w poziomie rozwoju regionów poprzez promowanie aktywności gospodarczej, rozwiązywanie problemów społecznych i związanych ze sprawami zatrudnienia oraz rozwój infrastruktury. Program Phare współ finansuje również następujące projekty: 32 Górka,B.Poskrobko,W.Radecki,”Ochrona środowiska”,wyd.1998,op.cit.,s.139 24 1. Rozwój sektora produkcyjnego - działania w tej dziedzinie powinny być skierowane na pomoc w różnicowaniu gospodarki, tzn. na rozwój sektora prywatnego, modernizację przemysłu i usług oraz poprawę wydajności sektora energetycznego; 2. Rozwój zasobów ludzkich - tzn. wsparcie dla czterech filarów Europejskiej Strategii Zatrudnienia: wzrostu zatrudnienia, rozwoju przedsiębiorczości, poprawy zdolności adaptacyjnych firm i ich pracowników oraz wyrównania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. 3.Poprawa infrastruktury związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej - oznacza to skoncentrowanie się na projektach infrastrukturalnych, które sprzyjać będą bezpośrednio wzrostowi aktywności sektora produkcyjnego na szczeblu lokalnym. Oznacza to, że na wsparcie programu Phare mogą liczyć te projekty inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska i transportu, które ze względów formalnych nie kwalifikują się do uzyskania wsparcia ze strony programu ISPA. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, w ramach programu Phare 2001 "Promocja dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw" rozpoczęła w grudniu 2003 roku realizację projektu Pomocy Technicznej. Celem tego projektu jest podniesienie jakości i poprawa dostępności usług wspierających sektor małych i średnich przedsiębiorstw poprzez zwiększenie zakresu wsparcia dostępnego na poziomie regionalnym i lokalnym. 33 Zgodnie z praktyką UE Phare może współ finansować w wybranych regionach narodowe plany pomocy, np. inwestycje w środki trwałe, plany rozwoju sektora prywatnego, itd. W latach 1990-1992 ze środków programu finansowano ponad 300 projektów ekologicznych.34 Program SAPARD jest programem celowym i jest w całości skierowany na rozwój wsi i rolnictwa. W programie operacyjnym SAPARD zostały określone następujące cele ogólne dla Polski: Poprawa konkurencyjności polskiego rolnictwa i przetwórstwa. Dostosowanie sektora rolno-spożywczego do wymagań Jednolitego Rynku w zakresie wymagań sanitarnych, wsparcie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich poprzez rozwój infrastruktury technicznej oraz tworzenie warunków do podejmowania pozarolniczej działalności35 33 www.gci.ozarow.net\unia1.html. Małgorzata Muszyńska-Kurnik „Europejska Współpraca Ekologiczna”,Warszawa 2003r.s.34 35 www.gci.ozarow.net\unia1.html. 34 25 Finansowanie stowarzyszeń rolniczych, marketing i rozwój metod produkcji chroniących środowisko naturalne.36 Jest programem pomocy finansowej i strukturalnej dla rolnictwa 10 państw Europy Środkowa-Wschodniej.37 Program ISPA- podstawowym celem jest współ finansowanie projektów z dziedziny ochrony środowiska i transportu. Inwestycje realizowane z tego funduszu muszą być zgodne ze standardami i normami Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska i transportu. Program ten wyłącznie dofinansowuje duże projekty inwestycyjne o wartości ponad 5 mln euro. ISPA może stanowić jedynie uzupełnienie wieloletnich krajowych programów inwestycyjnych w dziedzinie ochrony środowiska i transportu. Udział funduszy z UE może wynieść do 75% planowanych nakładów publicznych. Na realizację tego programu w latach 2000-2006 Unia Europejska przeznacza kwotę 7 mld euro, Polska zamierza wykorzystać w roku 2000 kwotę 350 mln euro. Do polskich osiągnięć tym zakresie należy zaliczyć pozytywną ocenę projektów przedłożonych przez władze Krakowa obejmujących niezbędne dla miasta inwestycje. Komisja przyznała z funduszu ISPA: - na modernizacje i rozbudowę oczyszczalni ścieków Płaszów II, -realizacje pierwszego etapu programu gospodarki odpadami komunalnymi aglomeracji krakowskiej.38 Kontynuacją dotacji przed akcesyjnych (SAPARD, Phare, ISPA) po przystąpieniu Polski do UE będą fundusze strukturalne. Środki z tych funduszy przeznaczone są na wspieranie restrukturyzacji i modernizacji gospodarek państw członkowskich UE, a przede wszystkim mają pomóc słabiej rozwiniętym regionom dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w UE. Pomoc kierowana jest głównie do regionów, w których dochód PKB na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 75% średniego PKB państw UE oraz do terenów słabo zaludnionych (poniżej 8 mieszkańców na km2). Obecnie funkcjonują cztery fundusze w ramach funduszy strukturalnych: 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego; G.Grabowska, ”Europejskie prawo środowiska”,op.cit.,s.109 Małgorzata Muszyńska-Kurnik, ”Europejska współpraca ekologiczna”, op.cit.,s.34 38 G.Grabowska, ”Europejskie prawo środowiska”,op.cit.,s.104 36 37 26 2. Europejski Fundusz Społeczny; 3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej; 4. Fundusz Spójności. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Jego celem jest zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi regionami Unii Europejskiej. Fundusz ten finansuje inwestycje w infrastrukturę (np. budowa dróg), edukację i opiekę zdrowotną, rozwój przedsiębiorstw oraz inwestycje związane z ochroną środowiska. . Europejski Fundusz Społeczny (Socjalny) Środki z tego Funduszu przeznaczane są na walkę z bezrobociem w krajach UE. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej Składa się on z dwóch sekcji: sekcji orientacji i sekcji gwarancji. Sekcja gwarancji finansuje Wspólną Politykę Rolną, tj. zakupy interwencyjne produktów rolnych i dotacje Sekcja orientacji zaliczana jest do funduszy strukturalnych. Fundusz Spójności Powstał on na skutek dążenia do zapewnienia w Unii Europejskiej zrównoważonego wzrostu gospodarczego i postępu socjalnego Początkowo wsparcie dla wybranych członków UE zaplanowano na lata 1993-1999, obecnie jego działanie jest przedłużono do roku 2006..39 Polska formalnie zamknęła cztery ostatnie(otwarte jeszcze do szczytu) działy negocjacyjne: politykę konkurencji, rolnictwo, finanse i budżet oraz "inne" (w tym sprawa klauzul ochronnych). Prócz tego otworzyła i zamknęła, w celu uzgodnienia dodatkowych okresów przejściowych, telekomunikację i ochronę środowiska. Dokument zawiera nowe ustalenia w sprawie dopłat bezpośrednich dla rolników. Wskutek nalegań Polski nowe państwa będą miały prawo uzupełnić dopłaty refundowane z unijnej kasy (25, 30, 35 proc. należnych sum itd. w kolejnych latach) do 55, 60 i 65 proc. i dalej o 30 punktów procentowych powyżej właściwych dopłat z kasy UE. Ten schemat nie dotyczy Słowenii, która może dojść do 100 proc. już w 2007 roku, ani Cypru, który już teraz ma dopłaty porównywalne z unijnymi (niektóre musi nawet zredukować). Łączny poziom dopłat z kasy unijnej i narodowej nie może przekroczyć 100 proc. należnych sum. Zatem w następnych latach okresu przejściowego będzie to odpowiednio 40+30 proc. w 2007 roku, 50+30 proc. w 39 www.gci.ozarow.net\unia1.html. 27 2008, 60+30 proc. w 2009, 70+30 w 2010, 80+20 w 2011 i 90+10 w 2012 roku. Jeśli więc nowy kraj będzie stać na uzupełnienie dopłat w pełnym dopuszczalnym wymiarze, jego rolnicy dojdą do maksymalnego poziomu już w 2010 roku, czyli o trzy lata wcześniej, niż wynosi okres przejściowy (oznacza to skrócenie go z 9 do 6 lat).Polska uzyskała w Kopenhadze przekształcenie zobowiązań kredytowych w wysokości 1 mld euro z funduszy strukturalnych w "żywą gotówkę" na wsparcie budżetu państwa (550 mln w 2005 i 450 mln w 2006). W załączniku zapisano gwarancję, że przesunięcie środków nie spowoduje redukcji podstawy do obliczania funduszy strukturalnych dla Polski na lata 2007-2013. Jedyne "nowe", dodatkowe pieniądze wywalczone na szczycie to 108 mln euro na lata 2004-2006 na dostosowanie do unijnych reguł kontroli granic zewnętrznych (w tym wypadku granicy wschodniej). Łączna suma na ten cel wzrosła, więc do 280 mln euro.40 3.1. Porozumienia i konwencje międzynarodowe w dziedzinie ochrony środowiska W polityce ekologicznej państwa edukacja ekologiczna społeczeństwa uznawana jest za jeden z ważniejszych instrumentów realizacji strategii ekorozwoju społecznego i gospodarczego. Poziom świadomości ekologicznej społeczeństwa jest, bowiem warunkiem akceptacji tej polityki. Trudno sobie wyobrazić aktywne uczestnictwo społeczeństwa nawet w najlepiej przygotowanych programach, jeżeli nie zostały one poparte wcześniejszą edukacją. Edukacja ekologiczna kształtuje całościowy obraz relacji pomiędzy człowiekiem, społeczeństwem i przyrodą. Wskazuje zależność człowieka od środowiska oraz uczy odpowiedzialności za zmiany dokonywane w naturalnym środowisku. Tak, więc jednym z najważniejszych zadań, jakie obecnie stoją zarówno przed organami władzy wszystkich szczebli, jak i przed ruchami społecznymi, jest utworzenie systemu powszechnej edukacji ekologicznej, poczynając od przedszkola aż po studia wyższe (edukacja formalna) oraz uwzględnienie wszystkich możliwych form edukacji nieformalnej. Zagadnienia edukacji ekologicznej społeczeństwa regulowane są przez akty prawne i 40 www.doc.ukie.gov.pl 28 dokumenty. Wiele elementów dotyczących edukacji ekologicznej zawiera Konstytucja RP, uchwalona 2 kwietnia 1997 roku. 10 maja 1991 roku Sejm RP podjął uchwałę w sprawie polityki ekologicznej w Polsce. Senat RP w 1995 roku podjął uchwałę obligującą rząd do wypracowania narodowego programu edukacji ekologicznej. W kwietniu 1995 roku zostało zawarte porozumienie o współpracy w zakresie edukacji ekologicznej pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej i Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.41 Przedmiotem oddziaływania polityki ekologicznej państwa i władz samorządowych są przede wszystkim jednostki gospodarcze. Politykę tą musiały opracować przedsiębiorstwa wciągnięte na listę osiemdziesięciu największych trucicieli środowiska w Polce.42 Polska od szeregu lat aktywnie uczestniczy na forum międzynarodowym w pracach organizacji, instytucji i konwencji, które mają na celu rozwiązanie globalnych i regionalnych problemów ochrony środowiska oraz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Jedną z form tej działalności jest przyjmowanie i realizacja zobowiązań określonych w międzynarodowych porozumieniach i konwencjach. Polska do kwietnia 2000 r. podpisała i ratyfikowała ok. 50 umów wielostronnych, z czego ok. 10 o charakterze globalnym i ok. 40 o charakterze regionalnym lub subregionalnym. Ratyfikacja konwencji lub innej umowy międzynarodowej a także przystąpienie do niej zobowiązuje Polskę do realizacji działań we wszystkich zakresach jej wdrażania. Polska stara się z nich wszystkich rzetelnie wywiązywać dostosowując do międzynarodowych wymagań zarówno polski system prawny, jak i wewnętrzne struktury Państwa. Jednocześnie ostatnie 10 lat pokazało, iż procesy podpisania i ratyfikacji konwencji lub porozumienia i w konsekwencji realizacja licznych zobowiązań w nich zawartych w tym m.in. przygotowywanie okresowych sprawozdań z prowadzonych działań i innych raportów a w przypadku konwencji dodatkowo finansowanie Sekretariatów Konwencji powoduje, iż Polska do kwestii międzynarodowych porozumień i konwencji podchodzi bardzo roztropnie i rzetelnie starając się przed podpisaniem konwencji/umowy dokonać wszechstronnej oceny celowości przystąpienia do jej podpisania. W ślad za takim podejściem Polska po podpisaniu, a następnie ratyfikacji konwencji lub umowy czynnie uczestniczy w pracach powołanych organów, prowadzi bieżące prace związane z realizacją postanowień lub konwencji, przygotowuje programy wdrażania, oraz przestrzega terminów dotyczących płatności 41 42 www.mos.gov.pl K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki,”Ochrona środowiska”,wyd.2001,op.cit.,s.77 29 obowiązkowych składek z tytułu uczestnictwa w porozumieniach wielostronnych z zakresu ochrony środowiska. 43 Polska jest obecnie stroną następujących konwencji i protokołów z dziedziny ochrony środowiska: 1. Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko bytowania ptactwa wodnego (Konwencja Ramsarska z 2 lutego 1971 roku). Polska jest strona tej Konwencji od 22 marca 1978 roku. Celem konwencji jest ochrona i utrzymanie obszarów wodno-błotnych (według konwencji, obszarami wodno-błotnymi są tereny bagien, błot i torfowisk lub zbiorniki wodne naturalne, sztuczne stałe i okresowe, o wodach stojących lub płynących) wraz z populacją ptactwa wodnego zamieszkującego te tereny lub choćby czasowo na nich przebywającymi. Polska wypełniając warunki strony Konwencji zgłosiła dotychczas do "Spisu obszarów wodno-błotnych o międzynarodowym znaczeniu" 8 obszarów: Jezioro Łuknajno, Jezioro Świdwie, Jezioro Karaś, rezerwaty: Jezioro siedmiu Wysp, Słońsk, Stawy Milickie oraz Parki Narodowe: Biedrzański i Słowiński. 2. Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (Konwencja Waszyngtońska z 3 marca 1973 roku). Polska ratyfikowała Konwencję 12 grudnia 1989 roku). Celem Konwencji jest ochrona poprzez reglamentację i kontrolę międzynarodowego handlu dzikimi gatunkami roślin i zwierząt zagrożonych wyginięciem a także ich częściami i produktami z nich pochodzącymi. Polska jako strona Konwencji została zobowiązana do ustanowienia krajowych przepisów prawnych, sankcji karnych za handel lub przetrzymywanie okazów i odesłanie okazów do państwa eksportu a także wyznaczenia organów: administracyjnego i naukowego. W Polsce organem administracyjnym, upoważnionym do wydawania odpowiednich zezwoleń jest Minister Środowiska, a organem naukowym pełniącym funkcje doradcze - Państwowa Rada Ochrony Przyrody. 44 43 44 www.gogle.pl J.Boć,K.Nowacki,E.Samborska-Boć,”Ochrona środowiska”,op, cit.,s.76 30 3. Konwencja o ochronie dzikiej fauny i flory europejskiej oraz ich siedlisk naturalnych (Konwencja Berneńska z 19 września 1979 roku). Polska jest stroną tej Konwencji od 1 stycznia 1996 roku. Celem Konwencji Berneńskiej jest ochrona gatunków zagrożonych i ginących roślin i zwierząt, oraz ich naturalnych siedlisk, których ochrona wymaga współdziałania kilku państw. Polskim ważnym działaniem na rzecz realizacji Konwencji jest wyznaczenie na obszarze Polski 138 ostoi ptaków oraz podjęcie prac związanych z wdrażaniem monitoringu biologicznego. 4. Konwencja o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt (Konwencja Bońska z 23 czerwca 1979 roku). Polska jest stroną tej Konwencji od 1 maja 1996 roku. Celem Konwencji jest ochrona zagrożonych wyginięciem wędrownych gatunków dzikich ssaków, ptaków, gadów i ryb wymienionych w załącznikach I i II do Konwencji. Polskie prawo ochrony przyrody w pełni uwzględnia ochronę zwierząt gatunków wędrownych a dla najbardziej zagrożonych gatunków wdrażane są krajowe programy ochrony takie jak Program ochrony nietoperzy czy Krajowy program ochrony ryb wędrownych.45 5.Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (Konwencja Genewska z 13 listopada 1979 roku). Polska jest stroną tej Konwencji od 17 października 1985 roku. Przedmiotem Konwencji jest ochrona człowieka i jego środowiska przed zanieczyszczeniem powietrza poprzez podejmowanie działań polegających na zapobieganiu powstawaniu, dążenie do ograniczenia zanieczyszczeń oraz jego zmniejszaniu, włączając w to transgraniczne zanieczyszczenie powietrza. na dalekie odległości. Do Konwencji Genewskiej zostało sporządzonych 8 protokółów, z czego Polska podpisała i ratyfikowała tylko jeden. Jednocześnie mimo tego należy podkreślić, że choć Polska nie jest stroną protokółu w sprawie ograniczenia emisji siarki lub jej przepływów transgranicznych przynajmniej o 30%, to wypełnia wynikające z niego zobowiązania, ograniczając emisje SO2 więcej niż o 30%. 45 www.gogle.pl 31 6.Konwencja o różnorodności biologicznej z Nairobi z 22 maja 1992 roku. Polska jest stroną tej konwencji od 1996 roku. Celem Konwencji jest zachowanie i ochrona pełnej różnorodności form życia w biosferze poprzez ich ochronę i rozsądne, oszczędne użytkowanie. Ochrona różnorodności biologicznej jako elementu ochrony środowiska jest zagwarantowana w Polsce przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i liczne akty prawne. Specjaliści polscy aktywnie uczestniczą w pracach OECD w tym zakresie-Grupie Roboczej ds. ekonomicznych aspektów ochrony różnorodności biologicznej. Jednocześnie należy nadmienić, że ze względu na bardzo szeroki zakres Konwencji posługuje się ona określeniem "w miarę możliwości”, co pozwala realizować postanowienia Konwencji w wydłużonym horyzoncie czasowym.46 7.Konwencja w sprawie ochrony warstwy ozonowej (Konwencja Wiedeńska z 22 marca 1985 roku). Polska jest stroną tej Konwencji od 11 października 1990 roku. Celem Konwencji jest regularne prowadzenie pomiarów zawartości ozonu w atmosferze, pomiarów promieniowania ultrafioletowego słońca - zakresu UV-B oraz badania skutków osłabienia warstwy ozonowej w środowisku. Polska wypełniając postanowienia Konwencji uczestniczy w badaniach i pomiarach całkowitej zawartości ozonu w atmosferze i pionowego rozkładu ozonu w atmosferze. Wyniki pomiarów są przekazywane do centrów międzynarodowych. . Polska jest stroną tego Protokołu od 11 października 1990 roku. Protokół zobowiązuje do redukcji zużycia i produkcji substancji zubażających warstwę ozonową zgodnie z harmonogramem. Polska nie produkuje substancji zubażających warstwę ozonową kontrolowanych za wyjątkiem czterochlorku węgla. Wytwarzany jest on w Polsce w niewielkich ilościach. W 1996 roku Polska ratyfikowała poprawki londyńskie i kopenhaskie do Protokołu Montrealskiego, natomiast poprawki wprowadzono w 1999 r.47 8.Konwencja o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych z 22 marca 1989 roku (Konwencja Bazylejska). Przedmiotem Konwencji jest kontrola transgranicznego przemieszczania odpadów niebezpiecznych zawartych w załączniku do konwencji oraz minimalizacja wytwarzanych odpadów niebezpiecznych i innych, a także zapewnienie dostępności do urządzeń służących do usuwania odpadów w sposób bezpieczny dla środowiska. Polska jest stroną tej Konwencji od 20 marca 1992 roku. 46 47 S.Kozłowski,”Ekorozwój”,Warszawa 2002r.,s.183 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki, ”Ochrona środowiska”,wyd.2001,op.cit.,s.223 32 W 1997 roku dokonano zmian prawa polskiego w zakresie kontroli eksportu i tranzytu przez terytorium Polski odpadów niebezpiecznych (ograniczenia raportu obowiązywały wcześniej), a realizację tych zadań powierzono Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Wdrożono w ten sposób system współpracy organów państwowych zapewniający zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnemu trans granicznemu przemieszczaniu odpadów. Rozwijany jest system współpracy z władzami innych krajów, zwłaszcza sąsiadujących, zapewniający współpracę w zakresie zapobiegania i zwalczania nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. 9.Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego z 1974 roku. Polska jest stroną tej Konwencji od 22 marca 1980 roku. Konwencja reguluje zagadnienia związane z kompleksową ochroną środowiska morskiego Morza Bałtyckiego. Konwencja obejmuje zapobieganie zanieczyszczeniu z lądu, ze statków, zakaz zatapiania odpadów i innych substancji, współpracę przy zwalczaniu zanieczyszczenia morza, listę substancji niebezpiecznych oraz substancji i materiałów szkodliwych. 10.Konwencja Helsińska o ochronie środowiska morskiego obszaru morza Bałtyckiego z 9 kwietnia 1992 roku (II Konwencja Helsińska). Polska podpisała tę konwencje w 1992 roku. Nota ratyfikacyjna została złożona w dniu 15 listopada 1999 r. Nowa Konwencja Helsińska wzmacnia zobowiązania stron w porównaniu do Konwencji z 1974 roku. Korzyść wynikająca z ratyfikacji "nowej" Konwencji Helsińskiej dotyczy możliwości prowadzenia działań przez Polskę dotyczących całego zlewiska Morza Bałtyckiego. Większość nowych lub zmienionych przepisów Konwencji została już wprowadzona do prawa polskiego, dzięki czemu mimo braku formalnej ratyfikacji Konwencji jej postanowienia są wdrażane 48 Zgodnie z Art. 7 Konwencji Helsińskiej, każde przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na środowisko Morza Bałtyckiego wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz powiadomienia Komisji Helsińskiej i państw stron, które mogą być narażone na transgraniczne oddziaływanie planowanej działalności. Konwencja zobowiązuje państwa - strony, które dzielą wspólnie transgraniczne wody do współpracy przy przeprowadzaniu procedury OOS i podjęcia wspólnych środków 48 M.M.Kurnik, „Europejska współpraca ekologiczna”,op.cit.,s.100 33 w celu zapobiegania zanieczyszczeniom i ich eliminacji łącznie z kumulującymi się szkodliwymi skutkami. 11.Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UN FCCC) z 5 czerwca 1992 roku Polska jest stroną tej Konwencji od 26 października 1994 roku Celem Konwencji jest zapobieganie dalszym zamianom klimatu globalnego, z uwzględnieniem długoterminowego jego ocieplania na skutek wzrostu stężenia gazów cieplarnianych w atmosferze. Konwencja zobowiązuje do stabilizacji emisji gazów cieplarnianych w 2000 roku na poziomie roku bazowego, prowadzenia badań i monitoringu w zakresie zmian klimatu a także opracowania i wdrożenia krajowej strategii redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz jej kontrolę Protokół z Kioto z grudnia 1997 roku Polska podpisała ten protokół 15 lipca 1998 roku. Po ratyfikacji Protokołu Polska będzie zobowiązana do redukcji gazów cieplarnianych w latach 2008-2012 o 6% w stosunku do bazowego (dla Polski) roku 1988. 12.Konwencja o ochronie i użytkowaniu cieków transgranicznych i jezior międzynarodowych z dnia 17 marca 1992 r. określa ramy dwustronnych i wielostronnych umów o współpracy na wodach granicznych w zakresie ochrony środowiska, zapobiegania i przeciwdziałania zanieczyszczeniu środowiska oraz zapewnienia racjonalnego wykorzystania wód przez państwa będące członkami Europejskiej Komisji Gospodarczej Narodów Zjednoczonych. Konwencja weszła w życie z dniem 6 października 1996 r.49 Wśród zadań przewidywanych do realizacji w konwencji należy wymienić: o oczyszczanie ścieków w stopniu zapewniającym odpowiednią jakość wód granicznych, o licencjonowanie i monitornig zrzutu ścieków, o zakaz produkcji lub użytkowania substancji niebezpiecznych , które mogą być szkodliwe dla środowiska wodnego, o wprowadzenie klasyfikacji wód transgranicznych opartej o wspólne kryteria, 49 S.Kozłowski,”Ekorozwój”,op.cit..s.184 34 o zastosowanie najlepszych dostępnych technologii dla ochrony przed punktowymi zrzutami zanieczyszczeń, o zastosowania ocen oddziaływania na środowisko, w tym na potrzeby środowiska wodnego w aspekcie transgranicznym. Polska podpisała Konwencję w dniu 18 marca 1992 r. Konwencja została ratyfikowana 17 lutego 2000 r. Polska realizuje zobowiązania wynikające z konwencji w umowach dwustronnych i wielostronnych w sprawie współpracy w zakresie gospodarki wodnej na wodach granicznych lub umowach o ochronie środowiska zawartych z krajami sąsiadującymi z Polską. Zobowiązania Konwencji o ochronie i użytkowaniu granicznych cieków wodnych i jezior międzynarodowych są spójne z dyrektywami Unii Europejskiej w sprawie klasyfikacji wód i standardów ochrony wód.50 13.Konwencja o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym (Konwencja z Espoo z 25 lutego 1991 roku). Polska jest stroną tej konwencji od 10 września 1997 roku. W stosunkach dwustronnych z krajami sąsiadującymi trwają prace nad zasadami i trybem wykonywania ocen oddziaływania na środowisko, wzajemnych konsultacji i wymiany informacji w przypadku lokalizacji inwestycji mających znaczące oddziaływanie transgraniczne. 14.Konwencja EKG ONZ w sprawie społecznego dostępu do informacji, podejmowania decyzji i sądownictwa w ochronie środowiska (Konwencja z Aarhus z czerwca 1998 roku). Polska aktywnie uczestniczyła w przygotowywaniu i negocjowaniu projektu tej konwencji a Polska podpisała ją jako pierwszy kraj w regionie. Odniesienia do prawa społeczeństwa do informacji w ochronie środowiska znajdują się w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Ustawie Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., prawo dostępu do podejmowania decyzji zagwarantowane jest przez tą samą Ustawę, natomiast prawo dostępu do sądownictwa poprzez Kodeks postępowania administracyjnego. 51 50 51 www.gogle.pl J.Ciechanowicz, ”Międzynarodowe prawo ochrony środowiska” ,Warszawa 1999r.s.20 35 W praktyce zawierania umów międzynarodowych Wspólnota Europejska skorzystała z kompetencji do zawarcia umów międzynarodowych w sprawach środowiska w takich dziedzinach jak regulacje dotyczące m in. wody, powietrza, hałasu, odpadów i to wspólnota będzie musiała wywiązać się ze zobowiązań, a państwa członkowskie dostosować swoje prawodawstwo do wymogów wspólnotowych. 52 Unia Europejska przywiązuje przez działalność swoich organów coraz większą wagę do problemów środowiska i do skuteczności w ich rozwiązywaniu. W obrębie współpracy stron będą się koncentrować na skutecznej kontroli53 W procesie podpisania/ratyfikacji/przystąpienia do porozumienia lub konwencji, Ministerstwo Środowiska (jako resort wiodący) jest odpowiedzialne za realizację zadań. Przed podpisaniem: - dokonanie oceny celowości przystąpienia, - przygotowanie szacunkowej oceny koniecznych działań i ich kosztów (ekspertyzy), - określenie resortów i instytucji współdziałających przy realizacji zobowiązań, ze wstępnym określeniem zakresu prac dla każdego resortu i każdej instytucji, - udział w negocjacjach, - przygotowanie uzasadnienia do wniosku o podpisanie i uzyskanie pełnomocnictwa lub przygotowanie uzasadnienia do decyzji o jej nie podpisaniu. Po podpisaniu, ale przed ratyfikacją: - udział w pracach powołanych organów, - opracowanie, o ile to konieczne, programu działań niezbędnych do realizacji (w przypadku, gdy realizacja będzie prowadzona we współpracy z innymi resortami, wówczas konieczne jest ustalenie w programie zakresu prac dla poszczególnych resortów i zasad koordynacji), 52 53 M.M.Kening-Witkowska,”Prawo środowiska Unii Europejskiej”, op.cit.,s.123 J.Boć,K.Nowacki,E.Samborska-Boć,”Ochrona środowiska”, op, cit.,s.128 36 - jeżeli nie ma potrzeby przygotowania programu działań, wówczas powinien być sporządzony harmonogram realizacji zobowiązań na okres 2-3 lat, - przygotowanie uzasadnienia do wniosku o ratyfikację, przeprowadzenie uzgodnień wewnętrznych oraz międzyresortowych, skierowanie wniosku do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, - zabezpieczenie środków finansowych na realizację zobowiązań pozostających w ramach kompetencji Ministerstwa, zgodnie z programem działań lub harmonogramem realizacji zobowiązań oraz na składki, - przygotowanie i promowanie kandydatów Polski do władz i organów konwencji.54 Po ratyfikacji: - przygotowanie programu wdrażania postanowień konwencji, - przygotowanie, o ile to konieczne, projektu Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów określającego zadania dla poszczególnych resortów - ratyfikację ewentualnych poprawek do konwencji lub porozumienia, w tym przygotowanie uzasadnienia do ratyfikacji danej poprawki, przeprowadzenie uzgodnień międzyresortowych, skierowanie wniosku o ratyfikacje wraz z uzasadnieniem do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, - prowadzenie bieżących działań związanych z realizacją postanowień konwencji i współpracy w tej dziedzinie, w tym: inicjowanie lub przygotowanie odpowiednich zmian w prawie, stwarzających warunki dla realizacji zobowiązań wynikających z konwencji, 54 określenie badań i prac studialnych oraz ekspertyz koordynacja i monitorowanie wdrażania postanowień konwencji, zabezpieczenie środków w budżecie na realizację zadań, opłacanie składek, przygotowanie i uzgadnianie raportów krajowych dla organów konwencji, www.gogle.pl 37 uczestnictwo w międzynarodowych strukturach zarządzania realizacją postanowień konwencji, Takie same procedury obowiązują podczas przystąpienia do danego porozumienia/konwencji, które tym różni się od ratyfikacji, że, następuje po upływie czasu wyłożenia do podpisu porozumienia/konwencji.55 Oprócz wyżej wymienionych umów międzynarodowych prawie polskim obowiązuje duża liczba ustaw i rozporządzeń dotyczących m.in. racjonalnego gospodarowania zasobami środowiska przyrodniczego ich ochrony.56 Konwencje zdynamizują w pewien sposób racjonalną ochronę środowiska albowiem nakładają one obowiązek zapobiegania niebezpieczeństwom powstawania szkód oraz zwalczania następstw degradacji otoczenia.57 3.2.2.Opłaty i kary pieniężne za zanieczyszczanie środowiska Unia Europejska oraz ODCE(Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) zalecają stosowanie w ochronie środowiska różnorodnych instrumentów ekonomicznych, pozwalających na realizację zasady “zanieczyszczający płaci” oraz umożliwiających osiąganie maksymalnych efektów ekologicznych, przy ograniczonych wydatkach finansowych. Instytucją czuwającą nad przestrzeganiem traktów ochrony środowiska jest Komisja, która nadzoruje zarówno stosowanie postanowień traktów wspólnotowych, jak też stosowanie postanowień przyjętych przez instytucje wspólnotowe na ich podstawie.58 Do stosowanych aktualnie w krajach OECD i Unii Europejskiej instrumentów ekonomicznych służących ochronie środowiska należą przede wszystkim: 55 www.npr.opv.pl\...\ R.Paczuski,, ”Prawo ochrony środowiska”, Bydgoszcz 1996r. s.112 57 M.M.Kurnik, „Europejska współpraca ekologiczna”, op.cit.,s.101 58 M.M.Kening-Witkowska, „Prawo środowiska Unii Europejskiej”, op.cit.,s.213 56 38 - opłaty za emisję zanieczyszczeń do środowiska, - opłaty za dokonywanie zmian w środowisku (w tym za wykorzystywanie zasobów naturalnych), - opłaty za korzystanie z walorów przyrodniczych, - kary za przekraczanie wymagań ochrony środowiska,- ulgi, zwolnienia i zróżnicowania podatkowe i celne,- subwencje dla przedsięwzięć proekologicznych,- gwarancje kredytowe dla przedsięwzięć proekologicznych,- ekologiczne opłaty produktowe,- depozyty ekologiczne,- ubezpieczenia ekologiczne,- handel pozwoleniami na emisję zanieczyszczeń.59 Przepisy prawne w ochronie środowiska w Polsce, a w tym wprowadzające instrumenty ekonomiczne, tworzą w głównej mierze trzy ustawy: ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, ustawa Prawo wodne oraz ustawa o odpadach. Jako środek służący ochronie środowiska powyższe ustawy wprowadziły normy w korzystaniu ze środowiska, zwane potocznie “pozwoleniami na korzystanie ze środowiska”. Dla podmiotów gospodarczych oznacza to konieczność uzyskiwania tych pozwoleń w zakresie wprowadzania do środowiska różnego rodzaju zanieczyszczeń, ale przy spełnianiu określonych warunków, co do ilości i rodzaju tych zanieczyszczeń. Warunki te ustalone są decyzjami właściwych organów administracji. Ponadto jako jeden z mechanizmów ochrony środowiska ustawy te wprowadzają instrumenty ekonomiczne. Należą do nich przede wszystkim: - opłaty za korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, zwane potocznie opłatami ekologicznymi, - kary za naruszanie, ustalanych w decyzjach, wymagań ochrony środowiska, zwane potocznie karami ekologicznymi, - instrumenty finansowania ochrony środowiska, t.j. dotacje oraz preferencyjne pożyczki i kredyty dla przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska ze środków uzyskiwanych z wpływów z opłat i kar ekologicznych. Obecnie w myśl prawa międzynarodowego państwo jest zobowiązane zapewnić, aby jego terytorium nie było użytkowane w sposób, który może spowodować szkodliwe skutki poza jego granicami.60 W ochronie środowiska w Polsce wykorzystywane są także inne instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie z walorów przyrodniczych (np. tzw. opłaty klimatyczne lub opłaty za wejście do parków narodowych), ulgi i zwolnienia podatkowe czy 59 60 T.Stefanowicz, „Wstęp do ekologii i podstaw ochrony środowiska”, op. cit.,s.287 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki, „Ochrona środowiska”, wyd. 1998r. op.cit.,s254 39 ulgi i zwolnienia celne, choć znaczenie ich w ochronie środowiska nie jest aż tak istotne jak wymienionych powyżej instrumentów.61 Podstawowe opłaty ekologiczne stosowane w Polsce Opłaty ekologiczne ponoszone są przez korzystających ze środowiska, pomimo, że ich działania w tym zakresie są zgodne z prawem. Jest to, bowiem niejako zapłata za to korzystanie, za zanieczyszczanie środowiska i jego zmienianie. Podmioty gospodarcze ponoszą opłaty ekologiczne przede wszystkim za: - wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza, - pobór wody stanowiącej własność państwa, - wprowadzanie ścieków do wód stanowiących własność państwa lub do ziemi, - składowanie odpadów, - usuwanie drzew lub krzewów. W warunkach gospodarki rynkowej nakładanie kar na podmioty rokujące rychłe dotrzymanie norm jest nie celowe, gdyż hamują inwestycje zakładu. W przypadku złych technologii i braku widoków na poprawę zamiast stosować kar należy wymusić przeprofilowanie produkcji lub unowocześnienie produkcji pod rygorem cofnięcia koncesji. Stosowanie kar ma sens w przypadku jednorazowych awaryjnych przekroczeń norm celem wymuszenia większej dbałości, zwiększenia dyscypliny w kierunku utrzymania właściwych reżimów technologicznych.62 Podstawowe opłaty ekologiczne, z którymi z reguły mają do czynienia wszystkie podmioty gospodarcze korzystające ze środowiska, choć za opłaty ekologiczne uznaje się także opłaty za prowadzenie działalności górniczej (opłaty koncesyjne i eksploatacyjne za wydobywanie kopalin - wynikające z ustawy Prawo geologiczne i górnicze), opłaty za korzystanie z wód i urządzeń wodnych stanowiących własność państwa do celów żeglugi i spławu oraz za wydobywanie z tych wód żwiru, piasku i kamienia (wynikające, wraz z opłatami za pobór wody i zrzut ścieków, z ustawy Prawo wodne). Wysokość opłat naliczana jest według stawek obowiązujących w dniu korzystania ze środowiska, ustalanych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzeń (w ostatnich latach 61 62 M.M.Kening-Witkowska, „Prawo środowiska Unii Europejskiej”, op.cit.,s.213-215 T.Stefanowicz, „Wstęp do ekologii i podstaw ochrony środowiska” op.cit.,s.306 40 corocznych), odrębnie za każdy rodzaj korzystania ze środowiska i w zależności od ilości i jakości wprowadzanych do środowiska zanieczyszczeń czy dokonywanych zmian. Do końca ubiegłego roku wysokość wszystkich rodzajów opłat ekologicznych naliczana była w formie decyzji “opłatowej” przez organy administracji - za pobór wody, zrzut ścieków, wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza i składowanie odpadów - przez wojewodę, a za usuwanie drzew i krzewów - przez organ gminy.63 Opłaty ustalane przez wojewodę naliczane były za cały rok korzystania ze środowiska. Wojewoda mógł jednak dla niektórych podmiotów naliczać je kwartalnie. Podstawą do naliczenia opłat przez wojewodę stanowiły informacje, które jednostki organizacyjne obowiązane były bez wezwania przedkładać wojewodzie, w terminie do 31 stycznia każdego roku bądź do 15 dnia każdego miesiąca po upływie każdego kwartału, gdy naliczana była opłata kwartalna. Dla większości opłat ekologicznych taki system ich naliczania i uiszczania jest już nieobowiązujący. Otóż od 1 stycznia 1998 roku zmieniony został ten system dla opłat za składowanie odpadów (ustawą o odpadach) i za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza (ustawą o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Wprowadzono, bowiem zobowiązanie dla podmiotów gospodarczych do naliczania sobie wysokości opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian oraz do wnoszenia ich na rachunek redystrybucyjny urzędu wojewódzkiego, właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska, bez decyzji wojewody. Bez zmian pozostał na razie sposób naliczania i uiszczania opłat za pobór wody i zrzut ścieków. Ustalają je wojewodowie decyzjami “opłatowymi” rocznie lub w wybranych przypadkach kwartalnie, a podmioty gospodarcze zobowiązane są je uiszczać w 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczne. Także nic nie zmieniło się w przypadku opłat za usuwanie drzew i krzewów, które nalicza i pobiera organ gminy.64 Ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, od dnia 1 stycznia 1999 roku kompetencje wojewody w zakresie gromadzenia i egzekwowania opłat ekologicznych za emisję zanieczyszczeń do powietrza i składowanie odpadów przejmie marszałek województwa. 63 64 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki, „Ochrona środowiska”,wyd.2001r.op.cit.,s.278-288 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki, „Ochrona środowiska”,wyd.1998r.op.cit.,s.211 41 Opłaty za emisję zanieczyszczeń do powietrza określone są dla 62 rodzajów substancji zanieczyszczających podzielonych na trzy grupy. Najwyższe stawki ustalone zostały dla zanieczyszczeń toksycznych, takich jak arsen, benzen, azbest, dioksyny, rtęć, kadm czy nikiel (w 1998 roku wynoszą one 210 bądź 105 zł za 1 kg). Zrzut ścieków obciążany jest opłatami ustalonymi dla sześciu wskaźników: BZT5, ChZT, zawiesiny ogólnej, sumy metali ciężkich, sumy jonów chlorków i siarczanów oraz lotnych fenoli. Stawki opłat w przypadku BZT5 i ChZT są zróżnicowane według sektorów gospodarki. Opłaty ustalane są również za pobór wód powierzchniowych i podziemnych. Stawki dla poszczególnych użytkowników są znacznie zróżnicowane w zależności od sektorów gospodarki i województw. Opłaty nakładane za składowanie odpadów obejmują wszystkie rodzaje odpadów, które umieszczono w klasyfikacji odpadów. Przyjęto cztery poziomy stawek w zależności od stopnia uciążliwości odpadów (w 1998 r. wynoszą one 84, 32, 10 i 6 zł za 1 tonę składowanych odpadów).65 Ustawa o odpadach rozszerza system opłat za składowanie odpadów, wprowadzając obok opłat za umieszczanie odpadów na składowisku równocześnie opłaty za czas ich składowania. Ma to na celu wzmocnienie bodźcowej roli opłat ekologicznych w zakresie ograniczania ilości składowanych odpadów na składowiskach i zwiększenia ich gospodarczego wykorzystywania. Aktualnie (w 1998r.) stawka opłat za czas składowania wynosi 3% stawki opłat za umieszczenie danego odpadu na składowisku. Opłata za usuwanie drzew i krzewów, administrowana lokalnie, w gminach, ustalana jest w zależności od gatunku drzewa i od obwodu pnia. Wpływy z opłat ekologicznych stanowią źródło zasilania funduszy ekologicznych (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, 49 wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz ok.2500 gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej), umożliwiając stworzenie w Polsce szerokiego systemu subwencjonowania przedsięwzięć proekologicznych, w formie dotacji oraz preferencyjnych pożyczek i kredytów. Opłaty są skuteczne wówczas, gdy ich stawki są dostatecznie wysokie66 Aktualnie, gminne fundusze uzyskują całość wpływów z opłat za usuwanie drzew i krzewów, 50% wpływów z opłat za składowanie odpadów i 10% wpływów z pozostałych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Pozostałe środki uzyskane z tytułu opłat 65 66 tamże.s.213 T.Stefanowicz , „Wstęp do ekologii i podstaw ochrony środowiska”,op.cit.,s.298 42 ekologicznych dzielone są w proporcji: 60% dla funduszy wojewódzkich, 40% dla NFOŚiGW, prócz wpływów z opłat za “wody zasolone”, które zgodnie z ustawą stanowią źródło zasilania NFOŚiGW. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, wprowadza czwarty szczebel funduszy ekologicznych, a mianowicie powiatowy, podporządkowuje 16, powstałych w konsekwencji reformy wojewódzkiej, funduszy wojewódzkich marszałkowi województwa, a także zmienia sposób podziału wpływów z opłat ekologicznych oraz organ odpowiedzialny za dzielenie środków finansowych uzyskiwanych z powyższego tytułu z wojewody na marszałka województwa. Od 1999 roku wpływy z opłat za składowanie odpadów stanowić będą jak dotychczas w 50% dochód gminnego funduszu, ale w 10% dochód funduszu powiatowego. Dochodami funduszu gminnego będzie też nadal całość wpływów z tytułu usuwania drzew i krzewów. Wpływy z pozostałych rodzajów gospodarczego korzystania ze środowiska stanowić będą w 20% dochód funduszy gminnych i w 10% powiatowych (z wyjątkiem wpływów za “wody zasolone”, które będą w całości stanowiły wpływy NFOŚiGW). Pozostałe, po powyższym podziale, środki finansowe z tytułu opłat ekologicznych stanowić będą w 28% dochód NFOŚiGW oraz w 72% dochód funduszy wojewódzkich. Wprowadzono ponadto zapis, że gminy i powiaty, w których dochody funduszy ekologicznych będą większe niż 15-krotność średniej krajowej dochodów z roku poprzedniego przypadających na 1 mieszkańca w gminach i powiatach, będą przekazywać nadwyżkę dochodów do funduszy wojewódzkich. Istotną modyfikacją systemu finansowania środowiska byłoby przekształcenie opłat w podatki ekologiczne.67 Kary ekologiczne Kary pieniężne zostały ustalone dla wszystkich ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń. W przeciwieństwie do opłat, obciążających koszty produkcji, kary są uiszczane z dochodu po opodatkowaniu i tym samym są instrumentem o silniejszym od opłat oddziaływaniu bodźcowym. Kary ekologiczne nakładane są, z wyjątkiem kar za usuwanie drzew i krzewów, przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska za naruszanie wymagań ochrony środowiska, czyli za przekroczenia ustalonych decyzjami norm korzystania ze środowiska. 67 K.Górka,B.Poskrobko,W.Radecki, „Ochrona środowiska”,wyd.2001r.op.cit.,s.355 43 Stwierdzenie: - przekroczenia ustaleń decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza - co do rodzaju lub ilości substancji, - przekroczenia pozwolenia wodno-prawnego - co do ilości lub rodzaju zanieczyszczeń, - przekroczenia decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu -co do wysokości poziomu hałasu przenikającego do środowiska, - składowania odpadów w miejscu na ten cel niewyznaczonym lub niezgodnie z wymaganiami określonymi decyzją organu właściwego w sprawach nadzoru budowlanego o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, powoduje wymierzenie kary pieniężnej. W przypadku zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza atmosferycznego, karze podlegają emisje wyższe od dopuszczalnych, a wysokość kary odpowiada dziesięciokrotnej stawce danej opłaty, licząc za każdą godzinę, w której emisja przekracza dopuszczalne normy. Kary za zrzut ścieków obliczane są według bardziej skomplikowanej formuły. Wysokość kary pieniężnej jest zależna od ilości, stanu i składu ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Stawki kar określone zostały dla sześciu kategorii wskaźników. Wysokość ich jest związana również z przekroczeniem dodatkowych warunków dotyczących dozwolonej temperatury, wartości pH lub skażeń promieniotwórczych. W zakresie systemu kar dość skutecznie funkcjonuje mechanizm odraczania ich płatności i umarzania, w przypadku realizowania przez ukarane jednostki, inwestycji proekologicznych, których zakończenie umożliwia usunięcie przyczyn naliczania kar. Wpływy z kar ekologicznych stanowią podobnie jak wpływy z opłat źródło zasilania funduszy ekologicznych i dzielone są na poszczególne fundusze według tych samych proporcji, co wpływy z opłat ekologicznych. 44 Polityka ochrony środowiska naturalnego jest dziś traktowana przez Unię Europejską jako nieodłączny element polityki na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Dalszy wzrost gospodarczy krajów członkowskich, a także dobro jej mieszkańców - w tym dbałość o ich zdrowie - wymagają stałej troski o stan środowiska i podejmowania wszelkich, możliwych działań chroniących je przed degradacją. Równocześnie, ponieważ stan środowiska naturalnego UE zależy nie tylko od poczynań na jej terenie, ale w coraz większym stopniu od działań krajów trzecich, jest aktywnym członkiem stale rozbudowywanej sieci konwencji, umów i porozumień międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska. Działania Wspólnoty Europejskiej (ówczesnej EWG) w dziedzinie ochrony środowiska sięgają początku lat 70-tych. Wprawdzie nie było wtedy jeszcze bezpośrednich, traktatowych podstaw do prowadzenia wspólnej polityki w tej dziedzinie, jednak wiadomo było, że rozwój gospodarczy krajów członkowskich przyczynia się do degradacji środowiska naturalnego w całej Wspólnocie. Na dodatek, pewne działania z zakresu ochrony środowiska i wprowadzane przez poszczególne kraje normy stały się przeszkodą w dalszym rozwoju wzajemnego handlu. W związku z tym, na szczycie w Paryżu, w czerwcu 1972 r., szefowie państw i rządów WE zlecili Komisji Europejskiej przygotowanie programu działań na rzecz ochrony środowiska, powołując się na art. 2 Traktatu Rzymskiego, który do zadań Wspólnoty zaliczał "harmonijny rozwój." Program taki, na lata 1973-1975, został wkrótce przedstawiony przez Komisję i przyjęty przez Radę. Sformułowane w nim zostały pewne podstawowe zasady w dziedzinie polityki ochrony środowiska WE, w tym zasada podejmowania środków ostrożności i prewencji oraz odpowiedzialności finansowej sprawcy zanieczyszczeń, które obowiązują do dziś. Kolejne dwa programy w dziedzinie ochrony środowiska, na lata 1976-1981 oraz 1982-1986, umożliwiły rozszerzenie i skonkretyzowanie pierwszego programu. Podczas pierwszych kilkunastu lat kształtowania polityki ochrony środowiska Wspólnota, pomimo uznanej już zasady prewencji, koncentrowała swoje działania na likwidacji skutków zanieczyszczeń, a uchwalane w tym czasie akty prawne miały charakter głównie zakazów i nakazów. Sytuacja zmieniła się dość radykalnie wraz z przyjęciem czwartego programu działań na okres 1987-1992. W Jednolitym Akcie Europejskim, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r., Wspólnota uzyskała legitymizację prawną swych poczynań w dziedzinie ochrony środowiska . Do Traktatu o WE wprowadzono nowy tytuł "Środowisko naturalne", a zawarte w nim artykuły nr 174-176 (numeracja według wersji skonsolidowanej) uporządkowały przyjęte zasady: podejmowania środków ostrożności; prewencji; naprawy szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu; odpowiedzialności sprawcy za degradację środowiska; subsydiarności. Realizując czwarty program na rzecz ochrony środowiska Wspólnota wyraźnie zmieniła rozłożenie akcentów w swej polityce: nastąpiło przejście od działań skierowanych na likwidację skutków zanieczyszczeń do działań zapobiegawczych. Piąty program zatytułowany "W stronę zrównoważonego rozwoju" (Towards Sustainability) obejmował początkowo lata 1993-1997, a następnie został przedłużony do 2000 r. Powstał on w czasie, kiedy uświadomiono sobie w pełni uzależnienie trwałego rozwoju gospodarczego od troski i dbałości o środowisko naturalne, co znalazło swój wyraz w Traktacie z Maastricht. W traktacie tym wszelkie działania na rzecz środowiska naturalnego są traktowane na równi z podstawowym celem, jakim jest zapewnienie rozwoju gospodarczego Wspólnoty. To podejście zostało potwierdzone i umocnione dzięki Traktatowi Amsterdamskiemu, w wyniku którego do Traktatu o WE wprowadzono nowy artykuł (nr 6 w wersji skonsolidowanej) 45 stanowiący, iż wymogi ochrony środowiska naturalnego muszą być uwzględniane przy określaniu i realizacji wszelkiej polityki Wspólnoty, w szczególności mającej na celu trwały rozwój. W trakcie realizacji piątego programu, charakter działań Wspólnoty na rzecz ochrony środowiska naturalnego zmienił się dość zasadniczo. Zastosowano przede wszystkim po raz pierwszy tzw. podejście horyzontalne, w którym bierze się pod uwagę wszelkie przyczyny zanieczyszczeń (w odróżnieniu od poprzednio przyjętego tzw. podejścia wertykalnego lub sektorowego). Za priorytetowe dziedziny uznano: zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, zintegrowane zwalczanie zanieczyszczeń i zapobieganie powstawaniu odpadów, ograniczenie zużycia energii nieodnawialnej, kompleksowe działania na rzecz poprawy środowiska na terenach miejskich, podniesienie poziomu zdrowotności i bezpieczeństwa publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń ze strony przemysłu i instalacji jądrowych itd. Główną uwagę poświęcono pięciu sektorom wpływającym w istotny sposób na środowisko, a zarazem o zasadniczym znaczeniu dla rozwoju gospodarczego. Za takie sektory uznano: przemysł, energetykę, transport, rolnictwo i turystykę. W ramach piątego programu, Wspólnota zacieśniła również współpracę na rzecz ochrony środowiska z krajami kandydującymi do członkostwa, a także na forum światowym. Propozycja kolejnego, Szóstego Programu działań w dziedzinie środowiska naturalnego, zatytułowanego "Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od naszego wyboru" (Environment 2010: Our Future, Our Choice), na lata 2001-2010, została opracowana i opublikowana przez Komisję Europejską w styczniu 2001 r. Będzie to program realizowany w okresie, kiedy Unia Europejska przygotowuje się do rozszerzenia o 12 państw kandydujących i kiedy zapewne dojdzie już do tego wydarzenia. Komisja zaplanowała uznanie za priorytetowe czterech dziedzin: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym (efektowi cieplarnianemu); ochronę przyrody i bioróżnorodności (zwiększenie obszarów chronionych, w tym mórz); dbałość o wpływ środowiska na zdrowie (surowsze normy); oraz oszczędne wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarki odpadami (recykling). Dla uzyskania poprawy sytuacji w tych dziedzinach, proponuje się pięć głównych metod działania: zapewnienie wdrożenia istniejącego prawa ekologicznego; uwzględnianie potrzeb ochrony środowiska we wszystkich sferach wspólnotowej polityki; bliską współpracę z biznesem i konsumentami w celu znalezienia optymalnych rozwiązań; zapewnienie lepszej i łatwiej dostępnej informacji na temat środowiska wszystkim obywatelom Unii; a także rozwinięcie bardziej świadomego - z punktu widzenia dbałości o środowisko naturalne podejścia do problemu wykorzystania gruntów. Program ma się stać komponentem przyszłej, całościowej strategii Wspólnoty na rzecz trwałego rozwoju. Propozycja Komisji Europejskiej wymaga zgody Parlamentu Europejskiego i Rady UE; instytucje te podejmą stosowną decyzję w ramach procedury współdecydowania. Walka o czyste powietrze Ogólnoświatowym priorytetem w działaniach na rzecz środowiska naturalnego jest poprawa czystości powietrza, a podstawowym celem - ochrona warstwy ozonowej poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Stawka jest tutaj ogromna, bowiem gazy te są odpowiedzialne za obserwowane ocieplenie klimatu na świecie, które - jeśli będzie nadal postępować - grozi niewyobrażalnymi dziś konsekwencjami dla ludzkości i środowiska. Powaga problemu skłoniła społeczność międzynarodową do zawarcia Konwencji Ramowej NZ (1992 r.), a następnie - podpisania Protokołu z Kioto (1997 r.), w którym państwasygnatariusze zobowiązały się do zredukowania emisji gazów cieplarnianych w okresie 2008- 46 2012 o co najmniej 5 proc. w stosunku do poziomu tej emisji w 1990 r. Wspólnota Europejska przyjęła w Kioto zobowiązanie ograniczenia emisji o 8 proc. do 2008 r. Chociaż nie jest to zadanie łatwe, w przedłożonym w końcu stycznia 2001 r. projekcie Szóstego Programu na rzecz ochrony środowiska Komisja Europejska zaproponowała przyjęcie znacznie bardziej ambitnego celu: zredukowania emisji o 20-40 proc. w okresie do 2020 r. Wymagać to będzie dość zasadniczej zmiany polityki energetycznej i transportowej, w tym kosztownej przebudowy zanieczyszczających środowisko elektrowni, a także stopniowego odejścia od wykorzystywania paliw płynnych do napędu samochodów. Wspólnota jest również sygnatariuszem Konwencji Genewskiej z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, a związana z tym problemem wspólnotowa legislacja ma przede wszystkim na celu zmniejszenie emisji zanieczyszczeń przez przemysł i transport drogowy. Strategia Wspólnoty w odniesieniu do transportu drogowego koncentruje się na działaniu na rzecz: ograniczenia emisji (obowiązek stosowania katalizatorów), zmniejszenia zużycia paliwa przez samochody osobowe (we współpracy z producentami samochodów) i promowaniu "czystych" pojazdów (poprzez bodźce podatkowe). Poprawa czystości wód Działając na rzecz poprawy czystości wód Wspólnota przyjęła kilkanaście dyrektyw m.in. wprowadzających standardy jakościowe wody (wody pitnej i wody w kąpieliskach) oraz ograniczających dopuszczalny poziom emisji zanieczyszczeń do środowiska wodnego. Wspólnota jest też sygnatariuszem wielu konwencji międzynarodowych mających na celu ochronę środowiska morskiego i rzek przepływających przez kilka krajów (np. Dunaj). Regulacje z ostatnich lat i przygotowywane propozycje aktów legislacyjnych we Wspólnocie mają m.in. na celu poprawę jakości wód powierzchniowych, gruntowych oraz wód przybrzeżnych. Ograniczenie hałasu Do polityki ochrony środowiska należy też walka z hałasem. Tutaj strategia Wspólnoty polegała dotychczas przede wszystkim na ustalaniu wysokich standardów w odniesieniu do pracy maszyn i urządzeń (np. maszyn budowlanych), kosiarek do trawy i sprzętu gospodarstwa domowego oraz środków transportu (samolotów, motocykli). Gospodarka odpadami Właściwa gospodarka odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi, jest istotnym elementem polityki ekologicznej Unii Europejskiej. Za strategiczne uznano trzy cele: eliminowanie zanieczyszczeń u źródła (np. poprzez udoskonalenie wzornictwa); promowanie recyklingu i wykorzystania odpadów; oraz ograniczenie zanieczyszczeń spowodowanych spalaniem odpadów. Przyjęte przez Unię Europejską podejście zakłada przejmowanie w rosnącym stopniu odpowiedzialności za gospodarkę odpadami przez producentów (np. samochodów). Wspólnota jest również sygnatariuszem Konwencji Bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, wraz z przyjętą do niej poprawką, zabraniającą eksportowania niebezpiecznych odpadów. Ochrona przyrody 47 Jakość życia we Wspólnocie zależy w dużym stopniu od tego, czy uda się ochronić na europejskim kontyntynencie przed zagładą wiele gatunków flory i fauny. Ocenia się, iż w Europie poważnie zagrożonych jest już ok. tysiąc gatunków roślin i ponad sto pięćdziesiąt gatunków ptaków. Wspólnota przyjęła serię dyrektyw w sprawie ochrony fauny i siedlisk zwierząt, a także regulujących obrót dzikimi gatunkami flory i fauny oraz ich częściami i pochodnymi. Wspólnota jest też członkiem kilku konwencji międzynarodowych w tej dziedzinie, w tym Konwencji Berneńskiej o ochronie przyrody Europy i siedlisk naturalnych oraz Konwencji Bońskiej w sprawie ochrony migrujących gatunków dzikich zwierząt. Instrumenty polityki ochrony środowiska Instrumentarium Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska zostało wykształcone w ciągu ostatnich trzydziestu lat, wraz z rozwojem stosownej polityki. Na pierwszym planie znajduje się wspólnotowa legislacja, a więc: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, których wydano w sumie, w tej dziedzinie, ponad dwieście. Finansowanie działań w dziedzinie ochrony środowiska odbywa się we Wspólnocie wielotorowo. Projekty realizowane przez poszczególne państwa uzyskują wsparcie z unijnego budżetu z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W to finansowanie angażuje się również Europejski Bank Inwestycyjny. Ponadto stworzono specjalny instrument finansowy na rzecz ochrony środowiska - LIFE, z którego finansuje się działania na terenie Unii Europejskiej i w niektórych krajach trzecich (w szczególności w krajach basenu Morza Śródziemnego i basenu Morza Bałtyckiego, a także w krajach Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa). Program LIFE był dotychczas realizowany w trzech fazach: w pierwszej, w latach 1992-1995, jego budżet wynosił 400 mln euro, w drugiej, w latach 1996-1999, 450 mln euro; trzecia faza na lata 2000 -2004 jest w toku realizowania, a na stosowne działania zaplanowano 640 mln euro. Na program LIFE składają się trzy komponenty: Life-Nature (Natura), Life-Environment) (Środowisko) - ( na każdy z nich przypada po 47 proc. budżetu) oraz Life - third countries (Kraje trzecie) - (6 proc. budżetu). Ważne zadania w realizacji wspólnotowej polityki ochrony środowiska spoczywają na Agencji Ochrony Środowiska, powołanej do życia Rozporządzeniem Rady nr 90/1210/EWG z 7 maja 1990 r. Podstawowym celem Agencji jest gromadzenie i rozpowszechnianie obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji na temat stanu środowiska naturalnego w państwach członkowskich. Informacje Agencji dotyczą jakości powietrza, jakości wody, stanu gruntów, fauny i flory, wykorzystania ziemi oraz bogactw naturalnych, gospodarki odpadami, emisji hałasu, substancji chemicznych grożących środowisku, ochrony obszarów przybrzeżnych i środowiska morskiego. Agencja spełnia ważną rolę informacyjną w odniesieniu do obywateli UE, którzy - na mocy wspólnotowego prawa - mają zapewniony swobodny dostęp do informacji o środowisku. Andrzej Richling (red.), Katarzyna Ostaszewska (red.) 2005, Wydawnictwa Akademickie