Budżet państwa w finansach publicznych. Polska na tle innych krajów
advertisement
BSiE 109 Dr Kazimierz Polarczyk Informacja nr 1172 (IP-108G) Budżet państwa w finansach publicznych. Polska na tle innych krajów Tezy 1. Budżet państwa jest głównym funduszem finansów publicznych i ich rdzeniem, ale poza nim funkcjonuje wiele innych funduszy publicznych, głównie budżetów samorządowych i funduszy celowych. 2. Wielkość udziału budżetu państwa w dochodach i wydatkach publicznych jest zróżnicowana między krajami, zależnie od stopnia decentralizacji finansów publicznych oraz od polityki władz w zakresie usamodzielniania części funduszy i wyłączania ich z funduszy budżetowych. 3. Z uwagi na różny stopień decentralizacji finansów publicznych oraz na wydzielanie z budżetów części funduszy publicznych na różnych zasadach, międzynarodowe analizy porównawcze uwzględniają albo całe finanse publiczne albo ich klasyfikację na szczeble terytorialne, przy oddzielnym traktowaniu funduszy ubezpieczeń społecznych. 4. Rosnące szybko wydatki publiczne w ciągu XX w., głównie w państwach Europy, prowadziły do szybkiego wzrostu deficytu finansów publicznych, bowiem wzrost podatków nie nadążał za wzrostem wydatków, a w konsekwencji prowadziły do wzrostu długu publicznego i do ograniczenia tempa wzrostu gospodarczego. 5. Od kilkunastu lat polityka wielu państw zmierza do obniżania rozmiaru finansów publicznych, deficytu i długu publicznego, a Unia Europejska wprowadziła pułapy deficytu i długu publicznego (kryteria Maastricht), obowiązujące kraje UE. 6. Rozmiar wydatków publicznych, deficytu i długu publicznego, stopień decentralizacji finansów publicznych oraz struktura dochodów i wydatków finansów publicznych w Polsce nie odbiegają zasadniczo od przeciętnej sytuacji w państwach Unii Europejskiej, a największe problemy w Polsce wynikają z trudności utrzymania deficytu poniżej pułapu kryterium z Maastricht. 1. Struktura dochodów i wydatków publicznych według segmentów Klasyfikacja finansów publicznych w Polsce, stosowana w celach statystycznych przez Ministerstwo Finansów i z czasem korygowana, wyróżnia ostatnio 9 segmentów, przedstawionych w tabl. 1, co w pewnym uproszczeniu, ograniczającym je do 7 segmentów, przedstawiono na wykresie 1. Nie jest ona w pełni zgodna z klasyfikacjami międzynarodowymi. Zbliżona jest do stosowanej do niedawna klasyfikacji Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW). Aktualnie w statystykach międzynarodowych, w tym w Unii Europejskiej, stosowana jest klasyfikacja wprowadzona przez systemy rachunków narodowych SNA/ESA. Klasyfikacja SNA/ESA wyróżnia w państwach jednolitych (unitarnych), do których należy Polska, dwa szczeble (centralny i lokalny, określany też samorządowym), obejmujące wszystkie fundusze publiczne występujące na każdym szczeblu z wyjątkiem funduszy ubezpieczeń społecznych, które tworzą oddzielny segment. Do funduszy ubezpieczeń społecznych wliczane są fundusze niezależnie od szczebla, na którym są zarządzane, chociaż w państwach jednolitych z reguły fundusze ubezpieczeń społecznych są zarządzane przez władze centralne. Szczebel samorządowy może składać się z funduszy należących do kilku poziomów podziału administracyjnego państwa, tzn. zarządzanych przez władze lokalne, które nie są zależne hie- BSiE 110 rarchicznie od siebie (w Polsce władze: samorządowych województw1, powiatów i gmin) lecz wszystkie w równym stopniu są podporządkowane władzom centralnym, regulującym ustawowo zakres samodzielności finansowej władz samorządowych. Tabl. 1. Dochody i wydatki segmentów finansów publicznych w Polsce w 2004 r. Wyszczególnienie Dochody a) własne transfery w mln zł w% w mln zł Wydatki b) własne transfery w mln zł w% w mln zł Budżet państwa .................................... Państwowe fundusze celowe ............... w tym F. Ubezpieczeń Społ. .............. Jedn. pozabudżetowe b.p. c) ............... 153 389 84 861 74 720 7 776 44,0 24,3 21,4 2,2 2 865 51 181 32 993 172 96 655 132 346 104 770 5 347 24,7 33,9 26,8 1,4 101 017 4 712 2 872 1 759 Narodowy Fundusz Zdrowia Budżety jedn. sam. teryt. d) ................. 28 976 46 934 8,3 13,5 2 336 44 159 30 903 81 783 7,9 20,9 54 9 192 Samorząd. fundusze celowe Jedn. pozab. sam. teryt. e) .................... 1 098 9 462 0,3 2,7 20 2 204 1 139 11 182 0,3 2,9 20 622 Agencje państwowe ............................ Pozostałe jednostki f) ........................... 3 220 13 067 0,9 3,8 2 909 13 564 5 477 25 984 1,4 6,6 270 1 764 Szczebel centralny razem .................... Szczebel lokalny razem ....................... 291 289 57 494 83,5 16,5 7 580 44 129 296 712 94 104 75,9 24,1 44 117 7 580 Ogółem finanse publiczne ................... 348 783 100,0 x 390 816 100,0 x a) Dochody własne to dochody skonsolidowane, tzn. uzyskane spoza sektora finansów publicznych, a transfery to dochody uzyskane z innych segmentów finansów publicznych. b) Wydatki własne to wydatki skonsolidowane skierowane poza sektor finansów publicznych, a transfery to wydatki skierowane do innych segmentów finansów publicznych. c) Jednostki pozabudżetowe budżetu państwa obejmują państwowe zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze oraz środki specjalne (zlikwidowane od 2005 r., w większości zamienione na nowe fundusze celowe). d) Budżety jednostek samorządu terytorialnego – por. punkt 5 objaśnień pod wykresem 1. e) Jednostki pozabudżetowe samorządu terytorialnego obejmują samorządowe zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze oraz środki specjalne (zlikwidowane od 2005 r.). f) Do pozostałych jednostek wliczane są: ZUS, PAN, jednostki badawczo-rozwojowe, państwowe jednostki kultury, szkoły wyższe, zakłady opieki zdrowotnej, których organem założycielskim jest organ administracji rządowej, itp. małe jednostki państwowe utrzymujące się głównie ze środków publicznych. Źródło: [1] (źródła są podane na końcu opracowania) W państwach federacyjnych (państwach złożonych z państw) występują trzy szczeble hierarchiczne finansów publicznych, odpowiednio do szczebli władz publicznych: centralny (federacyjny), pośredni nazywany w klasyfikacjach państwowym2 i samorządowy. Szczebel pośredni np. w USA obejmuje 50 stanów, w Szwajcarii 22 kantony. W Unii Europejskiej szczebel pośredni występuje w trzech państwach federacyjnych: Belgii (3 prowincje), w Austrii (9 landów) i Niemczech (16 landów), ale także w Hiszpanii (17 regionów autonomicznych), chociaż nie jest ona państwem federacyjnym. Władze państw (stanów, landów, itp.) tworzących państwo federacyjne, mają szersze uprawnienia w zakresie finansów publicznych niż władze samorządowe (np. mogą nakładać własne podatki) i w klasycznym ujęciu, jakie właściwie występuje jeszcze tylko w Szwajcarii, to władze państw tworzących federację 1 Na poziomie województwa, obok budżetu samorządowego istnieje również budżet wojewody. Jest on jednak częścią budżetu państwa, a wojewoda jest jednym z dysponentów budżetu państwa. 2 Taka jest oficjalna nazwa tego szczebla (state government), co powoduje pewne nieporozumienia, ponieważ w państwach unitarnych, tak jak w Polsce, szczebel centralny jest również zwyczajowo nazywany państwowym. Z tego względu dalej będzie tu używana nazwa „szczebel pośredni.” BSiE 111 „umawiają się” jakie uprawnienia finansowe przekazują władzy centralnej. W każdym z państw federacyjnych centralne fundusze publiczne, w porównaniu z państwami jednolitymi, są ograniczone z racji dużego udziału funduszy szczebla pośredniego. Dane w tabl. 1 oraz na wykresie 1 obrazują istotne właściwości struktury segmentowej finansów publicznych w Polsce, które występują również w większości państw jednolitych Europy i w wielu państwach pozaeuropejskich. A oto ważniejsze z tych właściwości (w nawiasach są nawiązania do danych z tabl. 1): ♦ Większość funduszy publicznych jest skoncentrowana na szczeblu centralnym, ale w ramach tego szczebla z reguły większymi funduszami dysponują fundusze celowe niż budżet państwa. Ocena roli poszczególnych segmentów w funduszach publicznych jest inna w przypadku dochodów (największe dochody – budżetu państwa – wynoszą 44% dochodów publicznych), a inna w przypadku wydatków (największe wydatki – państwowych funduszy celowych łącznie z NFZ – stanowią 42% wydatków publicznych). Różnice te są spowodowane przez transfery wewnętrzne między segmentami finansów publicznych, w których szczególną rolę odgrywa „zasilanie” przez budżet państwa z własnych dochodów innych segmentów finansów publicznych, głównie poprzez dotacje. ♦ Największym pojedynczym funduszem publicznym jest budżet państwa stanowiący w klasyfikacjach jednocześnie oddzielny segment (44% dochodów; 25% wydatków publicznych), ale jeśli fundusze ubezpieczeń społecznych są skoncentrowane w jednym funduszu, to jeden fundusz z tego segmentu może dysponować środkami większymi niż budżet państwa (w Polsce wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zarządzanego przez ZUS stanowią 27% wszystkich wydatków publicznych). Do 1998 r. rola budżetu państwa w Polsce była większa niż w ostatnich latach – dochody budżetu stanowiły wtedy 55-60% dochodów, a wydatki 4045% wydatków publicznych. Zmniejszenie jego roli nastąpiło w wyniku reformy finansów publicznych, głównie zwiększenia transferów do funduszy ubezpieczeniowych i do budżetów samorządowych. ♦ Udział szczebla samorządowego w finansach publicznych świadczy o stopniu ich decentralizacji, przy czym stopień ten jest z zasady mniejszy w przypadku decentralizacji dochodów publicznych (16,5%) niż w przypadku wydatków publicznych (24,1%). Wynika to z reguły występującej w zdecydowanej większości państw świata, polegającej na wspomaganiu budżetów samorządowych przez budżet państwa (53% funduszy wydatkowanych przez budżety samorządowe pochodzi w Polsce z dotacji i subwencji przekazanych z budżetu państwa do budżetów samorządowych). ♦ Różnica między dochodami a wydatkami publicznymi (348.783 mln zł minus 390.816 mln zł) stanowi saldo finansów publicznych, które może być dodatnie i stanowi wtedy nadwyżkę, ale najczęściej jest ujemne i stanowi deficyt finansów publicznych (42.033 mln zł). BSiE 112 Wykres 1. Wydatki publiczne skonsolidowane w mld zł według szczebli i segmentów finansów publicznych w Polsce w 2004 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z publikacji podanej pod tabl. 1. Objaśnienia do wykresu 1 1. Wielkość kwadratów jest proporcjonalna do wielkości wydatków własnych segmentu, tzn. poza sektor finansów publicznych. Kwota wydatków własnych jest pierwszą liczbą w każdym kwadracie (większa czcionka). Suma wydatków własnych wszystkich funduszy publicznych tworzy łączne wydatki publiczne, które w 2004 r. wynosiły 390,8 mld zł. 2. Pierwsza liczba w nawiasie (mała czcionka, za znakiem +) jest wielkością kwot wydatkowanych w formie transferów do innych segmentów, a transfery przekraczające 2 mld zł między segmentami są oznaczone strzałką ze wskazaniem wielkości liczbowej. Trzecia liczba (za znakiem =) jest sumą wydatków ogółem segmentu, tzn. wydatków własnych poza sektor i wydatków kierowanych do innych segmentów. 3. Przy nazwie każdego segmentu podana jest w nawiasie liczba funduszy należących do tego segmentu albo znak ?, jeśli liczby funduszy danego rodzaju nie można określić. 4. Dwa segmenty „Inne fundusze” obejmują fundusze tzw. jednostek pozabudżetowych oraz innych jednostek utrzymujących się głównie ze środków publicznych (por. tabl. 1). 5. Budżety samorządowe, tzn. budżety jednostek samorządu terytorialnego, obejmują: 16 budżetów wojewódzkich, 314 budżetów powiatów (tzw. powiatów ziemskich), 66 budżetów miast na prawach powiatu (“gminno-powiatowych” budżetów tzw. powiatów grodzkich) i 2412 budżetów gmin. Wiele wątpliwości i kontrowersji w Polsce budzi praktyka wydzielania z budżetów innych funduszy, w tym szczególnie funduszy celowych z budżetu państwa. Należy zaznaczyć, że fundusze celowe są formą funduszy publicznych stosowaną od 2,5 tysiąca lat, obok budżetowej formy funduszy publicznych, chociaż nazwy te są używane od XIX wieku. Upowszechnienie funduszy celowych w szerokim znaczeniu tego pojęcia3 nastąpiło w XX wieku, 3 Termin „fundusze celowe w szerokim znaczeniu” oznacza fundusze publiczne, które są funduszami celowymi z racji charakteru ekonomicznego, chociaż formalnie nie zostały do nich zaliczone. Do takich funduszy w Pol- BSiE 113 wraz z rozwojem publicznych świadczeń społecznych, zwłaszcza funduszy ubezpieczeń społecznych. W wyróżniających się wysoką opiekuńczością państwach Europy, w tym w Polsce, wydatki na świadczenia społeczne stanowią największą pozycję w wydatkach sektora finansów publicznych. W Polsce stanowią ok. 55% wydatków publicznych, z czego ok. 32% na emerytury i renty i ok. 10% na ochronę zdrowia. Nie wszystkie świadczenia społeczne są transferowane do gospodarstw domowych poprzez fundusze celowe (np. wydatki na opiekę społeczną czy na tzw. emerytury i renty „mundurowe” są bezpośrednio wypłacane z budżetu). Nie wszystkie świadczenia ubezpieczeń społecznych są pokrywane ze składek ubezpieczeniowych. W Polsce emerytury i renty pokrywane są w ok. 55% ze składek, a w ok. 45% z budżetu państwa, tzn. z podatków ogólnych. Z kolei są też fundusze celowe, które nie dotyczą świadczeń społecznych (np. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Jednak fundusze celowe z reguły są związane z ubezpieczeniami społecznymi, a w Polsce środki tego rodzaju funduszy stanowią 98% środków funduszy celowych. Budżet jest z założenia ogólnym funduszem publicznym (państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), ale w niewielu państwach świata budżety są jedyną formą funkcjonowania finansów publicznych. Powszechnie z budżetu wydzielane są inne fundusze, nazywane nieraz budżetami specjalnymi albo parabudżetami albo funduszami celowymi albo różnymi nazwami, tak jak w Polsce. Przyczyna wydzielania funduszy odrębnych od budżetu tkwi w koniecznych cechach budżetu, które przypadku części funduszy okazują się nieracjonalne. Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania budżetów w różnych państwach wskazują na konieczność rygorystycznego przestrzegania szeregu zasad budżetowych. Rezygnacja ze stosowania którejkolwiek z nich w gospodarowaniu funduszami budżetowymi może prowadzić do poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu budżetu, a tym samym gospodarki finansowej państwa. Ale w przypadku niektórych funduszy publicznych uznaje się, że racjonalność gospodarowania finansami publicznymi wymaga wyłączenia ich od konkurencji o charakterze politycznym z bieżącymi potrzebami finansowymi zaspokajanymi przez budżet oraz spod rygorów zasad budżetowych, a więc z budżetu. Uznaje się, że efektywność wykorzystania niektórych funduszy publicznych wymaga uwolnienia ich od czterech poniższych zasad obowiązujących budżety: a) Zasada jednoroczności – zaplanowane kwoty wydatków na określone zadania nie zrealizowane do końca roku nie mogą być przenoszone na następny rok. W przypadku części zadań publicznych zasada ta nie jest racjonalna, bowiem nie gwarantuje ciągłości finansowania tych zadań i uniemożliwia wykorzystanie w następnym roku zaoszczędzonych funduszy albo ponadplanowych dochodów w sytuacji, gdy rodzaj dochodu (podatku) został ustalony z uwagi na finansowane zadanie. Dotyczy to m.in. składek przeznaczonych na świadczenia ubezpieczeniowe, opłat i kar związanych ze środowiskiem przyrodniczym przeznaczonych na jego ochronę, przychodów z działalności komercyjnej zakładów budżetowych na pokrywanie kosztów ich działalności i na inwestycje. Tego rodzaju fundusze wyłączone z budżetu zapewniają ciągłość finansowania zadań, bowiem dochody nie wykorzystane i wydatki nie zrealizowane w danym roku mogą być przeniesione na następny rok. Ponadto ciągłość finansowania uodparnia określone zadania na gwałtowne zmiany polityki, zwłaszcza po wyborach parlamentarnych czy samorządowych. b) Zasada finansowania brutto – jednostki budżetowe pokrywają wydatki bezpośrednio z budżetu, a wszelkie pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu i nie sce należy przede wszystkim Narodowy Fundusz Zdrowia. Natomiast termin „fundusze celowe” w Polsce oznacza fundusze oficjalnie tak nazwane zgodnie z ustawą o finansach publicznych, która w art. 22 stwierdza, że funduszami celowymi są tylko te fundusze publiczne, które zostały powołane ustawowo jako fundusze celowe. BSiE 114 mogą prowadzić działalności komercyjnej. Zasada ta powoduje, że jednostka budżetowa nie jest zainteresowana zwiększeniem dochodów, ponieważ ich wzrost nie ma wpływu na wydatki tej jednostki. W przypadku jednostek administrujących funduszami celowymi oraz jednostek posiadających uprawnienia do działalności komercyjnej (np. zakładów budżetowych, instytucji kultury, szkół wyższych) istnieje silna motywacja do efektywnej działalności ograniczającej nieracjonalne koszty własne, a zwłaszcza zwiększającej dochody, które nie są odprowadzane do ogólnego budżetu, a więc mogą być wykorzystane na rozszerzenie własnej działalności i zwiększenie wydatków publicznych, tzn. realizację w wyższym stopniu nałożonych zadań publicznych. c) Zasada nieprzekraczania uchwalonej wysokości wydatków – budżet po stronie wydatków (w tym na określone zadania) nie może przekroczyć ustalonego pułapu, niezależnie od realizowanej wielkości dochodów. W przypadku funduszy wydzielonych z budżetu wielkość wydatków może w razie potrzeby ulec w ciągu roku zwiększeniu w stosunku do przyjętego na rok planu finansowego, jeśli uzyskane dochody są większe od zaplanowanych. d) Zasada nie wiązania wydatków z dochodami – “środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba, że odrębna ustawa stanowi inaczej”4. Ta zasada budżetowa wynika z potrzeby przeciwstawienia się tendencjom różnych lobby politycznych do zagwarantowania w ramach budżetu finansowania określonych zadań z określonych dochodów. Przy finansowaniu niektórych zadań publicznych zasada ta działa jednak niekorzystnie, bowiem w warunkach konkurencji o środki na różne zadania budżetowe i populistycznego nastawienia polityków, ważne zadania z punktu widzenia perspektywicznego (np. ochrony środowiska) zwykle przegrywają w konkurencji z popularnymi w społeczeństwie zadaniami bieżącymi, nawet wtedy gdy zadania takie mają swoje naturalne źródła finansowania. Wydzielenie z budżetu funduszy na ważne zadania długofalowe uwalnia je od konkurencji z potrzebami bieżącej polityki. Tworzenie w finansach publicznych innych funduszy niż budżet, w tym funduszy celowych, wynika z decyzji krajowych władz publicznych, a nie jakichś praw ekonomicznych czy wymogów organizacji międzynarodowych. Również przepisy Unii Europejskiej nie narzucają sposobu podziału sektora władz publicznych w poszczególnych krajach UE. Toteż obecny zakres np. funduszy celowych w Polsce, w tym FUS jako pojedynczego funduszu o największych środkach finansowych, wynika z decyzji władz polskich, a część albo wszystkie te świadczenia mogłyby zostać włączone do budżetu, jeśliby okazałoby się, że jest to rozwiązanie bardziej racjonalne. Istnieje jedynie wymóg, by dane statystyczne dotyczące sektora finansów publicznych przekazywane do UE (ale również do MFW czy OECD) uwzględniały podział na segmenty nazwane podsektorami sektora finansów publicznych. W przypadku państw jednolitych jest to podział na trzy podsektory: fundusze centralne, fundusze lokalne i fundusze ubezpieczeń społecznych. Natomiast sposób wydzielenia funduszy z budżetu – traktowanego jako rdzeń finansów publicznych – jest w każdym kraju kwestią wyboru z uwzględnieniem kryterium racjonalności. O ile w niektórych państwach nie tworzy się poza budżetem w ogóle oddzielnych publicznych funduszy ubezpieczeń (emerytury i renty dla służb państwowych są wypłacane z budżetu państwa, a inne grupy zawodowe mogą korzystać jedynie z ubezpieczeń prywatnych), to w państwach Europy z reguły sytuacja jest analogiczna do sytuacji przedstawionej w Polsce: większość funduszy publicznych szczebla centralnego jest wydatkowana z funduszy innych niż budżetowe, w tym głównie z funduszy ubezpieczeń społecznych. Wyjątkiem jest Dania, gdzie ok. 90% wydatków szczebla centralnego to wydatki z budżetu państwa, a pu4 Art. 24, ust. 2 Ustawy o finansach publicznych. BSiE 115 bliczne fundusze ubezpieczeniowe mają charakter marginesowy. W tych przypadkach publiczne świadczenia społeczne (emerytalne, rentowe, itp.) są transferowane bezpośrednio z budżetu i finansowane z podatków ogólnych, a nie z podatków celowych jakimi są obowiązkowe składki ubezpieczeniowe. Ponadto w Danii upowszechnione są obowiązkowe pracownicze ubezpieczenia prywatne. W literaturze wymienia się dwa czynniki negatywne wyłączania części funduszy publicznych z budżetu. Pierwszy to ograniczenie kontroli parlamentu nad finansami wyłączonymi z budżetu, drugi to dekoncentracja środków prowadząca do skomplikowania zarządzania finansami publicznymi. W obu przypadkach skala negatywnych zjawisk zależy od rodzaju i zakresu funduszy wydzielonych z budżetu oraz od zapisów ustawowych określających status tych funduszy i możliwości kontroli parlamentu nad nimi. O charakterze kontroli parlamentu nad poszczególnymi segmentami finansów publicznych (łącznie z publicznymi finansami samorządowymi) decyduje sam parlament, kontrola parlamentu nad gospodarowaniem finansami w części segmentów pozabudżetowych (zwłaszcza w funduszach celowych) nie różni się obecnie wyraźnie od kontroli nad gospodarowaniem finansami w jednostkach budżetowych, prawo pełnej kontroli finansów publicznych we wszystkich jednostkach ma podległa Sejmowi Najwyższa Izba Kontroli. Nie zmienia to faktu, że w konkretnych sytuacjach można dostrzec niedomiar takiej kontroli. Przykładowo, usytuowanie ZUS w tym samym segmencie co państwowych szkół wyższych pozbawia parlament kontroli, nad gospodarką finansową jednostki o wydatkach publicznych rzędu 2-3 miliardów zł, w ramach analizy corocznych projektów budżetu państwa i sprawozdań z wykonania budżetu państwa. Problem racjonalności wydzielenia części funduszy z budżetu jest dyskutowany od wielu lat, nie tylko w Polsce. W ciągu ostatnich kilkunastu lat w Polsce uważa się na ogół, że następuje nadmierny rozrost funduszy publicznych wydzielanych z budżetu, co wyraziło się w umieszczeniu w 1998 r. zapisu w ustawie o finansach publicznych o zakazie tworzenia nowych funduszy celowych. Zapis ten został zniesiony ustawą z 25 listopada 2004 r., by utworzyć liczne nowe fundusze celowe przekształcone ze środków specjalnych, ponieważ w ostatnich latach właśnie ta forma funduszy publicznych była najbardziej krytykowana. 2. Rozmiar finansów publicznych – wskaźnik socjalizacji lub fiskalizmu Władze państw, formułując ogólne cele gospodarcze i społeczne, realizują je w istotnym stopniu za pomocą narzędzi polityki fiskalnej. Wybór celów ogólnych, jak i decyzje w zakresie polityki fiskalnej – dotyczące zwłaszcza rozmiaru i struktury dochodów i wydatków finansów publicznych (w tym budżetu państwa) – a także skutki tych decyzji, są w państwach demokratycznych przedmiotem sporów doktrynalno-politycznych i oceny politycznej władz przez wyborców. BSiE 116 Wykres 2. Wpływ doktryny społeczno-gospodarczej na wskaźnik socjalizacji (fiskalizmu) państwa Źródło: opracowanie własne. Rozmiar finansów publicznych jest zwykle mierzony stosunkiem wielkości wydatków publicznych do wielkości produktu krajowego brutto (PKB) i nazywany jest wtedy wskaźnikiem socjalizacji, bowiem w im większym stopniu w państwie realizowane są społecznoekonomiczne doktryny socjalistyczne (komunistyczne, kolektywistyczne, socjaldemokratyczne, lewicowe) akcentujące opiekuńcze funkcje państwa wobec obywateli i nakazoworozdzielczą rolę państwa wobec gospodarki, tym większe są wydatki publiczne w stosunku do wytworzonego produktu albo w uproszczeniu – w stosunku do łącznych wydatków publicznych i prywatnych. Rozmiar wydatków publicznych jest z kolei tym niższy w im większym stopniu w państwie realizowane są społeczno-ekonomiczne doktryny liberalne (liberalne ortodoksyjne, neoliberalne, prawicowe), akcentujące odpowiedzialność obywateli za swój los oraz swobodę gospodarowania (wykres 2). Rozmiar finansów publicznych może być też mierzony stosunkiem wielkości dochodów publicznych (głównie podatków) do wielkości PKB i nazywany jest wtedy często wskaźnikiem fiskalizmu. Oczywiście dochody powinny równoważyć wydatki publiczne, przynajmniej w dłuższym okresie czasu. Toteż wskaźnik fiskalizmu jest zbliżony do wskaźnika socjalizacji albo jest taki sam. Rozmiar finansów publicznych w analizowanych krajach zmieniał się w czasie (punkt 2.1), a współcześnie jest dość silnie zróżnicowany (punkt 2.2). BSiE 117 2.1. Zmienność historyczna rozmiarów i salda finansów publicznych Średni rozmiar wydatków publicznych w „starych” krajach Unii Europejskiej (UE-15), dla których dostępne są dane za długi okres czasu, wynosił do 1880 r. 5-10% PKB. W następnych dziesięcioleciach wzrastał, aż do 1993 r., kiedy średnio w krajach UE-15 osiągnął 54% PKB, przy rekordowej wysokości w Szwecji (68% PKB). Podobny proces wzrostu, ale przy mniejszym rozmiarze wydatków w relacji do PKB, występował w USA (tabl. 2). Tabl. 2. Wydatki finansów publicznych w procentach PKB w wybranych latach Kraje 1880 UE-15 ok. 8 USA ok. 6 Źródło: [2], [3], [4]. 1913 ok. 13 8 1938 ok. 30 17 1960 ok. 35 24 1980 45 30 1993 54 36 2000 46 32 2004 48 34 Przyczyny znacznego wzrostu rozmiarów finansów publicznych, w USA i w krajach należących dziś do UE, były zróżnicowane. Poza okresami wojen, w czasie których wydatki publiczne wzrastały gwałtownie lecz przejściowo, były to przyczyny dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, były związane z postępem cywilizacyjnym (w tym z procesem urbanizacji i z postępem naukowo-technicznym) i wzrostem poziomu społeczno-gospodarczego tych krajów. Po drugie, były związane z odchodzeniem od rozwiązań liberalnych panujących do XIX wieku na rzecz społeczno-ekonomicznych doktryn lewicowych oraz koncepcji interwencjonizmu państwowego. Wyrażało się to głównie we wprowadzaniu przez państwo już w latach 80-tych XIX w., a następnie rozszerzaniu, obowiązkowej edukacji, obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, świadczeń socjalnych, itp., co pociągało za sobą konieczność finansowania ze środków publicznych coraz szerszych zadań społecznych państwa. Rozszerzaniu wydatków na cele społeczne sprzyjał demokratyczny system parlamentarny, w którym konkurencja partii politycznych o wyborców prowadzi z reguły do zwiększania pomocy państwa dla wielu grup społecznych. Procesy wzrostu wskaźnika wydatków publicznych czyli socjalizacji, wyraźne w całej Europie, szczególnie silnie zaznaczyły się w państwach skandynawskich, natomiast w ograniczonym stopniu miały miejsce w USA, a w najmniejszym stopniu wśród państw świata występowały w krajach azjatyckich. Znaczny wzrost rozmiarów finansów publicznych przyniósł skutki zarówno pozytywne, jak i negatywne. Pozytywnie ocenia się z reguły ograniczenie nierówności społecznych i stabilizację polityczną, a także łagodzenie faz cyklu koniunkturalnego i stabilizację wzrostu gospodarczego. Do negatywnych skutków nadmiernego wzrostu rozmiarów finansów publicznych zalicza się głównie wysoki deficyt finansów publicznych, wzrost długu publicznego, wzrost inflacji, a zwłaszcza ograniczenie wzrostu gospodarczego, wywołane zarówno powyższymi zjawiskami, jak i bezpośrednio negatywnym wpływem na gospodarkę wysokich podatków niezbędnych dla pokrycia narastających wydatków. Wielkość salda finansów publicznych, tzn. różnicy między dochodami a wydatkami publicznymi, może być w jakimś stopniu efektem niekontrolowanych procesów społecznogospodarczych, ale w istotnym stopniu jest rezultatem świadomej polityki władz. W krajach demokratycznych nacisk wyborców na zwiększanie świadczeń ze strony państwa i jednocześnie na obniżanie podatków powoduje permanentną skłonność do powstawania deficytu finansów publicznych. Pokrywanie deficytu pożyczkami w kolejnych latach prowadzi do zwiększania długu publicznego. Z uwagi na polityczne aspekty ograniczanie deficytu i długu publicznego jest zadaniem bardzo trudnym do realizacji. BSiE 118 Wykres 3. Wydatki publiczne w procentach PKB w UE-25, Polsce i USA w latach 1993-2004 Źródło: opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z [5]. Jednak wyraźne negatywne skutki ekonomiczne nadmiernego wzrostu wydatków publicznych wymusiły w ostatnim 20-leciu zmiany w polityce fiskalnej państw UE, a także USA. Nastąpiło odwrócenie kierunku biegu wahadła doktrynalnego, które od lat 80-tych XIX w. przesuwało się w lewo (por. wykres 2). Popularność uzyskały rozwiązania bardziej prawicowe, wyrażane przez powstałą w latach 80-tych XX w. doktrynę neoliberalizmu. Zaowocowało to zmniejszeniem od 1994 r. wydatków publicznych w relacji do PKB, zarówno w USA, w krajach UE-15, jak i UE-10, w tym w Polsce (wykres 3). Rozmiar wydatków publicznych i ich trend był w krajach UE-10, w tym w Polsce, prawie taki sam jak średnio w krajach UE-15. Jednak wydatki publiczne w większości analizowanych państw wzrastały nadal wartościowo, nie tylko w ujęciu nominalnym, ale także realnym, tzn. po wyeliminowaniu wpływu inflacji, bowiem spadek w relacji do PKB występuje jeśli tempo wzrostu PKB jest wyższe niż tempo wzrostu wydatków publicznych. Ponowny niewielki wzrost wydatków w relacji do PKB w latach 2001-2003 wynikał głównie z dekoniunktury gospodarczej i w rezultacie znacznego obniżenia dynamiki PKB. W całym badanym okresie wydatki publiczne w niektórych krajach obniżyły się zdecydowanie, zwłaszcza w tych, w których w 1993 r. były bardzo wysokie (w Czechach, Finlandii, Irlandii, Niderlandach, Słowacji i Szwecji). Jako dowód słuszności ograniczania wydatków publicznych wskazuje się często fakt, że największy wzrost gospodarczy w Europie w ciągu ostatnich 20 lat miał miejsce w Irlandii, tzn. w kraju, który w tym okresie najwyraźniej zmniejszył rozmiar wydatków publicznych (z 51% PKB do 31% PKB w 2000 r.). BSiE 119 Wykres 4. Saldo finansów publicznych w procentach PKB w UE-25, Polsce i USA w latach 1993-2004 Źródło: opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z [5]. Skutkiem obniżenia wydatków publicznych w relacji do PKB było zmniejszenie deficytu finansów publicznych wysokiego w 1993 r., a w części krajów UE-15 i w USA uzyskanie nawet nadwyżki (salda dodatniego) w końcu lat 90-tych. Dekoniunktura gospodarcza ponownie obniżyła saldo finansów publicznych po 2000 r., przy czym o ile poziom deficytu w Polsce do 1999 r. nie odbiegał istotnie od średniej dla UE-25, to od 2000 r. deficyt jest w Polsce wyraźnie większy (wykres 4). 2.2. Zróżnicowanie krajów pod względem rozmiarów wydatków publicznych i salda w 2003 r.5 Rozmiar finansów publicznych we współczesnych krajach świata jest na ogół tym większy, im wyższy jest ich poziom gospodarczy. Średni rozmiar wydatków publicznych w krajach rozwijających się Afryki i Azji jest szacowany na 25% PKB, natomiast w krajach świata rozwiniętych gospodarczo wynosi ok. 40% PKB [2]. Wśród analizowanych państw, zaliczanych do rozwiniętych gospodarczo, rozmiar środków publicznych jest na ogół tym większy, im wyższy jest stopień socjalizacji (opiekuńczości) i interwencji państwa w procesy społeczne i gospodarcze, chociaż zależność ta może być zakłócana przez inne czynniki (np. strukturę gospodarki). 5 Prezentowane wcześniej dane dla 2004 r. mają charakter wstępny. Dlatego dla porównania poszczególnych państw przyjęto dane z 2003 r., a w przypadku salda średnie za lata 2001-2003. BSiE 120 Wykres 5. Wydatki finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA w roku 2003 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [5]. Wykres 6. Saldo finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA (średnia w latach 2001-2003) Źródło: opracowanie i obliczenia średnich własne na podstawie danych z [5]. Wyjaśnienie do wykresu 6: przyjęto średnie z trzech lat, bowiem wielkość salda w jednym roku może być przypadkowa i niewłaściwie informować o kondycji finansów publicznych w danym kraju. W 2003 r. w USA – o względnie liberalnym ustroju społeczno-gospodarczym – wydatki publiczne stanowiły 34,4% PKB, natomiast średnio w krajach UE 48,5%. Jak wskazuje uporządkowanie tych krajów wg rozmiarów wydatków publicznych w relacji do PKB (na wykresie 5), wskaźniki zbliżone do wskaźnika USA występowały w Irlandii i w trzech krajach nadbałtyckich. Najwyższe wskaźniki socjalizacji, charakterystyczne dla państw opiekuńczych, miały tradycyjnie: Szwecja, Dania i Francja, a spośród krajów UE-10 Czechy. Wskaźnik Polski (48,8% PKB) był równorzędny ze średnią UE-25, charakterystyczną dla państw pośrednich między państwami opiekuńczymi a liberalnymi. W ostatnich latach, wydatki publiczne w większości krajów UE-25 i w USA były nadal wyższe niż dochody publiczne, co prowadziło w nich do salda ujemnego czyli deficytu finansów publicznych (wykres 6). Według kryterium ustalonym w Maastricht w 1992 r., deficyt finansów publicznych w krajach UE nie powinien przekraczać 3% PKB. Jak wynika z wykresu, w ostatnich latach 10 krajów UE miało problemy z przestrzeganiem tego kryterium, wśród BSiE 121 nich Polska. Poniżej średniej salda w UE-25 (-2,1% PKB) znajdowało się 12 krajów UE, a tylko 7 krajów miało nadwyżkę, która pozwala na redukcję długu publicznego. Według najnowszych danych, sytuacja w 2004 r. nie uległa w UE poprawie: średnie saldo wyniosło –2,6% PKB, kryterium z Maastricht nie przestrzegało nadal 10 krajów (w tym Polska), a nadwyżkę miało tylko 5 krajów. 4. Dług publiczny Pokrywanie deficytu pożyczkami w kolejnych latach prowadzi do narastania długu publicznego. Wykres 7. Dług publiczny w procentach PKB w państwach UE i w USA w latach 1993-2004 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4]. Skala długu publicznego w USA narastała do 1993 r., kiedy wyniósł on 75,4% PKB (wykres 7). Średnia krajów UE-15 osiągnęła najwyższy poziom w 1996 r. (72,6%). W krajach UE-10 brak danych z początku lat 90-tych nie pozwala na ocenę skali długu publicznego w tym czasie. Dług publiczny w Polsce wynosił w 1993 r. 89% PKB. Tabl. 3. Dług publiczny w procentach PKB Kraje 1970 1980 1985 UE-15 ok. 30 40,6 57,1 USA 37,0 39,8 59,0 Polska .. .. .. Źródło: [1], [2], [4]. 1990 58,8 66,6 .. 1995 70,8 74,2 54,3 1998 69,0 67,7 40,2 2000 64,1 58,3 36,8 2003 64,3 62,6 45,3 Relatywny (w stosunku do PKB) spadek długu publicznego po 1996 r. jest widoczny w większości krajów UE-25. Między rokiem 1996 a 2004 największy spadek długu publicznego w relacji do PKB wystąpił w Irlandii (o 43 punkty procentowe), w Belgii (o 34 p. p.), w Danii (o 27 p. p.) oraz w Niderlandach i Szwecji (o 22 p. p.). Spadek w Polsce, jak wynika z danych na wykresie 7, wyniósł w tym czasie tylko 4 p. p., ale faktycznie w 2004 r. poziom długu publicznego w Polsce wyniósł 48,8% PKB i był większy niż w 1996 r. gdyby mierzyć go tą samą metodą, jaką był mierzony w 1996 r. Dane publikowane ostatnio przez EU, które są tu przytaczane dla wszystkich państw UE, obliczane są tzw. metodą Maastricht, która w polskiej BSiE 122 interpretacji obliczeń znacznie zaniża poziom długu publicznego począwszy od 1997 r., z każdym rokiem w coraz większym stopniu. Wykres 8. Dług publiczny w procentach PKB w państwach UE i w USA w 2004 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4]. W roku 2004 największy dług publiczny występował w Grecji i Włoszech (ponad 100% PKB), a 60% PKB przekraczał również w Belgii, na Malcie i Cyprze oraz w Niemczech, Francji i Austrii. Najmniejszy był w Estonii i Luksemburgu (jednocyfrowy). Dług publiczny w Polsce, obliczony zarówno wg metody Maastricht (43,6% PKB), jak i wg metody SNA/ESA stosowanej przez Ministerstwo Finansów (48,8% PKB), mieścił się wyraźnie poniżej kryterium z Maastricht i średniej dla UE-25. 4. Decentralizacja finansów publicznych Analizowane kraje są silnie zróżnicowane pod względem stopnia decentralizacji finansów publicznych (udziału środków publicznych szczebla lokalnego w środkach publicznych ogółem), co przedstawia wykres 9 na przykładzie udziału w wydatkach publicznych. Wykres 9. Procentowy udział szczebla lokalnego w wydatkach publicznych w krajach UE-25 w 2003 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4]. BSiE 123 W 2003 r. stopień decentralizacji wydatków publicznych był najmniejszy w krajach małych i w Portugalii, a także w Belgii, Niemczech, Hiszpanii i Austrii, gdzie funkcjonuje szczebel pośredni finansów publicznych. Najbardziej zdecentralizowane wydatki były w krajach skandynawskich oraz w Irlandii. Polska należy ostatnio (od reformy finansów publicznych wprowadzonej w 1999 r.) do krajów o średnim stopniu decentralizacji wydatków publicznych. 5. Ogólna struktura dochodów i wydatków publicznych W dochodach finansów publicznych od wielu lat dominującą rolę odgrywają podatki (łącznie ze składkami ubezpieczeniowymi jako podatkami celowymi oraz z cłami, które w Polsce nie są zaliczane do podatków). W ostatnich latach ich udział w dochodach z reguły mieści się między 80% a 90%. W USA stanowią 82% dochodów, w krajach UE średnio ok. 85%, w Polsce 83-86%. Struktura dochodów finansów publicznych krajów UE oraz USA różni się dość znacznie. W USA najważniejszą rolę odgrywają podatki dochodowe (ok. 40% dochodów), przy mniejszym znaczeniu podatków konsumpcyjnych (13%) i składek ubezpieczeniowych (ok. 20%), gdy w krajach UE w przybliżeniu równorzędny jest udział podatków dochodowych, konsumpcyjnych (głównie VAT i akcyzy) oraz składek ubezpieczeniowych (po ok. 30%). W Polsce w 2003 r. struktura dochodów była zbliżona do struktury krajów UE, przy znacznie mniejszym znaczeniu podatków dochodowych, a większym podatków konsumpcyjnych. W ciągu XX w. nastąpiły istotne zmiany w strukturze wydatków publicznych w analizowanych krajach. Według dostępnych danych dla niektórych krajów zachodnich, w końcu XIX w. w wydatkach publicznych dominowały wydatki klasyczne, tzn. na obronę, bezpieczeństwo wewnętrzne i administrację publiczną. Państwo odgrywało także pewną rolę w wydatkach na cele gospodarcze, głównie w nakładach na inwestycje infrastrukturalne. Marginalne znaczenie miały wydatki na cele społeczne. Proces wzrostu rozmiarów wydatków publicznych polegał głównie na znacznym rozszerzaniu wydatków społecznych (zwłaszcza socjalnych i edukacyjnych). Wzrost ten był szczególnie intensywny w trzech okresach: na przełomie XIX i XX w., w latach 30-tych XX w. oraz w latach 1960-1985 [2]. We wszystkich analizowanych krajach dominują wydatki na cele społeczne. Średnio w krajach UE-25 w 2003 r. na cele społeczne przeznaczano 65% wydatków, w Polsce 67%. Istotną rolę w ramach tych wydatków stanowiły wydatki na ubezpieczenia społeczne i opiekę społeczną. W krajach UE wydatki te wynosiły średnio 40% wydatków publicznych ogółem, w Polsce 44%. Ponadto duże znaczenie we wszystkich analizowanych krajach miały, w ramach wydatków na cele społeczne, wydatki na edukację (średnio w UE 11%, w Polsce 13%) i na ochronę zdrowia (średnio w UE 14%, w Polsce 10%). Wydatki klasyczne, tzn. na funkcjonowanie państwa, w 2003 r. absorbowały w UE średnio 21% wydatków publicznych, w Polsce 18%. W ramach tej grupy prawie równorzędne znaczenie w większości państw mają wydatki na administrację publiczną oraz na obronę narodową, a mniejsze znaczenie mają wydatki na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Wydatki na cele gospodarcze stanowiły średnio w UE 8,7% wydatków publicznych, a w Polsce 7,4%, przy czym dominują w nich wydatki na infrastrukturę transportową. Wykaz źródeł [1] Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za 2004 r., Omówienie, tom I, część IV, Rada Ministrów, Warszawa maj 2005. [2] K. Polarczyk, Sektor finansów publicznych w krajach OECD, Raport Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu nr 180, Warszawa 2000. [3] OECD Economic Outlook, June 2005, OECD, Paris. [4] Baza danych statystycznych Eurostatu (http://epp.eurostat.cec.eu.int). [5] European Economy, Statistical Annex, Spring 2005.
