Przewodniczący Rady Miejskiej

Uchwała nr VII/55/ 2007
z dnia 22 marca 2007r.
Rady Miejskiej w Brwinowie
w sprawie wystąpienia do
Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem
o zbadanie, czy art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm. ), rozumiany
w sposób nakładający na gminę obowiązek wypłaty odszkodowania za
nieruchomości zajęte pod drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, jakie
istniały przed dniem 1 stycznia 1999r., jest zgodny z art. 2 i art. 167 ust. 1i 4
Konstytucji RP.
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj.
Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 191ust. 1 pkt 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.), Rada Miejska w
Brwinowie uchwala co następuje.
§1
Postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem
o zbadanie, czy art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października
1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr
133, poz. 872, ze zm.), rozumiany w sposób nakładający na gminę obowiązek wypłaty
odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie,
jakie istniały przed dniem 1 stycznia 1999r., jest zgodny z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4
Konstytucji RP.
§2
Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Brwinów.
§3
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń
Urzędu Gminy Brwinów.
Przewodniczący Rady Miejskiej
(-) Krzysztof Falkowski
Uzasadnienie
do uchwały nr VII/55/ 2007
z dnia 22 marca 2007r.
Rady Miejskiej w Brwinowie
Wnioskowany do oceny zgodności, ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, art.
73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze
zm.), należy do zakresu działania gminy, jako nakładający na gminę obowiązek
zaspokajania roszczeń odszkodowawczych kosztem majątku gminy. Obowiązek
zaspokajania roszczeń odszkodowawczych, wynikający z powołanego przepisu,
konkretyzowany jest wobec gminy decyzją administracyjną starosty, wydawaną na
podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w zw. z art. 73
ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną.
Przepis art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października
1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr
133, poz. 872, ze zm.), w uznaniu Rady Miejskiej w Brwinowie, rozumiany w sposób
nakładający na gminę obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod
drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, jakie istniały przed dniem 1 stycznia 1999r., jest
niezgodny z art. 2 (tj. wynikającą z tego przepisu zasadą przyzwoitej legislacji) i art. 167
ust. 1 i 4 Konstytucji RP (tj. zasadą adekwatności udziału gminy w dochodach publicznych
do nakładanych na gminę zadań).
Zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze
zm.), odszkodowanie za nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998r. były zajęte pod
drogi publiczne, a nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r.
drogami gminnymi.
Według natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze
zm.), dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999r.
drogami gminnymi.
W dniu 31 grudnia 1998r., zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o
drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), drogi publiczne dzieliły się bowiem
na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie, drogi
zakładowe.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np.
wyrok NSA z dnia 20 września 2002r. sygn. akt SA/Łd 2226/01, publik. w ONSA z 2004r.
Nr 1, poz.7), jednolicie przyjmuje się, że art. 73 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 13
października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną,
nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności,
zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998r., w tym drogi lokalne
miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. Wykładnię tę prezentują również
wojewódzkie sądy administracyjne.
-2Przyjęta wykładnia zasadza się na założeniu, jak wskazał to Naczelny Sąd
Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 20 września 2002r. sygn. akt SA/Łd 2226/01,
że wraz ze zmianami ustrojowymi w 1990r. , wprowadzonymi ustawą z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), poprzez wprowadzenie na
szczeblu podstawowym podziału terytorialnego samorządu terytorialnego w postaci
jednolitych gmin, nie poszły zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach
publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Nową sytuację jednostek samorządu
terytorialnego stopnia podstawowego – gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2
ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepis ten zastępuje kategorię obejmującą drogi
gminne i lokalne miejskie zbiorczą kategorią dróg gminnych; nie ma on charakteru
konstytutywnego, lecz dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do
nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg
gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach, gdy podstawową jednostką
podziału terytorialnego jest gmina. Obecne brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy o drogach
publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) taką wykładnię potwierdza,
ponieważ wyróżnione w nim kategorie dróg przypisane są odpowiednim jednostkom
właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Objęte w dniu 31 grudnia 1998r.
jedną kategorią drogi – gminne i lokalne miejskie (…) to w istocie drogi gminne. Przepis
art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. w odniesieniu do tych dróg ma
charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt
1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31
grudnia 1998r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku
odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi
lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998r. były we władaniu gmin (będących
jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną
jedynie ze względu na zaszłości historyczne.
Powyższa wykładnia sądowa, określająca nakazaną normę postępowania gminy,
wynikającą z art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r.
– Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podważa relację
normatywną istniejącą między art. 73 ust. 2 pkt 1 a art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną. Skoro zaś wykładnia ta przyjmowana jest przez sądy administracyjne jednolicie,
to oznacza niemożliwość dokonywania, w praktyce orzeczniczej stosowania art. 73 ust. 2
pkt 1 powołanej ustawy, wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jednoznacznej i nie
budzącej wątpliwości interpretacyjnej treści art. 103 ust. 2 powołanej ustawy.
Przyjęcie takiej wykładni skutkuje więc koniecznością ustalenia, czy art. 73 ust. 2 pkt
1 powołanej ustawy, rozumiany w ten sposób, że gmina wypłaca odszkodowanie w
odniesieniu do dróg będących gminnymi w dniu 31 grudnia 1998r., nie narusza zasady
przyzwoitej legislacji, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego,
określonej w art. 2 Konstytucji RP, nakładając na gminę obowiązek wypłaty odszkodowania
za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998r. zarówno pod drogi gminne, jak i drogi
lokalne miejskie, skoro w tej samej ustawie, w art. 103 ust. 2, ustawodawca wskazał, że
drogi lokalne miejskie stają się drogami gminnymi dopiero w dniu 1 stycznia 1999r. W dniu
31 grudnia 1998r. drogi lokalne miejskie nie należały do kategorii dróg gminnych, skoro
były w tym dniu normatywnie wyodrębnione w osobną kategorię dróg gminnych (art. 2 ust.
1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych według treści obowiązującej na dzień 31 grudnia
1998r. ). Treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13
-3października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
potwierdza to wyodrębnienie, skoro dopiero mocą tego przepisu, dotychczasowe drogi
lokalne miejskie, stały się normatywnie drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999r.
Wielokrotnie artykułowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada
przyzwoitej legislacji, wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej
w art. 2 Konstytucji RP, nakazuje rozważyć, czy jednoznaczna treść art. 73 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną, w odniesieniu do określonej w tym przepisie kategorii dróg
publicznych (drogi gminne) i daty (31 grudnia 1998r.), na którą określa się zakres kategorii
dróg gminnych, pozwala uznać ten przepis za podlegający odrębnej, od treści art. 103 ust. 2
tej ustawy, wykładni w zakresie rozumienia pojęcia dróg gminnych, mimo, iż w powołanym
art. 103 ust. 2 ustawodawca zawarł w istocie autentyczną wykładnię pojęcia dróg
gminnych na dzień 1 stycznia 1999r., wskazując tym samym na rozróżnienie kategorii dróg
gminnych i dróg lokalnych miejskich przed dniem 1 stycznia 1999r., a więc także w dniu 31
grudnia 1998r., dla stosowania pojęcia dróg gminnych w obszarze ustawy z dnia 13
października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W uznaniu Rady Miejskiej w Brwinowie, treść art. 103 ust. 2 powołanej ustawy
determinuje rozumienie pojęcia dróg gminnych w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w ten
sposób, iż drogami gminnymi w art. 73 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy są drogi o ustawowo
określonej kategorii dróg gminnych w dniu 31 grudnia 1998r., jak wskazuje na to
jednoznaczna treść art. 73 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Przepis art. 103 ust. 2 omawianej
ustawy wyklucza rozszerzenie pojęcia dróg gminnych, użytego w art. 73 ust. 2 pkt 1, na
dzień 31 1grudnia 1998r., o kategorię dróg lokalnych miejskich, skoro drogi lokalne
miejskie stały się kategorią dróg gminnych dopiero w dniu 1 stycznia 1999r.
Uznanie pojęcia dróg gminnych, użytego w art. 73 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, za
obejmujące w dniu 31 grudnia 1998r. drogi o wyodrębnionej kategorii dróg gminnych i
dróg lokalnych miejskich, w przekonaniu Rady Miejskiej w Brwinowie, narusza zasadę
przyzwoitej legislacji, skutkiem czego narusza art. 2 Konstytucji RP, z którego zasada ta
wynika.
Naruszenie to polega na ustaleniu takiej treści art. 73 ust 2 pkt 1 omawianej ustawy,
której wykładnia, szczególnie użytego w tym przepisie pojęcia dróg gminnych, mimo
jednoznacznej treści art. 103 ust. 2 tej ustawy, skutkuje rozszerzeniem ustawowego zakresu
odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w
dniu 31 grudnia 1998r. o kategorię dróg gminnych i kategorię dróg lokalnych miejskich w
tym dniu.
Niezgodność art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października
1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 167
ust. 1 i 4 Konstytucji RP, tj. z wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji RP zasadą
adekwatności udziału gminy w dochodach publicznych do nakładanych na gminę zadań, w
uznaniu Rady Miejskiej w Brwinowie, polega na braku zwiększenia udziału gminy w
dochodach publicznych, w związku z nałożeniem na gminę dodatkowego zadania
obciążającego jej majątek w postaci obowiązku wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją
starosty, jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
-4-
Uznanie, mimo literalnej treści art. 73 ust. 2 pkt 1 z uwzględnieniem literalnej treści
art. 103 ust. 2 omawianej ustawy, iż gmina zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania
także za drogi lokalne miejskie, które nie były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia1998r.
oznacza, iż przynajmniej w tej części, ustawodawca nie zwiększył udziału gminy w
dochodach publicznych. Brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby zwiększenie
udziału gminy w dochodach publicznych ze względu na nałożenie na gminę obowiązku
wypłaty odszkodowań określonych w art. 73 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Jeżeli jednak
przyjąć, iż zwiększając udział gminy w dochodach publicznych, ustawodawca nie musi
wiązać tego zwiększenia z konkretnymi zadaniami, jakie na gminą są nakładane, byleby
takie zwiększenie nastąpiło po nałożeniu na gminę określonych zadań, to z racji, iż
stosowana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia omawianego
art. 73 ust. 2 pkt 1 w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej gminy rozszerza tę
odpowiedzialność na drogi lokalne miejskie, które nie były drogami gminnymi w dniu 31
grudnia 1998r., skutkuje rozszerzeniem w drodze wykładni nałożonych na gminę zadań, bez
zapewnienia przez ustawodawcę możliwości rozszerzenia udziału gminy w dochodach
publicznych.
Omawiana niezgodność art. 73 ust. 2 pkt 1 z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP
sprowadza się do tego, że treść art. 73 ust. 2 pkt 1 uprawnia do rozszerzającej wykładni,
skutkującej zwiększeniem nałożonych w tym przepisie zadań na gminę, ponad zakres zadań,
jakie wynikają z literalnej treści tego przepisu, co nie znajduje odzwierciedlenia w
regulacjach prawnych dotyczących udziału gmin w dochodach publicznych poprzez
zwiększenie tego udziału, nawet w sposób nie nawiązujący bezpośrednio do zwiększenia
omawianych zadań w zakresie zobowiązań odszkodowawczych.
Oznacza to rażącą dysproporcję między nałożonymi na gminę zadaniami, w ramach
wykładni rozszerzającej zakres stosowania art. 73 ust. 2 pkt 1 ponad jego literalną treść, a
zwiększeniem udziału gminy w dochodach publicznych, jakie nastąpiło po dniu 1 stycznia
1999r., z którego gmina miałaby czerpać środki m. in. na zaspokojenie roszczeń
odszkodowawczych wynikających z art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13
października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Właśnie zaistnienie tej dysproporcji, jako skutek rozszerzającej wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1
omawianej ustawy, stanowi o niezgodności tego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji
RP, jeżeli przepis art. 73 ust. 2 pkt 1 miałby być rozumiany, jako nakładający na gminę
obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi gminne oraz drogi
lokalne miejskie, jakie istniały przed dniem 1 stycznia 1999r.
Powyższe
skutkuje
obciążeniem
Gminy
Brwinów
wielomilionowymi
odszkodowaniami za nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998r. zajęte były w obszarze
Miasta Brwinów pod drogi lokalne miejskie. Uzasadnia to konieczność podjęcia niniejszej
uchwały, w celu dokonania przez Trybunał Konstytucyjny oceny zgodności art. 73 ust. 2
pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4
Konstytucji RP, poprzez ustalenie, czy takie właśnie rozumienie art. 73 ust. 2 pkt 1, jakie
powyżej przedstawiono, a wynika ono z wykładni treści art. 73 ust. 2 pkt 1, jednolicie
przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie narusza powołanych
przepisów Konstytucji RP, a w szczególności zasad, jakie z tych przepisów wynikają.