Istota i ewolucja kontroli konstytucyjności prawa

Marek Grabowski
Zespół Szkół Zawodowych nr 4
w Ostrołęce
Istota i ewolucja kontroli konstytucyjności prawa
w Polsce
Kontrola konstytucyjności prawa jest logicznym
następstwem obowiązku zgodności całego hierarchicznie
zbudowanego systemu prawa w państwie z Ustawą zasadniczą. Bez
względu na różnice ustrojów poszczególnych państw, kontrola
konstytucyjności prawa realizowana może być w formie kontroli
politycznej bądź w formie kontroli sądowej. Kontrola polityczna
dokonywana jest na podstawie kryteriów celowościowych, bez
zachowania szczególnych procedur, i zazwyczaj stanowi tylko jedną
z wielu funkcji realizujących ją organów. Kontrolę sądową spełniają
sady lub organy typu sądowego na podstawie modelu postępowania
jurysdykcyjnego.
Sądowa kontrola konstytucyjności prawa ukształtowała dwa
zasadnicze systemy – amerykański i europejski. Najistotniejszą
cechą amerykańskiego systemu kontroli konstytucyjności prawa jest
jej konkretny charakter. Przejawia się on w tym, że sądy w trakcie
rozpoznawania i rozstrzygania konkretnej sprawy, na wniosek strony
powołującej się na niezgodność z konstytucją aktu stanowiącego
podstawę rozstrzygnięcia, mogą uznać akt za niezgodny z
konstytucją i nie zastosować go, choć nie posiadają prawa jego
uchylenia.
Europejski model kontroli konstytucyjności prawa
ukształtował się w ten sposób, że nadrzędnej pozycji parlamentu
uchwalającego ustawy, będące aktami suwerennej woli narodu,
przeciwstawiona została jurysdykcja konstytucyjna specjalnie w tym
celu powołanego sądu konstytucyjnego, usytuowanego poza
systemem sądów powszechnych. Sędziowie – członkowie takiego
organu zostali wyposażeni w atrybut niezawisłości podległej jedynie
konstytucji, przez co uzyskali możliwość interpretowania i
kwestionowania ustaw niezgodnych z konstytucją, w oderwaniu od
konkretnych spraw rozpatrywania przez sądy. W ten sposób kontrola
ta nabrała charakteru abstrakcyjnego.
W systemie amerykańskim sądowa kontrola
konstytucyjności prawa stanowi jedną z zasadniczych instytucji
systemu trójpodziału władzy. Poprzez jej realizację władza
sądownicza „hamuje” i „równoważy” pozycję władzy
ustawodawczej. W modelu europejskim, nawiązujących do wzorców
austriackich, sądy konstytucyjne nie zostały włączone do władzy
sądowniczej, lecz stanowią sądy szczególne powołane do ochrony
konstytucyjności.
W naszym kraju instytucja ta nie ma długiej tradycji. Nie
występowała w ustroju Polski międzywojennej. W okresie państwa
socjalistycznego, w systemie jednolitości władzy, przyjmującym
zasadę zwierzchniej pozycji parlamentu w całym systemie aparatu
państwowego – ustroju, jaki ukształtowała Konstytucja z 22 lipca
1952 roku – dominował przez długi czas pogląd o braku potrzeby
ustanowienia wszelkich pozaparlamentarnych form kontroli
konstytucyjności prawa.
Powierzenie w roku 1976 Radzie Państwa obowiązku
„czuwania nad zgodnością prawa z Konstytucją” nie okazało się
formą skuteczną. Uprawnienia Rady Państwa nie znalazły w
praktyce żadnego zastosowania.
Dopiero wprowadzenie do polskiego systemu ustrojowego
Trybunału Konstytucyjnego, jako instytucji realizującej sądowy
model kontroli konstytucyjności prawa, stworzyło przesłanki
kształtowania skutecznych gwarancji przestrzegania Konstytucji w
procesie tworzenia prawa.
Do polskiego prawa Trybunał Konstytucyjny wprowadzony
został ustawą z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie Konstytucji
Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Na podstawie tej noweli
konstytucyjnej do treści Ustawy zasadniczej wprowadzony został art.
33, zaś Rozdział IV Konstytucji zatytułowano Trybunał
Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli. Sama
nowela konstytucyjna nie wystarczała jednak, by powstał i działał
Trybunał Konstytucyjny. Stało się to możliwe dopiero wraz z
uchwaleniem ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o Trybunale
Konstytucyjnym.
Opierając się na przepisach ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym Sejm przyjął uchwałę z 31 lipca 1985 r. w sprawie
szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym.
W wyniku ustanowienia nowel konstytucyjnych z kwietnia i
grudnia 1989 roku kompetencje Trybunału Konstytucyjnego
poszerzone zostały o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni
ustaw oraz orzekanie o sprzeczności z Konstytucją celów lub
działalności partii politycznych.
Mała Konstytucja z 1952 roku, utrzymując w mocy
dotychczasowe przepisy konstytucji z 1952 r. dotyczące Trybunału
Konstytucyjnego, utrwaliła zarówno pozycję ustrojową tego organu,
jak i model kontroli konstytucyjności prawa, przejawiające się w
dwóch zasadniczych cechach. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny
został usytuowany poza systemem władzy sądowniczej, jako organ
kontroli konstytucyjności prawa o swoistych cechach posługujący
się metodami jurysdykcyjnymi. Po drugie, orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktów ustawodawczych
z Konstytucją nie posiadały charakteru ostatecznego i mogły być
odrzucone przez Sejm.
Pomimo zasadniczych zmian ustrojowych po 1989 roku,
przyjęcia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady
trójpodziału władzy, a także dynamicznego orzecznictwa i wykładni,
pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego oraz model kontroli
konstytucyjności prawa nie uległy zasadniczej zmianie aż do chwili
przyjęcia nowej Konstytucji.
Przepisy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego
umieszczone zostały w Rozdziale VIII Konstytucji „Sądy i
Trybunały” i wyodrębnione w oddzielnym tytule „Trybunał
Konstytucyjny” (art. od 188 – do 197). Przepisy dotyczące
Trybunału uregulowane zostały także w :
- art. 79 – skarga konstytucyjna,
- art. 122 – wstępna kontrola zgodności ustaw z
Konstytucją na wniosek Prezydenta,
- art. 131 – stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu
urzędu prezydenta,
- art. 133 ust. 2 – wstępna kontrola zgodności z
Konstytucją umowy międzynarodowej przed jej
ratyfikowaniem,
- art. 239 – nie ostateczny charakter orzeczeń Trybunału
w okresie przejściowym – dwóch lat oraz utrata mocy
powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.
Konstytucja wprowadziła tak zasadnicze zmiany dotyczące pozycji,
właściwości i organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz modelu
kontroli Konstytucyjności prawa, że dotychczasowe uregulowania
zawarte w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1985 roku i
uchwale Sejmu z 1986 roku dotyczącej zasad postępowania
Trybunału wymagały pilnej zmiany, aby obowiązywały z chwilą
wejścia w życie nowej Konstytucji.
W dniu 1 sierpnia 1997 roku Sejm uchwalił nową ustawę o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102 poz. 643). Została ona
bez poprawek przyjęta przez Senat, a następnie podpisana przez
prezydenta. Ustawa weszła w życie 17 października 1997 roku, z
wyjątkiem przepisów umożliwiających wybór dodatkowych trzech
sędziów, bowiem skład Trybunału poszerzony został do 15 osób. To
ostatnie rozwiązanie prawne zostało poddane krytyce – szczególnie
przez opozycję i środowisko prawnicze. Stworzyło ono bowiem
możliwość upolitycznienia składu Trybunału tuż przed wyborami do
parlamentu. Należy zaznaczyć, że ustawa zrywa z dualną formą
przepisów o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa i uchwała Sejmu) i
reguluje zarówno jego właściwości, ustrój, jak też tryb postępowania
w jednym akcie.
Umieszczenie przepisów dotyczących Trybunału
Konstytucyjnego w rozdziale „Sądy i Trybunały” zasadniczo
przesadza o włączeniu go do systemu organów władzy sądowniczej
powołanego do badania zgodności z Konstytucją aktów
normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonania innych
zadań określonych w Konstytucji. Jak słusznie stwierdza Ł. Garlicki,
Trybunał Konstytucyjny jest „elementem władzy sądowniczej, nie
jest natomiast sądem, jego działalność nie stanowi bowiem wymiaru
sprawiedliwości”. Choć nie jest on powiązany z Krajową Radą
Sądownictwa, to zarówno przyjęta koncepcja gwarancji jego
niezależności i niezawisłości, jak również rozpatrywanie skarg
konstytucyjnych oraz wydawanie orzeczeń na podstawie kryterium
zgodności z prawem i w oparciu o sądowe procedury potwierdzają
taką właśnie pozycje ustrojową Trybunału Konstytucyjnego.
W świetle art. 194 Konstytucji Trybunału Konstytucyjnego
składa się z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9
lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Konstytucja
zakłada zatem zwiększenie o trzech sędziów dotychczasowego
składu Trybunału, co podyktowane jest poszerzeniem jego
kompetencji oraz wprowadzeniem instytucji skargi konstytucyjnej.
Konstytucja ustanawia także zasadę kadencyjności, przy czym
ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Ustawa
zakłada w związku z tym, że kadencja sędziów trwa 9 lat, bez
względu na to, kiedy ich wybór nastąpił. Wyboru nowych sędziów –
w świetle ustawy – dokonuje Sejm spośród kandydatów
przedstawionych przez co najmniej 50 osłów lub Prezydium Sejmu
bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ogólnej liczby posłów.
Ustawa utrzymuje dotychczasowy wymóg posiadania przez
kandydata na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego
kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska sędziego Sądu
Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada ta
jest szczególnie istotna, gwarantuje bowiem fachowość składu
Trybunału w sytuacji, gdy Konstytucja posługuje się nieostrym
pojęciem „osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”.
Najistotniejszym elementem statutu każdego członka
organu władzy sądowniczej jest określenie gwarancji niezawisłości.
Niezawisłość sędziów Trybunału Konstytucyjnego na gruncie
przepisów konstytucyjnych wyznaczają następujące gwarancje:
a) podległość sędziów wyłącznie Konstytucji (art. 195 ust.
1),
b) zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia
odpowiadającego ich urzędowi (art. 195 ust. 2),
c) nieusuwalność podczas kadencji poza ściśle
określonymi w ustawie przypadkami wygaśnięcia
mandatu,
d) apolityczność, oraz zakaz przynależności do związków
zawodowych, a także zakaz prowadzenia innej
działalności pozostającej w sprzeczności z zasadą
niezawisłości (art. 195 ust. 3),
e) immunitet ukształtowany analogicznie do immunitetu
sędziowskiego (art. 196).
Ponadto ustawa przewiduje zagwarantowanie sędziemu Trybunału,
po zakończeniu jego kadencji, powrotu na to samo lub równorzędne
stanowisko z poprzednio zajmowanym oraz obowiązek składania
ślubowania.
Zarówno konstytucja, jak i ustawa ustanawiająca dwa
organy Trybunału Konstytucyjnego – Prezesa i Zgromadzenie
Ogólne Sędziów. Na podstawie art. 194 ust. 2 Prezesa i Wiceprezesa
Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent spośród dwóch
kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów
na każde z obu stanowisk.
W świetle przepisów ustawy Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego reprezentuje Trybunał na zewnątrz oraz wykonuje
inne czynności określone w ustawie i Regulaminie Trybunału.
Wiceprezes Trybunału zastępuje Prezesa w zakresie powierzonych
mu obowiązków.
Zgromadzenie Ogólne tworzą wszyscy sędziowie
Trybunału Konstytucyjnego. Do jego kompetencji należą wszelkie
sprawy dotyczące organizacji, trybu działania oraz budżetu
Trybunału.
Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy także
orzekania o zgodności celów, lub działalności partii politycznych z
Konstytucją, rozpatrywanie skarg konstytucyjnych, oraz
rozpatrywanie sporów kompetencyjnych między centralnymi
organami państwa. Są to spory polegające na tym, że co najmniej
dwóch konstytucyjnych organów państwa, żaden nie uważa się za
kompetentny do wykonania określonego zadania, lub kompetencje
do rozstrzygania określonych spraw przypisuje sobie każdy z nich.
Trybunał stwierdza też, czy istnieją przeszkody w sprawowaniu
urzędu przez Prezydenta RP.
Jak widać ewolucja kontroli konstytucyjności była bardzo
długa i na pewno jeszcze się nie zakończyła. Istota zaś jest bardzo
ważna gdyż bez tej kontroli Polskie prawo było by „kulawe”
względem prawa Europejskiego, naszego przyszłego „domu”.
Bibliografia:
-
-
Wiesław Skrzydło – „Polskie Prawo Konstytucyjne”
Lublin 2000 r.
J. Galster – „Prawo konstytucyjne” Toruń 1996 r.
S. Wronkowska, M. Zmierczak – „Kompedium wiedzy
o społeczeństwie, państwie i prawie” Poznań 2000 r.
Zbigniew Witkowski – „Prawo konstytucyjne” Toruń
1998 r.