Współczesny system polityczny Księstwa Andory
advertisement
Przemysław Osóbka Współczesny system polityczny Księstwa Andory Opole – Toruń 2003 – 2006 SPIS TREŚCI Wstęp s. 3 Rozdział I. Kształtowanie się współczesnego systemu politycznego Księstwa Andory s. 13 § 1. Przeobrażenia społeczno – polityczne na terytorium Andory do końca XIX wieku s. 13 § 2. Przemiany demokratyczne w XX wieku s. 27 § 3. Ustrój polityczny Księstwa przed uchwaleniem konstytucji s. 34 Rozdział II. Andora – nowoczesne państwo czy relikt feudalizmu? s. 42 § 1. Geneza ustawy zasadniczej Księstwa Andory s. 42 § 2. Ustawa zasadnicza wobec niepodległości i niezależności Andory s. 50 § 3. Wewnętrzne i zewnętrzne konsekwencje uchwalenia konstytucji s. 59 Rozdział III. System organów państwowych s. 71 § 1. Głowa państwa: Współksiążęta s. 71 § 2. Parlament: Rada Generalna s. 79 § 3. Rząd księstwa s. 89 § 4. System władzy lokalnej: Parafie s. 94 § 5. Wymiar sprawiedliwości: Sądy i Trybunał Konstytucyjny s. 102 Zakończenie s. 110 Literatura s. 114 2 WSTĘP W historii Europy i świata nie brakuje dowodów na potwierdzenie tezy, iż nierzadko wielkim procesom dziejowym towarzyszy powstawanie nietypowych tworów politycznoprawnych, które pomimo pozornej słabości i tymczasowości okazują się trwalsze od wielu organizmów opartych na znacznie solidniejszych podstawach. Do tych właśnie przypadków możemy zaklasyfikować tak zwane państwa karłowate. W Europie do tej grupy państw zalicza się zwykle Księstwo Andory, Księstwo Liechtenstein, Księstwo Monako i Republikę San Marino. Lech Antonowicz uważa ponadto, iż szczególne miejsce wśród państw karłowatych zajmuje Watykan. Podkreśla on jednak, że w polskiej nauce „(...) rozważa się raczej problem podmiotowości prawnomiędzynarodowej Stolicy Apostolskiej niż kwestię państwowości Watykanu”1. Oprócz wymienionych wyżej krajów europejskich, które kształtowały swoją państwowość na przestrzeni co najmniej kilku stuleci, do kategorii państw karłowatych możemy zaliczyć wiele państw pozaeuropejskich, będących owocami procesu dekolonizacji, mającego miejsce w drugiej połowie dwudziestego wieku2. W tej grupie państw znajdują się między innymi położone na Oceanie Spokojnym Kiribati, Nauru, Tonga, Tuvalu, czy leżące na Karaibach Antigua i Barbuda oraz Dominika. Zainteresowanie najmniejszymi z państw dawało się zauważyć już pod koniec XIX w. W 1973 r. Frederick W. Lehman ukuł termin micropatrology oparty na greckim przedrostku „micro” oraz łacińskim słowie „patria”. Tłumaczenie nazwy tego określenia przysparza wielu kłopotów, ponieważ samo słowo micropatrology jest nieobecne w większości słowników języka angielskiego. Thomas Eccardt w swojej pracy poświęconej najmniejszym europejskim państwom używa go na określenie studiów nad małymi państwami. W języku francuskim funkcjonuje mające identyczne znaczenie słowo „micropatrologie”. Istnieje nawet Francuski Instytut Mikropatrologiczny (Institut Français de Micropatrologie) prowadzący badania nad państwami karłowatymi. Warto pamiętać, że dla określania kategorii państw nazywanych tutaj karłowatymi używa się również innych pojęć, np. minipaństwa, mikropaństwa, bądź też państwa lilipucie 3. Przyjęcie na użytek niniejszej pracy terminu „państwa karłowate” ma więc charakter L. Antonowicz, Uwagi prawne o mapie politycznej świata, „Sprawy międzynarodowe” 1966, nr 1, s.180. Zob. L’organització política: l’Estat, Govern d’Andorra, Ministeri d’Educació Joventut i Esports, Andorra la Vella 1998, s. 33. 3 Por. R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999, s. 135; S. Otok, Geografia polityczna, Warszawa 1996, s. 75; J. Gilas, Prawo międzynarodowe, Toruń 1999, s. 116. 1 2 3 umowny. Pojęcie to ma wieloletnie tradycje na gruncie nauki polskiej i wydaje się, że dość trafnie wyraża opisywane treści. Daremny byłby jednak trud poszukiwania definicji określenia „państwo karłowate”. Nawet w oficjalnych dokumentach Organizacji Narodów Zjednoczonych w odniesieniu do tej kategorii państw używa się niezbyt ścisłej formuły „państwa wyjątkowo małe co do obszaru, liczby ludności oraz ludzkich i gospodarczych zasobów”4. Można zatem przyjąć, że o zaklasyfikowaniu danego kraju do grupy państw karłowatych decyduje niewielka liczba ludności oraz szczupłe terytorium. Cztery wymienione wyżej państwa europejskie ponad wszelką wątpliwość spełniają te kryteria. Powierzchnia Andory zajmuje 468 km2, zaś liczba jej ludności wg stanu na koniec 2004 r. wynosiła 76875 mieszkańców. W przypadku Liechtensteinu wartości te wynoszą odpowiednio – 160 km2 i 34294 mieszk. (2003 r.). Powierzchnia San Marino wynosi 61 km2, przy liczbie mieszkańców 28503 (2004 r.). Najmniejszym ze wskazanej czwórki państw jest Monako, którego powierzchnia zajmuje zaledwie 1,95 km2, zaś liczba obywateli w 2000 r. osiągnęła 30020 mieszkańców5. Wydaje się jednak, że w oparciu o regułę znikomej liczby ludności i niewielkiego terytorium nie uda się zbudować zadowalającej definicji państwa karłowatego. Gdzie bowiem leżą granice owej „szczupłości” terytorium? Jaka liczba ludności może zostać uznana za niewielką, a jaka już nie? Autorzy andorskiego podręcznika „L’organització política: l’Estat”, próbują wyznaczyć w tym zakresie sztuczne granice przyjmując, że państwa zajmujące mniejszą powierzchnię niż 5 tys. km2 mogą być nazywane mikropaństwami. Liczba ich mieszkańców nie powinna zaś przekraczać pięciuset tysięcy6. Gdyby traktować łącznie oba te kryteria, za państwa karłowate nie mogłoby zostać uznanych wiele krajów pozaeuropejskich. Czy za państwo karłowate mógłby wówczas uchodzić Singapur, zajmujący co prawda niewielkie terytorium ok. 0,6 tys. km2, ale którego liczba ludności przekroczyła w 1998 r. 3,8 miliona mieszkańców?7 Wydaje się, że przy tak sztywno określonych kryteriach nie byłoby to możliwe. Być może zamiast poszukiwania definicji, bardziej przydatne będzie posługiwanie się modelem państwa karłowatego. W odróżnieniu od pewnych cech, które zostałyby wymienione w definicji, nie wszystkie cechy składające się na model musiałyby występować w przypadku każdego państwa karłowatego. Cechy te mogłyby występować z różną „siłą” i 4 R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 311. Zob.: Andorra in figures 2005, Govern d’Andorra, Ministeri de Finances, Servei d’Estudis, Andorra la Vella 1999, s. 17; Lichtenstein in Figures 2004, Vaduz 1999, s. 10; The World Factbook; Principauté de Monaco. Recensement General De La Population 2000, s. 7. 6 L’organització política: l’Estat, op. cit., s. 32. 7 Rocznik statystyczny 2000, GUS, Warszawa 2000, s. 598. 5 4 „natężeniem”. Znacząca liczba ludności Singapuru zostałaby więc zrekompensowana dużym nasileniem cechy „szczupłe terytorium”. Przy takim podejściu kraj ten bez przeszkód mógłby zostać zaliczony do państw karłowatych. Niewielkie terytorium i znikoma liczba ludności nie są jedynymi cechami jakie wykazują państwa karłowate. Możemy do nich zaliczyć również ścisłe więzy łączące je z sąsiadami oraz ich marginalną pozycję na arenie międzynarodowej. Poniekąd właściwości te wynikają z dwóch pierwszych cech, o których była mowa. Niemniej jednak ich znaczenie jest duże. Ograniczoność terytorialna i niewielkie zasoby ludzkie skłaniają państwa karłowate do nawiązywania bliskich stosunków z państwami ościennymi, na rzecz których nierzadko rezygnują one z wykonywania części własnej suwerenności. W przypadku Księstwa Andory role takich partnerów odgrywają Francja i Hiszpania. Dla Liechtensteinu takim partnerem jest Szwajcaria, dla Księstwa Monako – Francja. San Marino jest ściśle związane z Włochami. Jeśli chodzi o pozaeuropejskie państwa karłowate, upraszczając nieco można powiedzieć, że role te odgrywają byłe państwa kolonialne. Niewielkie terytorium i mała liczba ludności determinują daleko idące ograniczenia gospodarcze. Dlatego kraje te często wchodzą w unie celne i walutowe ze swoimi sąsiadami. Również Andora nie posiada własnej waluty. Do niedawna w obrocie na terytorium księstwa znajdowały się przede wszystkim hiszpańska peseta i francuski frank. Budżet państwa sporządzano w pesetach. Po zastąpieniu tych walut przez wspólny europejski pieniądz, również Andora przyjęła euro, choć kraj ten nie jest członkiem Unii Europejskiej8. Państwa karłowate nie odgrywają znaczącej roli w polityce międzynarodowej. Widać to bardzo dobrze na przykładzie Andory, która należy co prawda do wielu organizacji międzynarodowych, to jednak w każdej z nich pozycja księstwa jest raczej marginalna. Pomimo tego faktu Andora nie unika ponoszenia kosztów uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, ani nie uchyla się od związanej z tym odpowiedzialności. Wystarczy wspomnieć, że księstwo należy do tych nielicznych państw, które terminowo wywiązują się ze swoich zobowiązań finansowych wobec ONZ. Godny uwagi jest również fakt, że Andora płaci jedną z najwyższych per capita składek spośród wszystkich członków ONZ. W 1998 r. każdy Andorczyk wpłacił do budżetu tej organizacji 5,08 dolarów amerykańskich9. Niemal niezauważalna pozycja księstwa na arenie międzynarodowej nie wynika więc z jego Zob. L’Andorre en chiffres 1999, op. cit.; Two sides to every coin, „The Economist“, March 9th, 2002, s. .35. Andorran – US Relations: common hopes, common ties, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999, s. 1. 8 9 5 samookreślenia się, ale jest raczej skutkiem postrzegania go przez partnerów jako mało znaczącego państewka o ograniczonym potencjale ekonomicznym. Niewielkie terytorium, znikoma liczba ludności, ścisłe związki z państwami sąsiadującymi oraz marginalna pozycja na arenie międzynarodowej, czyli wszystkie cechy, o których była mowa powyżej są cechami charakterystycznymi dla Andory. Zatem Księstwo Andory może zostać uznane za modelowy przykład państwa karłowatego. W latach dziewięćdziesiątych minionego stulecia mogliśmy być świadkami wielu dramatycznych przemian politycznych w Europie i w świecie. Te najbardziej spektakularne, takie jak rozpad Związku Radzieckiego, czy wojna w byłej Jugosławii przesłoniły równie przełomowe zmiany zachodzące w znacznie mniejszej skali. Wiele istotnych wydarzeń nie zostało dostrzeżonych przez światową opinię publiczną. Dotyczy to również ewolucji prawnomiędzynarodowego statusu Księstwa Andory oraz przemian politycznych, jakie zaszły w tym kraju pod koniec XX wieku. Specyfika tego niewielkiego państwa sprawia, że warto poświęcić mu chwilę uwagi. Tym bardziej, że nasza wiedza na ten temat jest raczej uboga i opiera się w większości na artykułach i podręcznikach opublikowanych na długo przed wydarzeniami, które w zasadniczy sposób zmieniły andorską rzeczywistość prawną i polityczną. Księstwo Andory, mimo że jest państwem europejskim, to dla ogromnej większości Polaków stanowi swoistą terra incognita. Dlatego też wydawało się, iż pożytecznym będzie krótkie chociaż przybliżenie tego interesującego skądinąd kraju. Jest to tym bardziej zrozumiałe, ponieważ jak dotąd w polskim piśmiennictwie zagadnienie ustrojowe Andory nie doczekały się kompleksowego opracowania. Warto w tym miejscu zauważyć, iż w 1999 r. ukazało się już opracowanie, którego autorem jest Marek Śmigasiewicz, poświęcone polityczno-ustrojowym problemom innego europejskiego państwa karłowatego, Księstwa Liechtenstein. Z kolei w 2004 r. ukazała się publikacja autorstwa Sebastiana Stępnickiego, poświęcona Republice San Marino10. Bardzo cenną pozycją w polskim piśmiennictwie poświęconym Andorze jest artykuł Danuty Kucały dotyczący historii księstwa, który stanowi element fundamentalnej „Historii małych państw Europy”, pod redakcją Józefa Łaptosa11. Artykuł prezentuje Andorę w kontekście historycznym oraz pokazuje ewolucję andorskich instytucji politycznych na przestrzeni minionych wieków. M. Śmigasiewicz, System polityczny Księstwa Liechtenstein, Warszawa 1999; S. Stępnicki, System polityczny Najjaśniejszej Republiki San Marino, Warszawa 2004. 11 D. Kucała, Historia Andory, [w:] Historia małych krajów Europy, pod redakcją Józefa Łaptosa, Wrocław 2002. 10 6 Stosunki andorsko-polskie są bardziej niż skromne. Z tym większą atencją należy traktować słowa obecnego premiera Andory Marca Forné Molné, którego do Polski i Polaków zbliżyła historia rodzinna. Udzielając wywiadu tygodnikowi „Polityka” szef andorskiego rządu powiedział między innymi: „Mój ojciec był członkiem siatki, pracującej dla brytyjskiego wywiadu. Jego zadaniem było przeprowadzanie przez Pireneje polskich żołnierzy, którzy zostali we Francji po jej klęsce w 1940 r. Właśnie przez Andorę, dzięki pomocy mego ojca, dotarło do Afryki 2,5 tys. Polaków. W Andorze nocowali w hotelu mojego dziadka (...) potem szli dalej, do Hiszpanii. Hiszpania generała Franco udawała, że o niczym nie wie, toteż Polacy docierali bez kłopotów do Afryki. Kierowcą wszystkich eskapad Polaków był mój – żyjący do dziś – wujek. Razem z ojcem omal nie trafili w ręce gestapo, które zorganizowało wypad na naszą stronę, a wtedy w aucie wujka było czterech Polaków (...) dla mnie Polska to nieco więcej niż tylko rozmowa o europejskich perspektywach... Więcej w każdym razie, niż choćby rozważania o zjednoczeniu Niemiec czy rozpadzie Jugosławii. To jest bardzo bliski mi kraj (...)”12. Również i z tego powodu warto by polski czytelnik dowiedział się czegoś więcej o Księstwie Andory. Mam nadzieję, że niniejsza praca w jakimś stopniu pozwoli zrealizować to zamierzenie. Literatura polskojęzyczna poświęcona Andorze jest równie uboga jak relacje andorsko-polskie. W związku z tym na szczególną uwagę zasługują opublikowane w 1998 r. artykuły profesora Tadeusza Jasudowicza poświęcone prawnomiędzynarodowemu statusowi księstwa oraz andorskiemu wymiarowi sprawiedliwości13. Są to prace o tyle istotne i wartościowe, że nie pomijając tła historycznego, uwzględniają prawne i polityczne konsekwencje przemian jakie zaszły w Andorze w ostatnich latach dwudziestego wieku, a których kulminacją było uchwalenie w 1993 r. pierwszej w dziejach księstwa konstytucji. Barbara Sikorska w swoim artykule z 1971 r., odnoszącym się do wszystkich czterech europejskich państw karłowatych, poświęciła dość dużo uwagi Księstwu Andory14. Jednak dziś, z racji wspomnianych wyżej przemian, które miały miejsce w Andorze, treści zawarte w tym tekście, co zrozumiałe, musiały się mocno zdezaktualizować. Od zawsze bardzo niewiele miejsca Andorze poświęcano w polskich podręcznikach z zakresu prawa międzynarodowego. Supermarket w Pirenejach. Rozmowa z premierem Księstwa Andory Markiem Forne Molne, „Polityka” 1999, nr 2 (2175), s. 35. 13 T. Jasudowicz, Przeoczone narodziny państwa-podmiotu. O ewolucji prawnomiędzynarodowego statusu Andory, [w:] Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Olsztynie 10. Nauki prawne – zeszyt 1, pod red. R. Sztychmilera, Olsztyn 1998; T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości a europejski system ochrony praw człowieka, [w:] Toruński rocznik praw człowieka i pokoju 1996, Zeszyt 4, Toruń 1998. 14 B. Sikorska, Sytuacja prawnomiędzynarodowa europejskich państw karłowatych (Liechtenstein, Monako, San Marino, Andora), Warszawa 1971. 12 7 Jest to o tyle niezrozumiałe, że jak pisze T. Jasudowicz jego „tradycyjne położenie prawne było na tyle oryginalne, że na dobrą sprawę każdy szanujący się wykładowca prawa międzynarodowego specyfice statusu Andory słów parę czuł się zobowiązany słuchaczom swoim przekazać”15. W większości przypadków autorzy tych podręczników ograniczają się do próby klasyfikowania Andory i państw jej podobnych. Warto zauważyć, iż w literaturze z zakresu prawa i stosunków międzynarodowych występują znaczne rozbieżności w tym zakresie. W latach sześćdziesiątych minionego stulecia Alfons Klafkowski nazwał Andorę przykładem „ostatniego i jedynego państwa wasalnego w Europie”16. Współcześnie pogląd ten podzielili Remigiusz Bierzanek i Janusz Symonides, aczkolwiek bardzo słusznie zwrócili oni uwagę, iż „w dniu 14 marca 1993 roku przyjęto konstytucję, która oficjalnie zakończyła system feudalny (...)”17. Lech Antonowicz dwukrotnie przypisał Andorze status terytorium zależnego typu niekolonialnego. W artykule opublikowanym w 1966 r. na łamach „Spraw międznarodowych” zaszeregował do tej kategorii Andorę wespół z Królestwem Sikkim, które w 1975 r. stało się kolejnym stanem Indii. Pogląd ten L. Antonowicz powtórzył w swoim wydanym w 1993 r. „Podręczniku prawa międzynarodowego”, gdzie już jednak zasygnalizował, iż Andora podjęła działania w celu usamodzielnienia się18. Z kolei Cezary Berezowski zaliczył Andorę do tak zwanych niesuwerennych organizacji terytorialnych. Jego punkt widzenia przyjmował również Wojciech Góralczyk, który utożsamiał jakby jej status z położeniem Księstwa Monako, czy Wolnego Miasta Gdańska w okresie międzywojennym19. Edmund Jan Osmańczyk w swej fundamentalnej „Encyklopedii spraw międzynarodowych i ONZ” nazywał Andorę mikropaństwem20. Wreszcie Janusz Gilas zakwalifikował Andorę jako protektorat, przy czym nie odmówił on księstwu statusu podmiotu prawa międzynarodowego21. Przemiany, które dokonały się w Andorze pod koniec ubiegłego stulecia, z rzadka są odnotowywane w syntetycznych opracowaniach z zakresu historii dwudziestego wieku. Tym T. Jasudowicz, Przeoczone narodziny państwa-podmiotu, op. cit., s. 155. A. Klafkowski, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1969, s. 88. 17 R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 135. 18 L. Antonowicz, Uwagi prawne o mapie politycznej świata, op. cit., s.188; Tenże, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 1993, s. 81. 19 C. Berezowski, Prawo międzynarodowe publiczne, cz. I, Warszawa 1966, s. 123 – 124; W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 1998, s. 147 – 148. 20 E. J. Osmańczyk, Encyklopedia spraw międzynarodowych i ONZ, Warszawa 1974, s. 141. 21 J. Gilas, op. cit., s. 116. 15 16 8 bardziej cieszy, iż fakty te nie uszły uwadze Wojciecha Roszkowskiego, który w swoim „Półwieczu” poświęcił parę słów Andorze, zwracając uwagę na przyjęcie w 1993 r. w referendum konstytucji, która ustanawiała „pełną suwerenność tego państwa”22. Bardzo skrótową informację na temat wydarzeń, jakie miały miejsce w księstwie w okresie międzywojennym możemy znaleźć w „Leksykonie historii powszechnej 1900-1945” pod redakcją Stanisława Sierpowskiego23. Nawet jednak takie krótkie, parozdaniowe informacje o Andorze, mogą cieszyć tym bardziej, że w wielu podręcznikach i opracowaniach encyklopedycznych brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat księstwa24. O Andorze nie wspominają również stosunkowo nowe podręczniki europejskiego prawa wspólnotowego, mimo że przecież w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku można było zauważyć istotny rozwój stosunków księstwa ze Wspólnotami, który być może wymagałby choćby odnotowania w tego rodzaju publikacjach25. Dużo bogatsza w wiadomości o Andorze jest natomiast trudno dostępna w Polsce literatura obcojęzyczna. Z opracowań angielskojęzycznych na szczególną uwagę zasługuję praca Jorri Duursmy, dotycząca wszystkich europejskich państw karłowatych 26. Co ciekawe Duursma zalicza również do tej kategorii państwo watykańskie. Siódmy rozdział jego pracy został poświęcony Księstwu Andory. Duursma podaje ogólne informacje o terytorium, ludności, gospodarce i historii księstwa. Analizuje jego porządek prawny oraz postanowienia konstytucji. Bardzo szczegółowo omawia natomiast stosunki Andory z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Bardzo ważną pozycją dla każdego zainteresowanego sprawami Andory jest przetłumaczona na język angielski praca napisana przez Lidię Armengol Vila27. „Approach to the history of Andorra” to swoiste kompendium wiedzy na temat historii księstwa od czasów prehistorycznych do drugiej połowy dwudziestego wieku, wzbogacone informacjami na temat instytucji i prawa andorskiego przed uchwaleniem konstytucji. Najbardziej chyba W. Roszkowski, Półwiecze, Warszawa 1998, s. 509. A. Kamieński, Andora [hasło w:] Leksykon historii powszechnej 1900-1945, pod red. S. Sierpowskiego przy współpracy S. Żerki, Poznań 1996, s. 11. 24 Np. w „Encyklopedii prawa międzynarodowego i stosunków międzynarodowych”, pod red. A. Klafkowskiego i in., Warszawa 1976, Kazimierz Kocot nie wspomina ani słowem o Andorze w haśle „Państwa zależne”, mimo że objaśnia pojęcie państwa wasalnego. 25 Por. F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2002; J.Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1995; D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995. 26 J. Duursma, Fragmentation and the international relations of Micro-States. Self-determination and statehood, Cambridge University Press, Cambridge 1996. 27 L. Armengol Vila, Approach to the history of Andorra, Institut d’Estudis Andorrans Centre de Perpinyà 1989. 22 23 9 kompleksowym opracowaniem poświęconym Andorze jest dzieło pary francuskich autorów Meritxell Mateu i François Luchaire zatytułowane „La Principauté d’Andorre” 28. Praca ta omawia bardzo szeroko proces przemian jaki miał miejsce w Andorze w drugiej połowie dwudziestego wieku, uwzględniając przy tym jego kontekst miedzynarodowy, prezentuje najważniejsze postanowienia pierwszej andorskiej konstytucji i charakteryzuje zasady funkcjonowania instytucji określonych w ustawie zasadniczej. W książce przedstawiono również w zarysie historię Andory. Jej wartość podnoszą dodatkowe informacje o geografii, ludności i gospodarce księstwa oraz obszerna bibliografia. Już choćby pobieżny rzut oka na tę właśnie bibliografię pokazuje, jak wiele prac poświęconych Andorze zostało napisanych w języku katalońskim, co siłą rzeczy sprawia, że są one w Polsce trudno dostępne. W tradycji andorskiej najważniejszą z nich jest powstały w 1748 r. „Manual Digest de las Valls neutras de Andorra”29. Jest to zbiór sześciu ksiąg poświęconych geografii, historii, instytucjom politycznym, sądom, a także kulturze, zwyczajom i tradycjom Andory. W 1763 r. spod pióra Antoniego Puig wyszło podobne dzieło zwane „El Politar andorrà”, które w dużej części jest kopią „Manual Digest”30. Niniejsze opracowanie powstało, jako praca magisterska, napisana w latach 2002-2003 pod kierunkiem prof. UO dra hab. Stefana Marka Grochalskiego, któremu praca zawdzięcza swój ogólny układ i charakter. Praca została obroniona w 2003 r. na Wydziale HistorycznoPedagogicznym Uniwersytetu Opolskiego. Materiał zawarty w ówczesnej pracy magisterskiej został wzbogacony i uaktualniony w ramach udziału autora w seminarium doktoranckim prof. dr hab. Tadeusza Jasudowicza, na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Pod kierunkiem prof. Jasudowicza powstaje rozprawa doktorska poświęcona przestrzeganiu praw człowieka przez europejskie państwa karłowate, w tym również Księstwo Andory. Na marginesie głównego kierunku badań powstało także opracowanie poświęcone parlamentom Andory, Liechtensteinu, Monako i San Marino. Zostało ono przekazane do Wydawnictwa Sejmowego, gdzie obecnie oczekuje na recenzje i ewentualną publikację. Opracowanie, które czytelnik ma przed sobą składa się z trzech rozdziałów. W pierwszym z nich przedstawiono w zarysie historię polityczno-ustrojową Andory, co wydawało się niezbędne dla lepszego zrozumienia obecnie panujących w księstwie stosunków społeczno-politycznych. Największy nacisk został położony naturalnie na M. Mateu, F. Luchaire, La Prinicipauté d’Andorre, Paris 1999. A. Fiter i Rossel, Manual Digest de las Valls neutras de Andorra, Andorra la Vella 2000. 30 Zob. L’edat moderna a Andorra: del segle XVI al. XVIII, Govern d’Andorra, Ministeri d’Educació Joventut i Esports, Andorra la Vella 1998, s. 58. 28 29 10 przemiany, jakie zachodziły w Andorze w dwudziestym wieku, a których punktem kulminacyjnym stało się uchwalenie pierwszej w dziejach państwa ustawy zasadniczej. W rozdziale drugim zaprezentowano genezę andorskiej konstytucji i przebieg prac nad jej przygotowaniem. Największą uwagę zwrócono jednak na wewnętrzne i zewnętrzne konsekwencje uchwalenia ustawy zasadniczej, takie jak przeprowadzanie regularnych wyborów parlamentarnych i lokalnych, pojawienie się i funkcjonowanie partii politycznych, nawiązanie stosunków dyplomatycznych z Francją i Hiszpanią, przystępowanie Andory do organizacji miedzynarodowych, takich jak Organizacja Narodów Zjednoczonych czy Rada Europy, oraz rozwój jej stosunków z Unią Europejską. Rozdział trzeci został poświęcony prezentacji poszczególnych organów państwowych Andory: współksiążąt, Rady Generalnej, rządu, organów władzy lokalnej, sądów i Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku każdego organu zarysowano jego współczesną pozycję ustrojową, kompetencje i rolę jaką odgrywa w stosunku do innych organów państwowych. Tam, gdzie było to możliwe pokazano czy i na ile rozwiązania ustrojowe zastosowane w Andorze były wzorowane na doświadczeniach państw sąsiednich, szczególnie Hiszpanii. Taki sposób doboru zagadnień i rozplanowania pracy miał pozwolić na pokazanie ewolucji prawnej i politycznej, jaka dokonała się w Andorze. Mam również nadzieję, że pozwoli on również udowodnić tezę, iż w rezultacie przeprowadzonych reform Księstwo Andory stało się w pełni suwerennym, nowoczesnym państwem, w miarę swych potrzeb i możliwości aktywnie występującym na arenie międzynarodowej. Wyrażam bowiem przekonanie, podzielane przez wielu znakomitych autorów, że dzięki dokonanym przemianom społeczno-politycznym i prawnym, Andora nie jest już bynajmniej reliktem epoki feudalnej. W tym miejscu chciałbym skierować wyrazy podziękowania dla Pana prof. UO dr hab. Stefana M. Grochalskiego za ukierunkowanie pracy magisterskiej i cenne uwagi wyrażane w czasie jej powstawania. Wyrazy wdzięczności kieruję także do prof. dr hab. Tadeusza Jasudowicza, który umożliwił mi kontynuowanie badań nad Andorą i rozszerzenie ich o kolejne państwa karłowate w ramach prowadzonego przez niego seminarium doktoranckiego. Serdeczne podziękowania należą się również moim Rodzicom za pomoc, cierpliwość i zrozumienie tak potrzebne w trakcie przygotowywania niniejszego opracowania. W dalszej kolejności pragnę podziękować Sekretarzowi Generalnemu Rady Generalnej Andory, Panu Valentí Martí Castanyer, za udostępnienie wielu istotnych dokumentów, które w znaczący sposób wzbogaciły treść niniejszej pracy. Chciałbym by wyrazy wdzięczności przyjęły 11 również Panie Eva Descarrega z Ambasady Księstwa Andory w Belgii i Roser Suñe Pascuet z Ambasady Księstwa Andory w Stanach Zjednoczonych oraz Pan Domènec Bascompte z Arxiu, Narodowego Archiwum Historycznego Andory. Za pomoc w sprowadzeniu do Polski wielu potrzebnych publikacji dziękuję Pani Roser Bastida Areny z Ministerstwa Edukacji, Młodzieży i Sportu Andory. 12 Rozdział I Kształtowanie się współczesnego systemu politycznego Księstwa Andory § 1. Przeobrażenia społeczno – polityczne na terytorium Andory do końca XIX wieku Współczesna nauka stosunkowo niewiele wie o najodleglejszych dziejach Andory. Według starożytnego historyka, Polibiusza, przodkowie dzisiejszych Andorczyków w 218 roku przed Chrystusem mieli sprzeciwić się przemarszowi wojsk Hannibala przez dolinę Segre. Jednak pierwsze wieki naszej ery w historii Andory wciąż stanowią niezapisaną kartę. Zapewne obszar dzisiejszego księstwa znajdował się pod wpływem Imperium Rzymskiego, o czym mogą świadczyć znaczne ilości rzymskich monet odnalezionych w okolicach Sant Julià31. Niemal wszyscy badacze są natomiast zgodni co do tego, że w VIII w. Andora została podbita przez Arabów. Nie ulega też wątpliwości, że Frankowie dokonując rekonkwisty Półwyspu Iberyjskiego odbili również Andorę. Pamięć o tych odległych czasach przetrwała do dnia dzisiejszego w słowach hymnu państwowego Andory: „El gran Carlemany, mon Pare, dels alarbs em deslliurà...” Niemałych problemów historykom przysparza tzw. „karta ludu” pochodząca z 804 lub 806 r. Na mocy tego aktu Andora miała uzyskać niepodległość. W rzeczywistości nikt nigdy nie widział tego dokumentu. Jeden z wybitnych badaczy dziejów Księstwa Andory, Jean Auguste Brutails, uważa, że jeżeli nawet „karta ludu” istniała, to nie mogła mieć przypisywanego jej znaczenia. Jego zdaniem wykluczone jest, aby Karol Wielki mógł uczynić Andorę niezależnym państwem32. Tak czy inaczej prawa do tego skrawka Pirenejów przeszły w ręce władców frankońskich. Dopiero w 843 r. jeden z nich, Karol Łysy, wydał rozkaz, mocą którego nadał 31 32 Zob. P. Canturri Montanya, Introduction, [w:] L. Armengol Vila, op. cit., s. 13. Tamże, s. 15-17. 13 ziemie znane jako Doliny Andory swemu oddanemu słudze Sunifredowi. Ów Sunifred został później zidentyfikowany jako hrabia, który władał hiszpańskim hrabstwem Urgell od 834 do 848 r.33 Pochodzący z 860 r. akt konsekracji katedry w Urgell, jako jedno z pierwszych źródeł pisemnych wskazuje na silne związki Andory z tamtejszym kościołem. Hrabiowie Urgell, ulegając zwyczajom swojej epoki, przyczynili się do ekspansji i rozwoju ekonomicznego miejscowego kościoła, przez co jego siła i znaczenie systematycznie rosły. Już w 988 r. biskup Salla oraz hrabia Barcelony i Urgell, Borrell II, zawarli układ, na mocy którego biskup przekazał hrabiemu pewne posiadłości należące do hrabstwa Cerdanya, otrzymując w zamian pełne prawa do Andory34. Sporo jednak czasu musiało upłynąć zanim władza biskupów uległa konsolidacji. Dopiero 27 stycznia 1133 r. hrabia Ermengol VI przekazał wszystkie swoje posiadłości w Andorze biskupowi Urgell, którym był wówczas Pere Berenger. Prosił również mieszkańców, aby złożyli biskupowi hołd. Przekazanie władzy zostało potwierdzone jeszcze dwa razy: w 1186 i 1199 r., kiedy Andorczycy złożyli przed biskupem przysięgę lojalności, uznając w ten sposób jego zwierzchność nad Andorą35. Jednak wrogie nastawienie sąsiednich feudałów tak do biskupa, jak i do hrabiego Urgell sprawiło, że biskup musiał znaleźć sobie możnego protektora. Niełatwe poszukiwania zostały uwieńczone sukcesem. Jego Eminencja Bernat Sanç i Arnau de Caboet podpisali 19 lipca 1159 r. porozumienie, które co prawda potwierdzało zwierzchność biskupów Urgell nad Andorą ale przekazywało jej terytorium jako lenno w ręce domu de Caboet 36. W wyniku małżeństw zawieranych przez przedstawicieli domów hrabiowskich prawa do Andory przeszły pod koniec XII wieku w ręce hrabiów Castellbó. W 1208 r. jedyna córka Arnaldy de Caboet i Arnau Castellbó, Ermessenda, poślubiła Rogera Bernat II, hrabiego Foix. Dziecko pochodzące z tego małżeństwa, Roger IV Foix, po raz pierwszy połączyło potężne domy de Caboet, Castellbó i Foix. W ten sposób hrabiowie Foix weszli w posiadanie praw do Andory37. Zarówno Roger Bernat II jak i Roger IV Foix prowadzili energiczną walką z kościołem w Urgell, mając nadzieję na zmniejszenie jego wpływów w Andorze. Kontynuatorem tej polityki był również ich następca, Roger Bernat III, człowiek o wybitnie agresywnym usposobieniu, otwarcie okazujący wrogość wobec kościoła w Urgell38. Tamże, s. 17. Tamże, s. 19. 35 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op, cit., s. 17-18. 36 Tamże, s. 18. 37 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 21-25. 38 Tamże, s. 29. 33 34 14 Jednak wojownicza postawa hrabiego oraz rosnąca potęga domu Foix spotykały się z niezadowoleniem po obu stronach Pirenejów. Szczególnie zaniepokojeni byli katalońscy hrabiowie, którzy wielokrotnie interweniowali w tym konflikcie, próbując chronić interesy kościoła. Aby zapewnić pokój na obszarze Pirenejów w spór ten zaangażował się nawet król Aragonii, Pere II. Podjęte przez niego kroki doprowadziły do zawarcia układu arbitrażowego, który przeszedł do historii jako „Pareatge”. Został on podpisany 8 września 1278 r. przez biskupa Urgell, Pere d’Urg oraz hrabiego Foix, Rogera Bernat III39. Formuła „Pareatge” była dobrze znana w średniowiecznej Francji. Bardzo często korzystano z niej przy okazji porozumień świeckich panów z hierarchami kościelnymi. Według Barbary Sikorskiej, z prawnego punktu widzenia „Pareatge” to termin wywodzący się z jurysprudencji feudalnej, oznaczający równość praw i posiadania dwóch panów feudalnych nad jednym lennem40. „Pareatge” z 1278 r. potwierdził prawa obu zainteresowanych stron do Andory. Traktat nakładał na Andorczyków między innymi obowiązek wojskowy, zarówno wobec biskupa jak i hrabiego. Postanowienie to miało nie dotyczyć konfliktów, w których obaj zwierzchnicy znaleźliby się po przeciwnych stronach. Na znak poddaństwa mieszkańców Andory ustanowiony został również specjalny podatek zwany „quèstia”, który w nieco zmienionej formie przetrwał do 1993 r., czyli do uchwalenia pierwszej konstytucji księstwa. Był on płacony na przemian: jednego roku otrzymywał go biskup Urgell, a w kolejnym hrabia Foix. O ile kwota, jaką miał otrzymywać biskup została precyzyjnie określona na poziomie 4 tys. sous, o tyle hrabia zachował prawo wskazania sumy, jaką chciałby otrzymać. W zamian musiał jednak oddawać hołd biskupowi. Nie nosiło to jakichkolwiek znamion podporządkowania się biskupowi Urgell. Tym aktem hrabia tylko uznawał prawa, które biskup już posiadał. Wydaje się, że pierwszy „Pareatge” miał większe znaczenie dla biskupa Urgell. Na jego prośbę 7 października 1282 r. papież Marcin IV potwierdził ważność układu podpisanego cztery lata wcześniej41. Wkrótce po podpisaniu układu z 1278 r. hrabia Foix podjął próby wykorzystania pewnych luk i nieścisłości, jakie on zawierał. Postanowił bowiem wybudować w Puig de Sant Vicenç zamek, z którego mógłby kontrolować poczynania biskupa Urgell. Aby ostatecznie uniknąć dalszych nieporozumień i konfliktów 6 grudnia 1288 r., Pere d’Urg i Roger Bernat III podpisali drugi „Pareatge”. Porozumienie to przewidywało, że żaden z sygnatariuszy nie Tamże, s. 29-30. B. Sikorska, op.cit.,Warszawa 1971, s. 11. 41 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 30-32. 39 40 15 będzie mógł wznosić na terytorium Andory zamków lub fortyfikacji bez zgody drugiej strony. Zwierzchnicy uzyskali również prawo do mianowania w Andorze swojego notariusza42. Na mocy postanowień „Pareatges” biskup Urgell i hrabia Foix stali się współksiążętami Andory. Z wielu układów tego rodzaju zawartych przez przedstawicieli domu Foix, te odnoszące się do Andory były najbardziej wyjątkowe. Ich unikalność polegała chyba na tym, że pomimo nieuchronnych zmian społeczno-politycznych, w warunkach dokonującego się permanentnie rozwoju, przetrwały przez siedem wieków bliskie oryginałowi, dając podstawy ustroju politycznego Księstwa Andory. Ich długowieczność była spowodowana gotowością współskiążąt do kompromisu oraz tolerancją i głęboko zakorzenionym szacunkiem dla prawa samych Andorczyków, którzy pomimo tego, że nie brali udziału w przygotowaniu „Pareatges”, potrafili od samego początku identyfikować się z tymi układami, kończącymi długi okres walk dwóch potężnych feudałów o prawa do Andory. Struktura społeczna, która wyłoniła się w średniowieczu uległa konsolidacji w kolejnych wiekach. W tym czasie polityczna i ekonomiczna siła czołowych andorskich rodów uległa znacznemu wzmocnieniu. Jednak społeczeństwo andorskie jako całość było raczej ubogie, pozbawione znaczących zasobów materialnych. Sytuację tą determinowały głównie czynniki geograficzne, przede wszystkim surowy klimat i niekorzystne ukształtowanie terenu. Wszystko to sprawiło, że Andora nie doświadczyła eksplozji demograficznej, która miała miejsce na zachodzie Europy między XI a XIII wiekiem. W końcu XVII stulecia liczba mieszkańców księstwa oscylowała zaledwie wokół 3 tysięcy43. W tym czasie społeczeństwo andorskie dzieliło się na dwie odrębne grupy. Grupę tzw. „focs” tworzyli przedstawiciele domów głów najbardziej znaczących rodów, z których wywodzili się wszyscy spadkobiercy (hereus) i spadkobierczynie (pubilles). Drugą grupę, tzw. „Casalers”, stanowił z reguły ubogi lud i osoby nie dziedziczące, które musiały opuścić dom rodzinny i gdzie indziej szukać warunków do życia44. U schyłku średniowiecza nastąpiła również stabilizacja ustroju politycznego Andory. W październiku 1428 r. biskup Francis Tovià i hrabia Jan I Foix wspólnie wyrazili wolę respektowania postanowień „Pareatges” i zadeklarowali, że nie będą podejmować żadnych działań skierowanych przeciwko sobie45. 42 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 20. Tamże, s. 21. 44 Tamże, s. 21-22. 45 L. Armengol Vila, op. cit., s. 38. 43 16 W XV w. narodziły się również tradycje andorskiego parlamentaryzmu. Wiąże się to z wystąpieniem Andreu d’Alàs, który przedłożył biskupowi Urgell pismo, w którym najznakomitsi obywatele księstwa wyrazili wolę spotkania się w celu rozwiązania niektórych problemów dręczących wszystkich mieszkańców Andory. Petycja przewidywała także wybór syndyków (Síndics), którzy mieli mieć możliwość podejmowania kroków idących w kierunku przestrzegania decyzji podjętych przez zgromadzenie. W skład owego zgromadzenia miało wchodzić dwóch lub trzech przedstawicieli każdej parafii. Ostatecznie biskup Tovià 11 lutego 1419 r. wyraził zgodę na zwołanie zgromadzenia, które przyjęło nazwę Consell de la Terra, czyli Rada Ziemi. Jedynym warunkiem postawionym przez biskupa było uzyskanie zapewnienia, że Rada nie będzie podejmować działań skierowanych przeciw niemu i jego następcom46. Pod koniec 1419 r. decyzję biskupa uznał hrabia Foix. Rada Ziemi, zwana niekiedy również Radą Dwudziestu Czterech stanowiła zalążek parlamentu Księstwa Andory, obecnej Rady Generalnej. Kiedy prawie sto lat później Ferdynand Katolicki podbił Królestwo Nawarry, opanował również hrabstwa Castellbó i Foix oraz samą Andorę. Później przekazał prawa do tych ziem swojej drugiej małżonce, Germaine Foix, która scedowała je na rzecz Ludwika Olivera. Ten zaś zwrócił je Henrykowi I Foix. Jego wnuk, Henryk II Foix, w 1589 r., jako Henryk IV, został królem Francji47. Na tronie francuskim był on następcą Henryka III, czyli Henryka Walezego, który w czerwcu 1574 r. potajemnie opuścił Polskę, by zostać królem Francji. Za objęciem tronu przez Henryka IV przemawiały więzy dynastyczne, chociaż tak naprawdę był on krewnym po mieczu Henryka III dopiero w 21 stopniu pokrewieństwa48. Przeciwko niemu świadczyło natomiast jego wyznanie. Profesor Jan Baszkiewicz, tymi słowami opisał perypetie religijne Henryka IV: „(...) nowy dziedzic korony był kalwinem. Zmuszony do przejścia na katolicyzm podczas rzezi św. Bartłomieja, powrócił potem do wiary kalwińskiej, w której wychowała go matka Joanna d’Albret. Był daleki od protestanckiego fanatyzmu, ale swą kalwińską wiarę uważał za symbol lojalności wobec przyjaciół i towarzyszy broni”49. Ostatecznie nowy monarcha został zmuszony dokonać aktu abjuracji, czyli wyrzeczenia się kalwinizmu. W dwudziestym piątym dniu lipca 1593 r., w St.-Denis, Henryk IV złożył katolickie wyznanie wiary. Jemu też przypisuje się słynne słowa: „Paryż wart jest mszy”. 46 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 38-39. Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 41. 48 Zob. J. Baszkiewicz, Historia Francji, Ossolineum 1978, s. 252. 49 Tamże. 47 17 Syn Henryka IV, Ludwik XIII, przeniósł na koronę francuską prawa domów Caboet, Castellbó, Foix i Bearn. Tym samym monarcha francuski stał się współksięciem Andory. Odtąd nie musiał już więcej składać hołdu biskupowi Urgell. Jak się okazało był to początek ewolucji współzwierzchnictwa ze strony francuskiej. Fakt, że prawa i tytuł współksięcia przeszły na głowę państwa francuskiego miał ogromne znaczenie dla dalszych losów Andory. Siedemnasty i osiemnasty wiek były bodaj najtrudniejszym okresem w dziejach księstwa. Już za panowania Henryka IV dało się zauważyć, że francuski monarcha, jako współksiążę Andory, ograniczył swoje zainteresowanie tym skrawkiem Pirenejów. Kiedy w 1608 r. sami Andorczycy prosili Henryka IV o interwencję, ten ograniczył się do przysłania hrabiego Carenay, który miał go reprezentować. W ten sposób nieoficjalnie ustanowiona została instytucja stałego delegata współksięcia francuskiego, którą ujęto w ramy formalne dopiero pod koniec XIX w.50 Ogromne trudności przeżywała w tym czasie gospodarka księstwa. Można powiedzieć, że Andorczycy przetrwali ten dramatyczny okres dzięki skromnej wymianie handlowej, która byłaby niemożliwa bez zwolnień fiskalnych, uzyskanych ze strony Francji, takich jak np. rozporządzenie parlamentu Tuluzy z 4 sierpnia 1604 r., czy decyzja Ludwika XIV z 1644 r. Znaczącym obciążeniem dla mieszkańców księstwa były natomiast płatności należne bezpośrednio współksiążętom. W ciągu XVII w. wysokość podatków „quèstia” i „manjaria”, płaconych biskupowi Urgell wzrosła z 260 do 319 liwrów barcelońskich i czterech sous. Zaś „quèstia” należna współksięciu francuskiemu wynosiła 1870 liwrów51. W latach 1635-1659 Andorczycy ponosili dotkliwe konsekwencje wojny francuskohiszpańskiej. Musieli bowiem udzielać schronienia oddziałom francuskim i płacić kilka wysokich kontrybucji wojennych. Dopiero 2 marca 1655 r. król Francji, Ludwik XIV, zwolnił mieszkańców księstwa z tych obowiązków. Dodatkowo potwierdził przywileje przyznane Andorze przez jego poprzedników52. Na początku XVIII w. Andora doświadczyła poważnego wstrząsu ekonomicznego, spowodowanego głównie niepokojami w sąsiedniej Hiszpanii, m. in. wojną sukcesyjną (17021715). W 1728 r. wprowadzony w życie został dekret „Nova Planta”, który ustanawiał nowy system podatkowy w Hiszpanii. Andora utraciła wówczas wszystkie przywileje fiskalne, jakie uzyskała niegdyś ze strony swego południowego sąsiada. Andorscy kupcy, podobnie jak cała 50 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 41-43. Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 22. 52 Tamże, s. 21. 51 18 reszta handlowców z państw trzecich, stanęli przed koniecznością płacenia dziesięcioprocentowego podatku od wartości towarów eksportowanych do Hiszpanii. Był to ogromny cios dla gospodarki księstwa. Nic więc dziwnego, że w ciągu kilku następnych lat Andorczycy próbowali wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki handlu z Hiszpanią. Ostatecznie ich starania zostały uwieńczone sukcesem w 1738 r. Na mocy porozumienia „Sentència Manutenció ”, towary pochodzące z Andory zostały zwolnione z opłat53. Przykład ten ilustruje jednak słabość ówczesnej gospodarki księstwa i jej całkowitą zależność od woli politycznej sąsiadów. W końcu nastąpiła jednak poprawa społeczno-ekonomicznej sytuacji Andory. Przełom ten był możliwy intensywnej eksploatacji złóż rud żelaza znajdujących się na terytorium księstwa. Złoża te były znane już w średniowieczu, jednak dopiero począwszy od drugiej połowy XVII w. surowiec ten stał się bardziej ceniony w Europie Zachodniej, w związku z czym jego wydobycie zaczęło przynosić spore korzyści. W XVIII stuleciu w Andorze działało pięć lub sześć hut żelaza. Hutnictwo stało się głównym sektorem, wokół którego rozwijały się inne działy gospodarki, jak handel czy transport. Dzięki przemianom gospodarczym nastąpiły również doniosłe zmiany w strukturze społecznej Andory. Przede wszystkim zwiększyła się liczba ludności księstwa. Szczególnie zaś ciekawą tendencją był wzrost liczby rodzin zaliczanych do grupy tzw. „Casalers”, co świadczyło w pewien sposób o rosnącym w Andorze dobrobycie54. Prawdziwym wstrząsem dla Andory były wydarzenia związane z Wielką Rewolucją Francuską. Radykalizacja nastrojów społecznych we Francji doprowadziła do upadku monarchii: 21 stycznia 1793 r. wykonano wyrok śmierci na Ludwiku XVI. Tak się akurat złożyło, że w 1793 r. Andorczycy mieli zapłacić współksięciu francuskiemu tradycyjny podatek, tzw. „quèstia”. W ogarniętej niepokojami Francji zwyczaj ten był postrzegany jako relikt feudalizmu, który był przecież przez rewolucję zwalczany. Nic zatem dziwnego, że „quèstia” nie została przyjęta. Było to równoznaczne z utratą przez Andorę wszystkich przywilejów i zwolnień podatkowych uzyskanych niegdyś ze strony francuskiej55. Wydarzenie to miało również doniosłe konsekwencje polityczne. Andora utraciła bowiem swój unikalny status współksięstwa. Kilka następnych trudnych lat Andora przetrwała z biskupem Urgell, jako jedynym zwierzchnikiem. W końcu jednak Andorczycy, Tamże, s. 23. Tamże, s. 24. 55 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 44. 53 54 19 wspierani zresztą przez biskupa, podjęli działania na rzecz przywrócenia status quo określonego jeszcze w „Pareatges”. Ich godna podziwu determinacja i nieustępliwość zostały nagrodzone, kiedy 27 marca 1806 r. Napoleon I wydał dekret, który przywracał dawne więzy łączące Andorę z Francją. Ustalał on również, że „quèstia” należna współksięciu francuskiemu będzie wynosić 960 franków. Odtąd Andorczycy mogli ponownie cieszyć się uzyskanymi w przeszłości przywilejami handlowymi56. Za symboliczne zakończenie tego niezwykle burzliwego okresu w historii Andory można uznać list, jaki 7 czerwca 1806 r. biskup Urgell, La Dueña y Cisneros , przesłał na ręce prefekta Ariège. Biskup wyraził w nim swoje wielkie zadowolenie z możliwości bycia współksięciem Andory wespół z cesarzem Napoleonem57. Ustalenia i zobowiązania powzięte przez Napoleona względem Księstwa Andory nigdy nie były kwestionowane przez jego następców. Pomimo zmian ustrojów państwowych we Francji, instytucja współksięcia Andory zachowała ciągłość zarówno w okresie Drugiej Republiki, jak i Drugiego Cesarstwa. Również wszyscy prezydenci III, IV i V Republiki byli lub są, jak Jacques Chirac, współksiążętami Andory. Nawet w okresie „Państwa Francuskiego” (1940-1944) marszałek Pétain nie wnosił zastrzeżeń do postanowień napoleońskiego dekretu58. Nie znaczy to bynajmniej, że Andora stała się nagle spokojnym krajem, w którym nie występują poważne zawirowania polityczne. W XIX w. księstwo wielokrotnie odczuło wpływ niepokojów społecznych, które miały miejsce w Hiszpanii. Na początku 1825 r. około dwudziestu zwolenników systemu konstytucyjnego, oskarżanych o spisek przeciw królowi Ferdynandowi, uzyskało azyl polityczny w Andorze. Jednak udzielanie schronienia hiszpańskim dysydentom nie znajdowało zrozumienia u wszystkich Andorczyków. Niektórzy głośno wyrażali swój sprzeciw wobec zaistniałej sytuacji. Rząd francuski zaś tylko przyglądał się tym wydarzeniom. Poszukując wyjścia z kłopotliwej sytuacji biskup Urgell wydał dekret regulujący kwestie pobytu obcokrajowców w Andorze, ale na skutek francuskich protestów został on anulowany. W sierpniu 1825 r. rząd w Madrycie wystąpił z propozycją do rządu francuskiego, aby oba kraje wspólnie rozwiązały problem jaki powstał na terytorium księstwa. Jednak Paryż nie przystał na tą propozycję, jakby wyczekując co zrobią sami Andorczycy. Ci zaś poprosili o ochronę ze strony 56 Zob. J. Duursma, op. cit., s. 318-319. L. Armengol Vila, op. cit., s. 47. 58 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 26-27. 57 20 współksięcia francuskiego, który poprzez swego ministra wojny przesłał odpowiednie instrukcje francuskim wojskom, stacjonującym wówczas we Wschodnich Pirenejach i w Katalonii59. Wpływ hiszpańskich zawirowań politycznych na sytuację w Andorze objawił się ponownie w czasie pierwszej wojny karlistowskiej. Kiedy zwolennicy regentki Marii Krystyny opanowali główne miasta Hiszpanii, sprzyjający raczej karlistom, biskup Urgell, musiał opuścić swoją siedzibę. Wydarzenie to wywołało poważne obawy po stronie francuskiej. Świadczy o tym datowany na 26 września 1834 r. list, jaki Adolf Thiers, wówczas jeszcze minister spraw wewnętrznych Francji, napisał do prefekta Ariège. Czytamy w nim między innymi: „nie może pan przestać czuwać nad tym, aby mieszkańcy Andory utrzymali neutralność, co stanowi ich obowiązek wobec rządu Francji i Hiszpanii”60. Dziewiętnasty wiek był także czasem dynamicznych przemian społecznych w Andorze. Zetknięcie z prądami myślowymi Rewolucji Francuskiej sprawiło, że nie uniknięto dramatycznych sporów i konfliktów, fundamentalnych z punktu widzenia ustroju księstwa. Jednym z takich sporów była kwestia płacenia biskupowi dziesięciny. Jeszcze w grudniu 1840 r. kilku członków Rady Ziemi zaproponowało zniesienie tego podatku. Naturalnie fakt ten spotkał się z ostrym sprzeciwem ze strony biskupa Urgell. Pomimo tego 7 marca 1842 r. Rada zgodziła się na zniesienie dziesięciny. Zastąpiono ją podatkiem ziemskim w wysokości 1860 liwrów barcelońskich. Suma ta została podzielona między współksięcia biskupa, który miał otrzymywać 1140 liwrów oraz między księży sześciu andorskich parafii, z których każdemu należnych było 120 liwrów61. Biskup, który przebywał wówczas na wygnaniu w Montpellier zmuszony był przyjąć te warunki. Uważał je jednak za uczyniony mu afront, który jak się wkrótce miało okazać, mocno zaciążył na stosunkach Andorczyków z biskupem. W XIX w. następowały również intensywne przemiany w obrębie struktury gospodarczej Andory. Z jednej strony była to struktura tradycyjna, bowiem na bazie zwyczajowych zawodów, takich jak drwal, kowal, krawiec, młynarz czy stolarz, rozwijały się małe przedsiębiorstwa rodzinne. Z drugiej zaś strony zaczęły powstawać pierwsze nowoczesne fabryki włókiennicze, jak te w Escaldes, które produkowały towary z wełny. W drugiej połowie XIX w. zakładano również pierwsze manufaktury tytoniowe. Wówczas też 59 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 47-48. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 33. 61 Por. L. Armengol Vila, op. cit., s. 48; M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 33, 60 21 powstały zręby bazy turystycznej księstwa. We wspomnianym już Escaldes atrakcją przyciągającą podróżnych było źródło wody termalnej, zwane Roc del Metge, które osiągało temperaturę siedemdziesięciu stopni Celsjusza. W Andorra La Vella funkcjonowały już pierwsze hotele62. Jednak w innych gałęziach gospodarki modernizacja przebiegała z pewnymi trudnościami. Tak było między innymi w przypadku przemysłu rozrywkowego. W 1842 r. francuski przedsiębiorca, Louis Langlois, ubiegał się o pozwolenie na budowę kasyna w la Solana. Andorczycy choć przychylnie ustosunkowali się do tych planów, to podzielili się w kwestii lokalizacji kasyna. Jedni popierali projekt jego budowy w la Solana, drudzy zaś woleli aby kasyno powstało w Escaldes. Spór ten stał się bezprzedmiotowy wobec kategorycznego sprzeciwu obu współksiążąt wobec planów uruchomienia kasyna. Decyzję króla Ludwika Filipa uzasadniały czynniki ekonomiczne. Nowe kasyno w Andorze mogłoby stanowić konkurencję dla wybudowanego właśnie w oddalonym o 50 kilometrów od księstwa Ax-les-Thermes, w departamencie Ariège. Natomiast biskup Urgell bronił swego stanowiska troską o zdrowie moralne Andorczyków63. Trudno jednak przyjąć, że jego decyzja nie nosiła znamion odwetu powziętego na mieszkańcach księstwa za odmowę płacenia mu dziesięciny. Sprawa kasyna była tylko precedensem, który ujawnił silne podziały tkwiące głęboko w andorskim społeczeństwie. Niektórzy badacze dziejów Andory wysuwają tezę, jakoby podziały te sprowadzały się do opozycji między grupą „reformatorów” a „konserwatystami”64. Meritxell Mateu i François Luchaire uważają natomiast, że sprawa ta była o wiele bardziej skomplikowana. Zdaniem tych autorów zwolennicy budowy kasyn pochodzili głównie z grupy „Casalers”, a więc raczej z ubogich warstw społeczeństwa. Szczerze opowiadali się za wszystkim co mogłoby przyczynić się do dynamicznego rozwoju gospodarki Andory, w czym upatrywali szansy na poprawę własnej sytuacji materialnej. A ta w połowie XIX w. nie była godna pozazdroszczenia. Ale wśród osób wspierających modernizację kraju znajdowali się również młodzi Andorczycy, pochodzący z bogatych rodów („focs”), którzy chcieli uczynić z księstwa swoiste „eldorado”65. 62 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 27. Tamże, s. 28-29. 64 L. Armengol Vila, op. cit., s.49. 65 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 29. 63 22 Procesom społecznym i gospodarczym towarzyszył wzrost liczby ludności Andory, która w 1852 r. liczyła 4130 mieszkańców. Przyrost ten był spowodowany systematycznym powiększaniem się liczby rodzin należących do grupy „Casalers”. Przemiany te nie znalazły jak dotąd odzwierciedlenia w systemie reprezentacji księstwa. „Casalers” stanowili pod tym względem upośledzoną część społeczeństwa, która czuła się pozbawiona wpływu na sytuację w swoim kraju. Należy bowiem pamiętać, że w Consell de la Terra, jedynym wówczas organie przedstawicielskim w Andorze, uczestniczyły jedynie głowy wielkich rodów, należących do „focs”66. Aby zrozumieć istotę i znaczenie narastającej niezgody między „focs” a „Casalers” musimy cofnąć się do jej korzeni, które sięgają siedemnastego wieku. Początki tego konfliktu wiążą się z wprowadzonymi wówczas do Andory uprawami tytoniu. Po ustanowieniu w 1634 r. w Hiszpanii monopolu tytoniowego, w Andorze zaczęła rozwijać się kontrabanda. Szczególną popularnością proceder ten cieszył się między ubogim ludem, czyli wśród „Casalers”, którzy upatrywali w nim sposobu na wyjście z biedy. Jednak przemyt został zakazany przez obu współksiążąt. Daleko posuniętą inicjatywą w tym zakresie wykazał się biskup Urgell, który w 1735 r. rozkazał spalić wszystkie plantacje tytoniu w Andorze67. Zamożne domy andorskie bez słowa protestu akceptowały wymierzone przeciw swoim rodakom działania współksiążąt. Ich członkowie obawiali się bowiem, że kontrabanda może zaszkodzić interesom „focs”, którzy upodobali sobie zwłaszcza wysoce dochodowy handel bydłem. Taka postawa jedynie pogłębiała różnice między „Casalers” a wielkimi rodami. Jej potwierdzeniem było zarządzenie Rady Ziemi z 23 grudnia 1772 r., zgodnie z którym każda Andorka, która wyszłaby za mąż za przemytnika miała być wydalona z księstwa68. Postanowienie to najlepiej pokazuje brak woli zrozumienia przez „focs” rzeczywistych motywów, jakimi kierowali się uczestnicy kontrabandy. Przez następne sto lat pod tym względem nic się nie zmieniło. W 1896 r. pewien przemytnik został skazany na karę pieniężną w wysokości 800 hiszpańskich peset. Jak na tamte czasy była to suma przewyższająca znacznie korzyści, jakie mógł odnieść z nielegalnego procederu przemytnik i jego rodzina69. Wszystkie tego rodzaju wydarzenia pogłębiały tylko konflikt między „focs” a „Casalers”. Przez bardzo długi okres czasu nie podejmowano natomiast żadnych działań, Tamże, s. 30. Tamże, s. 31. 68 Tamże. 69 Tamże, s. 32. 66 67 23 które mogłyby ów konflikt łagodzić. Skutkiem tych zaniedbań było systematyczne pogarszanie się nastrojów społecznych. Dopiero jednak gwałtowny wybuch niezadowolenia wśród niższych warstw w 1866 r. doprowadził do podjęcia istotnych reform. Zostały one ujęte w tekście, który przeszedł do historii pod nazwą „Nova Reforma”. Jednym z jej największych zwolenników był Guillem Plandolit y D’Areny, który projekt reform przedłożył obu współksiążętom. „Nova Reforma” zakładała zniesienie Consell de la Terra i zastąpienie jej przez Radę Generalną, w której każda parafia miała mieć czterech przedstawicieli. W jej skład wchodziło więc dwudziestu czterech deputowanych, wybieranych na czteroletnią kadencję. Co dwa lata miała być odnawiana połowa składu Rady. Jednak najważniejszym z postanowień, jakie niosła ze sobą „Nova Reforma” było przyznanie praw wyborczych wszystkim mężczyznom uznanym za głowę rodziny. Do tej pory prawo to przysługiwało jedynie głowom wielkich rodów. Dzięki temu uprawnionych do głosowania w całym kraju było 781 osób spośród około 5 tysięcy mieszkańców ówczesnej Andory70. Osoby te stanowiły również ciało wyborcze, które miało prawo wybierania władz lokalnych, tzw. comú, w każdej parafii. „Nova Reforma” nie umniejszała w żaden sposób zakresu uprawnień przysługujących współksiążętom. Dlatego też biskup Urgell bardzo szybko, bo już 22 kwietnia 1866 r. usankcjonował jej postanowienia. Współksiążę francuski, Napoleon III, uczynił to znacznie później, bo dopiero 12 kwietnia 1868 r.71 W ciągu tych niespełna dwóch lat, jakie minęły od zgody biskupa do dnia, kiedy aprobatę dla reform wyraził cesarz, okazało się, że nie wszyscy w Andorze z zadowoleniem przyjęli zmiany, które niosła ze sobą „Nova Reforma”. Kiedy jej zwolennicy zażądali rezygnacji członków urzędującej Rady, ci odmówili argumentując że nie mogą być zmuszani do dymisji. Wobec tej odmowy doszło do zajęcia sali posiedzeń i wyznaczenia nowego, tymczasowego składu Rady przez entuzjastów reform. Przewodniczący (Síndic) odwołanej w ten sposób Rady zbiegł do La Massana, gdzie zgromadził małą grupkę zwolenników i opublikował manifest potępiający postawę obrońców „Nowej Reformy”. Ci zaś otwarcie prosili wszystkich mężczyzn z poszczególnych parafii, aby razem stawili czoła małej grupce z La Massana. Wobec masowego odzewu z jakim spotkał się ów apel, grupa ta szybko się poddała. Przywódca obozu reformatorskiego, Guillem Plandolit y D’Areny, wydał 31 maja 1866 r. proklamację, w której nieco pojednawczym tonem stwierdzał, że władze andorskie 70 71 Tamże, s. 40. Tamże, s. 32-33. 24 powinny pracować na rzecz pokoju i ładu oraz stopniowo wykorzeniać zło i nadużycia, zagrażające porządkowi społecznemu72. W obfitującym w ważne dla Andory wydarzenia 1866 r. znów aktualny stał się problem kasyn. Kiedy kolejny przedsiębiorca wyrażał chęć zbudowania takiego obiektu, wśród mieszkańców księstwa ponownie zarysowały się podziały. Spór ten okazał się na tyle poważny, że doprowadził do rozłamu w łonie Rady Generalnej. Przy okazji wyszło na jaw, że w sprawę tą był zaangażowany wikariusz („Veguer”) biskupa Urgell. Niedługo potem został on zdymisjonowany przez swego zwierzchnika. Rada Generalna nie chciała jednak zaakceptować nowego „Veguer”. Z tego powodu doszło nawet do ulicznych zamieszek. Z drugiej zaś strony Rada chciała za wszelką cenę uniknąć jakiegoś poważnego konfliktu ze współksięciem biskupem. Dlatego zdecydowała się wysłać do Urgell swoją delegację, aby wspólnie z nim wyjaśnić zaistniałą sytuację. Kiedy przedstawiciele Rady opuścili już pałac hierarchy, zostali aresztowani przez hiszpańskich żołnierzy, których madrycki rząd oddał do dyspozycji biskupa Urgell. Delegacja została uwięziona w cytadeli. Na prośbę Andorczyków, francuski rząd interweniował w Madrycie, żądając zwolnienia więźniów. Później jeszcze prosił arcybiskupa Tarragony, aby wszczął śledztwo w tej sprawie73. Wkrótce jednak wydarzenia te poszły w niepamięć wobec nowych niepokojów, jakie miały miejsce w Andorze na początku lat osiemdziesiątych XIX w. W 1880 r. grupa około czterystu mężczyzn, zdegustowanych ponownym roztrząsaniem przez Radę Generalną kwestii budowy kasyn, zajęła jej siedzibę, „Casa de la Vall”. Rada została rozwiązana, a w jej miejsce mianowano tymczasowo nowych deputowanych. Nowa Rada rozwiązała wszystkie władze lokalne w parafiach, zaś wobec tych, które się opierały, użyto siły. Wolą zbuntowanej Rady było przeprowadzenie w dniu 8 marca 1881 r. nowych wyborów. Jednak przedstawiciele współksiążąt uznali, że wobec nielegalnego charakteru Rady, wybory nie będą miały mocy prawnej. W tej sytuacji Rada utraciła poparcie większości Andorczyków i musiała ostatecznie ustąpić74. Przełom wieków obfitował bardziej w wydarzenia natury gospodarczej niż politycznej. Zrealizowano w tym czasie wiele ważnych dla kraju inwestycji, przede wszystkim wybudowano nowoczesne drogi łączące księstwo z Francją i Hiszpanią. Wszelkie zmiany społeczne i ekonomiczne dokonywały się jednak w średniowiecznych ramach 72 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 51-52. Tamże, s. 52-53. 74 Tamże, s. 53-54. 73 25 politycznych, nieznacznie tylko zmodyfikowanych w 1866 r. Dwudziesty wiek zapowiadał się więc jako czas walki o unowocześnienie instytucji i demokratyzację systemu politycznego. Trudno powiedzieć na ile Andorczycy byli już wówczas świadomi stojących przed nimi wyzwań. Z pewnością jednak pragnienie dokonania czegoś wielkiego musiało zaprzątać umysły przynajmniej niektórych z nich. Pierwsze tak ważne i wielce symboliczne wydarzenie miało miejsce 8 września 1921 r., kiedy to w Sanktuarium Meritxell, świętej patronki Andory, po raz pierwszy został odegrany hymn księstwa: „El gran Carlemany, mon Pare, dels alarbs em deslliurà. i del cel vida em donà de Meritxell la gran Mare. Princesa masquí i Pubilla entre dos nacions neutral; sols resto l’única filla de l’imperi Carlemany. Creient i lliure onze segles, creient i lliure vull ser. ¡Siguem els furs mos tutors i mos Prínceps defenders!”75 Himne Andorrà, cyt. za: D. C. Lindley, Guia de Flors d’Andorra (Parròquia de Canillo), Comú de Canillo 1994, s. 9. 75 26 § 2. Przemiany demokratyczne w XX wieku To że dziś Andorczycy są pełnoprawnymi członkami rodziny wolnych narodów jest w ogromnej mierze zasługą ich przodków, którzy w latach trzydziestych dwudziestego wieku weszli na drogę przemian wiodących ku demokracji. A nie była to łatwa droga. Utrudniały ją liczne zagrożenia, zarówno wewnętrzne jak pochodzące z zewnątrz. Jedne i drugie dały znać o sobie w latach 1931-1933, stwarzając w Andorze klimat politycznego niepokoju i niepewności. Kiedy wieczorem 14 kwietnia 1931 r. Alfons XIII opuszczał pałac królewski, udając się na wygnanie, upadek monarchii w Hiszpanii stał się faktem. Republikanie niemal z marszu przystąpili do rozprawy z hiszpańskim kościołem. Już 10 maja, czyli w niespełna miesiąc po proklamowaniu republiki, w Madrycie spłonęło dziesięć budynków kościelnych i klasztornych. Manuel Azaña y Díaz , przyszły premier Hiszpanii, skwitował te wydarzenia pogardliwym w swej wymowie stwierdzeniem: „Wszystkie klasztory w Madrycie nie są warte jednego życia republikanina”76. Narastający konflikt między republikanami a hiszpańskim kościołem miał bezpośredni wpływ na położenie Andory. Rząd republikański wystąpił bowiem z żądaniem do biskupa Urgell, aby ten przekazał mu swoje prawa do księstwa. Na szczęście dla Andorczyków, biskup nie ugiął się pod presją hiszpańskiego rządu. W postanowieniu tym utwierdzało go poparcie jakie otrzymał ze strony współksięcia francuskiego77. W ten sposób udało się uchronić Andorę przed konsekwencjami zawirowań politycznych w sąsiedniej Hiszpanii. Równolegle jednak występowały pewne napięcia w porządku wewnętrznym księstwa. Ich osią były konflikty między współksiążętami a Radą Generalną. Przybrały one na sile na początku 1931 r., kiedy niczym bumerang powróciła sprawa budowy kasyn. Wówczas Rada Generalna, pomimo obowiązującego zakazu zakładania w Andorze domów gier, upoważniła przedsiębiorstwo „Broom Syndicat” do otwarcia takiego właśnie obiektu. Współksiążęta anulowali tę decyzję, wobec czego Rada 26 maja 1931 r. gwałtownie zaprotestowała. Jeszcze w tym samym roku, jakby w odwecie, Rada Generalna zamknęła szkołę kościelną w Sant Juliá de Lória i konsekwentnie odmawiała jej ponownego otwarcia, mimo że stały delegat biskupa unieważnił tą decyzję, uznając ją za bezprawną78. 76 B. Gola, F. Ryszka, Hiszpania, Warszawa 1999, s. 126. Zob. J. Duursma, op. cit., s. 319. 78 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 57. 77 27 Konflikt między współksiążętami a Radą Generalną stale przybierał na sile ze wszystkimi tego konsekwencjami. Obie strony prowadziły swoistą grę, usiłując podważać wzajemnie legalność swoich decyzji. We wrześniu 1932 r. stali delegaci współksiążąt próbowali wykonanie postanowienia Rady Generalnej o usunięciu z jej składu jednego z deputowanych. W rewanżu w 1933 r. ta sama Rada wyraziła swój sprzeciw wobec mianowania przez biskupa Urgell nowego notariusza79. Taka postawa Rady musiała wzbudzać niezadowolenie współksiążąt. Również sami Andorczycy nie okazywali bynajmniej entuzjastycznego poparcia dla poczynań Rady. Napięcie sięgnęło zenitu, kiedy mieszkańcy księstwa zaczęli domagać się przyznania powszechnego prawa wyborczego dla mężczyzn. Dlatego 5 kwietnia 1933 r. grupa młodych Andorczyków włamała się do sali posiedzeń Rady Generalnej i zażądała wydania odpowiedniej decyzji w tej sprawie. Ostatecznie po dwugodzinnych obradach zamknięci w Casa de la Vall członkowie Rady przystali na postulaty mieszkańców80. Mimo że członkowie Rady robili wszystko, co było w ich mocy, aby do tego nie dopuścić, 6 czerwca 1933 r. swoją sesję otworzył Tribunal de Corts. W oparciu o przysługujące mu prawo ferowania wyroków skierowanych przeciwko Radzie Generalnej, gdy ta podejmowała działania sprzeczne z wolą współksiążąt, 10 czerwca trybunał zarządził rozwiązanie Rady. Stali delegaci współksiążąt potwierdzili tą decyzję 17 lipca 1933 r., a dzień później zarządzili zastąpienie rozwiązanej Rady przez Radę Tymczasową, w skład której weszło dwunastu członków, po dwóch z każdej parafii81. Kiedy 29 lipca 1933 r. Rada Tymczasowa rozpoczynała swoje urzędowanie, zwołane zostało również tzw. Wielkie Zgromadzenie (Assemblea Magna). Początkowo, aby nie pogarszać i tak bardzo już napiętej sytuacji wikariusze współksiążąt nie zdecydowali się na użycie siły, ale zadeklarowali, że wszelkie decyzje i działania zgromadzenia będą uznawane za pozbawione mocy prawnej. Jednak już w sierpniu 1933 r. sami współksiążęta, aby przywrócić ład i porządek w kraju, zgodzili się na wejście do Andory pięćdziesięcioosobowego oddziału francuskiej żandarmerii82. Kiedy ochłonęły nieco rozpalone umysły i serca Andorczyków, 19 sierpnia 1933 r. wikariusz współksięcia francuskiego podpisał dekret przyznający prawo wybierania deputowanych do Rady Generalnej wszystkim mężczyznom, którzy ukończyli 25 lat i na stałe Tamże. Tamże, s. 59. 81 Tamże, s. 59-61. 82 Tamże, s. 61. 79 80 28 mieszkali w Andorze. Natomiast bierne prawo wyborcze dekret przyznawał mężczyznom w wieku powyżej 30 lat, stale przebywającym na terytorium księstwa. W 1941 r., kiedy Francja znajdowała się pod rządami Vichy, a Hiszpania pod panowaniem generała Franco, część Andorczyków, przejawiająca bardziej konserwatywne poglądy, doprowadziła do przywrócenia systemu wyborczego z 1866 r., w którym prawa wyborcze przysługiwały jedynie mężczyznom uznanym za głowę rodziny. Jednak już po zakończeniu drugiej wojny światowej Andorczycy powrócili do reguł wyborczych z 1933 r.83 W oparciu o nowe przepisy wyborcze, 31 sierpnia 1933 r. odbyły się wybory. Ich przebieg nie został zakłócony poważniejszymi incydentami, mimo że pięć dni wcześniej wybuchł strajk wśród pracowników przedsiębiorstwa energetycznego FHASA. Dzięki temu już 9 października 1933 r. francuscy żandarmi mogli opuścić Andorę84. Kiedy w latach 1936-1939 w Hiszpanii rozszalała się wojna domowa, współksiążęta zdecydowali się na ponowne przysłanie do Andory oddziałów francuskiej żandarmerii. Ich celem było zapewnienie poszanowania neutralności księstwa. Zasada neutralności Andory została z resztą potwierdzona w osobnym porozumieniu z Hiszpanią w 1940 r.85 Również w czasie drugiej wojny światowej neutralność Andory była przestrzegana. Nie znaczy to jednak, że jej mieszkańcy nie angażowali się na różne sposoby w walkę z hitlerowskim agresorem. Ojciec obecnego premiera księstwa, który ocalił życie, uciekając do Andory przed reżimem generała Franco, był członkiem siatki, pracującej dla brytyjskiego wywiadu. Do jego zadań należało między innymi przeprowadzanie przez Pireneje polskich żołnierzy, którzy pozostali we Francji po jej klęsce w 1940 r. Właśnie przez Andorę, najpierw do Hiszpanii, a stamtąd do Afryki dotarło około dwa i pół tysiąca Polaków86. Po zakończeniu wojny Andora rozkwitła. Księstwo nie doznało dotkliwych zniszczeń wojennych, które stały się udziałem większości państw europejskich. Po 1945 r. możliwy był zatem szybki rozwój ekonomiczny księstwa. Andorczycy odkryli wielkie możliwości, jakie stwarza wymiana handlowa. Złośliwi powiadają nawet, że niegdysiejsi andorscy górale zeszli w doliny i zamienili się w naród sklepikarzy. Stwierdzenie to, jakkolwiek w pewnym sensie jest prawdziwe, to jednak w dużym stopniu upraszcza pojmowanie społeczno-kulturowej specyfiki Andory. Ta zaś wynika przede wszystkim z faktu, iż jest to kraj pogranicza. Prawdą jest zatem i to, że ów pograniczny charakter księstwa uzewnętrzniał się w wielu innych 83 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 41. L. Armengol Vila, op. cit., s. 61-62. 85 J. Duursma, op. cit., s. 320. 86 Zob. Supermarket w Pirenejach, op. cit., s. 35. 84 29 przypadkach. W swojej długiej historii Andora wielokrotnie okazywała się być azylem dla prześladowanych żołnierzy, polityków i różnego rodzaju buntowników. Zaś po drugiej wojnie światowej, kiedy Hiszpania, przynajmniej w teorii, była izolowana na arenie międzynarodowej przez zachodnioeuropejskie demokracje, z uwagi na swój dyktatorski ustrój, to właśnie przez Andorę docierało do Hiszpanii wszystko, co było jej niezbędne. A Europa przymykała na to oczy. Zachowując wszelkie proporcje można więc powiedzieć, że Hiszpania korzystała z Andory, a Andora z Hiszpanii – i na tym właśnie polega jej specyfika, jako kraju pogranicza87. Między innymi z tych właśnie powodów rozwijająca się w szybkim tempie gospodarka Andory zaczęła oddziaływać nawet na przygraniczne obszary Francji i Hiszpanii. Równie szybko wzrastała liczba ludności księstwa. Nie było to jednak rezultatem naturalnych procesów demograficznych. Od lat sześćdziesiątych minionego wieku kraj zalewała fala imigrantów z całego niemal świata. Tabela 1. Ludność Księstwa Andory w latach 1920-2004 Rok 1920 1950 1960 1970 1980 1990 1994 1995 1996 1997 1998 2004 Liczba 4309 6176 8392 19545 35460 54507 64311 63859 64479 65306 65877 76875 Ludności Źródło: 1) Andorra in Figures 2005, op. cit., s. 17 2) Economic Report 1998, Cambra de Comerç Indústria i Serveis d’Andorra 1998, s. I Podstawową gałęzią gospodarki stawał się stopniowo przemysł turystyczny: w 1986 r. blisko dziesięć milionów turystów przekroczyło granice księstwa. Powoli następowała również zmiana położenia Andory w sferze stosunków międzynarodowych. W 1952 r. Andora przystąpiła do Powszechnej Konwencji o Prawie Autorskim, a w 1954 r. do Konwencji o Ochronie Dóbr Kulturalnych podczas Konfliktu Zbrojnego. Jej delegaci aktywnie uczestniczyli w konferencjach przygotowujących podpisanie wymienionych wyżej umów. Od 1973 r., za wiedzą i zgodą obu współksiążąt, przedstawiciele Andory uczestniczyli w konferencjach organizowanych pod auspicjami 87 Tamże, s. 34. 30 UNESCO88. W przeciwieństwie do innych europejskich państw karłowatych, Andora nie wzięła udziału w pracach Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. W latach siedemdziesiątych miała za to miejsce kolejna faza procesu poszerzania prawa wyborczego. Jej przejawem było stopniowe przyznawanie praw wyborczych kobietom. Czynne prawo wyborcze kobiety w Andorze uzyskały dopiero 14 kwietnia 1970 r. Na bierne prawo wyborcze musiały aż do 8 września 1973 r. Formalna równość kobiet i mężczyzn wobec prawa w Andorze została wprowadzona dopiero w 1975 r. Demokratyzacja prawa wyborczego dokonywała się również poprzez obniżanie cenzusu wieku. W 1971 r. został on zmniejszony do dwudziestu jeden, a w 1985 r. do osiemnastu lat89. Lata siedemdziesiąte dwudziestego wieku w historii Andory to również kolejny etap unowocześniania jej systemu prawnego. Doniosłą rolę w zakresie prawa karnego odegrał dekret wikariuszy z 30 grudnia 1975 r., na mocy którego ustanowiono urząd oskarżyciela publicznego oraz funkcję obrońcy w procesach sądowych90. W połowie lat siedemdziesiątych miało miejsce wydarzenie, które wywarło ogromny wpływ na dalszy przebieg demokratycznych przemian w Andorze. Chodzi tutaj o konflikt, jaki zaistniał między Radą Generalną a współksiążętami, a dokładniej mówiąc ich wikariuszami. Przedmiotem sporu był wydany właśnie przez wikariuszy dekret określający warunki, jakie musieli spełnić obcokrajowcy, którzy pragnęli osiedlić się w Andorze. Dekret ten pozostawiał Radzie Generalnej jedynie prawo do ustalenia liczby zezwoleń, jaka mogła być wydana każdego roku. Spotkało się to ze zdecydowanym sprzeciwem Rady, która odtąd opowiadała się za przeprowadzeniem gruntownej reformy instytucjonalnej, dokonującej jasnego i precyzyjnego podziału kompetencji między Radą Generalną a współksiążętami91. W latach 1975-1977 wyborcy wywierali naciski na Radę Generalną, aby projekt reformy instytucjonalnej poddać pod osąd samych Andorczyków. Ostatecznie 6 grudnia 1977 r. odbyło się głosowanie nad jednym z projektów. Mając za sobą społeczne poparcie, na początku 1978 r. Rada Generalna wydała dwa niezwykle ważne dokumenty. Pierwszym była „nota odnosząca się do reformy konstytucjonalnej”, w której proponowano jasny podział kompetencji między Radą Generalną a współksiążętami. Drugim ze wspomnianych aktów była przyjęta jednogłośnie uroczysta deklaracja Rady Generalnej z 31 marca 1978 r. Miała 88 Zob. European Court of Human Rights in the case of Drozd and Janousek v. France and Spain (Judgment), (dalej: Case of Drozd and Janousek…), Strasbourg, 26 czerwca 1992 r., pkt 72-73. 89 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 41. 90 Zob. Case of Drozd and Janousek..., op. cit., pkt 48. 91 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 61. 31 ona symboliczne znaczenie. Z jednej bowiem strony przez to, że nie kwestionowała zasady współksięstwa, dawała wyraz poszanowania i przywiązania Andorczyków do tradycji, z drugiej zaś domagała się włączenia do andorskiego systemu prawa Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1948 r., czym wpisywała się w nurt głębokich przemian92. Istota obu tych dokumentów dotyczyła jednak podmiotowości międzynarodowej Andory. Andorczycy pragnęli uzyskać możliwość samodzielnego uczestnictwa w sferze stosunków międzynarodowych. Rada Generalna zdążała jednocześnie w kierunku prowadzenia przez Andorę własnej polityki ekonomicznej, a więc również samodzielnego negocjowania porozumień handlowych. Aby zrealizować wspomniane cele konieczne było dysponowanie czynnikiem rządowym, wyposażonym w uprawnienia wykonawcze. Na całą tą sytuację cieniem kładła się postawa francuskiego ministra spraw zagranicznych, który z nieskrywaną wrogością patrzył na wszelkie próby uzyskania podmiotowości międzynarodowej przez Księstwo Andory. Uważał bowiem, że francuskie ministerstwo spraw zagranicznych jest doskonale predysponowane do reprezentowania go na arenie międzynarodowej93. Na szczęście dla Andorczyków współksiążę francuski nie musiał kierować się opiniami swego ministra i był bardziej od niego otwarty na wszystko, co mogło przyczynić się do modernizacji księstwa. W rezultacie tych wydarzeń 15 stycznia 1981 r. wikariusze i stali delegaci z wyraźnego upoważnienia obu współksiążąt podpisali dekret, na mocy którego powołano organ rządowy, czyli Radę Wykonawczą. Słusznie przypisuje się temu dekretowi doniosłe znaczenie, ponieważ wyposażał on Andorę w prawdziwy rząd. Tym samym zwalniał Syndyka, czyli przewodniczącego Rady Generalnej, z obowiązków wykonawczych w stosunku do jej uchwał. Dekret uściślał także kompetencje Rady Generalnej, pozostawiając jej między innymi prawo uchwalania budżetu księstwa. Natomiast jego wykonanie, podobnie jak również egzekwowanie innych praw przez nią stanowionych, należało już do Rady Wykonawczej. Ponadto obie Rady dzieliły ze sobą prawo inicjatywy ustawodawczej94. Pierwszy andorski rząd rozpoczął urzędowanie 8 stycznia 1982 r., a jego premierem został Óscar Ribas Reig. Tamże, s. 58, 61-62. Tamże, s. 62. 94 Tamże, s. 42-43. 92 93 32 Choć powołanie rządu było najważniejszą decyzją dekretu z 15 stycznia 1981 r., to nie należy zapominać o innych jego postanowieniach. Autorzy dekretu określając zakres kompetencji wspomnianych wyżej organów starali się uwzględniać specyfikę księstwa. Świadczy o tym chociażby fakt, że w opisie motywów, którymi kierowali się sygnatariusze dekretu, używane jest sformułowanie „federacja parafii andorskich”. Można się domyślać, że wyrażenie to zostało ukute przez wzgląd na powstałą trzy lata wcześniej, siódmą z andorskich parafii, Escaldes-Engordany. Wiadomo, że cechą charakterystyczną każdego systemu federalnego jest autonomia jego części składowych. Nic zatem dziwnego, że omawiany dekret nie zezwalał na interwencję innych władz w wewnętrzne sprawy parafii, które leżały w gestii rad lokalnych, czyli tak zwanych comú 95. Nie znaczy to bynajmniej, że comú były bezkarne. Ich decyzje można było zaskarżać przed Radą Wykonawczą. Równie ważnym postanowieniem interesującego nas dekretu było ustanowienie trybunału administracyjnego i podatkowego. Można było wnosić do niego zażalenia, które miały zastąpić skargi składane dotychczas w trybie queixa do współksiążąt. Trybunał nie miał jednak dostatecznie dużo czasu aby okrzepnąć i umocnić swoją pozycję. Zwyczaj wnoszenia skarg na działalność władz andorskich w trybie queixa przetrwał więc aż do wejścia w życie konstytucji96. Szeroki zakres unormowań objętych mocą dekretu z 15 stycznia 1981 r. sprawił, że czasami jest on uważany za quasi-konstytucję Andory. Jednak na konstytucję z prawdziwego zdarzenia mieszkańcy księstwa musieli zaczekać aż do 1993 r. Pomimo tego nie powinno się umniejszać znaczenia dekretu, dzięki któremu w Andorze można było mówić o realizowaniu się demokratycznej zasady trójpodziału władzy. 95 96 Tamże, s. 42. Tamże, s. 43. 33 § 3. Ustrój polityczny Księstwa przed uchwaleniem konstytucji Nawet pobieżny przegląd literatury dotyczącej Andory może sprawić kłopot, jeśli chodzi o klasyfikację jej ustroju politycznego przed 1993 r. Z jednej strony mówi się bowiem o księstwie, z drugiej zaś nierzadko można spotkać się z określeniem republika97. Próby wyjaśnienia tego swoistego nieporozumienia podjął się profesor Tadeusz Jasudowicz. Jego zdaniem, uwzględniając ustrój wewnętrzny, w wąskim tego pojęcia znaczeniu, ograniczając je wyłącznie do instytucji czysto andorskich, możemy przypisywać Andorze miano republiki. Jeśliby jednak wziąć pod uwagę „(...) Andorę w jej podwójnym splocie z Co-Princes (...), zwłaszcza gdy się zważy na ich ważkie kompetencje właśnie „wewnętrzne”, w szczególności też, jeśli się ustali, że stosunki andorsko-francuskie i andorsko-hiszpańskie wcale nie mają charakteru stosunków stricte międzynarodowych i nie mieszczą się w płaszczyźnie regulowanej przez prawo międzynarodowe, tedy zasadne jest mówić wyłącznie o Księstwie”98. Przed uchwaleniem pierwszej w dziejach Andory konstytucji podstawy jej ustroju politycznego były określane przez postanowienia zawarte w „Pareatge” z 1278 i 1288 r. Na ich mocy biskup Urgell i hrabia Foix stali się współksiążętami Andory. Było to o tyle istotne, że gdyby stała się rzecz odwrotna i Andora była własnością jednego tylko feudała lub lennem dwóch feudałów, ale w ramach jednego państwa, prawdopodobnie stałaby się z czasem jednostką administracyjną Francji lub Hiszpanii. Tak się jednak nie stało, a doniosłe znaczenie w tym zakresie miała sformułowana właśnie w „Pareatges” zasada równości współksiążąt. Nie budziła ona wątpliwości dopóki funkcje te pełnili hrabia i biskup. Wiemy jednak, że w następnych wiekach ta specyficzna równowaga została zachwiana. Prawa hrabiów Foix do Andory przeszły najpierw na francuskich monarchów, a później, wraz z ustanowieniem we Francji republiki, na jej każdego kolejnego prezydenta. Ewolucję sposobu wykonywania współzwierzchnictwa po stronie francuskiej ułatwiał z pewnością fakt, że tytuły współksiążąt nigdy nie były związane z konkretną osobą, lecz ze sprawowaniem określonego stanowiska czy godności. Terminu księstwo używał m. in. Edmund Jan Osmańczyk; pojęcie republika bardzo często występuje w zbiorowych opracowaniach encyklopedycznych. Zob. E. J. Osmańczyk, Encyklopedia ONZ i stosunków międzynarodowych, Warszawa 1986, s. 36; Encyklopedia „Świat w przekroju” 1988, Warszawa 1989, s. 11; Kronika ludzkości, Warszawa 1993, s. 1089. 98 T. Jasudowicz, Przeoczone narodziny państwa-podmiotu, op. cit., s. 161. 97 34 Zasada równości współksiążąt wyrażała się między innymi w tym, że ich działania miały być podejmowane wspólnie. W praktyce nierzadko zdarzało się, że decyzje dotyczące tej samej sprawy zapadały dwukrotnie w różnych terminach. Sytuacja taka miała miejsce np. w 1448 r., kiedy Andorczycy starali się o zgodę współksiążąt na organizowanie dwudniowego jarmarku w Andorra la Vella, w każdy poniedziałek i wtorek po świętach wielkanocnych. Biskup Urgell podjął decyzję w tej sprawie 2 kwietnia 1448 r., zaś hrabia Foix zgodę swą wyraził nieco później, bo 13 kwietnia tego samego roku99. Jak piszą M. Mateu i F. Luchaire miały miejsce i takie sytuacje, kiedy decyzję w danej sprawie podejmował tylko jeden ze współksiążąt, a milczenie drugiego było uznawane za zgodę100. Zasada równości współksiążąt przetrwała aż do lat poprzedzających uchwalenie konstytucji i systematycznie obejmowała coraz to nowe pola aktywności politycznej, nie wyłączając sfery międzynarodowej. W orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 26 czerwca 1992 r. w sprawie „Drozd i Janousek przeciwko Francji i Hiszpanii” czytamy między innymi: „przyjęta w ostatnich latach praktyka sugeruje, iż istnieje obecnie między współksiążętami porozumienie co do uważania siebie za równych w prowadzeniu spraw międzynarodowych Andory”101. Przestrzeganie zasady równości w XX w. było swego rodzaju ewenementem w skali całego globu. Z jednej strony funkcję współksięcia pełnił prezydent Francji, a więc szef jednego z najpotężniejszych państw świata, z drugiej zaś biskup kościoła katolickiego, który nie sprawował żadnych funkcji państwowych w samej Hiszpanii. Na mocy porozumienia zawartego 19 sierpnia 1976 r. przez Stolicę Apostolską z Królestwem Hiszpanii mianowanie biskupa Urgell leżało w wyłącznej kompetencji papieża. Pomimo tego w sprawowaniu zwierzchnictwa nad Andorą biskup korzystał z przywilejów i immunitetów, które prawo międzynarodowe przypisywało głowom państw102. Przejawem poszanowania zasady równości było również w pewnym sensie wzajemne uznawanie mechanizmów następstwa współksiążąt, uwzględnianych przez francuski system prawny i prawo kanoniczne. Unikano dzięki temu przerw w normalnym funkcjonowaniu pozostałych instytucji księstwa. Zwyczaj ten nabierał niezwykłej wagi w najmniej spodziewanych sytuacjach, takich jak na przykład wydarzenia z 1969 r., kiedy Andora niemal jednocześnie utraciła obu swoich współksiążąt. Generał de Gaulle ustąpił za stanowiska 99 L. Armengol Vila, op. cit., s. 39. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 55-56. 101 Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt 67. 102 Tamże, pkt 34. 100 35 prezydenta Francji 28 kwietnia 1969 r., a dzień później papież Paweł VI przyjął dymisję biskupa Urgell, Ramona Iglesias Navarri. To swoiste „bezkrólewie” trwało bardzo krótko, gdyż tymczasowym prezydentem Republiki Francuskiej został A. Poher, a już 15 czerwca stanowisko to objął demokratycznie wybrany Georges Pompidou. Zaś 19 czerwca papież mianował biskupem Urgell Ramona Malla-Call, dotychczasowego biskupa hiszpańskiej Leridy103. Oprócz wspólnych uprawnień każdy ze współksiążąt posiadał również pewne kompetencje indywidualne. Do najważniejszych z nich należało prawo wyznaczenia swojego wikariusza („Veguer”) i stałego delegata. Drugą z tych instytucji ujęto w ramy formalne pod koniec XIX wieku. Funkcja stałego delegata współksięcia francuskiego została ustanowiona 3 czerwca 1882 r. w osobie podprefekta Prady. Później kompetencje i uprawnienia z funkcji tej wynikające przekazano prefektowi departamentu Wschodnich Pirenejów. Współksiążę biskup mianował swego stałego delegata nieco wcześniej, bo 25 lipca 1881 r. 104 Delegaci, którzy nie urzędowali na terytorium Andory, posiadali pewne uprawnienia z zakresu prawodawstwa, sądownictwa i administracji. Znacznie starszą instytucją, o której wspominały już „Pareatges”, byli wikariusze, którzy reprezentowali współksiążąt bezpośrednio w Andorze. Współksiążę francuski wyznaczał zwykle swego wikariusza spośród dyplomatów, zaś wikariuszem biskupim zostawał najczęściej hiszpański lub andorski prawnik. „Veguers” byli mianowani na czas nieokreślony, a podczas pełnienia urzędu musieli posiadać andorskie obywatelstwo. Wikariusze posiadali znaczące uprawnienia legislacyjne, dotyczące organizacji sądownictwa karnego i cywilnego, kwestii imigracyjnych, bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również ochrony dobrych obyczajów. „Veguers” dysponowali też kompetencjami o charakterze wykonawczym: kierowali między innymi andorską milicją, która obejmowała wszystkich mężczyzn między 16 a 60 rokiem życia, wydawali pozwolenia na długoterminowy pobyt obcokrajowców w Andorze, zatwierdzali andorskie paszporty. Wikariusze posiadali również pewne uprawnienia w sferze sądownictwa, np. prawo do zasiadania w Tribunal de Corts105. 103 Zob. B. Sikorska, op. cit., s. 35. W dostępnej literaturze występują rozbieżne stanowiska co do tego, kto sprawował funkcję stałego delegata biskupa Urgell. W cytowanym już orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 26 czerwca 1992 r. znajdujemy informację, iż delegatem biskupim był wikary generalny diecezji Urgell. Pogląd ten podzielają w swojej pracy M. Mateu i F. Luchaire. Natomiast L. Armengol Vila twierdzi, iż co prawda obowiązki stałego delegata spadły na osobę z otoczenia biskupa lecz osobą tą nie był jak się powszechnie sądzi wikary generalny Urgell. Zob. Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt 39; M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 56; L. Armengol Vila, op. cit., s. 69. 105 Zob. Case of Drozd and Janousek..., op. cit., pkt 37-38. 104 36 Oprócz instytucji związanych ze współzwierzchnictwem w ustroju przedkonstytucyjnym księstwa można było wskazać elementy typowo andorskie. Na poziomie krajowym taką instytucją była od 1419 r. Rada Ziemi (Consell de la Terra), zwana niekiedy Radą Dwudziestu Czterech. W 1866 r. na mocy postanowień, jakie niosła ze sobą „Nova Reforma”, jej miejsce zajęła Rada Generalna106. W XX w. Rada Generalna stała się najbardziej reprezentatywnym zgromadzeniem politycznym w Andorze. Wiązało się to z poszerzeniem liczby uprawnionych do głosowania. O ile w 1866 prawo to przysługiwało tylko mężczyznom uznanym za głowę rodziny, to w 1933 r. przyznano je wszystkim mężczyznom, zaś dopiero w 1970 r. prawo wyborcze objęło również kobiety. W 1985 r. obniżony został z dwudziestu jeden do osiemnastu lat próg pełnoletności. Początkowo Radę tworzyło dwudziestu czterech deputowanych, wybieranych na czteroletnią kadencję. Wraz z utworzeniem parafii Escaldes-Engordany liczba jej członków wzrosła do dwudziestu ośmiu. Każda parafia musiała mieć bowiem czterech przedstawicieli w Radzie. Jej członkowie wybierali Syndyka (Síndic), który przewodniczył obradom Rady oraz jego zastępcę (Sub-Síndic). Wybór następował w tajnym głosowaniu. Zwyciężał w nim kandydat, który zgromadził absolutną większość głosów. Tę samą procedurę stosowano przy wyborze zastępcy Syndyka107. W całym swym składzie Rada Generalna zbierała się zwykle trzy lub cztery razy do roku: w kwietniu, czerwcu, listopadzie (tylko w latach, kiedy odbywały się wybory) i grudniu. Z kolei w codziennym funkcjonowaniu Rady istotnym elementem były komisje. Spośród nich doniosłą rolę odgrywała Stała Komisja Legislacyjna. Deputowani mieli również prawo powoływania innych komisji. W końcu lat osiemdziesiątych w Radzie Generalnej istniały komisje do spraw: gospodarki i finansów, służb publicznych, edukacji i kultury, rolnictwa, zdrowia i opieki społecznej, handlu i przemysłu, czy turystyki i sportu. Komisje składały się z siedmiu członków, po jednym z każdej parafii, którzy wyznaczali przewodniczącego komisji i jej sekretarza108. Rada Generalna stanowiła prawa, zatwierdzała budżet i sprawowała kontrolę nad rządem, który mogła odwołać większością dziewiętnastu głosów. Ostatnią z tych kompetencji Rada nabyła dopiero gdy ustanowiony został rząd Andory, co nastąpiło 15 stycznia 1981 r., na mocy dekretu stałych delegatów i wikariuszy obu współksiążąt. Pierwszy rząd rozpoczął urzędowanie dopiero w styczniu 1982 r. Rada wybierała na czteroletnią kadencję premiera, który mógł pochodzić spoza grona jej członków. 106 Zob. L. Armengol Vila, op. cit., s. 71. Tamże. 108 Tamże, s. 73. 107 37 Kandydat aby zostać premierem musiał uzyskać poparcie absolutnej większości członków Rady. W tym trybie mogły odbyć się nawet dwie tury głosowania. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał w nich wymaganego poparcia, w trzeciej turze do zwycięstwa wystarczała już większość zwykła. Po wyborze premier składał uroczystą przysięgę przed Radą Generalną. Premier mógł sprawować swój urząd przez dwie pełne kadencje. Jego prawem było mianowanie członków swego gabinetu, w skład którego wchodziło zwykle od czterech do sześciu osób. Resorty ministerialne odpowiadały zwykle profilom komisji działających w łonie Rady Generalnej109. Rząd zwany również Radą Wykonawczą posiadał różne kompetencje: wdrażał decyzje Rady Generalnej, przygotowywał projekty jej uchwał, przygotowywał i wykonywał budżet księstwa, kierował oraz nadzorował administrację i służby publiczne. Decyzje rządu oraz postanowienia Rady Generalnej nie były ostateczne. Mieszkańcy księstwa mieli możliwość odwoływania się od nich w formie skargi (queixa) adresowanej do współksiążąt. W rzeczywistości działania i decyzje związane skargami składanymi w trybie queixa były podejmowane w imieniu współksiażąt przez ich wikariuszy110. Andora wypracowała również przed 1993 r. specyficzny system władzy lokalnej. Jego podstawą był podział terytorium księstwa na parafie. Tradycyjnie wyróżniano sześć parafii: Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella i Sant Julià de Lòria. W 1978 r. wyodrębniono siódmą parafię, Escaldes-Engordany. Każda z parafii była administrowana przez lokalną radę, tzw. comú, w skład której wchodziło od dziesięciu do czternastu osób, wybieranych przez mieszkańców parafii na czteroletnią kadencję. Na czele każdej comú stał Cònsol Major wraz ze swoim zastępcą (Cònsol Menor). Rady parafialne posiadały zarówno kompetencje administracyjne jak również prawo dokonywania lokalnych uregulowań prawnych. Ich decyzje mogły być zaskarżane przed Radą Wykonawczą. Niektóre parafie dodatkowo dzieliły się na tzw. kwarty, odpowiadające danej miejscowości lub wiosce. Posiadały one własne rady złożone z przedstawicieli każdego domu (casa). Członkowie tych rad miały prawo wyznaczania swojego reprezentanta, zwanego llevador. Rady kwart wykonywały podstawowe funkcje administracyjne111. Instytucją o wyjątkowym charakterze było Wielkie Zgromadzenie (Assemblea magna), zwoływane dla podjęcia nadzwyczaj istotnych decyzji. Tworzyli je członkowie Rady Tamże, s. 74-75. Zob. Case of Drozd and Janousek..., op. cit., pkt 36, 38, 44. 111 Tamże, pkt 42-43. 109 110 38 Generalnej i rad parafialnych oraz dodatkowi przedstawiciele każdej parafii, wybierani na tzw. zgromadzeniach ludowych112. Specyfika przedkonstytucyjnego ustroju Andory przejawiała się również w organizacji wymiaru sprawiedliwości i budowie systemu prawnego księstwa. Podstawą andorskiego systemu prawnego przed 1993 r były „Pareatges”, które stanowiły podłoże dla tradycyjnego „prawa sprawiedliwości”, przysługującego w równym stopniu obu współksiążętom. Badając źródła andorskiego prawa należy mieć na uwadze rozróżnienie kwestii dotyczących prawa cywilnego, karnego i administracyjnego. Jeśli chodzi o te pierwsze, decydującą rolę odgrywało prawo zwyczajowe, zaś funkcje posiłkowe przypisywano prawu rzymskiemu, prawu katalońskiemu i prawu kanonicznemu. W sprawach karnych największe znaczenie miały dekrety wikariuszy oraz prawo zwyczajowe, które zostało skodyfikowane dopiero w 1984 r.113 Zaś w kwestiach administracyjnych dużą wagę miały akty rad parafialnych i Rady Generalnej, a także decyzje stałych delegatów obu współksiążąt114. Podstawową instytucją andorskiego wymiaru sprawiedliwości byli tzw. Batlles, którzy w pierwszej instancji sprawowali zarówno jurysdykcję karną jak i cywilną. Batlles prowadzili śledztwa i nadzorowali wykonywanie orzeczeń sądowych. Poza tym mieli prawo zasiadania w Tribunal de Corts, ale jako pozbawieni głosu asesorowie. Dekret wikariuszy z 6 sierpnia 1977 r. stanowił, że w Andorze miało być czterech Batlles. Obaj wikariusze mianowali po dwóch sędziów, wybierając ich spośród siedmiu kandydatów przedstawionych przez Radę Generalną. Batlles musieli posiadać obywatelstwo andorskie115. Przed 15 października 1990 r. najwyższym sądem karnym w księstwie był wspomniany wyżej Tribunal de Corts. Zgodnie z drugim artykułem andorskiego kodeksu postępowania karnego miał on zajmować się przestępstwami popełnionymi na terytorium Andory, jak również przestępstwami popełnionymi przez Andorczyków poza granicami księstwa. Tribunal de Corts stanowił instancję odwoławczą od orzeczeń wydanych przez Batlles. W jego skład wchodzili wikariusze i sędzia apelacyjny, którym asystowało dwóch Tamże, pkt 45. Zanim andorskie prawo zwyczajowe uległo kodyfikacji, funkcjonowało w oparciu o swego rodzaju systematyzację dokonaną w 1748 r. przez Antoniego Fiter i Rossel w opracowaniu zatytułowanym „Manual Digest de les Valls Neutras de Andorra”. Praca została wykonana na zamówienie Rady Generalnej (wówczas jeszcze Rady Ziemi), stając się swoistym kompendium wiadomości o historii, obyczajach, prawach zwyczajowych i ustroju politycznym Andory. W 1763 r. powstało inne opracowanie „Politar Andorrà”, które uczyniło treści zawarte w „Manual Digest” bardziej przystępnymi. Zob. L’edat moderna a Andorra: del segle XVI al. XVIII, op. cit., s. 57-58. 114 Zob. T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości…, op. cit., s. 48-49. 115 Zob. Case of Drozd and Janousek..., op. cit., pkt 49. 112 113 39 Batlles, dwóch notariuszy działających jako urzędnicy sądowi, dwóch reprezentantów Rady Generalnej, tzw. rahonadors oraz woźny sądowy. Sędzia apelacyjny przewodniczył pracom Tribunal de Corts. Zwykle był nim francuski lub hiszpański sędzia mianowany na zmianę przez współksiążąt na pięcioletnią kadencję. Wśród warunków jakie musiał spełnić kandydat na to stanowisko była znajomość prawa andorskiego i umiejętność posługiwania się językiem katalońskim. Wikariusze choć mieli tytuł do zasiadania w Tribunal de Corts, w zasadzie nie korzystali z tego przywileju116. Nie bez przyczyny 15 października 1990 r. jest jedną z najważniejszych dat w historii andorskiego wymiaru sprawiedliwości. Właśnie tego dnia wszedł w życie dekret wikariuszy z 12 lipca 1990 r., na mocy którego został ustanowiony Tribunal Superior de Corts. Tworzyło go czterech sędziów mianowanych przez współksiążąt na pięcioletnią kadencję. Tribunal Superior de Corts rozpatrywał apelacje, tzw. recursos de suplicació , od postanowień sądu niższej instancji, czyli Tribunal de Corts117. Organizację andorskiego wymiaru sprawiedliwości w zakresie spraw karnych uzupełniały jeszcze trzy nie wymienione wcześniej elementy: Tribunal de Visura, Trybunał Drobnej Przestępczości oraz urząd oskarżyciela publicznego. Tribunal de Visura zajmował się rozstrzyganiem sporów sąsiedzkich i był odpowiedzialny wobec Rady Generalnej. W 1988 r. współksiążęta ustanowili Trybunał Drobnej Przestępczości, który w pierwszej instancji orzekał w drobnych sprawach karnych. Od jego decyzji przysługiwało odwołanie do Tribunal de Corts. Natomiast urząd oskarżyciela publicznego składał się z jego szefa i osoby mu asystującej, mianowanych na pięć lat przez tego ze współksiążąt, który akurat nie powoływał sędziego apelacyjnego w Tribunal de Corts118. Struktura sądownictwa w sprawach cywilnych wyglądała nieco odmiennie. W pierwszej instancji funkcjonowali Batlles, którzy jak już zostało powiedziane, sprawowali jurysdykcję zarówno w sprawach cywilnych jak i karnych. Stopień wyżej umiejscowiono instytucję sędziego apelacyjnego, który rozpatrywał odwołania od decyzji podjętych przez Batlles. Najwyższą instancją w sprawach cywilnych był Tribunal Superior, składający się z dwóch „senates”, których role pełniły: Wyższy Sąd w Perpignan i Wyższy Sąd Mitry. W skład tego pierwszego wchodziły dwie osoby mianowane przez współksięcia francuskiego oraz ex officio Prezydent Sądu Wyższej Instancji w Perpignan i wikariusz francuski. Natomiast Wyższy Sąd Mitry składał się z mianowanych przez biskupa czterech sędziów Tamże, pkt 51-52. Tamże, pkt 54. 118 Tamże, pkt 46, 50, 53. 116 117 40 (vocals) oraz przewodniczącego i jego zastępcy. Siedzibami obu „senates” były odpowiednio Perpignan i Urgell119. 119 Tamże, pkt 63-66. 41 Rozdział II Andora – nowoczesne państwo czy relikt feudalizmu? § 1. Geneza ustawy zasadniczej Księstwa Andory Pierwszy andorski rząd rozpoczął urzędowanie 8 stycznia 1982 r. Jego premier, Óscar Ribas Reig, dawał jasno do zrozumienia, że jest zwolennikiem opracowania i uchwalenia konstytucji księstwa. Jednak pierwsze lata funkcjonowania rządu przyniosły znaczący zastój w kwestii dalszych reform. Zapoczątkowany w latach siedemdziesiątych proces głębokich przemian wytracił jakby swoją pierwotną dynamikę. Wynikało to między innymi ze swoistej gry na słowa, jaką w tym czasie prowadzili Andorczycy i Francuzi. Zarówno jedni, jak i drudzy posługiwali się pojęciem państwo prawa, ale jego rozumienie w przypadku każdej ze stron było odmienne. Pierwsi żądali państwa-podmiotu uznanego przez prawo międzynarodowe. Drudzy zaś promowali budowę państwa opartego na nowoczesnych prawach120. W geście protestu przeciwko powolności procesu przemian, w 1984 r. Óscar Ribas Reig, a wraz z nim cały gabinet, podał się do dymisji. Tym samym został zapoczątkowany kryzys, który rzutował na całokształt andorskich stosunków politycznych i nie sprzyjał podejmowaniu trudnych dyskusji o przyszłej konstytucji. Z dwudziestu ośmiu deputowanych do Rady Generalnej, tylko jeden, Jordi Farras, domagał się w tym czasie rozpoczęcia debaty konstytucyjnej. Spośród polityków znajdujących się wówczas poza parlamentem księstwa największym zwolennikiem przyjęcia ustawy zasadniczej był przyszły Syndyk Rady Generalnej, Josep Maria Beal121. W latach 1984-1989 Rada Generalna i rząd, na czele którego stał wówczas nieprzerwanie Josep Pintat Solans, koncentrowały swe zainteresowania na zagadnieniach ekonomicznych. Szczególnie duży nacisk został położony na próby nawiązania współpracy z najważniejszymi instytucjami europejskimi, zwłaszcza z Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Wydaje się, iż w dużej mierze było to podyktowane przystąpieniem Hiszpanii do EWG w 1986 r. Okazało się wtedy, że dwaj wielcy sąsiedzi Andory nie mogą już dłużej 120 121 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 63. Tamże, s. 64. 42 prowadzić wobec niej różnych polityk handlowych, ponieważ wiążą ich w tym zakresie uregulowania wspólnotowe. Stawało się jasne, że niezbędne jest nawiązanie bezpośrednich kontaktów między Wspólnotami Europejskimi a Księstwem Andory. Po trwających kilka lat negocjacjach, 28 czerwca 1990 r., zawarto w formie wymiany listów porozumienie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Andorą. Weszło on w życie z dniem 1 lipca 1991 r., a więc przed uchwaleniem konstytucji księstwa. Na jego mocy Andora stała się częścią europejskiej unii celnej122. Oprócz negocjowania porozumienia z EWG rząd i parlament księstwa równie intensywnie zajmowały się kwestią przejęcia przez państwo przedsiębiorstwa Fhasa, spółki, która od 1933 r. zarządzała energią elektryczną. Nic więc dziwnego, że debata konstytucyjna zeszła w tym czasie na dalszy plan. Szanse na ponowne przyspieszenie tempa reform pojawiły się w pierwszej połowie 1989 r., kiedy to zaszły niebagatelne zmiany w ustawodawstwie Andory. Dzięki przychylności francuskiego prezydenta 16 lutego 1989 r. zmieniono kodeks karny, zaś 29 marca przedstawiciele obu współksiążąt złożyli podpisy pod nowym kodeksem administracyjnym księstwa123. Symboliczne znaczenie miało również włączenie do andorskiego systemu prawnego Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, co ostatecznie nastąpiło 5 kwietnia 1989 r. Jednak dopiero wybory do Rady Generalnej z grudnia 1989 r. przyniosły zwycięstwo stabilnej większości, która była zdecydowana podjąć kroki idące w kierunku uchwalenia ustawy zasadniczej. To właśnie po tych wyborach Syndykiem Rady Generalnej został Josep Maria Beal, który już kilka lat wcześniej dał się poznać jako zwolennik konstytucji. Sukcesowi reformatorów sprzyjał odnotowany jesienią 1989 r. znaczący postęp w kwestii uzyskania zgody oraz współdziałania Francji i Hiszpanii w dziele opracowywania konstytucji. Dwa lata później prezydent Mitterrand tymi słowy wspominał tamtą pamiętną dla Andorczyków jesień: „Podczas naszego ostatniego spotkania w 1989 r. zapadły decyzje rozstrzygające o przyszłości Księstwa. Chodzi o konstytucję, której nadania życzyli sobie przedstawiciele andorscy. (...) dałem [wówczas – przyp. mój] wyraz naszej gotowości poparcia ewolucji w porządku wewnętrznym i międzynarodowym, tak aby odpowiadało to aspiracjom ludu Andory. W tym duchu naturalnie wyraziłem zgodę i poparcie prośby Rady Agreement in the form of Exchange Letters between the European Economic Community and the Andorra – Joint Declarations, Official Journal, L 374, 31.12.1990, s. 14-32. 123 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 44. 122 43 Generalnej Dolin dotyczącej opracowania konstytucji w porozumieniu ze współksięciem Biskupem i przy aktywnym udziale przedstawicieli andorskich (...) Porozumienie zostało osiągnięte co do metod pracy, celów i struktury projektu konstytucji.”124 Nie sposób przy tym nie dostrzec, że również współksiąże hiszpański na przemiany polityczne w Andorze spoglądał przychylnym okiem, choć i on nie był wolny od pewnych obaw, o których będzie jeszcze okazja powiedzieć. Już 8 września 1988 r., w dniu święta patronki Andory, Pani Meritxell, przedstawiciel biskupa Urgell oświadczył, że prawdziwym suwerenem księstwa musi być naród125. Nie bez znaczenia w tym zakresie było również stanowisko Rady Europy, która nie była obojętna wobec przemian dokonujących się w Andorze. Jej postawę można uznać nawet za jeden z czynników wspierających te przemiany. W 1990 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy przyjęło rezolucję, w której zwracało się do współksiążąt i Rady Generalnej z prośbą o uchwalenie pisanej konstytucji, gwarantującej poszanowanie fundamentalnych praw i wolności człowieka i obywatela. Zgromadzenie zasugerowało również przyjęcie ustawy zasadniczej przez samych Andorczyków w trybie referendum126. Nic już zatem nie stało na przeszkodzie, aby prace nad ustawą zasadniczą ruszyły z miejsca. Uchwalając 18 czerwca 1990 r. specjalną rezolucję Rada Generalna oficjalnie poprosiła współksiążąt o wyrażenie zgody na rozpoczęcie prac nad konstytucją. Współksiążę francuski odpowiedział na rezolucję pozytywnie 2 października 1990 r., zaś biskup Urgell uczynił to 10 stycznia 1991 r. Trzy miesiące później, 12 kwietnia 1991 r., powołano do życia komisję trójstronną, w skład której weszli przedstawiciele obu współksiążąt i delegaci Rady Generalnej. Trójkątny stół, będący miejscem obrad komisji miał symbolizować równość trzech delegacji127. Francois Mitterrand, który konsekwentnie sprzyjał toczącym się rozmowom uważał, że przyszła konstytucja powinna opierać się na poszanowaniu trzech fundamentalnych zasad: demokracji, podziału władz i praw człowieka. W mowie wygłoszonej 26 listopada 1991 r. na uroczystości przyjęcia questia, wspołksiążę francuski odniósł się między innymi do przygotowywanego projektu konstytucji: „Tak więc w projekcie zostały już zapisane (...) tak fundamentalne zasady jak ustanowienie demokratycznego suwerennego państwa prawa, Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt. 76. M. Mateu F. Luchaire, op. cit., s. 65. 126 Report on the application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, Parliamentary Assembly of the Council of Europe, 15th September 1994, (Doc. 7152), s. 4. 127 Tamże. 124 125 44 uznanie suwerenności ludu, poszanowanie organizacji terytorialnych parafii (...), gwarancje praw i wolności, instytucje systemu parlamentarnego z regułami zapewniającymi władzę rządu i efektywną kontrolę Rady Generalnej Dolin. Podobnie jesteście zdecydowani uprościć i ujednolicić organizację systemu prawnego (...) W pełni zgadzam się z tymi zasadami i jestem zachwycony rezultatami osiągniętymi do tej pory.”128 W końcu udało się też rozwiać wszelkie wątpliwości i nieporozumienia dotyczące państwa prawa i państwa uznanego przez prawo międzynarodowe. Przedstawiciele współksięcia francuskiego przedłożyli pismo, w którym stwierdzono, że przyszła konstytucja będzie musiała „poświęcić” suwerenność Andory w wymiarze wewnętrznym na rzecz korzyści w wymiarze zewnętrznym129. Można domniemywać, że było to wyrazem ostatecznego pogodzenia się Francuzów z myślą o uzyskaniu przez Andorę podmiotowości i uznania międzynarodowego. Świadczą o tym między innymi fragmenty przytaczanej już mowy Mitterranda: „Francja i bez wątpienia Hiszpania, jako wasi sąsiedzi, z pewnością jako pierwsze ustanowią stosunki przyjaźni i współpracy z przyszłym państwem Andory.”130 To wszystko sprawiło, że 22 listopada 1991 r. komisja trójstronna mogła ogłosić, że wstępny projekt konstytucji jest już gotowy. Dalszy przebieg prac został zakłócony przez kryzys polityczny, spowodowany opublikowaniem 4 stycznia 1992 r. projektu konstytucji przez andorski dziennik Diari d’Andorra. W Radzie Generalnej powstała sytuacja patowa, w której rząd nie miał większości ale i opozycja nie była w stanie doprowadzić do jego obalenia. Dlatego 30 stycznia 1992 r. Rada Generalna podjęła decyzję o samorozwiązaniu. W rezultacie nowych wyborów zdecydowaną większość w parlamencie uzyskali zwolennicy uchwalenia ustawy zasadniczej. Szefem rządu ponownie został Óscar Ribas Reig, również sprzyjający konstytucji131. Wówczas nic już nie stało na przeszkodzie, aby sfinalizować prace nad konstytucją księstwa. Najistotniejsze kwestie zostały uzgodnione już w maju 1992 r., jednak prace redakcyjne potrwały jeszcze przez sześć miesięcy. Co ciekawe, 5 czerwca 1992 r., Rada Generalna ogłosiła się „radą konstytucyjną”, mimo że to przecież komisja trójstronna redagowała tekst konstytucji132. Naturalnym zjawiskiem towarzyszącym pracom konstytucyjnym były ujawniające się od czasu do czasu lęki i obawy drzemiące w andorskim społeczeństwie. Należy jednak Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt. 76. M. Mateu F. Luchaire, op. cit., s. 65. 130 Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt. 76. 131 M. Mateu F. Luchaire, op. cit., s. 66. 132 Tamże. 128 129 45 zauważyć, że większość argumentów, którymi posługiwali się przeciwnicy konstytucji była bezpodstawna. Chociażby teza głosząca, że konstytucja spowoduje zniknięcie współksiążąt. Nie miała ona racji bytu, ponieważ w żadnym momencie prac nad konstytucją, jak również w okresie je poprzedzającym, nie kwestionowano instytucji współksiążąt. Nie uważano wcale, iż uzyskanie podmiotowości międzynarodowej wymaga zniesienia tej instytucji, znajdującej silne oparcie w andorskiej tradycji. Współksiążęta zawsze byli postrzegani jako gwarancja niepodległości Andory wobec Francji i Hiszpanii. Chociaż w toku prac nad konstytucją nie dokonano w tym zakresie żadnych pisemnych uzgodnień, dla wszystkich było jasne, że konstytucja musi utrzymać zasadę współksięstwa133. Przeciwnicy konstytucji obawiali się ponadto ograniczenia roli parafii. Konstytucja jednak nie tylko nie zmniejszyła ich znaczenia, ale nadała im wiele znamion nowoczesnego samorządu terytorialnego. Niektórzy żywili także obawy o to, że konstytucja, dopuszczając większą niż do tej pory aktywność międzynarodową andorskich instytucji, stanie się źródłem nowych wydatków. Istotnie, wzrost wydatków musiał nastąpić. Wiązało się to bowiem chociażby z przystąpieniem Andory do organizacji międzynarodowych. Z drugiej zaś strony Andora, jako dynamicznie rozwijające się państwo jest w stanie wywiązać się z podjętych zobowiązań oraz zapewnić swoim obywatelom odpowiednio wysoki standard życia. Niechaj świadczy o tym fakt, że Andora należy do tych nielicznych krajów, które terminowo wywiązują się ze swoich zobowiązań finansowych wobec Organizacji Narodów Zjednoczonych134. Poza tym w sytuacji, kiedy wolą większości obywateli jest budowanie niezależnego państwa, konieczna jest akceptacja wszystkich bez wyjątku wynikających z tego faktu konsekwencji. Wiąże się to bowiem nie tylko z przyjęciem niemałych w końcu korzyści, ale również z gotowością ponoszenia wszelkich niezbędnych kosztów. Stosunkowo najbardziej uzasadnione obawy przed uchwaleniem ustawy zasadniczej mógł żywić współksiążę hiszpański. Choć jeszcze w 1991 r., biskup Urgell składając Andorczykom życzenia z okazji świąt Bożego Narodzenia zwrócił uwagę, że konstytucja powinna gwarantować „suwerenność, neutralność i niepodległość kraju”135, to z czasem nabierał coraz więcej wątpliwości. Wbrew temu, co można by pomyśleć współksiążę hiszpański nie starał się uczynić z Andory państwa katolickiego. Biskup nie protestował w Tamże, s. 65. Godny uwagi jest fakt, że księstwo płaci jedną z najwyższych per capita składek spośród wszystkich członków ONZ. W 1998 r. każdy Andorczyk wpłacił do budżetu tej organizacji 5,08 dolarów amerykańskich. Zob. Andorran-US Relations: common hopes, commnon ties, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999, s. 1. 135 Zob. M. Mateu F. Luchaire, op. cit., s. 65. 133 134 46 jakiś specjalny sposób nawet wtedy, kiedy rząd dokonał zmian w sferze matrymonialnej, zastępując szeroko stosowane dotychczas postanowienia prawa kanonicznego nowoczesnymi uregulowaniami cywilnoprawnymi, które dopuszczały między innymi rozwody oraz zawieranie ślubów cywilnych. Być może postąpił w ten sposób dlatego, że Kościół w Andorze zachował parę innych, równie ważnych dla niego przywilejów, jak na przykład finansowanie szkół katolickich przez państwo136. Niepokój odczuwany przez biskupa Urgell dotyczył jednak czegoś innego. Obawiał się on, że strona francuska zgadzając się na uchwalenie andorskiej konstytucji, zechce sprowadzić współksięcia hiszpańskiego wyłącznie do roli suwerena duchowego. Zdawał sobie bowiem sprawę z tego, że choć od czasów „Pareatges” zasada równości współksiażąt była przestrzegana, to jednak współcześnie tylko współksiążę francuski był uznanym autorytetem na arenie międzynarodowej. Dlatego też 12 listopada 1992 r. biskup zdobył się na publiczne wyrażenie swoich trosk, co wielu obserwatorów odczytało jako swego rodzaju ultimatum137. Obawy biskupa ostatecznie znalazły odbicie w przygotowywanym tekście konstytucji, w którym obu współksiążętom przyznano identyczne uprawnienia zarówno w sferze stosunków międzynarodowych, jak i w każdej innej dziedzinie. Dzięki temu, 19 grudnia 1992 r., udało się osiągnąć ostateczne porozumienie zamykające około dwudziestomiesięczny cykl prac komisji trójstronnej. Wreszcie mógł się rozpocząć proces zatwierdzania konstytucji. Jako pierwsza uczyniła to Rada Generalna w dniu 2 lutego 1993 r. Następnie tekst konstytucji został poddany osądowi Andorczyków. W referendum, które odbyło się 14 marca 1993 r. aż 74,2 proc. obywateli opowiedziało się za ustawą zasadniczą. Odtąd dzień 14 marca jest w Andorze uroczyście obchodzonym świętem państwowym, jako rocznica uchwalenia konstytucji. Z datą 28 kwietnia 1993 r. swoje podpisy pod konstytucją złożyli: Prezydent Republiki Francuskiej – Francois Mitterrand, biskup Urgell – Joan Marti Alanis oraz Przewodniczący Rady Generalnej – Jordi Farras Forne. Z formalnego punktu widzenia konstytucja weszła w życie 4 maja 1993 r., po jej opublikowaniu w Oficjalnym Biuletynie Księstwa Andory. W porządku wewnętrznym każdego nowoczesnego państwa konstytucja zajmuje szczególne miejsce. Współcześnie pojęcie to jest najczęściej używane dla oznaczenia aktu 136 137 Tamże, s. 67. Tamże, s. 68. 47 prawnego, określającego ustrój polityczny danego państwa. Należy jednak zauważyć, że termin konstytucja może występować w różnych znaczeniach. Często wyróżnia się konstytucję w sensie materialnym oraz w sensie formalnym. W pierwszym przypadku konstytucja to całokształt norm prawnych, włącznie z normami prawa zwyczajowego, regulujących ustrój państwa. Natomiast pod pojęciem konstytucji w sensie formalnym rozumie się zwykle „(…) zespół norm prawnych zwartych w jednym akcie prawnym, różniącym się od ustaw zwykłych pod względem mocy prawnej oraz szczególnej nazwy”138. Z zaprezentowanym rozróżnieniem konstytucji w ujęciu materialnym i formalnym związany jest podział na konstytucję pisaną i niepisaną. Podejmując próbę zdefiniowania terminu konstytucja przy wykorzystaniu dwóch przedstawionych wyżej podziałów, można powiedzieć za Wiesławem Skrzydło, że interesujące nas pojęcie oznacza: „(…) ustawę zasadniczą w państwie, zawierającą normy wyposażone w najwyższą moc prawną, regulujące podstawy ustroju politycznego państwa. Jest to definicja konstytucji w znaczeniu formalno-prawnym, nie chodzi bowiem o faktycznie istniejący ustrój państwa, ale o akt prawny, a więc dokument pisany, który w systemie źródeł prawa każdego państwa spełnia fundamentalną rolę.”139 Taką właśnie konstytucją jest uchwalona 14 marca 1993 r. ustawa zasadnicza Księstwa Andory. Tworzy ją jeden dokument pisany, regulujący podstawy porządku polityczno-prawnego księstwa, co sprawia, że może być uznana za konstytucję w sensie formalnym. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej Andory, można z całą pewnością stwierdzić, iż jest to konstytucja pełna. Pierwsza w dziejach księstwa konstytucja należy bowiem do tych aktów konstytucyjnych, które w odróżnieniu od tzw. konstytucji fragmentarycznych, zawierają unormowania wszystkich podstawowych zasad i instytucji ustroju państwa. Ustawa zasadnicza Andory określa kto jest podmiotem najwyższej władzy w państwie i odnosi się do form sprawowania władzy przez suwerena (tytuł I), definiuje podstawowe prawa i wolności obywateli (tytuł II), wyznacza strukturę organów państwa oraz ogólne ramy zachodzących między nimi relacji (tytuły III-VIII), a ponadto zawiera postanowienia 138 139 S. Bożyk, Konstytucja, Białystok 1995, s. 4. W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Zakamycze 2000, s. 27. 48 gwarantujące tym normom najwyższą moc prawną i określające mechanizmy zmiany konstytucji140. Uwzględniając spotykany w literaturze podział konstytucji na sztywne i elastyczne, czyli na takie, które mogą być zmieniane tylko w szczególnym trybie oraz te, które można zmieniać w trybie przewidzianym dla ustaw zwykłych, ustawę zasadniczą Andory należy zakwalifikować do tych pierwszych. Procedura rewizji konstytucji została opisana w tytule dziewiątym. Prawo zainicjowania zmiany ustawy zasadniczej przysługuje współksiążętom oraz jednej trzeciej członków Rady Generalnej141. Sama zmiana konstytucji wymaga zgody większości dwóch trzecich deputowanych do Rady Generalnej. Po wyrażeniu zgody przez parlament, projekt zmiany konstytucji, tak szybko jak to tylko możliwe powinien zostać poddany ratyfikacji w drodze referendum. Zaraz po tym jak tylko procedura ta zostanie wykonana, współksiążęta sankcjonują nową konstytucję142. Stosując kryterium trybu uchwalania ustawy zasadniczej, według Andrzeja Antoszewskiego, możemy wskazać konstytucje oktrojowane, czyli nadane społeczeństwu przez władców oraz obywatelskie, uchwalone bądź przez demokratycznie wyłonione zgromadzenia przedstawicielskie bądź w drodze referendum, bądź przez kombinację obu tych sposobów143. Konstytucja Andory jest więc jak najbardziej konstytucją obywatelską. Nie została bowiem narzucona przez współksiążąt, ale była uchwalona przez parlament księstwa, by później uzyskać aprobatę znaczącej większości społeczeństwa, wyrażoną w referendum. Wreszcie odnosząc się do dokonanego przez Konstantego A. Wojtaszczyka podziału konstytucji ze względu na okres ich obowiązywania, należy stwierdzić, że jak większość obowiązujących współcześnie ustaw zasadniczych konstytucja Andory jest konstytucją stałą, ponieważ nie zostały ustanowione żadne końcowe terminy jej obowiązywania144. L’Organització política: l’Estat, Govern d’Andorra, Minister d’Educació, Joventut i Esports, Andorra la Vella 1998, s. 12. 141 Constitució del Principat d’Andorra, art. 105. 142 Tamże, art. 106-107. 143 Zob. Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbata, Wrocław 1998, s. 169. 144 Zob. K. A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, Warszawa 1998, s. 73. 140 49 § 2. Ustawa zasadnicza wobec niepodległości i niezależności Andory Ostatnie dekady dwudziestego wieku przyniosły wiele radykalnych i zaskakujących przemian politycznych i prawnych w Europie jak i na całym świecie. Wydarzenia takie jak upadek komunizmu czy wojna w byłej Jugosławii, skupiły na sobie uwagę światowej opinii publicznej. W niczym nie zmienia to faktu, że w tym samym czasie w europejskiej mikroskali zachodziły równie ważne i przełomowe zmiany, które pozostały jednak niedostrzeżone. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia właśnie w przypadku Księstwa Andory. Warto poświęcić mu nieco więcej uwagi, choćby z tego tylko powodu, że nie na co dzień możemy obserwować pojawienie się nowego państwa – podmiotu prawa międzynarodowego w pełnym tego słowa znaczeniu. W pierwszym artykule ustawy zasadniczej księstwa znalazł się zapis stwierdzający między innymi, że Andora jest niepodległym, demokratycznym i socjalnym państwem prawa. W nauce klasycznym i najszerszym ujęciem państwa jest definicja zaproponowana przez G. Jedlinka, która akcentuje jedność trzech elementów: wyodrębnionego terytorium, zamieszkującej go ludności oraz rządu sprawującego władzę zwierzchnią145. Jednak wydaje się, że takie tradycyjne rozumienie państwa nie jest w pełni słuszne. Jest ono bowiem dość szerokie i nie zawsze umożliwia wyeliminowanie tworów, które nie są państwami w rozumieniu prawa międzynarodowego. Konwencja o prawach i obowiązkach państw przyjęta w Montevideo w 1933 r. do trzech wspomnianych wyżej atrybutów państwowości dodaje jeszcze czwarty – zdolność do utrzymywania stosunków z innymi państwami146. Piątym formalnym kryterium podmiotowości prawnomiędzynarodowej, występującym w literaturze, jest suwerenność. Suwerenność państwa jest zwykle rozumiana jako pełnia władzy w sprawach wewnętrznych oraz jako zewnętrzna niezależność od innych podmiotów147. Konstytucja z 14 marca 1993 r. jest pierwszą ustawą zasadniczą w dziejach Andory. Aby spisać pełną i rzeczywistą konstytucję księstwa, jej twórcy musieli zatem jako pierwsi zmierzyć się z zasygnalizowanymi wyżej problemami. Warto więc zastanowić się czy Andora spełnia pięć przytoczonych kryteriów oraz w jaki sposób ustosunkowała się do nich ustawa zasadnicza księstwa? 145 Leksykon politologii, op. cit., s. 270. R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 124. 147 S. M. Grochalski, Pojęcie, cechy, ewolucja suwerenności państwa, [w:] Niepodległość, pod red. W. Piątkowskiej-Stepaniak i L. Rubisza, Opole 1999, s. 27. 146 50 Jeśli chodzi o kwestię terytorium, nie można mieć pod tym względem żadnych wątpliwości. Andora zajmuje największą powierzchnię spośród wszystkich europejskich państw karłowatych. Jeśli zatem wspólnota międzynarodowa nie poddawała w wątpliwość państwowości Lichtensteinu, Monako czy San Marino przez wzgląd na ich szczupłe terytorium, to można wnioskować, że również Andora spełnia ten wymóg. Ponadto, jak trafnie zauważył J. Duursma, ani Francja ani Hiszpania nie rościły sobie nigdy praw do uznawania Andory za część ich własnego terytorium. Co więcej oba sąsiadujące z Andorą kraje, podpisując w czerwcu 1993 r. trójstronny układ sąsiedzki, podjęły się poszanowania integralności terytorialnej Andory148. Konstytucja nie odnosi się bezpośrednio do andorskiego terytorium. Wskazuje jednak, że księstwo składa się siedmiu parafii, które wymienione są z nazwy w artykule pierwszym ustawy zasadniczej. Rozwijając się prawo międzynarodowe dokonało pewnych przewartościowań we wzajemnych relacjach między elementami składowymi państwa. Jeszcze w okresie absolutyzmu ludność była traktowana wyłącznie jako dodatek do terytorium i biernie dzieliła jego los. Współcześnie jest inaczej. W wyniku uznania zasady samostanowienia rola ludności poważnie wzrosła. Lud (naród) stał się nosicielem suwerenności, a suwerenność państwa jest w istocie przejawem zwierzchnictwa ludu (narodu)149. Andora jest najludniejszym spośród europejskich państw karłowatych, jednak jej sytuacja ludnościowa jest bardzo specyficzna i unikalna w skali europejskiej. Jej wyjątkowość polega na tym, że ludność autochtoniczna Andory jest liczebnie mniejsza od ludności napływowej. Według danych z końca 2004 r. rodowici Andorczycy stanowili 36,65 proc. ogółu mieszkańców księstwa. Jeszcze w 1998 r. wskaźnik ten wynosił zaledwie 21,67 proc. Obecnie największą grupę mieszkańców księstwa stanowią Hiszpanie (38,27 proc.), a po nich Portugalczycy (11,49 proc.) i Francuzi (6,52 proc.). Inne narodowości stanowią 7,06 proc. mieszkańców Andory150. Dysproporcja ta stała się przedmiotem troski obserwatorów przygotowujących raport poświęcony wnioskowi Andory o przystąpienie do Rady Europy. W raporcie tym podkreślano wielokrotnie, że sytuacja ta może komplikować kwestie związane z obywatelstwem księstwa. Reprezentanci Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy dawali władzom andorskim do 148 J. Duursma, op. cit., s. 366-367. R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 125. 150 Andorra en Xifres 2005, Andorra la Vella 2005, s. 19. 149 51 zrozumienia, że oczekuje się od nich rozwiązania tego problemu poprzez ułatwienie rezydentom dostępu do otrzymania andorskiego obywatelstwa151. Kwestie związane z nabywaniem, posiadaniem i utratą andorskiego obywatelstwa, na mocy artykułu siódmego konstytucji, przekazano do uregulowania w drodze stosownej ustawy kwalifikowanej. Prawodawstwo andorskie w zakresie obywatelstwa miało zawsze na względzie ochronę tożsamości narodowej, niezbędnej z punktu widzenia istnienia państwa. Fala imigracji, z jaką zetknęła się Andora w drugiej połowie dwudziestego wieku, doprowadziła do zmiany jej struktury demograficznej. Powstała silna dysproporcja liczebności między ludnością rodzimą a napływową. Uznano, iż dysproporcja ta może stanowić wręcz zagrożenie dla fundamentów państwa. Zakładano, że po uchwaleniu konstytucji sytuacja ta ulegnie poprawie, dzięki podjęciu działań idących w kierunku pokrycia się populacji rzeczywistej z populacją prawną księstwa. Prawodawstwo w tym zakresie rozwijał się stopniowo, aż do momentu, kiedy została zgłoszona propozycja umożliwienia cudzoziemcom nabywania obywatelstwa andorskiego poprzez naturalizację152. Zgodnie z postanowieniami pierwszego tytułu ustawy kwalifikowanej z 5 października 1995 r. o obywatelstwie narodowość andorską posiada dziecko urodzone w księstwie, którego co najmniej jeden z rodziców jest Andorczykiem. Andorczykiem jest również dziecko urodzone za granicą, którego co najmniej jeden z rodziców jest Andorczykiem urodzonym w księstwie153. Andorczykiem staje się także dziecko znalezione w księstwie lub urodzone w księstwie z rodziców nieznanych. Ten stan rzeczy trwa dopóki nie zostanie ustalone pochodzenie dziecka i jego pokrewieństwo względem obcokrajowca, pod warunkiem, że pokrewieństwo to zostanie ustalone przed osiągnięciem przez dziecko pełnoletności. Andorczykiem jest dziecko urodzone w księstwie z rodziców bezpaństwowych lub obcokrajowców, którym kraj pochodzenia odmawia przyznania obywatelstwa. Obywatelstwo to można utracić, jeśli w trakcie niepełnoletności dziecka, zostanie mu przyznane obywatelstwo jednego z rodziców, zgodnie z prawem krajowym tego ostatniego154. Ponadto za Andorczyka zostaje uznane dziecko urodzone w księstwie z obcokrajowców, jeśli jedno z 151 Report on the application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, op. cit., s. 2, 10-11. 152 Zob. Loi qualifiée sur la nationalité, 5 octobre 1995, Exposé des motifs. 153 Tamże, art. 1, 2. 154 Tamże, art. 4, 5. 52 rodziców, pod opieką którego znajduje się dziecko, przebywa w na terytorium księstwa w dniu narodzin dziecka od co najmniej osiemnastu lat155. Obywatelstwo andorskie może uzyskać dziecko adoptowane przez osobę narodowości andorskiej, pod warunkiem, że adopcja odbyła się przed ukończeniem przez dziecko czternastego roku życia156. Obywatelstwo andorskie mogą uzyskać dzieci urodzone za granicą z rodzica Andorczyka również urodzonego za granicą, a także wnuki osoby narodowości andorskiej, jeśli udokumentują swój ciągły pobyt w księstwie przez okres osiemnastu lat157. Obywatelstwo andorskie może uzyskać obcokrajowiec, który poślubia Andorczyka, o ile potwierdzi swój ciągły pobyt w księstwie przez okres trzech lat przed lub po zawarciu małżeństwa oraz dowiedzie swej asymilacji w Andorze158. Obywatelem Andory można stać się również w drodze naturalizacji, o której decyduje w sposób dyskrecjonalny rząd księstwa. Obcokrajowiec, który o to prosi, musi udowodnić swój ciągły pobyt w Andorze przez 25 lat, poprzedzających dzień złożenia prośby oraz dowiedzie swej asymilacji159. Stopień asymilacji jest określany przez odpowiednie służby administracyjne utworzone przez rząd. Zostały one zobowiązane do opublikowania regulaminu dotyczącego problemów asymilacji, który ma zawierać obiektywne kryteria, unikające brania pod uwagę takich czynników jak płeć, pochodzenie etniczne, religia, światopogląd, narodowość i sytuacja ekonomiczna zainteresowanego. Przeciwnie ustawa angorskie 5 października 1995 r. angorskie obywatelstwie przewiduje, że angorskie rzeczonym zakresie winny być brane pod uwagę takie elementy, jak znajomość języka katalońskiego oraz instytucji andorskich 160. Obywatelstwo andorskie nabywa również dziecko małoletnie wówczas, kiedy jedno z rodziców lub krewny, pod którego prawną opiekę jest oddane, otrzymuje obywatelstwo andorskie. Dziecko musi być jednak urodzone w Andorze lub mieć taki sam czas pobytu ciągłego w księstwie, jak jego opiekun. Ta sama zasada dotyczy dziecka adoptowanego, w przypadku nabycia obywatelstwa przez osobę adoptującą161. Na okres wykonywania swych funkcji obywatelstwo otrzymują: osobiści przedstawiciele współksiążąt w Andorze, sekretarz generalny służb współksięcia biskupa i dyrektor gabinetu osobistego przedstawiciela współksięcia francuskiego, sędziowie Tamże, art. 6. Tamże, art. 8. 157 Tamże, art. 9. 158 Tamze, art. 10. 159 Tamże, art. 11. 160 Tamże, art. 36. 161 Tamze, art. 12. 155 156 53 Trybunału Konstytucyjnego oraz księża wykonujący posługę w parafiach księstwa. Obywatelstwo nabyte w ten sposób nie jest przekazywane ani przez małżeństwo ani pokrewieństwo i nie zapewnia nabycia praw politycznych. Ponadto Rada Generalna może większością dwóch trzecich głosów nadać tytuł honorowego Andorczyka każdemu obcokrajowcowi, w uznaniu jego zalet i zasług dla Księstwa Andory. Również i ten sposób nabycia obywatelstwa nie zapewnia praw politycznych. Podobnie obywatelstwa nabytego tą drogą nie można przekazywać przez związek małżeński i pokrewieństwo162. Ustawa określa również przypadki utraty obywatelstwa andorskiego. Traci je osoba pełnoletnia, która posiada lub nabywa dobrowolnie obywatelstwo państwa obcego 163. Może zrzec się obywatelstwa andorskiego osoba, która poślubia obywatela obcego państwa, jeśli przyjmuje obywatelstwo swojego współmałżonka, zgodnie z prawem krajowym tego ostatniego164. Podobnie traci obywatelstwo osoba niepełnoletnia, która w wyniku adopcji przechodzi pod władzę rodzicielską obywatela obcego państwa, którego obywatelstwo otrzymuje165. Obywatelstwo andorskie tracą również osoby, które bez uprzedniej zgody rządu księstwa zaciągnęły się do obcej armii, piastują urzędy publiczne w obcym państwie oraz osoby, które składają fałszywe zeznania w celu nabycia, zachowania lub odzyskania obywatelstwa Andory. W ostatnim z wymienionych przypadków utrata następuje z chwilą stwierdzenia przez rząd nieprawdziwości złożonych zeznań166. Odzyskać obywatelstwo andorskie mogą osoby, które utraciły je na skutek małżeństwa z obcokrajowcem. Dotyczy to również niepełnoletnich, którzy utracili obywatelstwo w trybie przewidzianym w artykule 20 ustawy o obywatelstwie z 5 października 1995 r., a także dzieci, które utraciły obywatelstwo w przypadkach określonych artykule czwartym i piątym tej ustawy167. Aby uzyskać obywatelstwo andorskie, powołując się na artykuł 8, 9, 10, 11 lub 12 ustawy o obywatelstwie, bądź odzyskać je w oparciu o jej art. 26, zainteresowany jest obowiązany przedłożyć szereg dokumentów. Ustawa określa, że we wszystkich przypadkach muszą znaleźć się wśród nich: wyciąg z aktu urodzenia, potwierdzenie stałego zameldowania wydane przez odpowiednią comú lub właściwą służbę rządową, zaświadczenie o poprzednim miejscu zamieszkania, potwierdzenie niekaralności z kraju pochodzenia, jak i stosowne Tamże, art. 14-15. Tamże, art. 17-18. 164 Tamże, art. 19. 165 Tamże, art. 20. 166 Tamże, art. 21-22, 24. 167 Tamże, art. 26. 162 163 54 zaświadczenie z rejestru karnego Andory, świadectwa potwierdzające lata odbytej nauki, pisemną deklarację wyrażającą wolę przyjęcia obywatelstwa andorskiego i wolę zachowania niepodległości Andory, jej porządku konstytucyjnego, praw, zwyczajów oraz wypełniania obowiązków obywatelskich168. W stosunku do osób ubiegających się o uzyskanie obywatelstwa z mocy artykułów 2, 3, 4, 5, 6 lub 35 rzeczonej ustawy obowiązuje procedura uproszczona. Po analizie otrzymanych dokumentów wydawana jest decyzja rządu w formie rozporządzenia, mające rangę decyzji administracyjnej. Ewentualna decyzja negatywna musi być właściwie umotywowana. Od decyzji odmownej zainteresowanemu przysługuje odwołanie w trybie przewidzianym w kodeksie administracyjnym księstwa169. Skomplikowane kwestie narodowościowe i zawiła problematyka obywatelstwa nie przeszkodziły jednak w tym, aby w ustawie zasadniczej suwerenem Andory mógł zostać ustanowiony jej lud. Już w preambule do konstytucji zapisano, że lud andorski z pełną wolnością i niezależnością wykonuje swoją własną suwerenność (El Poble Andora, amb plena llibertat i independèndecia, i en exercici de la seva pròpia sobirania). Lud Andory wykonuje swą suwerenność za pośrednictwem instytucji ustanowionych w konstytucji oraz poprzez różne formy uczestnictwa w życiu publicznym księstwa170. Od dnia wejścia w życie ustawy zasadniczej, Andora posiada skodyfikowany system prawny, którego konstytucja jest najwyższym i najważniejszym elementem wiążącym zarówno jednostki jak również instytucje publiczne. Władza każdego z konstytucyjnych organów państwa została jasno i precyzyjnie zdefiniowana. W Andorze w praktyczny sposób realizuje się zasada trójpodziału władzy. Stanowi to fundament dla funkcjonowania demokratycznego rządu, który w oparciu o przejrzyste reguły prawne sprawnie i skutecznie wykonuje powierzone mu zadania. Jak pisze J. Duursma, ponad wszelką wątpliwość rząd Andory w szerokim tego słowa znaczeniu sprawuje efektywną władzę na jej terytorium 171. Zachowanie tradycyjnej instytucji współksiążąt w żaden sposób nie działa na nie korzyść efektywności andorskich władz, ani nie godzi w suwerenność Andory. Ewentualne wpływy współksiążąt, mające miejsce choćby w sferze wymiaru sprawiedliwości, należy postrzegać w kategoriach niezbędnej sąsiedzkiej pomocy międzynarodowej, zrozumiałej i Tamże, art. 29. Tamże, art. 31. 170 F. Luchaire, La sobirania en el món europeu, [w:] Memòria 1999, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, s. 30. 171 Zob. J. Duursma, op. cit., s. 367. 168 169 55 uzasadnionej w przypadku państwa karłowatego, jakim jest Andora. Warto w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że w toku prac nad ustawą zasadniczą księstwa nigdy nie podejmowano prób zniesienia tej tradycyjnej instytucji. W artykule pierwszym konstytucji znalazł się również zapis mówiący, że systemem politycznym Andory współksięstwo parlamentarne (Coprincipat parlamentari). Zakłada się więc współistnienie tradycyjnej instytucji współksiążąt z demokratycznie wybieranymi ciałami przedstawicielskimi. Przed 1993 r. władza współksiążąt teoretycznie nie była czymkolwiek ograniczona. Współcześnie źródłem ich uprawnień stała się ustawa zasadnicza księstwa. Każdy ze współksiążąt ślubuje wykonywać swe funkcje w zgodzie z obowiązującą konstytucją172. Współksiążęta są symbolem i gwarantem trwałości i ciągłości Andory, jak również jej niepodległości. Zgodnie z konstytucją ich obecność ma sprzyjać utrzymaniu ducha równości w tradycyjnie zrównoważonych stosunkach Andory z Francją i Hiszpanią173. Wchodząc jako podmiot na arenę międzynarodową, Andora urzeczywistniła się więc w zgodzie z wymaganiami zasady efektywnego rządu. Co więcej, jak twierdzi T. Jasudowicz, księstwo pojawiło się w systemie stosunków międzynarodowych „(…) zgodnie z wymaganiami legalizmu czy wręcz legitymizmu, skoro wszystko się dokonało lege artis – za zgodą i przy ścisłym współdziałaniu dotychczasowych współzwierzchników, ze zgodnym wypracowaniem niezbędnych imponderabiliów państwowości, z zapewnieniem równoważących się w ich trójpodziale władz najwyższych, opartej na zgodnie wypracowanej i odpowiadającej standardom europejskim konstytucji.”174 Dokonując tego Andora uzyskała również międzynarodową zdolność do działania, co udowodniła poprzez uczestnictwo w uniwersalnych i regionalnych organizacjach międzynarodowych oraz uzyskując niekwestionowane uznanie międzynarodowe, poczynając od traktatowego uznania przez Francję i Hiszpanię. Warto podkreślić, że akurat tą zdolność Andora rozwijała na długo przed uzyskaniem podmiotowości prawnomiedzynarodowej. Już w 1952 r. księstwo przystąpiło do Powszechnej Konwencji o Prawie Autorskim, a w 1954 r. do Haskiej Konwencji o Ochronie Dóbr Kulturalnych podczas Konfliktu Zbrojnego. Delegacja Andory brała udział w stosownych konferencjach służących przygotowaniu i podpisaniu tych umów, podobnie jak w konferencji Constitució del Principat d’Andorra, art. 43. Tamże, art. 44. 174 T. Jasudowicz, Przeoczone narodziny państwa-podmiotu, op. cit., s. 168. 172 173 56 zajmującej się rewizją pierwszej z nich (Paryż, 1971 r.) oraz w konferencji poświęconej ochronie nagrań fonograficznych (Genewa, 1971 r.). Ponadto już od 1973 r., za zgodą obu współksiążąt, przedstawiciele księstwa mogli uczestniczyć w konferencjach organizowanych pod auspicjami UNESCO175. Współcześnie nie można już mieć wątpliwości co do tego, że Andora jest państwem suwerennym. Jednak suwerenności, rozumianej zarówno jako pełnia władzy w sprawach wewnętrznych, jak i niezależność od innych podmiotów, nie wolno absolutyzować. Owa pełnia władzy jest bowiem ograniczona chociażby koniecznością poszanowania praw człowieka. Również w wymiarze zewnętrznym suwerenność państwa jest ograniczona. Czynnikiem ograniczającym jest suwerenna władza innego państwa, ponieważ państwa jako podmioty są w stosunku do siebie równorzędne176. Siłą rzeczy do zasad tych musi stosować się również Księstwo Andory. Wyrazem tego są stosowne postanowienia jej konstytucji. Ustawa zasadnicza księstwa deklaruje, że działania państwa andorskiego są inspirowane wolą poszanowania i promowania takich wartości jak wolność, równość, sprawiedliwość, tolerancja oraz prawa człowieka177. W artykule piątym andorskiej konstytucji zapisano, że postanowienia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka obowiązują na terytorium księstwa. Andora zobowiązała się do przestrzegania powszechnie uznanych zasad prawa międzynarodowego publicznego, deklarując inkorporowanie ich do swojego systemu prawnego. W konstytucji znalazły się również zapisy zapewniające o tym, że traktaty i porozumienia międzynarodowe, do których przystępuje księstwo, są włączane do jego systemu prawnego, a ich postanowienia nie mogą być zmieniane ani uchylane przez ustawy krajowe178. W rezultacie przeprowadzonych reform i uchwalenia konstytucji, Księstwo Andory stało się suwerennym państwem, podmiotem prawa międzynarodowego. Andora wprowadziła na swoim terytorium nowoczesny system prawny oparty na poszanowaniu zasad demokracji i przestrzeganiu praw człowieka, odpowiadający europejskim standardom. Jakkolwiek w przeszłości niepodległość i niezależność księstwa, a co za tym idzie jego aktywność na arenie międzynarodowej, mogły być ograniczane, to uchwalenie konstytucji i uzyskanie szerokiego uznania przez społeczność międzynarodową, w zasadzie zlikwidowało tego rodzaju Tamże, s. 164. S. M. Grochalski, op. cit., s. 27. 177 Constitució del Principat d’Andorra, art. 1. 178 Tamże, art. 3. 175 176 57 zagrożenia. Co więcej, stworzyło Andorze możliwość aktywnego poszukiwania właściwego dla niej miejsca we współczesnym świecie. 58 § 3. Wewnętrzne i zewnętrzne konsekwencje uchwalenia konstytucji Pierwsza w dziejach Księstwa Andory ustawa zasadnicza ostatecznie weszła w życie 4 maja 1993 r. Wydarzenie to wywołało zasadnicze zmiany w prawnomiędzynarodowym położeniu Andory, jak również w jej porządku wewnętrznym. W rezultacie przeprowadzonych reform, których zwieńczeniem było uchwalenie konstytucji Andora stała się podmiotem prawa międzynarodowego w pełnym tego słowa znaczeniu. Zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka „(...) bez względu na położenie, jakie miała [Andora] dotychczas – jest to obecnie „Państwo” z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego”179. Również w aktach Rady Europy możemy znaleźć opinie potwierdzające to stanowisko. W raporcie na temat wniosku złożonego przez księstwo w sprawie członkostwa w Radzie czytamy między innymi: „4 maja 1993 r. weszła w życie Konstytucja Księstwa Andory nadająca temu pirenejskiemu krajowi cechy państwa prawa i wyrażająca zasady, zgodnie z którymi każda osoba znajdująca się pod andorską jurysdykcją może cieszyć się poszanowaniem praw człowieka i fundamentalnych wolności”180. Niemal natychmiast po uchwaleniu konstytucji pojawiły się nowe elementy w płaszczyźnie stosunków między Andorą a jej dotychczasowymi współzwierzchnikami. Chodzi tu oczywiście o trójstronny traktat o stosunkach sąsiedzkich, przyjaźni i współpracy między Republiką Francuską, Królestwem Hiszpanii i Księstwem Andory. Został on podpisany 1 czerwca 1993 r. przez ministrów spraw zagranicznych Francji i Hiszpanii, a 3 czerwca 1993 r. przez premiera Andory. W tym fundamentalnym z punktu widzenia księstwa traktacie, Francja i Hiszpania uznały Andorę za suwerenne państwo, ustanowiły z nią stosunki dyplomatyczne i zobowiązały się do służenia jej pomocą w ułatwieniu udziału w konferencjach, organizacjach i umowach międzynarodowych181. Waga tego traktatu staje się jeszcze większa, jeśli uwzględni się fakt, że przed 1993 r. stosunki andorsko-francuskie i andorsko-hiszpańskie nie miały wcale charakteru stosunków European Court of Human Rights in the Case of Iribarne Pérez v. France (Judgment), Strasbourg, 24 października 1995, pkt 22. 180 Report on the application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, op. cit. 181 Zob. T. Jasudowicz, Przeoczone narodziny państwa-podmiotu. O ewolucji prawnomiędzynarodowego statusu Andory, op. cit., s. 166. 179 59 międzynarodowych i nie mieściły się w sferze regulowanej przez prawo międzynarodowe. Europejski Trybunał Praw Człowieka analizując w 1992 r. relacje łączące Andorę z Francją stwierdził jednoznacznie, że „stosunki między Andorą i Francją nie wchodzą w zakres stosunków między państwami suwerennymi. Nigdy nie przybierały one form porozumień międzynarodowych, ponieważ francuskim współksięciem jest prezydent Republiki Francuskiej, a rząd Francji zawsze odmawiał uznania państwowości księstwa”182. Sytuacja ta mogła ulec jakościowej zmianie dopiero po uchwaleniu i wejściu w życie andorskiej ustawy zasadniczej. Hiszpania była pierwszym państwem, które wysłało swojego ambasadora do Andory, w osobie Jego Ekscelencji José Maria Paz Agüeras, 28 sierpnia 1993 r. Co prawda Francja mianowała swego ambasadora, Jego Ekscelencję M. Gérard Julienne, już 30 lipca, jednak faktycznie objął on swoje stanowisko dopiero 5 września 1993 r. Trzecim w kolejności państwem, ustanawiającym stosunki dyplomatyczne z Andorą była Holandia, która 14 grudnia 1993 r. akredytowała swojego ambasadora z siedzibą w Paryżu183. Francja i Hiszpania pozostają do dnia dzisiejszego jedynymi państwami, które posiadają ambasadorów stale rezydujących w Andorze. Inne kraje akredytowały swoich ambasadorów albo w Paryżu albo w Madrycie. Ponadto w Andorze rezyduje kilku konsuli honorowych, reprezentujących Niemcy czy też Wielką Brytanię. Ważnym i symbolicznym wydarzeniem było również nawiązanie stosunków dyplomatycznych między Andorą i Stolicą Apostolską, co nastąpiło 16 czerwca 1995 r., podczas wizyty premiera Marca Forné Molné u Papieża Jana Pawła II. Dzięki temu nuncjusz apostolski, rezydujący w Madrycie, 4 kwietnia 1996 r. mógł przedstawić listy uwierzytelniające współksięciu biskupowi, a 11 kwietnia 1996 r. przedstawicielom współksięcia francuskiego184. Andora wykorzystując wzory przyjęte w łacińskim kręgu kulturowym uczyniła nuncjusza apostolskiego dziekanem swojego korpusu dyplomatycznego. W latach 1994-1998 księstwo nawiązało stosunki dyplomatyczne z osiemdziesięcioma państwami, albo w formie wymiany listów albo poprzez podpisanie stosownych umów w Nowym Jorku, Paryżu, Madrycie czy Brukseli. Jest to imponujące osiągnięcie jak na kraj, 182 Case of Drozd and Janousek v. France and Spain, op. cit., pkt 68. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 112. 184 Ambasadorzy przyjmowani w Andorze muszą przedstawić listy uwierzytelniające każdemu ze współksiążąt w ich własnych siedzibach. Aby przedstawić je współksięciu biskupowi należy więc udać się do Urgell. By przedłożyć je współksięciu francuskiemu trzeba pojechać do Paryża, do Pałacu Elizejskiego. Ambasador może wykonywać swe funkcje warunkowo, jeśli złoży listy uwierzytelniające tylko jednemu ze współksiążąt, ale w terminie późniejszym musi dopełnić wszelkich wymogów proceduralnych. Tamże, s. 113. 183 60 który przed 1993 r. nie posiadał własnego ministerstwa spraw zagranicznych. Nawet teraz andorska służba dyplomatyczna znajduje się jeszcze we wczesnej fazie rozwoju. W 1997 r. ministerstwo spraw zagranicznych miało jeden z najmniejszych budżetów w księstwie, wynoszący 0,93 proc. wydatków państwa. Siłą rzeczy znajduje to swoje przełożenie na stosunkowo nikłe zasoby ludzkie znajdujące się w dyspozycji tego ministerstwa. Z tego też powodu księstwo otworzyło tylko pięć placówek dyplomatycznych: w Paryżu, Madrycie, Nowym Jorku, Strasbourgu i Brukseli. Jego ambasadorzy działają: w Hiszpanii, Francji, Belgii, Portugalii, Holandii, Luksemburgu, Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Watykanie, Włoszech, Maroku, Finlandii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Niemczech, Danii, Irlandii, Austrii, Grecji oraz przy organizacjach międzynarodowych jak: Organizacja Narodów Zjednoczonych, Rada Europy, UNESCO, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie i Unia Europejska. Zazwyczaj andorskie placówki dyplomatyczne prowadzi ambasador wraz ze swoim zastępcą. Wyjątkiem pod tym względem są istotne dla Andory miejsca, takie jak Paryż, Madryt czy ONZ, gdzie ambasador może mieć jeszcze dodatkowych współpracowników185. Uznanie międzynarodowe Andory, które było konsekwencją uchwalenia i wejścia w życie jej pierwszej konstytucji, nie ograniczyło się przychylnego stanowiska dotychczasowych współzwierzchników, ani też do nawiązywania stosunków w układzie bilateralnym. Już 24 czerwca 1993 r. ówczesny premier Andory, Òscar Ribas Reig, złożył w trybie pilnym w Nowym Jorku, na ręce Sekretarza Generalnego ONZ, Boutrosa Boutrosa Ghali, prośbę o przyjęcie księstwa w poczet Narodów Zjednoczonych. Dzięki temu 28 lipca 1993 r. Andora stała się 184 członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych186. Wydarzenie to było czynnikiem niezwykle ważnym dla faktycznego uznania Andory na arenie międzynarodowej. Towarzyszył mu niespodziewany oddźwięk medialny. Ponieważ językiem oficjalnym Andory jest kataloński, to sąsiadująca z nią hiszpańska Katalonia wykorzystała tą okazję i nadała przekaz telewizyjny w całości poświęcony mowie wygłoszonej przez premiera Andory w Stanach Zjednoczonych187. W dalszej kolejności księstwo stało się członkiem UNESCO (20 października 1993 r.), Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego (12 listopada 1993 r.), Światowej Organizacji Własności Intelektualnej (28 października 1994 r.), Organizacji Bezpieczeństwa i Tamże, s. 115-116. Tamże, s. 112. 187 Tamże, s. 113. 185 186 61 Współpracy w Europie (25 kwietnia 1996 r.), Światowej Organizacji Turystyki (10 maja 1996 r.), Światowej Organizacji Zdrowia (15 stycznia 1997 r.). Ponadto Andora jest członkiem Międzynarodowego Centrum Studiów nad Konserwacją i Odnową Dóbr Kulturalnych, UNICEF, Konferencji Narodów Zjednoczonych do spraw Współpracy i Rozwoju Ekonomicznego oraz Wspólnoty Pracy Pirenejów. Dodatkowo andorscy parlamentarzyści są członkami Stowarzyszenia Parlamentarzystów Języka Francuskiego, Unii Międzyparlamentarnej i Związku Państw Europy Zachodniej188. W 1998 r. w ostatniej z wymienionych tutaj organizacji przedstawiciel Andory sprawował funkcję przewodniczącego. Natomiast w 1997 r. ambasador księstwa w ONZ był wiceprzewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych. Andora przywiązuje jednak największa wagę do relacji wiążących ją z organizacjami europejskimi. Jej udział we współpracy międzynarodowej w wymiarze europejskim jest przeto szczególnie interesujący. Położenie w Europie dla tak małego państwa, jakim jest Księstwo Andory, ma zupełnie inne znaczenie niż, dajmy na to dla dużych i silnych gospodarczo Niemiec czy Francji. Dlatego właśnie Andorczycy pragną odnaleźć należne im miejsce w jednoczącej się Europie. Albert Pintat, minister spraw zagranicznych w rządzie Marca Forné Molné uważa, że bez cienia wątpliwości jednocząca się Europa jest miejscem, gdzie Andora powinna rozwijać swój potencjał189. Pierwsze próby nawiązania współpracy ze strukturami europejskimi zostały podjęte jeszcze przed uzyskaniem przez Andorę prawnomiędzynarodowej podmiotowości. Jak łatwo się domyśleć znaczącą rolę w tej sytuacji odegrał czynnik ekonomiczny. Po przystąpieniu Hiszpanii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej okazało się, że wielcy sąsiedzi Andory nie mogą już prowadzić wobec niej różnych polityk handlowych, ponieważ wiążą ich w tym zakresie uregulowania wspólnotowe. Stało się jasne, że niezbędne są bezpośrednie kontakty Księstwa Andory ze Wspólnotami Europejskimi. Po trwających kilka lat negocjacjach, 28 czerwca 1990 r., w formie wymiany listów zawarto porozumienie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Andorą, które weszło w życie z dniem 1 lipca 1991 r. Na jego mocy księstwo zostało włączone do europejskiej unii celnej. Na podstawie tego porozumienia między Andorą a EWG możliwy stał się swobodny obrót towarami przemysłowymi. Nie dotyczy on jednak produktów rolnych190. Tamże, s. 114. Finding Andorra’s place in the world, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999, s. 1 - 2. 190 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 51-53, 117; Andorra. Press release, s. 12. 188 189 62 Każdy kolejny andorski rząd przykłada wielką wagę do odpowiedniego ułożenia stosunków swego kraju z Unią Europejską. Stosunkowo niedawno w Andorze dostrzeżono potrzebę odnowienia porozumienia zawartego w 1990 r. ze Wspólnotą Europejską. W styczniu 1998 r. zakończono negocjacje w sprawie Porozumienia o Współpracy, obejmującego bardzo szeroki zakres spraw, m. in. środowisko naturalne, komunikację, wymianę informacji, kulturę, transport, współpracę regionalną i transgraniczną oraz kwestie socjalne. Jak dotąd to Porozumienie nie zostało podpisane191. Poprzedni rząd księstwa nie widział potrzeby dalszego zacieśniania stosunków z Unią, zwłaszcza poprzez przynależność swego kraju do struktur unijnych. Zdaniem byłego już premiera Andory, Marca Forné Molné, Bruksela powinna zmienić swoje podejście do państw karłowatych. Uważa on, iż członkostwo w Unii Europejskiej pociągnie za sobą duże koszty, a jego kraj aktualnie nie dysponuje środkami, które mogłyby posłużyć do „utrzymywania brukselskiej biurokracji”192. Pewne napięcia w stosunkach między Unią Europejską a Andorą wywołuje kwestia tytoniu, który jest podstawą andorskiego rolnictwa. Pomimo regularnych podwyżek ceł na tytoń, ceny tej używki w Andorze pozostają wciąż na znacznie niższym poziomie niż w państwach członkowskich Unii. Różnice cen oraz położenie geograficzne Andory sprzyjają przemytowi tytoniu. W 1997 r. Hiszpania zażądała od Andory drastycznej redukcji produkcji tytoniu. Również Wielka Brytania wywierała naciski na rząd księstwa, aby ten w większym niż dotychczas stopniu kontrolował produkcję i handel wyrobami tytoniowymi. Wszystko to dało rządowi do zrozumienia, że niezależnie od tego, czy księstwo będzie członkiem Unii, czy też nie, jego polityka gospodarcza musi uwzględniać interesy silniejszych partnerów. Rok 1998 był w Andorze rokiem wielkiego kryzysu tytoniowego. Produkcja tytoniu za rok 1998 wyniosła zaledwie 62,5 proc. produkcji z 1997 r.193 Kryzys tytoniowy był jednym z najtrudniejszych momentów we współczesnej historii Andory. Jednak z drugiej strony kryzys i towarzyszące mu naciski ze strony Unii Europejskiej zachęcały rząd księstwa do uregulowania spraw tego sektora gospodarki. W 1999 r. podniesione zostały ceny tytoniu. Ustanowiono również prawne podstawy walki z jego przemytem. Problem oczywiście nie został rozwiązany ostatecznie, ale udało się znaleźć podstawę porozumienia, co zawsze w takich przypadkach dobrze rokuje na przyszłość. 191 Zob. http://europa.eu.int/comm/external_relations/andorra/intro/index.htm Finding Andorra’s place in the world, op. cit., s. 2. 193 Zob. Economic Report 1998, op. cit., s. 33. 192 63 Integracja z Unią Europejską wymagałaby od Andory wielu poświęceń. Fakt, iż obecnie dobrze prosperująca gospodarka Andory promieniuje na północne regiony Hiszpanii, a nawet na południowe obszary Francji, sprzyjałby kolejnej fali imigracji do tego kraju. Ewentualne stosowanie przez Andorę ograniczeń w tym zakresie byłoby pogwałceniem zasady swobodnego przepływu osób. Z drugiej zaś strony pełne otwarcie na wolny ruch osobowy, mogłoby zachwiać i tak z trudem utrzymywaną równowagą demograficzną księstwa. Unia Europejska wymaga również od swoich członków zgody na swobodę przepływu kapitału. Tymczasem w Andorze obowiązują pod tym względem poważne obostrzenia. Obecnie kapitał zagraniczny ma prawo do maksymalnie 33 procent udziałów w firmie andorskiej194. Poprzedni rząd Andory, kierowany przez Marca Forné Molné, przygotowywał nowe przepisy w tym zakresie, które umożliwiłyby inwestorom zagranicznym kontrolowanie miejscowych firm w stu procentach. Ale i tu postawiono warunek: nie mogą to być firmy typu off – shore, zarządzane z zagranicy. Jedną z najważniejszych cech odróżniających Andorę od jej sąsiadów i reszty krajów Unii Europejskiej jest podejście do spraw podatkowych. Sprawia to, iż często kraj ten jest postrzegany jako raj podatkowy, albo pralnia brudnych pieniędzy. Rzeczywiście, w Andorze występują rzadko spotykane przywileje, czy ulgi fiskalne. W systemie podatkowym księstwa nie obowiązuje ani podatek dochodowy ani podatek VAT195. Jak twierdzi Marc Forné Molné, jest to jednak w pewnym sensie skutkiem procesu dziejowego: „Nasz kraj – mówił były premier księstwa – nie powstał w stary, klasyczny sposób, to znaczy: nie potrzebował aż tylu dochodów bezpośrednich, mógł się zadowolić jedynie podatkami pośrednimi... Dlaczego? Bo skoro mamy 10 milionów gości rocznie, a wszyscy kupią tu choćby tańszą niż u siebie benzynę, o innych produktach nie wspominając, to pozwala to państwu całkiem sprawnie funkcjonować, a jego obywatelom – żyć w dobrobycie.”196 Nikt w Andorze raczej nie wątpi w to, że pewnego dnia kraj ten zostanie członkiem Unii, jednak zdaje się, że wszyscy chcą odsunąć ten dzień w bliżej nieokreśloną przyszłość. Na chwilę obecną zbyt wiele różni Księstwo Andory od krajów Unii Europejskiej. Różnice te 194 Shaping a fiscal paradise to fit the times, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999, s. 3. 195 Andorra. Press release, s. 11. 196 Zob. Supermarket w Pirenejach, op. cit., s. 35. 64 w dużej mierze konstytuują tożsamość andorską. Nie powinno zatem nikogo dziwić, że próby zacierania tych różnic mogłyby zostać odebrane jako zamach na tożsamość Andorczyków. Ukoronowaniem dotychczasowych stosunków Andory z Unią Europejską stało się wprowadzenie do obiegu w księstwie wspólnej europejskiej waluty. Zostało to podyktowane przystąpieniem Francji i Hiszpanii do unii monetarnej i przyjęcia przez te kraje nowego pieniądza, czyli euro. Tym samym znajdujące się do tej pory w obiegu frank francuski i hiszpańska peseta zniknęły. Uzasadnione więc było przyjęcie nowej waluty przez Andorę, która przecież nie posiada własnego pieniądza197. O wiele dalej wstecz sięga historia stosunków Księstwa Andory z Radą Europy. Przedstawiciele księstwa aktywnie uczestniczyli w Konferencji Regionów Pirenejskich, zorganizowanej przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy i Stałą Konferencję Władz Lokalnych i Regionalnych Europy w czerwcu 1982 r. W rezolucji nr 791 z 1983 r., poświęconej tej konferencji, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wyraziło życzenie, aby współpraca transgraniczna w regionie Pirenejów objęła również Księstwo Andory. Życzenie się spełniło, odkąd Andora zaczęła uczestniczyć w pracach Wspólnoty Roboczej Regionu Pirenejów, wespół z siedmioma regionami pirenejskimi Francji i Hiszpanii198. Rada Europy nie pozostawała obojętna wobec przemian zachodzących wówczas w Andorze. Jej postawa była jednym z czynników wspierających te przemiany. W 1990 r. Zgromadzenie Parlamentarne przyjęło rezolucję, w której zwracało się do wspołksiążąt i Rady Generalnej z prośbą o uchwalenie pisanej konstytucji, gwarantującej poszanowanie fundamentalnych praw i wolności człowieka i obywatela. Zgromadzenie zasugerowało również przyjęcie ustawy zasadniczej przez Andorczyków w drodze referendum 199. Nie sposób nie dostrzec, że postulaty te w większości zostały spełnione. Wydaje się jednak, że w większym stopniu było to podyktowane wolą samych Andorczyków niż nacisków ze strony Rady Europy. Nie mniej jednak trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że stanowisko Rady Europy miało pewien wpływ na sytuację wewnętrzną Andory. Wpływ ten dał się zauważyć nie tylko w okresie wieńczącym andorskie przemiany, ale również tuż po uchwaleniu konstytucji księstwa. W pierwszej klauzuli przejściowej uzupełniającej andorską ustawę zasadniczą zapisano, że 8 września 1993 r., w dniu święta Pani Meritxell, patronki księstwa, Síndic Zob. Two sides to every coin, „The Economist”, March 9th, 2002, s. 35. Zob. Report on the application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, op. cit., s. 4. 199 Tamże. 197 198 65 General zwoła wybory parlamentarne, które winny odbyć się w pierwszej połowie grudnia tegoż roku. Tak też się stało i 12 grudnia 1993 r. w Andorze odbyły się pierwsze po uchwaleniu konstytucji wybory do Rady Generalnej. Dwa miesiące wcześniej, 7 października 1993 r., ówczesny Síndic General, Jordi Farras Forné, zaprosił przedstawicieli Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy do obserwowania przebiegu wyborów. Biuro Zgromadzenia zadecydowało 3 listopada 1993 r. o przyjęciu tego zaproszenia i utworzeniu komitetu ad hoc, w skład którego weszli reprezentanci różnych grup politycznych200. Obserwatorzy z ramienia Rady Europy nie zgłosili jakichkolwiek zastrzeżeń co do przebiegu wyborów i realizacji demokratycznych procedur w Andorze. Bez wątpienia element ten ułatwił podjęcie decyzji o zaproszeniu Andory do członkostwa w Radzie Europy, co ostatecznie stało się faktem 10 listopada 1994 r. W Zgromadzeniu Parlamentarnym dla reprezentantów Andory zarezerwowano dwa miejsca201. Wszystkie wybory, które odbyły się w Andorze po uchwaleniu konstytucji charakteryzowała wysoka frekwencja. W wyborach do Rady Generalnej w 1997 r. wyniosła ona 81,6 proc. w skali całego kraju. W poszczególnych parafiach frekwencja wyborcza była zróżnicowana, aczkolwiek kształtowała się na równie wysokim poziomie. Najniższy wskaźnik uczestnictwa w wyborach parlamentarnych w 1997 r. zanotowano w parafii Canillo, gdzie wyniósł on 78,8 proc. Natomiast najwyższą frekwencję odnotowano w parafii Sant Julià de Lòria – 84,6 proc.202 W tym kontekście niezwykle ciekawy jest fakt, iż w wyborach, które odbyły się 4 marca 2001 r., w skali całego księstwa odnotowano identyczną jak cztery lata wcześniej frekwencję. Ponownie wyniosła ona 81,6 proc. Odmiennie natomiast wyglądało jej zróżnicowanie przestrzenne. Najwyższą frekwencję, 88,3 proc., zanotowano tym razem w Canillo, czyli w parafii, w której w 1997 r. wskaźnik ten był najniższy. Natomiast w 2001 r. najniższa frekwencja, 77,9 proc., wystąpiła w parafii Andorra la Vella203. W 2005 r. frekwencja nie była dużo niższa i wyniosła 80,40 proc. Jak pokazują wyniki wyborów z lat 1997-2005 na scenie politycznej Andory wykrystalizowały się trzy ugrupowania, które mogą aspirować do miana głównych sił politycznych księstwa. Z tego chociażby powodu warto poświęcić im nieco uwagi. Tamże, s. 5. Tamże, s. 3. 202 Tamże. 203 Tamże. 200 201 66 Tabela 2. WYNIKI WYBORÓW DO RADY GENERALNEJ KSIĘSTWA ANDORY W LATACH 1997 – 2005 1997 Unió Liberal (UL) Agrupament Nacional Democràtic (AND) Iniciativa Democrática Nacional (IDN) Nova Democràcia (ND) UPd’O Partit Liberal d’Andorra (PLA) Partit Socialdemòcrata (PS) Partit Demòcrata (PD) Unió Laurediana (UL) Partit Socialdemòcrata (PS) + Renovació Democràtica (RD) Centre Demòcrata Andorrà + Segle 21 RAZEM FREKWENCJA CN 6 4 2 2 0 14 CP 10 2 0 0 2 2001 RG CN 16 6 2 2 2 7 4 3 0 14 28 81,60 % 14 CP 2005 RG CN CP RG 8 2 2 2 14 15 6 5 2 28 6 6 2 14 81,60 % 8 14 6 6 6 14 2 28 80,40 % Legenda: CN – Okręg krajowy (Circumscripció Nacional) CP – Okręgi parafialne (Circumscripció Parroquial) RG – Wyniki ogólne (Resultats Globals) Źródło: http://www.eleccions.ad/ Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę, że działalność partii politycznych jest zjawiskiem stosunkowo nowym w Księstwie Andory. Prawo tworzenia partii Andorczycy otrzymali dopiero na mocy konstytucji z 1993 r. Ich organizacja i funkcjonowanie muszą być oparte na poszanowaniu prawa i zasad demokracji204. Ponieważ przed 1993 r. działalność partii w Andorze nie była zalegalizowana, jej system partyjny nie okrzepł jeszcze na tyle, aby możliwe było poddawanie go wnikliwym analizom. Rezultaty wyborów do Rady Generalnej, jakie odbyły się po uchwaleniu ustawy zasadniczej, wskazują jednak na to, że układ ten może ewoluować w kierunku systemu partii predominującej, gdyby posłużyć się typologią systemów partyjnych Giovanniego Sartoriego. Co prawda według tego sławnego politologa „dominacja jednej partii i stabilizacja systemu partii predominującej następuje wówczas, gdy trwa co najmniej przez okres funkcjonowania kolejnych czterech parlamentów”205. 204 205 Constitució del Principat d’Andorra, Art. 26. Demokracje zachodnioeuropejskie, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław 1997, s. 167. 67 Po uchwaleniu konstytucji w Andorze odbyły się jak dotąd tylko trzy elekcje z udziałem partii politycznych. Jednak przewaga, z jaką Partia Liberalna zwyciężała w dwóch ostatnich wyborach do Rady Generalnej, może świadczyć o rysowaniu się takiej właśnie tendencji. Początki działania tej partii sięgają 1992 r. Od 1994 r. partia aktywnie uczestniczy w pracach międzynarodowych organizacji liberalnych, takich jak International Liberal, czy International Network of Liberal Women. Na piątym Kongresie, 7 maja 2000 r., partia przyjęła swój manifest (Manifest Sobre El Liberalisme a Andorra), który określa jej aktualną linię polityczną. Andorscy liberałowie zapewniają w tym dokumencie o swoim poszanowaniu dla tradycji oraz postępu, jaki dokonał się w księstwie, począwszy od 1866 r., a skończywszy na przyznaniu praw wyborczych kobietom i uchwaleniu konstytucji w 1993 r. Partia Liberalna w swoim manifeście deklaruje wolę obrony podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela oraz przywiązanie do zasad demokracji. PLA akceptuje idee propagowane przez europejskich liberałów, akcentując zwłaszcza takie elementy jak: zasada subsydiarności, decentralizacja i autonomia wspólnot regionalnych i lokalnych, Szczególny nacisk PLA kładzie na edukację oraz postęp naukowy i technologiczny, w którym upatruje szansę na pomyślny rozwój Andory w przyszłości206. W statucie partii przyjętym w maju 2000 r. znalazła się między innymi deklaracja o woli promowania Andory przez liberałów jako państwa prawa i umacniania jej pozycji międzynarodowej. PLA jest nowoczesną, dobrze zorganizowaną i sprawnie funkcjonującą w warunkach andorskich partią polityczną. Najwyższą władzą partii jest Kongres (El Congrés). Na poziomie krajowym organami partii są również Rada Narodowa (El Consell Nacional) oraz Komitet Wykonawczy (El Comité Executiu). Organizacja terenowa PLA oparta jest na Radach Parafialnych (Els Consells Parroquials) oraz Komitetach Parafialnych (Els Comités Parroquials)207. PLA potwierdziła swą dominującą pozycję na andorskiej scenie politycznej w wyborach 2005 r. Drugą siłą polityczną w Andorze po wyborach 4 marca 2001 r. stała się Partia Socjaldemokratyczna. W deklaracji politycznej socjaldemokratycznej grupy parlamentarnej z 11 lipca 2001 r. zapisano między innymi, że w wyniku ostatnich wyborów Partia Socjaldemokratyczna stała się pierwszą partią opozycyjną w księstwie. Andorscy socjaldemokraci w swoich dokumentach programowych szczególnie dużą wagę przywiązują do właściwych relacji Andory z integrującą się Europą. W Deklaracji Zasad (Declaració de Principis) Partii Socjaldemokratycznej znalazły się zapisy potwierdzające jej przywiązanie do 206 207 Zob. http://www.partitliberal.ad Tamże. 68 takich zasad jak wolność, sprawiedliwość społeczna, godność człowieka, równy status kobiet i mężczyzn, dobrobyt i solidarność. Socjaldemokraci akcentują również rolę edukacji, jako fundamentu rozwoju nowoczesnego, demokratycznego i tolerancyjnego społeczeństwa208. Jednym z elementów odróżniających andorskich socjaldemokratów od liberałów jest odmienny pogląd na system fiskalny księstwa. Zdaniem Partii Socjaldemokratycznej podatki pośrednie jak i bezpośrednie powinny służyć redystrybucji bogactwa oraz mieć charakter powszechny i progresywny. Atrakcyjność fiskalna Andory powinna, według socjaldemokratów, polegać nie na braku podatków, ale na zróżnicowaniu typów obciążeń fiskalnych. Najwyższym organem Partii Socjaldemokratycznej jest Kongres (El Congrés). W okresach pomiędzy kongresami najwyższą władzę w partii sprawuje Komitet Kierujący (El Comitè Directiu), na czele którego stoją Prezydent oraz Pierwszy Sekretarz partii. Komitet ten funkcjonuje pod postacią plenum lub Komitetu Wykonawczego (El Comitè Executiu). Członkowie obu komitetów są wybierani na kongresie partii209. Partia Socjaldemokratyczna umocniła swoją pozycję drugiej siły politycznej w Andorze po ostatnich wyborach, które odbyły się w 2005 r. Trzecią siłą na andorskiej scenie politycznej od marca 2001 r. poza wszelką wątpliwością była Partia Demokratyczna. Ugrupowanie to miało ambicję stać się klasyczną partią centrową na mapie politycznej księstwa, zarówno z programowego punktu widzenia, jak również przez wzgląd na rolę jaką chciałaby odgrywać w stabilizowaniu rządów w Andorze. Partia Demokratyczna bardzo często odwoływała się w swoim programie do haseł takich jak postęp, reformy, nowoczesność. Głębokie przywiązanie do zasad demokratycznych przejawia się nie tylko w nazwie, ale również w sposobie organizacji życia wewnętrznego partii. Jej najwyższym organem jest Kongres. W czasie pomiędzy kongresami władzę w partii sprawowała Rada Narodowa (El Consell Nacional). Zaś w przerwach, mogących mieć miejsce w funkcjonowaniu Rady, jej zadania przejmowała Egzekutywa (l’Executiva) partii. We wszystkich parafiach Andory, w których działali członkowie Partii Demokratycznej, funkcjonowały rady lokalne (Els Consells Locals)210. Mówienie o Partii Demokratycznej w czasie przeszłym jest uzasadnione o tyle, że ugrupowanie to nie zaistniało pod tą nazwą w wyborach 2005 r. Jej spadkobiercą stała się częściowo Renovació Democràtica, która w ostatnich wyborach do Rady Generalnej Księstwa Andory stworzyła sojusz z częścią polityków Partii Socjaldemokratycznej. 208 Zob. http://www.psa.ad Tamże. 210 Zob. http://www.partitdemocrata.ad 209 69 Powstawanie i funkcjonowanie partii politycznych, a więc zjawisko nieznane w Andorze przed 1993 r., nie mogłoby mieć miejsca bez przemian w systemie prawnym księstwa w zakresie przestrzegania i ochrony szeroko rozumianych praw człowieka i obywatela, których nieodłączną częścią są prawa polityczne. Jedną z konsekwencji uchwalenia ustawy zasadniczej było również przyznanie Andorczykom prawa do stowarzyszania się w innych formach niż partie polityczne. Konstytucja uznaje prawo obywateli do tworzenia i utrzymywania związków zawodowych, co nie było możliwe przed 1993 r. W art. 17 konstytucja przewidziała utworzenie specjalnego rejestru stowarzyszeń. Rejestr taki powstał w 1996 r. Konstytucja Andory poświęca dużo miejsca problematyce praw i wolności. Cały drugi tytuł ustawy zasadniczej księstwa zawiera postanowienia odnoszące się do fundamentalnych praw człowieka, praw politycznych, ekonomicznych, socjalnych i kulturowych obywateli andorskich, jak również zapisy będące ich gwarancją211. W tym kontekście nie sposób pominąć kontekstu europejskiego. Przystępując do Rady Europy i podpisując równolegle Europejską Konwencję Praw Człowieka oraz Protokół XI do niej, Andora wkroczyła w europejski system ochrony praw człowieka. Wiązało się z tym przyjęcie przez księstwo szeregu standardów prawnych, z których większość została zapisana uprzednio w ustawie zasadniczej księstwa. 211 Zob. Constitució del Principat d’Andorra, art. 4-42. 70 Rozdział III System organów państwowych § 1. Głowa państwa: Współksiążęta Najwyższym organem władzy państwowej, mającym szczególną pozycję i znaczenie w systemie politycznym każdego kraju oraz w sferze stosunków międzynarodowych jest głowa państwa. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego nie ma większego znaczenia to, czy głowa państwa jest jedno, dwu czy wieloosobowa212. Jednak w większości współczesnych państw mamy do czynienia z jednoosobową głową państwa. Pod tym względem Andora należy do wyjątków. Głową państwa są tutaj dwaj współksiążęta: Prezydent Republiki Francuskiej oraz biskup hiszpańskiego miasta Urgell. Przypadek Andory, choć szczególny, nie jest odosobniony. Z dwuosobową głową państwa mamy również do czynienia w innym europejskim państwie karłowatym, w San Marino. Z tą jednak różnicą, że w republice funkcje te pełnią dwaj Kapitanowie Regenci mianowani przez parlament San Marino na okres sześciu miesięcy213. Przed wejściem w życie pierwszej andorskiej konstytucji współksiążęta dysponowali teoretycznie suwerenną i nieograniczoną władzą. Dopiero ustawa zasadnicza zmieniła tą sytuację. Jak twierdzą M. Mateu i F. Luchaire, konstytucja przyznała im miejsce porównywalne z pozycją monarchów, takich jak królowie Hiszpanii czy Belgii214. Artykuł 44 andorskiej konstytucji stanowi, że współksiążęta są symbolem i gwarantem trwałości i ciągłości Andory, jak również jej niepodległości oraz utrzymania tradycyjnego ducha równości w relacjach z państwami sąsiednimi. Zakres uprawnień przypisanych obu współksiążętom jest równy. Źródłem ich władzy jest obowiązująca ustawa zasadnicza księstwa. Każdy ze współksiążąt przysięga lub przyrzeka wykonywać swe funkcje w zgodzie z postanowieniami konstytucji215. Współksiążęta pełnią role arbitrów i moderatorów funkcjonowania władz publicznych i instytucji politycznych Andory. Tym samym głowa państwa nie ingeruje w bieżącą politykę 212 R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 162. J. Duursma, op. cit., s. 212. 214 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 84. 215 Kiedykolwiek Andorczyk składa ślubowanie, może to zrobić przed krucyfiksem lub uczynić to wobec konstytucji księstwa. W pierwszym przypadku uważa się, że została złożona przysięga, zaś w drugim – przyrzeczenie. Tamże, s. 86. 213 71 księstwa. Były premier Andory, Marc Forné Molné ujął to bardzo trafnie uznając, że współksiążęta „panują ale nie rządzą”216. Współksiążęta nie ponoszą odpowiedzialności politycznej za wykonywane czynności. Wynika to z faktu, iż z mocy konstytucji większość podejmowanych przez nich działań wymaga kontrasygnaty premiera lub kiedy to konieczne Przewodniczącego Rady Generalnej. Odpowiedzialność polityczną ponosi więc szef rządu lub Síndic General. Dotyczy to w szczególności: zwoływania wyborów do Rady Generalnej, rozpisywania referendum, mianowania szefa rządu, dekretów rozwiązujących parlament księstwa, delegowania przedstawicieli dyplomatycznych Andory do innych państw, akredytowania obcych dyplomatów, obsadzania innych ważnych urzędów w państwie, sankcjonowania i ogłaszania ustaw, wyrażania zgody na przystępowanie Andory do traktatów międzynarodowych217. Niektóre działania współksiążąt nie wymagają niczyjej kontrasygnaty. Chodzi tu o takie czynności jak: stosowanie prawa łaski, organizowanie służb niezbędnych dla właściwego wykonywania swoich funkcji, mianowanie członków Najwyższej Rady Sądownictwa, mianowanie członków Trybunału Konstytucyjnego, występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy lub traktatu międzynarodowego z ustawą zasadniczą księstwa oraz o rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu kompetencyjnego z innym organem konstytucyjnym218. Ponadto współksiążęta uczestniczą w negocjowaniu traktatów międzynarodowych, odnoszących się do terytorium księstwa bądź dotykających jego bezpieczeństwa i obrony, a także umów z zakresu przedstawicielstwa dyplomatycznego lub współpracy w dziedzinach wymiaru sprawiedliwości i więziennictwa. Andorska delegacja zajmująca się negocjowaniem tego rodzaju umów, powinna być złożona z osób wyznaczonych przez rząd, jak również z członków wskazanych przez każdego ze współksiążąt. Dla uzgodnienia traktatu lub umowy konieczna jest zgoda zarówno przedstawicieli rządu jak i delegatów współksiążąt219. Współksiążęta, co zrozumiałe, nie przebywają w Andorze. Każdy rezyduje we właściwym dla siebie mieście. Prezydent Republiki Francuskiej urzęduje w Paryżu, zaś współksiążę biskup w Urgell. O ile temu drugiemu dotarcie do stolicy księstwa zajmuje około dwudziestu minut, to pierwszy z wymienionych musi poświęcić na to znacznie więcej czasu. Trudno też byłoby oczekiwać by współksiążęta poświęcali całą swoją uwagę sprawom Zob. A young country with an ancient history. Andorra’s transformation from feudal state to modern nation [w:] Andorra. A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999, s. 1. 217 Constitució del Principat d’Andorra, art. 45. 218 Tamże, art. 46. 219 Tamże, art. 66. 216 72 Andory. Dlatego też każdy z nich ma swojego osobistego przedstawiciela, który jednak rezyduje przy swoim współksięciu. Dopiero ci przedstawiciele posiadają współpracowników, którzy przebywają w Andorra la Vella220. Konstytucja zniosła zatem instytucje wikariuszy oraz stałych delegatów, które funkcjonowały przed 1993 r. Kolejna zmiana w tradycyjnej pozycji współksiążąt, jaką wniosła pierwsza w dziejach księstwa ustawa zasadnicza, ma charakter stricte finansowy. Na mocy artykułu 47 andorskiej konstytucji współksiążęta otrzymują z budżetu państwa w równej wysokości środki, z których opłacane jest funkcjonowanie podległych im służb. Przed wejściem w życie ustawy zasadniczej biskup Urgell otrzymywał fundusze z Hiszpanii, zaś wydatki Prezydenta Francji związane z jego działaniami jako współksięcia Andory pokrywało państwo francuskie221. Wyrazem przestrzegania zasady równości współksiążąt jest również artykuł 49 konstytucji księstwa. Na jego podstawie możliwe jest wzajemne uznawanie mechanizmów następstwa współksiążąt, które przewidziane są w odpowiednim dla każdego z nich systemie prawnym. Dzięki poszanowaniu stosownych regulacji francuskich oraz postanowień prawa kanonicznego możliwe jest uniknięcie przerw w prawidłowym funkcjonowaniu andorskich instytucji222. Obok identycznych kompetencji oraz równego statusu francuskiego prezydenta i biskupa Urgell, między współksiążętami występują pewne różnice wynikające z funkcji, jakie pełnią oni poza Andorą. Zgodnie z konstytucją księstwa osobistym i wyłącznym prawem Prezydenta Republiki Francuskiej jest wypełnianie funkcji współksięcia Andory. Z racji andorskiego porządku prawnego, francuski prezydent, kiedy występuje jako współksiążę jest uważany za andorską władzę publiczną, która jest związana jedynie konstytucją. Z formalnego punktu widzenia obecność francuskiego państwa i pozycja francuskiego współksięcia w nim zdają się być nieistotne dla statusu prawnego Andory223. Ani francuska konstytucja ani żadna inna francuska ustawa nie określa ram prawnych, w których mogą być wykonywane prawa Prezydenta Republiki wobec Andory. Konstytucja Francji z 1958 r. określa szczegółowo kompetencje prezydenta, zarówno te wymagające kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra, jak i te, które są zwolnione z obowiązku jej uzyskania224. 220 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 84. J. Duursma, op. cit., s. 322. 222 Constitució del Principat d’Andorra, art. 49. 223 Zob. J. Duursma, op. cit., s. 342. 224 Zob. Konstytucja Francji z 4 października 1958 r. (art. 19). Wstęp i tłumaczenie W. Skrzydło, Warszawa 1997, s. 39. 221 73 Nie ma pośród nich odniesień do działań Prezydenta Republiki jako współksięcia Andory. Okazuje się więc, że relacje między francuskim współksięciem a francuskim państwem są całkowicie oparte na praktyce. W związku z tym można domniemywać, iż państwo francuskie uznało, że kiedy jego prezydent podejmuje decyzje jako współksiążę Andory nie stanowi to przedmiotu kontrasygnaty, z jednym wyjątkiem, który dotyczy działań pociągających za sobą ewentualne obciążenia dla francuskiego budżetu. Wydaje się jednak, że tego rodzaju decyzje podejmowane są najrzadziej odkąd służby współksięcia francuskiego nie są opłacane przez Francję, ale z racji postanowień andorskiej konstytucji, przez budżet księstwa225. Nasuwa się również pytanie o to, czy francuski prezydent określając swoją pozycję w stosunku do księstwa jest zobligowany do dostosowywania jej do polityki prowadzonej przez państwo francuskie wobec Andory. Zgodnie z konstytucją to rząd Republiki określa politykę zagraniczną Francji, jakkolwiek ratyfikacja traktatów międzynarodowych należy do jej prezydenta. Z mocy artykułu 5 francuskiej ustawy zasadniczej jest on gwarantem niepodległości narodowej, integralności terytorialnej i przestrzegania traktatów. Rząd francuski nie może więc narzucać prowadzonej przez siebie polityki zagranicznej prezydentowi. Nie jest on zatem niczym związany w podejmowaniu decyzji dotyczących Andory. Jak dotąd, nie zdarzyło się by francuski współksiążę przyjął stanowisko sprzeczne z pozycją francuskiego rządu wobec Andory. Wynikać to może poniekąd z faktu, że może on w praktyce wpływać na określanie ogólnych ram polityki zagranicznej swego państwa 226. Osobisty przedstawiciel francuskiego współksięcia w Andorze jest francuskim dyplomatą, mianowanym na czas nieokreślony. Nie otrzymuje on jednak żadnych poleceń od francuskiego ministra właściwego do spraw zagranicznych. W przeszłości francuski współksiążę nierzadko korzystał z pomocy francuskich czynników rządowych. W tym kontekście warto wspomnieć o przypadku Radia Andora. Ta funkcjonująca od 1939 r., na podstawie koncesji przyznanej przez obu współksiążąt, radiostacja używała częstotliwości zarezerwowanych dla nadawców z innych krajów. Kiedy w 1947 r. państwa te wystąpiły w tej sprawie przeciw Francji, francuski współksiążę cofnął koncesję bez zgody biskupa Urgell. Ponieważ radio kontynuowało nadawanie programu, francuska rada ministrów pod przewodnictwem francuskiego współksięcia Andory podjęła decyzję o zagłuszaniu jego transmisji. W tym przypadku nie było rozbieżności opinii między prezydentem i rządem, ale trzeba zwrócić uwagę, że rada ministrów mogła równie dobrze podjąć taką decyzję bez zgody prezydenta. Uważa się, że cofnięcie tej koncesji ogłoszone 225 226 Zob. J. Duursma, op. cit., s. 342. Tamże, s. 342-343. 74 przez prezydenta występującego jako współksiążę Andory, nie stanowiło decyzji władz francuskich. Stanowisko to zostało podzielone przez francuskie sądy w wielu innych sprawach227. Zasadna jest więc teza, że relacje między francuskim współksięciem Andory a państwem francuskim oparte są w pierwszym rzędzie na praktyce. Jednak brak jakichkolwiek tekstów prawnych określających prawa i przywileje francuskiego współksięcia we francuskim prawie publicznym, stwarza prawną niepewność co do osobistego i wyłącznego charakteru jego pozycji w Andorze. W przeszłości suwerenne prawa francuskiego współksięcia były transferowane od rodziny Caboet do Prezydenta Republiki Francuskiej według reguł sukcesji, które przecież nie były regułami angorskimi. Stąd też, jak twierdzi J. Duursma, nie można wykluczyć, że ewentualne dalsze transfery praw lub jakieś zmiany we francuskiej konstytucji, wpływające na pozycję francuskiego prezydenta, mogłyby mieć reperkusje dla statusu francuskiego współksięcia w Andorze. Obowiązek kontrasygnaty przez premiera może zawsze zostać rozszerzony na każdą decyzję francuskiego prezydenta w zakresie jego uprawnień jako współksięcia Andory. We francuskim prawie publicznym nie ma bowiem takiej zasady, która wykluczałaby tego rodzaju reformę228. Podpisany w czerwcu 1993 r. traktat sąsiedzki z Andorą nałożył na Francję obowiązek poszanowania jej suwerenności i niepodległości. Tym samym państwo francuskie nie może postawić francuskiego współksięcia w sytuacji, w której będzie on musiał działać ze szkodą dla andorskiej niepodległości. W tym sensie francuskie prawo publiczne jest ograniczone zobowiązaniami międzynarodowymi229. W przeciwieństwie do swego francuskiego odpowiednika, współksiążę biskup nie sprawuje w swoim kraju żadnych funkcji politycznych. Jego stosunki z państwem hiszpańskim są więc zupełnie innej natury. Prawa i obowiązki biskupa Urgell w Hiszpanii są definiowane przez prawo kanoniczne, konkordat zawarty przez Stolicę Apostolską i Hiszpanię oraz porozumienie andorsko-hiszpańskie, zawarte 6 grudnia 1994 r. Przyznaje ono biskupowi Urgell immunitet sądowy w wykonywaniu funkcji współksięcia Andory. Jego przedstawiciele nie ponoszą odpowiedzialności za działania wykonywane w jego imieniu. Prywatna rezydencja biskupa oraz lokale związane z jego współksiążęcą działalnością są nienaruszalne230. Tamże, s. 343. Tamże, s. 344. 229 Tamże, s. 345. 230 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 86. 227 228 75 Obecny biskup Urgell Joan Enric Vives objął swój urząd współksięcia, zgodnie z procedurą zapisaną w konkordacie z 1953 r., zastępując mianowanego w 1971 r. biskupa Joana Marti Alanisa. Nuncjusz apostolski, mając zgodę hiszpańskiego rządu zaprezentował wówczas sześć kandydatur Papieżowi. Ten wybrał trzy osoby, spośród których głowa państwa hiszpańskiego desygnowała biskupa, którego ostatecznie mianował Papież. Wpływ hiszpańskich władz cywilnych na mianowanie biskupa zniknął w drugiej połowie lat siedemdziesiątych, na mocy porozumienia zawartego między Hiszpanią a Stolicą Apostolską231. Porozumienie to będzie też determinowało mianowanie następców obecnego biskupa Urgell w przyszłości. W stosunkach miedzy biskupem Urgell a państwem hiszpańskim, prócz relacji kościelno-świeckiej, nie sposób pominąć odniesień między państwem a jego obywatelem. Jako hiszpański obywatel biskup Urgell nie jest obligowany do realizowania hiszpańskiej polityki wobec Andory. Hiszpania oficjalnie uznała biskupa Urgell, w zakresie jego uprawnień współksięcia Andory, jako posiadającego status osoby chronionej prawem międzynarodowym. Jego osoba jest nietykalna i cieszy się karnym, cywilnym i administracyjnym immunitetem na terytorium Hiszpanii. Jego dom, dokumenty służbowe i korespondencja również podlegają ochronie232. Nie można zaprzeczyć, że w pewnych okresach Hiszpania próbowała wywierać naciski na biskupa Urgell, by uzyskać wpływy w Andorze, choćby po to, żeby zrównoważyć oddziaływania francuskie. W 1934 r., pomimo sprzeciwu biskupa, rząd hiszpański ustanowił swoją delegację w Urgell, która miała za zadanie powiększać jego wpływy w księstwie. Hiszpański delegat pisał wówczas do ministra stanu, że z historycznych powodów Hiszpania musiała powiększać swe wpływy w Andorze poprzez biskupa Urgell, którego działanie nie zawsze jednak postrzegano jako pożyteczne dla hiszpańskich interesów. W 1941 r. hiszpański minister właściwy do spraw zagranicznych wydał okólnik dotyczący traktowania Andorczyków w Hiszpanii. Dokument ten odnosił się do Andory jako do kraju nie obcego233. Dopiero po epoce Franco pozycja Hiszpanii wobec Andory uległa zmianie i wsparła ona biskupa Urgell w jego argumentacji, że Francja nie ma wyłącznego prawa do reprezentowania księstwa na arenie międzynarodowej. W dostępnej literaturze występują pewne rozbieżności co do daty zawarcia porozumienia w tej sprawie. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Drozd i Janousek przeciwko Francji i Hiszpanii czytamy, że zostało ono zawarte 19 sierpnia 1976 r.. Z kolei J. Duursma podaje datę 3 stycznia 1979 r. Zob.: Case of Drozd and Janousek…, op. cit., pkt. 34; J. Duursma, op. cit., s. 348. 232 J. Duursma, op. cit., s. 349. 233 Tamże. 231 76 Mówiąc o współksięciu biskupie, nie sposób uciec całkowicie od religijnego i kościelnego wymiaru jego osoby. Biskup Urgell jest bowiem jednocześnie biskupem Andory. Z tego tytułu jest on głową wspólnoty katolickiej w księstwie. Zdaniem pary francuskich autorów, M. Mateu i F. Luchaire, błędem byłoby jednak zaliczanie Andory do krajów katolickich. Andorczycy nie są zresztą bardziej lub mniej religijni od innych narodów. Prawdą jest, że do 1994 r. w sali posiedzeń Rady Generalnej, pomiędzy portretami współksiążąt znajdował się portret Papieża. Jednak po uchwaleniu konstytucji został on stamtąd zdjęty234. Niemniej w ustawie zasadniczej księstwa zostały zapisane na rzecz Kościoła Katolickiego pewne przywileje i udogodnienia. W artykule 11 czytamy między innymi, że konstytucja gwarantuje Kościołowi Rzymskokatolickiemu prawo do wolnego i publicznego prowadzenia swej działalności oraz do utrzymywania specjalnych relacji z państwem, w zgodzie z andorską tradycją. Konstytucja uznaje również cywilnoprawne skutki ślubów kościelnych235. Ponadto katoliccy księża są wynagradzani przez państwo. Jeśli nie są Andorczykami z pochodzenia, z urzędu otrzymują obywatelstwo księstwa na okres pełnienia posługi. Miarą uprzywilejowanej pozycji Kościoła Rzymskokatolickiego w Andorze jest również fakt finansowania przez państwo wielu szkół wyznaniowych236. Biskup Urgell podczas wykonywania swoich obowiązków wobec Andory nie jest zależny od kogokolwiek. Jedynie Papież jest władny położyć kres działalności biskupa, co automatycznie kończy jego funkcjonowanie jako współksięcia Andory. Pozycja współksięcia biskupa jest też osią relacji między Księstwem Andory a Stolicą Apostolską. Jest to rezultatem uwarunkowań historycznych. Przypomnijmy tylko, że oba „Pareatges”, dokumenty leżące u podstaw tradycyjnego feudalnego statusu Andory, zostały potwierdzone przez Papieża, który czyniąc to, dał swoją zgodę na wykonywanie władzy przez ówczesnego biskupa Urgell i jego sukcesorów na terytorium Andory. Współcześnie Stolica Apostolska może w trojaki sposób oddziaływać na status biskupa Urgell: poprzez jego mianowanie, definiowanie jego praw i obowiązków oraz określanie jego pozycji hierarchicznej. Jest możliwe, że Papież mianując biskupa Urgell bierze pod uwagę, że jednocześnie będzie on współksięciem Andory. Poprzedni biskup powiedział, że nawet jeśli ma to miejsce, to papieskie rozważania na ten temat kończą się wraz z mianowaniem, bowiem Papież nie daje biskupowi żadnych instrukcji w tej materii237. 234 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 85-86. Constitució del Principat d’Andorra, art. 11, 13. 236 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 85-86. 237 J. Duursma, op. cit., s. 351. 235 77 Druga domena, w której Stolica Apostolska może wywierać pewien wpływ na pozycję współksięcia episkopalnego, dotyczy eklezjalnych praw i obowiązków biskupa. Andorskie terytorium jest włączone do diecezji Urgell. Biskup Urgell jest więc jednocześnie biskupem Andory. Prawo kanoniczne stanowi, że biskupi w swoich diecezjach sprawują całą władzę, która jest niezbędna dla wykonywania ich zadań pastoralnych, z wyjątkiem uprawnień zarezerwowanych dla Papieża lub innych władz kościelnych. Biskup Urgell, kiedy występuje jako współksiążę Andory, wykonuje „ziemską” władzę, która w zasadzie nie jest związana z obowiązkami nakładanymi na niego z racji prawa kanonicznego. Biskup, realizując zadania wynikające z jego kompetencji współksiążęcych, musi kierować się poszanowaniem prawa bożego i nie powinien występować przeciw prawu kanonicznemu238. Po trzecie wreszcie Stolica Apostolska dysponuje pewnym zakresem sankcji dyscyplinarnych, których ewentualne użycie mogłoby wpływać na pozycję hierarchiczną biskupa Urgell. Watykan może obniżyć rangę biskupa lub nawet przekazać jego tytuł do innej diecezji, może też zwyczajnie mianować nowego biskupa. Mechanizmy te są jednak używane jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych239. 238 239 Tamże. Tamże, s. 352. 78 § 2. Parlament: Rada Generalna W systemie politycznym każdego demokratycznego państwa doniosłą rolę odgrywa parlament, czyli ciało reprezentujące interesy ogółu obywateli, wyłonione w rywalizacyjnych wyborach, wyposażone w wiele funkcji, spośród których najistotniejszą jest bez wątpienia stanowienie prawa. W Księstwie Andory takim ciałem jest Rada Generalna (Consell General). Jest ona kontynuatorką andorskich tradycji parlamentarnych zapoczątkowanych przez Radę Dwudziestu Czterech (Consell de Ventiquatre) i Radę Ziemi (Consell de la terra)240. Do 1978 r. Rada Generalna liczyła dwudziestu czterech członków. Wraz z powstaniem siódmej parafii, Escaldes-Engordany, postanowiono zwiększyć jej skład do dwudziestu ośmiu osób, tak aby każda parafia była reprezentowana przez czterech deputowanych. W trakcie prac nad pierwszą w dziejach Andory konstytucją uznano, iż nie było to rozwiązanie demokratyczne, ponieważ nie brało ono pod uwagę znaczenia dysproporcji w wielkości populacji poszczególnych parafii. Zniesienie tego bardzo specyficznego ale też równego dla wszystkich parafii przedstawicielstwa byłoby równoznaczne z postawieniem pod znakiem zapytania wielowiekowej tradycji. Przyjęcie wówczas takiego rozwiązania stanowiłoby również realną groźbę, że mieszkańcy słabiej zaludnionych parafii opowiedzą się w referendum przeciwko konstytucji. Z drugiej zaś strony zdawano sobie sprawę z tego, że w takim państwie jak Andora nie ma racji bytu parlament dwuizbowy, w którym jedna izba reprezentowałaby całość populacji, a w drugiej zasiadaliby przedstawiciele parafii. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że pozostałe europejskie państwa karłowate również posiadają jednoizbowe parlamenty. Dlatego też w Andorze musiano znaleźć rozwiązanie kompromisowe, które przynajmniej w części zadowalałoby wszystkich zainteresowanych. Konstytucja przyjęła rozwiązanie zgodnie z którym połowa członków Rady Generalnej jest wybierana w równej liczbie w każdej z siedmiu parafii, zaś drugą połowę wybiera się w ramach okręgu narodowego (circumscripció nacional), obejmującego cały kraj. Dzięki temu w Radzie Generalnej jest zapewniona mieszana i równa liczbowo reprezentacja populacji narodowej i siedmiu parafii241. Warto też zauważyć, że chociaż obecnie w skład Rady Generalnej wchodzi dwudziestu ośmiu deputowanych, to zgodnie z ustawą zasadniczą księstwa możliwe jest powiększenie jej składu do czterdziestu dwóch osób242. 240 A. Fiter i Rossel, op. cit., s. 370. Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 89. 242 Constitució del Principat d’Andorra, art. 52. 241 79 Rysunek 1. Okręgi wyborcze w wyborach do parlamentu Księstwa Andory Okręg narodowy Okręgi parafialne 2 (circumscripció nacional) 2 2 14 2 2 2 2 Źródło: L’Organizació política: l’Estat, op. cit., s. 23. Członkowie Rady Generalnej są wybierani w powszechnym, bezpośrednim i tajnym głosowaniu na czteroletnią kadencję. Przy podziale mandatów w okręgu narodowym stosuje się system proporcjonalny, zbliżony do tego, który jest wykorzystywany przy wyborach do comuns. Tabela 3. Przykładowy sposób przeliczania głosów na mandaty w okręgu narodowym (circumscripció nacional) Głosy oddane: Głosy ważne: 8350 8000 8000 głosów ważnych Kwota wyborcza = (quocient electoral) = 571 14 mandatów Lista wyborcza „A” „B” „C” „D” Głosy otrzymane 4000 2000 1500 500 Uzyskane mandaty 7 3 2 0 Reszta + 287 +358 0 Mandaty uzyskane 0 dzięki resztom Uzyskane mandaty 1 1 0 7 4 3 0 +3 RAZEM Źródło: oprac. własne na podstawie: L’Organizació política: l’Estat, op. cit., s. 24. 80 W okręgach parafialnych ma zastosowanie system większościowy. Lista na którą zostanie oddana największa liczba głosów, zdobywa oba mandaty243. Różne sposoby wybierania deputowanych nie mają wpływu na ich późniejszą pozycję w Radzie Generalnej, w której wszyscy mają równy status. Czynne prawo wyborcze przysługuje wszystkim obywatelom Andory, którzy ukończyli osiemnasty rok życia i w pełni korzystają z praw obywatelskich i politycznych. Bierne prawo wyborcze posiadają wszyscy pełnoletni obywatele nie pozbawieni praw obywatelskich i politycznych, którzy figurują na spisach wyborców. Wyjątkami od tej reguły są sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, członkowie Najwyższej Rady Sądownictwa, Batlles i funkcjonariusze urzędu oskarżyciela publicznego (Ministeri Fiscal)244. Zgodnie z art. 51 pkt. 2 konstytucji wybory parlamentarne winny odbywać się pomiędzy trzydziestym a czterdziestym dniem po upływie kadencji Rady Generalnej. Ogłoszenie terminu wyborów należy formalnie do kompetencji wspóksiążąt. Jednak czynność ta jest wykonywana za kontrasygnatą szefa rządu, co sprawia, że w praktyce decydujący głos przy podejmowaniu tej decyzji należy do premiera. Listy kandydatów do parlamentu księstwa mogą być zgłaszane, jeśli uzyskają poparcie co najmniej 0,5 proc. wyborców zarejestrowanych we właściwym okręgu wyborczym245. Zgodnie z ustawą kwalifikowaną z 3 września 1993 r. o systemie wyborczym i referendum, wykonywania mandatu deputowanego do Rady Generalnej nie można łączyć z funkcjami: premiera, ministra, członka lub sekretarza comú oraz innymi, które są sprawowane z nominacji parlamentu lub rządu246. Członkowie Rady Generalnej nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za sposób głosowania i wypowiadane opinie w trakcie wykonywania swojego mandatu. Nie ponoszą więc odpowiedzialności politycznej. Natomiast zasady odpowiedzialności karnej andorskich parlamentarzystów są precyzyjnie określone w konstytucji. Członek Rady Generalnej może zostać zatrzymany lub aresztowany jedynie w przypadku popełnienia oczywistego przestępstwa (delicte flagrant). Poza tym przypadkiem o zatrzymaniu i ewentualnym oskarżeniu członka parlamentu decyduje na posiedzeniu plenarnym sąd karny pierwszej 243 L’Organizació política: l’Estat, op. cit., s. 23. Llei qualificada del règim electoral i del referendum, 3 de setembre de 1993, Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, Núm. 51 – any 5 – 28.9.1993, art. 15-16. 245 Zob. S. McGee (ed.), The ECPRD: Electoral systems in Europe. An overview, Brussels 2000, s. 45. 246 Llei qualificada del règim electoral i del referendum, op. cit., art. 63. 244 81 instancji, czyli Tribunal de Corts. Jednak sądzenie deputowanych należy już do Najwyższego Sądu Andory247. Nowo wybrana Rada Generalna zbiera się zawsze w południe piętnastego dnia po ogłoszeniu rezultatów wyborów. Siedzibą Rady Generalnej jest zabytkowy obiekt, zwany Casa de la Vall, wzniesiony w 1580 r. Pierwotnie należał do rodziny Busquets, a w 1702 r. został zakupiony przez andorski parlament. Sesja inauguracyjna Rady Generalnej jest prowadzona przez najstarszego wiekiem deputowanego z parafii Canillo, któremu asystuje Sekretarz Generalny parlamentu (Secretari General del Consell General). Deputowany – senior z parafii Canillo, jako tymczasowy Przewodniczący Rady, ogłasza otwarcie sesji i wszczyna procedurę wyboru Syndykatury (la Sindicatura), zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie Rady Generalnej248. Syndykatura jest ciałem do którego należy organizowanie i koordynowanie prac Rady Generalnej. Tworzy ją Przewodniczący Rady, czyli Síndic General, jego zastępca – Subsíndic Genaral oraz dwóch Sekretarzy. Jedna piąta członków Rady Generalnej może przedstawić kandydatury do objęcia tych funkcji, przy czym każdy członek Rady może udzielić poparcia tylko jednemu kandydatowi. W głosowaniu zwycięża zawsze ten, kto uzyska absolutną większość głosów. Jeśli żaden z kandydatów nie uzyskał takiego poparcia, przeprowadza się drugie głosowanie. Uczestniczą w nim dwie osoby, które w pierwszej turze uzyskały największą liczbę głosów. Zwycięża ten kandydat, który otrzyma więcej głosów249. Syndykatura podejmuje decyzje większością głosów. W przypadku równowagi rozstrzygający głos ma Síndic Genaral. On też reprezentuje Radę w stosunkach zewnętrznych, przewodniczy w sposób bezstronny jej posiedzeniom, czuwa nad przestrzeganiem jej regulaminu i rozstrzyga ewentualne wątpliwości związane z jego stosowaniem250. Síndic Genaral i Subsíndic Genaral nie mogą pełnić swych funkcji dłużej niż przez dwie kolejne pełne kadencje. Síndic i Subsíndic Genaral nie mogą również pełnić innych funkcji publicznych. W ciągu roku kalendarzowego Rada Generalna zbiera się na dwóch sesjach posiedzeń plenarnych. Sesje te trwają od pierwszego marca do trzydziestego czerwca oraz od Por. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 91; Constitució del Principat d’Andorra, art. 53. Zob. Reglament del Consell General, de 3 setembre 1993, Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, Núm. 51 – any 5 – 28.9.1993, art. 1-2. 249 Tamże, art. 21. 250 Tamże, art. 14-15. 247 248 82 pierwszego września do trzydziestego pierwszego grudnia. Sesje zwyczajne zwołuje Síndic General251. W okresie pomiędzy sesjami oraz kiedy parlament zostaje rozwiązany, ciągłość prac Rady Generalnej zostaje zapewniona przez tzw. Stałą Komisję (Comissió Permanent), której przewodniczy Síndic General. Jej skład winien odzwierciedlać układ sił politycznych w Radzie Generalnej danej kadencji252. Z inicjatywy Stałej Komisji może zostać zwołana nadzwyczajna sesja Rady. Ponadto na mocy artykułu 51-2 regulaminu andorskiego parlamentu z wnioskiem o zwołanie sesji nadzwyczajnej mogą wystąpić: szef rządu, dwie grupy parlamentarne lub jedna czwarta członków Rady Generalnej. Sesje parlamentu są jawne. Z inicjatywy Syndykatury, dwóch grup parlamentarnych lub jednej czwartej swoich członków, Rada Generalna absolutną większością głosów może zadecydować o zwołaniu tajnego posiedzenia253. Rada Generalna może funkcjonować poprzez obrady plenarne oraz komisje. Zgodnie z artykułem 34 regulaminu Rady Generalnej plenum (El Ple) jest jej najwyższym organem. Zwołuje je Síndic General z inicjatywy własnej lub na wniosek szefa rządu, dwóch grup parlamentarnych lub jednej piątej członków Rady. Członkowie Rady pracują również w komisjach. Mogą to być stałe komisje ustawodawcze (Comissions Legislatives permanents) oraz komisje specjalne. Regulamin Rady Generalnej z 3 września 1993 r. przewiduje tworzenie ośmiu stałych komisji ustawodawczych. Są to komisje właściwe do spraw: wewnętrznych (Interior), polityki zagranicznej (Política Exterior), gospodarki (Economia), finansów i budżetu (Finances i Pressupost), polityki terytorialnej i urbanistyki (Política Territorial i Urbanisme), zdrowia i środowiska naturalnego (Sanitat i Medi Ambient), spraw społecznych (Afers Socials) oraz edukacji, badań, kultury i sportu (Educació, Recerca, Cultura i Esports). W skład każdej stałej komisji ustawodawczej wchodzi co najmniej pięciu członków Rady Generalnej. Każdy deputowany może być członkiem co najwyżej trzech stałych komisji254. Członkowie komisji wybierają spośród siebie Przewodniczącego (President) i jego zastępcę (Vice-president), którzy kierują pracami komisji. Funkcji tych nie mogą pełnić członkowie Syndykatury. Tamże, art. 50-51. Constitució del Principat d’Andorra, art. 56-3. 253 Reglament del Consell General, op. cit., art. 53. 254 Tamże, art. 46. 251 252 83 Ponadto regulamin andorskiego parlamentu dopuszcza tworzenie komisji specjalnych. W latach 1997-2001 w Radzie Generalnej były dwie takie komisje: do spraw europejskich oraz do spraw wymiaru sprawiedliwości255. Członkowie Rady Generalnej mogą tworzyć grupy parlamentarne (Grups Parlamentaris). W skład każdej grupy musi wchodzić co najmniej czterech członków Rady. Deputowani, którzy nie zostaną przypisani do żadnej grupy parlamentarnej, mogą utworzyć tak zwaną grupę mieszaną (Grup Mixt). Zasady członkostwa oraz reguły jej funkcjonowania są analogiczne jak w przypadku innych grup. Każda grupa parlamentarna musi przedłożyć Syndykaturze listę swoich członków, regulamin wewnętrzny oraz wskazać swego przewodniczącego i jego zastępcę256. W obecnej kadencji Rady Generalnej funkcjonują trzy grupy parlamentarne. Największą z nich jest Grupa Liberalna (Grup Liberal), w skład której wchodzi 13 deputowanych. Druga pod względem liczebności jest, składająca się z 12 parlamentarzystów, Grupa Socjaldemokratyczna (Social Demòcrata). Pozostała trójka deputowanych tworzy Grupę Mieszaną (Grup Mixt). Wszyscy przewodniczący grup parlamentarnych tworzą ciało zwane Junta de Presidents. Na jej czele stoi Síndic General, któremu asystuje jeden z Sekretarzy Syndykatury. Junta de Presidents może zwołać Síndic General z inicjatywy własnej lub na wniosek dwóch grup parlamentarnych. Do najważniejszych funkcji spełnianych przez Junta de Presidents należy: usprawnianie prac i przebiegu debat Rady Generalnej, ustalanie komisji właściwej do zajmowania się poszczególnymi inicjatywami parlamentarnymi, określanie liczby przedstawicieli każdej z grup parlamentarnych w komisjach, wyznaczanie miejsc dla każdej z grup parlamentarnych na sali posiedzeń 257. Zakres kompetencji powierzonych przez konstytucję Radzie Generalnej jest typowy dla większości parlamentów współczesnych państw europejskich. Parlament księstwa spełnia trzy podstawowe funkcje: ustawodawczą (stanowienie praw, zatwierdzanie budżetu państwa), kreacyjną (wybór szefa rządu, powoływanie członków Trybunału Konstytucyjnego) oraz kontrolną (sprawowanie kontroli nad działaniami rządu). 255 Zob. http://www.consell.ad/comespecialsuk.htm Reglament del Consell General, op. cit., art. 24-26. 257 Reglament del Consell General, op. cit., art. 30-33. 256 84 Prawo inicjatywy ustawodawczej należy do parlamentu i rządu księstwa. Zwłaszcza ten ostatni wykazuje znaczącą aktywność w zakresie tworzenia projektów ustaw (els projectes de llei). Inną kategorią są natomiast propozycje ustaw (les proposicions de llei), które mogą być przedkładane Radzie Generalnej przez grupę parlamentarną, trzech członków Rady, trzy występujące wspólnie comuns lub jedną dziesiątą zarejestrowanych wyborców258. Wszystkie projekty i propozycje ustaw są publikowane w Biuletynie Rady Generalnej (Butlletí del Consell General). Natomiast wszelkie przemówienia i wystąpienia oraz inne wydarzenia mające miejsce podczas sesji parlamentu są przedrukowywane przez urzędowe pismo Diari Oficial del Consell General259. Ustawy zwykłe mogą być uchwalane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Rady Generalnej. Specjalne miejsce w systemie prawnym Andory jest zarezerwowane dla kategorii ustaw kwalifikowanych (lleis qualificades), które trybem uchwalania przypominają francuskie ustawy organiczne (lleis organiques). Ustawy kwalifikowane znajdują zastosowanie między innymi w takich dziedzinach jak organizacja wymiaru sprawiedliwości, system wyborczy, kompetencje comuns, obywatelstwo, czy stany wyjątkowe. Przyjęcie ustawy kwalifikowanej wymaga zgody absolutnej większości członków Rady Generalnej260. Wyjątkowe pośród ustaw kwalifikowanych są te z nich, które dotyczą wyborów i referendum, jak również te określające kompetencje comuns. Uchwalenie tych ustaw wymaga zgody absolutnej większości tych członków Rady Generalnej, którzy zostali wybrani w okręgu narodowym oraz absolutnej większości tych, którzy uzyskali swoje mandaty w okręgach parafialnych261. Jest to zarazem jedyny przypadek w funkcjonowaniu parlamentu księstwa, kiedy istotne znaczenie mają różnice w sposobie wybierania członków Rady Generalnej. Projekty i propozycje, które zostaną zaaprobowane przez Radę Generalną i staną się ustawami trafiają do jej Przewodniczącego. Natomiast Síndic General, na mocy artykułu 63 andorskiej konstytucji przedstawia je współksiążętom. Ci zaś sankcjonują ustawy i zarządzają ich publikację w Oficjalnym Biuletynie Księstwa Andory (Butlletí Oficial del Principat d’Andorra). Tamże, art. 92, 102. Tamże, art. 89-90. 260 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 93. 261 Constitució del Principat d’Andorra, art. 57. 258 259 85 W zakresie kompetencji ustawodawczych Rady Generalnej mieści się również możliwość nowelizowania konstytucji. Prawo zainicjowania rewizji ustawy zasadniczej należy do współksiążąt, którzy w tym przypadku muszą działać wspólnie. Jednak z wnioskiem takim może też wystąpić jedna trzecia członków Rady Generalnej. Ewentualna zmiana konstytucji wymaga zgody dwóch trzecich deputowanych. Następnie proponowane zmiany muszą uzyskać akceptację społeczną w referendum. Jeżeli jego wynik będzie pozytywny, to współksiążęta mogą sankcjonować nowy tekst konstytucyjny i dopiero wówczas może on wejść w życie262. Do Rady Generalnej należy również uchwalanie budżetu państwa i kontrolowanie jego wykonania. Jednak przygotowanie projektu ustawy budżetowej leży w wyłącznej kompetencji rządu księstwa. Funkcja kreacyjna Rady Generalnej sprowadza się do elekcji szefa rządu i dwóch sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Tryb wyboru premiera, podobnie jak i zasady rządzące relacjami pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą zostaną przedstawione w dalszej części niniejszej pracy, poświęconej rządowi Andory. Istotną dziedziną, w której Rada Generalna posiada rozległe kompetencje jest polityka zagraniczna księstwa. W zasadzie negocjowaniem traktatów i umów międzynarodowych zajmuje się rząd, który informuje o przebiegu rozmów i ich rezultatach parlament i współksiążąt. Konstytucja przewiduje jednak, że pewne traktaty międzynarodowe, których stroną ma stać się Andora, wymagają zgody absolutnej większości członków Rady Generalnej. Chodzi tutaj przede wszystkim o pakty łączące Andorę z organizacjami międzynarodowymi, traktaty odnoszące się do terytorium państwa, jego bezpieczeństwa i obronności, umowy dotyczące praw człowieka, traktaty pociągające za sobą nowe obciążenia finansowe, porozumienia implikujące modyfikację lub wypracowanie nowych ustaw oraz układy odnoszące się do przedstawicielstwa dyplomatycznego czy konsularnego lub współpracy w zakresie sądownictwa i więziennictwa263. Jeśli chodzi o umowy międzynarodowe dotyczące innych dziedzin ustawa zasadnicza stanowi, że rząd informuje o nich współksiążąt oraz parlament. Jednak Rada Generalna, aby móc ściśle kontrolować poczynania rządu na polu polityki zagranicznej, przyjęła 19 grudnia 1996 r. ustawę kwalifikowaną, która poszła o wiele dalej. Zgodnie z jej postanowieniami treść traktatów musi zostać podana do wiadomości Rady i współksiążąt przed tym jak państwo 262 263 Tamże, art. 105-107. Constitució del Principat d’Andorra, art. 64-1. 86 formalnie wyrazi na nie swoją ostateczną zgodę. W ten sposób w prawie andorskim znacznie zmniejszyła się różnica pomiędzy podpisaniem umowy lub traktatu, a jego ratyfikowaniem 264. W przypadku traktatów, które zakładają przekazanie organizacji międzynarodowej funkcji ustawodawczych, wykonawczych czy sądowniczych, normalnie przynależnych państwu, wymagana jest zgoda większości dwóch trzecich członków Rady Generalnej265. Zasady, na których oparta jest struktura i funkcjonowanie parlamentu Andory, są w dużej mierze inspirowane regulacjami i doświadczeniami hiszpańskimi. Między Radą Generalną a Kongresem Deputowanych, izbą niższą hiszpańskich Kortezów występuje wiele podobieństw. Ów paralelizm można by nawet odnieść do całych Kortezów, gdyby nie fakt iż hiszpański parlament jest ciałem dwuizbowym. Senat, czyli izba wyższa hiszpańskiego parlamentu, jest izbą reprezentacji terytorialnej. O dyskusji jaka miała miejsce w Andorze, w wyniku której Rada Generalna pozostała ciałem jednoizbowym, wspomniano na początku niniejszego paragrafu. Tą zasadniczą odmienność między parlamentami dwóch sąsiadujących ze sobą państw można wytłumaczyć chociażby ogromną różnicą w wielkości i liczbie ludności, jaka zachodzi między Andorą a Hiszpanią. Niemniej nie będzie błędem konstatacja, że na tym zasadnicze różnice się kończą. Natomiast podobieństwa dają się zauważyć już w sposobie, jakim konstytucje obu państw określają liczebność parlamentów. Zarówno w przypadku Rady Generalnej, jak i Kongresu Deputowanych ustrojodawcy nie określili konkretnej liczby członków tych ciał, ale podali wartości: minimalną i maksymalną. Jak wiemy w skład andorskiego parlamentu może wchodzić od 28 do 42 osób, zaś hiszpański Kongres składa się z co najmniej 300 i co najwyżej 400 deputowanych266. Kadencja parlamentów w obu krajach jest taka sama i trwa cztery lata. Mandat hiszpańskich senatorów trwa również cztery lata. Zarówno Rada Generalna jak i obie izby Kortezów zbierają się corocznie na dwóch sesjach zwyczajnych. W Andorze sesje te trwają od pierwszego marca do trzydziestego czerwca oraz od pierwszego września do trzydziestego pierwszego grudnia, podczas gdy w Hiszpanii sesja pierwsza ma rozpoczyna się we wrześniu i kończy w grudniu, zaś druga trwa od lutego do czerwca267. W Hiszpanii i Andorze powołuje się ciała, których zadaniem jest zapewnienie ciągłości prac parlamentu w czasie przerw między sesjami lub w wypadku gdy parlament został rozwiązany. W obu izbach Kortezów jest to tzw. Stała Deputacja, zaś w Radzie 264 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 95. Constitució del Principat d’Andorra, art. 65. 266 Zob. Konstytucja Hiszpanii (art. 68), Warszawa 1993, s. 57. 267 Tamże, (art. 73), s. 60. 265 87 Generalnej funkcję tą wykonuje Stała Komisja. W obu krajach przyjęto zasadę, że skład tych ciał powinien w możliwie najlepszy sposób oddawać układ sił politycznych, jaki ukonstytuował się w parlamencie danej kadencji. Podobieństw między parlamentami Hiszpanii i Księstwa Andory jest znacznie więcej. Te które zostały wyżej przytoczone stanowią jedynie kilka przykładów potwierdzających tezę, że twórcy andorskiej ustawy zasadniczej w wielu jej elementach wzorowali się na doświadczeniach hiszpańskich. 88 § 3. Rząd księstwa Władza wykonawcza w Księstwie Andory należy do rządu (El Govern). Przed uchwaleniem konstytucji tą powstałą w 1981 r. instytucję określano również mianem Rady Wykonawczej. Od 1993 r., zarówno w ustawie zasadniczej, jak i innych aktach prawnych oraz we wszystkich dostępnych opracowaniach funkcjonuje wyłącznie termin „rząd”. W skład rządu księstwa wchodzą premier (Cap de Govern) i ministrowie (els ministres). Obecnie premierem Andory jest Albert Pintat Santolària. Cały gabinet zaś składa się z jedenastu ministerstw: finansów; urbanistyki i porządku terytorialnego; spraw zagranicznych; sprawiedliwości i spraw wewnętrznych; zdrowia, bezpieczeństwa socjalnego i rodziny; gospodarki; edukacji i szkolenia zawodowego; turystyki; młodzieży, szkolnictwa wyższego i badań naukowych; sportu i wolontariatu; rolnictwa i środowiska naturalnego268. Wyboru premiera dokonuje Rada Generalna. Elekcja szefa rządu ma miejsce na pierwszym zwyczajnym posiedzeniu nowo wybranego parlamentu, które odbywa się w ciągu ośmiu dni następujących po sesji inauguracyjnej. Prawo zgłaszania kandydatów do fotela premiera przysługuje grupie deputowanych, w sile co najmniej jednej piątej członków Rady, przy czym każdy członek może poprzeć tylko jedną kandydaturę. Następnie kandydaci prezentują swoje programy na forum Rady, która później przeprowadza dyskusję nad ich wystąpieniami. Po debacie ma miejsce jawne głosowanie, w którym zwycięża ten kandydat, który uzyska absolutną większość głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, następuje druga tura. Zostają do niej dopuszczone dwie osoby, które uprzednio uzyskały najlepsze rezultaty. Ten, kto zdobędzie więcej głosów zostaje szefem rządu. Następnie Syndyk Rady Generalnej przedstawia wyniki głosowania współksiążętom, którzy za jego kontrasygnatą powierzają osobie wybranej przez parlament misję szefa rządu Księstwa Andory269. Tabela 4. Dotychczasowi premierzy Księstwa Andory Szef rządu Okres sprawowania urzędu Òscar Ribas Reig 1982 - 1984 268 269 Zob. http://www.govern.ad Constitució del Principat d’Andorra, art. 68. 89 Josep Pintat Solans 1984 - 1989 Òscar Ribas Reig 1990 - 1994 Marc Fornè Molnè 1994 - 2006 Albert Pintat Santolària 2006 - ??? Opracowanie własne. Mianowanie poszczególnych ministrów należy już do premiera. Konstytucja przemilcza procedurę nominacji członków gabinetu. Szef rządu i ministrowie mają ten sam status prawny, co członkowie Rady Generalnej. Premier, podobnie jak Syndyk Rady, nie może pełnić swojego urzędu dłużej niż przez dwie pełne następujące po sobie kadencje. Ponadto ustawa zasadnicza wprowadza zakaz łączenia funkcji rządowych z członkostwem w Radzie Generalnej270. Najważniejsze funkcje andorskiego rządu sprowadzają się do wykonywania ustaw przyjętych przez parlament księstwa, kierowania administracją publiczną oraz definiowaniu i prowadzeniu polityki zagranicznej państwa. Dla efektywnej realizacji tych zadań niezbędna jest współpraca rządu z Radą Generalną. W Andorze istnieją mechanizmy, które pozwalają rządowi wywierać wpływ na decyzje zapadające w parlamencie, bądź też stymulować tempo prac Rady Generalnej. W tym ostatnim przypadku, jeśli zachodzi pilna konieczność, gabinet ma prawo przedłożyć projekt ustawy, który musi zostać poddany głosowaniu w Radzie w ciągu czterdziestu ośmiu godzin od chwili przedłożenia271. Wyłącznym prawem rządu jest przedkładanie projektu budżetu księstwa. Musi on zawsze wpłynąć do Rady Generalnej przynajmniej na dwa miesiące przed wygaśnięciem ważności poprzedniego budżetu. Jeśli projekt budżetu nie zostanie zaaprobowany w pierwszym dniu nowego roku fiskalnego, to wówczas ważność budżetu z roku minionego jest przedłużana automatycznie, dopóki nowa ustawa budżetowa nie zostanie przyjęta. Osobliwością andorskiego prawa budżetowego jest fakt, iż w budżecie państwa nie mogą być nakładane podatki. Kontrolą wykonania budżetu zajmuje się komisja finansowa Rady Generalnej272. Constitució del Principat d’Andorra, art. 78. Tamże, art. 60-1. 272 Tamże, art. 61. 270 271 90 W toku prac ustawodawczych rząd księstwa dysponuje jeszcze jedną ważną prerogatywą. Otóż może on zażądać by Rada Generalna odrzuciła wszelkie poprawki do projektów ustaw, które zakładają wzrost wydatków lub zmniejszenie wpływów w stosunku do kwot zapisanych w ustawie budżetowej. Parlament ze swej strony może odrzucić to żądanie, ale tylko wówczas, jeśli taka będzie wola absolutnej większości członków Rady Generalnej273. Rząd andorski może również przyjmować niektóre kompetencje ustawodawcze, które Rada Generalna przekaże mu mocą stosownej ustawy. Rząd realizuje takie zadania, wydając odpowiednie dekrety ustawodawcze. Jest to zatem swoista forma ustawodawstwa delegowanego. Jego przedmiotem nie mogą być jedynie sprawy regulowane poprzez ustawy kwalifikowane. Funkcje te nie mogą być przekazywane dalej. Ustawa o delegowaniu musi określać materię, zasady i dyrektywy, zgodnie z którymi mogą być wydawane odpowiednie dekrety rządu, jak również warunki ich wykonywania. Ustawa musi też określać parlamentarne formy kontroli nad ustawodawstwem delegowanym274. Prawem przysługującym premierowi Andory jest występowanie do współksiążąt, po uprzednim uzyskaniu zgody większości członków Rady Generalnej, z żądaniem rozpisania referendum w ważnych dla państwa sprawach. Szczegółowo tryb zwołania i przeprowadzenia referendum określa czwarty tytuł ustawy kwalifikowanej z 3 września 1993 r. o systemie wyborczym i referendum275. Rząd jako całość jest politycznie odpowiedzialny przed Radą Generalną. Konstytucja bowiem nie przewiduje indywidualnej odpowiedzialności ministrów, ale solidarną odpowiedzialność całego gabinetu. Jedna piąta członków Rady Generalnej może złożyć wniosek o wotum nieufności dla szefa rządu. Po debacie, która odbywa się między trzecim a piątym dniem po złożeniu wniosku, ma miejsce jawne i ustne głosowanie. Wniosek może zostać przyjęty tylko wówczas, gdy uzyska poparcie absolutnej większości członków Rady Generalnej. Jeśli premierowi zostanie udzielone wotum nieufności, podaje się on do dymisji, a wraz z nim czyni to cały gabinet. Aby zapobiec nie dającym się przecież wykluczyć nadużyciom tej procedury andorski ustrojodawca zapisał w ustawie zasadniczej księstwa, że wniosek o wotum nieufności nie może być złożony w ciągu sześciu miesięcy od ostatniego wyboru szefa rządu. Jednocześnie Tamże, art. 62. Tamże, art. 59, 60-2. 275 Zob. Llei qualificada del règim electoral i del referendum, op. cit., art. 76-82. 273 274 91 sygnatariusze wniosku o wotum nieufności nie mogą złożyć kolejnego przed upływem dwunastu miesięcy276. Z drugiej strony premier może sam wystąpić do Rady Generalnej z prośbą o udzielenie mu wotum zaufania. Wniosek taki może dotyczyć programu, ogólnego kierunku polityki rządu lub innej decyzji o szczególnym znaczeniu. Uważa się, że zaufanie zostało udzielone, jeżeli wniosek uzyskał poparcie zwykłej większości członków Rady Generalnej w jawnym i ustnym głosowaniu. Jeżeli wniosek nie uzyskał wymaganej większości, premier składa rezygnację277. Istotnym elementem w relacjach na linii parlament – rząd księstwa jest również przysługujące premierowi prawo rozwiązania Rady Generalnej. Szef rządu po konsultacjach z własnym gabinetem i na własną wyłącznie odpowiedzialność może wystąpić do współksiążąt z żądaniem rozwiązania Rady Generalnej przed upływem jej kadencji. Jest to zabieg czysto formalny. Współksiążęta muszą nadać bieg takiej prośbie, przy czym nie ponoszą w tym zakresie żadnej odpowiedzialności278. Dekret postanawiający o rozwiązaniu parlamentu musi jednocześnie zwoływać nowe wybory. Również i w tym przypadku twórcy andorskiej konstytucji ustanowili mechanizmy zapobiegające ewentualnym nadużyciom. Po pierwsze bowiem Rady Generalnej nie można rozwiązać, kiedy został złożony wniosek o wotum nieufności dla premiera. Nie można tego uczynić także przed upływem dwunastu miesięcy od ostatnich wyborów. Parlamentu nie można rozwiązać również w sytuacji zagrożenia państwa, gdy wprowadzony jest stan wyjątkowy279. Warto w tym miejscu zauważyć, że opisane tu procedury zostały już użyte. W listopadzie 1994 r. rząd stracił zaufanie parlamentu i musiał ustąpić. Zaś w styczniu 1997 r. została rozwiązana Rada Generalna280. Większość andorskich rozwiązań konstytucyjnych odnoszących się do rządu księstwa i jego relacji z parlamentem jest wzorowana na mechanizmach hiszpańskich. Przytaczany już artykuł 71 andorskiej ustawy zasadniczej został sformułowany niemal identycznie jak artykuł 115 konstytucji hiszpańskiej, z tym że zamiast słów „Kortezy Generalne” czy „król”, użyto tu zwrotów „Rada Generalna” i „współksiążęta”. Podobieństw takich jest z resztą o wiele Constitució del Principat d’Andorra, art. 69. Tamże, art. 70. 278 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 97. 279 Constitució del Principat d’Andorra, art. 71. 280 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 98. 276 277 92 więcej. Na przykład zarówno w Hiszpanii jak i w Andorze mamy do czynienia z identyczną procedurą występowania premiera do parlamentu z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania281. Korzystając z doświadczeń hiszpańskich, Andorczycy nie zapomnieli o wypracowaniu własnych oryginalnych mechanizmów demokratycznych, odmiennych o zasad i procedur stosowanych w Hiszpanii. Taka właśnie różnica występuje w przypadku wyrażania przez parlament wotum nieufności wobec szefa rządu. W Hiszpanii z inicjatywą taką może wystąpić, nie jak w Andorze jedna piąta, ale jedna dziesiąta członków Kongresu Deputowanych. Fakt ten można naturalnie tłumaczyć znaczącą różnicą w liczebności parlamentów obydwu krajów. Ważniejsze jest jednak to, że w Księstwie Andory, w przeciwieństwie do Hiszpanii, nie obowiązuje zasada konstruktywnego wotum nieufności. W Andorze wybór nowego premiera ma miejsce dopiero po dymisji jego poprzednika. Oznacza to, że wniosek o wyrażenie wotum nieufności nie musi zawierać nazwiska kandydata na szefa rządu, tak jak ma to miejsce w sąsiedniej Hiszpanii. Por. Constitució del Principat d’Andorra, art. 70; Konstytucja Hiszpanii (art. 112), Warszawa 1993, s. 74. W obu przypadkach uważa się, że wotum zaufania zostało udzielone, jeżeli opowiedziała się za nim zwykła większość deputowanych. 281 93 § 4. System władzy lokalnej: Parafie W artykule pierwszym andorskiej konstytucji zapisano między innymi, że księstwo składa się z siedmiu parafii: Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany282. Z wyjątkiem ostatniej z wymienionych, która jest tworem stosunkowo niedawnym, bo powstałym w 1978 r., pozostałe parafie są starsze niż samo państwo. Według pochodzącego z wieku aktu konsekracji katedry w Urgell, już wtedy istniało sześć parafii: Andorra (obecnie Andorra la Vella), Lauredia (Sant Julià de Lòria), Matrana (La Massana), Encap (Encamp), Ordinavi (Ordino) i Canillaus (Canillo)283. Pod koniec XIII wieku, czyli w okresie kiedy dobiegała końca rywalizacja między hrabią Foix a biskupem Urgell o prawa do Andory, pozycja poszczególnych parafii musiała być już dość stabilna. Już wówczas parafie przejawiały aktywność na wielu polach, przez co wcale nierzadko dochodziło między nimi do zatargów284. Uchwalona w 1993 r. konstytucja nie spowodowała zniknięcia parafii, ale przeciwnie: przyczyniła się do ugruntowania ich pozycji oraz umożliwiła uporządkowanie materii prawnej, regulującej ich funkcjonowanie. Cały tytuł szósty konstytucji został poświęcony organizacji terytorialnej księstwa, którą oparto na tradycyjnych andorskich instytucjach związanych z parafiami. O ile parafia jest jednostką tradycyjnego podziału terytorialnego Andory, o tyle organem reprezentującym jej interesy jest tzw. comú. W pierwszej klauzuli przejściowej załączonej do konstytucji księstwa zapisano, że ta sama Rada Generalna, która uchwaliła ustawę zasadniczą, powinna przed 31 grudnia 1993 r. przyjąć szereg ustaw, włączając w to regulacje prawne dotyczące funkcjonowania comuns. Owocem tych zapisów jest ustawa kwalifikowana wyznaczająca kompetencje comuns z 4 listopada 1993 r. Ustawa definiuje parafie jako jednostki polityczno-administracyjne, które tworzą całość struktury terytorialnej państwa i uczestniczą w kształtowaniu polityki narodowej za pomocą form i instytucji ustanowionych konstytucyjnie285. Constitució del Principat d’Andorra, Art. 1-5. Zob. A. Fiter i Rossel, op. cit., s. 149. 284 Zob. relacja dotycząca sporu między parafiami Andorra la Vella i Sant J u li à de Lò r i a z 1289 r., [w:] La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 15. 285 Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Art. 1, Butlletí Official del Principat d’Andorra Núm. 64 – any 5 – 29.11.1993. 282 283 94 Zatem andorskie parafie tworzą państwo i zarazem są jego częściami. Jednak pochodzenie i miejsce parafii w Andorze nie czynią z niej państwa federalnego. Podział kompetencji między organa centralne i parafie w rzeczywistości zbliża Andorę do modelu państwa zdecentralizowanego niż federalnego286. Kluczową rolę w andorskim systemie władzy lokalnej odgrywają wspomniane już comuns. Artykuł 79 konstytucji stanowi, że comuns jako organy przedstawicielskie i administracyjne parafii są korporacjami publicznymi o określonym statusie prawnym i z mocą dokonywania lokalnych regulacji prawnych za pomocą zarządzeń, przepisów i rozporządzeń. Na obszarze swej jurysdykcji podlegającej konstytucji, ustawom i tradycji, comuns funkcjonują zgodnie z uznaną i gwarantowaną w konstytucji zasadą samorządności. Comuns reprezentują interesy parafii, zatwierdzają i wykonują budżet komunalny, ustalają i prowadzą własne polityki w granicach swoich terytoriów, zarządzają i administrują mieniem parafii 287. Naturalnie w tym samym duchu comuns są definiowane w ustawie z 4 listopada 1993 r. W artykule 2 tej ustawy czytamy między innymi, że comuns reprezentują, kierują i administrują parafiami. Są korporacjami publicznymi wybieranymi demokratycznie o osobowości prawnej, posiadającymi własne uprawnienia, które są wykonywane w zgodzie z konstytucją, ustawą o kompetencjach comuns i resztą porządku prawnego Andory288. Członkowie comú pochodzą z powszechnych, bezpośrednich i tajnych wyborów, w których uczestniczą wszyscy Andorczycy zapisani na listach wyborców w poszczególnych parafiach. Prawo głosowania mają wszystkie osoby, które ukończyły osiemnasty rok życia i posiadają andorskie obywatelstwo. Wybory odbywają się zwykle w pierwszych dwóch tygodniach grudnia. Mandat członka comú trwa cztery lata. Wyborcy oddają swoje głosy na listy, a nie na konkretnych kandydatów. Lista na którą oddano największą liczbę głosów, otrzymuje połowę przewidzianych do podziału mandatów. Druga połowa jest dzielona proporcjonalnie między wszystkie zarejestrowane w parafii listy. Szczegółowy tryb podziału mandatów w wyborach do comuns określa ustawa kwalifikowana o systemie wyborczym i referendum z 2 września 1993 r.289 Sposób przeliczania głosów na mandaty w andorskich wyborach komunalnych możemy zobrazować na hipotetycznym przykładzie wyborów do comú, w której obsadza się dwanaście mandatów. Zakładamy, że do wyborów zgłoszono trzy listy kandydatów, na które 286 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 78. Constitució del Principat d’Andorra, art. 79. 288 Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Art. 2. 289 Llei qualificada del règim electoral i del referendum, op. cit. 287 95 oddano łącznie 1300 ważnych głosów, przy czym lista „A” uzyskała 600, lista „B” – 300, zaś lista „C” – 400 głosów. Zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, lista „A” otrzymuje od razu połowę liczby mandatów przewidzianych do podziału. W celu rozdzielenia pozostałych sześciu mandatów oblicza się tzw. kwotę wyborczą (quocient electoral), którą otrzymuje się w wyniku dzielenia liczby oddanych głosów przez liczbę pozostałych mandatów. W naszym przypadku kwota ta wynosi 216 (1300 : 6). W drugim etapie podziału mandatów wykonuje się dzielenie liczby głosów uzyskanych przez poszczególne listy przez obliczoną wcześniej quocient electoral. Przy wykonywaniu tego działania Andorczycy uwzględniają pozostałe w wyniku dzielenia reszty. W naszym przypadku oznacza to, że lista „A” uzyskuje dodatkowe dwa mandaty (600 : 216 = 2 + 168 głosów reszty), zaś listy „B” i „C” otrzymują po jednym mandacie (lista „B” – 300 : 216 = 1 + 84 głosy reszty; lista „C” – 400 : 216 = 1 + 184 głosy reszty). W ten sposób rozdzielonych zostało dopiero dziesięć z dwunastu mandatów. W trzecim etapie bierze się więc pod uwagę owe reszty. Dzięki temu pozostałe dwa fotele w comú naszej hipotetycznej parafii zajmą kandydaci z list „C” i „A”, ponieważ one uzyskały największe reszty (odpowiednio 184 i 168 głosów). Łącznie więc lista „A” uzyskała 9 mandatów, lista „B” – jeden, a lista „C” – dwa mandaty290. Jak widać jest to system, w którym zwycięzca „bierze prawie wszystko”. Sprzyja on dużym, silnym ugrupowaniom, które mogą liczyć na uzyskanie największej liczby głosów w danej parafii. Natychmiast po ukonstytuowaniu się comú, co zwykle ma miejsce w pierwszym tygodniu stycznia, radni wybierają ze swego grona przewodniczącego, tzw. cònsol major, który jest najwyższą władzą w parafii. Do niego należy między innymi zwoływanie i przewodniczenie posiedzeniom comú. W każdej comú powoływany jest również zastępca przewodniczącego, tzw. cònsol menor. Oprócz nich w skład poszczególnych comú wchodzi grupa radnych, których liczba waha się od ośmiu do dwunastu w zależności od parafii291. Comuns odbywają w ciągu roku kilka tradycyjnych sesji, których kalendarz jest z góry ustalony. W dzień św. Sebastiana, czyli 20 stycznia ma miejsce tzw. Consell de les boïgues, na której zapadają zwykle decyzje dotyczące dzierżawy gruntów, stanowiących mienie parafii. W okresie poprzedzającym święta Wielkiej Nocy odbywa się sesja zwana Consell de les Talles. W czerwcu radni zbierają się na tzw. Consell de Quinquagèsima, na której uchwalane są rozmaite zarządzenia obowiązujące później na obszarze całej parafii, np. 290 291 Zob. La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 22. Tamże, s. 19-20. 96 przepisy dotyczące utrzymania dróg. W dzień św. Michała, 29 września, ma miejsce Consell de Sant Miguel. Podczas tej sesji zapadają również decyzje o wydzierżawieniu mienia komunalnego. Wreszcie 28 grudnia, co dwa lata, a według niektórych źródeł tylko w roku wyborów, odbywa się Consell dels Sant Innocents, na której między innymi obsadzane są tradycyjne funkcje charakterystyczne dla andorskich parafii, jak np. Mustafà – urzędnik do którego należy nadzór nad miarami i wagami292. Codzienne funkcjonowanie comuns oparte jest na pracy radnych w ramach komisji, przy czym każdy radny może być członkiem kilku komisji. Kompetencje comuns zostały opisane w artykule 80 konstytucji. Uszczegółowienie i doprecyzowanie zakresu ich uprawnień zostało dokonane w przytaczanej już ustawie z 4 listopada 1993 r. Ona też przewiduje, że wszystkie kompetencje, które nie są wyraźnie przypisane comuns, należą do prerogatyw państwa293. Wynika z założenia, że zadania comuns powinny być wykonywane w ramach ogólnej polityki państwa. Ma to szczególne znaczenie w gospodarce i sferze fiskalnej, gdzie zgodnie z konstytucją kompetencje comuns muszą być realizowane z poszanowaniem prerogatyw państwa294. Na podstawie zapisów konstytucyjnych i postanowień ustawy z 4 listopada 1993 r. można określić katalog zadań przypisanych każdej comú. Należy do nich między innymi kontrolowanie granic parafii. Obowiązkiem comuns jest też tworzenie, kontrolowanie i utrzymywanie aktualnych spisów mieszkańców parafii. Comuns opracowują, aktualizują i publikują spisy wyborców poszczególnych parafii. Wykonują również inne funkcje związane z prawidłowym przeprowadzaniem wyborów, o których mówi ustawa o systemie wyborczym i referendum295. Każda comú opracowuje rejestr katastralny swojej parafii. Do jej zadań należy także administrowanie i zarządzanie mieniem komunalnym. Jest to niezwykle istotna funkcja, zważywszy, że w Andorze około 90 proc. gruntów stanowi własność komunalną. W księstwie wyróżnia się cztery kategorie gruntów komunalnych. Te które mogą zostać wydzierżawione noszą nazwę boïgues. Jak zauważyliśmy wcześniej decyzje w tych sprawach comuns podejmują na sesji zwanej Consell de les boïgues. Z kolei cortons to pastwiska przeznaczone Zob. L. A. Vila, op. cit., s. 76-77; La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 20. Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Art. 3–3. 294 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 79. 295 Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Art. 4. 292 293 97 dla zwierząt hodowanych w danej parafii. W przeciwieństwie do nich, na tzw. conllocs można wypasać również zwierzęta pochodzące z pozostałych parafii. Wreszcie tzw. emprius, to grunty, które są własnością jednej parafii, ale znajdują się na terytorium należącym do innej296. Do zadań comuns należy również określanie warunków i zasad prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze danej parafii. Każda comú w zgodzie z ogólnym planem urbanistycznym państwa może określać politykę urbanistyczną własnej parafii. Ich zadaniem jest również utrzymywanie dróg publicznych. Ustawa nakłada na comuns obowiązek organizowania i promowania wszelkiej działalności społecznej, kulturalnej i edukacyjnej. Ponadto comuns organizują i koordynują na obszarze swojej parafii prace wszelkich służb publicznych297. W celu realizacji tych zadań comuns mogą wydawać stosowne zarządzenia, przepisy i rozporządzenia. Konstytucja wyznacza ogólne ramy finansowania ich działalności, dopuszczające ściąganie przez comuns tradycyjnych podatków. W zakresie transferu funduszy z budżetu państwa do poszczególnych comuns, artykuł 81 ustawy zasadniczej formułuje zasadę, zgodnie z którą środki powinny być z jednej strony rozdzielane w równych ilościach między parafie, a drugiej zaś strony podział ten powinien brać pod uwagę liczbę ludności i wielkość terytorium parafii298. Comuns posiadają również prawo inicjatywy ustawodawczej. Trzy comuns mogą wnieść pod obrady Rady Generalnej projekt pożądanej przez siebie ustawy299. Wszystkie kompetencje i uprawnienia comuns stanowią przedmiot ochrony prawnej. Spory kompetencyjne między comuns a organami centralnymi państwa są rozstrzygane przez Trybunał Konstytucyjny. Nosi to znamiona specjalnej ochrony uprawnień organów parafii, ponieważ w każdej innej sprawie mogą one odwoływać się do rzeczonego Trybunału jedynie wtedy, kiedy wniosek taki złożą wspólnie co najmniej trzy comuns. Twórcy andorskiej konstytucji w artykule 80 pkt.2 dokonali rozróżnienia pomiędzy comuns a państwem jako takim. Z kolei w innym miejscu (art. 82 pkt.1) jest mowa o comuns i naczelnych organach państwa. Zdaniem M. Mateu i F. Luchaire pozwala nam to uznać, że comuns są organami lokalnymi państwa300. Stwarza to więc płaszczyznę relacji zachodzących między państwem a parafiami. Zresztą związki te stanowiły w Andorze temat bardzo ożywionych dyskusji. Miały one miejsce jeszcze w czasach funkcjonowania komisji trójstronnej, która opracowywała tekst konstytucji. Sprawą tą zajmowała się również inna Zob. La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 28. Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Art. 4. 298 Constitució del Principat d’Andorra, Art. 81. 299 Tamże, Art. 58-2. 300 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 79. 296 297 98 komisja, w skład której wchodzili przedstawiciele Rady Generalnej, rządu i samych najbardziej zainteresowanych, czyli parafii. Osiągnięte w jej łonie konkluzje sprawiły, że w ostatecznym kształcie ustawy zasadniczej poszerzono zakres gwarancji przyznanych parafiom. Dzięki temu połowę składu osobowego Rady Generalnej wybiera się w równej liczbie w każdej z siedmiu parafii (art. 52). Dzięki temu również comuns, które reprezentują interesy parafii mogą funkcjonować w oparciu o zasadę samorządności. Wreszcie dzięki tamtym ustaleniom przyjęcie lub ewentualne zmiany ustaw dotyczących wyborów, referendum oraz kompetencji comuns wymagają zgody absolutnej większości członków Rady Generalnej wybranych w okręgu narodowym, jak również absolutnej większości tych deputowanych, którzy zostali wybrani w poszczególnych parafiach (art. 57 pkt.3)301. Zaprezentowany sposób organizacji i funkcjonowania parafii nie jest bynajmniej w Andorze rozwiązaniem modelowym. W parafiach Ordino, la Massana i Sant Julià de Lòria i Canillo występują uwzględnione również w konstytucji księstwa twory zwyczajowe, zwane quarts i veïnats. Ponadto w parafii Encamp przetrwały do dziś tzw. villages, które nie pozwalają się zaliczyć do którejś z dwóch wymienionych wcześniej kategorii. Konstytucja stanowi, że ustawodawca winien brać pod uwagę zwyczaje i tradycję w celu określenia kompetencji quarts i veïnats, jak również ich relacji z comuns302. Współcześnie quarts występują już tylko w parafiach Ordino, la Massana i Sant Julià de Lòria 303. Od 1935 do 1978r. całe Escaldes-Engordany, podkreślając w ten sposób swoją odrębność, stanowiło quart w ramach parafii Andorra la Vella. Quart nie jest jednostką podziału terytorialnego Andory. Nie jest to też zbiorowisko osób. Quart to tradycyjnie określony zbiór siedzib (cases), czy też raczej ognisk domowych (llars) w danej części parafii. Osoby uznane za głowy rodzin zamieszkałych w tej samej okolicy tworzą radę quart. Jedna z tych osób, co roku inna, pełni rolę przewodniczącego, którego określa się mianem llevador. Towarzyszy mu tzw. manador, sprawujący w quart funkcje administracyjne304. Przed uchwaleniem konstytucji w comù danej parafii musiał obowiązkowo zasiadać co najmniej jeden przedstawiciel każdej quart. Obowiązek ten zniknął wraz z uchwaleniem Zob. tamże, s. 79-80. Constitució del Principat d’Andorra, Art. 84. 303 W parafii Ordino wyróżnia się pięć quarts: Llorts, la Cortinada, Ansalonga, Sornàs i samo Ordino. W Sant Julià de Lòria jest ich siedem: de Baix, de Dalt, Nagol, Aixirivall, Aubinyà, Bixessarri i Fontaneda. Również siedem quarts istnieje w parafii la Massana: Pal, Arinsal, Erts, Sispony, Anyós, l’Aldosa oraz sama La Massana. Zob. La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 33. 304 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 81. 301 302 99 ustawy o prawie wyborczym z września 1993 r. Niemniej i w tym przypadku przywiązanie Andorczyków do tradycji okazuje się silniejsze niż chęć korzystania z możliwości jakie daje nowoczesne prawo. Podczas wyborów parafialnych ludzie odpowiedzialni za układanie list kandydatów z reguły zwracają baczną uwagę na to, aby umieścić na nich co najmniej jednego reprezentanta każdej quart305. Uprawnienia quarts są raczej skromne. Zarządzają one wspólnymi dobrami swoich mieszkańców. Wyrażają również swoje opinie w zakresie gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanego. Co prawda comuns nie mają obowiązku uwzględniania tych opinii, ale w rzeczywistości nie sposób jest nie brać ich pod uwagę. Współcześnie rzeczywistą władzę posiadają quarts w parafiach Ordino i la Massana. W dużej mierze zależy ona jednak od stosowanych praktyk administracyjnych niż tradycyjnych zobowiązań306. W parafii Canillo przetrwały do dzisiaj tzw. veïnats, które jednak w przeciwieństwie do quarts nie posiadają jakichkolwiek rzeczywistych uprawnień. Prawo wyborcze z jednej strony nie nakłada obowiązku umieszczania przedstawicieli każdego veïnat na listach kandydatów do comuns, ale też z drugiej strony nie wyklucza tej możliwości. Współcześnie veïnats istnieją jedynie poprzez swoje nazwy na tablicach informacyjnych i mapach 307. Wreszcie jak już zostało zasygnalizowane w parafii Encamp przetrwały tzw. villages, czyli miejscowości, które nigdy nie miały statusu quarts ani veïnats. Villages nigdy też nie były reprezentowane w comuns308. Andora wypracowała własny oryginalny system władzy lokalnej, który w miejscowych warunkach sprawdzał się przez setki lat. Dlatego też twórcy uchwalonej w 1993 r. konstytucji nie uważali za stosowne zmieniać go, a tylko dali nowoczesne podstawy prawne temu, co do tej pory funkcjonowało w oparciu o tradycję i doświadczenie historyczne. Zresztą, jak można było zauważyć, z tych ostatnich Andorczycy nie zrezygnowali całkowicie. Modele parafii jako jednostki podziału terytorialnego i comù jako organu sprawującego władzę w parafii nie występują ani w pozostałych europejskich państwach karłowatych, ani w państwach sąsiadujących z Andorą. Nie oznacza to bynajmniej, że w tym zakresie nie ma między Andorą a Francją i Hiszpanią żadnych podobieństw. Tamże, s. 81-82. Tamże, s. 82. 307 W parafii Canillo jest dziewięć veïnats: Meritxell, Prats, el Forn, el Vilar, l’Aldosa, el Tarter, Soldeu, Ransol i samo Canillo – stolica parafii. Zob. La divisió territorial: les parròquies, op. cit., s. 33. 308 Są to następujące miejscowości: Vila, Mosquera, les Bons, Tremat, Pas de la Casa i samo Encamp – siedziba władza parafii. Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 83. 305 306 100 Organizacja wewnętrzna andorskiej parafii najbardziej chyba przypomina kształt gminy hiszpańskiej. Rada gminy (ayuntamiento) w Hiszpanii, podobnie jak andorskie comù składa się z radnych (consejales), wybieranych przez mieszkańców gminy w wyborach bezpośrednich i burmistrza (alcade). Pozycja i uprawnienia tego ostatniego przywodzą na myśl andorskiego cònsol major. Podobnie jak jego andorski odpowiednik, burmistrz przewodniczy radzie, kieruje administracją gminną, a przede wszystkim zgodnie z hiszpańską tradycją stanowi on najwyższy autorytet w gminie. Hiszpańska ustawa o organizacji wewnętrznej gmin i prowincji ustanowiła zasadę monizmu przez domniemanie kompetencji komunalnych korporacji przedstawicielskich309. Również w organizacji wewnętrznej andorskich parafii nie można wskazać typowego ciała wykonawczego. Ten wielce istotny element odróżnia je od gmin francuskich, gdzie organem wykonawczym jest mer, którego pozycja jest nieporównywalnie mocniejsza niż pozycja andorskiego cònsol major. Zdaniem Jana Jeżewskiego mer „(...) w praktyce jest czymś więcej, jest kluczową postacią w zarządzaniu gminą i odgrywa rolę, której znaczenie może sięgać dalej niż jego atrybucje jako organu wykonawczego.”310 Czynnikiem zbliżającym andorskie parafie do gmin francuskich jest przywiązanie do miejscowej tradycji i zwyczajów, zakorzenione w historii. Jak pisze J. Rivero gminy francuskie charakteryzuje dawność (l’anciennete): „bardzo rzadkie są skupiska mieszkańców, które pojawiły się po wiekach średnich; większość sięga swymi początkami czasów znacznie dawniejszych, często rzymskich lub nawet przedrzymskich.”311 Zachowując wszelkie proporcje to samo można powiedzieć o andorskich parafiach, które, jak zauważono na wstępie tego paragrafu, są starsze niż samo państwo. Zob. J. Ch. Pielow, W Hiszpanii, [w:] Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, pod redakcją J. Jeżewskiego, Wrocław 1999, s. 206-207. 310 J. Jeżewski, We Francji, [w:] tamże, s. 172. 311 J. Rivero, Droit administrafif, Paris 1990, s. 372, cyt. za: J. Jeżewski, op. cit., s. 161. 309 101 § 5. Wymiar sprawiedliwości: Sądy i Trybunał Konstytucyjny Sferą życia publicznego Andory, w której po uchwaleniu konstytucji zaszły stosunkowo największe zmiany jest niewątpliwie wymiar sprawiedliwości. Chociaż i tutaj nie odżegnano się całkowicie od historii i tradycji, to jednak dokonano na tym polu wielu głębokich przemian. Na tyle głębokich, że wysłannicy Rady Europy badający andorskie ustawodawstwo mogli w swym sprawozdaniu napisać: „Konstytucja i prawo kwalifikowane dotyczące wymiaru sprawiedliwości radykalnie zreformowały andorski system sądowy. System opisany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w (...) jego wyroku w sprawie Drozd i Janousek z 26 czerwca 1992 (...) należy w konsekwencji do przeszłości.”312 Nowa organizacja andorskiego wymiaru sprawiedliwości została oparta na postanowieniach konstytucji, która poświęciła mu dwa tytuły (VII i VIII) oraz na przepisach zawartych w ustawie o wymiarze sprawiedliwości z 3 września 1993 r. Na sesji, która odbyła się w dniach 2-3 września 1993 r. Rada Generalna przyjęła również ustawę kwalifikowaną o Trybunale Konstytucyjnym. Dzięki przeprowadzonym zmianom organizacja andorskiego wymiaru sprawiedliwości odpowiada w pełni standardom prawnym Rady Europy313. Fundamentalna przemiana, którą można dostrzec między innymi w artykule 85 andorskiej konstytucji, polega na tym, że sprawiedliwość nie jest już wykonywana, jak to miało miejsce przed 1993 r., w imieniu współksiążąt, ale w imieniu narodu andorskiego. Jeśli chodzi o źródła andorskiego prawa, to w dalszym ciągu istotne jest rozróżnienie kwestii dotyczących prawa cywilnego, karnego i administracyjnego. Przemiany w prawie andorskim zachodziły stopniowo w bardzo długim przedziale czasowym. Kodeks karny księstwa został zmieniony 11 lipca 1990 r. jeszcze na mocy dekretu wikariuszy. Zaś kodeks administracyjny Andory, podobnie zresztą jak i kodeks postępowania karnego, ogłoszono w marcu 1989 r. Jak widać prawa te wyprzedziły znacznie konstytucję. Dlatego też mimo, że ich autorzy kierowali się tymi zasadami, co twórcy konstytucji, to jednak w niektórych punktach kodeksy te musiały być dostosowane do tekstu ustawy zasadniczej314. Nieco inaczej wygląda sytuacja w przypadku prawa cywilnego. Nie było ono poddane procesowi legislacyjnemu jako całość. Znaczna jego część została zmieniona jeszcze przed Case of Iribarne Pérez…, op. cit., pkt. 20. Report on application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, op. cit., s. 8. 314 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 102. 312 313 102 1993 r. Zaś pozostałe elementy, jak na przykład ustawy kwalifikowane o obywatelstwie, czy też o zawieraniu związków małżeńskich doczekały się zmian dopiero po uchwaleniu konstytucji księstwa. Prawo cywilne księstwa jest tą gałęzią, która relatywnie w największym stopniu opiera się jeszcze na prawie rzymskim, czy wręcz andorskich lub katalońskich zwyczajach315. Na bazie tego rozróżnienia między prawem karnym, cywilnym i administracyjnym zostało też zbudowane sądownictwo Andory. W pierwszej instancji działają wciąż tzw. Batlles, których jurysdykcja obejmuje sprawy cywilne, karne jak również administracyjne. Batlles mogą działać jednoosobowo w sprawach o drobne przestępstwa karne, w sprawach cywilnych dotyczących niewielkich kwot spornych, a także w sprawach administracyjnych związanych z problematyką zabezpieczeń społecznych. W sprawach poważniejszej rangi sędziowie ci funkcjonują jako Tribunal de Batlles, spotykając się plenarnie bądź w składach trzyosobowych316. Ze starych andorskich instytucji sądowniczych przetrwał również Tribunal de Corts, który działa jako sąd pierwszej instancji w sprawach o poważne przestępstwa karne. Ponadto spełnia on rolę sądu drugiej instancji w sprawach odwołań od wyroków wydanych przez Batlles lub Tribunal de Batlles. Również Najwyższy Sąd Andory zajmuje się odwołaniami. Można wnieść do niego odwołanie od orzeczeń Batlles, w sprawach cywilnych i administracyjnych oraz od orzeczeń Tribunal de Corts, w sprawach karnych317. Jak widać w nowej organizacji andorskiego sądownictwa brakuje kilku elementów funkcjonujących przed 1993 r. Nie ma już Trybunału Drobnej Przestępczości ani Tribunal de Visura. Zniknął również Tribunal Superior, który został zastąpiony przez wspomniany już Najwyższy Sąd Andory. Natomiast zupełnie nową instytucją w wymiarze sprawiedliwości niepodległej Andory jest nie znana dotąd Najwyższa Rada Sprawiedliwości. Tworzy ją pięciu członków, z których po jednym mianuje każdy ze współksiążąt, jednego wyznacza przewodniczący Rady Generalnej, jednego – szef rządu, a ostatni jest wybierany przez samych sędziów. Kadencja członków Najwyższej Rady Sądownictwa trwa sześć lat. Rada mianuje wszystkich sędziów oraz Prokuratora Generalnego i jego zastępców, nad którymi sprawuje władzę dyscyplinarną. Do zadań Rady należy szeroko rozumiane zarządzanie wymiarem sprawiedliwości. Ponieważ Tamże, s. 103. Case of Iribarne Pérez…, op. cit, pkt. 20. 317 T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości ..., op. cit., s. 55. 315 316 103 w Andorze nie ma jako takiego ministerstwa sprawiedliwości, dlatego też można uznać, że Najwyższa Rada Sprawiedliwości dysponuje poniekąd kompetencjami ministerialnymi. Do jej powinności należy również czuwanie nad niezależnością sądownictwa andorskiego, co w przeszłości było gwarantowane przez obu wspołksiążąt318. Sędziowie mianowani przez Najwyższą Radę Sądownictwa pełnią swój urząd przez sześć lat. W trakcie trwania kadencji sędziowie są nieusuwalni. Jeśli wyjątkowo zajdzie potrzeba odwołania sędziego, to dokonać tego może wyższa władza sądowa i to inna niż ta, która prowadzi śledztwo dotyczące danego sędziego319. Funkcji sędziego nie można łączyć z jakimkolwiek urzędem publicznym, ani też z wykonywaniem innej, przynoszącej dochód, działalności zawodowej. Obok sądów istnieje wyspecjalizowany urząd oskarżyciela publicznego (Ministeri Fiscal), kierowany przez prokuratora generalnego Andory (Fiscal General). Do jego zadań należy czuwanie nad legalnością działań i niezależnością sądów, ochrona praw obywateli oraz interesu publicznego. Mocno podkreślana jest niedopuszczalność jakiejkolwiek zależności urzędu oskarżyciela publicznego od władz politycznych320. Andora posiada nie tylko sprawnie funkcjonujące instytucje sądownicze, ale również nowoczesne procedury postępowań, które gwarantują ochronę praw podstawowych obywateli księstwa. W najbardziej ogólny sposób porusza ten problem konstytucja, która zapewnia każdemu obywatelowi między innymi prawo do sprawiedliwego procesu przed bezstronnym trybunałem. Ponadto artykuł 10 ustawy zasadniczej księstwa gwarantuje każdemu prawo do obrony świadczonej przez kompetentnego prawnika. Osoby pragnące wykonywać zawód adwokata muszą być wciągnięte na listę kolegium adwokatów Andory. Pomoc adwokata jest fakultatywna w sprawach cywilnych o niewielkie sumy, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w sprawach karnych dotyczących przypadków wykroczeń. W sprawach karnych adwokat może zostać wyznaczony z urzędu przez sędziego prowadzącego daną sprawę. Jeżeli oskarżonego nie stać na wynajęcie mecenasa, koszty jego pracy są pokrywane przez państwo321. Ochronie praw obywateli w postępowaniach sądowych służy także możliwość wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego odwołań w trybie skargi empara. Generalnie Case of Iribarne Pérez…, op. cit, pkt. 20. T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości ..., op. cit., s. 55. 320 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 101. 321 Tamże, s. 102. 318 319 104 procedura ta służy odwołaniom przeciwko decyzjom władz publicznych. W wyniku jej zastosowania Trybunał Konstytucyjny może również uchylać wyroki andorskich sądów. Rozpatrywanie tego rodzaju skarg jest jedną z kilku doniosłych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, zupełnie nowego ciała w systemie politycznym Andory. Utworzenie Trybunału Konstytucyjnego wzbudzało wiele kontrowersji w łonie komisji trójstronnej, przygotowującej projekt pierwszej andorskiej konstytucji. Niektórzy z jej członków uważali, że Trybunał stanie się niepotrzebnym dla księstwa ciężarem. Ale w toku prac nad ustawą zasadniczą i już po jej uchwaleniu powstawały coraz to nowe problemy prawne. Wydawało się więc, że regulowanie ich przez kompetentny organ, o określonym statusie prawnym, będzie bardziej słuszne niż pozostawienie ich rozwiązania przypadkowym wydarzeniom politycznym322. Andorski Trybunał Konstytucyjny tworzy czterech sędziów mianowanych na ośmioletnią kadencję. Prawem każdego ze współksiążąt jest wskazanie jednego sędziego. Pozostałych dwóch wybiera Rada Generalna większością trzech piątych głosów. Z oficjalnego punktu widzenia nominacji wszystkich czterech sędziów dokonują współksiążęta. Informacja o nominacjach jest publikowana w Oficjalnym Biuletynie Księstwa Andory (Butlletí Oficial del Principat d’Andorra)323. Co dwa lata następuje częściowe odnowienie składu osobowego Trybunału. W trakcie kadencji każdy sędzia przez dwa lata pełni rolę przewodniczącego Trybunału. Inny w tym samym czasie jest wiceprzewodniczącym. Kolejność pełnienia tych funkcji określa się w drodze losowania. Dzięki temu pozycja przewodniczącego nie jest wyższa od pozycji pozostałych sędziów. Dlatego też głos przewodniczącego Trybunału nie jest głosem przeważającym przy podejmowaniu decyzji. Przywilej ten należy do sędziego referenta. Regułę tę można lepiej zrozumieć, jeśli przyjmie się założenie, że ten ostatni jest najlepiej poinformowany o sprawach aktualnie rozpatrywanych przez Trybunał. Ta sama reguła zakazuje członkom Trybunału specjalizować się w jednej kategorii spraw. Specjalista mógłby bowiem łatwo narzucić swój punkt widzenia pozostałym sędziom. Z tego też powodu co dwa lata, kiedy ma miejsce częściowe odnowienie składu Trybunału, w drodze losowania określa się kolejność, według której sędziowie Trybunału będą pełnić rolę sędziego referenta 324. Dość istotną rolę w funkcjonowaniu Trybunału odgrywa jego Sekretarz Generalny. Przygotowuje Tamże, s. 104. Llei qualificada del Tribunal Constitucional, de 3 setembre de 1993, art. 10. 324 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 104-105. 322 323 105 on wszelkiego rodzaju dossiers i redaguje orzeczenia Trybunału. Zarówno Sekretarz, jak i jego asystent, są wybierani przez członków Trybunału za zgodą Rady Generalnej 325. Jeśli z określonych powodów członek Trybunału Konstytucyjnego nie jest Andorczykiem, to dzięki postanowieniom drugiej klauzuli przejściowej konstytucji oraz zapisom ustawy o Trybunale, otrzymuje on z urzędu obywatelstwo andorskie na czas sprawowania urzędu. Sytuacja taka miała miejsce już przy kompletowaniu pierwszego składu osobowego Trybunału. Rada Generalna nominowała Hiszpana i Francuza, współksiążę biskup – Hiszpana, zaś tylko współksiążę francuski – Andorczyka. Co ciekawe zdaniem samych Andorczyków sytuacja ta stworzyła gwarancję niezależności Trybunału326. Kompetencje andorskiego Trybunału Konstytucyjnego są dość rozległe. Pierwszą z nich, w kolejności takiej, jaką przyjęli twórcy konstytucji jest rozpatrywanie odwołań dotyczących niezgodności z ustawą zasadniczą praw uchwalanych przez Radę Generalną i dekretów wydawanych przez rząd na zlecenie parlamentu. Odwołanie takie może być złożone przez co najmniej jedną piątą członków Rady Generalnej, szefa rządu lub trzy występujące wspólnie comuns. W tym trybie również możliwe jest zaskarżenie regulaminu Rady Generalnej przez jedną piątą jej członków. Wniesienie odwołania do Trybunału nie powoduje utraty ani zawieszenia mocy prawnej danego aktu327. Ewentualne podjęcie przez Trybunał akcji kontrolnej ma więc charakter działań a posteriori, gdyż akt prawny będący ich przedmiotem jest już w mocy. Podobna sytuacja ma miejsce kiedy andorski sąd zwraca się do Trybunału z prośbą o sprawdzenie zgodności z ustawą zasadniczą aktu prawnego, którego konstytucyjność wydaje mu się wątpliwa328. W obu opisanych wyżej przypadkach mamy więc do czynienia z kontrolą a posteriori, która ostatecznie może doprowadzić do anulowania kontestowanego prawa. O ile jednak w pierwszym przypadku procedura jest zamknięta dla zwykłych obywateli, o tyle w drugim źródłem wszczęcia działań kontrolnych może być obywatel, jeśli sędzia prowadzący sprawę podzieli jego wątpliwości co do zgodności danego aktu prawnego z ustawą zasadniczą księstwa. Trybunał jest również organem kompetentnym do rozpatrywania wniosków o wydanie opinii wstępnej co do zgodności z konstytucją nie tylko ustaw wewnętrznych, ale także zawieranych przez Andorę traktatów międzynarodowych329. Tamże, s. 105. Report on application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, op. cit., s. 9. 327 Constitució del Principat d’Andorra, art. 99. 328 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 106. 329 T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości ..., op. cit., s. 56. 325 326 106 Kontrola wstępna dotyczy praw, które jeszcze nie weszły w życie. Sprawdzenie ustawy wewnętrznej może nastąpić jedynie na prośbę współksiążąt działających wspólnie lub tylko jednego z nich. Ustawa, która zostanie uznana przez Trybunał za sprzeczną z konstytucją nie może być promulgowana, a tym samym nie może wejść w życie. To samo dotyczy traktatów i umów międzynarodowych, przy czym z prośbą o opinię do Trybunału oprócz współksiążąt może zwrócić się szef rządu lub jedna piąta deputowanych do Rady Generalnej. Jeśli w opinii Trybunału Konstytucyjnego tekst lub sama procedura negocjacji traktatu czy umowy międzynarodowej będzie nie zgodna z ustawą zasadniczą księstwa, układ taki nie będzie mógł zostać poddany ratyfikacji330. Zadaniem Trybunału jest również rozwiązywanie sporów kompetencyjnych, które mogą powstawać między organami konstytucyjnymi księstwa, czyli współksiążętami, Radą Generalną, rządem, Najwyższą Radą Sprawiedliwości i comuns. Zgodnie z ustawą zasadniczą Andory konflikt między organami konstytucyjnymi ma miejsce wówczas, kiedy jeden z nich utrzymuje, że drugi bezprawnie wykonuje zadania, które konstytucyjnie znajdują się pod jurysdykcją tego pierwszego331. Wreszcie ostatnią z kompetencji andorskiego Trybunału Konstytucyjnego jest rozpatrywanie skarg konstytucyjnych, składanych we wspomnianym już trybie empara. Za poprzedniczkę tego nadzwyczajnego środka odwoławczego można uznać funkcjonującą przed 1993 r. skargę queixa kierowaną do współksiążąt. Zakres stosowania skargi empara został ograniczony do kwestii związanych z działaniami andorskich władz publicznych, które mogą godzić w podstawowe prawa i wolności człowieka. Stało się tak pod wpływem negatywnych doświadczeń ze skargą konstytucyjną w Hiszpanii, gdzie brak takiego ograniczenia przyczynił się do nadmiernego obciążenia Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji do wydłużenia czasu jego postępowania332. W okresie między 17 grudnia 1993 a 12 grudnia 2001 r. andorski Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył 99 spraw. Warto podkreślić, że wzmożona aktywność Trybunału nastąpiła dopiero w latach 1999-2001, kiedy przedmiotem jego zainteresowania stało się łącznie 66 kwestii. Zaś w początkowym okresie swego funkcjonowania, czyli w latach 19931994 Trybunał rozpatrzył zaledwie cztery sprawy333. 330 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 106-107. Constitució del Principat d’Andorra, art. 103. 332 Case of Iribarne Pérez…, op. cit, pkt. 20. 333 Zob. Memòria 2001, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, Andorra la Vella 2001, s. 18. 331 107 Ogromna większość, bo aż 82 z 99 zagadnień, nad którymi pracował Trybunał odo momentu swego powstania do grudnia 2001 r. dotyczyła odwołań składanych w trybie empara. Siedmiokrotnie członkowie Trybunału rozpatrywali odwołania dotyczące niezgodności z konstytucją ustaw, dekretów i regulaminu Rady Generalnej. Czterokrotnie Trybunał wydawał opinię wstępną co do zgodności z konstytucją ustaw wewnętrznych na wniosek współksiążąt. Trzy razy do Trybunału z prośbą o sprawdzenie konstytucyjności ustaw występowały andorskie sądy. Ani razu od chwili powołania Trybunał nie był zmuszony wszczynać kontroli wstępnej wobec traktatów i umów międzynarodowych zawieranych przez Andorę334. Tylko dwukrotnie, w 1998 r., Trybunał musiał rozwiązywać spory kompetencyjne między rządem księstwa, a comuns parafii Encamp i Ordino335. Zaledwie raz, w 1994 r., Trybunał rozstrzygał spór kompetencyjny między Najwyższą Radą Sądownictwa a rządem księstwa336. Ustawa z 3 września 1993 r. nakłada na Trybunał obowiązek przedkładania Radzie Generalnej corocznego sprawozdania dotyczącego sytuacji w sądownictwie konstytucyjnym Andory337. Rezultatem tego zapisu są publikowane od 1994 r. co dwanaście miesięcy tzw. Memòria, w których prezentowana jest działalność Trybunału Konstytucyjnego w danym roku kalendarzowym. Pewne elementy funkcjonowania andorskiego Trybunału Konstytucyjnego są wzorowane na doświadczeniach hiszpańskich. Wspomniano już o modelowanej na wzór hiszpański, aczkolwiek nieco zmodyfikowanej, skardze konstytucyjnej, zwanej empara. W jednym i drugim przypadku do wniesienia skargi na naruszenie praw, pod pewnymi warunkami, uprawniona jest każda osoba, której interes prawny został naruszony. Również i to andorskie rozwiązanie, dzięki któremu organ sądowy uważający, że prawo mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jest sprzeczne z konstytucją, może zaskarżyć je przed Trybunałem, było wzorowane na przepisach hiszpańskich338. Cechą wspólną Trybunałów Konstytucyjnych Królestwa Hiszpanii i Księstwa Andory jest również ich długa kadencja: odpowiednio dziewięć i osiem lat. Ten element jest jednak charakterystyczny dla organów ochrony konstytucyjnej w większości współczesnych państw Tamże. Zob. Memòria 1998, Causa 97-1-CC, Causa 98-1-CC, s. 6-7. 336 Zob. Memòria 1994, Procediment 94-1-CC. 337 Llei qualificada del Tribunal Constitucional, op. cit., art. 24 e. 338 Zob. Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., art. 163. 334 335 108 europejskich (np. kadencja francuskiej Rady Konstytucyjnej również wynosi 9 lat). Ponadto zarówno w Hiszpanii jak i w Andorze ma miejsce okresowo częściowe odnawianie składu osobowego Trybunałów. W Hiszpanii dzieje się to co trzy, zaś w Andorze co dwa lata. Jak widać andorski wymiar sprawiedliwości w wyniku przeprowadzonych reform nabrał, w porównaniu do stanu sprzed 1993 r., tak niezbędnej klarowności. Zrezygnowano z tradycyjnych uprawnień współksiążąt i ich wikariuszy w zakresie określania podstaw prawnych funkcjonowania andorskiego wymiaru sprawiedliwości. Prawdą jest, że zachowano pewien wpływ współksiążąt na mianowanie sędziów na najwyższych szczeblach jego organizacji. Jak zauważa słusznie T. Jasudowicz „(...) nie jest to jednak wpływ rozstrzygający, który by godził w suwerenny charakter sprawiedliwości andorskiej. Należy go raczej postrzegać w kategoriach niezbędnej sąsiedzkiej pomocy międzynarodowej, w przypadku minipaństwa całkowicie zrozumiałej i uzasadnionej, niźli w kategoriach tradycyjnego zwierzchnictwa i zależności. I to pomimo zachowania symbolicznej instytucji współksiążąt oraz tradycyjnej nazwy mikropaństwa pirenejskiego <Księstwo Andory>.”339 339 T. Jasudowicz, Andorski wymiar sprawiedliwości ..., op. cit., s. 57. 109 Zakończenie W rezultacie przemian, jakie zaszły w dwóch ostatnich dekadach dwudziestego wieku w Andorze, księstwo stało się w pełni suwerennym, nowoczesnym państwem. Dokonując wielu reform o doniosłym znaczeniu Andorczycy pogodzili wielowiekową tradycję z wymogami nowoczesności. Modernizując instytucje systemu politycznego księstwa, udało zachować się jego specyfikę i oryginalność. Warto podkreślić, iż w żadnym momencie prac nad opracowaniem konstytucji ani razu nie zakwestionowano sensu istnienia instytucji współksiążąt. Obecnie wpływ współksiążąt na bieżącą politykę księstwa jest bardzo ograniczony. Zaś ich ewentualne oddziaływanie na pewne sfery życia publicznego, np. na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości należy postrzegać raczej w kategoriach pomocy dobrosąsiedzkiej, uzasadnionej, a niekiedy wręcz koniecznej, w przypadku państwa karłowatego jakim jest Księstwo Andory. Determinacja i konsekwencja Andorczyków w reformowaniu państwa sprawiła, że dziś księstwo nie jest już postrzegane jako osobliwy relikt czasów feudalnych, ale jako nowoczesny, dynamicznie rozwijający się kraj. Jej dobrze prosperująca gospodarka wykazuje pozytywne oddziaływanie na północne regiony Hiszpanii, a nawet na południowe obszary Francji. Niemniej dla wielu istnienie we współczesnym świecie takich państw jak Andora wciąż wydaje się być anachronizmem. Z tego też powodu Andorczycy pragną odnaleźć właściwe dla siebie miejsce w jednoczącej się Europie, chociaż położenie na tym kontynencie ma dla ich małego kraju zupełnie inne znaczenie niż dla dużych i silnych gospodarczo Niemiec czy Francji. Bez cienia wątpliwości Europa jest miejscem, gdzie nie tylko Andora, ale i pozostałe państwa karłowate powinny rozwijać swój potencjał. Przedmiotem głębokiej troski wszystkich kolejnych andorskich rządów były stosunki księstwa z Unią Europejską. Z drugiej jednak strony dla Andory jeszcze bardziej istotne zdają się być jej relacje z bezpośrednimi sąsiadami. Dał temu wyraz premier Andory w wywiadzie udzielonym w 1998 r. hiszpańskiemu tygodnikowi „La Trybuna”, na łamach którego powiedział, że dla niego ważniejsze jest chociażby podpisanie konwencji o wolnym przepływie towarów i osób z Francją i Hiszpanią340. 340 M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 133. 110 Nie należy przez to rozumieć, że Marc Forné Molné nie przykłada należytej wagi do współpracy Andory z Unią Europejską. W swoim telewizyjnym wystąpieniu, w tym samym 1998 r., premier tłumaczył politykę swego rządu tymi słowami: „założyliśmy, że każdy nasz model musi zostać zreformowany. Oznacza to, że musimy być zdolni do postawienia kropki nad „i” i pogłębić związek Andory z Unią Europejską”341. Niewątpliwie umowa handlowa z Unią Europejską z 1990 r. była dla Andory niezwykle istotna w kontekście uzyskania podmiotowości prawnomiędzynarodowej. Być może nowa, szersza umowa z Unią stałaby się czynnikiem sprzyjającym bliższej integracji księstwa ze środowiskiem europejskim. Naczelnym zadaniem, które stawiają sobie andorskie rządy, bez realizacji którego trudno będzie mówić o intensyfikacji stosunków z Unią Europejską, jest modernizacja struktur ekonomicznych i handlowych. Ta potrzeba, uznawana za priorytet w bieżącej polityce księstwa, znajduje powszechne zrozumienie i akceptację, wyrażaną w większym lub mniejszym stopniu przez wszystkie siły polityczne Andory. Jeden z deputowanych opozycji, Jaume Bartumeu, w październiku 1998 r., w kontekście kryzysu tytoniowego, jaki rok wcześniej przeżywała Andora, powiedział na łamach dziennika „Diari d’Andorra”: „będziemy dalej pracować by przygotować propozycję przyszłości, która ponad interesami tytoniowymi, mogłaby pokazać Unii Europejskiej, że Andora to poważne państwo gdzie większość obywateli nie chce by gospodarka opierała się na oszustwie, defraudacji, ale żeby była ona owocem pracy, solidarności i odpowiedzialności”342. W kontekście uczestnictwa Andory w procesach zachodzących w Europie, kluczowe wydają się być również dostosowania w zakresie prawa podatkowego. Księstwo z determinacją walczy o poprawę swego wizerunku w tym zakresie. Powszechnie bowiem wiadomo, że Andora jest zaliczana do krajów zwanych rajami podatkowymi. Rzeczywiście rząd podjął intensywne starania w kierunku ograniczenia możliwości zakładania w Andorze przedsiębiorstw typu off-shore. Stopniowo reformowany jest również system bankowy, w którym obowiązuje coraz więcej restrykcyjnych rozwiązań i regulacji sprzyjających budowaniu przejrzystych reguł jego funkcjonowania. Sami Andorczycy z nieskrywaną dumą podkreślają, że ich system bankowy nigdy nie był łączony ze skandalami finansowymi, które nierzadko miały miejsce w innych krajach europejskich343. Tamże, s. 134. Tamże, s. 135. 343 Shaping a fiscal paradise to fit the times, op. cit., s. 3. 341 342 111 Poza problemami związanymi z polityką zagraniczną księstwa, trzecie tysiąclecie postawi przed Andorą ważne i konieczne do rozwiązania kwestie wewnętrzne. Takim zagadnieniem, na które zwracano po części uwagę w niniejszej pracy jest budowa nowoczesnego społeczeństwa. Mówiąc o kategorii obywatelstwa Andory nie sposób uciec od refleksji nad problem imigracji, który dotknął księstwo w drugiej połowie dwudziestego wieku. Przed andorską klasą polityczną stoi ogromne zadanie do wykonania. Chodzi o włączenie ludności napływowej w życie publiczne, o umożliwienie tym ludziom korzystania z pełni praw politycznych, które daje obywatelstwo. Patrząc na problem nieco szerzej chodzi o wielki projekt społeczny, uwzględniający zasady zintegrowanego rozwoju, tak jednostki ludzkiej, jak i jej środowiska. Praca trudna i wymagająca wielu poświęceń, aczkolwiek wcale nie niemożliwa do wykonania w takim państwie jak Andora344. Niezależnie od tych problemów Andora już teraz jest przykładem pokazującym, w jaki sposób wiele nacji i wyznań może żyć obok siebie w pokoju i harmonii. Zdaniem Óscara Ribas Reiga, pierwszego premiera Andory, wiele rozwiązań zastosowanych w tym zakresie w księstwie mogłoby pomóc w wysiłkach zmierzających do zaprowadzenia ładu i porządku w wielu punktach zapalnych współczesnego świata345. Choć przed Andorą wciąż stoi wiele istotnych kwestii i dylematów do rozwiązania, to jednak problemy, z jakimi boryka się księstwo są jakościowo inne od problemów pozaeuropejskich państw karłowatych. Jakiś czas temu na forum Narodów Zjednoczonych stanęła kwestia członkostwa w tej organizacji państw takich jak Księstwo Andory. O ile Andora, Liechtenstein, Monako czy San Marino nie mają najmniejszych problemów związanych z opłaceniem składki członkowskiej, czy pokryciem kosztów podróży i utrzymania swoich przedstawicieli przy ONZ, to dla wielu pozaeuropejskich państw karłowatych sprawy te stanowią poważny kłopot. Jeszcze w 1969 r. z inicjatywy Stanów Zjednoczonych powstał komitet ekspertów, który debatował nad tym zagadnieniem, jednak jego prace nie przyniosły pożądanych efektów. Proponowane rozwiązania szły w kierunku nadania takim państwom ograniczonych praw członkowskich, np. na zasadzie członka stowarzyszonego lub stworzenia instytucji „grupowego członkostwa” dla pewnej liczby państw karłowatych, którym przysługiwałyby uprawnienia należne normalnie jednemu członkowi346. 344 Zob. M. Mateu, F. Luchaire, op. cit., s. 135-136. Statement by H. E. Mr. Óscar Ribas Reig, President of the Government of the Principality of Andorra, at the forty-ninth session of the United Nations General Assembly (4-10-94); zob. http://www.consell.ad 346 R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., s. 311. 345 112 Jak dotąd na forum Narodów Zjednoczonych nie udało się nawet precyzyjnie określić tego, jakie państwa należy uznawać za państwa karłowate. Z pewnością jakiekolwiek działania idące w kierunku ograniczenia i tak przecież mało znaczącej roli minipaństw na forum ONZ, czy wewnątrz każdej innej organizacji, będą wywoływały głośny sprzeciw takich państw jak Księstwo Andory, które wkładają naprawdę wiele wysiłku w to, aby być pełnoprawnymi uczestnikami stosunków międzynarodowych. 113 Literatura 1. Dokumenty i materiały 1) Agreement in the form of Exchange Letters between the European Economic Community and the Andorra – Joint Declarations, Official Journal, L 374, 31.12.1990 2) Constitució del Principat d’Andorra 3) European Court of Human Rights in the case of Drozd and Janousek v. France and Spain (Judgment), Strasbourg, 26 czerwca 1992 r. 4) European Court of Human Rights in the Case of Iribarne Pérez v. France (Judgment), Strasbourg, 24 października 1995 5) Konstytucja Francji z 4 października 1958 r., Wstęp i tłumaczenie W. Skrzydło, Warszawa 1997 6) Konstytucja Hiszpanii, Warszawa 1993 7) Llei qualificada de delimitació de competencies dels Comuns, Butlletí Official del Principat d’Andorra Núm. 64 – any 5 – 29.11.1993 8) Llei qualificada del règim electoral i del referendum, 3 de setembre de 1993, Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, Núm. 51 – any 5 – 28.9.1993 9) Llei qualificada del Tribunal Constitucional, de 3 setembre de 1993 10) Lloi qualifiée sur la nationalité, de 5 octobre 1995 11) Memòria 1994, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, Andorra la Vella 1994 12) Memòria 1998, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, Andorra la Vella 1999 13) Memòria 2001, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, Andorra la Vella 2001 14) Reglament del Consell General, de 3 setembre 1993, Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, Núm. 51 – any 5 – 28.9.1993 15) Report on the application by the Principality of Andorra for membership of the Council of Europe, Parliamentary Assembly of the Council of Europe, 15th September 1994, (Doc. 7152) 114 16) Statement by H. E. Mr. Óscar Ribas Reig, President of the Government of the Principality of Andorra, at the forty-ninth session of the United Nations General Assembly (4-10-94) 2. Opracowania i monografie 17) Antonowicz L., Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 1993 18) Antonowicz L., Uwagi prawne o mapie politycznej świata, „Sprawy międzynarodowe” 1966, nr 1 19) Armengol Vila L., Approach to the history of Andorra, Institut d’Estudis Andorrans Centre de Perpinyà 1989 20) Baszkiewicz J., Historia Francji, Ossolineum 1978 21) Berezowski C., Prawo międzynarodowe publiczne, cz. I, Warszawa 1966 22) Bierzanek R., Simonides J., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999 23) Bożyk S., Konstytucja, Białystok 1995 24) Das Fürstentum Liechtenstein, Vaduz 1999 25) Demokracje zachodnioeuropejskie, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław 1997 26) Duursma J., Fragmentation and the international relations of Micro-States. Selfdetermination and statehood, Cambridge University Press, Cambridge 1996 27) Economic Report 1998, Cambra de Comerç Indústria i Serveis d’Andorra 1998 28) Encyklopedia „Świat w przekroju” 1988, Warszawa 1989 29) Fiter i Rossel A., Manual Digest de las Valls neutras de Andorra, Andorra la Vella 2000 30) Gilas J., Prawo międzynarodowe, Toruń 1999 31) Gola B., Ryszka F., Hiszpania, Warszawa 1999 32) Góralczyk W., Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 1998 33) Grochalski S. M., Pojęcie, cechy, ewolucja suwerenności państwa, [w:] Niepodległość, pod red. W. Piątkowskiej-Stepaniak i L. Rubisza, Opole 1999 34) Jasudowicz T., Andorski wymiar sprawiedliwości a europejski system ochrony praw człowieka, [w:] Toruński rocznik praw człowieka i pokoju 1996, Zeszyt 4, Toruń 1998 115 35) Jasudowicz T., Przeoczone narodziny państwa-podmiotu. O ewolucji prawnomiędzynarodowego statusu Andory, [w:] Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Olsztynie 10. Nauki prawne – zeszyt 1, pod red. R. Sztychmilera, Olsztyn 1998 36) Klafkowski A., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1969 37) Kronika ludzkości, Warszawa 1993 38) L’Andorre en chiffres 1999, Govern d’Andorra, Ministeri de Finances, Servei d’Estudis, Andorra la Vella 1999 39) L’edat moderna a Andorra: del segle XVI al. XVIII, Govern d’Andorra, Ministeri d’Educació Joventut i Esports, Andorra la Vella 1998 40) L’organització política: l’Estat, Govern d’Andorra, Ministeri d’Educació Joventut i Esports, Andorra la Vella 1998 41) La divisió territorial: les parròquies, Govern d’Andorra, Ministeri d’Educació, Joventut i Esports, Andorra la Vella 1997 42) Leksykon historii powszechnej 1900-1945, pod red. S. Sierpowskiego przy współpracy S. Żerki, Poznań 1996 43) Leksykon państw świata 94/95, Wyd. Kronika, Warszawa 1994 44) Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbata, Wrocław 1998 45) Lindley D. C., Guia de Flors d’Andorra (Parròquia de Canillo), Comú de Canillo 1994 46) Luchaire F., La sobirania en el món europeu, [w:] Memòria 1999, Tribunal Constitucional del Principat d’Andorra, Andorra la Vella 1999 47) Mateu M., F. Luchaire, La Prinicipauté d’Andorre, Paris 1999 48) McGee S. (ed.), The ECPRD: Electoral systems in Europe. An overview, Brussels 2000 49) Osmańczyk E. J., Encyklopedia ONZ i stosunków międzynarodowych, Warszawa 1986 50) Otok S., Geografia polityczna, Warszawa 1996 51) Rocznik statystyczny 2000, GUS, Warszawa 2000 52) Roszkowski W., Półwiecze, Warszawa 1998 116 53) Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, pod redakcją J. Jeżewskiego, Wrocław 1999 54) Sikorka B., Sytuacja prawnomiędzynarodowa europejskich państw karłowatych (Liechtenstein, Monako, San Marino, Andora), Warszawa 1971 55) Skrzydło W., Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Zakamycze 2000 56) Śmigasiewicz M., System polityczny Księstwa Liechtenstein, Warszawa 1999 57) Wojtaszczyk K. A., Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, Warszawa 1998 3. Publikacje prasowe 58) A young country with an ancient history. Andorra’s transformation from feudal state to modern nation [w:] Andorra. A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999 59) Andorra. Press release 60) Andorran – US Relations: common hopes, common ties, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999 61) Finding Andorra’s place in the world, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999 62) Informator polityczny PAP 63) Shaping a fiscal paradise to fit the times, [w:] A Special International Report Prepared by The Washington Times Advertising Department, May 28, 1999 64) Supermarket w Pirenejach. Rozmowa z premierem Księstwa Andory Markiem Forne Molne, „Polityka” 1999, nr 2 (2175) 65) Two sides to every coin, „The Economist“, March 9th, 2002 4. Inne źródła 66) http://www.andorra.be 67) http://www.consell.ad 68) http://www.eleleccions.ad 69) http://europa.eu.int/comm/external_relations/andorra/intro/index.htm 117 70) http://www.partitdemocrata.ad 71) http://www.partitliberal.ad 72) http://www.psa.ad 73) http://govern.ad 118
