a) W art - Naczelny Sąd Administracyjny

Przemówienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
wygłoszone podczas
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego
w dniu 8 kwietnia 2015 r.
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest okazją do
wymiany poglądów o dialogu pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a sądami
administracyjnymi, który od kilku lat jest zauważalny w orzecznictwie obu Sądów
(Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, a w szczególności
Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Dialog pomiędzy sądami administracyjnymi a Trybunałem Konstytucyjnym
prowadzony jest w prawem określonych formach, między innymi, poprzez wzajemne
korzystanie z dorobku orzeczniczego oraz korzystanie z możliwości przedstawienia
Trybunałowi pytania prawnego co do zgodności przepisu będącego podstawą
rozstrzygnięcia z normą konstytucyjną.
Z woli Konstytucji sąd administracyjny jest zobowiązany do zapewnienia
sprawiedliwego rozpatrzenia sporu pomiędzy jednostką a organem, który w procesie
stosowania
prawa
zajmuje
zawsze
pozycję
dominującą.
A
więc
jedynie
prokonstytucyjna wykładnia przepisu prawa w procesie jego stosowania pozwala na
ochronę praw jednostki spełniającą standardy konstytucyjne.
W odniesieniu do korzystania przez sądy administracyjne z dorobku
orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego możemy z całą odpowiedzialnością
stwierdzić,
że
jest
on
widoczny
w
uzasadnieniach
rozstrzygnięć
sądów
administracyjnych, co wynika z badań prowadzonych w Naczelnym Sądzie
Administracyjnym. Dodać należy, że kierownictwo NSA podejmuje szereg działań
mających na celu przybliżenie sędziom orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
poprzez
wydawanie,
dla
potrzeb
szkoleniowych,
problemowych
opracowań
związanych z orzecznictwem TK (np.: „Prawo intertemporalne w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego”), omawianie
zagadnienia stosowania Konstytucji w rocznych informacjach, organizowanie
konferencji,
a
także
zamieszanie
w
wewnętrznej
bazie
orzeczeń
sądów
administracyjnych obu instancji zawierających odwołania do orzecznictwa TK.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach orzeczeń także
powołuje się na poglądy orzecznicze sądów administracyjnych. Trybunał, ustalając
treści normatywne przepisów prawnych, wskazuje na potrzebę uwzględnienia,
przyjmowaną przez sądy administracyjne wykładnię tych przepisów, nadającą im
określony sens znaczeniowy, a w konsekwencji rzutującą także na treści normatywne
tych przepisów1. Ma to istotne znaczenie dla eliminowania rozbieżności w
orzecznictwie sądów administracyjnych.
Od szeregu lat kwestia stosowania, bądź odmowy stosowania przepisu
uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, a co do którego
Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, budziła poważne wątpliwości
prowadzące do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Po wyroku NSA z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12 wydanego w
powiększonym składzie przyjęto pogląd, że odroczenie terminu utraty mocy
obowiązującej
zakwestionowanego
przepisu
nie
stanowi
przeszkody
dla
merytorycznego rozpoznania spraw, a organy administracji publicznej i sądy
administracyjne stosujące prawo powinny uwzględnić powody, dla których Trybunał
odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady
konstytucyjne, rodzaj tego naruszenia i znaczenie tego przepisu dla prawidłowego
funkcjonowania danej gałęzi prawa.
Dlatego ważne znaczenie dla orzecznictwa sądów administracyjnych miał
wyrok z 29 lipca 2014 r., o sygn. akt P 49/132, w uzasadnieniu którego Trybunał
Konstytucyjny odniósł się do zagadnienia stosowania przez sądy administracyjne
przepisu prawa uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.
W części uzasadnienia tego wyroku odnoszącej się do skutków odroczenia
utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu (art. 20 ust. 3 ustawy z dnia
26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, w brzmieniu
obowiązującym od 1 stycznia 2007 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 i art.
217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy, w
sposób wyraźny, dostrzegł i zaaprobował pogląd, wyrażony w wyroku o sygn. akt I
Zob. np. wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08: „Trybunał przypomina, że przyjęta przez sądy
wykładnia przepisów prawnych, będąca odzwierciedleniem linii orzeczniczej sądów, stanowi immanentny
element treści normatywnych tych przepisów. Trybunał nie posiada kognicji do ustalania powszechnej wykładni
przepisów prawnych. Dlatego, ustalając treści normatywne przepisów prawnych, uwzględnia przyjmowaną
przez sądy wykładnię tych przepisów, nadającą im określony sens znaczeniowy, a w konsekwencji rzutującą
także na treści normatywne tych przepisów. Inną kwestią jest dokonywanie przez Trybunał, w sposób
niesprzeczny z powyższą dyrektywą, niezbędnej interpretacji, mającej charakter operacyjny, przepisu prawnego
poddanego kontroli Trybunału”.
2
Zainicjowany pytaniami prawnymi WSA w Gorzowie Wielkopolskim (postanowienie z 3 października 2013 r.,
sygn. akt I SA/Go 336/13) i NSA (postanowienie z 22 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1835/13)
1
2
FPS 4/12. Dodał ponadto, że właściwe organy administracji podatkowej i sądy
administracyjne powinny brać pod uwagę stany faktyczne konkretnych spraw.
Kierując się tymi wskazaniami NSA wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn.
akt II FSK 2674/14 oddalił skargę kasacyjną, podkreślając, że dokonana w
zaskarżonym wyroku Sądu I instancji wykładnia art. 20 ust. 3 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych, jak również jego zastosowanie w ustalonym stanie
faktycznym zostały dokonane w sposób zgodny z Konstytucją.
Sądy administracyjne powoływały się na wskazania zawarte w wyroku o sygn.
akt P 49/13 w rozstrzygnięciach po wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK
6/12, w którym Trybunał także odroczył utratę mocy obowiązującej uznanych za
niezgodne z Konstytucją przepisy ustawy o ochronie przyrody określające sankcje za
usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia. Trybunał Konstytucyjny, w
uzasadnieniu tego wyroku, nie wypowiedział się jednakże w kwestii stosowania
niekonstytucyjnego przepisu w okresie jego „obowiązywania” w oparciu o art. 190
ust. 3 zdanie pierwsze in fine. Po tym wyroku sądy administracyjne rozstrzygając
sprawy powoływały się na tę część uzasadnienia wyroku o sygn. akt P 49/13, w
której Trybunał odniósł się do kwestii stosowania niekonstytucyjnego przepisu w
okresie odroczenia, a także na inne orzeczenia sądów administracyjnych oraz
literaturę prawniczą.3
W większości wyroków wojewódzkie sądy administracyjne uchylały decyzję
organu I i II instancji.4 W uzasadnieniach wyroków wskazywały, że bezwzględne
stosowanie przepisu niezgodnego z Konstytucją przez organy administracji
publicznej i sądy tylko dlatego, że kierując się względami uznanymi przez siebie za
istotne Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu.
Ponadto uznawały, że w sytuacji, gdy naruszenie uznanego za niezgodny z
Konstytucją
przepisu
daje
podstawę
do
wznowienia
postępowania
administracyjnego, nakaz jego stosowania jest nielogiczny i nieuzasadniony.5
3
np.: wyroki z dnia: 23 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1403/05, 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 575/07, 23
czerwca 2008 r., sygn. akt 1007/07, m.in. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 oraz M. Wiącek,
Pytania prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011.
4
Stan na dzień 17 października 2014 r.
5
Tak np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1003/14, a także
podobnie w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 484/14, WSA w Łodzi z
dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 788/14, WSA w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II
SA/Bk 650/14
3
Natomiast w wyrokach oddalających skargi uznając np., że dana sprawa nie
uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu zakwestionowania domniemania
konstytucyjności przepisów, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję.
Skarżąca dokonała bowiem samowolnej wycinki żywych drzew, prowadząc
inwestycję w ramach działalności gospodarczej i kierując się wyłącznie własnym
interesem. A zatem przyczyny niekonstytucyjności przepisów i odroczenie utraty ich
mocy obowiązującej, przemawiają za stosowaniem tych przepisów w tej sprawie. 6
W wyroku z 8 lipca 2014 r., sygn. akt K 7/13 Trybunał rozstrzygając kwestię
zgodności z Konstytucją opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych
tzw. innych nieodpłatnych świadczeń7 powołał się na rozumienie tego pojęcia
ustalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w uchwałach z
18 listopada 2002 r., sygn. akt FPS 9/02 oraz z 16 października 2006 r., sygn. akt II
FPS 1/06 na gruncie ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych, a w
uchwałach z 24 maja 2010 r., sygn. akt II FPS 1/10 oraz z 24 października 2011 r.,
sygn. akt II FPS 7/10 NSA potwierdził, że przytoczone wyżej stanowisko
wypracowane na gruncie u.p.d.o.p. ma zastosowanie również do podatku od osób
fizycznych – w stosunku do sytuacji wynikających z art. 11 ust. 1 w związku z art. 12
ust. 1 i 3 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. W tym wyroku Trybunał
– w ślad za przytoczonymi wyżej uchwałami NSA – uznał, że w zakres nieodpłatnego
świadczenia jako przychodu wchodzą wszystkie zjawiska gospodarcze i zdarzenia
prawne, „których skutkiem jest nieodpłatne, tj. niezwiązane z kosztami lub inną formą
ekwiwalentu, przysporzenie majątku tej osobie, mające konkretny wymiar finansowy”.
Przytoczył także wyroki z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1828/11 oraz z 23
kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1741/11.
Dobrym przykładem jest postanowienie z 10 września 2014 r., P 36/13, w
którym Trybunał Konstytucyjny wprawdzie odmówił merytorycznego rozstrzygnięcia
sprawy z powodu braku przesłanki funkcjonalnej, jednakże w uzasadnieniu odniósł
się do wątpliwości konstytucyjnych sądu pytającego dotyczących art. 13k ust. 1
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i stwierdził, że
wyrok z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 692/14
Art. 12 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 2-2b ustawy z dnia 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, 362, 596, 769, 1278, 1342, 1448,
1529 i 1540, z 2013 r. poz. 888, 1036, 1287, 1304, 1387 i 1717 oraz z 2014 r. poz. 223, 312, 567 i 598),
rozumiane w ten sposób, że „inne nieodpłatne świadczenie” oznacza wyłącznie przysporzenie majątkowe o
indywidualnie określonej wartości, otrzymane przez pracownika, są zgodne z art. 2 w związku z art. 217
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
6
7
4
prokonstytucyjna wykładnia kwestionowanego przepisu zawarta w wyrokach
wojewódzkich
sądów
administracyjnych
może
doprowadzić
do
usunięcia
odnotowanych przez sąd wątpliwości. 8 Tym samym zaaprobował pogląd wyrażany w
powołanych przez TK orzeczeniach sądów, że zaskarżony przepis art. 13k ust. 1
ustawy o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia
kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary
musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny
charakter przepisu art. 13h ust. 1 nie jest, zdaniem Sądu «dopuszczalne stosowanie
dowolnej wykładni orzekającej».
Przytoczone wyżej przykłady świadczą o dobrym dialogu między Trybunałem
Konstytucyjnym a sądami administracyjnymi. Działanie takie służy właściwie ochronie
praw jednostki, dobra wspólnego i umacnianiu zaufania jednostki do wymiaru
sprawiedliwości.
Podsumowując tę część wystąpienia można stwierdzić, że korzystanie przez
sędziów sądów administracyjnych z reguł interpretacyjnych, które umożliwiają
rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z Konstytucją oraz korzystanie z bogatego dorobku
orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego daje pozytywne rezultaty w postaci nie
obciążania bez potrzeby Trybunału Konstytucyjnego i sprawne rozstrzygnięcie
sprawy. W 2014 r. sądy administracyjne skierowały do TK tylko dwa pytania prawne.
W odniesieniu do instytucji pytania prawnego określonego w art. 193
Konstytucji wątpliwości budzi propozycja zawarta w art. 57 pkt 2 projektu ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym (aktualnie w Sejmie RP toczą się prace legislacyjne),
zgodnie z którą proponuje się powrót do zasady, że sąd, który skierował pytanie
prawne, jest obligatoryjnym uczestnikiem postępowania przed Trybunałem.
Obecnie, po nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2001 r., sąd
sam podejmuje decyzję o zgłoszeniu udziału w postępowaniu (art. 27 pkt 2a ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym).
Z treści art. 193 Konstytucji („Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na
pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”) wynika, że
wystąpienie z pytaniem prawnym uwarunkowane jest spełnieniem przez sąd pytający
8
postanowienie z 17 maja 2013 r., VI SA/Wa 201/13
5
określonych przesłanek materialnych i formalnych. Należy przypomnieć, że sąd
pytający wypowiada się, zarówno gdy chodzi o zakres zaskarżenia, jak i
uzasadnienie zarzutów, w określonej prawem formie, tj. w formie postanowienia. W
przypadku potrzeby uzupełnienia wniosku o elementy formalne bądź materialne sąd
pytający także wypowiada się w formie postanowienia, do podjęcia którego
uprawniony jest skład orzekający. Taka procedura obowiązuje przy wnioskowaniu o
podjęcie uchwały przez powiększony skład NSA, czy też w przypadku wystąpienia z
pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zasadne byłoby więc wskazanie, że przedstawiciel sądu ma prawo – a nie
obowiązek – udziału w rozprawie. Rola przedstawiciela jest ograniczona, gdyż jest on
- w większości przypadków - tylko jednym z członków składu orzekającego i nie
może wypowiadać się w imieniu całego składu, zwłaszcza gdy chodzi o hipotetyczny
kierunek rozstrzygnięcia sprawy po wyroku TK.
Na zakończenie, gratulując Trybunałowi sukcesów orzeczniczych w minionym
roku, wyrażam głęboką nadzieję na dalszą dobrą współpracę Naczelnego Sądu
Administracyjnego z Trybunałem Konstytucyjnym.
6