Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jako instrument finansowy wspierania rozwoju regionalnego
advertisement
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza Wydział Prawa i Administracji Stacjonarne Studium Prawa Monika Witt Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jako instrument finansowy wspierania rozwoju regionalnego Praca magisterska napisana pod opieką Prof. dr hab. BoŜeny Popowskiej Poznań 2006 Wykaz skrótów stosowanych w tekście. EFRR – Europejskie Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS – Europejski Fundusz Społeczny NPR – Narodowy Plan Rozwoju NSRR – Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego PKB – Produkt Krajowy Brutto RKS – Regionalny Komitet Sterujący RPO – Regionalny Program Operacyjny RM – Rada Ministrów SIMIK – System Informatycznego Monitorowania i Kontroli SPO – Sektorowy Program Operacyjny TUE – Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r. UE – Unia Europejska Ustawa o NPR – Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ZPORR – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 3 ZałoŜenia wstępne. Prowadzenie ambitnej i dynamicznej polityki regionalnej to jedno z najistotniejszych wyzwań stojących przed Unią Europejską, będące wyrazem dąŜenia do osiągnięcia solidarności między Państwami Członkowskimi. Polityka regionalna jest bardzo doniosłą kwestią dyskutowaną szeroko na forum całej Unii Europejskiej. Jest ponadto jedną z najwaŜniejszych polityk Wspólnot Europejskich, na którą w okresie planistycznym 2000 – 2006 przeznaczają one blisko 35% swojego budŜetu, która to liczba ustępuje tylko wydatkom na rzecz Wspólnej Polityki Rolnej1. Unię Europejską tworzy 25 państw, na które składa się 245 regionów. To podstawowe dla problematyki polityki regionalnej rozróŜnienie, bo do ogromnych sum z funduszy strukturalnych mają prawo regiony, a nie kraje. Jak pokazują raporty Komisji Europejskiej (np. z 17 maja 2005 r.), w 64 regionach Unii Europejskiej dochód na jednego mieszkańca jest niŜszy od 75% średniej unijnej, czyli poziomu kwalifikującego do uzyskania środków z funduszy strukturalnych. Sytuacja ta dotyczy wszystkich polskich województw. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej został naszemu państwu otwarty dostęp do potęŜnych środków finansowych, jednakŜe z drugiej strony europejska polityka regionalna wymusza na państwach członkowskich określone rozwiązania prawne i organizacyjne. Aby polityka ta była skuteczna, powinna być właściwie zinstytucjonalizowana oraz powinna dysponować odpowiednimi instrumentami finansowymi i prawnymi. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego2, któremu zamierzam poświęcić pracę magisterską, został przygotowany zgodnie z licznymi wytycznymi zawartymi w aktach prawnych Unii Europejskiej. Jest on jednak przede wszystkim finansowym instrumentem wspierania rozwoju regionalnego mającym podstawy normatywne w prawie polskim. Wspieranie rozwoju regionalnego, będące ustawowym określeniem zadania państwa, zostało zdefiniowane w art.2 pkt.17 1 T.G. Grosse, Polityka regionalna UE i jej wpływ na rozwój gospodarczy: przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s.14 2 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 4 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju3. Jest nim „zespół działań Rady Ministrów na rzecz trwałego i zrównowaŜonego rozwoju województw, oparty na jednolitych zasadach dostępu województw do publicznych środków krajowych i publicznych środków wspólnotowych, których przeznaczenie określają priorytety rozwoju regionalnego ustalone w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego”. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego słuŜy realizacji powyŜej zdefiniowanego zadania administracji publicznej. Jest on programem operacyjnym realizującym i rozwijającym cele Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006. Zagadnienia powyŜsze zamierzam uczynić przedmiotem rozwaŜań niniejszej pracy. Kwestie te rozpatrywać będę na tle unormowań Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Chciałabym takŜe zaprezentować praktyczne aspekty wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego w Województwie Wielkopolskim, które świadczą o jego faktycznej doniosłości oraz efektywności w zakresie wykorzystania środków finansowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej oraz publicznych środków krajowych przeznaczonych na jego realizację. Omówię ponadto planowane zmiany w programowaniu działań rozwojowych w województwach w nowym okresie programowania, czyli w latach 2007 – 2013. Zasadniczą kwestią w powyŜszej materii będzie wprowadzenie zdecentralizowanego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi oraz wynikający z tego fakt przeniesienia odpowiedzialności za przygotowanie i realizację Regionalnych Programów Operacyjnych na poziom wojewódzki (regionalny). Podstawowym dla niniejszej pracy aktem prawnym, jest Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, określająca, w myśl art.1, sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju, w tym: zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i gospodarczych zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi instrumenty finansowe 3 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, Dz. U 2004 nr 116 poz.1206 z późn. zm. 5 system instytucjonalny system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, który, zgodnie z brzmieniem art.8 Ustawy o NPR, został utworzony w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006, stanowi załącznik do Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR4. Był on, wraz z Podręcznikiem procedur wdraŜania ZPORR wydanym przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy, kluczowym dla przygotowania niniejszej pracy materiałem źródłowym. Ponadto oparłam się na obowiązujących obecnie dokumentach planistycznych, takich jak: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001 – 20065 oraz Narodowy Plan Rozwoju 2004 – 20066, a takŜe na projektach dokumentów przyjętych przez Radę Ministrów, które będą obowiązywać w nowym okresie programowania 2007 -2013. Praktyczne aspekty prowadzenia polityki regionalnej są przedmiotem sprawozdań, raportów oraz ekspertyz przygotowywanych przez instytucje zaangaŜowane we wdraŜanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Starałam się jak najpełniej wykorzystać zawarte w nich uwagi merytoryczne. Polska przystępując do Unii Europejskiej przyjęła jej acquis communautaire, które reguluje między innymi istotne dla treści niniejszej pracy zagadnienia polityki regionalnej oraz spójności gospodarczej i społecznej. Wybrane akty prawa wspólnotowego były takŜe waŜnymi, poddanymi analizie materiałami źródłowymi. W pracy uwzględniłam ponadto literaturę przedmiotu, która stanowi część literatury dotyczącej takich gałęzi prawa jak: prawo europejskie, publiczne prawo gospodarcze, a takŜe, w zakresie pozycji ustrojowej samorządu województwa, prawa konstytucyjnego. 4 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR 2004 – 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz.1745 5 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r., Monitor Polski nr 42 poz.851 6 Narodowy Plan Rozwoju 2004 – 2006, załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r., Dz. U 2004 nr 149 poz.1567 6 Rozdział 1. Podstawy prawne polityki regionalnej w Polsce i Unii Europejskiej. 1.1 Polityka regionalna – wyjaśnienie pojęcia. Polskie akty prawne nie posługują się pojęciem ‘polityka regionalna’. W literaturze przedmiotu przyjęto natomiast dla określenia problematyki regionalnej sformułowanie ‘polityka rozwoju regionalnego’. Swoistą definicję polityki regionalnej formułuje Vademecum polityki regionalnej i spójności UE7 wydane przez Komisję Rozwoju Regionalnego Parlamentu Europejskiego. „Polityka regionalna UE opiera się na solidarności. Powstała, aby udzielać wsparcia na poziomie Wspólnoty najbardziej zacofanym regionom i pomagać im przezwycięŜać niekorzystne uwarunkowania. Polityka regionalna ma teŜ wymiar konkretny – przynosi rzeczywiste korzyści obywatelom Europy, którzy bezpośrednio korzystają z jej wsparcia w formie pomocy w znalezieniu pracy i przystosowaniu do zmian na rynku pracy, zwłaszcza poprzez szkolenia”. Polityka regionalna zmierza do harmonijnego rozwoju UE, a tym samym do niwelowania róŜnic rozwojowych między poszczególnymi terytoriami, przyczynia się do osiągania społecznej i gospodarczej spójności pomiędzy regionami Unii i z tego powodu jest równieŜ nazywana polityką spójności. Tu ponownie przytoczę definicję zamieszczoną w Vademecum polityki regionalnej i spójności UE: „polityka spójności koryguje dysproporcje w rozwoju odwołując się do czynników gospodarczych i społecznych. Udziela biednym regionom wsparcia niezbędnego do przyspieszenia tempa rozwoju i poprawy standardu Ŝycia, włączając w to podstawowe udogodnienia, wiedzę, technologiczne umiejętności, środowisko sprzyjające wewnętrznym inwestycjom”. Zdecentralizowany i oparty na partnerstwie charakter polityki regionalnej podkreśla równieŜ publikacja Komisji Europejskiej Working for the regions8. Wydaje się jednak wątpliwe przełoŜenie pojęcia polityki regionalnej na język prawny9. śaden z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczący polityki regionalnej nie formułuje swoistej definicji legalnej. Traktaty oraz liczne 7 Vademecum polityki regionalnej i spójności UE, Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna – Polityki wewnętrzne, Komisja Rozwoju Regionalnego, Bruksela 21. 09. 2004 r. 8 Working for the regions – an information brochure on the EU regional policy, dostępna na stronie internetowej www.europa.eu.int 9 T. Rabska, Elementy prawne polityki regionalnej, Poznań 1999 r., s. 5 7 rozporządzenia, o czym będzie mowa dalej, normują jedynie zasady i instrumenty jej prowadzenia. Traktaty konkretyzują działania Unii w kierunku wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej oraz w zmniejszaniu róŜnic pomiędzy regionami. Polityka ta nie ogranicza się tylko do pomocy finansowej. Nie ma ona na celu jedynie rozdzielania zasobów, ale raczej tworzenie nowych poprzez inwestowanie w potencjał regionów i ich samorządów10. Natomiast, na podstawie polskich regulacji prawnych, jest moŜliwe oraz niezbędne, na potrzeby niniejszej pracy, ustalenie pewnych elementów prawnych polityki regionalnej. Zagadnienia te omówię w podrozdziale trzecim. 1.2 Zarys polityki regionalnej Unii Europejskiej. Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do przyjęcia całości acquis communautaire UE, w tym równieŜ oczywiście normującego kwestie polityki regionalnej. Nie ulega wątpliwości, Ŝe w kontekście integracji gospodarczej zagadnienia związane z polityką regionalną zyskały wysoką rangę i szczególne znaczenie. Właściwe jej prowadzenie jest istotnym czynnikiem pogłębiającym procesy integracyjne i wzajemne zbliŜanie mieszkańców Unii Europejskiej11. Postulat gospodarczej i społecznej spójności został wyraŜony w art.2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską12, który stanowi, Ŝe jednym z zadań WE jest „popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównowaŜonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, (...) spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi”. Swoistą konkretyzacją art.2 TWE jest Tytuł XVII TWE – Spójność gospodarcza i społeczna – zwłaszcza art.158, 159 i 160, w których zaznaczono, Ŝe WE dąŜy do zminimalizowania dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów oraz zmniejszenia zacofania tych najmniej uprzywilejowanych, w tym takŜe terenów wiejskich. W art.2 Traktatu o Unii Europejskiej13 podobnie sformułowano cele, które stawia sobie Unia Europejska: „popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu 10 na podstawie broszury Working for the regions (przypis 5) T. Rabska, Podstawy polityki regionalnej Polski w świetle integracji europejskiej, s. 1 12 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r., w tłumaczeniu dostępnym na stronie internetowej www.ukie.gov.pl, dalej TWE 13 Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r., w tłumaczeniu dostępnym na stronie internetowej www.ukie.gov.pl, dalej TUE 11 8 zatrudnienia i doprowadzenie do zrównowaŜonego i trwałego rozwoju, zwłaszcza poprzez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie gospodarczej i społecznej spójności (...)” Koncepcja zrównowaŜonego rozwoju (sustainable development), wyraźnie obecna i podkreślana w obu traktatach, została po raz pierwszy zdefiniowana w raporcie „Nasza wspólna przyszłość”, który powstał w 1983 r. pod egidą Światowej Komisji Środowiska i Rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych pod przewodnictwem pani Gro Harlem Brundlandt, ówczesnego premiera Norwegii. „Ludzkość jest w stanie rozwijać się w sposób zrównowaŜony – tak, aby zaspokajając potrzeby dzisiejsze, nie zagraŜać równocześnie prawu przyszłych pokoleń do spełnienia swoich potrzeb”. Tak rozumiany zrównowaŜony rozwój występuje w trzech powiązanych ze sobą aspektach: zrównowaŜony rozwój a ochrona środowiska (sustainable development and protection of the environment), zrównowaŜony rozwój a dobre sprawowanie władzy (sustainable development and global governance) oraz zrównowaŜony rozwój a międzynarodowy porządek gospodarczy (sustainable development and international economic order). Biorąc pod uwagę treść powyŜej przytoczonych artykułów TWE oraz art.174 ust.3 TWE, który stanowi, Ŝe Wspólnota bierze pod uwagę gospodarczy i społeczny rozwój Wspólnoty jako całości oraz zrównowaŜony rozwój jej regionów naleŜy stwierdzić, Ŝe pojęcie zrównowaŜonego rozwoju jest we Wspólnocie rozumiane w sposób kompleksowy, łączący ochronę środowiska ze sprawowaniem władzy i porządkiem gospodarczym. Pomoc finansowa Wspólnot ukierunkowana na rozwój regionalny jest udzielana za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych istniejących instrumentów finansowych, jednak kluczowa rola przypisana została Funduszom Strukturalnym, przede wszystkim zaś Europejskiemu Funduszowi Rozwoju Regionalnego. Art.160 TWE stanowi, iŜ „Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształceniu upadających regionów przemysłowych”. Naczelna pozycja traktatów w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego powoduje, Ŝe ich przepisy wpływają na całokształt polityki regionalnej Wspólnot. W dziedzinie tej Unia Europejska osiągnęła znaczący dorobek 9 legislacyjny14. W zakresie prawa wtórnego głównym dokumentem określającym unijną politykę regionalną pomiędzy rokiem 2000 a 2006 jest Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.15, które formułuje generalne reguły funkcjonowania funduszy strukturalnych. Zgodnie z art.1 powyŜszego rozporządzenia pomoc kierowana jest na realizację trzech celów priorytetowych: 1) wspieranie rozwoju i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w rozwoju, 2) wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych, 3) wspieranie dostosowania i modernizacji polityk i systemów kształcenia, szkolenia i zatrudnienia W art.9 lit.e rozporządzenia 1260/1999 przewidziano róŜnorodne formy pomocy dostarczanej przez fundusze uwarunkowane naturą planowanych działań: 1) współfinansowanie programów operacyjnych lub jednolitych dokumentów programowych, 2) programy Inicjatyw Wspólnotowych, 3) dostarczanie pomocy technicznej, środków innowacyjnych i projektów pilotaŜowych W pracy magisterskiej pragnę skupić się na pierwszej z wspomnianych form pomocy, która jest bezpośrednio związana z podjętym przeze mnie tematem. W polityce regionalnej Unii Europejskiej istotną kwestią jest mechanizm programowania rozwoju regionalnego. Zgodnie z definicją zawartą w art.9 lit.a rozporządzenia 1260/1999 programowanie oznacza proces organizowania, podejmowania decyzji i finansowania, prowadzony w kilku etapach w celu wdraŜania, na bazie wieloletniej współpracy, wspólnych działań Wspólnoty i państw członkowskich dla osiągnięcia celów Wspólnoty w zakresie polityki strukturalnej. Dokumenty programowe powinny obejmować wieloletni horyzont czasowy zgodny z okresem, na jaki planowany jest budŜet Wspólnoty. Proces programowania ma charakter kilkuetapowy oraz zgodnie z zasadą partnerstwa angaŜuje róŜne podmioty: 14 A. Sauer, E. Kawecka – Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000, s. 28 15 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. U L 161 z 26. 06. 1999 r., dalej rozporządzenie 1260/1999 10 rządy centralne, władze regionalne, partnerów społeczno – gospodarczych oraz Wspólnotę reprezentowaną przez Komisję Europejską. Polska przystępując do Unii Europejskiej przejęła całość jej dorobku prawnego, w tym równieŜ zasady polityki regionalnej sformułowane w czasie pierwszej reformy funduszy strukturalnych w 1988 r. w ramach tzw. pakietu Delorsa. Jedną z naczelnych zasad normujących problematykę polityki regionalnej, obok zasad koncentracji, partnerstwa i dodatkowości, jest zasada programowania. Polega ona na współfinansowaniu kompleksowych, zintegrowanych i wieloletnich planów a nie pojedynczych przedsięwzięć. Podstawą otrzymania wsparcia przez regiony jest przygotowanie odpowiednich dokumentów planistycznych gwarantujących spełnienie pewnych standardowych wymagań określonych przez UE. Szczegółowo jest takŜe wskazywana procedura przygotowania dokumentów, ich uzgadnianie i sposób kontroli wydatkowania środków. Plan powinien obejmować regiony wyznaczone na poziomie NUTS 2 (The Nomenclature of Territorial Units for Statistic) gdyŜ właśnie tych jednostek dotyczy obecna polityka regionalna UE. Polska zyskała po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego konsekwencją będzie podjęcie programowania rozwoju w standardach unijnych obejmującego cały kraj podzielony na województwa, które zostały przypisane poziomowi NUTS 2. 1.3 Początki kształtowania się polityki rozwoju regionalnego w Polsce. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej opiera ustrój państwa na zasadzie decentralizacji. Stanowi o tym art. 15, którego ust.1 brzmi: „Ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizacje władzy publicznej” oraz ust.2: „Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.” Jednocześnie jednolitość państwa została expressis verbis potwierdzona w art.3 Konstytucji. Przez pojęcie ustrój terytorialny rozumie się strukturę, organizację, zadania oraz kompetencje organów władz publicznych działających w jednostkach podziału 11 Nie popieramy i nie zachęcamy do korzystania z takich usług, więc potraktujmy poniższy tekst jako twórcze ćwiczenie w pisaniu tekstów reklamowych. Poniżej znajduje się propozycja: Niezbędne jest napisanie pracy dyplomowej, ale nie masz czasu? Gonią Cię terminy, a ty nie wiesz, jak pogodzić życie zawodowe, prywatne i naukowe? Poziom stresu przekroczył wszelkie dopuszczalne granice i czujesz, że musisz się poddać? Zajrzyj na stronę gdzie znajdziesz przykładowe prace dyplomowe. W żadnym razie nie rezygnuj z pisania własnej pracy! Wybierz pisanieprac.edu.pl - usługi pisarskie, które zmienią Twoje akademickie życie na zawsze! Pisanie prac to platforma, która oferuje pomoc w pisaniu prac oraz dostęp do gotowych prac dyplomowych. Z nami, twoje obawy o jakość, terminowość i oryginalność tekstu stają się bezpodstawne. Wszystko dzięki naszemu zespołowi doświadczonych autorów, którzy nie tylko są ekspertami w swoich dziedzinach, ale także są doskonale zorientowani w najnowszych trendach i wymogach akademickich. Od momentu, gdy zdecydujesz się na współpracę z nami, zatroszczymy się o każdy detal Twojej pracy. Pomożemy Ci wybrać temat, który wyróżni Cię na tle innych studentów. Przeprowadzimy dogłębne badania, zapewniając, że Twoja praca będzie bogata w nowoczesne i aktualne informacje. Nasi autorzy piszą od podstaw, gwarantując 100% oryginalności. Poza tym, każda praca jest sprawdzana przez nasz zespół redaktorów, aby upewnić się, że jest wolna od błędów gramatycznych i stylistycznych. A to jeszcze nie wszystko! W serwisie dbamy o twoją prywatność. Twoje dane są u nas bezpieczne, a cała współpraca z nami jest poufna. Cenimy Twoje zaufanie i zobowiązujemy się do ochrony Twojej prywatności. Serwis prace licencjackie to więcej niż usługa pisarska. To Twój prywatny doradca, twoja bezsenność i stres, przekształcone w doskonałą pracę dyplomową, która zaskoczy każdego promotora. Nie czekaj, odwiedź naszą stronę referaty i pozwól nam pomóc Ci zrealizować Twoje akademickie marzenia! Pamiętaj jednak, że korzystanie z tego typu usług jest niewłaściwe i niezgodne z zasadami akademickimi. Najlepszym sposobem na zdobycie wykształcenia i uzyskanie dobrych ocen jest samodzielne nauka i praca. Nie tylko zdobędziesz cenną wiedzę i umiejętności, ale nikt nie zarzuci się łamania prawa lub działania na jego granicach. Najlepsze polskie prace magisterskie - bardzo przydatny przy pisaniu pracy samemu. Wiele prac na wzór. Jeśli szukasz serwisów tematycznych to polecamy gotowe prace z rolnictwa - dla tych, co potrzebują pomocy inspiracji na ciekawe tematy z zakresu rolnictwa i dobre prace z ekologii tysiące prac dyplomowych różnego rodzaju. terytorialnego państwa, a zatem na niŜszym szczeblu niŜ poziom władz ogólnokrajowych16. Decentralizacją jest natomiast taki sposób organizacji aparatu wykonawczego w państwie, w którym jednostki terytorialne mają samodzielność określoną ustawą, a ingerencja w zakres tej samodzielności moŜe odbywać się tylko na podstawie ustawy i w formach nią przewidzianych, z których podstawową jest nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium zgodności z prawem17. Innymi słowy decentralizacja władzy publicznej polega na trwałym, chronionym ustawowo przekazaniu zadań, kompetencji oraz środków organów funkcjonujących na szczeblu ogólnokrajowym – organom działającym na róŜnych szczeblach podziału terytorialnego państwa. Powstaje, zatem wielopodmiotowość władz publicznych18. Decentralizacja jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności), która znajdując się w preambule Konstytucji RP uzyskała moc zasady ustrojowej. MoŜna mówić, zatem, o konstytucjonalizacji zasady pomocniczości19. Konstytucja RP nie określa natomiast stopnia ani zakresu decentralizacji stosując w tej materii odesłanie do ustawy zwykłej. Konstytucja doprecyzowuje, iŜ zasadniczy podział terytorialny kraju musi być oparty na obiektywnych przesłankach, do których zalicza się: więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe. Ponadto, naleŜy mieć na względzie zdolność jednostek do samodzielnego wypełniania zadań, które ciąŜą na nich z mocy Konstytucji RP oraz ustaw zwykłych. Zgodnie z unormowaniami konstytucyjnymi uchwalone zostały tzw. ustawy samorządowe20, które weszły w Ŝycie z dniem 1 stycznia 1999 r. Z powyŜszą datą naleŜy wiązać w Polsce początki polityki rozwoju regionalnego, gdyŜ weszła wówczas w Ŝycie m.in. Ustawa o samorządzie województwa, na mocy, której nastąpiła reforma ustroju administracji publicznej oraz rozdzielenie funkcji wykonawczych rządu i samorządu terytorialnego na poziomie regionalnym. Samorząd wojewódzki w Polsce jest formą decentralizacji ustroju administracji 16 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 26 J. Boć, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Wrocław 1998, s. 42 18 J. Regulski, Polityka regionalna a wielopodmiotowość władz publicznych, w: Reforma Administracji Publicznej, materiały szkoleniowe – zeszyt 21, Podstawy polityki regionalnej, Warszawa 1998 r., s. 5 19 J. Boć, op.cit. s.43 20 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1590; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1592; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U 2001 nr 80 poz. 872 z późn. zm.; Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U 1998 nr 96 poz. 603 z późn. zm. 17 12 publicznej, tj. spowodował zastąpienie układu resortowo – branŜowego przez nowy układ regionalny21. Jednocześnie nastąpiło ukonstytuowanie się podmiotu odpowiedzialnego za rozwój województwa – czyli samorządu wojewódzkiego. Reforma terytorialnej organizacji kraju, wdroŜona z początkiem 1999 r. wykreowała samorząd województwa jako samodzielny podmiot polityki regionalnej, wyznaczający własne cele i priorytety, za własne środki i na własną odpowiedzialność polityczną i materialną22. Decydujące znaczenie ma art.11 ust.2 Ustawy o samorządzie województwa w myśl, którego samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa. Ustawa określa równieŜ główne kierunki i zadania tej polityki np. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim. Wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa naleŜy do samorządu województwa. Ponadto, zgodnie z treścią niniejszej Ustawy, samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa. Strategia rozwoju województwa jest realizowana przez programy wojewódzkie. Uchwalanie strategii oraz programów naleŜy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, natomiast przygotowanie ich projektów oraz wykonywanie naleŜy do zadań zarządu województwa. Dla polityki rozwoju regionalnego kluczową kwestią jest zagadnienie regionu jako konstrukcji prawno – ustrojowej. Pozycja prawna województwa wynika z Ustawy o samorządzie województwa, która postanawia w art.1, Ŝe mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową oraz ilekroć w Ustawie jest mowa o województwie lub samorządzie województwa naleŜy przez to rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Innymi słowy, samorząd województwa to regionalna wspólnota samorządowa dookreślona w sposób administracyjno-prawny przez pojęcie terytorium, które słuŜy jako kryterium określania właściwości miejscowej organów regionalnej wspólnoty samorządowej (organów samorządu województwa)23. Samorządowa struktura województwa jest zgodna z Europejską Kartą Samorządu Regionalnego przyjętą przez IV sesję Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych, która odbyła się w dniach 3 – 5 czerwca 1997 r. w Strasbourgu. Zgodnie z art.3 21 P. Chmielnicki, Komentarz do Ustawy o samorządzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 16 22 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, dalej ZPORR, s. 51 23 P. Chmielnicki, op. cit., s. 48 13 Karty: „Samorząd regionalny oznacza prawo i zdolność największych terytorialnych jednostek władzy w obrębie kaŜdego państwa, mających wybieralne organy, administracyjnie umieszczonych między rządem centralnym i samorządem lokalnym i posiadających prerogatywy, albo wynikające z samoorganizacji albo typu zwykle przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych zgodnie z zasadą subsydiarności”. Według art.4 Karty z kolei: „Regiony winny mieć uprawnienia do decydowania i administrowania w dziedzinach objętych ich własnymi kompetencjami. Uprawnienia te powinny umoŜliwiać przyjmowanie i wprowadzanie specyficznej dla kaŜdego regionu polityki regionalnej”. Zgodnie z powyŜej przytaczanymi definicjami moŜna stwierdzić, iŜ swoistym celem Karty było stworzenie jednolitego wzorca regionu jako instytucji prawa publicznego. Tak rozumiany region ma mieć pełną osobowość prawną. Mimo, iŜ Ustawa o samorządzie województwa nie posługuje się bezpośrednio pojęciem regionu i nie formułuje definicji tego pojęcia naleŜy podkreślić, Ŝe z punktu widzenia członkostwa Polski w Unii Europejskiej utworzenie samorządowo – rządowego województwa, które spełnia niezbędne przesłanki regionu Polska stała się podmiotem polityki regionalnej Unii Europejskiej. Utworzone województwo, jako samodzielna, obejmująca rozległą przestrzeń terytorialną jednostka, wyposaŜona w szerokie kompetencje, jest podmiotem zdolnym do prowadzenia polityki regionalnej oraz partnerem współpracy międzyregionalnej pomiędzy róŜnymi państwami24. Samorząd województwa jest natomiast ustawowo zobligowany do prowadzenia polityki quasikohezyjnej, a więc do dbałości o zrównowaŜony, trwały rozwój regionu25. Reforma decentralizacyjna stworzyła fundament dla wypracowania odpowiednich form prawnych prowadzenia polityki społeczno – gospodarczej w regionach przez administrację publiczną, nie tylko rządową, ale przede wszystkim samorządową. Ponadto fakt starań o członkostwo w Unii Europejskiej wpłynął zasadniczo na działania podejmowane w celu wykształcenia w Polsce określonego modelu polityki rozwoju regionalnego. Problematyka polityki regionalnej oraz wymóg koordynacji instrumentów strukturalnych był jednym z obszarów 24 T. Rabska, Podstawy... op.cit., s.12 A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa 2003 r., s.7 25 14 negocjacyjnych. W odpowiedzi na dokument Rady Europy „Partnerstwo dla członkostwa” Rada Ministrów 28. 06. 1998 r. przyjęła dokument „Narodowy Program Przygotowania do członkostwa”, który będąc dokumentem dynamicznym – corocznie odpowiednio zmienianym, ukierunkowywał działania dostosowawcze oraz wyznaczał harmonogram ich realizacji w obrębie poszczególnych obszarów negocjacyjnych. W zakresie priorytetu 21 w „Narodowym Programie Przygotowania do członkostwa” za stan docelowy uznano „zbudowanie spójnego, efektywnego systemu i struktur wspierania rozwoju regionalnego zgodnego z zasadami obowiązującymi w UE i umoŜliwiającego spełnienie kryteriów warunkujących w przyszłości korzystanie z jej funduszy strukturalnych i funduszu spójności oraz zdynamizowanie rozwoju społeczno – gospodarczego Polski i jej regionów z uwzględnieniem zasad trwałego i zrównowaŜonego rozwoju”26 (2001 r.). Z dokumentu tego wynika bezpośrednio zobowiązanie Polski do przygotowania Narodowego Planu Rozwoju do 2006 r., który przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r. jest obecnie podstawą negocjowania pomocy finansowej z funduszy strukturalnych. 1.4 Zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego w świetle Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Podstawy nowoczesnej polityki regionalnej w Polsce normowała do momentu wejścia w Ŝycie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju - Ustawa z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego27. Ustawa ta zgodnie z brzmieniem art.1 określała „zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego oraz zasady współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej z samorządem terytorialnym, a w szczególności: 1) instytucje wspierające rozwój regionalny, 2) tryb prowadzenia działań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego, 3) zasady zawierania i wykonywania kontraktu wojewódzkiego”. 26 Narodowy Program Przygotowania do członkostwa, w brzmieniu dostępnym na stronie internetowej www.ukie.gov.pl 27 Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz. U 2000 nr 48 poz. 550 15 Ustawa kładła ponadto duŜy nacisk na właściwe programowanie rozwoju regionalnego. W myśl art.1 ust.2 „wspieranie przez państwo rozwoju regionalnego odbywa się na podstawie dokumentów określonych w niniejszej ustawie”. Za podstawowy dokument o charakterze programowym Ustawa uznawała Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego (NSRR), będącą uchwałą Rady Ministrów i określającą uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez państwo. NSRR stanowi podstawę dla interwencji państwa w przebieg procesów rozwojowych w województwach, określając jej programowe, instytucjonalne i finansowe ramy. Stanowi równieŜ odniesienie dla dokumentów przygotowywanych na innych szczeblach zarządzania państwem oraz podstawę dla przygotowania programu wsparcia określającego szczegółowo procedury i mechanizmy polityki regionalnej państwa oraz warunki wsparcia programów rozwoju przygotowywanych przez wszystkie województwa, a takŜe innych programów z zakresu rozwoju regionalnego. Projekt NSRR opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Strategia uchwalana jest przez Radę Ministrów na okres co najmniej sześciu kolejnych lat budŜetowych. Wspieranie rozwoju regionalnego, rozumiane w myśl definicji ustawowej jako „terytorialnie ukierunkowany zespół działań Rady Ministrów i administracji rządowej na rzecz trwałego rozwoju społeczno – gospodarczego i ochrony środowiska prowadzonych we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi” ma być wykonywane zgodnie z zasadą zrównowaŜonego rozwoju. Omawiana Ustawa zawierała jeden zasadniczy mankament – zdefiniowane w niej wsparcie finansowe na rzecz rozwoju regionalnego było bardzo nieelastyczne i wąsko rozumiane. W myśl art.2 ust.1 pkt.3 przez wsparcie finansowe „rozumie się dotacje celowe na zadania bieŜące lub inwestycyjne”. Doprecyzowanie tego artykułu stanowi art.5 ust.2, który mówi, iŜ „w rozumieniu niniejszej ustawy do środków finansowych przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego nie zalicza się kwot subwencji ogólnej i kwot dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz na zadania własne wynikające z ustaw”. Co więcej, środki finansowe z budŜetu państwa na wspierane cele rozwoju regionalnego mogą być przeznaczone tylko na zadania ujęte w kontraktach wojewódzkich oraz w szczególnych przypadkach określonych w art.29 ust.1 m.in. na realizację programów interwencyjnych tworzonych i realizowanych w przypadku klęsk Ŝywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w 16 szczególności na rynku pracy i w gospodarce. W ten sposób Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego określała „granice proceduralne, stanowiąc, iŜ wspieranie rozwoju regionalnego następuje poprzez kontrakt wojewódzki. Przyjęcie określonego zadania publicznego do wspierania finansowego w tym trybie oznacza, Ŝe zostało ono zaliczone, zgodnie przez wszystkie zainteresowane podmioty, do grupy zadań mających znaczenie dla rozwoju regionu”28. Mowa tu o zadaniach mających znaczenie dla rozwoju regionalnego, wynikających jednocześnie z programów wojewódzkich. W perspektywie członkostwa Polski w Unii Europejskiej postanowieniom Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego postawiono zarzut braku kompleksowości rozumiany w ten sposób, iŜ nie normowała ona wystarczająco kwestii przyswajania środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zbyt wąski zakres Ustawy oznaczał m.in. brak jednoznacznego uregulowania kwestii przekazywania środków finansowych ze źródeł europejskich oraz nadmierne wyakcentowanie kontraktów wojewódzkich jako podstawowego instrumentu polityki rozwoju regionalnego, co było niespójne z perspektywiczną dominacją środków unijnych w dofinansowywaniu tej polityki29. Pojawiła się, zatem potrzeba nowej regulacji prawnej, która zapewniłaby efektywne wykorzystanie zarówno środków krajowych i przede wszystkim środków z funduszy strukturalnych zgodne z zasadami unijnymi. 1.5 Polityka rozwoju regionalnego po akcesji Polski do Unii Europejskiej (na podstawie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Jak juŜ wcześniej wspomniałam europejska polityka regionalna wymusza na państwach członkowskich określone rozwiązania prawne i organizacyjne. Rezultatem dostosowywania polskiego prawa do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa Unii Europejskiej jest m.in. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, która jednocześnie uchyliła obowiązującą od 2000 r. Ustawę o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. W uzasadnieniu projektu Ustawy o NPR napisano, iŜ jej 28 A. Sauer, E. Kawecka – Wyrzykowska, M. Kulesza, op. cit., s. 122 Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2001, publikacja dostępna na stronie internetowej www.parp.gov.pl 29 17 celem jest stworzenie ram prawnych dla wykorzystywania środków finansowych pochodzących ze źródeł krajowych oraz z Unii Europejskiej, przeznaczonych na wspieranie rozwoju społeczno – gospodarczego kraju, jak równieŜ na zapewnienie jego społecznej, gospodarczej i przestrzennej spójności30. W związku z tym, iŜ oddziaływanie państwa na rozwój społeczno – gospodarczy w wymiarze regionalnym jest przedmiotem polityki regionalnej Ustawa o NPR w sposób szczególny uwzględnia powyŜszą problematykę oraz kładzie akcent na elementy planowania regionalnego, które mają związek z wykorzystywaniem środków finansowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. W myśl art.1 Ustawy: „Ustawa określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju, w tym: 1) zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i gospodarczych; 2) zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi; 3) instrumenty finansowe; 4) system instytucjonalny; 5) system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli”. Omawiana Ustawa definiuje rolę poszczególnych organów i instytucji w procesie przygotowania i realizacji Planu oraz w procesie programowania i zarządzania programami operacyjnymi. Jak pokazuje jednak lektura Ustawy nie precyzuje ona jednoznacznie wszystkich zasad i relacji pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w tych procedurach. Ustawa o NPR przede wszystkim definiuje Narodowy Plan Rozwoju (NPR). Zgodnie z art.3: „Narodowy Plan Rozwoju jest dokumentem określającym cele rozwoju społeczno – gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego, oraz sposoby ich osiągania w okresie określonym w tym Planie”. Wspieranie rozwoju regionalnego będące ustawowym określeniem zadania państwa zostało w art.2 pkt.17 zdefiniowane jako „zespół działań Rady Ministrów na rzecz trwałego i zrównowaŜonego rozwoju województw, oparty na jednolitych 30 C. Kosikowski, Publiczne Prawo Gospodarcze w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 175 18 zasadach dostępu województw do publicznych środków krajowych i publicznych środków wspólnotowych, których przeznaczenie określają priorytety rozwoju regionalnego ustalone w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego”. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego stanowi podstawę programowania średniookresowej polityki rozwoju regionalnego. Art.7 Ustawy o NPR definiuje ją jako „średniookresowy dokument planistyczny określający uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez państwo oraz i koordynacji polityki sektorowej w województwach”. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego określa: 1) diagnozę sytuacji społeczno – gospodarczej województw; 2) priorytety operacyjne rozwoju regionalnego; 3) okres jej obowiązywania; 4) szacunkowe wydatki z publicznych środków krajowych, publicznych środków wspólnotowych i środków prywatnych; 5) system realizacji polityki regionalnej. Uwzględnia ona ustalenia zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, długofalowej strategii rozwoju regionalnego kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, programach rządowych oraz innych programach dotyczących spójności społeczno – gospodarczej. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego opracowywana jest przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego na okres zgodny z okresem programowania. Minister właściwy przedkłada ją następnie Radzie Ministrów do dnia 1 stycznia roku poprzedzającego pierwszy rok obowiązywania tej strategii. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego jest przyjmowana przez Radę Ministrów w drodze uchwały. Cele zawarte w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego wraz z celami zawartymi w strategiach sektorowych, strategiach rozwoju województw, programach wieloletnich, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz załoŜeniach polityki naukowej, naukowo – technicznej i innowacyjnej państwa są uwzględniane przy opracowywaniu Narodowego Planu Rozwoju. NPR musi oczywiście kierować się konstytucyjną zasadą zrównowaŜonego rozwoju. Rozwiązania ustawowe kreują Plan jako kompleksowy dokument określający strategię społeczno – gospodarczą Polski, integrujący polityki sektorowe oraz uwzględniający potrzeby rozwojowe województw. Narodowy Plan Rozwoju określa: 19 1) okres jego obowiązywania, zgodny z okresami programowania; 2) diagnozę sytuacji społeczno – gospodarczej kraju, w tym zróŜnicowań regionalnych; 3) cel główny i cele szczegółowe rozwoju społeczno – gospodarczego kraju; 4) kierunki rozwoju, w ramach których określa się programy i strategię wykorzystania Funduszu Spójności; 5) szacunkowy plan finansowy; 6) wieloletnie limity środków finansowych przeznaczonych na realizację kontraktów wojewódzkich; 7) kryteria wyboru beneficjentów; 8) system zarządzania i realizacji Planu, z określeniem listy organów i instytucji. Realizacja NPR w myśl art.8 ust.1 Ustawy ma się odbywać przy pomocy: sektorowych programów operacyjnych regionalnych programów operacyjnych innych programów operacyjnych strategii wykorzystania Funduszu Spójności Zagadnienie realizacji Planu ze szczególnym uwzględnieniem w tej materii regionalnych programów operacyjnych uczynię przedmiotem dalszych rozdziałów niniejszej pracy. Ustawa określa ponadto sposób finansowania Planu. Art.24 Ustawy stanowi, Ŝe „realizacja Planu jest finansowana w szczególności z: publicznych środków krajowych, publicznych środków wspólnotowych, środków publicznych pochodzących z Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz środków o charakterze bezzwrotnym pochodzących z innych międzynarodowych instytucji finansowych, a takŜe środków prywatnych”. Plan jest uwzględniany przy opracowywaniu projektu budŜetu państwa w kolejnych latach jego obowiązywania. Kolejnym waŜnym zagadnieniem, które reguluje Ustawa jest procedura opracowania i przyjęcia Planu. Procedura ta jest kilkuetapowa angaŜująca wiele organów oraz instytucji. Obejmuje ona ponadto liczne konsultacje społeczne, poniewaŜ waŜne jest by Narodowy Plan Rozwoju spajał wszystkie podejmowane w kraju przedsięwzięcia i działania o charakterze rozwojowym. Zgodnie z art.13 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego opracowuje Plan w porozumieniu z właściwymi ministrami i innymi organami administracji rządowej. Następnie Plan 20 jest opiniowany przez Komisje Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego i zarządy województw oraz konsultowany z jednostkami samorządu terytorialnego i partnerami społecznymi i gospodarczymi. Następnie Rada Ministrów przyjmuje Plan w drodze uchwały. Tak przyjęty przez Radę Ministrów Plan jest podstawą negocjacji z Komisją Europejską w sprawie Podstaw Wsparcia Wspólnoty, czyli ustalenia wysokości środków finansowych z czterech funduszy strukturalnych oraz rokowań z samorządami województw w sprawie zawarcia kontraktów wojewódzkich. Po zakończeniu negocjacji i rokowań Rada Ministrów przyjmuje Plan w drodze rozporządzenia. Staje się on wówczas źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęty w formie rozporządzenia Narodowy Plan Rozwoju podlega następnie złoŜonemu systemowi realizacji, który w myśl definicji ustawowej z art.2 pkt.15 Ustawy o NPR rozumiany jest jako „zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące we wdraŜaniu Narodowego Planu Rozwoju, programów operacyjnych i strategii wykorzystania Funduszu Spójności, obejmujące monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ocenę”. Unormowania te mają na celu zwiększenie skuteczności pomocy finansowej płynącej z funduszy strukturalnych, wspomaganie jakości i efektywności podejmowanych działań oraz zapobieganie lub korygowanie nieprawidłowości. Przebieg, sposób i efekty realizacji Planu podlegają monitorowaniu, za które odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Składa on wniosek do Prezesa Rady Ministrów, który w drodze zarządzenia powołuje Komitet Monitorujący Plan o bardzo rozbudowanym składzie. Tworzą go, ze strony rządowej, po jednym przedstawicielu instytucji zarządzających programami operacyjnymi, właściwych ministrów ze względu na rodzaj działalności objętej Planem, instytucji płatniczej, Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, krajowych jednostek monitorująco – kontrolnych poszczególnych funduszy strukturalnych. Ze strony samorządowej w skład Komitetu wchodzą marszałkowie województw albo ich przedstawiciele oraz przedstawiciele ogólnopolskich organizacji. Ponadto tworzą go przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych np. wskazani przez Radę Działalności PoŜytku Publicznego lub Radę Główną Szkolnictwa WyŜszego. Komitet ma kompetencje opiniodawcze, rozpatruje i zatwierdza sprawozdania roczne i końcowe, monitoruje przebieg, ocenia efektywność i skuteczność realizacji Planu, moŜe równieŜ zgłaszać ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego propozycje zmian w ramach 21 programów operacyjnych, a takŜe przesunięcia środków miedzy programami i priorytetami w ramach Planu. Struktura monitorowania jest wielostopniowa a odpowiednie komitety monitorujące powoływane są, w drodze zarządzeń, przez określone w Ustawie organy dla regionalnych, sektorowych oraz innych programów operacyjnych, strategii wykorzystania Funduszu Spójności, a takŜe kontraktów wojewódzkich. Podczas realizacji kontraktów wojewódzkich, programów operacyjnych i nadającego im wspólne ramy Narodowego Planu Rozwoju sporządza się okresowe (tylko dla programów i kontraktów) oraz roczne i końcowe sprawozdania. Zgodnie z art.47 Ustawy o NPR sprawozdania te sporządza: minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego – w odniesieniu do Planu; wojewoda – w odniesieniu do kontraktu; instytucja zarządzająca – w odniesieniu do programu; instytucja pośrednicząca – w odniesieniu do priorytetu albo działania; instytucja wdraŜająca – w odniesieniu do działania beneficjent – w odniesieniu do projektu Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sporządza do dnia 30 czerwca roku następującego po zakończeniu realizacji Narodowego Planu Rozwoju, na podstawie otrzymywanych od instytucji zarządzających sprawozdań końcowych z realizacji programów oraz kontraktów, sprawozdanie końcowe z realizacji Planu i przedkłada je Radzie Ministrów. Rada Ministrów przyjmuje sprawozdanie końcowe z realizacji Planu w drodze uchwały, a następnie Prezes Rady Ministrów przedstawia je Sejmowi. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju reguluje takŜe zagadnienia kontroli i oceny prawidłowej realizacji Planu. Postanowienia te oznaczają, Ŝe zgodnie z art.38 rozporządzenia 1260/1999 „państwa członkowskie biorą w pierwszej instancji odpowiedzialność za finansową kontrolę pomocy”. Z kolei art.40 niniejszego rozporządzenia stanowi, iŜ „w celu ustalenia jej skuteczności, strukturalna pomoc Wspólnoty jest przedmiotem oceny ex – ante, oceny w połowie okresu programowania oraz oceny ex – post, które mają na celu oszacowanie jej oddziaływania w odniesieniu do celów określonych w art.1 [trzech celów priorytetowych – przyp.m.w.] oraz analizę jej wpływu na szczególne problemy strukturalne”. Zgodnie z powyŜszymi wytycznymi art.57 Ustawy o NPR stanowi, iŜ 22 efektywność i skuteczność realizacji Planu, programów oraz kontraktów podlegają ocenie: 1) szacunkowej – przed rozpoczęciem realizacji; 2) w połowie okresu realizacji; 3) pełnej – po zakończeniu realizacji. Organami właściwymi w tej materii są minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w przypadku Planu, instytucje zarządzające w przypadku programów oraz właściwy zarząd województwa w przypadku kontraktu. Ustawa o NPR jest pierwszą, uwzględniającą w pełni rozwiązania unijne, Ustawą normującą wdraŜanie europejskiej polityki regionalnej na terenie polskich województw. Wejście w Ŝycie niniejszej Ustawy zapoczątkowało w Polsce budowę odpowiedniego, a jednocześnie jak najbardziej efektywnego modelu prawno – instytucjonalno – finansowego wdraŜania polityki rozwoju regionalnego, która jest integralną częścią polityki społeczno – gospodarczej kraju. W niniejszym rozdziale celowo pominęłam lub jedynie zasygnalizowałam zagadnienia związane bezpośrednio z regionalnymi programami operacyjnymi. Problematykę tę zamierzam szczegółowo omówić w dalszych rozdziałach pracy na podstawie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, który jest obecnie jedynym programem o charakterze ściśle regionalnym realizującym Narodowy Plan Rozwoju 2004 – 2006. 23 Wykres 1. ZPORR jako element programowania EFRR i EFS, Źródło: Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 24 Rozdział 2. ZPORR – charakterystyka programu. 2.1 ZPORR – podstawa prawna i charakter prawny. Zgodnie z treścią art.8 Ustawy o NPR w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się: sektorowe programy operacyjne regionalne programy operacyjne inne programy operacyjne strategię wykorzystania Funduszu Spójności Programy powyŜsze są finansowane z publicznych środków krajowych lub publicznych środków wspólnotowych. Mogą być takŜe współfinansowane ze środków prywatnych. Art.2 pkt.12 Ustawy o NPR definiuje regionalny program operacyjny jako dokument słuŜący realizacji Narodowego Planu Rozwoju, składający się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań, odnoszący się do województwa albo województw, przygotowany przez zarząd województwa albo zarządy województw działające w porozumieniu. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, po akcesji Polski do Unii Europejskiej, jednym z siedmiu programów operacyjnych, które posłuŜą do realizacji Narodowego Planu Rozwoju i Podstaw Wsparcia Wspólnoty w latach 2004 – 2006, pierwszym i zarazem jedynym o charakterze ściśle regionalnym. Pozostałe przybierają postać sektorowych programów operacyjnych o specyfice branŜowej. Są nimi: Sektorowy Program Operacyjny (SPO) „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw” SPO „Rozwój zasobów ludzkich” SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” SPO „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb” SPO „Transport” Program Operacyjny „Pomoc techniczna” Obejmuje on swym zasięgiem terytorium całego kraju, poniewaŜ, jak wcześniej wspomniałam, wszystkie polskie województwa kwalifikują się do pomocy 25 finansowej z funduszy strukturalnych objętej pierwszym celem priorytetowym. Oznacza to, iŜ na obszarze całego kraju poziom PKB na jednego mieszkańca jest niŜszy od 75% średniej wspólnotowej. Podstawę prawną przyjęcia ZPORR stanowi art.17 ust.5 Ustawy o NPR. Stanowi on, iŜ „właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, programy, o których mowa w art.8 ust.1 pkt.1-3, współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych”. Zgodnie z nim Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego został przyjęty w formie Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r.31. Minister Gospodarki i Pracy kierował działem administracji rządowej rozwój regionalny na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki i Pracy32. ZPORR został przygotowany z zachowaniem wymogów proceduralnych i zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi znajdującymi się w art.18 par.1 i 2 wspomnianego juŜ wcześniej rozporządzenia 1260/1999. Artykuł ten stanowi, iŜ „pomoc objęta Wspólnotowymi Ramami Wsparcia (Podstawami Wsparcia Wspólnoty) jest, co do zasady, dostarczana w formie zintegrowanego programu operacyjnego dla regionu”. Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework) są, w myśl art.9 lit.d rozporządzenia 1260/1999, definiowane jako „dokument zatwierdzony przez Komisję, w porozumieniu z zainteresowanym Państwem Członkowskim, po dokonaniu oceny planu przedłoŜonego przez Państwo Członkowskie (...). Dokument ten jest podzielony na priorytety i wykonywany za pomocą jednego lub kilku programów operacyjnych”. Obecne Podstawy Wsparcia Wspólnoty zostały uzgodnione między Komisją Europejską i rządem polskim pod koniec roku 2003, a przygotowane zostały na podstawie Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 – 2006. Podstawy Wsparcia Wspólnoty zgodnie z art.17 ust.1 rozporządzenia 1260/1999 „umoŜliwiają koordynację całej strukturalnej pomocy Wspólnoty w danym regionie”. Program operacyjny (operational programme), zgodnie z brzmieniem art.9 lit.f rozporządzenia 1260/1999, rozumiany jest jako „dokument zatwierdzony przez 31 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR 2004 – 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 32 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U 2004 nr 134 poz. 1428 26 Komisję w celu wykonania Wspólnotowych Ram Wsparcia i składający się z jednolitego zestawienia priorytetów, zawierającego środki wieloletnie, które mogą być wykonywane poprzez jeden lub kilka funduszy, jeden lub kilka innych istniejących instrumentów finansowych oraz Europejski Bank Inwestycyjny. Zintegrowany program operacyjny oznacza program operacyjny finansowany przez więcej niŜ jeden fundusz”. W myśl powyŜszej definicji ZPORR jest finansowany z dwóch funduszy strukturalnych, o czym będzie mowa niŜej. Niezbędne elementy treści programu operacyjnego zawiera przytaczany juŜ wcześniej art.18 par.2 rozporządzenia 1260/1999. Są nimi: priorytety programu ocena przewidywanego działania, tzw. ocena ex - ante skrócony opis działań, za pomocą których mają być wdraŜane priorytety wraz z informacją czy wsparcie w ramach określonego działania będzie pomocą publiczną stosownie do art.87 TWE indykatywny plan finansowy przepisy dotyczące (wyznaczenia wykonywania instytucji zarządzającej, programu operacyjnego monitorowania, oceny i kontroli) Adekwatnie do powyŜszych wytycznych brzmi art.9 Ustawy o NPR, który stanowi, Ŝe regionalne i sektorowe programy operacyjne obejmują okres realizacji Planu i zawierają: diagnozę sytuacji społeczno – gospodarczej sektora bądź województwa, którego dotyczą, z uwzględnieniem zróŜnicowań przestrzennych cel główny i cele szczegółowe zgodne z celami określonymi w Planie priorytety operacyjne i działania szacunkowy plan finansowy w podziale na priorytety operacyjne system realizacji Komisja Europejska ocenia program operacyjny przedłoŜony przez Państwo Członkowskie pod kątem jego zgodności z celami odpowiadającymi Wspólnotowym Ramom Wsparcia (Podstawom Wsparcia Wspólnoty) oraz innymi politykami Wspólnoty np. polityką konkurencji, a więc swoiście rozumianej jego legalności. Po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską w formie decyzji programu operacyjnego Państwo Członkowskie lub instytucja zarządzająca przygotowuje tzw. uzupełnienie 27 programu (programme complement), które jest następnie przesyłane Komisji w celach informacyjnych. Zgodnie z treścią art.11 Ustawy o NPR uzupełnienie programu uszczegóławia system realizacji programu. Na jego podstawie dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdraŜającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Stan wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na koniec roku 2005 pragnę zaprezentować w rozdziale trzecim niniejszej pracy. 2.2 Cel strategiczny oraz priorytety ZPORR. ZPORR jest bezsprzecznie finansowym instrumentem realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 – 2006. Wraz z sześcioma sektorowymi programami operacyjnymi stanowi jego rozwinięcie w skali ogólnokrajowej. „Polityka regionalna państwa w kontekście realizacji Narodowego Planu Rozwoju musi zmierzać do osiągnięcia wyznaczonych celów stawianych przed całą gospodarką polską w perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z celami europejskiej polityki spójności społeczno – gospodarczej na pierwszy plan wysuwa się problem zróŜnicowania poziomu rozwoju gospodarczego i budowy siły konkurencyjnej polskich regionów w stosunku do regionów europejskich a więc oddziaływanie w pierwszym rzędzie na wzrost i maksymalizację wzrostu gospodarczego”33. Cel strategiczny ZPORR formułowany z tej perspektywy przedstawia się następująco – jest nim: Tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską. Cel ten został sformułowany w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2001 – 2006 i jest podstawą prowadzenia i koordynacji w tym okresie wszystkich działań podejmowanych w ramach polityki rozwoju regionalnego oraz w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006. Zasadniczy cel ZPORR koresponduje bezpośrednio ze strategicznym celem NPR 2004 – 2006, którym jest: Rozwijanie 33 ZPORR, s.67 28 konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do długofalowego harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym34. Cele cząstkowe NPR mają być osiągnięte poprzez realizację pięciu osi rozwojowych wypełnionych licznymi programami operacyjnymi35. Kierunki rozwoju (osie rozwoju) Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006 przedstawiają się następująco: I. Wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw. II. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia. III. Tworzenie warunków zwiększania poziomu inwestycji, promowanie zrównowaŜonego rozwoju i spójności przestrzennej. IV. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów wiejskich. V. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów. Instrumentem realizacji piątej osi rozwojowej słuŜy Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, co potwierdza jego ‘wykonawczy’ charakter wobec NPR 2004 – 2006. Wybory strategiczne ZPORR zostały dokonane w oparciu o priorytety wskazane w NSRR 2001 – 2006. „Rozwiązanie takie pozwala na zachowanie pełnej komplementarności działań prowadzonych w ramach krajowej polityki rozwoju regionalnego i polityki spójności społeczno – gospodarczej UE”36. Kolejnym istotnym zagadnieniem są ramy programowe Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z definicją ustawową regionalny program operacyjny składa się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań. Ramy programowe ZPORR zostały określone we współpracy z samorządami województw, natomiast jego realizacja będzie podporządkowana zasadom polityki spójności społeczno – gospodarczej UE oraz wymogom wynikającym z prawa polskiego. W ramach ZPORR zostały wyszczególnione cztery priorytety, z których kaŜdy jest skoncentrowany na określonych działaniach: 34 NPR 2004 – 2006, s. 63 Z. Brodecki, Regiony, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 254 36 ZPORR, s. 91 35 29 priorytet I – Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów priorytet II – Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach priorytet III – Rozwój lokalny priorytet IV – Pomoc techniczna Nie sposób omówić w niniejszej pracy poszczególnych priorytetów oraz wskazanych w ich ramach działań i projektów. Nie jest to równieŜ celem pracy, gdyŜ omówienie takie koncentrowałoby się na aspektach ekonomicznych oraz socjologicznych wdraŜania ZPORR. Natomiast ciekawym zagadnieniem związanym bezpośrednio z wdraŜaniem poszczególnych priorytetów jest zakwalifikowanie (lub nie) udzielanego w ramach nich wsparcia finansowego jako pomocy publicznej w myśl art.87 – 89 TWE. Zgodność reguł konkurencji z wymogami wspólnotowych aktów prawnych zapewnia Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej37. I tak np. w zakresie priorytetu I w ramach Działania 1.2 - Infrastruktura ochrony środowiska, projekty wspierające ochronę powietrza oraz obszar pozyskiwania odnawialnych źródeł energii będą notyfikowane do Komisji Europejskiej. Podobnie Działanie 1.4 – Rozwój turystyki i kultury będzie w całości notyfikowane do KE. Za kilkoma wyjątkami w ramach priorytetu II oraz III pozostałe projekty wdraŜane w ramach ZPORR nie podlegają przepisom regulującym kwestie pomocy publicznej. W Działaniach w ramach ZPORR, w których występuje pomoc publiczna jej maksymalna regionalna wielkość musi być, zgodnie z brzmieniem art.10 powyŜszej Ustawy, zgodna z wartością wynikającą z regionalnej mapy pomocy dla Polski38. 2.3 Finansowanie ZPORR. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest programem finansowanym z dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. W jego realizację w latach 2004 – 2006 zgodnie z zasadą N+2 zostało zaangaŜowanych ponad 4 mld euro środków publicznych, w tym blisko 2,5 mld euro z EFRR oraz 438 37 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz. U 2004 nr 123 poz. 1291 38 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej, Dz. U 2004 nr 200 poz. 2050 30 mln euro z EFS. Dodatkowo na realizację działań rozwojowych ze strony publicznych środków krajowych zaangaŜowanych zostało 346 mln euro z budŜetu państwa i 769 mln euro z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego. Poziom współfinansowania ze środków wspólnotowych sięgnie 72%, co jest zgodne z zasadą dodatkowości sformułowaną w art.11 rozporządzenia 1260/1999. W myśl powyŜszej zasady „w celu osiągnięcia faktycznego oddziaływania gospodarczego, środki przyznane z funduszy strukturalnych nie mogą zastępować publicznych lub innych, równowaŜnych wydatków strukturalnych państwa członkowskiego”. Obok środków publicznych w realizacji ZPORR będą uczestniczyły takŜe środki prywatne. Łączna wartość niezbędnego wkładu własnego ze strony podmiotów prywatnych szacowana jest na blisko 146, 2 mln euro. Warto wspomnieć, iŜ zasada N+2 oznacza, Ŝe środki finansowe z ostatniej rocznej alokacji z roku 2006 będą mogły być wykorzystane do końca 2008 roku. Zatem środki zarezerwowane w budŜecie UE na dany rok powinny zostać wypłacone beneficjentowi pomocy w ciągu dwóch lat następujących po roku dokonania zobowiązania. W układzie poszczególnych priorytetów ZPORR środki z zasobów funduszy strukturalnych zostaną rozdysponowane w następujący sposób: priorytet I – 59, 4% całości środków priorytet II – 14, 8% całości środków priorytet III – 24, 5% całości środków priorytet IV – 1, 3% całości środków Środki ZPORR podzielone są na alokacje wojewódzkie, a podziału dokonuje się według algorytmu zastosowanego wcześniej w pracach nad Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego 2001 – 2006, uwzględniając trzy podstawowe kryteria: poziom zatrudnienia, wielkość PKB oraz stopę bezrobocia. Poziom wsparcia dla regionu w ramach poszczególnych działań ma charakter indykatywny i nie jest stały w całym okresie programowania. MoŜe być on zmieniony tak by absorpcja środków z funduszy strukturalnych była jak największa. 31 Tabela 1. Indykatywna tabela finansowa dla ZPORR w podziale na priorytety i lata w euro w cenach bieŜących, Źródło: ZPORR, s. 135 32 2.4 System wdraŜania ZPORR – kompetencje instytucji zaangaŜowanych w zarządzanie Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego. Kolejną a jednocześnie jedną z najciekawszych kwestii jest system zarządzania i wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zasady wdraŜania ZPORR opierają się na regulacjach dotyczących funduszy strukturalnych UE oraz na krajowych regulacjach dotyczących finansów publicznych, pomocy publicznej i podziału odpowiedzialności w prowadzeniu i realizacji polityki regionalnej pomiędzy rządem, a samorządami terytorialnymi39. Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność za całość zobowiązań zawartych w Podstawach Wsparcia Wspólnoty oraz ich poprawne i efektywne wdroŜenie. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego został przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy we współpracy z samorządami województw. Jest on zarządzany na poziomie krajowym, natomiast wdraŜany w systemie zdecentralizowanym na poziomie wojewódzkim (regionalnym). Instytucją Zarządzającą Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego było do dnia 31 października 2005 roku Ministerstwo Gospodarki i Pracy. Z tym dniem zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego40 utworzono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, które zapewnia obsługę ministra rozwoju regionalnego. Minister ten w myśl Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego41 kieruje działem rozwój regionalny i w związku z powyŜszym przejął między innymi funkcję Instytucji Zarządzającej ZPORR. Kluczowa rola Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jako Instytucji Zarządzającej ZPORR jest zagadnieniem kontrowersyjnym z uwagi na scentralizowany charakter. Instytucją Zarządzającą jest, zgodnie z definicją legalną zawartą w art.2 pkt.5 Ustawy o NPR, „właściwy minister albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialni za przygotowanie i nadzorowanie realizacji 39 Podręcznik procedur wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005, s. 8 40 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Dz. U 2005 nr 220 poz. 1882 41 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego. 33 programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych”. Powierzenie funkcji Instytucji Zarządzającej ministrowi rozwoju regionalnego odpowiada treści powyŜszej definicji legalnej, jest jednak dyskusyjne z uwagi na charakter polityki regionalnej, która powinna być prowadzona w moŜliwie najbardziej zdecentralizowanym układzie. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność wzmocnienia roli samorządów województw poprzez powierzenie im funkcji Instytucji Zarządzających Regionalnymi Programami Operacyjnymi w nowym okresie programowania 2007 – 201342. Niniejsze zagadnienie będzie przedmiotem rozwaŜań rozdziału czwartego pracy. Zgodnie z art.34 rozporządzenia 1260/1999 Instytucja Zarządzająca odpowiedzialna jest za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdraŜania programu operacyjnego. Ponadto do jej głównych zadań naleŜy równieŜ: przewodniczenie Komitetowi Monitorującemu ZPORR przygotowanie Uzupełnienia ZPORR zagwarantowanie zgodności z politykami Wspólnoty operacji podejmowanych na terenie województwa w kontekście stosowania wspólnotowych zasad udzielania zamówień publicznych oraz przekazywania o nich informacji zapewnienie rzetelności uzasadniania wydatków finansowanych ze środków UE przygotowywanie rocznych i końcowych raportów na temat wdraŜania ZPORR przekazywanych do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu ZPORR przeprowadzenie we współpracy z Komisją Europejską oceny po zakończeniu wdraŜania ZPORR (ocena ex – post) zapewnienie przygotowania i wdroŜenia planu działań w zakresie informacji i promocji ZPORR (Communication Action Plan for Information and Publicity) 42 tak np. T.G Grosse w: Analiza moŜliwości wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007 – 2013, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s. 121 34 Zgodnie z art.34 rozporządzenia 1260/1999 bez uszczerbku dla przepisów niniejszego rozporządzenia, przy wypełnianiu swych zadań, Instytucja Zarządzająca działa zgodnie z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym danego państwa członkowskiego. W związku z powyŜszym w kaŜdym z szesnastu województw pod nadzorem Instytucji Zarządzającej działają Instytucje Pośredniczące – Urzędy Wojewódzkie oraz Instytucje uczestniczące w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR – Urzędy Marszałkowskie. Instytucją Pośredniczącą jest, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art.2 pkt.3 Ustawy o NPR „instytucja, do której Instytucja Zarządzająca deleguje część funkcji związanych z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności, odnoszącą się do priorytetu operacyjnego, działania albo projektu”. Instytucja Pośrednicząca występuje w znaczeniu, które nadaje jej art.2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r.43. Artykuł ten stanowi, iŜ „dla celów niniejszego rozporządzenia organy pośrednie („intermediate body”) oznaczają wszystkie organy lub słuŜby publiczne albo prywatne podlegające instytucjom zarządzającym i płatniczym lub wykonujące zadania w ich imieniu w stosunku do beneficjentów końcowych (...)”. Instytucje Pośredniczące działają w kaŜdym z szesnastu województw. Funkcję tą powierzono Urzędom Wojewódzkim. Instytucja Pośrednicząca jest odpowiedzialna między innymi za: podpisywanie (przez Wojewodę lub upowaŜnionego przedstawiciela) umów o przyznanie dofinansowania z funduszy strukturalnych z beneficjentami końcowymi oraz z Instytucjami WdraŜającymi przewodniczenie (przez Wojewodę lub upowaŜnionego przedstawiciela) Podkomitetowi Monitorującemu wdraŜanie ZPORR w województwie zagwarantowanie zgodności z politykami Wspólnoty operacji podejmowanych na terenie województwa w kontekście stosowania wspólnotowych zasad udzielania zamówień publicznych oraz przekazywania o nich informacji 43 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych. 35 przygotowywanie we współpracy z Urzędem Marszałkowskim rocznych raportów z wdraŜania ZPORR w danym województwie przygotowanie we współpracy z Urzędem Marszałkowskim raportu z wdraŜania ZPORR w danym województwie na zakończenie programu i po akceptacji właściwego Podkomitetu Monitorującego, przekazanie do Instytucji Zarządzającej ZPORR obsługę kont ZPORR na poziomie wojewódzkim, na których gromadzone są środki EFRR i EFS dla ZPORR Pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Pośredniczącą zawarte jest, na mocy art.19 Ustawy o NPR, porozumienie określające odpowiedzialność Instytucji Pośredniczącej wynikającą z przekazania powyŜej wymienionych zadań. Przekazanie czynności zarządczych, kontrolnych i monitorujących Instytucjom Pośredniczącym przez Instytucję Zarządzającą nie zwalnia jej z pełnej odpowiedzialności za efektywność, odpowiednie zarządzanie i wdraŜanie ZPORR. Pomimo scentralizowanego systemu zarządzania ZPORR nastąpi decentralizacja na poziom regionalny zadań w zakresie jego wdraŜania zgodnie z prawnie określonymi kompetencjami podmiotów władzy publicznej unormowanymi między innymi w Ustawie o samorządzie województwa. Pozwoli to przygotować się władzom regionalnym do przejęcia pełnej odpowiedzialności za programowanie, zarządzanie oraz realizację celów regionalnych programów operacyjnych w myśl zasady subsydiarności po roku 2006, o czym będzie mowa w rozdziale czwartym niniejszej pracy. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, o czym juŜ wcześniej wspomniałam, wdraŜany na poziomie regionalnym (wojewódzkim). Instytucją uczestniczącą w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR są Urzędy Marszałkowskie poszczególnych województw. Urząd Marszałkowski zapewnia obsługę administracyjną zarządu województwa z marszałkiem na czele. Zgodnie z brzmieniem art.45 ust.1 Ustawy o samorządzie województwa „zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych”. Ponadto w myśl art.43 ust 1 powyŜszej ustawy „marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego (...)”. A takŜe, o czym mowa w ust.3 niniejszego artykułu „marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego (...)”. Zarząd 36 województwa wraz ze stojącym na jego czele marszałkiem jest, o czym była juŜ mowa wyŜej, organem samorządu województwa odpowiedzialnym między innymi za kreowanie polityki regionalnej w województwie. Instytucja uczestnicząca w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR nie posiada szczególnie istotnych kompetencji, co świadczy, niestety, w duŜym stopniu o niedostatecznej sile samorządowej polityki regionalnej. Do jej głównych uprawnień naleŜy: przyjmowanie od beneficjentow, czyli projektodawców, wniosków dotyczących potencjalnych projektów, które mogą być zrealizowane w danym województwie ze środków EFRR w ramach ZPORR przekazywanie listy rankingowej kwalifikujących się projektów, rekomendowanej przez Regionalny Komitet Sterujący, Instytucji Pośredniczącej pełnienie funkcji informacyjno – promocyjno – sprawozdawczej wobec społeczeństwa Natomiast zarząd województwa odgrywa istotną rolę w procedurze wyboru projektów, o czym będzie mowa niŜej. Kolejnym spośród licznych organów uczestniczących we wdraŜaniu ZPORR jest Regionalny Komitet Sterujący (RKS) ZPORR. Powołanych zostało 16 Regionalnych Komitetów Sterujących dla poszczególnych komponentów regionalnych ZPORR. Wyjątkiem jest Działanie 1.6 – Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach, dla którego ówczesny Minister Gospodarki i Pracy powołał Krajowy Komitet Sterujący. RKS jest powoływany przez zarząd województwa w drodze uchwały. Przewodniczy mu marszałek województwa. Funkcję zastępcy pełni z urzędu wojewoda. W skład Regionalnego Komitetu Sterującego wchodzą: marszałek województwa albo jego przedstawiciel – jako przewodniczący wojewoda albo jego przedstawiciel przedstawiciele instytucji zarządzających programami objętymi kontraktem przedstawiciele ministrów właściwych ze względu na rodzaj działalności objętej programem, zarządzającymi 37 nie będących instytucjami przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego reprezentujący gminy, powiaty i miasta będące siedzibami wojewodów z danego województwa przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych z danego województwa Regionalny Komitet Sterujący opiniuje i rekomenduje zarządowi województwa listy rankingowe projektów kwalifikujących się do wsparcia z funduszy strukturalnych uwzględniając skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych (w myśl art.11 ust.3 pkt.2 Ustawy o NPR). RKS dokonuje równieŜ oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie ze środków funduszy strukturalnych w przypadku, gdy beneficjentem jest Instytucja WdraŜająca. Ponadto rekomenduje on zarządowi województwa Plany Ramowe sporządzone przez Instytucje WdraŜające Priorytet II oraz Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa. Warto zauwaŜyć, iŜ RKS nie posiada umocowania w rozporządzeniu 1260/1999. Jego funkcje oraz kompetencje zostały zawarte i skonkretyzowane w treści Ustawy o NPR oraz w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego. Co waŜne i ciekawe, Regionalny Komitet Sterujący dla komponentów regionalnych ZPORR odpowiada unormowaniom art.23 ust.8 Ustawy o NPR, a nie art.23 ust.3. Jest on zatem, zgodnie z treścią niniejszej ustawy, regionalnym komitetem sterującym zapewniającym właściwą realizację kontraktu wojewódzkiego. Powołanie niniejszej instytucji wzbudza dyskusje44, gdyŜ na terenie kaŜdego z województw działa obecnie Regionalny Komitet Sterujący pod przewodnictwem marszałka województwa oraz Podkomitet Monitorujący Komponent Regionalny ZPORR, z wojewodą jako przewodniczącym. Jest to pod wieloma względami kopiowanie struktur organizacyjnych, które wydłuŜa procedury wyboru i realizacji projektów. Merytorycznej oceny projektów dokonuje Panel Ekspertów zatwierdzany przez Instytucję Zarządzającą ZPORR. Działa on jednak tylko w zakresie Priorytetów I i III współfinansowanych ze środków EFRR (z wyłączeniem Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa). Ponadto przygotowuje on listę rankingową projektów 44 tak np. T.G. Grosse, Ocena stanu przygotowania administracji regionalnej do udziały we wdraŜaniu i zarządzaniu Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego, w: Studia regionalne i lokalne nr 1 (15)/2004, s. 22 38 kwalifikujących się do dofinansowania, która przedkładana jest następnie Regionalnemu Komitetowi Sterującemu. W zakresie Priorytetu II współfinansowanego ze środków EFS oraz Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa kompetencje Panelu Ekspertów posiada Komisja Oceny Projektów. Następnie w ramach wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz na podstawie przepisów Ustawy o NPR wyróŜnić moŜna dwie kategorie podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Są nimi: 1) Instytucje WdraŜające – w myśl definicji legalnej sformułowanej w art.2 pkt.4 Ustawy o NPR jest to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizacje Działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z Instytucją Zarządzającą. Instytucje WdraŜające w ZPORR występują w Priorytecie II „Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach” współfinansowanym z EFS oraz w Działaniu 3.4 – Mikroprzedsiębiorstwa współfinansowanym z EFRR. Instytucjami tymi są w kaŜdym z szesnastu województw: Wojewódzki Urząd Pracy, wyznaczona Jednostka w Urzędzie Marszałkowskim oraz właściwe Agencje Rozwoju Regionalnego 2) Beneficjenci – zgodnie z treścią art.2 pkt.1 Ustawy o NPR jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art.11 ust.7 Ustawy o NPR (w przypadku, gdy beneficjentem jest Instytucja Zarządzająca albo Instytucja Pośrednicząca). Beneficjenci uprawnieni do uzyskania wsparcia są zróŜnicowani w zaleŜności od Działania. Główne kategorie beneficjentów to: jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty, województwa stowarzyszenia, związki i porozumienia jednostek samorządu terytorialnego podmioty wykonujące usługi publiczne, w których większość udziałów lub akcji posiada gmina, powiat lub województw, w tym podmioty wykonujące te usługi na mocy odrębnej umowy 39 podmioty wybrane w wyniku postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych wykonujące usługi publiczne na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego na świadczenie usług z zakresu ochrony środowiska szkoły wyŜsze (publiczne oraz nie działające dla zysku) szpitale, ośrodki zdrowia regionalne organizacje turystyczne (non – profit), organizacje pozarządowe (non – profit), stowarzyszenia, fundacje, kościoły i związki wyznaniowe, instytucje kulturalne jednostki badawczo – rozwojowe mikroprzedsiębiorstwa Dla projektów współfinansowanych ze środków EFRR w ramach Priorytetów I i III ZPORR, beneficjent jest stroną umowy o przyznanie dofinansowania na realizację projektu i odpowiada za: realizację projektu i jej zakończenie w ustalonym terminie zorganizowanie przetargu, gdy jest to wymów prawa wspólnotowego albo krajowego oraz podpisanie umowy z wykonawcą projektu monitorowanie wdraŜania projektu Natomiast zgodnie z treścią ZPORR Instytucją WdraŜającą Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa jest samorząd województwa, do którego kompetencji naleŜy: przyjmowanie wniosków od potencjalnych beneficjentów ocena formalna złoŜonych wniosków (kontrola zgodności z wymogami ZPORR, Uzupełnienia ZPORR oraz umową pomiędzy Instytucją WdraŜającą a Instytucją Pośredniczącą) wybór projektów podpisywanie umów z beneficjentami monitorowanie wdraŜania poszczególnych projektów oraz przygotowanie rocznego raportu monitoringowego na temat wdraŜania projektu zawierającego ocenę oddziaływania Kompetencje Instytucji WdraŜającej projekty współfinansowane z EFS nie są całkowicie toŜsame z tymi, które posiada Instytucja WdraŜająca Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa. Obejmują one: organizację naboru wniosków ocenę i wybór projektów w oparciu o opinię KOP 40 podpisywanie umów z beneficjentami monitorowanie wdraŜania poszczególnych projektów coroczne przygotowywanie Planu Ramowego przedkładanie Planu Ramowego do zarekomendowania RKS, a następnie wraz z rekomendacją zarządowi województwa podpisywanie umów z Instytucją Pośredniczącą przygotowywanie rocznego raportu z wdraŜania działania, łącznie z oceną oddziaływania projektów realizowanych w ramach działania Jak wynika z powyŜszego przedstawienia zadań oraz kompetencji organów i instytucji model instytucjonalny wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest bardzo rozbudowany. Fakt ten wzbudza liczne dyskusje zwłaszcza na tle stosunkowo niskiej efektywności wdraŜania, świadczącej o tym, iŜ skuteczne i przede wszystkim szybkie uzyskanie środków finansowych z funduszy strukturalnych jest bardzo utrudnione. Z dokonanej powyŜej analizy przepisów Ustawy o NPR oraz treści Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego wynika potrzeba niezwykle waŜnej koordynacji i zsynchronizowania ustawowo określonych zadań organów właściwych z faktycznie podejmowanymi przez nie czynnościami. Z uwagi na to, iŜ praktyczne aspekty prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w Polsce są, zwłaszcza w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej, niezwykle istotne i kluczowe dla budowania jak najbardziej efektywnego modelu jej wdraŜania, pragnę poświęcić temu zagadnieniu rozdział trzeci niniejszej pracy. 2.5 Wybór projektów w ramach ZPORR. Zasadne jest jednak wcześniejsze rozwaŜenie kilku trybów wyboru projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma art.26 Ustawy o NPR. Zgodnie z nim podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektów w ramach sektorowych, regionalnych lub tzw. innych programów operacyjnych z publicznych środków wspólnotowych musi złoŜyć wniosek do Instytucji Zarządzającej, Instytucji WdraŜającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach 41 regionalnych programów operacyjnych (obecnie ZPORR) przyznaje, zgodnie z systemem realizacji określonego programu Instytucja Zarządzająca albo Instytucja Pośrednicząca albo Instytucja WdraŜająca, po uzyskaniu rekomendacji Regionalnego Komitetu Sterującego. Warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez Instytucję Zarządzającą programem, Instytucję WdraŜającą lub działającą w imieniu Instytucji Zarządzającej Instytucję Pośredniczącą albo decyzja, o której stanowi art.11 ust.7 Ustawy o NPR. Sytuacja ostatnia ma miejsce, gdy Instytucja Zarządzająca albo Instytucja Pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem. Podstawą dofinansowania jest wówczas decyzja podjęta odpowiednio przez ministra rozwoju regionalnego albo wojewodę danego województwa. W myśl art.27 Ustawy o NPR dofinansowanie projektów z publicznych środków wspólnotowych polega na zwrocie wyszczególnionej w umowie albo decyzji części wydatków poniesionych przez beneficjenta lub wypłacie premii. W ramach ZPORR wyróŜnić moŜemy trzy główne procedury oceny i wyboru projektów, z dwoma modyfikacjami dla Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach oraz Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa. W niniejszej pracy chciałabym szczegółowo przeanalizować procedurę I właściwą dla projektów współfinansowanych z EFRR (z wyłączeniem Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa oraz Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach). W zakresie pozostałych procedur wskaŜę ogólnie kluczowe dla nich rozwiązania. Istotną kwestią jest, iŜ do postępowania w sprawie oceny i wyboru projektów nie stosuje się Ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego45. PROCEDURA I. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR (tzw. projekty infrastrukturalne – Priorytet I i III, z wyłączeniem Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach i Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa). We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR biorą udział następujące podmioty: Beneficjent 45 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Dz. U 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej KPA 42 Urząd Marszałkowski Regionalny Komitet Sterujący Panel Ekspertów Instytucja Pośrednicząca Ogłoszenia o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z EFRR są publikowane przez właściwą jednostkę Urzędu Marszałkowskiego w prasie regionalnej, na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego oraz na stronie internetowej www.zporr.gov.pl. Marszałkowskiego powinien Ponadto być na stronie zamieszczony internetowej orientacyjny Urzędu harmonogram konkursów na dany rok – aktualizacja harmonogramu powinna następować minimum 30 dni przed przewidywaną datą zakończenia najbliŜszego konkursu. Tryb składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach ZPORR określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju 46 Regionalnego 2004 – 2006 . Data wpływu wniosku liczona jest od terminu dostarczenia go do właściwej jednostki do spraw wyboru projektów wyodrębnionej w strukturze organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego (data stempla jednostki). Jednostka do spraw wyboru projektów przyjmuje i rejestruje wnioski zgłoszone przez wnioskodawców. Procedura rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu przez poszczególne instytucje składa się z trzech etapów: 1) Ocena projektów – projekty są składane w wyznaczonej jednostce do spraw wyboru projektów w Urzędzie Marszałkowskim. Jednostka ta dokonuje oceny formalnej wniosków zgodnie z kryteriami formalnymi określonymi dla danego Działania ZPORR w Uzupełnieniu ZPORR. Ocena formalna wniosków powinna być przeprowadzana w terminie nie dłuŜszym niŜ 60 dni roboczych47od upłynięcia wyznaczonego terminu składania wniosków lub od 46 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, Dz. U 2004 nr 257 poz. 2575 47 Podręcznik procedur wdraŜania ZPORR posługuje się pojęciem dni roboczych, które nie naleŜy do języka prawnego; jednak z uwagi na fakt, iŜ podczas procedury oceny i wyboru wniosków nie stosujemy przepisów KPA, uwaŜam, Ŝe posługiwanie się powyŜszym pojęciem jest w tym przypadku uzasadnione 43 daty złoŜenia kompletnego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (w zaleŜności od wybranej formy konkursu). Konkursy mogą mieć formułę: otwartą – czyli taką, w której nie jest sprecyzowany termin składania wniosków i moŜna je składać do dnia wyczerpania alokacji przeznaczonej na dane Działanie z puli wojewódzkiej zamkniętą – z wyznaczeniem terminu, do którego naleŜy składać wnioski oraz wielkością kwoty przewidzianej do rozdysponowania w danym konkursie Decyzję o ewentualnym przedłuŜeniu terminu oceny formalnej podejmuje marszałek województwa. Następnie wnioski o dofinansowanie realizacji projektu pozytywnie ocenione pod względem formalnym poddawane są ocenie merytorycznej dokonywanej przez Panel Ekspertów. W trakcie oceny merytorycznej, projektom przyznawane są punkty zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący ZPORR (o jego kompetencjach będzie mowa niŜej). W efekcie sporządzana jest lista projektów ocenionych wraz z listą rankingową projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. 2) Wybór projektów – Regionalny Komitet Sterujący moŜe zmieniać miejsce projektów na liście rankingowej zaleŜnie od ich zgodności ze strategią rozwoju województwa oraz doniosłości dla tej strategii. RKS nie moŜe usunąć wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z listy rankingowej sporządzonej na podstawie oceny Panelu Ekspertów. Ustalona przez RKS kolejność projektów odzwierciedla stopień waŜności danego projektu dla rozwoju regionu (województwa). Uchwała Regionalnego Komitetu Sterującego w przedmiocie kolejności projektów na liście rankingowej przekazywana jest zarządowi województwa. Zarząd województwa dokonuje wyboru projektów w drodze uchwały w oparciu o listę rankingową ustaloną przez RKS. Zarząd województwa powinien podjąć uchwałę w terminie nie dłuŜszym niŜ 10 dni roboczych od daty dokonania rekomendacji wyboru projektów przez RKS. W projektach wybranych do realizacji termin jej rozpoczęcia nie moŜe być określony później niŜ na 12 miesięcy od daty zakończenia konkursu albo daty złoŜenia wniosku w konkursie otwartym. Okres realizacji projektu nie powinien być dłuŜszy niŜ 2 lata od zakończenia roku, w którym projekt został wybrany do realizacji przez zarząd województwa. Uchwała zarządu województwa wraz z wybranymi projektami 44 przekazywana jest do Instytucji Pośredniczącej w terminie 7 dni roboczych od podjęcia uchwały o wyborze projektów zakwalifikowanych do wsparcia. 3) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu – końcowym etapem procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu jest podpisanie przez wojewodę umów z beneficjentami. Umowa jest podpisywana przez wojewodę z beneficjentem w terminie nie dłuŜszym niŜ 60 dni roboczych od daty przekazania uchwały zarządu województwa. Beneficjent zleca realizację projektu w trybie przetargu, zgodnie z Ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych48. Beneficjent ma moŜliwość wniesienia odwołania od decyzji podjętych w odniesieniu do złoŜonego przez niego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Odwołanie moŜe dotyczyć: wyniku oceny formalnej kwestii proceduralnych na kaŜdym etapie procedury oceny i wyboru projektów Wnioskodawca (beneficjent) w terminie 7 dni roboczych od daty otrzymania wyników danego etapu procedury oceny i wyboru projektów ma prawo wnieść odwołanie do jednostki do spraw wyboru projektów. Jednostka rozpatruje odwołanie w terminie 21 dni roboczych od daty otrzymania odwołania. W przypadku uznania, Ŝe odwołanie jest zasadne, jednostka włącza projekt ponownie do procedury oceny projektów, o czym informuje beneficjenta. W przypadku podtrzymania decyzji o odrzuceniu projektu jednostka przekazuje odwołanie wraz z uzasadnieniem do Instytucji Zarządzającej. Instytucja Zarządzająca w terminie 21 dni roboczych od daty otrzymania rozpatrzonego odwołania podejmuje ostateczną decyzję w sprawie, która jest wiąŜąca. Wszczęcie procedury odwoławczej nie wstrzymuje biegu procedury wyboru pozostałych projektów, ale zarząd województwa moŜe wstrzymać podjęcie uchwały o wyborze projektów do momentu rozstrzygnięcia procedury odwoławczej. JeŜeli w wyniku procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca uzna, Ŝe odrzucenie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu było nieuzasadnione, dokonuje się ponownej oceny wniosku na etapie, od którego uwzględnione zostało odwołanie, 48 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U 2004 nr 19 poz. 177 ze zm. 45 chyba, Ŝe zakończono juŜ daną rundę aplikacyjną. W takim przypadku wniosek jest rozpatrywany w kolejnej rundzie aplikacyjnej. JeŜeli beneficjent wnosi odwołanie od decyzji wojewody w przedmiocie odmowy podpisania umowy o przyznaniu dofinansowanie na realizację projektu, odwołanie wnosi się do wojewody w terminie 7 dni roboczych od otrzymania decyzji odmownej. Po rozpatrzeniu odwołania wojewoda podpisuje umowę z beneficjentem albo w terminie 21 dni roboczych przekazuje odwołanie wraz z uzasadnieniem do Instytucji Zarządzającej, która w terminie 21 dni roboczych podejmuje ostateczną decyzję w sprawie. PROCEDURA Ia. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR w ramach Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach. We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR w ramach niniejszego Działania uczestniczą następujące podmioty: Instytucja Zarządzająca ZPORR Krajowy Komitet Sterujący Panel Ekspertów Instytucja Pośrednicząca Beneficjent Wybór projektów dokonywany jest trzyetapowo: 1) Ocena projektów – projekty są składane w Instytucji Zarządzającej ZPORR. Instytucja Zarządzająca dokonuje oceny projektów w oparciu o kryteria formalne i przekazuje je Panelowi Ekspertów, który dokonuje oceny merytorycznej projektów. W trakcie oceny merytorycznej projektom przyznawane są punkty zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący ZPORR. W efekcie oceny sporządzana jest lista projektów ocenionych wraz z listą rankingową projektów kwalifikujących się do dofinansowania, która jest z kolei przekazywana Krajowemu Komitetowi Sterującemu Działaniem 1.6. 2) Wybór projektów – Krajowy Komitet Sterujący rekomenduje ministrowi rozwoju regionalnego (początkowo ministrowi gospodarki i pracy – do dnia wejścia w Ŝycie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, czyli do dnia 31 października 2005 46 roku) listę rankingową. Następnie Instytucja Zarządzająca ZPORR informuje właściwy zarząd województwa o wybranych projektach i przekazuje je właściwej Instytucji Pośredniczącej. 3) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu – Instytucja Pośrednicząca podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach Działania 1.6 z beneficjentem. Beneficjent następnie zleca realizację projektu w trybie przetargu, zgodnie z Ustawą – Prawo zamówień publicznych. PROCEDURA 1b. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR w ramach Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa. We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR w zakresie powyŜszego Działania biorą udział następujące podmioty: Beneficjent Instytucja WdraŜająca (samorząd województwa) Komisja Oceny Projektów Instytucja Pośrednicząca Wybór projektów obejmuje cztery etapy: 1) Zatwierdzenie Planu Ramowego – W pierwszym roku wdraŜania ZPORR Instytucja WdraŜająca Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa przedkłada roczny Plan Ramowy Regionalnemu Komitetowi Sterującemu do zarekomendowania. Plan ten zawiera przedsięwzięcia zaplanowane do wdraŜania w ramach Działania w danym województwie i ich budŜet. RKS przekazuje Plan, razem z rekomendacją, zarządowi województwa. Zarząd zatwierdza Plan w drodze uchwały i przekazuje go Instytucji Pośredniczącej. W kolejnych latach Instytucja WdraŜająca przygotowuje Plan zgodnie z powyŜszą procedurą. 2) Umowa o finansowanie Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa – jest ona podpisywana przez Instytucję Pośredniczącą i Instytucję WdraŜającą. Podpisana umowa obowiązuje przez cały okres wdraŜania ZPORR. JednakŜe przekazywanie środków z EFRR w kolejnych latach następuje pod warunkiem, Ŝe Instytucja WdraŜająca przedłoŜy roczny raport z wdraŜania Działania oraz zatwierdzony Plan na kolejny rok. 47 3) Ocena i wybór projektów – po podpisaniu umowy Instytucja WdraŜająca organizuje wezwanie do składania projektów i przeprowadza ich ocenę zgodnie z Planem. W pierwszej kolejności projekty są weryfikowane pod względem formalnym przez określoną jednostkę w strukturze organizacyjnej Instytucji WdraŜającej. Następnie Komisja Oceny Projektów dokonuje oceny merytorycznej projektów. Raport z oceny przeprowadzonej przez Komisję wraz z listą wyselekcjonowanych projektów jest podpisywany przez przewodniczącego Komisji. Regionalny Komitet Sterujący jest informowany o projektach wybranych na skutek dokonanej przez komisję oceny. 4) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu - w następstwie etapu trzeciego Instytucja WdraŜająca podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach niniejszego Działania z beneficjentem. Na jej podstawie moŜna rozpocząć realizację projektu. PROCEDURA 2. Wybór projektów współfinansowanych z EFS (Priorytet II ZPORR). WdraŜanie projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego następuje z udziałem następujących podmiotów: Beneficjent Instytucja WdraŜająca (Wojewódzki Urząd Pracy, samorząd województwa) Instytucja Pośrednicząca Procedura wyboru projektów obejmuje cztery etapy: 1) Zatwierdzenie Planu Ramowego – w pierwszym roku wdraŜania ZPORR kaŜda z Instytucji WdraŜających Działania Priorytetu II Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego przedkłada roczny Plan Ramowy Regionalnemu Komitetowi Sterującemu do zarekomendowania. Plan zawiera przedsięwzięcia zaplanowane do wdraŜania w ramach Działań w danym województwie oraz ich budŜet. Regionalny Komitet Sterujący przekazuje Plan wraz z rekomendacją zarządowi województwa, który zatwierdza go w drodze uchwały. Następnie Plan jest przekazywany Instytucji Pośredniczącej. W kolejnych latach Instytucja WdraŜająca opracowuje Plan zgodnie z powyŜszą procedurą. 48 2) Umowa o finansowanie Działań w ramach Priorytetu II ZPORR – umowa na mocy, której odbywa się finansowanie poszczególnych Działań w ramach Priorytetu II ZPORR jest podpisywana pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a Instytucją WdraŜającą. Podpisana umowa obowiązuje podczas całego okresu wdraŜania ZPORR. JednakŜe przekazywanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego w kolejnych latach następuje pod warunkiem, Ŝe Instytucja WdraŜająca przedłoŜy roczny raport z wdraŜania Działań oraz Plan Ramowy zatwierdzony na kolejny rok. 3) Ocena i wybór projektów – po podpisaniu umowy Instytucja WdraŜająca organizuje wezwanie do składania projektów i przeprowadza ich ocenę zgodnie z Planem. Początkowo projekty są weryfikowane pod względem formalnym przez wyróŜnioną jednostkę w strukturze organizacyjnej Instytucji WdraŜającej. Następnie Komisja Oceny Projektów przeprowadza ocenę merytoryczną projektów i sporządza z niej raport wraz z listą rankingową projektów. Na jej podstawie Instytucja WdraŜająca dokonuje wyboru projektów. Regionalny Komitet Sterujący jest informowany o projektach wybranych wskutek oceny. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego przewiduje odrębną procedurę oceny projektów własnych przygotowanych przez Instytucję WdraŜającą. W powyŜszym przypadku projekt jest przygotowywany przez wyodrębnioną w strukturze organizacyjnej jednostkę programującą Instytucji WdraŜającej. Jednostka ta składa na formularzu wniosek o finansowanie projektu innej jednostce wyodrębnionej w ramach Instytucji WdraŜającej, która dokonuje oceny formalnej wniosków. Ocenę merytoryczną wniosków przeprowadza Komisja Oceny Projektów (z oceny projektów własnych wyłączeni są przedstawiciele jednostki zajmującej się programowaniem w strukturze organizacyjnej Instytucji WdraŜającej) i rekomenduje ich zatwierdzenie Regionalnemu Komitetowi Sterującemu. Wniosek pozytywnie zaopiniowany przez RKS przekazywany jest Instytucji Zarządzającej, która podejmuje decyzję o jego akceptacji i przekazuje decyzję do Instytucji Pośredniczącej (wojewody). Realizacja projektów własnych Instytucji WdraŜającej odbywa się na zasadach określonych w umowie finansowania Działań podpisywanej pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a Instytucją WdraŜającą (w niniejszym przypadku nie jest podpisywana odrębną umowa dofinansowania projektu). 49 4) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach Priorytetu II ZPORR – w następstwie etapu III Instytucja WdraŜająca podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach Priorytetu II ZPORR z beneficjentem. Na jej podstawie moŜe zostać rozpoczęta realizacja projektu. PROCEDURA 3. Wybór projektów w ramach Priorytetu IV Pomoc techniczna ZPORR. W procedurze dofinansowania wdraŜania projektów współfinansowanych w ramach pomocy technicznej ZPORR uczestniczą następujące podmioty: Instytucja Zarządzająca ZPORR Instytucje Pośrednicząca Urzędy Marszałkowskie Beneficjenci (Wojewódzkie Urzędy Pracy oraz samorządy województw) Procedura ta jest trzyetapowa, jednak zawiera szereg odmienności w stosunku do poprzednich: 1) Wybór projektów – beneficjenci przygotowują projekty w formie wniosku aplikacyjnego do Pomocy technicznej. Wnioski te są następnie składane do tzw. Komisji Zatwierdzającej powołanej przez Instytucję Zarządzającą ZPORR i działającą w jej strukturze organizacyjnej. W skład Komisji Zatwierdzającej wchodzą reprezentanci Instytucji Zarządzającej, Instytucji Płatniczej, Urzędów Marszałkowskich oraz Instytucji Pośredniczących. 2) Zatwierdzanie projektów – w stosunku do kaŜdego wniosku przeprowadzana jest formalna i merytoryczna kontrola zgodności z treścią Uzupełnienia do Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wniosek taki jest rozpatrywany przez Komisję Zatwierdzającą. W przypadku niekompletnych dokumentów lub nieprawidłowości wniosek jest zwracany wnioskującemu do uzupełnienia braków formalnych. Komisja Zatwierdzająca moŜe dokonać korekty wniosku we współpracy z wnioskodawcą. Zatwierdzone projekty są przekazywane Instytucji Pośredniczącej albo Instytucji Zarządzającej ZPORR, w przypadku, gdy beneficjentami są Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Zarządzająca ZPORR. 50 3) Umowa o przyznanie dofinansowania w ramach Pomocy technicznej ZPORR – w wyniku etapu II, Instytucja Pośrednicząca podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania w ramach Pomocy technicznej ZPORR z Urzędem Marszałkowskim albo Wojewódzkim Urzędem Pracy. JeŜeli beneficjentem jest Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Zarządzająca ZPORR, zatwierdzony projekt jest przekazywany Instytucji Zarządzającej ZPORR, która podpisuje umowę. Jak wynika z powyŜszego przedstawienia, procedury oceny i wyboru projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego są wieloetapowe i skomplikowane patrząc z pozycji potencjalnych zainteresowanych udziałem we współfinansowaniu projektów z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach wdraŜania ZPORR. Struktura organizacyjna wdraŜania ZPORR jest rozproszona na wiele instytucji działających w ramach administracji państwowej, tak centralnej jak i terenowej oraz administracji samorządowej. Niewątpliwie rozwaŜania na temat niedoskonałości samorządowej polityki regionalnej nie są tematem niniejszej pracy, warto jednak skupić się w kilku słowach na powyŜszej kwestii. W obecnie trwającym okresie programowania, czyli w latach 2004 – 2006 funkcjonuje w Polsce scentralizowany model zarządzania funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej. Fakt ten osłabia moŜliwości prowadzenia polityki regionalnej przez samorządy województw, zwłaszcza, Ŝe zgodnie z treścią art.11 ust.5 Ustawy o samorządzie województwa „wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa naleŜy do samorządu województwa”. T. G. Grosse w swoich socjologiczno – ekonomicznych rozwaŜaniach nazywa taki kształt samorządowej polityki rozwoju regionalnego „limitowaną polityką regionalną”49. Podkreśla on równieŜ, Ŝe „w ramach jednego programu operacyjnego rozwoju regionalnego (ZPORR) wszystkie szesnaście województw, bez względu na ich uwarunkowania wewnętrzne lub strategie rozwojowe mają ten sam układ priorytetów i bardzo zbliŜone proporcje finansowania poszczególnych działań”50. 49 50 T. G. Grosse, Polityka regionalna UE..., op. cit., s. 288 T. G. Grosse, Polityka regionalna UE..., op. cit., s. 269 51 PowyŜsza próba analizy rozwiązań Ustawy o NPR, Ustawy o samorządzie województwa oraz treści Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego prowadzi do wniosku, iŜ mimo, Ŝe ustawodawca nałoŜył Ustawą o samorządzie województwa na samorząd województwa konkretnie sformułowane zadanie, którym jest prowadzenie polityki rozwoju województwa, to rozwiązania tej Ustawy nie są skoordynowane z faktycznymi kompetencjami jego organów w zakresie prowadzenia działań stymulujących rozwój poszczególnych regionów. Rola samorządów województw we wdraŜaniu ZPORR jest niewielka, co oznacza, iŜ ani w Ustawie o samorządzie województwa, ani tym bardziej w Ustawie o NPR nie zapewniono dostatecznie doniosłych kompetencji w zakresie prowadzenia polityki rozwoju regionalnego, która przecieŜ w myśl zasady subsydiarności powinna być realizowana w jak najbardziej zdecentralizowanym układzie. 2.6 Zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi w ramach ZPORR. Zgodnie z treścią obecnie obowiązującej Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych51 jak równieŜ w myśl Ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych52, która obowiązywała w chwili wejścia w Ŝycie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – środki pochodzące z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej są środkami publicznymi. Aby zapewnić racjonalność oraz efektywność ich wydatkowania niezbędne jest stosowanie przez beneficjentów uregulowań Ustawy – Prawo zamówień publicznych, jeśli wynika to z jej zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego. W kontekście procedur udzielania zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych UE, beneficjentów Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego moŜna podzielić na dwie grupy: beneficjenci zobowiązani do stosowania Ustawy – Prawo zamówień publicznych zgodnie z brzmieniem jej art.3 ust.1 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych, państwowe jednostki organizacyjne 51 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz. U 2005 nr 249 poz. 2104 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz. U 2003 nr 15 poz. 148 z późn. zm. 52 52 nieposiadające osobowości prawnej, inne podmioty, jeŜeli ponad 50% wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowane ze środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa powyŜej) beneficjenci, którzy nie spełniają warunków określonych w art.3 ust.1 Ustawy – Prawo zamówień publicznych i nie zobowiązani do jej stosowania, którzy jednak na mocy umów o dofinansowanie realizacji projektów zostali zobligowani do stosowania postanowień niniejszej Ustawy albo stosowania procedury uproszczonej wydatkowania środków ustalonej przez Instytucję Zarządzającą ZPORR (sytuacja ta dotyczy Działania 3.4 Mikroprzedsiebiorstwa, jeŜeli udział środków publicznych w pojedynczym zamówieniu jest niŜszy niŜ 50%) Biorąc powyŜsze pod uwagę, naleŜy stwierdzić, iŜ w zakresie procedury wyboru wykonawców projektów, na beneficjentach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego spoczywa obowiązek stosowania zasad i trybu udzielania zamówień publicznych: w przypadku Priorytetu I, III oraz IV takŜe wówczas, gdy udział środków publicznych w finansowaniu projektu jest niŜszy niŜ 50% w przypadku Priorytetu II, bez dodatkowych wymogów nałoŜonych przez Instytucję Zarządzającą ZPORR Jedynym wyjątkiem w tej materii jest Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa, do którego moŜna stosować procedurę uproszczoną ustaloną przez Instytucję Zarządzającą ZPORR w ściśle określonych sytuacjach. W zakresie umów zawieranych zgodnie z procedurą zamówień publicznych pomiędzy zamawiającym (beneficjentem) a wykonawcą projektu stosuje się pozostałe uregulowania Ustawy – Prawo zamówień publicznych, czyli zgodnie z treścią art.1 takŜe przepisy normujące kwestie środków ochrony prawnej, kontroli udzielania zamówień publicznych oraz organów właściwych w sprawach uregulowanych w Ustawie. 53 2.7 Monitorowanie ZPORR. 2.7.1 Podział zadań pomiędzy instytucje zaangaŜowane w proces monitorowania ZPORR. W celu racjonalnego i efektywnego wykorzystania środków z funduszy strukturalnych Unia Europejska nakłada na państwa członkowskie obowiązek monitorowania wydatków i efektów rzeczowych wdraŜania programów 53 operacyjnych . Monitorowanie, zgodnie z treścią art.2 pkt.6 Ustawy o NPR, oznacza proces systematycznego gromadzenia i analizowania informacji dotyczących realizacji projektów, programów operacyjnych, strategii wykorzystania Funduszu Spójności i Narodowego Planu Rozwoju oraz Podstaw Wsparcia Wspólnoty. W monitorowaniu biorą udział wszystkie podmioty zaangaŜowane we wdraŜanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wśród instytucji zaangaŜowanych w proces monitorowania wyróŜniamy: Instytucję Płatniczą, którą dla wszystkich funduszy strukturalnych jest Ministerstwo Finansów. Prowadzi ona monitoring finansowy wdraŜania ZPORR, którego przedmiotem są zobowiązania finansowe (przestrzeganie limitów), płynność dostępu środków oraz terminowość ich wydatkowania. Ponadto Instytucja Płatnicza sporządza dla Komisji Europejskiej deklaracje poniesionych wydatków. Jednostki Monitorująco – Kontrolne (dla EFRR i EFS) – wyodrębnione w ramach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Są one odpowiedzialne w zakresie poszczególnych funduszy strukturalnych za monitorowanie i kontrolę kwalifikowalności wydatków. Instytucja Zarządzająca ZPORR – przeprowadza monitoring w oparciu o ilościowe i jakościowe wskaźniki z realizacji programu zdefiniowane w ZPORR i Uzupełnieniu ZPORR. Na bazie sprawozdań Instytucji Pośredniczących sporządza okresowe, roczne i końcowe sprawozdania z realizacji ZPORR i przekazuje je Komitetowi 53 Podręcznik procedur wdraŜania ZPORR, s. 83 54 Monitorującemu, właściwym Jednostkom Monitorująco – Kontrolnym, Instytucji Płatniczej oraz Komisji Europejskiej. Odpowiada ponadto za wprowadzenie danych do Systemu Informatycznego Monitorowania i Kontroli (SIMIK) na poziomie całego programu. Komitet Monitorujący ZPORR – jest odpowiedzialny za monitoring ZPORR na poziomie krajowym. Sprawuje on nadzór nad wdraŜaniem ZPORR. Skład Komitetu został wyszczególniony w przepisach przejściowych Ustawy o NPR. Zgodnie z art.68 ust.1 niniejszej Ustawy w skład Komitetu Monitorującego ZPORR wchodzą przedstawiciele: ministra rozwoju regionalnego, Instytucji Zarządzającej programem, Jednostki Monitorująco – Kontrolnej EFRR, Jednostki Monitorująco – Kontrolnej EFS, Instytucji Płatniczej, Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Statusu Kobiet i MęŜczyzn, ministrów właściwych ze względu na rodzaj działalności objętej programem, którzy nie pełnią funkcji Instytucji Zarządzającej programem, 16 wojewodów, 16 marszałków województw, ogólnopolskich organizacji, partnerów społecznych i gospodarczych. Ponadto w posiedzeniach Komitetu mogą uczestniczyć w charakterze obserwatorów przedstawiciele: Prezesa NajwyŜszej Izby Kontroli, organów kontroli skarbowej, Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W myśl art.35 ust.1 rozporządzenia 1260/1999 Komitet Monitorujący zostaje powołany przez Państwo Członkowskie w porozumieniu z Instytucją Zarządzającą, po konsultacjach z partnerami społeczno – gospodarczymi i w oparciu o krajowe rozwiązania instytucjonalno – prawne. Komitet Monitorujący ZPORR, zgodnie z art.35 ust.3 rozporządzenia 1260/1999 gwarantuje skuteczność i jakość wdraŜania programu. Do jego szczegółowych zadań naleŜy: zatwierdzanie kryteriów wyboru projektów dla kaŜdego Działania ZPORR okresowe badanie postępu w zakresie osiągania celów wsparcia funduszy strukturalnych zatwierdzanie Uzupełnienie ZPORR wraz ze wskaźnikami rzeczowymi i finansowymi monitorowania wsparcia 55 wykorzystywanymi do zatwierdzanie rocznych raportów oraz raportu końcowego z wdraŜania ZPORR przed przekazaniem ich Komisji Europejskiej rozpatrywanie i zatwierdzanie propozycji zmian w treści decyzji Komisji Europejskiej w sprawie wkładu z funduszy strukturalnych we współfinansowaniu ZPORR Komitet Monitorujący moŜe zgłaszać Instytucji Zarządzającej propozycje zmian wsparcia z funduszy strukturalnych umoŜliwiające osiągnięcie celów priorytetowych oraz poprawę systemu zarządzania pomocą, w tym zarządzania finansowego Podkomitety Monitorujące Komponenty Regionalne ZPORR – funkcję Podkomitetów Monitorujących pełnią Komitety Monitorujące Kontrakt Wojewódzki powołane, w drodze zarządzenia, przez właściwych wojewodów na podstawie art.45 Ustawy o NPR. W przypadku ZPORR istnieje 16 Podkomitetów Monitorujących na poziomie województw. Wojewoda przewodniczy i obsługuje prace Podkomitetu. Zastępcą przewodniczącego jest marszałek województwa. Szczegółowy skład, kompetencje i tryb działania Podkomitetow określają zarządzenia wojewodów o powołaniu Komitetów Monitorujących Kontrakt Wojewódzki oraz regulaminy przyjmowane przez niniejsze Komitety. Komitety są niezaleŜnymi organami opiniodawczo – doradczymi wojewodów jako Instytucji Pośredniczących w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR. Komitety odpowiadają za monitorowanie wdraŜania ZPORR na szczeblu województwa. Oceniają oraz zatwierdzają okresowe, roczne i końcowe raporty z wdraŜania ZPORR w danym województwie przed przedłoŜeniem Instytucji Zarządzającej ZPORR. JeŜeli zachodzi taka potrzeba Podkomitety opiniują i wnioskują do Instytucji Zarządzającej ZPORR o dokonanie zmian w Uzupełnieniu ZPORR. Podkomitety monitorujące mogą takŜe powoływać stałe grupy robocze w szczególności do monitorowania działań o charakterze horyzontalnym (np. zatrudnienie, zrównowaŜony rozwój, społeczeństwo informacyjne). Instytucja Pośrednicząca – prowadzi monitoring w oparciu o ilościowe i jakościowe wskaźniki realizacji programu na poziomie 56 komponentu regionalnego ZPORR. Na tym samym poziomie odpowiada równieŜ za wprowadzenie danych do systemu SIMIK. W oparciu o dane od beneficjentów oraz Instytucji WdraŜających sporządza okresowe, roczne i końcowe raporty z realizacji ZPORR w województwie, a po ich weryfikacji i zatwierdzeniu przez właściwy Komitet Monitorujący Kontrakt Wojewódzki przekazuje je Instytucji Zarządzającej ZPORR. Instytucja WdraŜająca – monitoruje wdraŜanie poszczególnych projektów, m. in. weryfikuje okresowe, roczne i końcowe sprawozdania z realizacji projektów od beneficjentów. Instytucja WdraŜająca przygotowuje ponadto sprawozdania z realizacji Działania i przedkłada je Instytucji Pośredniczącej. Beneficjent – monitoruje wdraŜanie projektu, przygotowuje okresowe, roczne i końcowe raporty z realizacji projektu i przedkłada je Instytucji Pośredniczącej (w zakresie Priorytetu I i III z wyłączeniem Działania 3.4 oraz Priorytetu IV) albo Instytucji WdraŜającej (w zakresie Priorytetu II oraz Działania 3.4). 2.7.2 Rodzaje monitoringu i wskaźniki monitoringowe. Monitorowanie wspomaga efektywność procesu zarządzania pomocą ze środków finansowych z funduszy strukturalnych. W odniesieniu do Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego monitorowanie dostarcza danych o postępie realizacji i efektywności wdraŜania pomocy na poziomie projektu, Działania, Priorytetu oraz całego programu. ZaleŜnie od rodzaju dostarczanych danych moŜna wyróŜnić monitoring rzeczowy oraz finansowy: monitoring rzeczowy – dostarcza danych obrazujących postęp we wdraŜaniu programu oraz umoŜliwiających ocenę jego wykonania w odniesieniu do celu strategicznego i Priorytetów ZPORR. Dane skwantyfikowane, obrazujące postęp we wdraŜaniu programu, zostały zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej podzielone na trzy kategorie: 57 wskaźniki produktu – odnoszą się efektów działalności, które są osiągane bezpośrednio na skutek wydatkowania środków. Liczone są w jednostkach materialnych np. długość nowo wybudowanych dróg, liczba zorganizowanych szkoleń wskaźniki rezultatu – odpowiadają one natychmiastowym efektom wynikającym z wdroŜenia programu lub projektu. Mogą one przybierać postać wskaźników materialnych (liczba mieszkańców objętych selektywną zbiórką odpadów, skrócenie czasu podróŜy) albo finansowych (zmniejszenie nakładów na bieŜące remonty nawierzchni dróg) wskaźniki oddziaływania – obrazują one konsekwencje wdroŜenia danego programu wykraczające poza natychmiastowe efekty dla bezpośrednich odbiorców pomocy. Oddziaływanie moŜe dotyczyć efektów związanych bezpośrednio z podjętym przedsięwzięciem (oddziaływanie bezpośrednie) jak i efektów długookresowych, społeczną i oddziałujących pośrednio na wynikających szerszą ze populację zrealizowanego przedsięwzięcia (oddziaływanie pośrednie) np. liczba innowacji wprowadzonych przez wspartych przedsiębiorców w czasie 12 miesięcy po zakończeniu realizacji projektu54 monitoring finansowy – dostarcza informacji dotyczących finansowych aspektów realizacji programu, które są podstawą oceny sprawności wydatkowania przeznaczonych na jego realizację środków. Monitoring finansowy odbywa się na podstawie sprawozdań (okresowych, rocznych i końcowych), które obejmują projekt, Działanie oraz program. Sprawozdania te Instytucja Zarządzająca przedkłada Instytucji Płatniczej. Dane zawarte w powyŜszych sprawozdaniach przedstawiają: wydatki poniesione w okresie objętym sprawozdaniem, wydatki poniesione od początku realizacji projektu, stopień realizacji projektu w procentach, biorąc pod uwagę wszystkie środki finansowe w podziale na następujące kategorie: ogółem wkład wspólnotowy (środki z EFRR oraz EFS) 54 przykłady wskaźników zaczerpnęłam z Podręcznika procedur wdraŜania ZPORR 58 środki z budŜetu państwa środki z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego szczebla regionalnego środki z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego szczebla lokalnego środki z poŜyczek Europejskiego Banku Inwestycyjnego środki prywatne Dodatkowo sprawozdania zawierają informacje dotyczące postępu realizacji planu finansowego w okresie sprawozdawczym oraz prognozę w tym zakresie na następny okres sprawozdawczy. PowyŜsze przedstawienie procesu monitorowania prowadzi do wniosku, iŜ monitorowanie rzeczowe i finansowe odbywa się zasadniczo na podstawie okresowych, rocznych i końcowych sprawozdań sporządzanych przez podmioty biorące udział we wdraŜaniu i zarządzaniu ZPORR. Sprawozdawczość rozumiana jest jako, ujęty w ramy instytucjonalno – prawne, periodyczny przepływ informacji, który pozwala na weryfikację nieprawidłowości w procesie wdraŜania i monitorowania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wynika z tego, iŜ sprawozdania mają funkcję nie tylko informacyjną, ale równieŜ sygnalizacyjną o faktycznych lub mogących wystąpić nieprawidłowościach we wdraŜaniu ZPORR. W świetle powyŜszego przedstawienia wieloetapowego systemu wdraŜania ZPORR warto wspomnieć, iŜ zarówno rozporządzenie 1260/1999 zawierające ogólne wytyczne dotyczące funduszy strukturalnych jak i Ustawa o NPR oraz ZPORR regulują jeszcze dodatkowo zagadnienia kontroli i oceny (ewaluacji) omawianego programu operacyjnego. W niniejszej pracy zamierzam jednak celowo pominąć powyŜsze kwestie z uwagi na fakt, iŜ są one skoncentrowane na problemach związanych z przepływem płatności pomiędzy instytucjami, księgowością oraz analizą wpływu makroekonomicznego i wydajności pomocy finansowej z funduszy strukturalnych, a problematyka ta nie wchodzi w zakres niniejszej pracy. 59 Rozdział 3. Praktyczne aspekty wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. ZałoŜeniem niniejszej pracy jest analiza teoretyczno – prawna funkcjonowania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz jego roli w kształtowaniu polityki rozwoju regionalnego, a takŜe omówienie praktycznych aspektów i rezultatów jego wdraŜania. Jak juŜ wcześniej wspomniałam, niezwykle istotnym zagadnieniem w systemie wdraŜania Regionalnego, jest Zintegrowanego monitorowanie Programu oraz Operacyjnego bezpośrednio z nim Rozwoju powiązana sprawozdawczość. Oba te procesy spełniają kluczową rolę w dąŜeniu do jak najbardziej efektywnego osiągnięcia załoŜonych celów ZPORR poprzez systematyczne powiadamianie przez kompetentne podmioty o stanie jego wdraŜania oraz wskazywanie zaistniałych problemów wynikających ze stosowanych rozwiązań systemowych. Z powyŜszego powodu, praktyczne aspekty wdraŜania ZPORR w Województwie Wielkopolskim przedstawię na podstawie Sprawozdania Wielkopolskiego Komitetu Monitorującego Kontrakt Wojewódzki będącego Podkomitetem Monitorującym Komponent Regionalny ZPORR. Sprawozdanie (o numerze R – 2005/ZPORR/30) to obejmuje swym okresem sprawozdawczym rok 2005. Sprawozdanie zostało mi udostępnione przez Departament Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego. W analizie sprawozdania chciałabym skupić się zasadniczo na czterech aspektach, które dadzą obraz stanu i skuteczności wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego w roku 2005 w Województwie Wielkopolskim: 1) ilość podpisanych umów na dofinansowanie realizacji projektów w ramach poszczególnych Priorytetów wraz z wartością dofinansowania 2) stan realizacji projektów w ramach Priorytetów 3) ilość wniosków o płatność, które wpłynęły w podziale na Priorytety 4) kwoty wypłacone na rzecz beneficjentów W końcowej części niniejszego rozdziału przedstawię stopień realizacji ZPORR w Województwie Wielkopolskim w okresie objętym sprawozdaniem, w porównaniu z 60 prognozą z poprzedniego okresu sprawozdawczego. Zaprezentuję takŜe kilka danych procentowych zaczerpniętych z Raportu z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki”, która odbyła się 7 marca 2006 roku w Warszawie. Raport został mi takŜe udostępniony przez Departament Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego. W zakresie Priorytetu I – Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów, w roku 2005 podpisano 68 umów, w których wartość dofinansowania (z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) wynosi 411,4 mln zł. W zakresie Priorytetu II – Wzmocnienie zasobów ludzkich w regionach, w roku ubiegłym zostało podpisanych 144 umowy, których wartość dofinansowania (z Europejskiego Funduszu Społecznego) opiewa na kwotę 68,6 mln zł. W zakresie Priorytetu III – Rozwój lokalny, w 2005 roku podpisano 193 umowy na łączną kwotę dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 118,7 mln zł. W zakresie Priorytetu IV – Pomoc techniczna, w 2005 roku Wojewoda Wielkopolski podpisał 34 umowy o dofinansowanie projektów (beneficjentem 15 projektów jest Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego, 10 – Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu, 2 – Poznański Park Naukowo – Technologiczny, 7 – Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Koninie). Ponadto Wojewoda Wielkopolski wydał na mocy art.11 ust.7 Ustawy o NPR – 17 decyzji o dofinansowaniu projektów realizowanych przez Instytucję Pośredniczącą – Wielkopolski Urząd Wojewódzki w Poznaniu, z których 2 anulowano w IV kwartale 2005 roku. Wartość dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego to 3,3 mln zł. Stan realizacji projektów w ramach poszczególnych Priorytetów ZPORR w okresie sprawozdawczym przedstawia się następująco: Priorytet I - 13 projektów zrealizowanych, czyli takich, na które przedstawiono wniosek o płatność końcową, o łącznej wartości 24 489 831,51 zł Priorytet II – 31 projektów zrealizowanych o łącznej wartości 3 353 993,24 zł Priorytet III – 112 projektów zrealizowanych o łącznej wartości 53 325 025,49 zł 61 Priorytet IV – 9 projektów zrealizowanych o łącznej wartości 785 020,85 zł Podsumowując powyŜsze dane widać, Ŝe w 2005 roku na terenie Województwa Wielkopolskiego ogółem dla programu zrealizowano 165 projektów o ich łącznej wartości 81 953 871,09 zł. W zakresie Priorytetu I od początku realizacji Programu do końca 2005 roku wpłynęło 77 wniosków o płatność obejmujących łączną kwotę kosztów kwalifikowalnych 99 951 171,09 zł., na łączną wartość dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 74 581 690,38 zł. (koszty kwalifikowalne to koszty projektu współfinansowanego z EFRR albo EFS, których poniesienie jest całkowicie merytorycznie uzasadnione w projekcie i które spełniają kryteria zasadności wyznaczone przez Instytucję Zarządzającą). Od początku realizacji ZPORR do końca 2005 roku wypłacono 36 759 162,13 zł. ze środków finansowych EFRR. W zakresie Priorytetu II od początku realizacji Programu do zakończenia okresu sprawozdawczego wpłynęło 19 wniosków o płatność na łączną kwotę kosztów kwalifikowalnych 8 673 734,71 zł., na łączną wartość dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego 6 198 400,77 zł. W tym samym okresie czasu wypłacono 3 476 858,91 zł. ze środków EFS. W zakresie Priorytetu III od rozpoczęcia realizacji Programu do końca roku 2005 wpłynęły 194 wnioski o płatność obejmujących łączną kwotę kosztów kwlifikowalnych 94 433 617,40 zł. na łączną wartość dofinansowania z EFRR 70 790 035,37 zł. Dokonano wypłat na kwotę 36 886 647,95 zł. ze środków finansowych EFRR. W zakresie Priorytetu IV od początku realizacji Programu do końca roku 2005 wpłynęły 33 wnioski o płatność obejmujące łączną kwotę kosztów kwalifikowalnych 2 376 549,39 zł. na łączną wartość dofinansowania z EFRR 1 705 681,73 zł. Od początku realizacji Programu do końca 2005 roku nie wypłacono Ŝadnych środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Kolejną kwestią związaną z praktycznym wdraŜaniem ZPORR na terenie Województwa Wielkopolskiego, która pojawia się po przeanalizowaniu niniejszego sprawozdania Podkomitetu Monitorującego Komponent Regionalny ZPORR jest 62 stopień realizacji Programu w okresie objętym sprawozdaniem, w porównaniu z prognozą z poprzedniego okresu sprawozdawczego. Analiza sprawozdania prowadzi do wniosku, iŜ plany na rok 2005 zakładały zakończenie większej liczby projektów w zakresie Priorytetu I oraz III do końca okresu sprawozdawczego. Jednak liczba projektów faktycznie zakończonych jest wyŜsza, ale ze względu na skumulowanie się zakończonych projektów drugiej połowie czwartego kwartału roku 2005, nie dla wszystkich udało się przeprowadzić kontrolę końcową w omawianym okresie sprawozdawczym. Do końca 2005 r. podpisano wszystkie umowy o dofinansowanie realizacji projektów, które zostały zatwierdzone przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, za wyjątkiem jednej w ramach Działania 1.5 – Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego. Poziom dostępnej alokacji dla tego Działania nie zezwala na podpisanie ostatniej umowy, mimo jej zaakceptowania do realizacji przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego w 2004 r. Beneficjentem niniejszego projektu jest Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego. Uznana wartość dofinansowania dla tego projektu z Europejskiego funduszu Rozwoju Regionalnego wynosi 5,5 mln zł. Kwota brakująca w zakresie alokacji to 1,8 mln zł. W Priorytecie II zadania związane z procesem wdraŜania ZPORR zostały zrealizowane zgodnie z planem przedstawionym w sprawozdaniu rocznym za rok 2004. 350% 298% 300% 250% 200% 150% 89% 100% 69% 50% 8,66% 0% ZłoŜone wnioski Decyzje o dofinansowaniu Podpisane umowy Refundacje z kont programowych Rysunek 1. Podsumowanie stanu wdraŜania ZPORR na dzień 31 grudnia 2005 r. dla Priorytetu I, II i III 63 PowyŜszy wykres w sposób bardzo czytelny i klarowny obrazuje bilans wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na terenie kraju na koniec roku 2005. Dane przedstawione powyŜej, dotyczące Województwa Wielkopolskiego, potwierdzają wyraźnie mało efektywne wdraŜanie ZPORR przejawiające się w trudnościach z wypłatami dofinansowania beneficjentom. Skuteczność wdraŜania wzrasta jednak systematycznie począwszy od czwartego kwartału 2005 roku. Jest to jednak w dalszym ciągu potwierdzenie pojawiających się problemów przy wdraŜaniu wynikających ze stosowanych rozwiązań systemowych. Raport z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki”, wskazuje kilka istotnych błędów popełnianych przez beneficjentów, które nie pozwalają na szybką i skuteczną weryfikację wniosków o płatność: wydatki wykazane we wniosku o płatność nie są zgodne z wydatkami ujętymi we wniosku o dofinansowanie projektu brak załączników wymaganych umową o dofinansowanie lub brak ich poświadczenia za zgodność z oryginałem dane zawarte we wniosku o płatność nie są zgodne z umową o dofinansowanie realizacji projektu wniosek nie jest poprawny pod względem rachunkowym Wszystkie przedstawione powyŜej dane wskazują na jeden zasadniczy problem organizacyjny związany z wdraŜaniem ZPORR – złoŜoność procedur wynikająca z przyjętego systemu jego wdraŜania jest najistotniejszą przyczyną opóźnień w przekazywaniu refundacji beneficjentom oraz wynikającą z tego niską efektywnością wdraŜania Programu. Nie jest celem niniejszej pracy wskazywanie propozycji zmian systemowych zmierzających do usprawnienia wdraŜania ZPORR. Uznałam natomiast za celowe przedstawienie wybranych praktycznych aspektów tego zagadnienia, które pokazują realny wymiar oraz rolę Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jako instrumentu wspierania rozwoju regionalnego. 64 Rozdział 4. Zmiany w programowaniu rozwoju regionalnego poprzez Regionalne Programy Operacyjne po roku 2007. W obecnie trwającym okresie programowania, przyjęto w Polsce scentralizowany model instytucjonalny zarządzania funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, co było juŜ podkreślane, zarządzany centralnie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, a jedynie jego wdraŜanie odbywa się na poziomie wojewódzkim (regionalnym). Tytułem wprowadzenia do niniejszego rozdziału pozwolę sobie na kilka słów rozwaŜań teoretyczno – socjologicznych. W Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego czytamy, iŜ zarządzanie programem na poziomie krajowym ma „zapewnić koordynację i jednolite stosowanie ustalonych reguł”55. Jednocześnie w treści programu podkreślono wyraźnie, iŜ „rozwiązanie takie ma charakter przejściowy, tzn. po nabyciu przez wszystkie podmioty doświadczeń i sprawności administracyjnej w realizacji działań współfinansowanych z funduszy strukturalnych w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE, począwszy od 2007 roku nastąpi pełne przeniesienie odpowiedzialności za przygotowanie i realizację regionalnych programów rozwojowych na poziom samorządu województwa”56. Twórcom ZPORR niewątpliwie bliska jest idea zdecentralizowanego modelu prowadzenia polityki rozwoju regionalnego zgodna z zasadą subsydiarności, jednak wielokrotnie podkreśla się w jego treści, iŜ ten swoisty okres przejściowy, w którym obowiązuje ZPORR, pozwoli na wypracowanie efektywnego sposobu współpracy podmiotów zaangaŜowanych we wdraŜanie polityki rozwoju regionalnego w Polsce, a takŜe przygotuje władze regionalne do przejęcia pełnej odpowiedzialności za programowanie i zarządzanie regionalnymi programami operacyjnymi współfinansowanymi ze środków funduszy strukturalnych po roku 2006. „Dla zapewnienia odpowiedniej efektywności polityki rozwoju regionalnego fundamentem rozwoju regionalnego musi być nie tylko samodzielność regionów (województw) w zakresie określania celów swego rozwoju, ale takŜe zdolność samorządu wojewódzkiego do współpracy z innymi podmiotami 55 56 ZPORR, s. 4 ZPORR, s. 5 65 publicznymi i prywatnymi współfinansowania zadań przy zapewnianiu realizowanych w odpowiedniego ramach programów poziomu rozwoju 57 regionalnego” . Projekt Narodowego Planu rozwoju na lata 2007 – 2013 postuluje gruntowne zmiany instytucjonalno – prawne zmierzające do zapewnienia nowej roli województw w regionalnego. zakresie „Sedno ich tkwi odpowiedzialności w za urzeczywistnieniu prowadzenie rozwoju konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa zgodnie, z którą organy władzy państwowej tworzą warunki dla aktywności innych aktorów sceny publicznej, a nie przejmują ich ról i zadań”58. Doniosłą kwestią jest, w nowym okresie programowania, zapewnienie silnej pozycji i roli województwa oraz jego władz samorządowych. Jest to, zatem istotne pytanie o znaczenie polskich regionów w Unii Europejskiej. Nie budzi wątpliwości fakt, iŜ obecnie Polska nie wykorzystuje moŜliwości tkwiących w samorządności terytorialnej i rozwoju regionalnym. „Dlatego teŜ NPR 2007 – 2013 powinien stać się narzędziem zapewnienia faktycznej – a nie tylko formalnej – podmiotowości samorządom województw w zakresie programowania i 59 stymulowania rozwoju swoich regionów” . Zgodnie z brzmieniem przytaczanego juŜ wcześniej art.8 ust.1 Ustawy o NPR w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się: sektorowe programy operacyjne regionalne programy operacyjne inne programy operacyjne strategię wykorzystania Funduszu Spójności Art.2 pkt.12 definiuje regionalny program operacyjny jako dokument słuŜący realizacji Narodowego Planu Rozwoju, składający się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań, odnoszący się do województwa albo województw, przygotowany przez zarząd województwa albo zarządy województw działające w porozumieniu. Przytoczona definicja legalna regionalnego programu operacyjnego wprost stanowi, iŜ ma on być przygotowany przez zarząd województwa. Z tak sformułowanej definicji ustawowej wyraźnie wynika, Ŝe samorządy województw odpowiadają m.in. za opracowanie regionalnych programów 57 ZPORR, s. 72 Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013 przyjęty przez Radę Ministrów 6 września 2005 r., s. 4, dostępny na stronie internetowej www.npr.gov.pl 59 Projekt NPR na lata 2007 – 2013, s. 28 58 66 operacyjnych. Programy te, dla poszczególnych regionów, mają określać kierunki rozwoju społeczno – gospodarczego województw z uwzględnieniem specyfiki i priorytetów rozwoju kaŜdego z nich. Zgodnie z art.17 ust.1 pkt.2 Ustawy o NPR w terminie do 30 czerwca roku poprzedzającego pierwszy rok obowiązywania Planu, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przedkłada Radzie Ministrów projekty regionalnych programów operacyjnych, przekazane mu przez zarządy województw. Następnie minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego prowadzi z Komisją Europejską negocjacje w sprawie niniejszych programów współfinansowanych z publicznych środków wspólnotowych. Ustawa nakłada ponadto na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego obowiązek informowania o postępach negocjacji i ustaleniach właściwych ministrów, właściwe organy administracji rządowej oraz właściwe zarządy województw. Organy administracji rządowej oraz właściwe zarządy województw mogą zgłaszać wnioski i opinie ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego lub właściwym ministrom. Opinie i wnioski nie mają jednak charakteru wiąŜącego. Właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, sektorowe, regionalne oraz tzw. inne programy operacyjne, współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych, mając na uwadze ustalenia negocjacji z Komisją Europejską. Analizując planowaną po roku 2006 reformę dotyczącą prowadzenia polityki społeczno – gospodarczej Polski ze szczególnym uwzględnieniem działań w wymiarze regionalnym niezbędne jest bezpośrednie odwołanie się do treści Projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 – 2013, który będzie, w Polsce, pierwszym Planem obejmującym pełny okres planowania budŜetu Unii Europejskiej, czyli siedmioletni okres programowania. Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 – 2013 zakłada realizację jego celów przy pomocy pięciu programów horyzontalnych odpowiadającym, zgodnie z art.4 ust.1 pkt.4 Ustawy o NPR, kierunkom jego rozwoju. W ramach kierunków rozwoju określonych zostało 14 sektorowych programów operacyjnych dotyczących takich dziedzin jak: rozwój kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego rozwój rolnictwa i wsi 67 zrównowaŜony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeŜnych obszarów rybackich infrastruktura drogowa konkurencyjność transportu środowisko innowacja – inwestycje – otwarta gospodarka nauka, nowoczesne technologie i społeczeństwo informacyjne wykształcenie i kompetencje zatrudnienie i integracja społeczna społeczeństwo obywatelskie administracja sprawna i słuŜebna pomoc techniczna europejska współpraca terytorialna Docelowo, w okresie programowania 2007 – 2013, ma być realizowanych 16 Regionalnych Programów Operacyjnych zarządzanych na poziomie województw oraz Program Operacyjny – Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów, zarządzany na poziomie krajowym i mający na celu rozwiązywanie problemów ponadregionalnych. Wprowadzenie szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych będzie miało duŜe znaczenie dla urzeczywistnienia decentralizacji zarządzania funduszami strukturalnymi w Polsce i prowadzenia efektywnej polityki rozwoju regionalnego na szczeblu wojewódzkim. Z treści Projektu Narodowego Planu rozwoju na lata 2007 – 2013 wynika, iŜ prowadzenie polityki regionalnej państwa ma nastąpić poprzez realizację Regionalnych Programów Operacyjnych, których cele i priorytety są wynikiem współpracy Instytucji Zarządzających programami z właściwymi organami administracji rządowej, jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społeczno – gospodarczymi. Kluczowym pojęciem dla tak prowadzonej polityki regionalnej jest harmonizacja działań wielu podmiotów – ich współdziałanie w zakresie osiągania tych celów, które wspiera Unia Europejska. W modelu zdecentralizowanym wdraŜania polityki regionalnej, w ramach szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych, funkcje Instytucji Zarządzającej będą pełnić samorządy województw. Fakt ten oznaczać będzie przekazanie samorządom kompetencji w zakresie wdraŜania, zarządzania finansowego, monitorowania, przygotowywania okresowych, rocznych i końcowych 68 sprawozdań, a takŜe oceny i kontroli w odniesieniu do programów. Wszystkie powyŜsze zagadnienia będą odbywać się zgodnie z unormowaniami Ustawy o NPR. Do zadań samorządów województw jako Instytucji Zarządzających Regionalnymi Programami Operacyjnymi będzie równieŜ naleŜało zapewnienie ich zgodności i komplementarności z regulacjami prawnymi oraz politykami Unii Europejskiej np. polityką konkurencji, Wspólną Polityką Rolną czy ochroną środowiska. Samorządy województw będą równieŜ ponosić odpowiedzialność za zgodność priorytetów programowych z celami oraz kierunkami wspierania rozwoju regionalnego zawartymi w strategiach rozwoju poszczególnych województw oraz uwzględniającej te cele Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 – 201360. Regionalne Programy Operacyjne poszczególnych województw muszą składać się z koniecznych elementów formalnych uregulowanych zgodnie z wytycznymi zawartymi w nowych aktach prawnych Unii Europejskiej ustanawiających ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych61, które będą obowiązywać od 1 stycznia 2007 r. Cechą charakterystyczną, wyraźnie odmienną od obecnie obowiązujących rozwiązań w tej materii, będzie zasada jednofunduszowości. Oznacza ona, iŜ programy operacyjne będą otrzymywać środki finansowe wyłącznie z jednego funduszu. Współfinansowanie Regionalnych Programów Operacyjnych będzie się odbywało ze środków budŜetu państwa oraz środków budŜetów jednostek samorządu terytorialnego. Program Operacyjny – Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów będzie, zgodnie z treścią Projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 – 2013, dokumentem programowym, którego celem jest rozwiązywanie wybranych problemów o zasięgu ponadregionalnym w zakresie: wzrostu konkurencyjności polskich regionów wzmacniania funkcji metropolitalnych na obszarach metropolii oraz na obszarach rozwijających się ośrodków miejskich Polski wschodniej tworzenia warunków dla zwiększenia spójności w wymiarze ekonomicznym, społecznym i przestrzennym 60 Projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 – 2013 zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 6 września 2005 r., dostępny na stronie internetowej www.nsrr.gov.pl 61 Projekty nowych Rozporządzeń Rady (WE) z 14 lipca 2004 r. wprowadzających ogólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, dostępne na stronie internetowej www.funduszestrukturalne.gov.pl 69 Program ten ma w załoŜeniu dotyczyć realizacji działań o charakterze rozwojowym, wykraczających poza terytoria poszczególnych województw, a takŜe uzasadniać funkcję interwencyjną państwa w zakresie problemów istotnych dla rozwoju całego kraju. Jest on zgodnie z treścią Projektu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 – 2013 programem „uzupełniającym”62 w stosunku do Regionalnych Programów Operacyjnych. Instytucją Zarządzającą będzie minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Finansowanie Programu Operacyjnego – Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów będzie odbywać się z 50% środków przeznaczonych na realizację Sektorowych Programów Operacyjnych. Nie będzie on, zatem finansowany z puli środków finansowych preliminowanych na rzecz 16 Regionalnych Programów Operacyjnych. Ponadto program ten będzie współfinansowany z publicznych środków krajowych – z budŜetu państwa oraz budŜetów jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu niniejszej pracy uwaŜam za celowe zasygnalizowanie rozróŜnienia w zakresie polityki regionalnej pojawiającego się niekiedy w nauce i literaturze przedmiotu. Zgodnie z niniejszym rozróŜnieniem politykę regionalną kraju stanowią skoordynowane działania w ramach: prowadzonej na szczeblu rządowym polityki interregionalnej – polityki rządu wobec województw zorientowanej na regulowanie międzyregionalnych dysproporcji rozwoju oraz zwiększenie spójności realizowanej Regionalnego na podstawie poprzez Narodowej programy Strategii operacyjne Rozwoju inicjowane i koordynowane na szczeblu centralnym prowadzonej przez samorząd wojewódzki polityki intraregionalnej – prowadzonej przez organy samorządu poszczególnych województw dla realizacji własnych celów, finansowanej z własnych środków i na własną odpowiedzialność, jednakŜe z ogromnym wsparciem finansowym z budŜetu państwa i przede wszystkim z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej i Funduszu Spójności, na podstawie strategii rozwoju województw. Głównym instrumentem jej realizacji będą Regionalne Programy Operacyjne. 62 Projekt NSRR na lata 2007 – 2013, s. 63 70 W świetle powyŜszego, uwaŜam, iŜ w nowym okresie programowania polityka regionalna w Polsce będzie realizowana z wyraźnym uwzględnieniem jej rozróŜnienia na politykę interregionalną oraz politykę intraregionalną. W trwającym obecnie okresie planistycznym podział ten został zatarty poprzez przyjęcie jednego, zarządzanego centralnie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, wdraŜanego na poziomie wojewódzkim. Podział ten nie ma charakteru obligatoryjnego, a pojęcia polityki interregionalnej i intraregionalnej nie są pojęciami ustawowymi. Są one natomiast pomocne, gdy chcemy uściślić charakter Regionalnych Programów Operacyjnych, które będą wyrazem realizacji polityki intraregionalnej, oraz Programu Operacyjnego – Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów, będącym instrumentem realizacji polityki interregionalnej państwa. W tym kontekście naleŜy zauwaŜyć, Ŝe w okresie programowania zdecentralizowany jednoczesnym model 2007 – prowadzenia zachowaniem jednego 2013 ma polityki programu funkcjonować rozwoju w Polsce regionalnego, operacyjnego o z zasięgu ogólnokrajowym, mającym uzupełniać i integrować działania rozwojowe w regionach. 71 Nie popieramy i nie zachęcamy do korzystania z takich usług, więc potraktujmy poniższy tekst jako twórcze ćwiczenie w pisaniu tekstów reklamowych. Poniżej znajduje się propozycja: Niezbędne jest napisanie pracy dyplomowej, ale nie masz czasu? Gonią Cię terminy, a ty nie wiesz, jak pogodzić życie zawodowe, prywatne i naukowe? Poziom stresu przekroczył wszelkie dopuszczalne granice i czujesz, że musisz się poddać? Zajrzyj na stronę gdzie znajdziesz przykładowe prace dyplomowe. W żadnym razie nie rezygnuj z pisania własnej pracy! Wybierz pisanieprac.edu.pl - usługi pisarskie, które zmienią Twoje akademickie życie na zawsze! Pisanie prac to platforma, która oferuje pomoc w pisaniu prac oraz dostęp do gotowych prac dyplomowych. Z nami, twoje obawy o jakość, terminowość i oryginalność tekstu stają się bezpodstawne. Wszystko dzięki naszemu zespołowi doświadczonych autorów, którzy nie tylko są ekspertami w swoich dziedzinach, ale także są doskonale zorientowani w najnowszych trendach i wymogach akademickich. Od momentu, gdy zdecydujesz się na współpracę z nami, zatroszczymy się o każdy detal Twojej pracy. Pomożemy Ci wybrać temat, który wyróżni Cię na tle innych studentów. Przeprowadzimy dogłębne badania, zapewniając, że Twoja praca będzie bogata w nowoczesne i aktualne informacje. Nasi autorzy piszą od podstaw, gwarantując 100% oryginalności. Poza tym, każda praca jest sprawdzana przez nasz zespół redaktorów, aby upewnić się, że jest wolna od błędów gramatycznych i stylistycznych. A to jeszcze nie wszystko! W serwisie dbamy o twoją prywatność. Twoje dane są u nas bezpieczne, a cała współpraca z nami jest poufna. Cenimy Twoje zaufanie i zobowiązujemy się do ochrony Twojej prywatności. Serwis prace licencjackie to więcej niż usługa pisarska. To Twój prywatny doradca, twoja bezsenność i stres, przekształcone w doskonałą pracę dyplomową, która zaskoczy każdego promotora. Nie czekaj, odwiedź naszą stronę referaty i pozwól nam pomóc Ci zrealizować Twoje akademickie marzenia! Pamiętaj jednak, że korzystanie z tego typu usług jest niewłaściwe i niezgodne z zasadami akademickimi. Najlepszym sposobem na zdobycie wykształcenia i uzyskanie dobrych ocen jest samodzielne nauka i praca. Nie tylko zdobędziesz cenną wiedzę i umiejętności, ale nikt nie zarzuci się łamania prawa lub działania na jego granicach. Najlepsze polskie prace magisterskie - bardzo przydatny przy pisaniu pracy samemu. Wiele prac na wzór. Jeśli szukasz serwisów tematycznych to polecamy gotowe prace z rolnictwa - dla tych, co potrzebują pomocy inspiracji na ciekawe tematy z zakresu rolnictwa i dobre prace z ekologii tysiące prac dyplomowych różnego rodzaju. Wnioski końcowe. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, uwzględniająca w pełni acquis communautaire Unii Europejskiej w obszarze polityki regionalnej oraz spójności gospodarczej i społecznej, obejmuje zakresem regulacji sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju, w tym takie zagadnienia jak: zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i gospodarczych zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi instrumenty finansowe system instytucjonalny system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli W związku z tym, iŜ oddziaływanie państwa na rozwój społeczno – gospodarczy w wymiarze regionalnym jest przedmiotem polityki regionalnej Ustawa o NPR w sposób szczególny kładzie akcent na elementy planowania regionalnego, które mają bezpośredni związek z wykorzystaniem środków finansowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Ustawa normując takie m.in. kwestie jak system programowania, wskazuje instrumenty finansowe tego systemu. Art.8 ust.1 niniejszej Ustawy enumeratywnie wylicza dokumenty programowe, które tworzy się w celu realizacji Planu. Do instrumentów tych naleŜą: sektorowe programy operacyjne regionalne programy operacyjne inne programy operacyjne strategia wykorzystania Funduszu Spójności Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego został przyjęty w formie Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r., zgodnie z treścią art.17 ust.5 Ustawy o NPR. Został on takŜe przygotowany z zachowaniem wymogów proceduralnych i zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi dotyczącymi m.in niezbędnych elementów treści programu operacyjnego znajdującymi się w art.18 72 par.1 i 2 wspomnianego juŜ wcześniej Rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest w trwającym obecnie okresie programowania, jedynym programem operacyjnym wyznaczającym cele, zadania i kompetencje organów administracji rządowej i samorządowej w działaniach na szczeblu regionalnym. Powołanie jednego regionalnego programu operacyjnego uzasadniano potrzebą przygotowania władz regionalnych do pełnego przejęcia odpowiedzialności za kreowanie i prowadzenie polityki regionalnej po roku 2007. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, więc, z załoŜenia, swoistą formą przejściową. Aby polityka regionalna była skuteczna musi być właściwie zinstytucjonalizowana oraz musi mieć zapewnione instrumenty finansowe i prawne jej prowadzenia. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest zarządzany na poziomie krajowym, natomiast wdraŜany w systemie zdecentralizowanym na poziomie wojewódzkim (regionalnym). Scentralizowana konstrukcja zarządzania Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego przez ministra rozwoju regionalnego ma zapewniać koordynację i spójność prowadzonych działań w zakresie polityki regionalnej, tworzącej warunki rozwoju gospodarczego w danym regionie, w konkurencji do innych województw. Wpływa ona jednak zasadniczo na osłabienie roli samorządów województw we wdraŜaniu ZPORR. Decentralizacja zadań w zakresie jego wdraŜania odbywa się z prawnie określonymi kompetencjami podmiotów władzy publicznej unormowanymi m.in w Ustawie o samorządzie województwa. Rozwiązanie takie pozwoli przygotować się władzom regionalnym do przejęcia pełnej odpowiedzialności za programowanie, zarządzanie oraz realizację celów Regionalnych Programów Operacyjnych. Taki stan rzeczy ma doprowadzić do wzmocnienia pozycji samorządów województw poprzez powierzenie im funkcji Instytucji Zarządzających Regionalnymi Programami Operacyjnymi. W obecnym stanie prawnym do nielicznych istotnych kompetencji zarządów województw w procedurze wdraŜania ZPORR naleŜy wybór projektów do dofinansowania w drodze uchwały w oparciu o listę rankingową przygotowaną przez Regionalny Komitet Sterujący, któremu przewodniczy Marszałek Województwa. Fakt ten świadczy niewątpliwie o tym, iŜ mimo, Ŝe samorząd województwa ma kompleksowo zdefiniowaną pozycję ustrojowo - kompetencyjną w Ustawie o 73 samorządzie województwa jego faktyczna rola we wdraŜaniu Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest niewielka. Przyjęte rozwiązania systemowe nie zapewniają w całości skutecznego osiągnięcia załoŜonych celów rozwoju regionalnego. Przeprowadzona w rozdziale trzecim niniejszej pracy analiza Sprawozdania Podkomitetu Monitorującego Komponent Regionalny ZPORR w Województwie Wielkopolskim o numerze R – 2005/ZPORR/30, który obejmuje swym okresem sprawozdawczym rok 2005 prowadzi do wniosku, iŜ złoŜoność procedur wyboru projektów, a takŜe wieloetapowy system wdraŜania ZPORR jest istotną przyczyną opóźnień w przekazywaniu refundacji beneficjentom oraz wynikającą z tego niską efektywnością wdraŜania Programu. Do podobnego wniosku prowadzi Raport z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki”. Konsekwencje przyjętych uwarunkowań mogą być, zwłaszcza w sferze finansowej, bardzo niekorzystne zarówno dla beneficjentów, jak i dla Polski w ogóle. ZPORR jest programem finansowanym z dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. W jego realizację w latach 2004 – 2006 zgodnie z zasadą N+2 zostało zaangaŜowanych ponad 4 mld środków publicznych, zarówno wspólnotowych jak i krajowych. Zgodnie ze sformułowaną w art.11 rozporządzenia 1260/1999 zasadą dodatkowości poziom współfinansowania ze środków wspólnotowych sięgnie 72%. Wysokość wsparcia z funduszy strukturalnych jest negocjowana w kaŜdym okresie programowania z Komisją Europejską, która ustala limity w Podstawach Wsparcia Wspólnoty, biorąc pod uwagę ściśle określone prawnie warunki uwzględniając między innymi skuteczność wykorzystania środków finansowych w poprzednim okresie programowania. Z przeprowadzonych w pracy rozwaŜań wynika, iŜ scentralizowany system zarządzania ZPORR nie słuŜy efektywnemu wykorzystaniu środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą subsydiarności programowanie, zarządzanie i przejęcie odpowiedzialności za realizację regionalnych programów operacyjnych powinno odbywać się na szczeblu regionalnym (wojewódzkim). JeŜeli uda się w najbliŜszym okresie programowania osiągnąć taki stan rzeczy będzie to bardzo doniosła sprawa, o randze ustrojowej, upodmiotowienia polskich województw. 74 w zakresie faktycznego Bibliografia: 1. J. Boć, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Wrocław 1998 2. Z. Brodecki, Regiony, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 3. P. Chmielnicki, Komentarz do Ustawy o samorządzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 4. A. Gajda, Spójność gospodarcza i społeczna, w: Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002 5. T. G. Grosse, Ocena stanu przygotowania administracji regionalnej do udziału we wdraŜaniu i zarządzaniu Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego, w: Studia Regionalne i Lokalne nr 1 (15)/2004 6. T. G. Grosse, Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004 7. T. G. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy: przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004 8. T. G. Grosse, Analiza moŜliwości wprowadzenia regionalnego sytemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007 – 2013, Instytut spraw Publicznych, Warszawa 2005 9. C. Kosikowski, Publiczne Prawo Gospodarcze w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 10. M. Perzanowska – Zamajtys, Polityka regionalna, w: Integracja europejska – wprowadzenie, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 11. A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa 2003 12. T. Rabska, Elementy prawne polityki regionalnej, Poznań 1999 13. T. Rabska, Podstawy polityki regionalnej Polski w świetle integracji europejskiej, Poznań 2000 14. A. Sauer, E. Kawecka – Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna UE a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000 15. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej – komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005 75 16. J Szlachta, Zasady i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej, Warszawa 2004 17. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2000 18. Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2001 19. Podręcznik procedur wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005 20. Podstawy polityki regionalnej, Reforma Administracji Publicznej, materiały szkoleniowe – zeszyt 21, Warszawa 1998 21. Vademecum polityki regionalnej i spójności UE, Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna – Polityki wewnętrzne, Komisja Rozwoju Regionalnego, Bruksela 2004 22. Working for the regions, an information brochure on the EU regional policy, publikacja Komisji Europejskiej, 2004 Akty prawa polskiego: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1590 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1592 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U 2001 nr 80 poz. 872 z późn. zm. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U 1998 nr 96 poz. 603 z późn. zm. 76 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r., Monitor Polski nr 43 poz. 851 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U 2004 nr 19 poz. 177 z późn. zm. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, Dz. U 2004 nr 116 poz. 1206 z późn. zm. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz. U 2004 nr 123 poz. 1291 z późn. zm. Narodowy Plan Rozwoju 2004 – 2006, załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r., Dz. U nr 149 poz. 1567 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r., Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR 2004 – 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej, Dz. U 2004 nr 200 poz. 2050 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, Dz. U 2004 nr 257 poz. 2575 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz. U 2005 nr 249 poz. 2104 77 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Dz. U 2005 nr 220 poz. 1882 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego Akty prawa polskiego (uchylone): Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz. U 2003 nr 15 poz. 148 z późn. zm. Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz. U 2000 nr 48 poz. 550 z późn. zm. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U nr 134 poz. 1428 Akty prawa wspólnotowego: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r. Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. U L 161 z 26. 06. 1999 r. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych 78 Inne materiały źródłowe: Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013 przyjęty przez Radę Ministrów 6 września 2005 r. Projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 – 2013 zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 6 września 2005 r. Projekty nowych Rozporządzeń Rady (WE) z 14 lipca 2004 r. wprowadzających ogólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności Sprawozdanie Wielkopolskiego Komitetu Monitorującego Kontrakt Wojewódzki nr R – 2005/ZPORR/30 (okres sprawozdawczy – rok 2005) Raport z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki” z dnia 7 marca 2006 roku – stan wdraŜania ZPORR na koniec roku 2005 Wykres 2. ZPORR jako element programowania EFRR i EFS, Źródło: Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745 Tabela 2. Indykatywna tabela finansowa dla ZPORR w podziale na priorytety i lata w euro w cenach bieŜących, Źródło: ZPORR, s. 135 Rysunek 2. Podsumowanie stanu wdraŜania ZPORR na dzień 31 grudnia 2005 r. dla Priorytetu I, II i III 79 Wykaz skrótów stosowanych w tekście........................................................... str.3 ZałoŜenia wstępne............................................................................................ str.4 Rozdział 1. Podstawy prawne polityki regionalnej w Polsce i Unii Europejskiej...................................................................................................... str.7 1.1 Polityka regionalna – wyjaśnienie pojęcia............................................ str.7 1.2 Zarys polityki regionalnej Unii Europejskiej........................................ str.8 1.3 Początki kształtowania się polityki rozwoju regionalnego w Polsce.... str.11 1.4 Zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego w świetle Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.......................................... str.15 1.5 Polityka rozwoju regionalnego po akcesji Polski do UE (na podstawie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju).............................. str.17 Rozdział 2. ZPORR – charakterystyka programu............................................ str.25 2.1 ZPORR- podstawa prawna i charakter prawny..................................... str.25 2.2 Cel strategiczny oraz priorytety ZPORR............................................... str.28 2.3 Finansowanie ZPORR........................................................................... str.30 2.4 System wdraŜania zaangaŜowanych w ZPORR – zarządzanie kompetencje Zintegrowanym instytucji Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego................................................... str.33 2.5 Wybór projektów w ramach ZPORR.................................................... str.41 2.6 Zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi w ramach ZPORR.................................................................................................. str.52 2.7 Monitorowanie ZPORR........................................................................ str.54 2.7.1 Podział zadań pomiędzy instytucje zaangaŜowane w proces monitorowania ZPORR.......................................................... str.54 2.7.2 Rodzaje monitoringu i wskaźniki monitoringowe................. str.57 Rozdział 3. Praktyczne aspekty wdraŜania ZPORR......................................... str.60 Rozdział 4. Zmiany w programowaniu rozwoju regionalnego poprzez Regionalne Programy Operacyjne po roku 2007.............................................. str.65 Wnioski końcowe............................................................................................. str.72 Bibliografia....................................................................................................... str.75 Akty prawne...................................................................................................... str.76 80