Czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego

AKADEMIA EKONOMICZNA IM. KAROLA ADAMIECKIEGO W KATOWICACH
WYDZIAŁ EKONOMII
TOMASZ KUPIEC
CZYNNIKI SUKCESU STRATEGII ROZWOJU
LOKALNEGO
/NA PRZYKŁADZIE STRATEGII ROZWOJU
GMINY BIERUŃ/
Praca magisterska
napisana w Katedrze Badań Strategicznych i Regionalnych
pod kierunkiem dr. Wacława Frenkiela
KATOWICE 2004
Katowice 23.06.2004
Tomasz Kupiec
Wydział Ekonomii
Kierunek Ekonomia
OŚWIADCZENIE
Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że złożona praca
magisterska pt.:
Czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego
/na przykładzie strategii rozwoju gminy Bieruń/
została napisana przeze mnie samodzielnie.
Równocześnie oświadczam, że praca ta nie narusza praw autorskich
w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach
pokrewnych (Dz. U. 1994, nr 24, poz. 83) oraz dóbr osobistych chronionych
prawem cywilnym.
Ponadto praca nie zawiera informacji i danych uzyskanych w sposób
nielegalny i nie była wcześniej przedmiotem innych procedur urzędowych
związanych z uzyskaniem dyplomów lub tytułów zawodowych uczelni wyższej.
Tomasz Kupiec
2
Spis Treści
Wstęp ......................................................................................................................................... 6
1.
Strategia rozwoju lokalnego – systematyka pojęć podstawowych............................... 9
1.1.
Geneza idei strategii i strategicznego myślenia ......................................................... 9
1.2.
Strategia – pojęcia i konotacje ................................................................................. 11
1.2.1.
Strategia w ujęciu militarnym .......................................................................... 11
1.2.2.
Strategia w biznesie.......................................................................................... 15
1.2.3.
Strategia w organizacjach niedochodowych .................................................... 19
1.2.3.1.
2.
Strategia gminy ........................................................................................ 20
1.3.
Funkcje strategii w zarządzaniu rozwojem gminy. .................................................. 23
1.4.
Elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy ........................... 25
1.4.1.
Wizja gminy ..................................................................................................... 25
1.4.2.
Misja gminy...................................................................................................... 28
1.4.3.
Cele i problemy rozwoju .................................................................................. 30
1.4.4.
Przedsięwzięcia – programy i projekty rozwoju .............................................. 32
Sukces strategii i jego warunki ..................................................................................... 36
2.1.
Idea i koncepcyjne podstawy oceny sukcesu strategii ............................................. 36
2.2.
Czynniki sukcesu strategii – klasyfikacja i typologia .............................................. 40
2.3.
Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii .......................................................... 42
2.3.1.
Partycypacja i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego............................. 42
2.3.2.
Trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii. ........................... 46
2.3.3.
Przywództwo i instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii .................... 50
3
2.3.4.
2.4.
3.
Wiarygodność i metodologiczna poprawność prac diagnostycznych.............. 52
2.3.4.1.
Prawidłowe rozpoznanie przyszłości ....................................................... 52
2.3.4.2.
Wysoka jakość danych wejściowych ....................................................... 53
2.3.4.3.
Trafna identyfikacja kluczowych problemów rozwoju............................ 54
Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii............................................................ 57
2.4.1.
Sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów ............. 57
2.4.2.
Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii .................... 61
2.4.3.
Strategiczna kontrola i monitoring procesu wdrażania strategii ...................... 64
Strategia miasta Bieruń ................................................................................................. 66
3.1.
Aksjologiczny wymiar strategii ............................................................................... 66
3.1.1.
Wizja rozwoju miasta Bieruń........................................................................... 66
3.1.2.
Strategiczne problemy rozwoju........................................................................ 68
3.1.3.
Strategiczne cele i kierunki rozwoju ................................................................ 70
3.2.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ................ 73
3.3.
Instrumentalny wymiar strategii............................................................................... 76
3.3.1.
Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe......................................................... 76
3.3.2.
Przedsięwzięcia priorytetowe i komplementarne............................................. 78
3.3.3.
Program wdrażania strategii............................................................................. 80
3.4.
Proces realizacji strategii miasta Bieruń .................................................................. 82
3.4.1.
Przedsięwzięcia ................................................................................................ 83
3.4.2.
Struktura wydatków budżetowych ................................................................... 88
4
4.
Ocena czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia................................................ 92
4.1.
Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii. ......................................................... 92
4.1.1.
4.1.1.1.
Instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii ..................................... 92
4.1.1.2.
Dobór uczestników procesu konstrukcji strategii .................................... 93
4.1.2.
4.2.
Ocena procesu konstrukcji strategii i jego uczestników. ................................. 92
Metodologiczna poprawność prac diagnostycznych........................................ 95
Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii............................................................ 97
4.2.1.
Ocena efektywności wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów............... 97
4.2.2.
Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii. ................... 99
4.2.3.
Strategiczna kontrola i monitoring wdrażania. .............................................. 101
4.3.
Czynniki sukcesu strategii gminy Bieruń – podsumowanie. ................................. 102
4.3.1.
Faza konstrukcji strategii ............................................................................... 103
4.3.2.
Faza wdrażania strategii ................................................................................. 106
Zakończenie .......................................................................................................................... 108
Wykaz Literatury................................................................................................................. 110
Źródła internetowe ................................................................................................................. 114
Wykaz aktów prawnych ...................................................................................................... 115
Wykaz materiałów źródłowych........................................................................................... 116
Spis tabel ............................................................................................................................... 117
Spis załączników................................................................................................................... 118
5
Wstęp
Rosnąca złożoność procesów zachodzących w lokalnej gospodarce oraz dynamika i
wzrost konkurencyjności otoczenia, w którym funkcjonują gminy wymusza na władzach
lokalnych zastosowanie nowego, strategicznego podejścia w zarządzaniu rozwojem lokalnym.
Konieczność ta wydaje się powszechnie postrzeganą i akceptowaną, co potwierdzają
przypadki kolejnych gmin, w których władze z własnej woli inicjują prace nad strategiami
rozwoju. Przygotowuje się je przede wszystkim po to aby zredukować niepewność decyzyjną,
umożliwić skoncentrowanie wysiłków i środków na problemach dla gminy najważniejszych
oraz ukierunkować i wzajemnie skoordynować działania poszczególnych aktorów rozwoju
lokalnego w sposób zapewniający realizację deklarowanych wizji i celów rozwoju. Sam fakt
posiadania strategii nie jest jednak w żadnej mierze gwarantem sukcesu rozwojowego gminy.
Rzeczywistość pokazuje, iż wiele z tworzonych strategii nie jest w ogóle wdrażanych, a styl
w jakim realizowane są inne prowadzi raczej do niepowodzenia niż sukcesu. Skuteczność
wdrażania, choć wyraźnie obecna w deklaracjach lokalnych włodarzy, nie znajduje często
odzwierciedlenia w pożądanych efektach rozwoju.
W tym kontekście niezwykle istotnym staje się problem identyfikacji czynników
sukcesu strategii rozwoju lokalnego; określenia kluczowych warunków, które winny być
spełnione w trakcie budowy i wdrażania strategii, aby zapewnić lub przynajmniej znacząco
zwiększyć prawdopodobieństwo osiągnięcia sukcesu w zarządzaniu rozwojem lokalnym
realizowanym wedle akceptowanej strategii. Mimo to, w dostępnej literaturze przedmiotu
trudno znaleźć pozycje zajmujące się tą tematyką. Można powiedzieć, że problem ten pojawia
się w szczątkowej formie na marginesie innych rozważań – dotyczących na przykład zasad
budowy strategii. Nie rejestruje się jednak zbyt wielu opracowań, w których czynniki sukcesu
strategii stanowiłyby motyw przewodni – wszechstronnie i całościowo potraktowany i
ostatecznie wyjaśniony problem1.
Zakres badań, które należałoby przeprowadzić by udzielić ostatecznej odpowiedzi na
to pytanie – to jest stworzyć uniwersalny katalog czynników sukcesu strategii rozwoju
lokalnego i jednoznacznie potwierdzić jego poprawność – jest niemożliwy do zrealizowania
1
Wyjątek, o którym należy wspomnieć, stanowi: Wdrażanie strategii rozwoju miasta, praca zbiorowa pod
redakcją Małgorzaty Czornik, Katowice 2003, w ramach której podjęto próbę określenia warunków
skutecznego wdrażania strategii, oraz przedstawiono typologię barier wdrażania – które można uznać za
„antytezę”, negatywny obraz czynników sukcesu strategii. Opracowanie to jednak pojawiło się na półkach
księgarń, już w trakcie pisania niniejszej pracy.
6
w ograniczonych czasem i możliwościami ramach niniejszej pracy2. Za cel pracy obrano więc
próbę identyfikacji czynników sukcesu i ich weryfikację na przykładzie przypadku strategii
rozwoju miasta Bierunia. Końcowy rezultat tak zakreślonego badania należy zatem traktować
jako próbę identyfikacji i diagnozy czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia, bądź
„czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego na przykładzie gminy Bieruń”.
Punktem wyjścia do poszukiwań czynników sukcesu strategii jest teza głosząca, iż
sukces strategii zależy generalnie od poprawności samej strategii i skuteczności jej realizacji,
przy czym obydwa te warunki nie muszą być ze sobą powiązane. Potencjalne czynniki
sukcesu są bowiem zlokalizowane zarówno w koncepcyjnej sferze budowy strategii, jak i w
sferze jej realizacji. Bazując na tym założeniu dla każdej z faz określony został zestaw
czynników sukcesu. Metoda badawcza, którą się posłużono do weryfikacji tak określonych
warunków sukcesu jest stosunkowo prosta. Z jednej strony podjęto próbę oceny poprawności
głównych elementów strategii oraz jakości i zaawansowania procesu jej wdrażania3. Z drugiej
przeprowadzono diagnozę i weryfikację hipotetycznych czynników/warunków sukcesu, tak
by móc określić które z nich i w jakim stopniu zostały spełnione. Konfrontacja tych dwóch
zbiorów danych pozwoliła na poszukiwanie związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy
faktem wystąpienia bądź braku poszczególnych czynników a jakością strategii i procesu jej
wdrażania i tym samym sformułowanie wniosków odnośnie tego, które czynniki należy uznać
za kluczowe dla sukcesu strategii rozwoju Bierunia. Podstawę do przeprowadzenia
omawianego badania stanowiły materiały udostępnione przez Burmistrza miasta Bieruń, w
tym: protokoły z organizowanych w celu opracowania strategii warsztatów, raporty z
realizacji strategii, czy sprawozdania z wykonania budżetów4.
Treść pracy została zorganizowana w czterech rozdziałach, z których dwa pierwsze
można nazwać teoretycznymi a dwa następne praktycznymi. W pierwszym rozdziale
przedstawiona została ogólnie geneza myślenia strategicznego i pojęcia strategii oraz jej
funkcjonowanie
na
gruncie
militarnym,
biznesowym
i
w
sektorze
organizacji
niedochodowych. Następnie skupiono się na strategii w realiach gminy – roli i funkcjach,
2
Można zaryzykować twierdzenie, że jest to w ogóle (w polskich warunkach) zadanie niewykonalne przy
obecnym stopniu zaawansowania procesów wdrażania większości strategii rozwoju lokalnego.
3
Najważniejszą i najbardziej pożądaną byłaby ocena efektów realizacji przedsięwzięć, czyli faktycznie stopnia
osiągnięcia zamierzonych celów. Właśnie ona powinna stanowić podstawę oceny procesu wdrażania i
poprawności samej strategii. W sytuacji gdy strategia jest jednak wdrażana zaledwie kilka lat i o jej efektach
trudno jeszcze mówić, role zostają niejako odwrócone i to na bazie oceny poprawności strategii i
dotychczasowego przebiegu procesu wdrażania trzeba budować prognozy odnośnie sukcesu bądź porażki
strategii.
4
Szczegółowa lista dostępna w spisie materiałów źródłowych na stronie 116
7
jakie pełni ona w procesie zarządzania rozwojem lokalnym. Na koniec scharakteryzowane
zostały elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy.
Rozdział drugi prezentuje poglądy i rozważania na temat sukcesu strategii, sposobu
jego postrzegania i podstaw jego oceny. Następnie zaprezentowane zostały hipotetyczne
czynniki sukcesu strategii, z uwzględnieniem wspomnianego podziału na fazę konstrukcji i
wdrażania strategii. Znaczenie poszczególnych czynników uzasadniane jest poprzez
przedstawienie związanych z nimi spodziewanych efektów – pozytywnych w przypadku
wystąpienia i/lub negatywnych w przypadku nie wystąpienia.
Rozdział trzeci poświęcony jest strategii rozwoju Bierunia. Szczegółowo omówione
zostały poszczególne elementy strategii, zarówno w warstwie aksjologicznej jak i
instrumentalnej. Wspomniane zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego – jako drugi strategiczny dokument funkcjonujący w Bieruniu. Podjęto się
również oceny pierwszych 4 lat procesu wdrażania strategii.
W ramach rozdziału czwartego przeprowadzono diagnozę mającą rozstrzygnąć, które
warunki sukcesu zostały w przypadku strategii Bierunia spełnione. Wykorzystując wyniki
diagnozy oraz charakterystykę strategii i procesu jej wdrażania dokonano oceny
rzeczywistego znaczenia poszczególnych warunków i ustalenia, które z nich można uznać za
kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego Bierunia.
Kończąc, chciałbym wyrazić swoje podziękowania dla Pani Krystyny Trzońskiej,
Naczelnik Wydziału Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta
Bieruń. Bez jej cierpliwych i wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, oraz
pomocy w uzyskaniu dostępu do wszystkich dokumentów związanych ze strategią rozwoju
Bierunia, badanie stanowiące esencję niniejszej pracy nie mogłoby zostać przeprowadzone.
W szczególny sposób pragnę również podziękować Panu Doktorowi Wacławowi
Frenkielowi, opiekunowi mojej pracy, za poświęcony mi czas i wszystkie cenne wskazówki.
8
1. Strategia rozwoju lokalnego – systematyka pojęć
podstawowych
1.1. Geneza idei strategii i strategicznego myślenia
Grecki termin strategia wywodzi się od nazwy znanego w starożytnych Atenach
stanowiska strategos. Słowo to jest zbitką dwóch pojęć: stratos, czyli armia, a dokładniej
armia rozłożona obozem, oraz agein, czyli kierować. Tak więc słowo strategos oznaczało
kogoś, kto przewodził armii i tworzył koncepcje jej walki w sytuacji kiedy okazywalo się to
koniecznością. Stanowisko to ustanowił Klejstenes w ramach reformy społecznej (508-507
p.n.e.), która to stała się podstawą demokratycznego ustroju Aten5. Dziesięciu strategoi
tworzyło razem radę wojenną Aten. Z czasem rada ta i jej poszczególni członkowie
kontrolowali, na mocy przyznanych im uprawnień, nie tylko sprawy wojskowe, ale i inne, w
szczególności decyzje polityczne. Pojawienie się strategoi odzwierciedlało wzrastającą
złożoność podejmowania decyzji i działań militarnych. Prowadzenie wojny docierało bowiem
do punktu, w którym zwycięstwo nie zależało już dłużej od heroicznych czynów
pojedynczych żołnierzy, lecz od koordynacji działań wielu żołnierzy, walczących w zwartych
oddziałach.
Od strategów wymagano zarówno zdolności w bezpośredniej walce jak i umiejętności
dowodzenia innymi. Dlatego wybierano ich spośród żołnierzy, którzy awansowali
niejednokrotnie od pozycji szeregowych do przywódczych, dowodząc tym swoich walorów
jako „strategów”. Istotne były również zarówno talent polityczny jak i pragmatyzm.
Wreszcie, poza umiejętnościami żądano od nich „bezpośredniego zaangażowania”.
Przykładowo, pożądaną sytuacją była taka, gdy strateg oblężonego lub zagrożonego miasta
miał w nim rodzinę.
Podsumowując, w pierwowzorach strategia była publiczną funkcją piastowaną przez
wodza armii, a jakość jej realizacji mierzono wygranymi lub przegranymi wojnami i
bitwami6. W pewnym sensie elementy tego greckiego, pierwotnego rozumienia sensu strategii
i strategicznego przywództwa przetrwały do dzisiaj. Obecnie, dyskusje o strategii również
odwołują się do długofalowych, ważnych decyzji, które winny być podejmowane w sposób
odpowiedzialny, bowiem ich konsekwencje są rozstrzygające i zwykle nieodwracalne.
5
6
J. Superat: Zarządzanie strategiczne. Pojęcia i koncepcje. Wrocław 1998, s. 190-191.
K. Obłój: Strategia organizacji. PWE, Warszawa 2001, s. 14.
9
Strategia oznaczała i oznacza w dalszym ciągu kluczowe wybory i gotowość konsekwentnej
realizacji obranych celów.
10
1.2. Strategia – pojęcia i konotacje
1.2.1. Strategia w ujęciu militarnym
Jak wspomniano wyżej, pierwotnie termin strategia był używany jedynie w kontekście
militarnym.
Nawet
we
współczesnych
źródłach
encyklopedycznych
strategia
jest
przedstawiana jako: „dział sztuki wojennej, obejmujący teorię i praktykę przygotowania i
prowadzenia wojny, jej poszczególnych kampanii i najważniejszych operacji”7.
Prezentowany poniżej przegląd strategów wojskowych i ich koncepcji jest
subiektywny i mocno ograniczony. Jego celem nie jest zarysowanie kompletnej historii
strategii w ujęciu militarnym. Chodzi raczej o przedstawienie ewolucji strategii od czasów
gdy była ona funkcją piastowaną przez starożytnego wodza armii do momentu gdy przyjęła
obecną formę dyscypliny naukowej osadzonej w konkretnych ramach koncepcyjnych, z
własnymi narzędziami i metodami. Po drugie i chyba ważniejsze, uzyskanie odpowiedzi na
pytanie w jakim stopniu strategie w biznesie wywodzą się i czerpią z tradycji militarnych.
Termin strategia wywodzi się z Aten, prawdopodobne jest również iż to starożytni
Grecy są prekursorami tego co obecnie nazywamy „sztuką wojenną”. Istotne jest jednak
właśnie to, że w czasach starożytnych prowadzenie wojny, tak jak filozofia, retoryka, czy
kierowanie państwem były traktowane raczej jako sztuka (techne). Skupiano się w niej na
wąsko rozumianym konflikcie i jego bezpośrednich aspektach. Nie rozpatrywano kwestii
logistycznych czy finansowych kampanii wojennych, nie istniało też ich systematyczne
planowanie. Nie ma w nich mowy o całościowych koncepcjach, globalnym spojrzeniu na
sytuację, ocenie poszczególnych czynników, ich kombinacji i podejmowaniu decyzji na tej
podstawie.
Najstarszym bodaj teoretykiem sztuki wojennej, którego dzieła zachowały się do
czasów współczesnych jest Aeneas Tacticus (IV w p.n.e.). Opracował on konkretne
zagadnienia, takie jak przygotowania do wojny, obozowanie, czy też rola podstępu w wojnie.
Całość stanowiła raczej zestaw przepisów i przykazań a nie kompleksowe opracowanie
dotyczące osiągania deklarowanych celów przy określonych możliwościach. Późniejsi
7
Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1987.
11
autorzy, jak Onosander (1 w n.e.), czy Aelian (2 w n.e.), rozpoznają rolę musztry, ale również
nie prezentują żadnego szerszego spojrzenia8.
Przy całym
szacunku
dla niewątpliwego
geniuszu
militarnego
Aleksandra
Macedońskiego czy Juliusza Cezara, należy zauważyć że ich rozumienie strategii i zmysł
strategiczny, również nie ma wiele wspólnego z tym co obecnie nazywamy strategią. Co
więcej, ich dzieje pozwalają właśnie zauważyć cechę wyraźnie odróżniającą działania
wojenne w starożytności to znaczy brak struktur sztabowych związanych ze strategią.
Geniusz miał strategię w głowie, „generał był strategią”. Nieco upraszczając można
powiedzieć, że zdanie to pozostawało prawdziwe do XIX w., do czasów innego geniusza –
Napoleona Bonaparte.
Niezależnie od cywilizacji europejskiej, myśl strategiczna rozwijała się również na
Dalekim Wschodzie. Sun Zi (Sun-Tzu), generał w chińskim królestwie Wu, już w VI wieku
p.n.e. opracował zasady prowadzenia działań wojennych9. Kolejną klasyczną rozprawą o
strategii jest Księga pięciu pierścieni Miyamoto Musashi’ego (1584?-1645), w której ziemia,
woda, ogień, wiatr i pustka reprezentują różnorodne aspekty strategii10.
Pierwszymi europejskimi dziełami od czasów greckich, godnymi przypomnienia, są
Sztuka wojenna Machiavellego (1521r.) i przede wszystkim Stratioticos Leonarda i Thomasa
Digges (1579). Obaj znani matematycy, uznawani są za ojców pierwszego sukcesu na polu
bitwy, osiągniętego dzięki zastosowaniu naukowej metody. Działalność Digges’ów stworzyła
ramy dla rozważań nad strategią na następne dwieście lat11.
Prawdziwy przełom dokonał się w XIX w. i związany jest głównie z osobą pruskiego
generała, Karla von Clausewitza. To jemu w istocie przypisuje się sformułowanie postulatu
głoszącego, iż strategia uczy wykorzystania bitew dla celów wojny, taktyka zaś uczy
wykorzystania sił zbrojnych w bitwie. Najbardziej znane dzieło K. von Clausewitza O wojnie,
nie jest praktycznym przewodnikiem do prowadzenia bitwy, a raczej wykładnią teorii,
stanowiącą podstawę do dalszego studiowania12. Dla wielu autorów, szczególnie
europejskich, K. von Clausewitz był pierwszym wielkim teoretykiem współczesnej strategii.
Można zaryzykować stwierdzenie, że był pierwszym naukowcem w dziedzinie strategii.
Brzmi to nieco paradoksalnie, zważywszy iż sam wspomniany skłaniał się raczej ku uznaniu
wojny i strategii za sztukę (przyznając bardziej naukową istotę taktyce). Równocześnie
8
K. Hoskin, R. Macve, J. Stone: The Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 –
1950. Artykuł dostępny na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html
9
Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.sonshi.com
10
Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.samurai.com/5rings
11
Z artykułu dostępnego na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html
12
Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.clausewitz.com
12
jednak wiele z jego wywodów ma charakter matematyczny i mogłoby być wyrażone w
liczbach – choć sam Clausewitz wyraźnie tego unikał.
Odmienne - w stosunku do wyżej przedstawionych - poglądy prezentuje K. Hoskin13,
dowodząc, że Clausewitz, dla którego przedmiotem strategii nadal było unieszkodliwienie
przeciwnika na polu bitwy, nie był pierwszym współczesnym strategiem, a ostatnim
przedstawicielem „starego” do niej podejścia. Korzenie współczesnej strategii leżą zaś w
sferze edukacji militarnej, a konkretnie zmianach strukturalnych i w sposobie kształcenia,
jakie stały się udziałem słynnej akademii West Point na początku XIX w. Zdaniem Hoskinsa
to właśnie absolwenci tej uczelni byli prekursorami strategii zarówno w sferze biznesu jak i
militarnej. H. Haupt w 1849 r. przeprowadził strategiczną reorganizację Pennsylvania
Railroad, co było początkiem rozwoju największych linii kolejowych w Stanach
Zjednoczonych. Kilka lat później menedżerowie linii kolejowych mieli swój kapitalny wkład
w reformowanie sposobu prowadzenia wojny, wchodząc w skład sztabu generalnego w czasie
Wojny Secesyjnej (1861-65), który po raz pierwszy w historii zdystansowany od codziennych
problemów pola bitwy, ogarniał znacznie szerszą perspektywę i prowadził działania
uwzględniając m.in. gospodarkę zasobami.
Pierwszym, który wyraźnie akcentował istotę nowego podejścia, a zarazem pierwszym
teoretykiem współczesnej strategii jest, wychowany również w duchu West Point, A. Mahan.
W The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783 (1890), określa on strategię jako coś,
co rozciąga się ponad czasem i przestrzenią, jest ciągłe, wszechobecne i poddawane
regularnej weryfikacji. Strategia wedle A. Mahana zaczyna się od logistyki. Kluczem do
zwycięstwa nie jest pole bitwy, ale dominacja w szerszej geo-politycznej sferze. Koncepcja ta
pozostała aktualna podczas obu wojen światowych oraz ery nuklearnej, gdzie podstawą było
unikanie konfliktu poprzez zastraszanie.
Podsumowując, strategia w formie w jakiej dzisiaj ją obserwujemy zarówno w
biznesie jak i w wojsku, ma swoja genezę w XIX w. i nie ma wiele wspólnego z pierwotnym
rozumieniem strategii. Teoria współczesnej, „totalnej strategii” została sformułowana na
gruncie militarnym i transponowana na grunt realiów biznesu. Nie oznacza to jednak, iż
myślenie strategiczne w biznesie jest jednoznacznie pochodne w stosunku do myślenia
strategicznego o proweniencji militarnej. Dziewiętnastowieczne zmiany w sposobie
zarządzania, które można uznać za podwaliny nowoczesnego myślenia strategicznego
13
K. Hoskin, R. Macve, J. Stone: The Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 –
1950. Artykuł dostępny na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html
13
nastąpiły w sferze biznesu i od tego momentu historie strategii biznesowej i militarnej
rozwijały się w miarę równolegle, nawzajem przenikając się.
14
1.2.2. Strategia w biznesie
Zastosowanie idei strategii i refleksji strategicznej w biznesie jest de facto
następstwem pojawienia się zarządzania strategicznego. Około połowy XX wieku granice,
struktura i dynamika środowiska działania biznesu zaczęły się gwałtownie zmieniać.
Organizacje
komercyjne
coraz
częściej
napotykały
na
konieczność
sprostania
nieprzewidzianym wyzwaniom i zagrożeniom. Odwołując się do obrazowej metafory P.
Drucker nazwał ten okres „wiekiem nieciągłości”14. Kryzys naftowy lat 1973 – 1974 tego
okresu spowodował upadek tysięcy firm i zwrócił uwagę na niedoskonałości ich systemów
zarządzania, a H. I. Ansoff jako jeden z pierwszych zwrócił uwagę na fakt występowania
dramatycznych zaburzeń /turbulencji/ w otoczeniu wielu organizacji i niedostatecznej wiedzy
umożliwiającej wybór momentu i form skutecznej reakcji na te zmiany15. Wspomniana
nieciągłość i wysoki poziom zaburzeń w otoczeniu wymagały jakościowych zmian stylu
zarządzania, zorientowanego generalnie na umiejętności radzenia sobie z ryzykiem i
niepewnością. Zmiany te w obszarze zarówno teorii jak praktyki zarządzania doprowadziły
do powstania strategicznego zarządzania rozwojem. Jego przewodnim motywem miała być
eliminacja
niepewności
i
podejmowanie
strategicznych
decyzji,
zapewniających
„przedsiębiorstwu jako całości elastyczność działania i dynamikę zmian odpowiednią do
dynamiki zmian w otoczeniu”16.
Relatywnie duża liczba podejść i szkół zarządzania strategicznego zaowocowała
wieloma jego definicjami, wśród których trudno wskazać taką, którą uznać by można za
miarodajną i na swój sposób uniwersalną. Warto jednak przytoczyć kilka z tych, które
bezpośrednio wskazują miejsce i rolę jaką strategie pełnią w procesie zarządzania
strategicznego. Przykładowo, wedle konkluzji R. W. Griffina, zarządzanie strategiczne jest
procesem zorientowanym na formułowanie i wdrażanie strategii, które zapewniają lepsze
przystosowanie się organizacji do otoczenia i efektywne osiąganie jej celów17. W podobnym
duchu wypowiada się także L. L. Byars zgodnie z którym w procesie zarządzania
strategicznego wyróżnić można dwie zasadnicze fazy, a mianowicie planowanie strategii
(obejmujące m.in. jej wybór), oraz jej realizację/implementację/18.
14
H.I. Ansoff: Zarządzanie strategiczne. PWE, Warszawa 1985, s. 50.
Ibid., s.85.
16
J. Jeżak: Zarządzanie strategiczne przedsiębiorstwem. cyt. za: J. Penc: Strategie zarządzania. Perspektywiczne
myślenie, systemowe działanie. Agencja Wydawnicza „Placet”, Warszawa 1994, tom 1, s.123.
17
R.W. Griffin: Podstawy zarządzania organizacjami. PWN, Warszawa 2002, s. 233.
18
L.L. Byars: Strategic Management. Planning and Implementation. Concepts and Casus. cyt. za: A. Stabryła:
Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm. PWN Warszawa – Kraków 2000, s. 12.
15
15
Definicja którą formułuje L. R. Jauch mianem strategicznego zarządzania obejmuje:
„strumień decyzji i działań prowadzących do konstrukcji efektywnej strategii bądź
efektywnych strategii gwarantujących osiągnięcie celów jakie stawia sobie korporacja19.
Bardziej wyczerpującą, /jak to przyznaje sam autor – „nieco eklektyczną”/ definicję,
proponuje R. Krupski wedle którego zarządzanie strategiczne to: „proces konstrukcji i
redefiniowania strategii jako formy natychmiastowej lub wyprzedzającej /kreatywnej i
antycypowanej/ reakcji na zmiany otoczenia oraz sprzężony z nim proces jej implementacji,
w którym zasoby i umiejętności organizacji alokowane są w sposób sprzyjający realizacji
przyjętych, długofalowych celów rozwoju, a także gwarantujący istnienie organizacji w
potencjalnych sytuacjach nieciągłości20.
Ten ilustracyjny jedynie i ograniczony przegląd definicji dowodzi zgodności co do
faktu, wskazującego na to, iż zasadniczym elementem zarządzania strategicznego jest w
istocie proces konstrukcji i wdrażania strategii. Należałoby przyjrzeć się zatem jak w
zarządzaniu rozwojem rozumiane jest i definiowane samo pojęcie strategii.
Istnieje ogromna ilość definicji strategii, wśród których wyróżnić można jednak kilka
charakterystycznych jej ujęć21. Za dominujące uznać można w tym względzie rozumienie
strategii jako planu w formie klasycznej, na który składają się cele, metody i środki. Wyraźne
symptomy takiego ujęcia dostrzec można u R. L. Ackoffa, dowodzącego, że strategia dotyczy
długofalowych celów i sposobów ich osiągania wpływających na funkcjonowanie systemu
jako całości oraz u M. Koontza i C. O’Donnella którzy kojarzą strategię z planami
opracowywanymi w obliczu planów konkurencji.
Nieco odmiennym od klasycznego wydaje się podejście, w ramach którego
identyfikuje się strategię z pozycją organizacji w otoczeniu. Według H. Mintzberga,
przykładowo, strategia jest sposobem kształtowania relacji między organizacją a jej
otoczeniem, Inne alternatywne podejścia kojarzą strategię ze sposobami zachowania
organizacji lub zbiorem reguł precyzujących to zachowanie. W takim duchu konstruowana
jest – przykładowo – definicja H. A. Simona, dla którego strategia jest ciągiem decyzji
określających zachowanie organizacji w pewnym przedziale czasu.
W zbiorze definicji można wyróżnić także i takie które zawierają wskazówki
dotyczące sposobu konstrukcji strategii, definicje eksponujące efekty osiągane przez
19
L.R. Jauch, W.F. Glueck: Business Policy and Strategic Management. cyt. za T. Gołębiowski: Zarządzanie
Strategiczne. Planowanie i Kontrola. Difin, Warszawa 2001, s. 34.
20
Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody. Pod red. R. Krupskiego, wydanie 4, wydawnictwo AE
Wrocław 2001, s.96.
21
Klasyfikacja podana za: Zarządzanie strategiczne... op. cit., s. 14-15.
16
konstrukcję strategii, czy też wskazujące podmioty kreujące i realizujące strategię.
Relatywnie szerokie rozumienie strategii – jako swoistej kombinacji ustaleń aksjologicznych i
instrumentalnych znaleźć można w refleksjach A. D. Chandlera, dla którego na strategie
składają się ustalenia dotyczące długookresowych celów, podporządkowanych generalnym
kierunkom działania, a także dyspozycje alokacji zasobów, niezbędnych w realizacji
deklarowanych celów22.
Podobne odniesienia znaleźć można u K. R. Andrewsa, dla którego strategia jest
zbiorem celów i zadań ujętych w logikę programów i planów, stanowiąc sobą wzorzec
decyzji, dotyczących pozycji i tożsamości organizacji, jej zdolności do wykorzystania swych
mocnych stron oraz zdolności odniesienia sukcesu23.
Nieco węższe bo czysto „instrumentalne” rozumienie strategii proponują H. I. Ansoff
oraz W. F. Glueck wedle których z obszaru strategii wyłączone być muszą cele i proces ich
identyfikacji. W ich ujęciu cele traktowane być winny jedynie jako punkty wyjścia procesu
identyfikacji strategii, której istotą są rozstrzygnięcia instrumentalne /jak? w jaki sposób ?/
Podobne poglądy reprezentują C. W. Hofer i D. Schendel wedle których strategię organizacji
tworzy „generalny schemat aktualnego i planowanego rozwoju zasobów i interakcji z
otoczeniem, który określa jak organizacja chce osiągnąć swoje cele”24.
Wśród polskich autorów tę grupę poglądów reprezentuje Z. Pierścionek, definiujący
strategię przedsiębiorstwa jako: „zespół skoordynowanych, dostosowanych do sytuacji firmy
oraz otoczenia sposobów osiągania jej celów”25. Jak to komentuje autor strategia, jako
określony zbiór sposobów lub zasad jest czymś odmiennym od celu (celów), które są
zewnętrzne w stosunku do strategii.
Przedstawiony powyżej zbiór definicji, mimo swojej niekompletności, pozwala
zaobserwować niezwykle szerokie spektrum pojmowania pojęcia strategii na gruncie
biznesowym. Abstrahując od definicji prezentujących zupełnie odmienne podejścia do
strategii, których treść w pewnym sensie wzajemnie się uzupełnia, możemy również
zauważyć poglądy wyraźnie rozbieżne a nawet sprzeczne. Nieprzypadkowo zaprezentowane
zostało tutaj zagadnienie ekskluzji i wyłączenia celów ze strategii, które jest istotne z punktu
widzenia problematyki poruszanej w tej pracy. Rozwiązanie wspomnianej kwestii
bezpośrednio determinuje strukturę przedmiotową strategii, rozumienie pojęć budowy i
22
A.D. Chandler: Strategy and Structure. Chapters in the History of the American Industrial Enterprise. cyt. za:
A. Stabryła: Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm. PWN Warszawa – Kraków 2000, s. 39.
23
Cyt. za: A. Stabryła: Zarządzanie strategiczne..., op. cit.., s. 39.
24
C.W. Hofer, D. Schendel: Strategy formulation; Analytical Concepts. cyt. za: H. Kreikebaum: Strategiczne
planowanie w przedsiębiorstwie. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 27.
25
Z. Pierścionek: Strategie rozwoju firmy. PWN, Warszawa 1998, s. 14.
17
wdrażania strategii, a więc pośrednio ukierunkowuje rozważania dotyczące czynników
sukcesu strategii.
18
1.2.3. Strategia w organizacjach niedochodowych
Organizacje niedochodowe to te, których podstawowym celem nie jest osiąganie
zysku. Dwie podstawowe ich grupy to:
•
organizacje prywatne – m.in. edukacyjne, kulturalne, religijne, charytatywne,
•
organizacje publiczne – rządu centralnego, samorządu regionalnego i lokalnego.
Co najmniej od lat osiemdziesiątych poprzedniego wieku otoczenie organizacji
niedochodowych również staje się coraz bardziej dynamiczne i konkurencyjne. Rozwój
społeczny i ekonomiczny spowodował ewolucję problemów nie poddających się regułom gry
rynkowej. Wraz ze wzrostem standardu cywilizacyjnego podniosły się wymagania
społeczeństwa, równocześnie rozwój technologii zwiększył możliwości zaspokajania potrzeb.
Rośnie także konkurencja przy ubieganiu się o środki z tych samych, ograniczonych źródeł.
Skala i złożoność wyzwań jakie stanęły przed organizacjami niedochodowymi wymogły
zastosowanie podejścia strategicznego26.
Istota zarządzania strategicznego i strategii w organizacjach niedochodowych jest
taka sama jak w organizacjach dochodowych. W obydwu przypadkach chodzi o określenie
sensu istnienia organizacji, celów do których dąży i sposobów ich osiągania. To co różni
obydwie sfery to charakter czynników, które warunkują możliwości realizacji celów. W
biznesie źródłem finansowania firmy jest sprzedaż towarów i usług a o sprawności działania
decydują przede wszystkim kryteria ekonomiczne – wynik finansowy. W działalności ‘nonprofit’ usługi świadczone są bezpłatnie, lub częściowo odpłatnie. Źródła finansowania to, w
przypadku organizacji prywatnych – dotacje, darowizny, składki członków, w przypadku
organizacji publicznych – podatki, opłaty. Zarządzający przedsiębiorstwem komercyjnym
reprezentują interesy właścicieli, zarządzający organizacją niedochodową w teorii
reprezentują interes społeczny. Cele takiej organizacji powinny być związane z poziomem
usług świadczonych dla społeczeństwa i dopasowaniem tych usług do faktycznych potrzeb.
Tak definiowana efektywność działania, abstrahując od tego, że trudno mierzalna, nie
gwarantuje jednak utrzymania poziomu finansowania, gdyż to nie bezpośredni konsumenci
stanowią podstawę finansową organizacji. W praktyce więc strategia organizacji
26
I.C. MacMillan: Competitive strategies for not-for-profit agencies. W: T. Berrett, T. Slack: A Framework for
the Analysis of Strategic Approaches Employed by Non-profit Sport Organisations in Seeking Corporate
Sponsorship. Sport Management Review, 2001, 4, 21–45.
19
niedochodowej często zdeterminowana jest przez chęć zapewnienia sobie funduszy, czyli w
konsekwencji przez oczekiwania sponsorów, a nie potrzeby faktycznych beneficjentów.
Wśród elementów dodatkowo wyróżniających strategie organizacji publicznych
wymienić należy normy prawne – warunkujące możliwość wyboru strategii; zupełnie
odmienną strukturę organizacyjną – z managerem o znacznie mniejszym autorytecie i
brakiem systemu motywacyjnego; zakłócenia ciągłości władzy i występowanie opozycji
politycznej.
1.2.3.1. Strategia gminy
Koncepcja strategicznego zarządzania rozwojem lokalnym jest w polskich realiach
zjawiskiem relatywnie nowym. Dopiero w 1990 roku, z mocy ustawy reaktywowany został
lokalny samorząd terytorialny, z własnym majątkiem, osobowością prawną i możliwościami
decydowania o sobie. Powstała gospodarka lokalna, ze specyficznym dlań układem
współzależnych podmiotów (przedsiębiorcy, gospodarstwa domowe, instytucje lokalne i
władze samorządowe) gospodarujących i działających na terenie gminy, z których każdy
spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów. Dopiero od tego momentu, gdy
władze samorządowe (i w pewnym sensie inne podmioty lokalne) zostały gospodarzem
gminy, takie terminy jak rozwój lokalny i zarządzanie rozwojem lokalnym nabrały właściwej
dlań treści i znaczenia27.
Rzeczą oczywistą jest, iż podmioty zarządzające rozwojem lokalnym korzystają z
wieloletnich doświadczeń w zarządzaniu rozwojem organizacji sektora prywatnego. Jednak
mimo wielu analogii, istnieją zasadnicze różnice między ideą i koncepcją strategii
przedsiębiorstwa, a - przykładowo - ideą i koncepcjami strategii miasta. Miasto, choć czasem
porównywane – w sensie ekonomicznym – z przedsiębiorstwem28, nie może być z nim
utożsamiane. Miasto bowiem:
•
nie może dowolnie zmieniać profilu produkcji i ograniczać się do bardziej dochodowej
działalności, gdyż ustawowo zobligowane jest do wykonywania zadań związanych z
zaspokajaniem zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty29
•
nie bankrutuje, nie ulega przeto likwidacji, a ludzie nie porzucają z tego powodu swoich
domów i miejsc pracy30,
27
Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków. Praca zbiorowa pod red. R. Brola, wyd. AE Wrocław
1998, s. 11-12.
28
W. Pęski: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Wydawnictwo „Arkady”, Warszawa 1999, s. 85.
29
Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 roku.
30
M. Czornik: Promocja miasta. Katowice 2002, s. 47.
20
•
jest związane ściśle z określoną przestrzenią geograficzną i nie ma możliwości zmiany
lokalizacji.
W otaczającym je środowisku przedsiębiorstwo postrzegane jest jako organizacja
jednorodna ze względu na realizowane cele. Natomiast miasto to ogrom i różnorodność
składających się nań elementów i równie skomplikowana sieć powiązań między nimi. W
swojej działalności mieszkańcy, przedsiębiorstwa, i pozostali aktorzy sceny lokalnej nie
kierują się akceptowanym i rozumianym dobrem wspólnym, czy – jak się to często
eufemistycznie określa - „interesem miasta”. Każdy podmiot lokalny dąży do osiągnięcia
własnych, niekoniecznie jasno sprecyzowanych, celów, które często mogą być sprzeczne z
dążeniami innych podmiotów. Co również istotne, potrzeb społeczności lokalnej i
umiejętności ich zaspokajania nie mierzy się kategoriami ekonomicznej opłacalności i
rentowności.
Te odmienne determinanty strategii przedsiębiorstwa i strategii rozwoju lokalnego
eksponują silnie P. Noisette i L. Valerugo31. Władze miejskie muszą spełniać oczekiwania
mieszkańców. Miasto postrzegane jest więc równocześnie jako przedmiot - zasoby w procesie
planowania, jak i podmiot dyskontujący efekty realizacji strategii. Sytuację komplikuje fakt,
iż działalność poszczególnych aktorów lokalnych w mniejszym lub większym stopniu
warunkuje możliwość wdrożenia strategii32.
Przedstawione powyżej uwarunkowania sprawiają, iż strategia rozwoju lokalnego, a
dokładniej rola jaką strategia pełni w gminie jest pojmowana nieco odmiennie od tej w
organizacji
komercyjnej.
W
generalnym
ujęciu
strategia
rozwoju
lokalnego
to
33
zidentyfikowane cele i wybrany sposób ich realizacji . Strategia jest swego rodzaju
scenariuszem rozwoju gminy określającym: docelową wizję rozwoju, strategiczne cele
rozwoju, zadania strategiczne oraz sposób ich realizacji34. Zdaniem E. Wysokiej strategia
stanowi platformę współpracy i współdziałania wszystkich zainteresowanych podmiotów:
administracji rządowej, administracji specjalnej, samorządu terytorialnego, instytucji
pozarządowych, podmiotów gospodarczych i społeczeństwa. Posiadanie strategii określającej
możliwości rozwoju poprawia wizerunek miasta i może dopomóc w pozyskaniu
31
H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. Katowice 2002, s. 32.
Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 17.
33
Lokalne strategie rozwoju gospodarczego. Poradnik dla gmin i liderów lokalnych. Brytyjski Fundusz KnowHow, Agencja Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1996, s. 5.
34
R. Brol, A. Sztando: Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy – Lądek Zdrój. Agencja Wydawnicza
„Skigraf”, Warszawa 1998, s. 9.
32
21
zewnętrznego kapitału. Strategia może pobudzić inicjatywę i przedsiębiorczość lokalnej
społeczności35.
Sam proces konstrukcji i struktura strategii rozwoju lokalnego są w literaturze
omawiane dość szeroko. Akceptowane modele strategii i procesu jej budowy prezentują w
większości podobny katalog etapów i faz budowy strategii akcentując konieczność
przeprowadzenia diagnozy sytuacji ekonomicznej i społecznej gminy i otoczenia czy też
analizy aktualnych jak i przyszłych warunków działania. Prawie wszyscy autorzy odnośnych
propozycji wspominają również o formułowaniu wizji i celów rozwojowych. Niezbędnym
elementem jest także opracowanie planów rozwoju i identyfikacji zasadniczych przedsięwzięć
jako narzędzi realizacji wizji i celów rozwoju.
Pomimo zgody co do składu i struktury zasadniczych faz konstrukcji strategii, istnieją
spore rozbieżności w kwestii kolejności ich przebiegu. E. Nowińska36 radzi rozpoczynać
prace nad strategią od diagnozy aktualnego stanu i identyfikacji najważniejszych problemów
rozwojowych; przechodząc do określenia wizji rozwoju a w konsekwencji do identyfikacji
celów rozwoju. Prawie identyczną procedurę formułowania strategii rozwoju lokalnego
proponuje R. Brol37, gdzie faza budowy wizji i identyfikacji celów rozwoju ustępują
pierwszeństwa fazie gromadzenia i analizy danych o sytuacji wyjściowej gminy.
Zdecydowanie opozycyjne w stosunku do powyższych są poglądy J. Binieckiego i B.
Szczupaka, dla których swoistą koniecznością jest zdefiniowanie wizji przed uruchomieniem
jakichkolwiek zabiegów natury diagnostycznej38.
Można zaryzykować twierdzenie, że problem ten jest pochodną wcześniej
wspomnianych rozważań na temat: czy cele są pierwotne w stosunku do strategii czy też
stanowią jej integralną cześć? Rozstrzygnięcie kwestii kolejności przeprowadzania faz
budowy strategii ma istotne znaczenie praktyczne, wpływa bowiem na jakość poszczególnych
faz, a więc w pewnym stopniu determinuje sukces strategii39.
35
E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Warszawa-Zielona Góra
1999, s. 6.
36
E. Nowińska: Strategiczne planowanie rozwoju gmin na przykładzie gmin pogranicza. W: B. Gruchman, F.
Walk, E. Nowińska: Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin pogranicza polsko-niemieckiego.
Poznań 2000, s. 71.
37
Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 23.
38
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym i
regionalnym. Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 66.
39
S. Korenik: Zarządzanie rozwojem lokalnym (gminy). W: Funkcjonowanie samorządu terytorialnego doświadczenia i perspektywy. Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 370.
22
1.3. Funkcje strategii w zarządzaniu rozwojem gminy.
Posiadanie strategii rozwoju gminy zapewnia (a przynajmniej powinno zapewniać)
samorządowi terytorialnemu szereg korzyści; można je podzielić ogólnie na subiektywne i
obiektywne. Za korzyść subiektywną uznać można wzbudzenie u władz lokalnych
„psychologicznego” i motywującego poczucia troski i odpowiedzialności za rozwój gminy.
W rzeczywistości może chodzić o chęć usprawiedliwienia się i pokazania wyborcom dbałości
władz o przyszłość gminy. Znacznie ważniejsze są jednak korzyści obiektywne. To przez ich
pryzmat można zobaczyć faktyczny sens istnienia strategii rozwoju lokalnego. Według J.
Binieckiego i B. Szczupaka40 korzyści płynące z faktu posiadania strategii równoważne są
podstawowym funkcjom, które ta spełnia a zaliczyć do nich można:
− pobudzanie zespołowego myślenia o przyszłości miasta; planowanie strategiczne daje
możliwość określenia pożądanej wizji miasta, zamiast biernej obserwacji zmian będących
rezultatem oddziaływania, nie poddanych kontroli czynników wewnętrznych i
zewnętrznych;
− koncentrację działań i zasobów na rzeczach dla miasta najistotniejszych, w sposób
zapewniający
zwiększoną
efektywność;
strategia
ma
zapobiec
rozpraszaniu
i
marnotrawieniu ograniczonych środków na rozwiązywanie problemów mniej istotnych,
czy nawet pozornych;
− jednolite ukierunkowanie i wzajemne harmonizowanie wszelkich przedsięwzięć
realizowanych obecnie i w przyszłości w mieście w sposób zapewniający osiągnięcie
wyznaczonych dla niego celów;
− racjonalizację mechanizmów oceny i wyboru projektów przedsięwzięć, zgodnych z
zaplanowanym, strategicznym kierunkiem rozwoju miasta; strategia stanowi antidotum na
„chwiejność” decyzyjną, związaną z nadmiernym uleganiem presjom wewnętrznym i
zewnętrznym;
− eliminowanie konfliktu interesów i zestrajanie działań różnych podmiotów rozwoju
lokalnego;
− zwiększenie elastyczności gminy wobec wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań
działania, dzięki umiejętnemu rozpoznaniu możliwych scenariuszy przyszłości i
zaprojektowaniu odpowiednich działań w odpowiedzi na wypadek urzeczywistnienia się
któregoś z nich.
40
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. Op. cit., s.66.
23
Podobne zdanie co do korzyści jakie przynosi strategia podziela także R. Brol i
wymienia za P. Burym41:
− identyfikację i w konsekwencji respektowanie hierarchii interesów i potrzeb społeczności
lokalnej,
− określenie zasad zachowania władzy i administracji samorządowej,
− zapewnienie mieszkańcom, a także podmiotom gospodarczym poczucia stabilizacji,
− określenie kierunków rozwoju na przyszłość, a przez to zmniejszenie niepewności
działania firm, co – wydłużając horyzont decyzyjny – zwiększa ich skłonność do
inwestowania,
− możliwość wczesnej identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla procesu rozwoju lokalnego
oraz likwidacja lub przynajmniej minimalizowanie ich skutków,
− tworzenie korzystnego, atrakcyjnego wizerunku gminy i jej władzy,
− mobilizację dodatkowych środków na rozwój z zasobów lokalnych,
− zdecydowane zwiększenie szans przy ubieganiu się o środki na finansowanie rozwoju
lokalnego pochodzące z zewnątrz, np. unijnych programów pomocowych, czy funduszy
strukturalnych.
41
Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 20.
24
1.4. Elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy
1.4.1. Wizja gminy
Wizja to obraz możliwego a jednocześnie pożądanego, przyszłego stanu organizacji.
Obraz ten może być nieostry jak marzenie lub tak dokładny jak zadanie. Wizja pokazuje
obraz realistycznej, wiarygodnej i atrakcyjnej przyszłości organizacji; stan, który pod
pewnymi istotnymi względami jest lepszy od tego, jaki istnieje obecnie42.
Wizja nie jest (nie powinna być) tylko bezwartościowym sloganem, kilkoma
zgrabnymi zdaniami wciśniętymi gdzieś w tekst strategii – bo tak nakazuje procedura. Wizja
stanowi niezmiernie istotny element strategii rozwoju lokalnego, leży u jej podstaw i
znacząco wpływa na sprawność jej formułowania i wdrażania.
A.St. Exupery powiedział niegdyś: „kiedy chcesz zbudować statek, nie ucz ludzi jak
postępować z drewnem, zaszczep w nich żarliwe pragnienie morskiej wyprawy”. Pożądany
obraz przyszłego kształtu i sukcesów organizacji podtrzymuje ludzi na duchu w drodze przez
pustynię43. Dobra wizja pełni funkcję motywacyjną, inspiruje członków organizacji do
realizacji ambitnie zakreślonych działań, związanych z osiągnięciem zarysowanych celów.
Dla wielu członków społeczności lokalnej, niezaangażowanych bezpośrednio w pracę
nad strategią, wizja może być jedynym źródłem prezentacji uzgodnień co do przyszłości
gminy. Komunikatywność wizji wpływa na poziom integracji wokół niej, więc również na
poziom akceptacji całej strategii rozwoju lokalnego.
Zadaniem wizji jest ukierunkowanie strategii, zgodne z kulturą organizacji. Kreowanie
wizji to nadanie kształtu rysującemu się na podstawie wartości, oczekiwań i potrzeb
społeczności lokalnej, pożądanemu obrazowi przyszłości. Wizja jako swoista „esencja”
wartości stanowi podstawę ustalania celów. Każdy cel można traktować jako środek osiągania
celu wyższego rzędu. Oznacza to, że uzasadnienie dla konkretnego celu opiera się na
wskazaniu związku między jego realizacją a możliwością osiągnięcia innego celu, wyżej
położonego w hierarchii. Wizja stanowi ostatnie ogniwo tego łańcucha dowodzenia
poprawności obranych celów44.
42
J. Superat: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 229.
R. Koch: Strategia. Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię. Przewodnik. Kraków
1998, s. 270.
44
Zarys metodyki planowania strategicznego. Pod kierunkiem naukowym A. Klasika, Katowice 1993, s. 13.
.
43
25
Wizja jest z natury tworem indywidualnym, koncepcją wykreowaną zwykle przez
lidera organizacji. W gminie powinna jednak kształtować się w wyniku pracy zespołowej
wyróżnionych aktorów lokalnych. Wizja musi być na tyle jasna by wszyscy uczestnicy
procesu kreacji jednakowo pojmowali i interpretowali jej elementy składowe. Zarówno
współautorzy jak i pozostali członkowie społeczności lokalnej identyfikują się z wizją jeśli
odpowiada ona ich oczekiwaniom i systemom wartości. Z punktu widzenia większości
aktorów rozwoju, kluczową kategorią sukcesu nie jest sukces obszaru lecz sukces
indywidualny; pojedynczy mieszkaniec musi w wizji gminy odnaleźć siebie, zobaczyć
korzyści dla siebie, swoich dzieci, które będą efektem realizacji strategii rozwoju lokalnego.
Tak jak wizja województwa tworzy pewne ramy, ukierunkowuje możliwości rozwojowe
samorządów lokalnych, tak wizja gminy, by pełnić swoją motywacyjną funkcję, musi być
źródłem postrzegania szans na indywidualny rozwój poszczególnych aktorów sceny lokalnej.
Identyfikacja społeczności lokalnej z wizją może więc zależeć od stopnia jej
antropocentryzmu, promowania m.in. wykształcenia, sprawiedliwości, bezpieczeństwa.
Wizja jako podstawa ustalania celów musi być kompletna. Przyszłość organizacji to
nie tylko elementy nowe, ale również te wartościowe z przeszłości. Proces kreowania wizji
gminy można sprowadzić do odpowiedzi na następujące pytania:
− Co chcemy jako społeczność osiągnąć?
− Co chcemy jako społeczność chronić?
− Czego chcemy jako społeczność uniknąć?
− Co chcemy jako społeczność eliminować?
Pytania te można sformułować również tak:
− Czego nie mamy obecnie, a chcemy mieć w przyszłości?
− Co mamy obecnie i chcemy mieć w przyszłości?
− Czego nie mamy obecnie i nie chcemy mieć w przyszłości?
− Co mamy obecnie a nie chcemy mieć w przyszłości?
Tabela 1.1
Elementy wizji
Chcemy
Mamy
Tak
Nie
Nie
OSIĄGNĄĆ
UNIKAĆ
Tak
CHRONIĆ
ELIMINOWAĆ
Źródło: Opracowanie własne.
26
W praktyce kreowania wizji dominuje jednak myślenie tylko o tym co ma być osiągnięte
(tabela 1.1). Takie podejście mocno zubaża wizję i ogranicza jej funkcje w dalszej części
procesu formułowania i wdrażania strategii.
Wartości określają kierunek aspiracji społeczności lokalnej, wizja determinuje
pożądane kierunki rozwoju gminy, a poprzez to plasuje ją na pozycji konkurencyjnej,
kooperacyjnej bądź neutralnej wobec innych obszarów. Zatem to na podstawie wizji ustalana
jest istotność czynników wewnętrznych i otoczenia oraz ich klasyfikacja na siły, słabości,
szanse i zagrożenia. W tym kontekście oczywistym wydaje się rozwiązanie problemu
kolejności przeprowadzania etapów prac nad strategią rozwoju lokalnego. Wizja musi być
zdefiniowana przed diagnozą strategiczną gminy i otoczenia. Tylko wtedy można uniknąć
gromadzenia zbędnych informacji i ich błędnej interpretacji, a charakter i zakres procedur
opisowo-diagnostycznych zostaje właściwie ukierunkowany.
27
1.4.2. Misja gminy
W literaturze dotyczącej zarządzania strategicznego, mimo wielości i różnorodności
definicji misji, panuje względna zgodność co do podstawowej roli tej kategorii w organizacji.
Według P. Dwojackiego i A. Jaśkowskiego: „misja jest stwierdzeniem określającym
szczególny, wyjątkowy sens i rację bytu organizacji – teraz i w przyszłości”45. Dla L. W. Rue
i P.G. Holland misja to „najwyższy poziom celów organizacji, wyjaśnia ona dlaczego
organizacja istnieje i co organizację odróżnia od innych w kategoriach produktu i rynku”46.
Również u G. Gierszewskiej misja to „szczególny powód” i cel istnienia przedsiębiorstwa47.
Generalnie więc misja legitymuje organizację w otoczeniu, daje podstawy do jej identyfikacji,
wyjaśnia kwestie: po co (organizacja) istnieje, do czego dąży, czyje i jakie potrzeby
zaspokaja.
Takie rozumienie misji sprawdza się w organizacjach prywatnych - zarówno
komercyjnych, jak i non profit - które powstają z woli swoich założycieli. To założyciele
(zarządzający, fundatorzy) deklarują, po co zakładają organizację, a więc - jaka jest jej misja.
Gmina natomiast istnieje z mocy prawa. Jej podstawowy cel - zaspokajanie zbiorowych
potrzeb mieszkańców - jest zdefiniowany w ustawie. Inne cele, jak troska o
przedsiębiorczość, edukację, bezpieczeństwo czy środowisko, również są powszechne i
oczywiste. Nie są to więc elementy, które mogą wypełnić treścią zindywidualizowaną misję,
stanowiącą wartościowy komunikat na zewnątrz, czy do wewnątrz organizacji. Uzasadniony
zatem wydaję się pogląd, że misja gminy nie może spełnić takiej roli, jak misja organizacji
prywatnej: nie może deklarować generalnego celu gminy.
U wielu autorów szukających odpowiedzi na pytanie czym ma być misja i jaki jest
sens jej deklarowania, zaobserwować można znaczne ‘rozmycie’ relacji wizja – misja, lub
wręcz utożsamianie misji z wizją gminy. S. Korenik przyjmuje iż wizja jest pojęciem
szerszym i dotyczy całej gminy, natomiast misja tylko jednego z obszarów problemowych w
niej występujących; zaraz potem autor stwierdza że to wizja prezentuje sens i powody dla
których gmina funkcjonuje48. U T. Gołębiowskiego można znaleźć określenie misji jako
ujęcia wizji strategicznej dla potrzeb zarządzania49. Według innych poglądów misja to jedynie
45
P. Dwojacki, A. Jaśkowski: Formułowanie misji rozwojowej przedsiębiorstwa. cyt za: Zarządzanie
strategiczne. Op. cit., s.107.
46
L.W. Rue, P.G. Holland: Strategic Management. Concept and Experiences. Cyt za: Ibid., s.107.
47
G. Gierszewska: Zarządzanie strategiczne. Warszawa 2000, s. 8.
48
S. Korenik: op. cit., s. 369.
49
T. Gołębiowski: Zarządzanie Strategiczne. Planowanie i Kontrola. Difin, Warszawa 2001, s. 362.
28
narzędzie komunikowania wizji, lub swoisty „ekstrakt” wizji. Zdaniem B. Wawrzyniaka
misja organizacji określa przedmiot jej aspiracji. P. Dwojacki wśród funkcji misji wymienia
inspirowanie, integrowanie wokół celów organizacji, ukierunkowywanie celów50. Wszystkie
wspomniane funkcje z powodzeniem jednak spełnia już wizja gminy. Wręcz nadaje się do
pełnienia tych funkcji lepiej, chociażby jako płaszczyzna identyfikacji konkretnych celów a
zarazem jako podstawa kontroli, gdyż tak jak cele, a w przeciwieństwie do misji wizja jest
stanem a nie działaniem. Misja – jeśli przyjąć powyższe poglądy – jest jedynie
przeformułowaną wizją, albo tworem konkurencyjnym wobec wizji, będącym w niejasnej
relacji do wspomnianej, a przez to źródłem niejasności.
Interesujące z punktu widzenia pytania o sens kreowania misji gminy są wyniki
eksperymentu przeprowadzonego w 1999 roku przez W&K Consulting51. Pośród misji gmin
powiatu bielskiego żaden z burmistrzów i wójtów nie był w stanie rozpoznać misji swojej
gminy, natomiast ochoczo wskazywali nawet po kilka innych misji, w tym spreparowany na
potrzeby eksperymentu ogólnikowy slogan, z którego nic nie wynikało. Nie może być mowy
o utożsamianiu się z misją, czy poczuciu misji w społeczności lokalnej, jeżeli sami wójtowie i
burmistrzowie nie znają nawet jej treści. Misja, jeżeli nikomu nieznana, nie spełnia żadnej
roli, a więc wydaje się niepotrzebna. Autorzy eksperymentu postulowali deklarowanie
głównych przewag komparatywnych jako sposób na zindywidualizowaną, skierowaną za
zewnątrz misję. Nie kontestując zupełnie tego pomysłu (aczkolwiek przewagi komparatywne,
unikalne produkty gminy mogą być przedstawione np. w strategii marketingowej) pozostać
można jednak przy stwierdzeniu, iż rola misji w gminie jest co najmniej niejasna. Zatem
misja nie wydaje się być niezbędnym elementem strategii rozwoju lokalnego, ani kluczowym
czynnikiem jej sukcesu.
50
51
Zarządzanie strategiczne. Op. cit., s.107-108.
Z artykułu W. Kłosowskiego i J. Wardy dostępnego na stronie: http://www.wkc.pl
29
1.4.3. Cele i problemy rozwoju
Cele to sprecyzowane, pożądane stany, które chce się osiągnąć. Zatem cele
społeczności lokalnej to wymagane (i możliwe do osiągnięcia) warunki życia, o które ludzie
zabiegają i do osiągnięcia których dążą. Cele spełniają istotną rolę w całym procesie
planowania i zarządzania, tj. w formułowaniu problemów, określaniu wariantów ich
rozwiązań, ocenie i wyborze tych rozwiązań, ich implementacji i kontroli wyników.
Źródłem celów rozwoju gminy powinna być wizja gminy, a dokładniej
odzwierciedlone w niej wspólne wartości. Można powiedzieć, że formułowanie celów jest
przejawem pragnienia realizacji stałych wartości przy podlegających ciągłym zmianom
wewnętrznym stanie organizacji i zewnętrznych warunkach jego funkcjonowania52. W
rzeczywistości, często cele przyjmowane są „automatycznie”, bez wcześniejszej refleksji nad
ich związkiem z wartościami53. Doprowadza to do sytuacji, w której cele – niepodzielane
przez tych, dla których zostały sformułowane – rodzą sztuczne problemy i uruchamiają
działania nieprzystające do sfery problemów rzeczywistych.
Z celami powiązane są problemy. Określenie pożądanego przyszłego stanu – celu,
wiąże się z rozpoznaniem nieakceptowanej teraźniejszej sytuacji – problemu. Problem to
negatywny stan rzeczy, negatywne warunki, które istnieją zamiast wymaganych czy
pożądanych, to luka pomiędzy stanem wyjściowym a stanem oczekiwanym. Problem nie
istnieje zatem bez celu.
Analiza problemów jest niezwykle istotnym etapem budowy strategii. Trzeba
zaznaczyć że problemy istotne z punktu widzenia strategii rozwoju lokalnego to takie, które
są rzeczywiście odczuwane przez członków społeczności lokalnej. Niemniej jednak
poszczególni aktorzy rozwoju lokalnego postrzegać mogą problemy w różny sposób. Dopiero
spojrzenie nań z perspektywy wszystkich liczących się podmiotów daje wiarygodny pogląd
na to, które problemy są najistotniejsze i wymagają rozwiązania. Warunkiem koniecznym
prawidłowego wnioskowania jest również wyraźne rozróżnienie pomiędzy symptomami i
przyczynami problemów. Symptom to zewnętrzna oznaka problemu, dyskomfort czy niedobór
czegoś, który ludzie odczuwają. Zatem to symptom „decyduje” które problemy uważane są za
najbardziej uciążliwe i wymagające pilnej interwencji. Planując jednak konkretne działania w
52
53
Zarys metodyki.... op. cit., s. 16.
W literaturze spotkać można gotowe listy „uniwersalnych” celów strategii rozwoju, np. A. Potoczek:
Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Toruń 2001, s. 150.
30
odpowiedzi na problemy, należy brać pod uwagę przyczyny, czyli czynniki wywołujące
problem i to ich eliminacja jest zwykle najistotniejszym zadaniem.
Ostatecznym wynikiem analizy problemów powinna być identyfikacja związków
przyczynowych pomiędzy poszczególnymi problemami i zbudowanie pełnej, hierarchicznej
struktury problemów w formie drzewa problemów. Tak przedstawiony zestaw przeszkód na
drodze do realizacji sformułowanych celów strategicznych, pozwala na identyfikację i analizę
celów niższego rzędu. Dekompozycja celów strategicznych do szczebla celów operacyjnych i
zbudowanie drzewa celów to identyfikacja pozytywnych aspektów pożądanej, przyszłej
sytuacji, pozytywnego odbicia, swoistej „antytezy” drzewa problemów. W tak stworzonej
strukturze cele określonego poziomu hierarchicznego stanowią w istocie metodę osiągania
celów poziomu wyższego. Kluczowa rola analizy problemów wynika więc z tego iż trafne i
sformułowanie problemów (przyczyn) i zależności między nimi oferuje wiarygodność w
poszukiwaniem skutecznych ich rozwiązań.
Walor konstruowania wiązki, czy drzewa celów leży również w tym, iż to właśnie w
tej warstwie realizuje się funkcja koncentracji. Poprawnie określony zbiór celów to taki, który
ukierunkowuje działania i ogranicza ich pole do tych, które cechuje realizm i możliwość ich
osiągnięcia. Tylko w takim przypadku można liczyć na osiągnięcie znaczących,
zadowalających rezultatów. W przeciwnym razie należy liczyć się z nadmiernym
rozproszeniem ograniczonych środków i brakiem możliwości prowadzenia skutecznych
działań.
Wspomnieć należy jeszcze o tym, że cele zidentyfikowane na etapie budowy drzewa
celów muszą sprostać określonym kryteriom, aby spełnić swoją rolę w procesie
projektowania przedsięwzięć i potem kontroli ich realizacji. Wszystkie cele muszą być jasno
sprecyzowane, zrozumiałe i zaakceptowane przez wszystkie strony biorące udział w
tworzeniu strategii. Cele muszą być realistyczne, czyli osiągalne przy dostępnych zasobach
finansowych, fizycznych i w założonym przedziale czasowym. Niezbędne jest również
określenie
wskaźników
realizacji,
pozwalających
zaangażowaniu mierzyć stopień osiągnięcia celu.
31
przy
umiarkowanym
koszcie
i
1.4.4. Przedsięwzięcia – programy i projekty rozwoju
Końcowym etapem budowy strategii rozwoju lokalnego jest projektowanie
przedsięwzięć, których realizacja skutkować winna osiągnięciem zamierzonych celów54.
Przedsięwzięcia stanowią więc formę „operacjonalizacji”, czy też ostatecznej konkretyzacji
strategii. Zbiór takich przedsięwzięć, przyjmuje często postać programu zarządzania
rozwojem gminy i stanowi faktycznie narzędzie implementacji strategii. Dopiero bowiem
realizacja przedsięwzięć, stanowiących treść programu rozwoju, skutkuje realnymi zmianami,
oddziałuje na rzeczywistość i może doprowadzić do osiągnięcia pożądanych, zaplanowanych
stanów, deklarowanych w formie celów strategicznych.
Powszechnie stosowaną metodyką w procesie wdrażania strategii rozwoju lokalnego
jest „zarządzanie przez projekty”. W ramach zarządzania przez projekty każde
przedsięwzięcie może być traktowane jako projekt i zarządzane przy zaangażowaniu
specyficznych dlań procedur i narzędzi55. Każde zadanie, które jest dobrze zaplanowane,
zorganizowane, kierowane, skoordynowane, ma szanse na efektywną i sprawną realizację.
Szczegółowy plan realizacji zadania powinien obejmować56:
− opis projektu,
− sformułowany cel projektu,
− plan zarządzania realizacją projektu,
− harmonogram realizacji,
− budżet projektu,
− rachunek efektywności ekonomicznej,
− opinię w sprawie zaistnienia projektu w lokalnym ekosystemie,
− model symulacyjny funkcjonowania gminy po wdrożeniu projektu.
E. Wysocka57 wspomina, że każdemu przedsięwzięciu muszą być przypisani konkretni
adresaci odpowiedzialni za jego realizacje, posiadający odpowiednie uprawnienia i
kompetencje. Należy również rozważyć i ocenić uwarunkowania realizacji poszczególnych
zadań, które określają realność ich wykonania. J. Biniecki i B. Szczupak58 w proponowanej
54
Przy szerszym rozumieniu znaczenia pojęcia wdrażania strategii – jako wszystkich działań na rzecz realizacji
zadeklarowanych wizji i celów – etap ten można uznać już za element wdrażania a nie budowy strategii.
Kwestia została poruszona w rozdziale drugim, przy okazji klasyfikowania czynników sukcesu strategii.
55
A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela projektów w skali lokalnej. W: Zarządzanie strategiczne
rozwojem lokalnym i regionalnym. Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 123.
56
Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 24.
57
E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju gminy. Warszawa 1992, s. 53-54.
58
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. Op. cit.., s. 78.
32
przez
siebie
karcie
przedsięwzięcia
umieścili
dodatkowo
instytucje
wspierające
przedsięwzięcie oraz główne bariery implementacji.
Implementacja strategii wiąże się z równoczesną realizacją a więc zarządzaniem
znaczną ilością projektów. Najodpowiedniejszym w takiej sytuacji wydaje się „podejście
portfelowe”. W jego ramach cały zbiór projektów tworzących program rozwoju lokalnego
można traktować jako portfel projektów, albo ‘metaprojekt”, czyli duży projekt złożony z
podprojektów. Planowanie, implementacja i kontrola programu rozwoju lokalnego w formie
portfela projektów jest o wiele łatwiejsza a sama jego struktura staje się bardziej przejrzysta.
Przy wysokim stopniu współzależności między projektami i wzajemnych powiązaniach
pośrednich efektów ich realizacji, pojawia się zawsze wysokie ryzyko fiaska programu.
„Podejście portfelowe” daje możliwość koordynacji działań kilku menedżerów projektów i
„współzarządzania” wszystkimi projektami. Pozwala to m.in. na globalne spojrzenie na
zasoby i umiejętne ich alokowanie między cząstkowe projekty, oraz myślenie w kategoriach
optymalizacji efektów realizacji całego programu a nie pojedynczych projektów.
Nie jest to jednak warunek wystarczający efektywnego wdrożenia strategii.
Krytycznym elementem sukcesu jest „realizacja właściwych projektów”. Gwarancji
skuteczności wdrażania strategii nie zapewnia więc sama proceduralna i instrumentalna
sprawność oraz efektywność samych zabiegów planowania i zarządzania projektami.
Niezbędna jest również umiejętność selekcji, oceny i wyboru „właściwych” projektów59.
Dla władz samorządowych ograniczoność zasobów nie jest jedynie podstawowym
założeniem ekonomii, ale wyraźnie i boleśnie odczuwanym niedoborem środków, brakiem
możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb. Problem wyboru właściwych projektów za
pośrednictwem których wdrażana jest strategia rozwoju lokalnego jest więc niezwykle
istotny. W literaturze spotkać można wiele propozycji zestawu kryteriów na podstawie
których proponuje się podejmować decyzje wyboru projektów, i określania priorytetów ich
realizacji.
M. L. Bidier i S. Michailov60 za podstawowy cel władz samorządowych uznali
realizację inwestycji prezentujących najlepszy stosunek efektów do kosztów, w celu
wykorzystania w sposób najbardziej efektywny środków publicznych. J. Regulski proponuje
ocenę przedsięwzięć pod kątem ich skuteczności, korzystności i efektywności61. Działanie
będzie skuteczne jeżeli zapewni osiągnięcie zamierzonych celów. Równocześnie może być
59
A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela… op. cit., s. 124.
Cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 154.
61
Ibid., s. 154.
60
33
jednak niekorzystne, jeżeli generuje negatywne skutki uboczne i nieefektywne, jeśli jest zbyt
kosztowne. Wyraźnie widać że te trzy miary są wobec siebie komplementarne i muszą być
stosowane równocześnie.
J. Biniecki i B. Szczupak62 do podstawowych kryteriów oceny przedsięwzięć zaliczyli
celowość, realność (wykonalność) i motoryczność. Zgodnie z kryterium celowości należy
realizować projekty, których efekty zapewniają wyższy poziom realizacji zakładanych celów
strategicznych. Kryterium realności wskazuje projekty, które cechuje relatywna łatwość
realizacji w istniejących warunkach. Kryterium motoryczności sugeruje przyznanie priorytetu
projektom, których realizacja umożliwia podjęcie kolejnych, wymaganych działań.
W proponowanej przez siebie procedurze budowy portfela projektów A. Drobniak i
W. Frenkiel63 dokonują oceny projektów w dwóch generalnych wymiarach: wykonalności i
zapotrzebowania,
na
podstawie
szczegółowych
kryteriów.
Kryteria
dla
poziomu
zapotrzebowania to: pilność, długotrwałość pożytków, zgodność z tendencjami i
powszechność, a dla poziomu wykonalności: uzasadnienie kosztów, czas realizacji, zdolność
do realizacji, obsługa, zgodność z istniejącymi programami, akceptacja społeczna i
dostępność funduszy.
Chęć pokonania ograniczeń budżetowych powoduje, że przy wyborze projektów,
oprócz wcześniej wymienionych kryteriów, uwzględnia się możliwości pozyskania
dodatkowych źródeł ich finansowania64 (na przykład ze środków Unii Europejskiej). Praktyka
dowodzi, że udana realizacja większości projektów i programów rozwoju lokalnego była
możliwa m.in. właśnie dzięki montażowi środków finansowych z różnych źródeł65.
Spostrzec można, że kryteria oceny i wyboru projektów, zaproponowane przez
poszczególnych autorów, nie różnią się w ogólnym zarysie od siebie. Wybór projektów
zależy jednak nie od ogólnego zarysu kryteriów, ale ich specyficznego rozumienia przez
osoby dokonujące selekcji. Trzeba również zaznaczyć, iż do właściwej selekcji projektów nie
wystarczy dobór odpowiednich kryteriów oceny. Niezbędny jest odpowiedni mechanizm,
metodyka dokonywania ocen, cechująca się zadowalającym poziomem wiarygodności.
62
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. op. cit., s. 77.
A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela… op. cit., s. 140.
64
Przykładowo, w gminie Lubawka do realizacji wybrano projekt, który gmina finansowała jedynie w 12%.
64% środków pochodziło z funduszu PHARE, poza tym w kosztach partycypowali: Rejonowy Urząd Pracy,
Rejon Dróg Publicznych, lokalne nadleśnictwo, Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej, sąsiadujące gminy i
Urząd Wojewódzki w Jeleniej Górze. Źródło: Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 37.
65
A. Klasik: Zarządzanie rozwojem lokalnym. W: Zarządzanie rozwojem gminy w zespołach miejskoprzemysłowych. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie
Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach, Katowice 1996, s. 22.
63
34
Ujmując rzecz opisowo, samo odkrycie, że celowość projektów jest istotna, pozostaje
bezużyteczne tak długo jak nie potrafi się dowieść które projekty są celowe.
35
2. Sukces strategii i jego warunki
2.1. Idea i koncepcyjne podstawy oceny sukcesu strategii
W decyzjach o podejmowaniu prac nad strategią rozwoju, władze poszczególnych
gmin wydają się kierować różnymi motywami. W skrajnych przypadkach opracowanie
strategii staje się tylko efektem panującej mody, chęcią pokazania wyborcom dbałości „ojców
miasta” o kondycję gminy oraz konsekwencji i skuteczności podejmowanych w tej materii
działań. Posiadanie strategii postrzegane jest także nader często jako warunek konieczny
dostępu do zewnętrznych środków finansowania rozwoju gminy. Niektóre gminy, mimo
dobrej, aktualnej sytuacji starają się antycypować – via konstrukcja strategii - potencjalnie
krytyczne momenty w rozwoju gminy, inne widzą w strategii szansę na przezwyciężenie
kryzysu, w którym się znalazły. W zależności więc od pobudek leżących u podstaw strategii,
władze lokalne odmiennie mogą interpretować jej sukces; przykładowo, jej skuteczność
rozumiana być może jako skuteczne pozyskanie zewnętrznych środków finansowych którego
strategia okazała się wystarczającym gwarantem.
Sukces strategii rozwoju lokalnego można rozpatrywać z punktu widzenia funkcji
jakie pełni ona w procesie zarządzania rozwojem. Jeżeli strategia spełnia swoje funkcje, czyli
oferuje oczekiwane korzyści (wymienione powyżej) uznać to można za wyznacznik jej
jakości. Nie jest to jednak zadowalająca odpowiedź na pytanie o sukces strategii i jego istotę.
Mobilizacja mieszkańców do działania, optymalne wykorzystanie zasobów, czy logiczne
ukierunkowanie działań nie są korzyściami docelowymi a jedynie atrybutami strategii, swego
rodzaju koniecznymi czynnikami które sukces taki warunkują.
Niewątpliwie o sukcesie strategii przesądza fakt realizacji deklarowanych w niej wizji
i celów rozwoju. Strategia jest więc czynnikiem decydującym o sukcesach lub
niepowodzeniach w rozwoju gminy66. W tym kontekście za ostateczny miernik skuteczności
strategii gminy uznać można rozwój lokalny, osiągany za przyczyną jej realizacji zaś brak
takich pozytywnych zmian traktować można jako jej fiasko.
Teza ta zdaje się nie zgadzać z wizją organizacji do której nawiązują R. H. Waterman,
T. J. Peters i J. R. Phillips67. Zgodnie z modelem „7S”, nie tylko strategia ale również
66
M. Ziółkowski: Planowanie strategiczne rozwoju gminy. W: Strategiczne problemy rozwoju regionalnego w
procesie integracji europejskiej. Pod redakcją naukową Z. Mikołajewicza, Opole 1995, s. 591.
67
J. Supernat: Zarządzanie strategiczne… op. cit.., s. 107 – 109.
36
struktura, systemy, styl, umiejętności, personel i wspólne wartości wpływają na zdolność
organizacji do zmiany. Wśród poszczególnych elementów nie decyduje hierarchia, są one
współzależne. Jest bowiem rzeczą trudną, a może nawet niemożliwą, dokonanie znaczącego
postępu w jednym obszarze, bez dokonania postępu w pozostałych. Brak sukcesów w
rozwoju organizacji niekoniecznie dowodzić musi zatem błędów czy niestaranności w
planowaniu strategii, ale może być rezultatem braków wynikających z nieuwzględnienia
pozostałych „S”.
Akceptując model „7S”, Ph. Kotler68 stwierdza jednak, że strategia determinuje
zmiany w pozostałych sześciu elementach organizacji. Proces jej implementacji koncentruje
się bowiem zarówno na bardziej trwałych składnikach sukcesu – to jest na strukturze i
systemach, jak i na mniej trwałych, czyli stylu myślenia i zachowania, ludziach,
umiejętnościach oraz wyznawanych wartościach. Kontynuując tą myśl sądzić można, że to
strategia jednak decyduje o powodzeniu w rozwoju gminy, gdyż jest ona „odpowiedzialna” za
wymagane zmiany w zakresie pozostałych czynników. Słuszna zatem wydaje się postawiona
wcześniej teza, że o sukcesie strategii rozwoju lokalnego można mówić jedynie w przypadku,
gdy rezultatem jej wdrożenia jest rozwój gminy w pożądanym kierunku i w
satysfakcjonującym tempie.
Sam rozwój lokalny – w tym kontekście - nie jest jednak łatwy do zdefiniowania.
Dookreślenie takich kategorii jak: rozwój gospodarczy, rozwój społeczny jest rzeczą trudną
nawet na gruncie teorii gospodarki miejskiej czy regionalnej, zarówno jeżeli chodzi o efekty
takiego rozwoju, jak i sposób mierzenia ich poziomu69. W perspektywie szeroko rozumianego
pojęcia rozwoju można żywić uzasadnione wątpliwości, czy coś takiego, jak rozwój lokalny,
w ogóle istnieje70. Może właśnie z tego powodu w większości starszych publikacji
(szczególnie zachodnich) operuje się kategorią lokalnego rozwoju gospodarczego – bardziej
wymierną, a przez to wygodniejszą w interpretacji.
Lokalny rozwój ekonomiczny definiuje się jako proces na który składa się tworzenie
nowych instytucji, rozwój alternatywnej produkcji, podnoszenie kwalifikacji pracowników
dla poprawienia jakości produkowanych wyrobów, poszukiwanie nowych rynków, transfer
technologii oraz tworzenie nowych firm71.
68
Ph. Kotler: Marketing Management. Analysis, Planning, Implementation and Control. Englewood Cliffs 1991,
cyt. za: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 86.
69
F. Kuźnik cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 19.
70
J. Parysek: Podstawy gospodarki lokalnej. Wydawnictwo naukowe UAM, Poznań 1997, s. 46.
71
E.J. Blakely: Planning Local Economic Development. Theory and Practice. Sage Library of Social Research,
Newbury Park 1994, s. 50.
37
Jednakże aktualnie rozwój lokalny we wspólnotach lokalnych nie jest kojarzony
wyłącznie z rozwojem gospodarczym a sama lokalność postrzegana jest w perspektywie
pięciu kluczowych wymiarów, a mianowicie: społeczno – kulturowego, środowiskowego,
infratechnicznego, gospodarczego i przestrzennego72.
Zdaniem J. Paryska73, dominujące, częstokroć szersze rozumienie rozwoju lokalnego
w Polsce można również tłumaczyć niższym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego i
większym wachlarzem niezaspokojonych potrzeb społecznych. Podczas gdy w typowym
przypadku państwa zachodnioeuropejskiego problematyka rozwoju lokalnego sprowadzana
jest często do tworzenia miejsc pracy, w warunkach polskich rozwój lokalny musi obejmować
także rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej, co ma zasadnicze znaczenie dla
warunków życia społeczności lokalnej.
A. Klasik i F. Kuźnik wskazują na dziesięć głównych składowych (subprocesów),
które współcześnie, w polskich warunkach tworzą rozwój w skali lokalnej, co ukazuje tabela
2.1.
Tabela 2.1
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego
Wzrost gospodarczy i
zatrudnienie
Przyrost PKB na mieszkańca, nowe przestrzenie i urządzenia gospodarcze,
nowe, atrakcyjne miejsca pracy, spadek bezrobocia
Wzrost dobrobytu i jakości życia
Wzrost dochodów lokalnych i regionalnych, poprawa warunków pracy,
zamieszkania, wypoczynku, zdrowotnych i bezpieczeństwa publicznego
Wzrost atrakcyjności
inwestycyjnej
Atrakcyjne oferty lokalizacyjne, wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie
i materialne, agresywny marketing mocnych stron
Rozwój technologiczny i
innowacje
Firmy i produkty zaawansowane technologicznie, centra transferu
technologii, rozwój jednostek badawczo-rozwojowych, sieci innowacyjne,
lokalne i regionalne środowiska innowacyjne
Restrukturyzacja i dywersyfikacja
działalności gospodarczych
Restrukturyzacja wewnętrzna firm i wzrost ich siły konkurencyjnej,
zagospodarowanie terenów poprzemysłowych, powstawanie nowych firm
w działalnościach alternatywnych względem restrukturyzowanej, starej
bazy ekonomicznej, nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców
Rozwój usług i zasobów
społecznych
Wzrost dostępności do specjalistycznych usług medycznych,
edukacyjnych, kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych, nowe obiekty,
urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych, nowe formy
świadczenia usług społecznych
Wzrost ruchliwości zawodowej
i społecznej
Zmiany struktury zawodowej mieszkańców, nowe zawody i kwalifikacje
dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym, częstotliwość zmian
miejsca pracy, aktywność obywatelska, zaangażowanie w sprawy
publiczne
72
A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Funkcjonowanie
samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet
Opolski, Opole 1998, s. 395.
73
J. Parysek: Podstawy… op. cit., s. 50-51.
38
Rozwój infrastruktury
instytucjonalnej
Nowe instytucje administracji publicznej, instytucje wspierania rozwoju,
instytucje promocji i reklamy, wzrost kapitału ludzkiego i finansowego,
zaangażowanego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej,
nowe formy organizacyjne, partnerstwo publiczno-prywatne
Polepszenie jakości środowiska
Przywracanie utraconych wartości przyrodniczych, eliminacja
zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska, rozwój infrastruktury ochrony
środowiska, rozwój systemów monitoringu ekologicznego, wzrost
świadomości ekologicznej mieszkańców i kręgów biznesu
Wzbogacenie tożsamości
i procesy integracyjne
Nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej, „powroty do
źródeł”, ukształtowanie się nowego wizerunku jednostki terytorialnej,
symbole integrujące, procesy integracji do wewnątrz i na zewnątrz
Źródło: A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne… op. cit., s. 398.
Procesy te tworzą swoisty model rozwoju lokalnego, pomocny często w konstrukcji
syntetycznych mierników takiego rozwoju.
Istotne w tym kontekście jest to, iż rozwój lokalny postrzegany jest jako łączny efekt
działań podejmowanych przez wszystkich lokalnych aktorów tego procesu. Proces rozwoju –
jak się dowodzi - musi przebiegać w zgodności z ich priorytetami, preferencjami oraz
systemem wartości. Realizacja lokalnego rozwoju to przede wszystkim rozeznanie i
zaspokajanie bieżących i przyszłych potrzeb mieszkańców wspólnoty74, to kompleksowe
kształtowanie możliwie najlepszego środowiska życia, tworzenie jak najlepszych walorów
użytkowych: zamieszkania, pracy, obsługi i środowiska przyrodniczego.
Właśnie taka subiektywna ocena rozwoju poprzez społeczność lokalną wydaje się tutaj
najważniejsza. Niezależnie bowiem od najbardziej wiarygodnych, obiektywnych mierników,
o rozwoju lokalnym można mówić dopiero, gdy mieszkańcy zamieszkujący dany obszar
potwierdzają, że w ich indywidualnym odczuciu żyje się łatwiej, że przynajmniej część ich
problemów została rozwiązana a potrzeby zaspokojone. W tym kontekście sukcesem strategii
będzie osiągnięcie stan największego, możliwego przy danych ograniczeniach, zadowolenia
mieszkańców z dokonanych zmian.
74
H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 26.
39
2.2. Czynniki sukcesu strategii – klasyfikacja i typologia
Stosownym tłem poszukiwań czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego, może
być synteza przedstawiona przez T. V. Bonoma (tabela 2.2).
Tabela 2.2
Rezultaty jakości identyfikacji i realizacji strategii
Realizacja
Strategii
Sformułowanie strategii
dobre
słabe
dobra
SUKCES
RULETA
słaba
PROBLEMY
NIEPOWODZENIE
Źródło: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 84.
Wśród czterech potencjalnych kombinacji jakości strategii i skuteczności jej realizacji
najbardziej pożądany efekt – to znaczy sukces, gwarantuje jedynie przypadek wysokiej
jakości strategii i skutecznego jej wdrożenia. Porażka natomiast jest sytuacją błędnej strategii
i nieskutecznego jej wdrożenia. Obydwa przypadki są raczej oczywiste i wydają się łatwe w
interpretacji. Możliwość wystąpienia dwóch pozostałych wariantów (z których żaden nie daje
dużych szans powodzenia) sugeruje jednak brak jednoznacznego powiązania przyczynowo
skutkowego pomiędzy rezultatami fazy koncepcyjnej /konstrukcja strategii/ i fazy wdrażania
strategii. Poprawnie zbudowana strategia nie zapewnia automatycznie efektywnego jej
wdrożenia, z drugiej strony skuteczna realizacja strategii nie dowodzi jej poprawności. Można
więc przyjąć hipotetyczną możliwość wystąpienia przypadków niweczenia szans powodzenia
poprawnie skonstruowanych strategii w wyniku braku umiejętności efektywnego ich
wdrożenia, jak i przypadków skutecznie realizowanych strategii, które jednak nie dają
spodziewanych efektów z powodu błędów w samej ich koncepcji. Zatem choć dopiero
wdrażanie strategii jest procesem wywołującym zmiany w sferze realnej, które postrzegane są
ex post jako sukces lub porażka, czynniki decydujące o sukcesie strategii zlokalizowane są
zarówno w fazie realizacji jak i w fazie konstrukcji strategii.
Do zasadniczych czynników sukcesu strategii w fazie konstrukcji zaliczyć można:
− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,
− trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii,
− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii,
40
− wiarygodność i metodologiczną poprawność prac diagnostycznych,
− poprawność treści i formy elementów strategicznego wyboru75.
Za najważniejsze natomiast czynniki sukcesu strategii w fazie wdrażania strategii uznać
można:
− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,
− efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii,
− strategiczną kontrolę i monitoring procesu wdrażania strategii.
Taka klasyfikacja wydaje się na pierwszy rzut oka nie zgadzać z zakresem etapów
budowy i wdrażania strategii, wynikającym logicznie z prezentowanego wcześniej sposobu
pojmowania samej strategii i jej idei. Jeżeli strategia to zbiór ustaleń aksjologicznych /wizja i
cele rozwoju/, oraz instrumentalnych – to znaczy skutecznych działań i przedsięwzięć
prowadzących do ich realizacji określanych de facto w fazie jej konstrukcji - wdrażanie
strategii musi być zatem postrzegane jedynie jako proces realizacji działań i przedsięwzięć
deklarowanych już w strategii. Można wymienić jednak kilka powodów, dla których
należałoby, a przynajmniej można uznać definiowanie, selekcję i wybór przedsięwzięć za
zabiegi związane raczej z procesem wdrażania strategii. Po pierwsze, mimo iż zdarza się, że
rekomendacje co do przedsięwzięć są integralną częścią strategii, sam program operacyjny,
czy program zarządzania rozwojem gminy, zawierający portfel projektów, jest dokumentem
odrębnym od strategii, stanowiącym formę jej „operacjonalizacji”, można go więc uznać już
za element procesu wdrażania strategii i jego koncepcyjnego przygotowania. Po drugie, nie
negując wniosków jakie wynikają z wcześniejszych wywodów, można przyjąć, iż w szerokim
ujęciu wdrażanie to wszystkie działania podejmowane na rzecz skutecznej realizacji
deklarowanych wizji i celów. W takim rozumieniu, implementacja nie jest procesem
diachronicznym, rozpoczynającym się dopiero wtedy kiedy ukończony zostanie proces
budowy strategii lecz rozpoczyna się już w trakcie budowy strategii i jest współbieżna z tym
procesem. Stąd nie wszystkie działania mające miejsce przed zakończeniem fazy konstrukcji
strategii muszą być uznane za jej części składowe.
Przenikanie się faz konstrukcji i wdrażania strategii rodzi również inne implikacje. O ile
czynniki charakterystyczne dla fazy wdrażania decydują jedynie o skuteczności samego
procesu wdrażania, o tyle w fazie konstrukcji strategii występują czynniki warunkujące
zarówno poprawność jej konstrukcji jak i możliwości jej efektywnego wdrożenia.
75
Poprawność elementów strategicznego wyboru jako czynnik sukcesu nie jest szerzej rozpatrywana w dalszej
części tego rozdziału, gdyż poszczególne elementy zostały indywidualnie omówione w rozdziale pierwszym.
41
2.3. Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii
2.3.1. Partycypacja i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego
Niepodważalnym wydaje się stwierdzenie, że pomysł i inicjowanie prac nad strategią
rozwoju lokalnego, wiodąca rola w tym procesie jak i nadzorowanie jego przebiegu winny
być dziełem władz samorządowych, odpowiedzialnych na co dzień za gminę i będących
faktycznym gospodarzem na jej terenie. Rola lidera w tym względzie nie oznacza jednak dla
organów
samorządu
budowania
swojej
pozycji
jako
„centralnego
planisty”,
przedstawiającego „jedynie słuszne” rozwiązania. Organy samorządu terytorialnego, z braku
wystarczających możliwości, nie mogą bowiem pełnić roli strategicznego inwestora, nie
dysponują także wystarczającą władzą nad innymi podmiotami, aby móc w imperatywny
sposób nakazać akceptację i wymusić administracyjnie realizację określonej strategii.
Kompetencje organów samorządu terytorialnego są w tej materii ograniczone i tylko część
zjawisk i procesów składających się na funkcjonowanie i rozwój gminy podlega
bezpośredniej ingerencji władz samorządowych. Na inne z tych procesów, działania władz
mogą mieć wpływ pośredni, a na część z nich natomiast nie mają żadnego wpływu. Rodzi się
zatem pytanie: kto oprócz władz lokalnych powinien uczestniczyć w procesie formułowania
strategii. Odpowiedź na nie, choć niezwykle istotna z punktu widzenia sukcesu strategii, nie
wydaje się oczywista.
Podstawowe decyzje dotyczące podmiotowego układu procesów planowania, czyli
rozwiązanie kwestii, kto ma konstruować strategię, zależą de facto od akceptowanej postawy
władz samorządowych wobec roli ludzi i społeczności w tym procesie, a generalnie
wszystkich aktorów procesu rozwoju lokalnego. Zgodnie z sugestiami P. Neergarda76, przy
akceptacji pasywnej postawy wobec człowieka jako uczestnika procesu rozwoju lokalnego
mamy do czynienia ze strategią ekspertów albo strategią w której dominują elementy
technokratyzmu. W obydwu przypadkach przygotowanie i wdrożenie strategii powierza się
grupie ekspertów. Natomiast strategie społecznie reprezentatywne, w których dominuje
element partnerstwa i uczestnictwa a wywodzące się z postulatu aktywnej postawy wobec
człowieka, zakładają angażowanie w proces konstrukcji strategii tych podmiotów, które
zmiany te będą realizować oraz tych, które pozostawać będą w sferze skutków tych zmian.
Strategie konstruowane wedle formuły partycypacyjnej stwarzają zatem wszystkim
76
Zarys metodyki… op. cit., s. 18.
42
zainteresowanym jednostkom i grupom społecznym możliwość wywierania realnego wpływu
na kierunek i treść zawartych w nich zmian.
Deklaracje takich samych założeń zaobserwować można w wynikach badań L. J.
Bourgeoisa i D.R.Brodwina77, wyróżniających kilka alternatywnych metod wdrażania
strategii. Takie metody jak: rozkazodawcza i reorganizacyjna charakteryzują się pasywną
postawą wobec społeczności lokalnej, a ich efektem jest wspomniana wcześniej strategia
ekspercka. Niemniej jednak taki sposób budowy strategii wyłączający znaczną część aktorów
rozwoju z prac nad jej koncepcją rodzi poważne niebezpieczeństwa społecznej kontestacji i
potencjalnego braku ich zainteresowania jej realizacją. Istotne ograniczenia takich strategii
mogą być pokonane poprzez podejścia kooperacyjne i kulturowe do jej budowy78. Ma to
miejsce w sytuacji kiedy w proces konstrukcji włączeni zostają wszyscy kluczowi aktorzy –
uczestnicy procesu rozwoju79. Służy to uzyskaniu decydującego wsparcia społecznego dla
realizacji deklarowanych celów i strategii organizacji, oraz ułatwia szczegółowe określenie
powinności i zobowiązań poszczególnych aktorów - podmiotów procesu rozwoju do
podejmowania działań na rzecz wdrożenia strategii. Ponadto wykorzystanie doświadczeń i
wiedzy szerszej reprezentacji aktorów - podmiotów procesu rozwoju uzupełnia informacje
władz lokalnych i pozwala na spojrzenie na proces jej konstrukcji z innej, szerszej
perspektywy. Mimo jednak niewątpliwych zalet, partycypacyjna formuła konstrukcji strategii
ma również istotne wady. Przykładowo, dążenie grup do uzyskania konsensusu może
prowadzić do obniżenia sprawności działania, deformacji w ocenie rzeczywistości i w efekcie
wpływać negatywnie na jakość grupowych decyzji. Powstałe w ten sposób strategie, choć
politycznie i społecznie bardziej wykonalne, charakteryzować może obniżona trafność.
R. Koch80 na pytanie: „kto powinien opracować strategię?” odpowiada, iż nie ma
sensu powoływanie zespołu ekspertów, który najpierw sam konstruuje strategię a później
nadzoruje proces jej wdrażania przez aktorów lokalnych. Podmioty – aktorzy procesu
lokalnego rozwoju uczestniczący w procesie konstrukcji strategii muszą nie tylko ją rozumieć
i w nią wierzyć ale także dysponować wystarczającym autorytetem i ufnością we własne siły
aby na różnych etapach życia organizacji rozwijać pewne elementy strategii a z innych
rezygnować. Dlatego, strategię rozwoju lokalnego powinni opracowywać lokalni aktorzy
77
J. Supernat: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 177.
W podejściach rozkazodawczym i reorganizacyjnym kierownictwo koncentruje się na opracowaniu najlepszej
strategii (czyniąc to we własnym zakresie albo nadzorując zespół planistów), a następnie nakazuje
podwładnym jej realizację, sama także podejmując działania zmierzające do jej realizacji. W realiach
funkcjonowania społeczności lokalnych nie do spełnienia są jednak podstawowe założenia warunkujące
skuteczność takiego postępowania.
79
W podejściu kulturowym dominują jeszcze szerzej pojmowane zjawiska i mechanizmy partycypacji.
80
R. Koch: Strategia… op. cit., s. 21.
78
43
faktycznie odpowiedzialni za jej realizację i współpracujący z konsultantami. Konsultanci
powinni być najsilniej angażowani w początkowych fazach realizacji strategii, a potem
stopniowo usuwać się winni „w cień”, w miarę jak lokalni aktorzy – uczestnicy procesu
rozwoju coraz bardziej oswajają się ze strategią, utożsamiają się z nią i nabierają umiejętności
jej twórczej adaptacji.
Nie oznacza to, że udział doświadczonych ekspertów uznać można w fazie
opracowywania strategii za zbędny. W budowie strategii potrzebna jest ekspercka pomoc,
obejmująca doradztwo metodyczne i merytoryczne, łączone z moderacją całości procesu
strategicznego. Niezbędny jest także udział ekspertów w przygotowaniu formalnego
dokumentu końcowego strategii81.
To co wydaje się nie budzić wątpliwości to fakt, że strategia rozwoju lokalnego
powinna być zawsze strategią gminnej społeczności a nie strategią ekspertów. Ostatecznego
wyboru długofalowych celów i decyzji jakie działania należy podjąć, aby doprowadzić do ich
realizacji, nie może podjąć zatem żaden, nawet najbardziej kompetentny i uznany ekspert.
Możliwie wielu lokalnych liderów, radnych i osób na stanowiskach powinno rozumieć sens
opracowania strategii, być zdolnymi do podjęcia dyskusji i refleksji nad najbardziej nawet
fachowymi propozycjami ekspertów i mieć poczucie osobistej odpowiedzialności za skutki
wyboru błędnej lub mało efektywnej strategii82.
Wkład ekspertów ma więc charakter usługowy, techniczny, dotyczyć winien raczej
strony redakcyjnej, poprawności formalnej, czy konkretnych rozwiązań technicznych. Nie
może on jednak być rozumiany jako substytut roli lokalnych aktorów w planowaniu i
podejmowaniu strategicznych decyzji.
Pomimo wspomnianych wad podejścia kooperacyjnego, coraz powszechniejszym
wydaje się być przekonanie, iż właśnie partnerskie, partycypacyjne planowanie jest jedynym
dopuszczalnym trybem prac nad strategią rozwoju lokalnego. Planowanie strategiczne w
jednostkach samorządowych powinno być bowiem z natury postrzegane jako proces
społeczny83. Jedynie włączenie do prac nad strategią przedstawicieli społeczności lokalnej,
reprezentujących różne środowiska i grupy interesów oraz osiągnięcie szerokiego konsensusu
daje gwarancję efektywnego wdrożenia strategii84. Strategia mająca oparcie w podmiotach
poza urzędem gminy nie jest bowiem zwykle utożsamiana ze sprawującą władzę aktualną
81
A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne… op. cit., s. 399.
Lokalne strategie… op. cit., s. 5.
83
Z tekstu opracowanego przez zespół trenerów Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i
Administracji, http://www.miasta.org.pl
84
Z założeń metodologicznych do strategii rozwoju województwa dolnośląskiego,
http://strategia.dolnyslask.pl/strategia_30.07.1999/3założenia.html
82
44
opcją polityczną – co daje jej szansę przetrwania kolejnych wyborów samorządowych.
Strategia rozwoju lokalnego powinna stanowić swoistą własność lokalnej społeczności,
wszystkich podmiotów – aktorów procesu lokalnego rozwoju i wszystkie lokalne podmioty
powinny mieć możliwość wpływu na ostateczny jej kształt i jej realizację.
45
2.3.2. Trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii.
Uspołecznienie procesu planowania strategicznego w gminie, czynić może prace nad
strategią bardziej skomplikowanymi, czasochłonnymi i zwykle bardziej kosztownymi. Sam
fakt uczestnictwa aktorów lokalnych w pracach nad strategią nie jest jednak gwarantem jej
sukcesu. Decyzja ta rodzi szereg problemów technicznych, organizacyjnych, czy nawet
dylematów w sferze planistycznej etyki, których pozytywne rozstrzygnięcie warunkować
może wystąpienie oczekiwanych korzyści, uzasadniających celowość zastosowania takiego
podejścia w pracach nad strategią.
Idea możliwości wpływania na ostateczny kształt strategii rozwoju lokalnego
oferowana wszystkim mieszkańcom i innym podmiotom, czyli demokratyzacja procesu
planowania jest niezwykle atrakcyjna, ale w praktyce – w formie demokracji bezpośredniej –
niemożliwa do realizacji. Pomijając brak chęci, zainteresowania i jakiejkolwiek wizji
przyszłości tak charakterystyczny dla wielu członków dzisiejszych społeczności lokalnych,
byłoby technicznie niemożliwe zebranie na przykład stu tysięcy mieszkańców i innych
podmiotów i przeprowadzenie procesu planowania strategicznego z ich udziałem. Jeżeli w
ogóle można mówić o udziale społeczności lokalnej to może on przyjąć postać badania
ankietowego, pozwalającego wstępnie artykułować jej potrzeby, oczekiwania i aspiracje85.
Faktyczne decyzje zapadają w znacznie węższym gronie podmiotów – uczestników procesu
lokalnego rozwoju. W zależności od tego jakie grupy społeczne, podmioty (lub raczej interesy
grup społecznych czy podmiotów) są reprezentowane w owym gronie, strategia powstała w
toku prac tego gremium może być bardziej lub mniej poprawna i wykonalna.
Dość powszechnie uważa się, iż grono to powinna cechować społeczna
reprezentatywność. Pojęcie reprezentatywności, w swoim słownikowym znaczeniu, nie
określa jednak precyzyjnie jego natury. Krokiem w kierunku sukcesu strategii nie jest to by
grupa podejmująca decyzje reprezentowała wszystkie podmioty czy też stanowiła wierne
odwzorowanie układu sił bądź oczekiwań w społeczności lokalnej86. Kluczowym wydaje się
postulat by w prace nad strategią zostały przede wszystkim bezpośrednio zaangażowane
podmioty istotne z punktu widzenia realizacji strategii. Chodzi – w tym kontekście - zarówno
85
Badania ankietowe w toku prac nad strategią rozwoju lokalnego, przeprowadzono np. w Lesznie: W. Budner,
W. M. Gaczek, J. Nowak, D. Bartkowska-Nowak, W. Gulczyński: Strategia rozwoju Leszna. Wydanie I,
Warszawa 1998, s. 7.
86
Warto tu zaznaczyć, że uczestnicy rozwoju, których potencjalnie należy brać pod uwagę to nie tylko podmioty
rezydujące w danej miejscowości, ale również te, których interesy związane są z tym co zachodzi wewnątrz
danej gminy.
46
o podmioty, których zachowania znacząco warunkują sukces w rozwoju lokalnym, jak i
podmioty znacząco podlegające wpływom jego efektów. Doboru uczestników należałoby
więc dokonać zarówno z punku widzenia ich znaczenia jak i siły oddziaływania87. Znaczenie
aktora to waga jaką przywiązuje się do zaspokojenia jego potrzeb i respektowania jego
interesów w ramach strategii, natomiast siła to realna możliwość oddziaływania aktora na
strategię. Wpływ ten może mieć zarówno charakter pozytywny – aktywny udział we
wdrażaniu zaplanowanej strategii, jak i negatywny – tworzenie przeszkód w procesie jej
implementacji.
Znaczenie i siła są czymś zupełnie różnym i wcale nie muszą być skorelowane.
Oznacza to, że występować mogą aktorzy mocno zależni od strategii, charakteryzujący się
jednocześnie znikomą zdolnością do uczestniczenia w procesie jej budowy i realizacji.
Równocześnie mogą pojawić się podmioty nieistotne z punku widzenia wpływu obranej
orientacji strategicznej, z którymi należy się jednak liczyć zważywszy na szanse i zagrożenia
dla sukcesu strategii, wynikające z ich zachowania.
Partycypacja podmiotów, dla których strategia jest tworzona jest podstawą zawartych
w niej rozstrzygnięć aksjologicznych, zaś uwzględnienie interesów aktorów o dużej sile
oddziaływania warunkuje wykonalność strategii. Włączenie w proces formułowania strategii
poszczególnych podmiotów oznacza bowiem potencjalne uaktywnienie zasobów będących w
ich dyspozycji. Zatem o randze podmiotów w procesie planowania rozwoju lokalnego, w
dużej mierze decyduje znaczenie zasobów, które podmioty te kontrolują. Istotna jest tu nie
tylko kontrola bezpośrednia, ale również pośrednia, wynikająca ze skomplikowanej sieci
powiązań podmiotów i czynników rozwoju na scenie lokalnej.
W tym kontekście niezwykle ważną jawi się na przykład rola podmiotów
gospodarczych. Lokalna gospodarka jest podstawą trwałego rozwoju gminy. Bez rozwoju
gospodarczego nie można realnie planować rozwoju lokalnego w innych wymiarach. Jak
wspomniano wyżej, tylko niewielka cześć bazy ekonomicznej jest kontrolowana przez władze
lokalne. Faktycznie to podmioty gospodarcze decydują o sytuacji ekonomicznej gminy i
jednostek. Śledząc rzeczywistość uważniej niż społeczność lokalna, są one bardziej wrażliwe
na zmianę warunków działania i równocześnie bardziej mobilne. Stąd, nie ignorując potrzeb
„zwykłych mieszkańców”, strategia powinna w pierwszym rzędzie brać pod uwagę ich
interesy.
Uwzględnienie
w
procesie
konstrukcji
strategii
znaczących
podmiotów
gospodarczych zwiększa realną autonomię decyzyjną twórców strategii, rozumianą jako
87
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego… op. cit., s. 70.
47
swoboda decyzji i wyboru w tych sferach funkcjonowania organizacji, które mają kluczowe
znaczenie dla realizacji jej autonomicznych wartości i celów88.
Niezwykle istotnym aspektem z punktu widzenia wykonalności strategii może okazać
się także reprezentatywność polityczna podmiotów zaangażowanych w jej budowę,
zabezpieczająca na przykład przed potencjalnymi antagonizmami na linii Zarząd gminy –
Rada gminy, gdy organy te wywodzą się z różnych opcji politycznych, czy też przed zupełną
utratą woli realizacji strategii w przypadku dojścia do władzy ugrupowań opozycyjnych w
stosunku do tych, które rządziły w trakcie konstruowania strategii.
Dobór aktorów budujących strategię w dużej mierze determinuje również jakość
strategii w sensie jej oryginalności, unikatowości, skuteczności proponowanych działań,
poprzez dopasowanie ich do rzeczywistej sytuacji gminy, nie widzianej jednostronnie, np.
„oczami” miejskich urzędników. Wśród uczestników procesu konstrukcji strategii powinny
się więc znaleźć osoby o twórczym, również opozycyjnym – do powszechnie prezentowanego
– nastawieniu, przy tym myślące i działające perspektywicznie, posiadające własną wizję
przyszłości. Jakość strategii może zależeć od różnorodności tworzących ją podmiotów w
wymiarze postrzegania rzeczywistości. Dlatego rozsądne wydaje się zaangażowanie
przedstawicieli
różnorodnych
warunkujących
wykonalność
aktywności
strategii
–
społeczno-gospodarczych,
podmiotów
gospodarczych,
nie
ale
tylko
–
również
przedstawicieli organizacji pozarządowych, nauki, czy lokalnych autorytetów, tzw. „liderów
opinii lokalnej”.
Odpowiedni skład grupy aktorów bezpośrednio uczestniczących w procesie
konstrukcji strategii to z jednej strony szansa na stworzenie wartościowej strategii, z drugiej,
ważny element na drodze do budowy sprawnego układu instytucjonalno – podmiotowego89,
88
89
Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, PWE, Warszawa 1993, s. 10.
Wyróżnienie kluczowych podmiotów rozwoju lokalnego stanowi faktycznie element analizy podmiotowej,
jednak nie wyczerpuje jej zakresu. Kolejne niezbędne do przeprowadzenia etapy to:
− identyfikacja sposobu postrzegania sytuacji obszaru (i poszczególnych czynników składających się na nią)
przez poszczególne podmioty, oraz określenie stopnia zbieżności z oceną władz lokalnych;
− analiza sposobu postępowania zidentyfikowanych podmiotów, ich zachowań oraz stosowanych strategii
osiągania założonych celów;
− badanie typu aktualnego i potencjalnego wpływu wyróżnionych podmiotów na rozwój obszaru;
− wskazanie pól aliansów i konfliktów pomiędzy poszczególnymi podmiotami;
− diagnoza oddziaływania wyróżnionych podmiotów w poszczególnych fazach procesu strategicznego, ze
względu na:
− sposób zaangażowania (aktywny, pasywny),
− charakter oddziaływania (pozytywny, negatywny).
Dopiero przeprowadzenie takiej analizy w pełnym zakresie stanowi solidną podstawę do dalszych prac nad
strategią.
48
rozumianego jako zespół najważniejszych podmiotów, które uznały cele strategiczne całej
organizacji za korzystne dla siebie, wypracowały procedury współdziałania, w ramach
których są w stanie osiągnąć zamierzone rezultaty i czują się współodpowiedzialne za ich
osiągnięcie. W ramach takiego układu ma szansę urzeczywistnić się idea partnerstwa
publiczno-prywatnego, współdziałanie administracji, podmiotów gospodarczych i środowisk
społeczno-zawodowych, umożliwiające montaż środków finansowych z różnych źródeł i
wspólne wysiłki na rzecz przełamania barier formalno-prawnych.
Źródło: K. Wrana: Partnerstwo w strategiach rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Zarządzanie Strategiczne
Rozwojem Lokalnym i Regionalnym. Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 155.
49
2.3.3. Przywództwo i instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii
Zdaniem G. Streib’a, jednym z koniecznych warunków sukcesu każdego działania
strategicznego jest przywództwo90. Skuteczne planowanie strategiczne wymaga lidera, który
sprawuje pieczę nad całym procesem. Jak już wcześniej zaznaczono, to władze lokalne są
najważniejszym aktorem sceny lokalnego rozwoju i jego naturalnym liderem. One bowiem
posiadają społeczny mandat do pełnienia takiej roli. Są one strażnikami dobra publicznego i
rzecznikiem interesów społeczności lokalnej.
Przedstawiciele władzy – faktycznie – mogą z powodzeniem spełniać rolę patrona,
orędownika procesu budowy strategii, nie mają jednak wystarczających kompetencji by
pełnić rolę przywódcy w pełnym tego słowa znaczeniu. Kluczową rolę w teorii przywództwa
odgrywa pojęcie wizji. Lider organizacji zanim zainicjuje zmiany musi posiadać obraz
pożądanego, przyszłego stanu organizacji, aby móc wyznaczać perspektywiczne kierunki
działań. Pamiętając, iż wizja gminy powinna kształtować się w wyniku pracy zespołowej
aktorów lokalnych i uwzględniając postulat partnerskiego planowania, za rzeczywistego
lidera procesu rozwoju lokalnego uznać można – przykładowo – Radę Liderów Lokalnych
jako zbiorowego autora strategii i faktyczny podmiot planowania strategicznego.
Różni autorzy są w zasadzie zgodni co do konieczności powołania swoistego ciała
społecznego, o określonej strukturze organizacyjnej, procedurach i zasadach postępowania;
podmiotu, który stwarzałby odpowiednie warunki instytucjonalne, pozwalające zintegrować
merytoryczne i metodyczne umiejętności zespołu ekspertów z praktycznymi doświadczeniami
społeczności lokalnej. Rada Liderów Lokalnych, proponowana przez A. Klasika91, to tylko
jedna z możliwych denotacji tej struktury. G. Gęsicka92 mówi przykładowo o Komitecie
Lokalnym, a T. Domański93 o Konwencie Rozwoju Gminy.
Rada Liderów Lokalnych jest strukturą powołaną dla opracowania strategii rozwoju
gminy, pełni rolę podmiotu planowania strategicznego. Kształt i zasady działania Rady
powinny być więc zorientowane na to by nadać jej atrybuty, które podmiot planowania
strategicznego musi posiadać. Strategiczne decyzje podejmowane przez liderów lokalnych
muszą być autonomiczne. Procedury współdziałania Rady z zewnętrznymi ekspertami
powinny więc wyraźnie określać charakter relacji pomiędzy tymi dwoma stronami procesu
90
R. P. McGowan, D. Wittmer: Gaining a competitive edge: Economic development strategies for state and
local governments. W: Public Administration Quarterly. Randallstown, Fall 1998, s. 301-314.
91
A. Klasik: Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 20.
92
G. Gęsicka: Partnerstwo w rozwoju lokalnym. Cooperation Fund, Katowice 1996, s. 20.
93
T. Domański: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy. Hamal Books, Łódź 1999, s. 65.
50
konstrukcji
strategii.
Zadaniem
ekspertów
jest
udzielanie merytorycznej
pomocy,
organizowanie pracy podczas warsztatów, pobudzanie i ukierunkowywanie myślenia liderów
na aspekty strategiczne. W żadnym razie jednak nie może to prowadzić do sytuacji, w której
eksperci przejmują role planistów i podejmują wiążące decyzje, a lokalni liderzy stanowią
jedynie publiczność.
Niezbędnym
–
obok
autonomiczności
–
atrybutem
podmiotu
planowania
strategicznego jest też jego kreatywność, rozumiana jako wrodzona lub nabyta zdolność do
formułowania i rozwiązywania problemów organizacji. Zasadnicze znaczenie przypisuje się
cechom podmiotu planującego, które decydują o zdolnościach do inicjowania procesów
endogenicznego rozwoju i kojarzenia ich z procesami rozwoju wymuszanymi przez
otoczenie94. Rada Liderów Lokalnych spełni to wymaganie jeśli stanie się szerokim forum
dialogu publicznego o najważniejszych sprawach przyszłości gminy. Konstruktywna krytyka,
ujawnianie konfliktów i ich jak najwcześniejsze rozwiązywanie może pomóc wypracować
powszechnie akceptowane, twórcze rozwiązania. Równie istotne co kompetencje są
inicjatywa i chęć zaangażowania w proces planowania, dlatego niezwykle ważnym zadaniem
– warunkującym jakość wyników pracy Rady – jest stworzenie odpowiedniej atmosfery,
klimatu twórczej kreatywności wśród lokalnych podmiotów
To właśnie w Radzie Liderów Lokalnych urzeczywistnia się idea collaborative
planning, gdzie wszelkie rozstrzygnięcia i postanowienia zapadają na zasadzie konsensusu.
Zakłada się, że w razie rozbieżności stanowisk należy dążyć – w drodze dyskusji i
argumentacji – do osiągnięcia takiego kompromisu. Wyklucza się natomiast możliwość
głosowania, które dzieliłoby uczestników planowania grupowego na wygranych i
przegranych95. W praktyce taka jednomyślność może okazać się jednak nieosiągalna, ważne
jednak jest aby wybrane rozwiązania strategiczne zaspokajały interesy jak największej liczby
podmiotów (szczególnie tych kluczowych w procesie realizacji), przy respektowaniu –
przynajmniej w podstawowym zakresie – interesów pozostałych podmiotów.
Rada Liderów Lokalnych spełnia swoją rolę jeśli jej powołanie pozwala stworzyć
dogodne warunki do partnerskiego planowania, a w rezultacie jej pracy powstanie strategia, z
którą lokalni liderzy będą się identyfikować, gdyż będą jedynymi autorami zawartych w niej
wyborów. Partnerstwo w fazie planowania powinno przerodzić się we współpracę w fazie
wdrażania uzgodnionego pakietu priorytetowych projektów rozwojowych, dając duże szanse
na udane wprowadzenie w życie koncepcji rozwoju lokalnego.
94
95
Planowanie strategiczne. Op. cit., s. 11.
Zarządzanie rozwojem lokalnym. Op. cit., s. 21
51
2.3.4. Wiarygodność i metodologiczna poprawność prac diagnostycznych
2.3.4.1. Prawidłowe rozpoznanie przyszłości
Planowanie polega na przygotowaniu decyzji i przyszłych działań. Zbudowanie w
pełni skutecznej koncepcji strategicznej wymaga więc dokładnego rozpoznania przyszłych
warunków działania. Rzeczywistość pokazuje jednak, iż otoczenie w którym funkcjonuje
gmina nie jest zupełnie stabilne a precyzyjna diagnoza i przewidywanie zmian w nim
zachodzących nie jest w pełni możliwe. Ta niepewność powoduje, że strategia „sztywna”,
jednowariantowa, zakładająca jeden konkretny obraz przyszłości, może z upływem czasu
okazać się zupełnie nieprzystającą do rzeczywistości, a przez to nieskuteczną. Szansa sukcesu
strategii rośnie wraz z jej elastycznością. Ryzyko jej porażki można ograniczyć tworząc
warianty postępowania, uwzględniające możliwe kierunki ewolucji warunków działania.
Trafność budowanych wariantów zależy w dużej mierze od tego, na ile prawidłowo
zostanie rozpoznane pole potencjalnych zmian warunków działania gminy. Oczywiste jest
bowiem, że do stworzenia skutecznego wariantu postępowania w określonej sytuacji
niezbędne jest wcześniejsze uświadomienie sobie, że dana sytuacja może faktycznie zaistnieć.
Powszechnie stosowanym narzędziem rozpoznawania przyszłego otoczenia organizacji są
metody scenariuszowe. Nie służą one prognozowaniu przyszłości, lecz właśnie wskazaniu w
jakim przedziale zmienności przyszłość najprawdopodobniej będzie się zawierać.
Na wartości scenariuszy w dużej mierze mogą zaważyć błędy popełnione w fazie ich
budowy. Niektóre nieprawidłowości, poza ujemnym wpływem na wiarygodność wyników,
szczególnie utrudniają wykorzystanie scenariuszy w dalszych pracach nad strategią.
Pominięcie w fazie analizy przyszłości lokalnych aktorów i powierzenie konstrukcji
scenariuszy grupie zewnętrznych ekspertów może doprowadzić do ich oderwania od reszty
procesu planowania strategicznego. Często popełnianym błędem jest również analizowanie
zbyt wielu trendów96, w związku z czym utrudnione jest opracowanie adekwatnych
wariantów działania97.
Samo uruchomienie procedury tworzenia scenariuszy przyszłych stanów otoczenia nie
gwarantuje oczywiście osiągnięcia zadowalającego produktu końcowego w postaci
96
P. Koćwin zestawił co prawda 19 typowych trendów w otoczeniu systemu społeczno-ekonomicznego, które
mogą mieć istotny wpływ na warunki funkcjonowania gminy. Wydaje się jednak, że wybór trendów do
analizy, a w szczególności ocena ich siły i kierunku wpływu na gminę musi być zindywidualizowana.
Źródło: P. Koćwin: Diagnozowanie możliwości rozwojowych gminy. W Zarządzanie rozwojem gminy w
zespołach miejsko-przemysłowych. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w
Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach; Katowice 1996, s.69.
97
G. Gierszewska, M. Romanowska: Analiza strategiczna przedsiębiorstwa. PWE, Warszawa 2000, s. 78.
52
elastycznej strategii, pozwala jednak uświadomić uczestnikom procesu planistycznego, że
przyszłość jest niepewna i może być różna. Ta świadomość oraz scenariusze zmniejszające
poziom niepewności w podejmowaniu decyzji to dobre podstawy do budowania
różnorodnych wariantów realizacji przyjętej wizji i celów. Natomiast pominięcie fazy
budowy scenariuszy, błędy metodologiczne w tej fazie, lub brak umiejętności czy woli
późniejszego wykorzystania wniosków z nich płynących, może mieć fatalne skutki dla
końcowego efektu prac nad strategią. Powstała strategia okazać się może w takiej sytuacji
całkowicie „nieodporna” na jakiekolwiek zmiany w otoczeniu. Pojawienie się barier w
realizacji, może zakończyć się jej porzuceniem, przy braku jakichkolwiek planów
awaryjnych, alternatywnych dróg realizacji celów. Z drugiej strony brak przygotowania do
modyfikacji, czy adaptacji działań na skutek zmiany warunków może oznaczać
zaprzepaszczenie szans rozwojowych, które mogą potencjalnie się pojawić już w trakcie
realizacji strategii – to, przy przyjętej w tym opracowaniu definicji sukcesu strategii również
należałoby uznać za porażkę.
2.3.4.2. Wysoka jakość danych wejściowych
Zgodnie z duchem informatycznego sloganu „garbage in- garbage out” o wartości
jakiejkolwiek analizy decyduje w dużej mierze jakość danych wejściowych. Stąd szeroko
poruszany jest w literaturze temat czynników sytuacyjnych, które powinny być brane pod
uwagę przy diagnozowaniu potencjału gminy i jej otoczenia. Wśród źródeł niebezpieczeństwa
spłycenia diagnozy wymienia się98:
- formułowanie niepełnych list czynników; deformacja uzyskanego obrazu warunków musi
przenosić się na deformację wyciąganych na jego podstawie wniosków,
- definiowanie czynników zbyt ogólnikowo, co w dalszej kolejności rzutuje na rozmycie
identyfikowanych problemów i brak precyzji proponowanych sposobów ich rozwiązania,
- zastępowanie
racjonalnych
hipotez
na
temat
przyszłej
ewolucji
czynników
formułowaniem „pobożnych życzeń” na temat pożądanego stanu rzeczy,
- pomijanie zabiegu hierarchizacji czynników.
Za poważny błąd należy również uznać bezkrytyczne przyjmowanie danych
statystycznych, operowanie wielkościami globalnymi i uśrednionymi. Przykładowo,
doskonałe wskaźniki długości sieci wodociągowej i ilości dróg o twardej nawierzchni w skali
98
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia…op. cit., s.75.
53
gminy nie mogą być automatycznie uznane za silną stronę jeżeli równocześnie nie ma
dojazdu ani dostępu do wody na terenie w którym rozważa się rozwój przemysłu.
Oprócz listy konkretnych parametrów interesujące jest również zagadnienie spojrzenia
na dostępne dane i ich oceny. Analizując przedsiębiorstwo nie ma zwykle wątpliwości, że
jego siły i słabości mają znaczenie względne i zależą zwłaszcza od potencjału konkurentów.
Przyjęcie tego samego założenia w przypadku gminy oznacza konieczność identyfikacji jej
konkurentów, co nie jest tak oczywiste jak w przypadku przedsiębiorstw. Choć logicznymi
kryteriami wyboru wydają się tutaj na przykład funkcje pełnione przez dany ośrodek, czy
oferowany produkt, to – przykładowo - autorzy strategii rozwoju „Tychy 2010” określili
największych konkurentów miasta na podstawie analizy możliwości ekspansji przestrzennej i
równowagi w zakresie wyposażenia technicznego99. Zważywszy że istotą funkcjonowania
gminy nie jest tak jak w przypadku przedsiębiorstwa oferowanie produktu na zewnątrz i
konkurowanie, można jednak podejrzewać, że spojrzenie na siły i słabości przez pryzmat
konkurentów nie jest decydujące w przypadku gminy. Istotniejsza jest odpowiedź na pytanie:
jak aktualne i antycypowane, wewnętrzne uwarunkowania wpływają na możliwość
osiągnięcia zamierzonych celów.
Wykorzystanie w analizie danych o niskiej jakości (niepełnych, nieprawdziwych, nie
na temat) nieuchronnie prowadzi do powstania poważnych w skutkach błędów w końcowych
wynikach, jak i wnioskach wyciąganych na ich podstawie. Diagnozowanie sytuacji gminy i
jej otoczenia ma umożliwić zbudowanie planu strategicznego i jego realizację. Jednak, gdy
obraz sytuacji powstały w wyniku analizy strategicznej jest zdeformowany, nieprecyzyjny,
sam plan z dużym prawdopodobieństwem również będzie oderwany od rzeczywistości, a
przez to niewykonalny.
2.3.4.3. Trafna identyfikacja kluczowych problemów rozwoju
Definiowanie kluczowych problemów rozwoju zwieńcza etap diagnozy strategicznej.
Ważkość tego zabiegu tkwi w tym, iż stanowi on wstęp do precyzowania celów
strategicznych i projektowania konkretnych przedsięwzięć, czyli faktycznego planowania.
Dokładne zdefiniowanie problemów rozwoju to podstawa poszukiwań skutecznego ich
rozwiązania. Prawidłowa identyfikacja kluczowych problemów rozwoju gminy ma zatem
niebagatelne znaczenie dla jakości i skuteczności całej strategii rozwoju.
99
Założenia do strategii rozwoju: Tychy 2010. Wisła - Tychy 1999, s. 21.
54
Źródłami
informacji
o
potencjalnych
problemach
rozwoju
są
czynniki
charakteryzujące sytuację gminy i jej otoczenia a przede wszystkim interakcje między nimi.
Standardowo stosowaną techniką diagnostyczną pozwalającą skonfrontować szanse i
zagrożenia płynące z otoczenia z mocnymi i słabymi stronami organizacji jest znana metoda
SWOT. Mimo pozornej prostoty tego narzędzia jego wykorzystanie charakteryzuje się
częstokroć wieloma błędami technicznymi, które osłabiają jakość formułowanych na jej
podstawie wniosków100. Konfrontacja czynników sytuacyjnych w praktyce może ograniczyć
się do sporządzenia „równoległych” list sił, słabości, szans i zagrożeń, z pominięciem
koniecznego etapu rozpatrywania występujących między nimi powiązań. To oraz –
przykładowo
–
błędna
kategoryzacja
czynników
(zwłaszcza
mylenie
czynników
zewnętrznych z wewnętrznymi) ogranicza do zera możliwość sensownego rozpoznania
problemów wymagających rozwiązania. Walory wyników analizy zostają również mocno
ograniczone jeśli ocena sytuacji zostaje dokonana statycznie, tylko na dany moment.
Prawidłowa identyfikacja problemów w kontekście strategii nie może być dokonana „w
punkcie”, ale w przedziale czasowym na który została zaplanowana realizacja strategii101.
Trafna identyfikacja problemów o rzeczywiście kluczowym znaczeniu jest warunkiem
koniecznym dla poprawnego ukierunkowania działań strategicznych. Mechaniczne natomiast
potraktowanie zabiegu badania relacji między czynnikami sytuacyjnymi, prowadzi zwykle do
uzyskania szerokiego spektrum problemów, których większość stanowią problemy mało
istotne, a czasem nawet pozorne. W konsekwencji następuje rozproszenie ograniczonych
środków i brak perspektyw na uzyskanie zadowalających rezultatów na jakimkolwiek polu
działań. Sytuacja taka przeczy całej logice tworzenia strategii.
Nadto, przyznanie nadrzędnej roli wartościom i aspiracjom społeczności lokalnej
sugeruje spojrzenie na kategorię kluczowych problemów rozwoju właśnie przez ich pryzmat.
Nie ma wątpliwości, że jedynie trafnie zidentyfikowane i poprawnie zdefiniowane problemy
stanowić mogą podstawę poszukiwania ich efektywnych rozwiązań oraz definiowania celów.
Poprawne zidentyfikowanie strategicznych problemów rozwoju wymaga skonfrontowania
danych dotyczących powiązań między czynnikami sytuacyjnymi z wartościami i
oczekiwaniami ustalonymi w ramach analizy aksjologicznej. Kluczowe problemy trzeba
utożsamiać z barierami stojącymi na drodze do realizacji oczekiwań społeczności lokalnej.
100
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia…op. cit., s.75.
Stąd konieczność prognozowania ewolucji czynników sytuacyjnych w przyszłości – co umożliwia
zdynamizowanie analizy SWOT, poprzez przygotowanie macierzy dla różnych okresów. H. Weihrich
proponował przygotowanie pierwszej macierzy dla jakiegoś punktu w przeszłości, drugiej – dla
teraźniejszości, kolejnych wersji – dla różnych punktów w przyszłości zależnie od zakresu i celu analizy
Źródło: G. Gierszewska, M. Romanowska: Analiza… op. cit., s. 78.
101
55
Zdefiniowanie na podstawie takich przesłanek cele równoznaczne będą zatem z metodami
zaspokajania aspiracji lokalnych podmiotów. To pozwala by strategia pozostała swoistą
własnością społeczności lokalnej, z którą to strategią większość się identyfikuje i ją popiera.
W przeciwnym wypadku, gdy analiza strategiczna będzie przeprowadzana w oderwaniu od
ustaleń aksjologicznych, czyli sugestie odnośnie tego co „możemy” będą ignorować ustalone
wcześniej „czego chcemy”, strategia z dużym prawdopodobieństwem nie zostanie
zaakceptowana. Zbudowanie silnej koalicji na rzecz realizacji takiej koncepcji będzie
niezwykle trudne, a nawet skuteczne jej wdrożenie trudno uznać za generalny sukces strategii.
56
2.4. Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii
2.4.1. Sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów
W podrozdziale dotyczącym programów i projektów rozwoju postawiono tezę iż
warunkiem koniecznym udanego wdrożenia strategii rozwoju lokalnego jest nie tylko
„właściwa realizacja projektów” ale przede wszystkim „realizacja właściwych projektów”.
Nawet sprawna realizacja błędnie skonstruowanego programu rozwoju nie daje szansy
powodzenia; co więcej grozi „implementacyjną” katastrofą. Tylko tak można bowiem nazwać
sytuacje w ramach której z perspektywy kilku lat, obserwuje się że efekty wdrożenia
wybranych projektów nie mają wiele wspólnego z tym co deklarowane jest jako
indywidualnie pojmowany rozwój lokalny postrzegany przez pryzmat formułowanych w
strategii jego wizji i celów. Zmarnowanych w ten sposób zasobów, utraconego czasu i szans
nie da się już odzyskać.
Pomimo rosnącej świadomości kluczowej roli jaką pełni faza selekcji właściwych
projektów, za pośrednictwem których wdrażana jest strategia, stosowane kryteria tej selekcji
w niektórych przypadkach budzą wiele uzasadnionych wątpliwości. Przykładowo, Komitet
Lokalny w gminie Lubawka przedstawił następujące zestawienie głównych kryteriów wyboru
projektów102:
− wkład w rozwój gospodarczy gminy,
− zwiększenie zatrudnienia poprzez tworzenie nowych miejsc pracy,
− wykorzystanie własnego potencjału gospodarczego,
− możliwość uzyskania wsparcia finansowego ze źródeł zewnętrznych,
− zdolność do samodzielnego podtrzymania procesu rozwoju po zakończeniu programu,
− wpływ na tworzenie okoliczności sprzyjających realizacji zadań strategicznych,
przewidzianych do realizacji w następnej kolejności.
Tak sformułowana lista kryteriów, choć niewątpliwie „ma sens”, rodzi wątpliwości co do roli
strategii w procesie zarządzania tą gminą. Wysiłek włożony w analizę lokalnych aktorów,
identyfikację ich wartości, formułowanie wizji i potem celów, wydaje się niepotrzebny jeżeli
w rezultacie i tak w sferze zainteresowań funkcjonują jedynie idee przedsięwzięć które de
nomine doprowadzić mają do zwiększenia zatrudnienia, a ich zgodność z celami
102
Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 33.
57
strategicznymi jest bądź ignorowana, lub też uważana za tak oczywistą, że nie trzeba jej
dowodzić. W efekcie zaniedbywana jest konieczność zbadania i potwierdzenia faktu
spójności przedsięwzięć z celami, gdyż z założenia przecież wszystkie przedsięwzięcia mają
realizować strategię. W rzeczywistości jednak mimo że sam postulat spójności przedsięwzięć
z celami wydaje się oczywisty, nie implikuje on automatycznie faktu spójności wszystkich
deklarowanych przedsięwzięć/projektów rozwojowych z celami. Jako konieczny warunek
akceptacji i desygnowania przedsięwzięć do realizacji, fakt spójności musi zostać zbadany i
dowiedziony, a czynności tych nie sposób zastąpić ani autorytetem ani doświadczeniem
„ekspertów”.
Pod pojęciem spójności faktycznie rozumie się to co J. Regulski nazywa
skutecznością103, a J. Biniecki i B. Szczupak - celowością104. Projekt spójny z celami strategii
to taki, którego wdrożenie znacząco przybliża do realizacji tych celów. Dowodzenie istnienia
spójności jest więc równoznaczne z wykazaniem że bezpośrednie rezultaty realizacji
proponowanych projektów wywołają w przyszłości skutki które opisane są jako cele
strategiczne. Nie wydaje się to zabiegiem prostym, zważywszy na złożoność systemu jakim
jest gmina i problemów w nim występujących. Cele generalne (strategiczne) rozwoju,
formułowane są bardziej w formie dyrektyw i nie mogą bezpośrednio pełnić funkcji
kontrolnej, są one zwykle niekwantyfikowalne i praktycznie każdy projekt uznany być może
pośrednio za narzędzie ich realizacji. Równocześnie każdy z kluczowych problemów
rozwoju, które mają być rozwiązane, może mieć kilka przyczyn, a każda przyczyna może
rodzić kilka problemów. W sytuacji gdy projekty z założenia mogą przyczyniać się do
osiągnięcia kilku celów, a każdy z tych celów osiągany jest w wyniku realizacji wielu
projektów, niezwykle trudno precyzyjnie ocenić faktyczny wkład w realizację celów strategii,
oferowany przez konkretny projekt.
Nie istnieje przy tym żaden algorytm, metoda, czy narzędzie pozwalające dowieść ze
stuprocentową poprawnością spójności konkretnych projektów z założonymi celami. Są
jednak metody umożliwiające dokonanie wyboru projektów na podstawie racjonalnych
przesłanek. Każdy problem należy „zdekomponować” na tyle oddzielnych prostych
elementów na ile to jest możliwe (Kartezjusz). Dlatego pierwszym krokiem ku wyborowi
właściwych projektów jest wspomniana przy okazji omawiania celów i problemów rozwoju
dekompozycja
celów
strategicznych.
Osiągnąwszy
poziom
celów
operacyjnych,
kwantyfikowalnych i odpowiadających zakresem oczekiwanym rezultatom /efektom/
103
104
Cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 154.
J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. op. cit., s. 77.
58
projektów, uzyskać można wystarczającą podstawę konfrontacji potencjalnych skutków
realizacji projektów ze skutkami oczekiwanymi – wyrażonymi w celach rozwoju. Taka
pośrednia metoda tworzenia logicznych związków między celami i projektami stosowana jest
w ramach podejścia znanego pod nazwą Logical Framework Approach rozwiniętego przez
USAID już w końcu lat sześćdziesiątych105.
Skuteczne wdrażanie strategii rozwoju lokalnego wymaga myślenia raczej kategorią
portfela projektów niż pojedynczego projektu. Końcowy efekt w postaci pożądanego rozwoju
lub jego braku jest rezultatem realizacji całego pakietu projektów. Dlatego z punktu widzenia
sukcesu strategii istotne jest docelowe określenie potencjalnego wpływu na poziom realizacji
celów nie tyle pojedynczych projektów, co alternatywnych portfeli projektów i wybór
najkorzystniejszego z nich. Wartość portfela w takim rozumieniu nie stanowi prostej sumy
wartości składających się nań projektów. Pomocnym narzędziem przy porównywaniu
spójności alternatywnych portfeli projektów z celami strategii może okazać się Analytical
Hierarchy Process (AHP)106. Tworząc na bazie celów operacyjnych zhierarchizowany zbiór
kryteriów cząstkowych metoda ta umożliwia oszacowanie w jakim stopniu realizacja
poszczególnych, alternatywnych portfeli projektów pozwala osiągnąć wszystkie zamierzone
cele generalne.
Niemniej jednak należy pamiętać o tym, że decyzja odnośnie wyboru projektów czy
całego portfela projektów zawsze pozostaje w rękach ludzi. Jakakolwiek metoda dowodzenia
spójności projektów z celami strategii, nie uwalnia od odpowiedzialności twórców strategii.
Może jedynie zmniejszyć ryzyko błędu takiego wyboru.
Spójność projektów z celami, a raczej jej brak nadal pozostaje częstym powodem
nieskuteczności strategii. Kluczem do rozwiązania tego problemu jest przede wszystkim jego
uświadomienie. Dopiero przyznanie, że nie wszystkie tzw. projekty rozwojowe z definicji z
równą skutecznością przyczyniać się mogą do realizacji celów, stanowić może podstawę
poszukiwania i wyboru projektów właściwych i w konsekwencji skutecznego wdrożenia
strategii. W przeciwnym wypadku, gdy brak jest refleksji nad „wartością” i przydatnością
poszczególnych przedsięwzięć rekomendowanych w ramach strategii a mechanizm wyboru
przedsięwzięć priorytetowych z punktu widzenia realizacji tej strategii działa wysoce
nieskutecznie, nie ma podstaw by rokować sukcesu w realizacji strategii. Wdrożenie strategii
poprzez realizację wszystkich rekomendowanych przedsięwzięć skazane jest często na
105
Tempus Tacis Handbook on objective oriented project design & management. European Comission DG
XXII, 1997, s. 2.
106
E. H. Forman: Decision by Objectives, http://mdm.gwu.edu/Forman/DBO.pdf
59
niepowodzenie, z prostej przyczyny braku wystarczających zasobów i środków. Zaś nawet
skuteczna realizacja wybranych przedsięwzięć, bez wiarygodnych podstaw do dokonania tego
wyboru, w najlepszym wypadku kończy się osiągnięciem znaczących efektów, które jednak
mogą nie mieć nic wspólnego z deklarowanymi w strategii celami. Obydwie sytuacje można
uznać za niepożądane i równoznaczne z porażką strategii.
60
2.4.2. Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii
Wdrażanie strategii jest procesem złożonym. Wiąże się ono bowiem z planowaniem i
zarządzaniem realizacją całego pakietu przedsięwzięć, zlokalizowanych na różnych polach i
obszarach rozwoju, nierzadko realizowanych równocześnie. Sprostanie temu wyzwaniu jest
możliwe
jedynie
w
przypadku
funkcjonowania
w
gminie
efektywnych
struktur
organizacyjnych, zdolnych do skutecznego prowadzenia tego typu działań.
Strategia rozwoju lokalnego jest w polskich realiach pojęciem stosunkowo nowym107,
a istniejący w gminach układ organizacyjny108 nie jest przystosowany do jej sprawnego
wdrażania. Proste powierzenie obowiązku wdrożenia strategii jednemu lub kilku z
istniejących wydziałów Urzędu Gminy, bez odpowiednich działań dostosowujących, z dużym
prawdopodobieństwem doprowadzi do niepowodzenia. Podstawową barierą może okazać się
tak prozaiczny fakt jak brak kompetencji pracowników w dziedzinie planowania i realizacji
projektów, co już na samym wstępie skazuje strategię na porażkę. Pracownicy
desygnowanego wydziału mogą również postrzegać wdrażanie strategii jako dodatkowe,
kłopotliwe i niesprawiedliwie narzucone im obowiązki – takie podejście i wynikający z niego
brak zaangażowania może mieć negatywny wpływ na skuteczność procesu wdrażania
strategii. Wdrażanie prowadzone przez pojedynczy wydział, staje się działaniem
marginalnym, nie mającym zasięgu i rozmachu wynikającego z wymogów strategii i samego
procesu jej wdrażania. Logicznie pasujące do tej roli wydziały inwestycji w wielu gminach,
choć z założenia przygotowane do realizacji przedsięwzięć rozwojowych, mają swoje
sztywno określone środki i pole działań. Można oczekiwać, iż efekty ich działań, w sytuacji
gdy inne wydziały (np. spraw społecznych, gospodarki nieruchomościami, ochrony
środowiska czy komunikacji) angażują własne środki i zasoby w realizację swoich
niezależnych zadań, będą mocno ograniczone. Wdrażanie prowadzone równocześnie przez
kilka wydziałów, przy niezmienionych jednak zupełnie procedurach, słabej współpracy, i
znikomej wymianie informacji, może prowadzić do zupełnego braku koordynacji,
konsekwencji i logiki działań. Jak dowodzi praktyka, każdy z wydziałów dąży do realizacji
przedsięwzięć, które niejako wpisują się w jego kompetencje; „swoje” przedsięwzięcia
traktowane są jako priorytetowe i wymagające angażowania znacznych zasobów, co nie
107
Zdecydowana większość obecnie realizowanych strategii rozwoju lokalnego powstała nie wcześniej niż w
ciągu ostatnich 6 lat i stanowi pierwsze tego typu doświadczenie dla samorządów lokalnych.
108
Chodzi tu głównie o strukturę organizacyjną urzędu gminy, gdyż zwykle to władze lokalne pełnią funkcję
najważniejszego podmiotu planującego i realizującego przedsięwzięcia, poprzez które wdrażana jest strategia.
61
pozwala na skuteczne zarządzanie priorytetami, transfer i rozsądną – z punktu widzenia
całego planu wdrażania strategii – alokację środków.
Skuteczne wdrożenie strategii wymaga więc przeprowadzenia gruntownych zmian
organizacyjnych, prowadzących do powstania struktur zdolnych do stawienia czoła
złożonemu problemowi jakim jest planowanie i zarządzanie w układzie wieloprojektowym
czyli w układzie „portfela projektów”. Wymóg współzarządzania i koordynacji w ramach
portfela projektów sugeruje konieczność powołania jednostki koordynującej, stworzenia w
ramach urzędu stanowiska, wydziału, czy komórki, którą czyni się odpowiedzialna za
przygotowanie, planowanie i realizację projektów109. Zadania te nie mogą być jednak
wykonywane samodzielnie, niejako „równolegle” do innych wydziałów a raczej przy ich
wsparciu, dobierając ludzi i środki w zależności od przedmiotu projektu. Stworzenie
efektywnie funkcjonujących mechanizmów i procedur współpracy pozwolić może na
budowanie efektywnych kombinacji zasobów, wiedzy i doświadczeń zlokalizowanych
pierwotnie w różnych wydziałach. Wyraźne określenie koordynatora nie pozostawia
wątpliwości co do tego kto jest odpowiedzialny za wdrażanie, w przeciwnym razie
odpowiedzialni stają się „wszyscy”, czyli – w praktyce – nikt. Jednostka koordynująca ma
możliwość uzyskania całościowego obrazu procesu wdrażania, w przekroju wszystkich
realizowanych celów, projektów zorientowanych na ich osiąganie jak i w przekroju powiązań
efektów realizacji projektów. Pozwala to określić przedsięwzięcia, które mają kluczowe
znaczenie dla realizacji celów strategicznych i nadać im stosowane priorytety w realizacji.
Przy jej wyposażeniu w odpowiednie kompetencje, odnośnie doboru i dysponowania
zasobami, stwarza to podstawy efektywnego zarządzania procesami alokacji środków i ich
transferem pomiędzy projektami, wspierania projektów priorytetowych i kwestionowania
potrzeby realizacji innych uznanych za mniej istotne. Umożliwia to nadto koncentrację na
optymalizacji efektów realizacji całego portfela a nie pojedynczych projektów, czyli dążenie
do jak najskuteczniejszego wdrożenia strategii.
109
W praktyce rzeczywiście z myślą o koordynacji procesu wdrażania strategii powołane zostać mogą zarówno
jednoosobowe stanowiska d/s koordynacji wdrażania strategii (przykład. gminy Kamień Krajeński), jak i
wieloosobowe zespoły w skład których wchodzić mogą członkowie zarządu miasta, przedstawiciele
poszczególnych wydziałów, koordynatorzy szczegółowych programów realizacyjnych (np. Szczecin). Wydaje
się, że forma i rozmiar jednostki koordynującej powinien być dopasowany do skali zadania, jakie stanowi
wdrożenie danej strategii, jak i do realnych możliwości gminy.
Źródła:
Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy Kamień Krajeński, Kamień Krajeński 1998 http://www.bip.kamienkrajenski.pl/?cid=10
Strategia rozwoju Szczecina - http://www.szczecin.pl/Strategia/_pl/01_dokument/sub_1.html .
62
Efektywności struktur zarządzających procesem wdrażania strategii nie zapewnią
jedynie zmiany organizacyjne. Pożądane wydaje się również m.in. organizowanie szkoleń,
podnoszących kwalifikacje pracowników – potencjalnych managerów projektów, w zakresie
planowania i realizacji projektów. Kolejna kwestia to zbudowanie systemu motywacyjnego,
który promowałby skuteczne działanie na rzecz wdrażania strategii. Wymagałoby to odejścia
od tradycyjnego systemu wynagradzania. W obecnych realiach skuteczne zarządzanie
procesem wdrażania strategii jest także praktycznie niemożliwe, jeśli nie ma skutecznego
wsparcia informatycznego. Zintegrowany w skali całego urzędu system informatyczny,
umożliwiający gromadzenie, wymianę, przetwarzanie i prezentację danych opisujących
kompleksowo zjawiska zachodzące na terenie gminy, dokumentujących podejmowane
działania i opisujących ich efekty, jest nieoceniony narzędziem, zmniejszającym niepewność i
dostarczającym przesłanek do szybkiego podejmowania trafnych decyzji110.
110
Właśnie niski poziom wiedzy, brak motywacyjnego systemu wynagradzania i niedostateczną informatyzację
urzędów wymienia A. Drobniak jako przyczyny występowania sprawnościowej bariery wdrażania strategii.
Źródło: Wdrażanie strategii rozwoju miasta. Pod redakcją M. Czornik, Katowice 2003, s. 90.
63
2.4.3. Strategiczna kontrola i monitoring procesu wdrażania strategii111
Sens i rola istnienia i funkcjonowania systemów kontroli strategicznej wynika z
niedoskonałości planowania strategicznego. Po pierwsze, planowanie strategiczne dotyczy
długich okresów czasu, co zwiększa niepewność dokonywanych wyborów. Po drugie, pole
przedmiotowe planowania strategicznego jest tak szerokie, że złożoność wzajemnych
powiązań wszystkich elementów jest niemożliwa do uchwycenia. W trakcie diagnozy
strategicznej przyznaje się zwykle, że przyszłość jest niepewna i istnieje jedynie możliwość
zakreślenia prawdopodobnego pola jej zmienności. Równocześnie planuje się przedsięwzięcia
i dokonuje alokacji zasobów zakładając konkretny wariant przyszłości. Kontrola strategiczna
jest zatem sposobem zmniejszenia ryzyka związanego z selekcją opcji strategicznych; skupia
wysiłki na zapobieganiu wystąpieniu problemów w fazie implementacji strategii.
Systemy kontroli strategicznej, jako nowe modele zarządzania, stanowią odpowiedź
na zjawiska „nieciągłej zmiany strategicznej”. Wystąpienia niektórych problemów w
burzliwym otoczeniu nie da się bowiem przewidzieć. Rolą kontroli strategicznej jest ciągłe
śledzenie otoczenia organizacji oraz jej wnętrza i wykrywanie problemów we wczesnym
stadium, co pozwala na znalezienie rozwiązań, zanim skutki wystąpienia problemów
wymuszą poszukiwanie rozwiązań.
Kontrola strategiczna nie funkcjonuje niezależnie, stanowi przedłużenie procesu
planowania strategicznego. Stąd powinno rozpocząć się ją wraz z procesem implementacji,
aby umożliwić natychmiastowe wykrywanie błędów i zakłóceń. Mimo, że kontrola
strategiczna pozwala bezpośrednio określać zachowania strategiczne organizacji z
pominięciem wcześniejszych faz procesu podejmowania decyzji, to jednak służy osiąganiu
celów i realizacji decyzji strategicznych ustalonych w procesie planowania strategicznego.
Ograniczając czas potrzebny do podjęcia odpowiedniej decyzji, wprowadzenie kontroli
strategicznej zwiększa zdolność organizacji do szybkiej i skutecznej reakcji na gwałtowne i
zaskakujące zmiany w otoczeniu, zwiększa jej elastyczność.
System kontroli strategicznej musi spełniać odpowiednie wymagania. Musi zostać
wyodrębniona jednostka odpowiedzialna za prowadzenie tej działalności. Ciekawym
zagadnieniem na poziomie gminy wydaje się skład oraz umocowanie takiej jednostki w
strukturach samorządu, zważywszy iż dla jej sprawności wymagane są uprawnienia do
planowania i wykonywania działań, jeśli wymaga tego bieżąca sytuacja.
111
W całości opracowane na podstawie: Planowanie strategiczne. Op. cit.
64
Ponieważ jednostka kontrolująca nie powinna być rejestratorem a przede wszystkim
innowatorem, prowadzącym przyszłościowo zorientowane działania korygujące112, grupa ta
musi odznaczać się wysokimi kompetencjami i „czuciem” procesów rozwojowych na terenie
gminy. Rodzi się pytanie, na ile możliwe i zasadne jest angażowanie w system kontroli
strategicznej ekspertów i innych współtwórców realizowanej koncepcji rozwoju gminy.
Kolejna kwestia to wymagana w realiach gminy częstotliwość kontroli i potencjalnych
reakcji korygujących. Czy wystarczają coroczne raporty z wykonania zadań113? Oraz ogólnie,
na ile możliwe są szybkie reakcje kierownictwa czy jednostki odpowiedzialnej na zaskakujące
zmiany w otoczeniu, w zderzeniu z postulowaną, czasochłonną formułą planowania
partnerskiego i układem podmiotowym, faktycznie warunkującym wdrożenie strategii
rozwoju lokalnego.
Skuteczny system kontroli jest niezbędnym dopełnieniem procesu zarządzania
rozwojem, bez niego wdrażanie strategii staje się procesem prowadzonym niejako po
omacku, po którego zakończeniu nawet nie wiadomo czy został osiągnięty sukces. Brak
informacji dotyczących efektów prowadzonych działań, w postaci postępów w realizacji wizji
i celów, tak jak i brak danych na temat zmian wewnętrznych i zewnętrznych warunków
działania, nie pozwala na podjęcie jakichkolwiek racjonalnych decyzji; nie wiadomo jakie
działania korygujące powinny być prowadzone, nie wiadomo nawet czy korekta jest
wymagana. Przy braku przesłanek uzasadniających i wspierających decyzje odnośnie
kontynuowania lub zaprzestania realizacji poszczególnych projektów, rozszerzania lub
zawężania ich zakresu, czy inicjowania nowych projektów, można mówić o kompletnym
paraliżu procesu wdrażania strategii. Brak kontroli może mieć również zgubny wpływ na
zaangażowanie ludzi zajmujących się wdrażaniem. Świadomość, iż efektywne działanie nie
będzie zauważone i docenione, a błędne decyzje, niegospodarność i nieprawidłowości przy
wykorzystaniu publicznych funduszy nie oznaczają konieczności poniesienia konsekwencji,
działa demobilizująco. Ten brak poczucia odpowiedzialności może dotyczyć zarówno
szeregowych urzędników, jak i szerzej - władzy lokalnej odpowiadającej przed społecznością
i może znacząco ograniczać szanse sukcesu strategii rozwoju lokalnego.
112
H.J. Vollmuth: Controlling. Planowanie, kontrola, kierowanie. AW „Placet”, Warszawa 2000, s. 61.
Tak własnie zakładano w przypadku strategii rozwoju Leszna.
Źródło: W. Budner, W.M. Gaczek, J. Nowak, D. Bartkowska-Nowak, W. Gulczyński: op. cit., s. 19.
113
65
3. Strategia miasta Bieruń
3.1. Aksjologiczny wymiar strategii
3.1.1. Wizja rozwoju miasta Bieruń
Zgodnie z wizją rozwoju, przedstawioną w strategii, Bieruń roku 2010 ma być
miastem:
•
Silnej gospodarki lokalnej bazującej na:
− wysokiej wiedzy i umiejętnościach profesjonalnych społeczności lokalnej,
− dużym udziale sektorów wysokiej techniki i sektorów szans rozwojowych,
− rozwoju kreatywnych i przedsiębiorczych zachowań mieszkańców,
− rozwiniętej zdolności środowiska lokalnego do absorpcji innowacji,
− ukształtowanej orientacji działalności na rynki globalne;
•
Zintegrowanej wewnętrznie i otwartej na współpracę z otoczeniem społeczności lokalnej,
której aktywność zapewnia mieszkańcom:
− bezpieczeństwo socjalne,
− bezpieczeństwo publiczne,
− dobre warunki zamieszkania,
− wysoki poziom dochodów osobistych;
•
Wysokiej jakości środowiska naturalnego, wyrażającej się w:
− uporządkowanej gospodarce wodno – ściekowej,
− eliminacji zagrożeń wynikających z niskiej emisji,
− dużym poziomie bioróżnorodności,
− przywróceniu walorów krajobrazowych.
Wizja ta jest bogata w treść i ma dość rozbudowaną formę. Nie jest to przykład
zgrabnego sloganu, mającego szanse zapaść w pamięć. Nie jest to jednak poważny zarzut.
Znacznie istotniejsze z punktu widzenia roli jaką pełni wizja jest to, że przedstawia ona w
miarę pełny i spójny obraz pożądanej przyszłości. Pojawiają się konkretne rozstrzygnięcia
zarówno odnośnie tego co ma być osiągnięte, jak i tego co należy wyeliminować. Nie ma
tutaj mowy o przesadnej ornamentacji, całość przestawiona jest w jasnych, zrozumiałych dla
66
wszystkich, potencjalnych odbiorców sformułowaniach. Taka wizja stanowi wiarygodną,
solidną podstawę i wstęp do dokonania bardziej szczegółowych rozstrzygnięć strategicznych.
Mając to na uwadze, fakt, iż nie może ona spełniać funkcji „chwytliwego” hasła
reklamowego, uznać można za niewielką stratę114.
Podstawą do sformułowania deklarowanej wizji było rozpoznanie wizerunku miasta i
aspiracji kluczowych – dla rozwoju miasta – grup podmiotowych. Wizerunek wewnętrzny
odzwierciedlający sposób postrzegania miasta przez społeczności lokalną oraz zewnętrzny,
prezentujący opinię podmiotów zlokalizowanych w jego otoczeniu, czyli spojrzenie na miasto
przez pryzmat systemu wartości aktorów rozwoju lokalnego pozwoliło ustalić katalog
elementów pozytywnych, które docelowo trzeba utrzymać, oraz katalog elementów
negatywnych
–
wymagających
eliminacji.
Ustalenie
indywidualnych
oczekiwań
podstawowych uczestników rozwoju miasta – społeczności lokalnej, lokalnego biznesu,
inwestorów zewnętrznych, gmin sąsiednich, władz powiatowych i władz wojewódzkich –
dopełniło zbioru przesłanek, niezbędnych do kreowania wizji rozwoju. Treść wizji sugeruje
koncentrację na interesach społeczności lokalnej, przedsiębiorców aktualnie funkcjonujących
na terenie gminy oraz potencjalnych inwestorów. Wśród tych grup należy upatrywać
podmiotów zarówno warunkujących sukces strategii, jak i tych zależnych od efektów jej
wdrożenia – co dowodzi słuszności takiego postępowania. Wizja jest wyraźnie zorientowana
na człowieka, eksponując bezpieczeństwo socjalne, publiczne, dobre warunki zamieszkania,
wysoki poziom dochodów osobistych, czy dbałość o środowisko naturalne daje szanse by
każdy człowiek odnalazł w tej wizji siebie, szansę na realizacje swoich prywatnych pragnień i
zaakceptował ją.
Przy założeniu, że obraz prezentowany w wizerunku miasta i zestawieniu aspiracji jest
wiarygodny, można uznać iż wizja została prawidłowo sformułowana i stanowi solidne
ogniwo spajające strategię z wartościami podzielanymi przez aktorów rozwoju lokalnego.
Stanowi ona też dobrą podstawę dalszej konkretyzacji strategii, definiowania celów, których
potencjalne osiągnięcie nie będzie postrzegane przez podmioty lokalne jedynie jako sukces
strategii, ale również sukces indywidualny.
114
Znacznie mniej korzystną wydaje się sytuacja przy odwróconych proporcjach. Dla przykładu, wizja: „Tychy
nowoczesnym miastem, będącym w stanie sprostać globalnym wyzwaniom cywilizacyjnym, zdolne do
partnerskiej współpracy z innymi miastami europejskimi”, choć na pozór, zwięzła, zgrabna i atrakcyjna, w
rzeczywistości nie niesie żadnego konkretnego przekazu. Niemożliwe wydaję się wywnioskowanie, jakie
faktycznie wartości ma ona reprezentować. Określenie priorytetowych kierunków rozwoju, czy dowodzenie
spójności strategicznych celów z wizją, przy takiej formie tego elementu, również będzie zajęciem
karkołomnym.
Źródło: Strategia rozwoju: Tychy 2010. UM, Tychy 2000, s.70.
67
3.1.2. Strategiczne problemy rozwoju
Sformułowaniu wizji rozwoju Bierunia nie towarzyszyło jasne określenie priorytetów
rozwoju. Nie stworzono więc wyraźnych przesłanek ukierunkowujących diagnozę
strategiczną. Rozpoznanie najważniejszych powiązań pomiędzy czynnikami sytuacyjnymi
przeprowadzone zostało ogólnie, dla całego spektrum działalności miasta. Dopiero kluczowe
problemy rozwoju, zidentyfikowane w wyniku przeprowadzenia diagnozy strategicznej
ukierunkowują dalsze rozstrzygnięcia strategiczne. Treść problemów może jednak rodzić
wątpliwości co do tego na ile są one faktycznie obrazem barier możliwości urzeczywistnienia
wartości wynikających z wizji. Sposób sformułowania tych elementów pozwala zaś wysnuć
wniosek, iż w ogóle nie są to problemy (tabela 3.1).
Tabela 3.1
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia
PROBLEMY115
SWOT
OCENA
Mobilizacja młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju
przedsiębiorczości i sprostania wyzwaniom technologicznym
SO
99
Sprostanie konkurencji dużych ośrodków miejskich (szczególnie aglomeracji
górnośląskiej i gmin sąsiednich) na rynku inwestorów zewnętrznych
ST
70
Zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów restrukturyzacji górnictwa
związanych z dywersyfikacją struktury wytwórczej oraz wzrostem napływu
kapitałów zagranicznych do regionu
WO
88
Partycypacja aktorów wewnętrznych i zewnętrznych na rzecz rozwoju gminy
WT
89
Źródło: Strategia rozwoju miasta Bieruń. UM Bieruń 2000, s. 38.
Według słownika języka polskiego, problem to poważne zagadnienie, zadanie, sprawa
wymagająca rozwiązania. Problemy, w sensie barier rozwoju rozumie się najczęściej jako
niezadowalające stany rzeczy, negatywne warunki, nadmiar cech niepożądanych lub
niedobory, niedostatki tych wymaganych. Powyższe sformułowania nie stanowią zatem
charakterystyk problemów, opisują one bowiem zjawiska pozytywne, pożądane, a nie
115
Rozwinięty opis przedstawionych tu problemów, zgodny z tym zaprezentowanym w dokumencie strategii,
dostępny jest w załączniku 1.
68
negatywne116. Należy raczej nazwać je priorytetami rozwoju, ogólnymi celami zapisanymi w
postaci procesów czy działań, które trzeba uruchomić i potem podtrzymać117. Nie są one
kwantyfikowalne, nie określają stanów docelowych, ale można je uznać za ogólne cele,
stanowiące kontekst identyfikacji celów taktycznych i operacyjnych.
Kluczowych problemów - celów118 nie można określić jako abstrakcyjne. Mają one
umocowanie w diagnozie strategicznej, ich poprawność potwierdza również fakt, iż liderzy
rozwoju lokalnego ocenili te problemy jako istotne (dokładne oceny i wynikająca z nich
hierarchia - tabela 3.1). W obliczu wcześniej zasygnalizowanych wątpliwości, nie jest to
jednak wystarczający dowód istnienia logicznego związku pomiędzy kluczowymi
problemami a deklarowaną wizją rozwoju119. Istnieje więc w konsekwencji, ryzyko braku
spójności warstwy celów z ustaleniami aksjologicznymi, zawartymi w wizji.
116
Przykłady jednoznacznie zdefiniowanych problemów, nie budzących wątpliwości, iż faktycznie są one
problemami można znaleźć we wspomnianej już strategii rozwoju Tychów:
− Niedorozwój instytucji kultury profesjonalnej o znaczeniu regionalnym i krajowym,
− Zwiększanie się ilości osób wykluczanych z trwałego zatrudnienia,
− Pogarszanie się warunków bezpieczeństwa użytkowników dróg.
Źródło: Strategia rozwoju: Tychy 2010. op. cit., s.45-51.
117
Co ciekawe, niejasność ta znajduje odbicie w „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego”, gdzie przy jednej okazji mowa jest o „kluczowych problemach rozwoju miasta wynikających
ze strategii”, a przy innej o „priorytetach rozwoju miasta”.
Źródło: Aktualizacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bieruń.
Katowice, kwiecień 2002.
118
Mimo to rozsądne wydaje się pozostanie przy określeniu kluczowe problemy, gdyż pod taką nazwą
funkcjonują te elementy w całej strategii rozwoju Bierunia. Zmiana terminologii w tym momencie mogłaby
prowadzić do nieporozumień.
119
Argumentem podważającym spójność tak zdefiniowanych problemów z wizją jest na przykład fakt, iż żaden
z nich nie porusza tematyki jakości środowiska naturalnego – mocno akcentowanej w wizji rozwoju. Wnikliwe
przestudiowanie protokołów warsztatów pozwala co prawda znaleźć powiązanie kwestii jakości środowiska z
problemem (konkretnie przewidywany jest wzrost inwestycji w tej dziedzinie w następstwie skutecznego
konkurowania na rynku inwestorów zewnętrznych i związanego z tym znacznego ożywienia gospodarczego).
Powiązanie to wydaje się jednak wyjątkowo luźne, co znajduje odbicie w później ustalonych kierunkach
strategicznych, które nie uwzględniają działań na rzecz poprawy środowiska naturalnego. Działania takie są
prowadzone (co w pewnym sensie potwierdza iż faktycznie były potrzebne), dzieje się to jednak niejako obok
strategii i wyznaczonych przez nią kierunków.
69
3.1.3. Strategiczne cele i kierunki rozwoju
W odpowiedzi na każdy z czterech kluczowych problemów rozwoju zaproponowana
została wiązka kierunków działań strategicznych. Kierunki te uporządkowane są według typu
opcji realizowanej za ich pośrednictwem, a mianowicie:
− regeneracyjnej – jej istotą jest znoszenie barier wykorzystania endogenicznych
potencjałów rozwojowych oraz porządkowanie podstaw rozwoju miasta,
− kreacyjnej
–
ukierunkowanej
na
tworzenie
nowych
wartości
i
budowanie
konkurencyjności wzmacniającej pozycję miasta w regionie120.
Zgodnie z założeniem, przesądzenia dotyczące kierunków rozwoju są zorientowane na
rozwiązanie problemów. Podstawą ich określania był zbiór zdefiniowanych efektów, które
wspólnie tworzą tzw. oczekiwany rezultat rozwiązania problemu. Cele strategiczne zapisane
dla każdego pola działań można uznać za syntetyczny obraz tych pożądanych efektów, czyli
ogólnie sformułowany stan do którego mają doprowadzić działania w ustalonych a priori
kierunkach. Zatem zakłada się że odpowiednie działanie rozwiązuje problem i w
konsekwencji realizuje cel. Tę, niewątpliwie słuszną, logikę zaburza wspomniany wcześniej
fakt, iż identyfikowane nominalnie problemy w istocie rzeczy przyjmują formę celów, co
rodzi niejasność relacji: kluczowe problemy – cele strategiczne. Można więc sądzić, że
niejako współistnieją dwa zbiory celów (zbiór tytularnych problemów i zbiór celów
strategicznych) i trudno o bezsporną ocenę związku przyczynowo – skutkowego między nimi
oraz stwierdzenie który z nich zlokalizowany jest na wyższym poziomie hierarchicznym, a
który stanowi jedynie etap pośredni w drodze do jego realizacji (tabela 3.2). Z jednej strony,
Bieruń jako miasto szans rozwojowych dla ludzi młodych, przedsiębiorczych i aktywnych
może być podstawą mobilizacji młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz
rozwoju przedsiębiorczości (osiągnięcie celu strategicznego prowadzi do realizacji
nominalnego problemu nr 1). Z drugiej strony zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów
restrukturyzacji górnictwa związanych z dywersyfikacją struktury wytwórczej jest drogą do
osiągnięcia stanu w którym Bieruń będzie miastem zrównoważonego wzrostu gospodarczego
(realizacja nominalnego problemu nr 3 prowadzi do osiągnięcia celu strategicznego). Ten
brak konsekwencji nie pozwala jednoznacznie określić co powinno się uznać za podstawę
określania kierunków rozwoju, a więc i rzutuje na możliwość oceny ich poprawności.
120
Pełna lista rekomendowanych kierunków rozwojowych uporządkowanych według problemu – na rozwiązanie
którego są zorientowane – oraz typu realizowanej za ich pośrednictwem opcji i uzupełnionych o ocenę
znaczenia, można znaleźć z załączniku 2.
70
Wszystkie cele strategiczne są definiowane w kategoriach stanów, których poziom
obrazują odpowiednie wskaźniki realizacji. Wskaźniki, poza jednym, nie są wyrażone w
liczbach bezwzględnych. Nie należy jednak traktować tego jako zarzut, zważywszy że
dotyczą one celów strategicznych, zarysowanych syntetycznie i potencjalnie osiąganych w
dłuższym horyzoncie czasowym. Precyzyjne określanie wymaganego poziomu wskaźników
na tym etapie nosiłoby raczej znamiona spekulacji, lub formułowania „pobożnych” życzeń a
nie racjonalnego rozstrzygnięcia. Znacznie poważniejszym zarzutem jaki można postawić jest
brak wyraźnego powiązania logicznego wskaźników z celami (nie wydaje się na przykład by
utrzymanie
rozmiaru
nakładów
inwestycyjnych
na
mieszkańca
powyżej
średniej
wojewódzkiej dowodziło jednoznacznie że Bieruń stał się ośrodkiem nowoczesnego
przetwórstwa chemicznego)121.
Tabela 3.2
Strategiczne cele rozwoju Bierunia
Problem122
Cel strategiczny
Wskaźniki realizacji celów
Bieruń miastem szans rozwojowych dla
ludzi młodych, przedsiębiorczych i
aktywnych
wzrost liczby podmiotów osób fizycznych
prowadzących działalność gospodarczą do
poziomu 1500 / 10000 mieszkańców
Bieruń silnym ośrodkiem absorpcji
innowacji technologicznych
wzrost ilości przedsiębiorstw działających w
sektorach szans rozwojowych
P2
Bieruń ośrodkiem nowoczesnego
przetwórstwa chemicznego o silnej pozycji
konkurencyjnej w skali regionu
utrzymanie rozmiaru nakładów
inwestycyjnych na mieszkańca powyżej
średniej wojewódzkiej
P3
Bieruń miastem zrównoważonego wzrostu
gospodarczego
odtworzenie ilości miejsc pracy utraconych
skutkiem restrukturyzacji gospodarki lokalnej
P4
Bieruń miastem o silnej samoorganizacji
społeczności lokalnej
wzrost udziału ludności w stowarzyszeniach
lokalnych
P1
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Strategia rozwoju miasta Bieruń. Op. cit.
W ramach strategii Bierunia nie został zrealizowany zabieg hierarchicznej
dekompozycji celów generalnych na cele pośrednie, czy operacyjne. Etap konkretyzacji wizji,
precyzowania tego co ma być osiągnięte, którego efektem jest jedynie zdefiniowanie celów
121
Sytuacja ta jest pochodną wspomnianej wcześniej niejasności relacji pomiędzy kluczowymi problemami i
celami strategicznymi. W tym przypadku: utrzymanie rozmiaru nakładów inwestycyjnych na mieszkańca
(wskaźnik) określa faktycznie na ile skutecznie Bieruń konkuruje na rynku inwestorów zewnętrznych
(nominalny problem), niewiele ma natomiast wspólnego z celem, na potrzeby którego został oficjalnie
stworzony.
122
Symbole P1 – P4, odpowiadają poszczególnym problemom rozwoju, zgodnie z kolejnością przedstawioną w
tabeli 3.1.
71
strategicznych, trudno więc uznać za satysfakcjonujący. Kierunki działań, „uplasowane” w
hierarchii poniżej szczebla celów strategicznych, są w istocie bardziej szczegółowe, niemniej
jednak określają one raczej: „jakie działania należy podjąć”, nie zaś: „co należy osiągnąć”. W
kontekście tak ogólnych celów strategicznych i braku jakichkolwiek celów pośrednich, nie
sposób autorytatywnie stwierdzić, na ile ustalone kierunki prowadzą do ich realizacji. Za
jedyne przesłanki oceny poprawności obranych kierunków uznać można oczekiwane rezultaty
rozwiązania problemów – nikła to jednak podstawa123. Tak jak w przypadku problemów,
kierunki działań strategicznych zostały ocenione pod względem znaczenia – ocena ta jest
sformułowana na podstawie priorytetów określonych przez grupę liderów. Można więc
założyć, że ostateczny układ kierunków jest poprawny w tym sensie, że został zaakceptowany
przez większość liderów lokalnych i że odzwierciedla ich realne oczekiwania. Nie można
natomiast założyć, że powstała w ten sposób hierarchia poprawnie informuje o tym, które
kierunki mają decydujące znaczenie dla realizacji deklarowanych celów. Układ: „cele
strategiczne – kierunki”, cechuje się zatem niską wartością użytkową i praktycznie
niemożliwe okazuje się przełożenie go na zbiór przedsięwzięć gwarantujących czy też
rokujących nadzieję na osiągnięcie celów strategicznych.
123
Efekty składające się na ogólny rezultat rozwiązania problemu nie zostały w żadnej sposób sformalizowane.
Nie wyszły poza formę sugestii rzuconych w trakcie warsztatów. Nie zostały zapisane nigdzie w dokumencie
strategii w postaci pożądanych stanów, nie zostały przyporządkowane kierunkom, które mają do nich
doprowadzać.
72
3.2. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało
uchwalone 30 listopada 1999 roku, a więc przed rozpoczęciem prac nad strategią rozwoju
Bierunia. Jego aktualizacja została dokonana w 2002 roku, już po przyjęciu strategii.
Oficjalnie studium nazywane jest elementem strategii. Zatem realizacja wynikających z niego
przedsięwzięć i zadań inwestycyjnych powinna być utożsamiana z procesem wdrażania
strategii.
Bliższe przyjrzenie się zawartości studium i jego konfrontacja ze strategią każe
poddać w wątpliwości powyższe stwierdzenia. Studium nie można uznać za integralny
element strategii. Nie nosi ono znamion dokumentu, który logicznie wynika ze strategii, jest
konsekwencją zawartych tam ustaleń, rozwija i precyzuje postanowienia odnośnie obszarów
problemowych wyznaczonych w strategii.
Aktualizacja studium była dokonana niewątpliwie ze świadomością istnienia strategii
rozwoju. Próby integracji ustaleń obu dokumentów nie można jednak uznać za udaną. Efekt
końcowy – logiczna jedność studium ze strategią – jest sztuczna i pozorna. Studium
rozpatruje sześć obszarów działań strategicznych, takich jak:
− gospodarka,
− eksploatacja węgla kamiennego,
− środowisko i krajobraz,
− lokalna społeczność,
− komunikacja,
− infrastruktura techniczna.
W ramach każdego obszaru przeprowadzona została analiza czynników sytuacyjnych i
zidentyfikowane zostały problemy. Wybór tych obszarów nie wynika z celów i problemów
kluczowych strategii. To raczej kluczowe problemy zidentyfikowane w strategii zostały
sztucznie wtłoczone w strukturę studium i dopasowane „par force” do obszarów
problemowych124. Rezultaty tego zabiegu są tylko częściowo udane. O ile – przykładowo –
kwestia „sprostania konkurencji na rynku inwestorów zewnętrznych” rzeczywiście lokuje się
124
Zbiorcze zestawienie zidentyfikowanych w ramach studium problemów, uporządkowanych według obszarów
problemowych i dopasowanych do nich kluczowych problemów wynikających ze strategii prezentuje
załącznik 4.
73
w obszarze gospodarki, o tyle związek „partycypacji aktorów wewnętrznych i zewnętrznych
na rzecz rozwoju gminy” z obszarem środowiska przyrodniczego wydaje się co najmniej
luźny. Obszary komunikacji i infrastruktury technicznej nawet „na papierze” nie są
powiązane z ustaleniami strategii.
Oczywiście spójności studium ze strategią można dowodzić ukazując, że
rekomendowane w nim przedsięwzięcia i zadania inwestycyjne zbliżają do realizacji celów
sformułowanych w strategii. Wątły to jednak dowód, zważywszy na to jak ogólnikowe są cele
strategiczne. Podążając tym tokiem rozumowania, praktycznie każda inwestycja w sferze
komunikacji czy infrastruktury technicznej jest celowa, gdyż stanowi krok w kierunku
skuteczniejszego konkurowania na rynku inwestorów zewnętrznych (problem II, w strategii
rozwoju). Nawet zakup komputera do szkoły, mierzony tą miarą można lokować wśród
niezbędnych działań w sferze gospodarki – prowadzących do zwiększenia skali udogodnień
związanych z infrastrukturą edukacyjną, więc pośrednio zwiększających szanse w „grze” o
przyciągnięcie inwestorów.
Spojrzenie na niższy poziom elementów wyboru strategicznego, zapisanych w
dokumencie strategii, pozwala jednak dojść do wniosku, że przedsięwzięcia proponowane w
studium nie są ściśle podporządkowane kierunkom rozwoju obranym w strategii. W ramach
studium, w każdym z obszarów zidentyfikowano przecież problemy rozwoju i na ich
podstawie obrano kierunki – niezależne od kierunków sugerowanych w strategii. Można więc
powiedzieć, że studium choć oficjalnie traktowane jako element strategii, w rzeczywistości
rysuje autonomiczną – w stosunku do tej prezentowanej w strategii – ścieżkę rozwoju typu:
„problemy => kierunki => przedsięwzięcia i zadania inwestycyjne”. Nie jest to jednoznaczne
ze stwierdzeniem, że ustalenia strategii i studium są zupełnie rozbieżne. Widać duże
podobieństwa, szczególnie w warstwie narzędziowej. Chęć dopasowania ustaleń strategii do
obszarów strategicznych określonych w studium wprowadziła zamieszanie i spowodowała, że
te same przedsięwzięcia pojawiają się w dwóch różnych obszarach strategicznych – za
jednym
razem
konkretyzując kierunek
rozwoju
w ramach
strategii,
za drugim
operacjonalizując kierunek wynikający ze studium.
Powyższe spostrzeżenia nie dają podstaw do stwierdzenia, że strategia i studium są od
siebie zupełnie odrębne. Twórcy aktualizacji do studium wyraźnie dążyli do powiązania obu
dokumentów i powiązania te są widoczne. Można powiedzieć że strategia i studium są w
pewnym sensie komplementarne, razem przedstawiają koncepcję rozwoju Bierunia. Uznanie
studium za w pełni spójne ze strategią, czy za element strategii byłoby jednak dużym
nadużyciem. Studium nie rozwija, nie precyzuje ustaleń strategii, prezentuje raczej odrębny
74
zbiór kierunków rozwoju, wykraczający często poza ramy określone w strategii. Wkład
przedsięwzięć rekomendowanych w ramach studium w realizację celów określonych w
strategii jest co najmniej problematyczny. Z pewnością nie można utożsamiać realizacji
przedsięwzięć wynikających ze studium z procesem wdrażania strategii rozwoju.
75
3.3. Instrumentalny wymiar strategii
3.3.1. Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe
Instrumentami realizacji wizji i celów są przedsięwzięcia. Logicznym następstwem
ustaleń aksjologicznych jest więc identyfikacja narzędzi ich realizacji. W praktyce strategii
Bierunia zabieg ten polegał na „operacjonalizacji” kierunków działań strategicznych
wyznaczonych dla każdego pola problemowego. Listę przedsięwzięć strategicznych
uporządkowano więc według kryterium „typu” problemu kluczowego. Poza tym w fazie
identyfikacji posłużono się typologią wyodrębniającą przedsięwzięcia:
− koncepcyjno – projektowe,
− inwestycyjno – finansowe,
− organizacyjno – instytucjonalne125.
Jak już wcześniej zauważono, warstwa celów jest wyjątkowo uboga. Poza ogólnikowo
sformułowanymi celami strategicznymi nie ma żadnych wskazówek co konkretnie ma być
rezultatem realizacji przedsięwzięć. Nie ma żadnych celów szczegółowych precyzujących
efekty określone liczbowo i czasowo, na osiągnięcie których przedsięwzięcia mają być
orientowane. W takim układzie identyfikacja przedsięwzięć ogranicza się praktycznie do
przeformułowania kierunków, doprecyzowania działań i zapisania ich w formie
przedsięwzięć, czy propozycji przedsięwzięć. Nie jest to zatem twórcze działanie, kreowanie
oryginalnych rozwiązań, proponowanie najlepszych dróg do osiągnięcia efektów, które
wcześniej zostały uznane za pożądane, a raczej precyzowanie wcześniej już podjętych decyzji
odnośnie tego co należy zrobić.
Skoro przedsięwzięcia konkretyzują poszczególne kierunki rozwoju miasta, o
trafności ich identyfikacji w pewnym stopniu decyduje logiczna spójność z kierunkami.
Spójności tej momentami trudno jednak się doszukać. Wśród przedsięwzięć powiązanych z
problemem „mobilizacji młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju
przedsiębiorczości...” znaleźć można:
− zwiększenie liczby gimnazjów126.
− utworzenie szkoły rzemieślniczej.
125
Pełne listy przedsięwzięć strategicznych dostępne w załączniku 3.
Ta propozycja staje się tym bardziej intrygująca gdy przyjrzeć się bilansowi czynników konkurencyjności
Bierunia. Za jeden z atutów miasta uznano tam bowiem rozwiniętą bazę szkolnictwa podstawowego i
gimnazjalnego.
126
76
− wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście.
Ostatnie uznane zostało nawet za najważniejsze przedsięwzięcie w tym polu działań.
Jednak żadne z trzech powyższych nie daje się przyporządkować do któregokolwiek z
kierunków rozwojowych zorientowanych na rozwiązanie wspomnianego problemu.
Zauważyć można również sytuacje odwrotne, gdy rekomendowane i wysoko ocenione
kierunki działań nie zostały przełożone na jakiekolwiek przedsięwzięcia (na przykład
kierunek: „wzmacnianie kompetencji służb publicznych w dziedzinie absorpcji zewnętrznych
środków pomocowych”, mający pomóc sprostać konkurencji dużych ośrodków miejskich na
rynku inwestorów zewnętrznych). Ten szereg niespójności rodzi podejrzenia, iż fazę
identyfikacji przedsięwzięć zdominowało myślenie o tym, co jest niezbędne do zrobienia w
mieście (promowanie inwestycji, które w mniemaniu włodarzy miasta są potrzebne), a nie
refleksja nad celami i sposobami ich realizacji. Powyższe stwierdzenie potwierdzać zdaje się
w pewnym sensie fakt, iż realizacja kilku spośród „zidentyfikowanych” przedsięwzięć
inwestycyjno – finansowych rozpoczęła się przynajmniej w 2000 roku, a więc decyzje
odnośnie realizacji zapadły przed rozpoczęciem prac nad strategią. Nie negując istotności
tych inwestycji, nie można uznać ich za oryginalne pomysły, powstałe w odpowiedzi na
zdefiniowane w trakcie prac nad strategią cele i stojące na drodze do ich osiągnięcia
problemy.
77
3.3.2. Przedsięwzięcia priorytetowe i komplementarne
Zidentyfikowane
przedsięwzięcia
zostały
poddane
ocenie
dokonanej
przy
wykorzystaniu kryterium „siły priorytetu” przyznawanego przedsięwzięciom przez liderów
lokalnych. W rezultacie, w kontekście każdego problemu powstała hierarchiczna lista
przedsięwzięć zorientowanych na ich rozwiązanie127. Uwzględniając określoną wcześniej
rangę problemów skonstruowano ocenę ważoną i w konsekwencji ranking rekomendowanych
przedsięwzięć strategicznych (załącznik 5). Na jego podstawie za priorytetowe uznano 11
przedsięwzięć, pozostałe 14 otrzymało status przedsięwzięć komplementarnych.
Na wiarygodność opisanej procedury hierarchizacji negatywnie rzutuje fakt, iż nigdzie
na etapie oceny i wyboru, przedsięwzięcia te nie zostały skonkretyzowane. Pozostały one
ogólnymi sformułowaniami oferującymi jedynie sugestie odnośnie przedmiotu działania.
Brak określenia przede wszystkim spodziewanych efektów realizacji, ale również
wymaganych potencjalnie nakładów, czy barier realizacji danych przedsięwzięć uniemożliwia
dokonanie wiarygodnej oceny ich celowości i realności. Przy braku w pełni racjonalnych
przesłanek liderzy lokalni musieli kierować się innymi kryteriami, nadając rangę
poszczególnym przedsięwzięciom. Tak jak w przypadku identyfikacji, ocena i wybór
przedsięwzięć priorytetowych wydają się być zdominowane przez indywidualne „sympatie”,
doświadczenie, przekonanie liderów, że wiedzą co powinno być zrobione. Logika
podpowiada że ocena przedsięwzięcia eksploatować winna informację o poziomie jego
wkładu w realizację deklarowanych kierunków rozwoju oraz uwzględniać ustalone wcześniej
znaczenie samego kierunku. Zastosowania takiego algorytmu nie potwierdza jednak
wspomniany wcześniej fakt funkcjonowania idei czy pomysłów przedsięwzięć, które trudno
powiązać z jakimkolwiek kierunkiem rozwoju. Zauważyć można również, iż nie zawsze
wysoko ocenionemu kierunkowi odpowiadają stojące wysoko w hierarchii przedsięwzięcia128.
Prawdopodobne jest, iż lokalni liderzy określając rangę poszczególnych przedsięwzięć
sugerowali się bezpośrednio ich przypuszczalnym wkładem w rozwiązanie nadrzędnego
127
Szczegółowy wykaz ocen i hierarchia przedsięwzięć strategicznych dostępna w załączniku 3.
Najwyżej ocenionym kierunkiem działań strategicznych wśród zorientowanych na problem sprostania
konkurencji na rynku inwestorów zagranicznych jest: „poprawa stanu terenów przemysłowych poprzez ich
uzbrojenie techniczne”. Trzy przedsięwzięcia o największym znaczeniu w ty polu to:
− przyciągniecie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii,
− adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne
− wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych.
Żadne z nich nie wydaję się być powiązane z ty kierunkiem.
128
78
problemu – to jednak nie tłumaczy do końca braku konsekwencji i zgodności w ocenach
kierunków i przedsięwzięć.
Pomimo wskazanych niejasności czy nawet nieprawidłowości, proces oceny i wyboru
przedsięwzięć można ocenić pozytywnie. Posiadanie wskazówek odnośnie tego, które
przedsięwzięcia są istotniejsze i należy bezwzględnie je zrealizować, wydają się niezbędne w
obliczu ograniczeń budżetowych. Co najważniejsze – pomimo niejasnych przesłanek –
przedsięwzięcia priorytetowe zostały wybrane przez liderów lokalnych, odzwierciedlają więc
ich preferencje. Stanowi to wystarczającą podstawę by uznać je, co najmniej z politycznej
perspektywy, za wykonalne.
79
3.3.3. Program wdrażania strategii
Program operacyjny jako narzędzie umożliwiające wdrożenie strategii wydaje się
dokumentem niezbędnym a konieczności jego opracowania trudno zaprzeczyć129. Mimo to
dokument taki w przypadku Bierunia nie powstał. Sytuację ratuje nieco fakt iż wstępne
działania na rzecz stworzenia planu wdrażania przeprowadzono w ramach prac nad strategią.
Wykonana została analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi, czyli badanie
wzajemnych
współzależności
w
wymiarze
motoryczność-zależność
(załącznik
6).
Konsekwencją było dokonanie podziału przedsięwzięć na:
−
motoryczne (motoryczność – wysoka, zależność – niska),
−
pośredniczące (motoryczność – wysoka, zależność – wysoka),
−
wynikowe (motoryczność – niska, zależność – wysoka),
−
autonomiczne (motoryczność – niska, zależność – niska).
Równocześnie stworzony został wskaźnik motoryczności, sprowadzający wszystkie
przedsięwzięcia do wspólnego mianownika i pozwalający stworzyć hierarchię przedsięwzięć
ze względu na motoryczność (załącznik 7).
Opisane działania i ich rezultaty, aczkolwiek cenne i pomocne w kontekście wdrażania
strategii, nie są wystarczające i nie mogą zastąpić planu wdrażania. Konieczność jego
opracowania została zresztą wyraźnie zapisana już w dokumencie strategii. W ramach
wieloletniego programu inwestycyjnego (pełniącego właśnie rolę planu wdrażania) miała
zostać wykonana szczegółowa analiza oczekiwanych efektów rozwojowych. Ponadto w
sytuacji istnienia dwóch dokumentów o charakterze strategicznym, WPI miało być
narzędziem
integrującym
przedsięwzięcia
rekomendowane
w
strategii
rozwoju
z
przedsięwzięciami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego miasta Bierunia. Brak WPI oznacza w praktyce nie rozwiązanie obu kwestii i
znacząco ogranicza szanse skutecznego wdrożenia strategii.
Ocena przedsięwzięć, wskaźnik motoryczności mogą stanowić jedynie wskazówki
odnośnie sekwencji realizacji przedsięwzięć, czy preferencji w alokacji środków. Nie można
jednak sądzić, iż z powodzeniem zastąpią one oficjalnie przyjęty harmonogram realizacji,
który jest wynikiem całościowego spojrzenia na strategię, uwzględniającego analizę kosztów
i spodziewanych efektów oraz jasno precyzuje co i kiedy ma być zrealizowane. Brak
129
Praktyka pokazuje, że wiele gmin mających strategię funkcjonuje bez żadnego planu wdrażania. Nie jest to
jednak argument przeciwko, raczej skutki braku planu stanowią argument potwierdzający konieczność jego
konstruowania.
80
programu operacyjnego prowadzi, z dużym prawdopodobieństwem, do sytuacji gdzie
wdrażanie strategii sprowadzone jest do mało skoordynowanych działań polegających na
wyborze poszczególnych projektów i wprowadzaniu ich do kolejnych budżetów. Można
wręcz powiedzieć, że brak planu obniża znacząco szanse wdrożenia, rozumianego jako
przemyślany, szeroko zakrojony proces zorientowany na określone w strategii cele.
Z braku planu wdrożenia, za obserwowalne symptomy implementacji strategii
Bierunia uznać należy realizację przedsięwzięć rekomendowanych w dokumencie strategii.
Niejako obok strategii realizowane są przedsięwzięcia wynikające ze studium uwarunkowań i
pozostała działalność inwestycyjna gminy. Grozi to rozproszeniem środków, chaosem w
prowadzeniu
działań
strategicznych,
marginalizacją
strategii,
obrazowo
mówiąc
„odstawieniem jej na boczny tor” i w konsekwencji zmniejszeniem szans realizacji celów
rozwoju.
81
3.4. Proces realizacji strategii miasta Bieruń
Ostateczną i jedyną w pełni wiarygodną podstawą oceny realizacji strategii są
końcowe efekty jej wdrażania, czyli poziom realizacji sformułowanych wizji i celów
strategicznych. Dokonanie takiej oceny możliwe jest jednak jedynie ex post, najlepiej w
pewnym dystansie czasowym od zakończenia realizacji strategii. W sytuacji gdy strategia
sformułowana w horyzoncie 10 letnim realizowana jest 3 lata, realna jest jedynie ocena
inicjacji i dotychczasowego przebiegu procesu wdrożeniowego oraz budowanie na tej
podstawie prognoz możliwości osiągnięcia określonych celów. Wdrożenie strategii
równoznaczne jest z realizacją operacjonalizujących ją przedsięwzięć. Proces wdrożenia
wymaga konsekwencji w alokacji środków finansowych zgodnie z celami strategicznymi.
Akceptacja powyższych twierdzeń pozwala sadzić, iż właśnie przedsięwzięcia (a konkretnie
stopień zaawansowania w ich realizacji), oraz struktura wydatków budżetowych mogą
stanowić wiarygodną podstawę oceny procesu wdrażania strategii.
82
3.4.1. Przedsięwzięcia
Ocena procesu realizacji strategii rozwoju Bierunia przez pryzmat przedsięwzięć
napotyka na wiele trudności. Jak już wspomniano, nie został stworzony jakikolwiek program
wdrażania, harmonogram określający sekwencję realizacji poszczególnych przedsięwzięć i
ponoszenia związanych z nimi kosztów. Poszczególne wydziały urzędu miasta korzystają z
listy rekomendowanych przedsięwzięć i w miarę możliwości zgłaszają do budżetu propozycje
realizacji tych, których zakres wydaje się leżeć w ich kompetencjach. Nie ma przy tym
podstaw by sądzić, iż kieruje tym głębsza logika, wynikająca ze strategii. Nie mając planu,
nie można niestety stwierdzić czy działania są prowadzone zgodnie z planem.
Przedsięwzięcia rekomendowane w strategii zostały jedynie ogólnie określone co do
przedmiotu. Nigdzie nie zostały zdefiniowane oczekiwania co do efektów ich realizacji. W tej
sytuacji analiza procesu wdrażania ogranicza się do obserwacji na ile i jakie przedsięwzięcia
zostały już zrealizowane.
Ocena wdrażania wykonana we wrześniu 2003 (czyli po około 3 latach wdrażania)
wykazała, że do tego momentu czyli w ciągu 3 pierwszych lat implementacji strategii,
zrealizowane, bądź w trakcie realizacji było 13 z 25 przedsięwzięć strategicznych (tabela 3.3).
Zatem po upływie około 35% okresu implementacji zrealizowane było już 52%
przedsięwzięć130. Uwzględniając rangę przedsięwzięć wskaźnik ten wzrasta do 54%. Z 11
przedsięwzięć uznanych przez lokalnych aktorów za priorytetowe zrealizowane jest już 7131,
czyli około 70%132.
130
Mimo iż ze wspomnianych trzynastu, sześć przedsięwzięć jest nieukończonych, to przy niewielkiej tolerancji
można mówić o 50% wykonaniu, gdyż większość z przedsięwzięć „realizowanych” odnosi się do działań
prowadzonych cyklicznie, np.: organizacja warsztatów przedsiębiorczości, czy lobbying na rzecz pozyskania
środków pomocowych. Również przedsięwzięcia związane z pozyskiwaniem gruntów pod inwestycje nie
osiągną statusu „zrealizowanych”, ponieważ są prowadzone cyklicznie.
131
Ósme – renowacja części centralnej miasta – jest mocno zaawansowane.
132
Co nie powinno dziwić w kontekście mechanizmu wyboru przedsięwzięć priorytetowych (omówiony nieco
wyżej w podrozdziale dotyczącym przedsięwzięć priorytetowych i komplementarnych).
83
Tabela 3.3
Stopień zaawansowania procesu wdrażania strategii rozwoju Bierunia
Ocena*
M**
T***
zaawansowanie
Wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w
mieście
26,23
A
IF
zrealizowano
Wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej
młodzieży
24,80
A
OI
zrealizowano
24,08
P
KP
23,98
P
KP
23,82
A
OI
23,60
W
OI
23,34
A
IF
realizacja przez
powiat
realizacja
23,11
W
OI
zrealizowano
22,92
M
OI
role pełni BCIG
20,52
M
KP
realizacja
20,32
P
IF
19,48
P
IF
19,13
W
OI
18,84
M
OI
18,82
A
IF
18,69
W
IF
18,62
M
KP
17,39
A
OI
16,50
M
OI
16,16
A
IF
15,82
W
IF
15,42
A
KP
PRZEDSIĘWZIĘCIE
Przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun
technologiczny (park przemysłowy ERG)
Przygotowanie oferty inwestycyjnej
Wprowadzenie systemu finansowego i honorowego
wyróżniania ludzi przedsiębiorczych
Organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla
młodzieży
Renowacja części centralnej miasta
Utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności
opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii
Powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych
Lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych
dla górnictwa
Wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez
Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast
Przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum
Administracji i Komercji
Przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora
wysokiej technologii
Powołanie Agencji Rozwoju Miasta
Zwiększenie liczby gimnazjów
Adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum
rekreacyjne
Sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości
inwestycyjnych
Wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług
publicznych
Wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt
inwestycyjnych
Budowa obwodnicy
Pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe
(strefa przemysłowa)
Opracowanie programu renowacji terenów rolnych
zrealizowano
realizacja
zrealizowano
zrealizowano
realizacja
Powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy
15,24
A
OI
Pozyskanie terenów dla prowadzenia tras
realizacja wg
14,14
M
IF
komunikacyjnych
potrzeb
Utworzenie szkoły rzemieślniczej
13,36
A
IF
*
ocena ważona, uwzględniająca priorytet nadany przedsięwzięciu przed lokalnych aktorów, oraz rangę problemu
**
motoryczność: wynikowe, pośredniczące, autonomiczne, motoryczne.
***
typ: koncepcyjno-projektowe, inwestycyjno-finansowe, organizacyjno instytucjonalne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Oceny realizacji strategii rozwoju miasta oraz studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Bieruń wrzesień 2003.
84
Tabela 3.4
Realizacja przedsięwzięć według typów
Typ
zrealizowane/wszystkie
%
Koncepcyjno – projektowe
2/5
15
Inwestycyjno – finansowe
6/10
46
Organizacyjno – instytucjonalne
5/10
38
RAZEM
13/25
100
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.
Spojrzenie na zrealizowane przedsięwzięcia przez pryzmat ich typu (tabela 3.4) nie
prowadzi do żadnych rewelacyjnych wniosków. Zakończona lub w trakcie realizacji jest
mniej więcej połowa zarówno przedsięwzięć koncepcyjnych, jak i inwestycyjnych oraz
organizacyjnych. Prawie połowa dotychczas zrealizowanych przedsięwzięć to inwestycje, co
jest akcentem optymistycznym, zważywszy na to iż zwykle one są narażone na
niepowodzenie z powodu ograniczeń finansowych. Dwa przedsięwzięcia organizacyjne to
znaczy: „powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych” i „utworzenie inkubatora
przedsiębiorczości” – uznano za zrealizowane w ramach zakończonej budowy Centrum
Inicjatyw Gospodarczych133.
Tabela 3.5
Realizacja przedsięwzięć według rozwiązywanego problemu
Problem
zrealizowane/wszystkie
%
I
5/10
31
II
3/6
15
III
1/3
31
IV
4/6
23
13/25
100
RAZEM
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.
Zrealizowane dotychczas przedsięwzięcia sugerują również w miarę równomiernie
zaangażowanie w czterech zarysowanych w strategii obszarach problemowych. Zakończona
została
prawie
dokładnie
połowa
przedsięwzięć
zorientowanych
na
rozwiązanie
poszczególnych problemów (tabela 3.5). W prawie każdym polu problemowym zrealizowane
133
Inwestycja ta – nie ujęta indywidualnie w strategii – należy do najbardziej kapitałochłonnych w ostatnich
latach i została wykonana z wykorzystaniem około 2 mln zł ze środków Unii Europejskiej.
85
zostały już przedsięwzięcia priorytetowe – najwyżej ocenione przez liderów lokalnych.
Wyjątkiem jest tutaj problem sprostania konkurencji na rynku inwestorów zewnętrznych, dwa
przedsięwzięcia najistotniejsze dla jego rozwiązania nie zostały jeszcze rozpoczęte.
Równocześnie jest to najniżej usytuowany problem w hierarchii, zależność tę można jednak
uznać za przypadek.
Umiarkowanie pozytywny obraz otrzymuje się również przy uwzględnieniu wyników
analizy
powiązań
pomiędzy
przedsięwzięciami
(tabela
3.6).
Spośród
dotychczas
zakończonych najliczniejszą grupę stanowią przedsięwzięcia motoryczne – warunkujące, czy
ułatwiające realizację pozostałych przedsięwzięć, oraz autonomiczne – niewymagające
wsparcia przez inne przedsięwzięcia.
Tabela 3.6
Realizacja przedsięwzięć według poziomu motoryczności
Motoryczność
zrealizowane/wszystkie
%
Motoryczne
4/6
31
Pośredniczące
2/4
15
Autonomiczne
4/10
31
Wynikowe
3/5
23
13/25
100
RAZEM
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.
Równocześnie
jednak
można
zaobserwować
przypadki
ukończenia
przedsięwzięć
określonych jako wynikowe, mimo braku realizacji przedsięwzięć mających teoretycznie
warunkować ich ukończenie134.
Generalnie ocena procesu wdrażania strategii dokonana na podstawie stopnia
zaawansowania realizacji poszczególnych przedsięwzięć strategicznych wypada w miarę
pozytywnie. Przedsięwzięcia rekomendowane w strategii są konsekwentnie realizowane (co
nie powinno dziwić skoro, jak łatwo stwierdzić, wiele z rekomendowanych działań okazało
się inwestycjami już podjętymi i częściowo zrealizowanymi). Można nadto sądzić, że
pozostałe 45% również zostanie zrealizowane. Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że przy
134
Przykładem pozwalającym wątpić w istnienie logiki wdrażania opartej na stworzonym wskaźniku
motoryczności jest pozyskiwanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe. Przedsięwzięcie to w teorii miało
być uzależnione przez realizację 8 innych. W rzeczywistości tereny są pozyskiwane mimo braku rozpoczęcia 5
ze wspomnianych 8 przedsięwzięć. W tym:
− Powołanie Agencji Rozwoju Miasta,
− Sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych związanych z rezerwami infrastruktury
terenów przemysłowych restrukturyzowanych przedsiębiorstw.
86
braku programu wdrażania, do realizacji mogły być wybierane przedsięwzięcia łatwiejsze,
niekontrowersyjne, co do których istniało poparcie i wola realizacji. W tym kontekście, jeśli
przedsięwzięcia „trudne” są odkładane w czasie to wspomniane 45% nie musi być wielkością
miarodajną a dotychczasowa sprawność wdrażania może się gwałtownie załamać.
Zupełnie odrębną kwestią są perspektywy osiągnięcia określonych w strategii celów.
Spodziewane efekty realizacji przedsięwzięć nie zostały nigdzie sprecyzowane. Rzeczywiste
efekty realizacji nie są w żaden sposób badane135. Podstawę wnioskowania stanowić może
jedynie sposób identyfikacji, oceny i wyboru przedsięwzięć. To oraz brak planu wdrażania
determinują proces implementacji strategii, który w praktyce stanowi tylko element
prowadzonej w klasyczny sposób działalności inwestycyjnej gminy. Te fakty nie pozwalają
dowodzić, iż realizacja pakietu 25 przedsięwzięć strategicznych zapewni pełne osiągnięcie
założonych celów strategicznych.
135
Jest z resztą na to jeszcze chyba za wcześnie. Większość zrealizowanych przedsięwzięć została zakończona
niedawno a pełne spektrum efektów ujawnia się dopiero po pewnym czasie od zakończenia realizacji.
87
3.4.2. Struktura wydatków budżetowych
Alternatywnym, a raczej komplementarnym w stosunku do przedstawionego wyżej,
sposobem oceny procesu wdrażania strategii jest badanie struktury wydatków budżetowych, a
konkretnie zgodności pomiędzy sformułowanymi w strategii celami i faktycznie
realizowanymi wydatkami. Podejście takie można uznać za uzasadnione, zważywszy iż
zapewnienie odpowiednich środków finansowych i konsekwencja w ich alokowaniu wydaje
się niezbędnym warunkiem sukcesu wdrażania strategii rozwoju miasta.
Za najbardziej pożądane należałoby uznać określenie relacji pomiędzy celami
strategicznymi a ogółem wydatków budżetowych, która w pełni oddaje zaangażowanie gminy
w realizację strategii. Trudności związane z taką analizą mogą jednak znacząco ograniczyć
wartość wyników i tym samym poddają w wątpliwość sens jej przeprowadzania. Cele
strategiczne są otwarte, zapisane bardzo ogólnie. Precyzyjne określenie, które wydatki w
układzie działów, rozdziałów prowadzą do ich realizacji jest raczej niemożliwe136.
Operowanie kategorią przedsięwzięć również nie rozwiązuje problemu. Szczególnie w
przypadku przedsięwzięć koncepcyjno – projektowych i organizacyjno – instytucjonalnych
stosunkowo ogólne zapisy budżetu nie pozwalają oszacować, jaka cześć wydatków w ramach
poszczególnych pozycji może zostać uznana za wkład w realizację danego przedsięwzięcia137.
Rozsądek nakazuje zatem zastosowanie innego, nieco węższego podejścia, ale
oferującego znacznie bardziej wiarygodne wyniki. Korzystając z wydzielenia w ramach
budżetu kategorii nakładów inwestycyjnych, można wyliczyć jaka ich część została
skierowana na realizację rekomendowanych w strategii przedsięwzięć inwestycyjno –
finansowych i tym samym w miarę precyzyjnie oszacować stopień zaangażowania środków
finansowych gminy w proces wdrażania strategii. Logika tego podejścia leży w tym, iż
właśnie wydatki inwestycyjne gminy stanowią główne źródło finansowania realizacji
strategii, z drugiej strony jak oszacowano 92 – 94% ogólnych wydatków na wdrażanie
strategii ma być przeznaczone na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych138.
136
W zależności od interpretacji wyniki mogą podlegać dużym wahaniom, a więc ich wartość jest znikoma.
Za przykład można tutaj podać przedsięwzięcie „wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej
młodzieży”. Ślad stypendiów można znaleźć w rozdziale 80120, podana tam kwota określa jednak wspólnie
wydatki na program wymiany uczniów, nagrody, stypendia i remonty.
Czystym zgadywaniem byłoby również szacowanie jaki procent wydatków na prace geodezyjne,
kartograficzne i plany zagospodarowania przestrzennego można uznać za wkład w przygotowanie oferty
inwestycyjnej.
138
Stosunek wydatków na przedsięwzięcia inwestycyjne wdrażające strategię do nakładów inwestycyjnych
gminy ogółem pozwala, zatem w miarę precyzyjnie określić udział ogólnych środków przeznaczonych na
wdrażanie strategii w nakładach inwestycyjnych gminy, jak i w całym budżecie.
137
88
Tabela 3.7
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii (wersja
szersza139)
PRZEDSIĘWZIĘCIE
2000
2001
2002
2003
RAZEM
WPROWADZENIE SIECI
INTERNETOWEJ DO WSZYSTKICH
SZKÓŁ W MIESCIE
45 999
24 612
64 738
8 611
143 960
RENOWACJA CZESCI CENTRALNEJ
MIASTA
55 676
304 846
368 154
2 146 674
2 875 349
2 000
2 352 998
4 580 024
1 444 000
2 832 723
61 581
201 519
4 539 823
202665
180457
420 698
5 277 162
2 552 561
14 930 153
POWOLANIE PLATFORMY INICJATYW
LOKALNYCH140
ZWIEKSZENIE LICZBY GIMNAZJOW
POZYSKIWANIE TERENOW POD
INWESTYCJE I TRASY
KOMUNIKACYJNE
RAZEM
37576
1 585 251
5 515 179
6 935 023
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z wykonania
budżetów za lata 2000 – 2003.
Tabela 3.8
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii (wersja
węższa)
PRZEDSIĘWZIĘCIE
2000
2001
WPROWADZENIE SIECI
INTERNETOWEJ DO WSZYSTKICH
SZKÓŁ W MIESCIE
RENOWACJA CZESCI CENTRALNEJ
MIASTA
POWOLANIE PLATFORMY INICJATYW
LOKALNYCH
ZWIEKSZENIE LICZBY GIMNAZJOW
POZYSKIWANIE TERENOW POD
INWESTYCJE I TRASY
KOMUNIKACYJNE
RAZEM
2002
2003
47 244
RAZEM
47 244
46 993
164 424
353 154
2 000
2 352 998
4 580 024
6 935 023
1444000
2722723
958
4 167 681
37576
1 530 569
5 240 145
2 146 674
2 711 244
202665
180457
420 698
5 184 044
2 342 431
14 297 190
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z wykonania
budżetów za lata 2000 – 2003.
139
Wersja szersza uwzględnia wydatki co do których istnieje wątpliwość czy należy je uznać za wkład w
realizację danych przedsięwzięć
140
Przedstawione nakłady reprezentują koszty poniesione faktycznie na budowę Bieruńskiego Centrum
Inicjatyw Gospodarczych, które ma pełnił m.in. rolę platformy inicjatyw gospodarczych i inkubatora
przedsiębiorczości.
89
Dane z tabel 3.7 i 3.8 potwierdzają wspomniany już wcześniej fakt, iż kilka z
przedsięwzięć
inwestycyjnych
rekomendowanych
w
strategii
zostało
faktycznie
zaakceptowane znacznie wcześniej i było już w trakcie realizacji, zanim rozpoczęto prace nad
strategią. O ile zrozumiałe są małe nakłady w roku 2000141, to niepokoi znaczny spadek
wydatków na wdrażanie strategii roku 2003.
Tabela 3.9
Nakłady inwestycyjne według rozwiązywanego problemu (%)
PROBLEM
I
II
III
IV
KWOTA (zł)
2000
94
2
0
4
1 585 251
2001
52
0
0
48
5 515 179
2002
2
4
0
94
5 277 162
2003
9
7
0
84
2 552 561
RAZEM
31
3
0
66
14 930 153
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta
Bieruń z wykonania budżetów za lata 2000 – 2003.
Z perspektywy kluczowych problemów (tabela 3.9), wyraźnie widać że znaczące
środki finansowe zostały dotychczas zaangażowane jedynie w dwóch obszarach
problemowych. Tę informację należy jednak traktować jedynie orientacyjnie, mając na
uwadze iż nie tylko „twarde” przedsięwzięcia inwestycyjne są traktowane jako rozwiązania
problemów.
Tabela 3.10
Udział wydatków na strategię w całości nakładów inwestycyjnych (%)
2000
2001
2002
2003
RAZEM
nakłady inwestycyjne ogółem
7 719 071
13 713 140
10 540 343
10 754 766
42 727 320
udział strategii w inwestycjach
21
40
50
24
35
udział studium w inwestycjach
54
47
40
57
49
strategia + studium
75
87
90
80
84
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z
wykonania budżetów za lata 2000 – 2003.
Najistotniejsze informacje wynikające z oceny realizacji strategii przez pryzmat
wydatków budżetowych prezentuje tabela 3.10. W żadnym z czterech analizowanych lat
środki finansowe zaangażowane we wdrażanie strategii rozwoju nie przekroczyły 50%, a w
roku 2003 stanowiły nawet mniej niż 25% ogólnych nakładów inwestycyjnych. W sumie
141
Strategię uchwalono w czerwcu 2000 r., biorąc pod uwagę roczny cykl ustalania budżetu w tym roku nie
powinno być środków przeznaczonych na strategię. Widoczne nakłady odnoszą się do wspomnianych –
bedących już w trakcie realizacji – inwestycji.
90
przez pierwsze cztery lata jedynie co trzecia złotówka przeznaczona na inwestycje była
przeznaczana na finansowanie przedsięwzięć realizujących strategię. Sytuacja ta wynika
przede wszystkim z nieuwzględnienia w tej kwocie wydatków na inwestycje wynikające z
kierunków wyznaczonych przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego. Chodzi tu w przeważającej mierze o inwestycje w ramach infrastruktury
drogowej i infrastruktury wodno-kanalizacyjnej – pochłaniające większość środków
inwestycyjnych, ale w żaden sposób nie ujęte w strategii. Gdyby uznać że strategia i studium
realizują wspólnie tę samą koncepcje to udział w nakładach inwestycyjnych wzrasta średnio
do 84%, co wygląda znacznie lepiej, jednak nadal jest dalekie od poziomu 94%
deklarowanych w dokumencie strategii.
Nie udaje się również realizować założeń odnośnie stopy inwestycji budżetu
lokalnego, rozumianej jako relacja wydatków inwestycyjnych do wydatków ogółem, która
miała się kształtować na poziomie nie niższym niż 32% a w rzeczywistości nigdy nie
przekroczyła 30%. Znacznie bardziej niepokojący jest poziom ogólnego wskaźnika dźwigni
finansowej – określającego rozmiar mobilizacji endogenicznych kapitałów rozwojowych
gminy. Wszystkie dotychczas zakończone bądź będące w trakcie realizacji przedsięwzięcia są
finansowane bez udziału partnerów zewnętrznych142. Nadzieje można wiązać z faktem iż za
podstawowy element warunkujący możliwości uaktywnienia lokalnych potencjałów uznano
bieruńską platformę inicjatyw lokalnych – ta, uruchomiona niedawno, może zacząć przynosić
efekty w późniejszej fazie wdrażania strategii.
Najważniejszym spostrzeżeniem wynikającym z analizy struktury wydatków
budżetowych, o którym należy wspomnieć ponownie na koniec to znikomy udział wydatków
powiązanych z realizacją przedsięwzięć strategicznych wynikających ze strategii w ogólnej
kwocie nakładów inwestycyjnych gminy. Jeśli traktować nadal strategię i studium odrębnie –
a tak nakazuje logika wynikająca z obu dokumentów – to wdrażanie strategii jest procesem
marginalnym w skali całej działalności inwestycyjnej gminy. Dwutorowość prowadzenia
działań strategicznych (odrębna realizacja studium i strategii) znacząco deprecjonuje rangę
strategii, odbiera rozmach procesowi jej wdrażania, wprowadza zamieszanie i niewątpliwie
zmniejsza szanse sukcesu rozwojowego.
142
Można co prawda mówić o wykorzystaniu zewnętrznych źródeł finansowania:
− 1600 tyś z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska
− 1844 tyś ze środków Unii Europejskiej.
Zaś warsztaty przedsiębiorczości dla młodzieży organizowane są z funduszy powiatu. To wszystko nie ma
jednak nic wspólnego z zaangażowaniem w proces realizacji strategii lokalnych aktorów, partnerów.
91
4. Ocena czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia.
4.1. Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii.
4.1.1. Ocena procesu konstrukcji strategii i jego uczestników.
Analiza procesu konstrukcji strategii rozwoju miasta Bieruń daje podstawy by
zastosowany tam model pracy nazwać partycypacyjnym. Strategia nie została dostarczona
jako gotowy produkt przez zewnętrznych ekspertów, przedstawiciele lokalnej społeczności
zostali faktycznie zaangażowani w jej budowę – tym samym spełniony został podstawowy,
konieczny warunek sukcesu strategii. Jak zaznaczono w rozdziale drugim, sam fakt
uczestnictwa przedstawicieli społeczności lokalnej w pracach nad strategią nie daje jednak
gwarancji powodzenia. Zależy to w dużej mierze od instytucjonalizacji procesu planowania
partnerskiego (stworzone struktury, zastosowane procedury) oraz doboru jego uczestników.
4.1.1.1. Instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii
Prace nad strategią przeprowadzono w formie warsztatów, których cykl był
organizowany na przestrzeni około pół roku143. Ze strony gminy powołana została Rada
Liderów Lokalnych, pełniącą faktycznie rolę podmiotu planowania strategicznego. Jej
członkowie przez cały czas trwania procesu konstrukcji strategii „grali główne role”. Udział
ekspertów został ograniczony do rozsądnych rozmiarów. Ich zadaniem nie było myślenie
zamiast przedstawicieli społeczności lokalnej, a jedynie pobudzanie i ukierunkowywanie
myślenia na kwestie strategiczne. Eksperci moderowali pracę podczas warsztatów i wkraczali
jedynie w działania, w których wiedza merytoryczna okazywała się istotniejsza od
znajomości lokalnej specyfiki (m.in. prawidłowa klasyfikacja czynników sytuacyjnych – w
ramach diagnozy strategicznej, badanie zależności pomiędzy nimi, ustalanie powiązań w
układzie
zależność-motoryczność
pomiędzy
zidentyfikowanymi
przedsięwzięciami,
opracowanie wyników, redakcja dokumentu strategii).
Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ustalone procedury współdziałania pomiędzy
ekspertami i Radą nie prowadziły do sytuacji, w której eksperci „wyręczali” lokalnych
liderów w planowaniu i podejmowaniu decyzji strategicznych, a jedynie do zintegrowania
143
Strategia Rozwoju Bierunia – protokoły warsztatów. Bieruń 2000.
92
wiedzy i doświadczeń płynących z obu stron. Wszystkie zapisane w dokumencie elementy
strategicznego wyboru są wynikiem w pełni autonomicznych decyzji członków Rady. Wizja
rozwoju ściśle odwzorowuje wcześniej sformułowane oczekiwania lokalnych aktorów.
Kierunki rozwoju i konkretyzujące je przedsięwzięcia zostały zidentyfikowane przez
lokalnych liderów oraz zhierarchizowane na podstawie ich ocen. Dlatego zarekomendowane
do realizacji przedsięwzięcia i ich ranga są wypadkową rzeczywistych preferencji
poszczególnych członków rady liderów lokalnych. W rezultacie tego, powstała strategia jest
ich strategią, prowadzącą do realizacji ich celów. Zatem można się z nią identyfikować i
łatwo się zmobilizować do jej realizacji.
4.1.1.2. Dobór uczestników procesu konstrukcji strategii
Dotychczasowy, rysujący się bardzo pozytywnie, obraz procesu planowania
partycypacyjnego ulega znacznemu pogorszeniu, gdy uwzględni się kwestię doboru
uczestników. Skład Rady Liderów Lokalnych (co było równoznaczne z wyborem
bezpośrednich uczestników procesu budowy strategii) został ustalony przez zarząd miasta.
Nie wydaje się by uwzględniał on wyniki jakiejkolwiek analizy podmiotowej. Liderzy
rekrutowali się w zdecydowanej większości spośród członków rady i zarządu miasta,
naczelników wydziałów urzędu miasta. Dołączył do nich dyrektor bieruńskiego ośrodka
edukacji. Skład rady był zatem wyjątkowo jednostronny, oparty jedynie na władzach
lokalnych i przedstawicielach podległej im administracji. Nie istniała żadna reprezentacja
sektora biznesowego, organizacji pozarządowych, czy grup interesu. To zwalnia z
konieczności badania, czy wybór reprezentantów – ze względu na znaczenie przywiązywane
do ich interesów oraz możliwości wpływu na strategię – był trafny. Rada liderów w tym
kształcie kłóci się z ideą społeczeństwa obywatelskiego, w żadnym razie nie spełnia roli
szerokiego forum twórczego dialogu publicznego o najważniejszych sprawach przyszłości
gminy. Brak zaangażowania aktorów zewnętrznych, przedstawicieli odmiennych branż i
aktywności
społeczno-gospodarczych
oraz
nauki
znacząco
zubożył
różnorodność
reprezentowanych punktów widzenia, odmiennych sposobów postrzegania rzeczywistości i
tym samym ograniczył możliwości identyfikacji oryginalnych, unikalnych pomysłów.
Właśnie tutaj należy upatrywać przyczyny faktu, iż strategia nie wprowadza faktycznie nowej
jakości. Myślenie przedstawicieli władzy i administracji samorządowej było mocno
zdeterminowane przez ich codzienną działalność. Samodzielnie stworzona przez nich
strategia, zarekomendowane przedsięwzięcia, w dużej mierze – tak można sądzić – stanowią
93
zapis już realizowanych, bądź będących w fazie przygotowania przedsięwzięć144, oraz
prognozę przyszłych działań administracji.
Mierne zaangażowanie zewnętrznych aktorów w proces konstrukcji145, odebrało
szanse zaprzęgnięcia kontrolowanych przez nich zasobów do wdrażania strategii. Ułomność
partycypacji w trakcie budowy strategii spowodowała więc brak zaangażowania,
współdziałania podmiotów lokalnych w procesie realizacji wizji i celów. Nieodpowiedni
skład grupy aktorów bezpośrednio uczestniczących w procesie konstrukcji strategii
uniemożliwił zbudowanie sprawnego, instytucjonalno – podmiotowego układu wdrażania
strategii. Nie zadziałał mechanizm dźwigni finansowej, nie udało się (przynajmniej na razie)
zmobilizować endogenicznych potencjałów.
144
Vide: 3.3.1 Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe, oraz 3.4.2 Struktura wydatków budżetowych.
Brak udziału zewnętrznych aktorów – jak wynika z relacji członków RLL – nie wynikał jedynie z
odpowiedniej decyzji zarządu miasta co do składu rady, ale również zupełnego braku zainteresowania
procesem budowy strategii i uczestniczeniem w tym procesie. Należałoby się jednak zastanowić na ile stan ten
mogły zmienić odpowiednie działania prowadzące do aktywizacji lokalnych aktorów na rzecz planowania
przyszłości lokalnej wspólnoty. Informacje z prac nad strategią rozpowszechniane w formie artykułów
publikowanych w lokalnej gazecie i omawiających rezultaty poszczególnych warsztatów - jeśli uznać je za
próbę nawiązania dialogu, nie wywołały żadnego efektu.
145
94
4.1.2. Metodologiczna poprawność prac diagnostycznych
Pełna i jednoznaczna ocena prac diagnostycznych nie jest możliwa. Weryfikowanie
wiarygodności przyjętych założeń z perspektywy czasu i przy znikomej, w porównaniu z
liderami lokalnymi, znajomości lokalnej specyfiki i uwarunkowań, byłoby nadużyciem.
Ferowanie wyroków odnośnie metodologicznej poprawności jest również ryzykowne przy
wyłącznie syntetycznych informacjach z przebiegu procesu analizy. Dokonać można więc
jedynie oceny wybranych elementów, w przypadku których jest to możliwe.
Czynniki sytuacyjne stanowiące podstawę analizy zostały precyzyjnie sformułowane i
poddane
zabiegowi
hierarchizacji.
Czynności
te
były
poprzedzone
ustaleniami
aksjologicznymi. Zatem identyfikacji i oceny czynników sytuacyjnych, liderzy lokalni mieli
szansę dokonać przez pryzmat ich znaczenia dla określonego wcześniej pożądanego kierunku
rozwoju miasta. Za prawidłową należy również uznać kategoryzację czynników (na atuty,
słabości, szanse i zagrożenia).
W toku prac analitycznych nie pojawił się etap budowy scenariuszy stanów otoczenia.
Za namiastkę tego działania można oczywiście uznać formułowanie hipotez odnośnie
przyszłej ewolucji czynników sytuacyjnych, w efekcie powstaje przecież coś na kształt
najbardziej prawdopodobnego scenariusza przyszłości. To jednak odpowiada prognozowaniu
przyszłości a nie zakreślaniu prawdopodobnego pola zmian. Dalsze prace prowadzone są przy
założeniu, iż ten jeden prawdopodobny scenariusz przyszłości stanie się rzeczywistością, a
więc jednowariantowo146.
Definicja kluczowych problemów rozwoju została dokonana – zgodnie z ogólnie
przyjętymi kanonami – na podstawie identyfikacji powiązań zachodzących między
podstawowymi czynnikami sytuacyjnymi oraz oceny siły ich wzajemnego oddziaływania.
Identyfikacja i ocena powiązań zostały dokonane rzetelnie, w tym sensie że nie doprowadziły
do „produkcji” nadmiernej liczby problemów. Zastrzeżenia budzić może jednak forma zapisu
146
Można oczywiście założyć że czynność formułowania hipotez odnośnie przyszłej ewolucji czynników
sytuacyjnych pozwoliła uświadomić lokalnym liderom niepewność przyszłych warunków i konieczność
przygotowania się na nietypowe sytuacje. Nawet jeśli tak się stało nie znajduje to jednak odbicia w dalszym
toku prac nad strategią, które jak wspomniano prowadzone są jednowariantowo. Z drugiej strony na obecnym
etapie wdrażania nie ma podstaw by stwierdzić że wystąpiły jakiekolwiek kłopoty spowodowane brakiem
elastyczności strategii rozwoju Bierunia. Jeśli więc pominięcie budowy scenariuszy i uwzględnienie ich
rezultatów w dalszych pracach nad strategią w ogóle można uznać za uchybienie to jedynie drobne i
pozostające bez konsekwencji.
95
problemów. Nie daje ona wyraźnie do zrozumienia że mamy do czynienia z problemem147. Ta
pozornie błaha kwestia rodzi jednak dość poważne implikacje już w procesie planowania.
Zamieszanie z formą problemów przekłada się na niejasności w warstwie celów i kierunków
działania.
Przy wspomnianych elementach pozytywnych, ale również obiekcjach, trudno
wystawić jednoznaczną ocenę procesowi diagnozy strategicznej. Można powiedzieć, że
diagnoza została przeprowadzona w miarę poprawnie od strony metodologicznej. Produkt
końcowy – w postaci zidentyfikowanych kluczowych problemów rozwoju – nie jest
pozbawiony wad, ale nie ma też wystarczających przesłanek by odmawiać mu jakiejkolwiek
wartości, użyteczności jako podstawa do dalszych prac nad strategią.
147
Problemy przypominają formą priorytety, dość ogólnie sformułowane cele, trudno ocenić czy trafnie i w pełni
określają one bariery na drodze do realizacji wizji. Można mieć jednak wątpliwości co do spójności na linii
wizja – kluczowe problemy. Vide: 3.1.2. Strategiczne problemy rozwoju.
96
4.2. Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii
4.2.1. Ocena efektywności wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów
Analizując pełny zakres działań prowadzonych w celu skonstruowania i wdrożenia
strategii rozwoju Bierunia trudno dostrzec jakiekolwiek wysiłki podjęte w celu sprawdzenia,
czy udowodnienia, że realizacja zarekomendowanych w strategii
przedsięwzięcia
rzeczywiście wywoła pożądane rezultaty, które zapisane zostały w postaci celów
strategicznych.
Cele strategiczne nie zostały zdekomponowane, rozwinięte do poziomu celów
operacyjnych, kwantyfikowalnych, „uzbrojonych” w mierzalne wskaźniki realizacji. Nie
powstał zatem zbiór jasno sprecyzowanych, pożądanych efektów, które mogłyby stanowić
bazę do weryfikacji przydatności poszczególnych przedsięwzięć/projektów. Z drugiej strony
rekomendowane przedsięwzięcia zostały jedynie określone co do przedmiotu. Nie została
przeprowadzona próba oceny ex ante efektów ich realizacji. Nie spełniono zatem żadnego z
dwóch koniecznych warunków pozwalających zbadać występowanie logicznego związku
między celami i potencjalnie realizującymi je przedsięwzięciami.
Przedsięwzięcia
priorytetowe
zostały
określone
na
podstawie
wypadkowej
indywidualnych ocen wystawionych im przez lokalnych liderów. Można mieć poważne
wątpliwości czy tak stworzona hierarchia rzeczywiście oddaje potencjalny wkład
poszczególnych przedsięwzięć w realizację wizji i celów rozwoju. Mając z jednej strony
jedynie zamysły przedsięwzięć a z drugiej ogólnikowo sformułowane cele strategiczne, nie
sposób racjonalnie i z dużym prawdopodobieństwem oszacować celowości proponowanych
przedsięwzięć. Można sądzić iż w takiej sytuacji wybór priorytetów oparty był w dużej
mierze na intuicji, osobistych preferencjach, własnych przekonaniach liderów co do potrzeb
gminy, a nie spójności przedsięwzięć z celami.
Trafność dokonanych w ten sposób wyborów jest wielce wątpliwa, choć nie sposób jej
jednoznacznie potwierdzić czy zakwestionować148. Sam fakt ogromnej niepewności w której
podejmowano decyzje i brak podjęcia działań na rzecz jej ograniczenia pozwala jednak
stwierdzić iż mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji wizji i celów nie
148
Ostatecznym „wyrokiem” będą dopiero rezultaty wdrożenia strategii. Jednak już teraz za dowody świadczące
przeciw logice wyboru przedsięwzięć uznać można wszystkie przypadki niejasności wymienione w
podrozdziałach: 3.3.1 Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe i 3.3.2 Przedsięwzięcia priorytetowe i
komplementarne.
97
gwarantował uzyskania wiarygodnych wyników, co stwarza ryzyko dużych rozbieżności
pomiędzy rzeczywistymi i pożądanymi rezultatami wdrażania strategii i ty samym zmniejsza
szanse jej sukcesu.
98
4.2.2. Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii.
Uchwalenie strategii rozwoju miasta Bieruń i tym samym powstająca w perspektywie
konieczność jej wdrożenia nie wywołała żadnych zmian organizacyjnych. Struktury urzędu
nie zostały w żaden sposób przygotowane do realizacji tego procesu. Nie uległ zmianie styl,
czy kultura pracy urzędników. Uruchomienie procesu wdrażania nie wiązało się z
powołaniem odrębnego wydziału, czy jednostki organizacyjnej niższego szczebla
odpowiedzialnej za realizację zapisów strategii. Implementacja nie została oficjalnie
powierzona jednemu czy kilku z istniejących wydziałów. Nie ma określonej osoby, czy
jednostki koordynującej czy odpowiedzialnej za proces jako całość. Przygotowanie i
realizacja przedsięwzięć rekomendowanych w strategii odbywa się w ramach kilku
wydziałów149, z których każdy zajmuje się projektami których przedmiot mieści się w
zakresie jego kompetencji. Nie ma tu jednak mowy o skoordynowanym działaniu, tworzeniu
zespołów zadaniowych, łączeniu zasobów i doświadczeń różnych wydziałów. Nie powstały
żadne procedury, mechanizmy umożliwiające wspólne działanie zorientowane na osiąganie
zamierzonych celów. Wydziały funkcjonują zupełnie odrębnie i niezależnie, współpraca
ogranicza się do decyzji kto zajmie się realizacją danego przedsięwzięcia.
Wdrażanie strategii jako złożony proces, który cechuje wymóg współzarządzania i
koordynacji w ramach portfela projektów, w przypadku miasta Bierunia po prostu nie jest
prowadzone. Strategia stanowi jedynie zbiór propozycji przedsięwzięć, które w miarę
możliwości się wykorzystuje i wprowadza do kolejnych budżetów. Wdrażanie strategii
odbywa się niejako przy okazji prowadzenia innych działań przez poszczególne wydziały.
Każdy wydział wypełnia swoje obowiązki, zarządza realizacją przedsięwzięć, z których część
można uznać za te, które realizują strategię. Implementacja strategii nie stanowi jednak myśli
przewodniej, nadrzędnej. Realizując przedsięwzięcia nie myśli się o nich przez pryzmat
określonych celów strategicznych. W działalności urzędu nie nastąpiła żadna zmiana
jakościowa, nie została ona zorientowana na osiąganie celów strategicznych.
W strukturach urzędu nie sposób wskazać osoby, która posiadałaby pełny, aktualny
obraz procesu wdrażania, przekrojowo przez działalność wszystkich wydziałów, realizowane
projekty, osiągane efekty, postępy w realizacji celów. Jedynie dwukrotnie w ciągu czterech
lat, w ramach opracowywania tzw. oceny realizacji strategii zebrano z poszczególnych
wydziałów i zestawiono razem informacje odnośnie przedsięwzięć, które potencjalnie można
149
Chodzi o wydziały: Inwestycji i Remontów, Gospodarki Komunalnej, Ładu Przestrzennego i Gospodarki
Nieruchomościami, oraz Referat Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa.
99
uznać za realizujące strategię. Próba ta nie uwzględniała oceny efektów. W tej sytuacji
oczywiście nie może być mowy o zarządzaniu procesem wdrażania, zarządzaniu priorytetami
(ich respektowaniu i zmianach jeśli konieczne). Co zrozumiałe, nie istnieje również żaden
mechanizm transferu i alokacji środków w układzie przedsięwzięć, ukierunkowany na
optymalizację efektów realizacji całego ich pakietu, czyli na skuteczne wdrożenie strategii. W
tej sytuacji należy stwierdzić, iż warunek istnienia efektywnych struktur skutecznie
zarządzających procesem implementacji strategii nie został w żadnej mierze spełniony.
100
4.2.3. Strategiczna kontrola i monitoring wdrażania.
Praktycznie wszystkie przejawy kontroli czy monitoringu związanego z realizacją
strategii rozwoju Bierunia zostały już wspomniane powyżej, przy okazji omawiania struktur
wdrażających strategię. W ciągu czterech lat od uchwalenia strategii opracowano jedynie dwa
raporty: pierwszy w listopadzie 2001 roku i drugi we wrześniu 2003 roku, obydwa oceniające
postępy w procesie wdrażania. Oba dokumenty oferują wyłącznie lakoniczne informacje
odnośnie zadań realizowanych w ramach różnych wydziałów urzędu, które mniej lub bardziej
odpowiadają przedsięwzięciom zarekomendowanym w dokumencie strategii. Trudno więc
stwierdzić, że dla wsparcia procesu wdrażania strategii stworzono jakikolwiek system
kontroli i monitoringu.
W ramach urzędu nie została powołana żadna wyspecjalizowana komórka, która
prowadziłaby kontrolę i monitoring, zadania tego nie powierzono również oficjalnie żadnej
jednostce organizacyjnej. Nie stworzono mechanizmu, czy procedur prowadzenia bieżących
pomiarów rzeczywistych efektów realizacji przedsięwzięć. Z drugiej strony, nigdzie nie
zostały sprecyzowane cele operacyjne i wskaźniki ich realizacji – czyli zestaw efektów
pożądanych. Zatem w żaden sposób nie jest mierzona skuteczności prowadzonych działań. Z
braku programu wdrażania nie sposób nawet sprawdzić czy przedsięwzięcia są realizowane
zgodnie z planem (w układzie czasowym czy kosztowym).
Nie jest prowadzony monitoring otoczenia gminy i jej środowiska. Nie są badane
potencjalne odchylenia od hipotez przyjętych jako podstawa ustaleń strategicznych. Nie ma
więc mechanizmu który pozwoliłby wykryć problemy nieprzewidziane na etapie planowania i
zaprojektować działania w odpowiedzi na nie, zanim skutki problemów wymuszą działanie.
Należy kategorycznie stwierdzić że system kontroli strategicznej i monitoringu w
mieście Bieruń w istocie nie istnieje. Proces wdrażania strategii jest prowadzony zupełnie „na
ślepo”, bez wsparcia informacjami, na podstawie których można dokonywać niezbędnych
modyfikacji, korekt pozwalających na skuteczną realizację celów.
101
4.3. Czynniki sukcesu strategii gminy Bieruń – podsumowanie.
U źródeł diagnozy strategii rozwoju Bierunia nie leżały ambicje ostatecznego i w pełni
wiarygodnego rozstrzygnięcia kwestii tego co można zakwalifikować do kluczowych
czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego. Po pierwsze, niezbędną podstawą do takich
rozstrzygnięć jest niezbity fakt sukcesu lub porażki strategii. O sukcesie strategii jako fakcie
można zaś mówić nie wcześniej niż po zakończeniu jej wdrażania150, co w przypadku strategii
Bierunia i większości realizowanych w polskich gminach strategii rozwoju, nastąpi za kilka
lat. Dopiero wtedy będzie można „bezpiecznie” zacząć dowodzić, co do sukcesu
doprowadziło, lub czego zabrakło by go osiągnąć. Po drugie, mając na uwadze różnorodność
specyfiki poszczególnych gmin, różnorodność strategii i podejść do ich budowy, byłoby
sporym nadużyciem sądzić iż wnioski wyciągnięte na podstawie badania jednej strategii są
uniwersalne i przystają do każdej strategii. Zatem poniższe podsumowanie jest jedynie próbą
oceny faktycznego wpływu zdefiniowanych czynników na jakość strategii Bierunia, procesu
jej konstrukcji i wdrażania a w konsekwencji rozstrzygnięcia czy można uznać je (na
obecnym etapie zaawansowania realizacji) za kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju
gminy Bieruń.
150
Nawet wtedy można zgłaszać sporo wątpliwości, zważywszy jak różnorodnie ów sukces jest postrzegany,
definiowany i mierzony.
102
4.3.1. Faza konstrukcji strategii
Ocena czynników w fazie konstrukcji strategii wydaje się łatwiejsza, jako że proces
konstrukcji zakończył się już jakiś czas temu i można spojrzeć na jego przebieg i rezultaty z
pewnej perspektywy. W przypadku czynników które nie wystąpiły, jednoznacznym
świadectwem istotności są negatywne efekty, dające się logicznie powiązać z ich brakiem. W
toku prac nad strategią Bierunia przede wszystkim zabrakło trafnego doboru uczestników
procesu konstrukcji. Brak zaangażowania w prace Rady Liderów Lokalnych podmiotów
spoza kręgów władzy lokalnej i administracji spowodował że strategia stała się dokumentem
urzędników a nie własnością całej społeczności, która byłaby skłonna uczestniczyć w jej
realizacji. Skutkiem tego wydaje się fakt, że wdrażanie ogranicza się do działań
podejmowanych w ramach działalności urzędu miejskiego. Ten symptomatyczny przypadek
planowania w wąskim gronie przedstawicieli władzy i administracji spowodował – jak się
wydaje to, iż strategia nie wprowadza nowej jakości, nie promuje działań oryginalnych,
nietypowych, wymagających innego stylu pracy, wyjścia poza „urzędowe” kanony myślenia i
reagowania na problemy gminy. Rekomendowane przez urzędników przedsięwzięcia to
zestaw silnie zdeterminowany przez ich codzienną działalność i przeświadczenie o tym, że
wiedzą co w gminie należy zrobić, a nie refleksję nad określonymi celami strategicznymi.
Powyższa sytuacja jest po części również wynikiem błędów związanych z „formami”
akceptowanych elementów strategicznego wyboru to znaczy: niejasności relacji pomiędzy
celami strategicznymi i kluczowymi problemami, ogólnikowego sformułowania celów
strategicznych, rezygnacji z ich przełożenia na skwantyfikowane cele szczegółowe. To w
istocie spowodowało że deklarowane cele nie mają dużej wartości jako podstawa identyfikacji
przedsięwzięć, co mogło wpłynąć także na to, iż identyfikacja została dokonana na bazie
takich przesłanek jedynie jak: doświadczenie, intuicja, czy ocena już realizowanych
przedsięwzięć.
Rzeczywistość Bierunia każe zweryfikować przyjęte hipotezy i uzupełnić zestaw
kluczowych czynników sukcesu strategii o „właściwe powiązanie strategii rozwoju z już
funkcjonującymi dokumentami strategicznymi”. W przypadku Bierunia wcześniej uchwalone
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie znajduje żadnego
odbicia w strategii. Obydwa dokumenty o charakterze strategicznym, choć funkcjonują
równocześnie, nie zostały w żaden sposób ze sobą zintegrowane. Wprowadza to spore
103
zamieszanie w działania rozwojowe miasta151. W efekcie strategia traci swój systemowy
charakter. Gross środków budżetowych przeznaczonych na inwestycje jest alokowane poza
strategią, wiele realizowanych w gminie przedsięwzięć nie wynika ze strategii i nie jest
zorientowane na realizację celów strategicznych. Zatem brak powiązania obu dokumentów
prowadzi do marginalizacji strategii i znacznego ograniczenia szans jej skutecznego
wdrożenia.
Ocena znaczenia pozostałych czynników, które wystąpiły jest utrudniona przez fakt, iż
pomiędzy czynnikami sukcesu strategii występują silne powiązania. Brak jednego czynnika
uniemożliwia wystąpienie innych lub niweczy pozytywne efekty ich wystąpienia. Innymi
słowy, zdefiniowane warunki sukcesu są warunkami koniecznymi i brak spełnienia
jakiegokolwiek z nich nie może być rekompensowany poprzez spełnienie innych. Brak
właściwego doboru uczestników procesu konstrukcji strategii w dużym stopniu zniweczył
pozytywne efekty wynikające z zastosowania partycypacyjnego modelu pracy i stworzenia
Rady Liderów Lokalnych. Mimo to spełnienie tych dwóch warunków przyniosło wymierny
rezultat w postaci strategii, która nie jest zewnętrznym eksperckim opracowaniem, ale
zapisem wyborów i planów lokalnych liderów. Istnieją wystarczające przesłanki by uznać oba
te elementy za konieczne warunki stworzenia strategii z którą identyfikować się będzie
społeczność lokalna.
Przykład strategii Bierunia nie pozwala praktycznie zweryfikować wpływu
wiarygodności i metodologicznej poprawności diagnozy strategicznej na sukces strategii. W
sytuacji gdy stwierdzono, iż przesłanki stanowiące podstawę rekomendacji przedsięwzięć
były z dużym prawdopodobieństwem oderwane od celów strategicznych, czyli również
kluczowych problemów152, kwestia prawidłowej identyfikacji problemów traci na wadze. Nie
oznacza to w żadnym razie że poprawność i wiarygodność diagnozy strategicznej nie ma
istotnego wpływu na sukces strategii, jednak w przypadku strategii rozwoju Bierunia trudno
doszukać się dowodów tego znaczenia – w postaci jednoznacznie pozytywnych czy
negatywnych efektów153
151
Jeden z twórców strategii twierdzi, iż była ona tworzona jako element podległy studium. Urzędnicy miejscy
stoją na stanowisku, że studium stanowi element strategii. W rzeczywistości oba dokumenty prezentują
niezależne kierunki rozwoju i wydają się odrębne.
152
Mając cały czas na uwadze nieprawidłowo sformułowane problemy i wywołane tym niejasności w relacji z
celami, trzeba jednak przyznać że to nie przebieg diagnozy strategicznej zdecydował o takich a nie innych
przesłankach identyfikacji przedsięwzięć.
153
Tym bardziej gdy pamięta się że ocena poprawności samej diagnozy jest problematyczna.
104
Wobec powyższego, za kluczowe warunki sukcesu strategii rozwoju lokalnego
zlokalizowane w fazie konstrukcji strategii, na przykładzie strategii miasta Bierunia uznać
należy:
− trafny dobór uczestników procesu konstrukcji strategii,
− poprawność formy i treści elementów strategicznego wyboru,
− właściwe powiązanie z już funkcjonującymi dokumentami strategicznymi,
− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,
− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii.
Przy czym trzy pierwsze czynniki w badanym przypadku nie wystąpiły i to stanowi
prawdopodobne źródło błędów strategii jak i niektórych problemów w fazie wdrażania.
105
4.3.2. Faza wdrażania strategii
Z trzech czynników zlokalizowanych potencjalnie w fazie wdrażania strategii żaden
nie wystąpił. Implementacja strategii jest aktualnie prowadzona i nie osiągnęła jeszcze nawet
połowy czasu na który została zaplanowana, zatem nie ujawniło się jeszcze pełne spektrum
efektów związanych z brakiem wspomnianych czynników sukcesu. Pozornie proces
wdrażania strategii prezentuje się pozytywnie – szczególnie jeśli oceniać go ilością
rekomendowanych przedsięwzięć, które uznano już za zrealizowane. Implementacja strategii
jest
jednak
prowadzona
zupełnie
chaotycznie,
realizacja
przedsięwzięć
nie
jest
koordynowana, nie istnieje żaden plan wdrażania, a decyzje realizacji kolejnych
przedsięwzięć nie są podporządkowane osiągnięciu celów strategicznych. Fakt ten to w dużej
mierze wynik braku struktur efektywnie zarządzających procesem wdrażania. W tej sytuacji
trudno mówić o optymalnym wykorzystaniu zasobów i szansach na sukces strategii.
Brak sprawnego mechanizmu wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów
powoduje, że realizowane przedsięwzięcia są arbitralnie dobierane przez poszczególne
wydziały urzędu miejskiego. Bez znaczenia są tutaj potencjalne efekty realizacji i ich
zgodność z określonymi celami strategicznymi, czyli istotność przedsięwzięć dla realizacji
strategii.
Ponadto proces wdrażania jest prowadzony zupełnie „po omacku”. Brak
funkcjonującego sprawnie systemu kontroli strategicznej oznacza brak jakichkolwiek
wskazówek odnośnie przedsięwzięć które należy zainicjować, czy przesłanek ułatwiających
rozstrzygnięcia dotyczące alokacji środków. Co więcej, brak systemu kontroli oznacza
niemożność oceny postępu w realizacji wizji i celów i tym samym podjęcia jakichkolwiek
działań korygujących gdyby te postępy były niezadowalające.
Nie został zatem spełniony żaden z trzech kluczowych warunków sukcesu a mimo to
proces wdrażania wygląda pozornie satysfakcjonująco. Wynika to ze swoistego, wzajemnego
„utajania” negatywnych efektów braku poszczególnych czynników. Z jednej strony, nie
dysponując mechanizmem wyboru przedsięwzięć skutecznych, można kierować się innymi
przesłankami, np. preferując przedsięwzięcia typowe, łatwe do realizacji w ramach
tradycyjnych struktur urzędu154. To powoduje iż brak przygotowania struktur do skutecznego
zarządzania procesem wdrażania strategii przestaje być tak jaskrawe, bo „jakieś”
przedsięwzięcia są faktycznie realizowane. Z drugiej strony brak kontroli może pozostawiać
154
To dotyczy również uznawania za priorytetowe inwestycji już realizowanych – co daje oczywiście duża
gwarancje ich realizacji.
106
władze gminy w „błogiej nieświadomości” co do błędów wyboru przedsięwzięć,
nieefektywnej ich realizacji, czyli braku jakiejkolwiek skuteczności prowadzonych działań.
Wobec tego pomimo pozornie pozytywnego obrazu sytuacji, sądzić można, że w
rzeczywistości nie wystąpienie żadnego z trzech sugerowanych czynników sukcesu sprawiło,
iż wdrażanie strategii jako proces skoordynowanej realizacji przedsięwzięć – w przypadku
Bierunia – pobawione jest elementarnego ładu a zatem perspektywa osiągnięcia celów
strategicznych okazać się może złudna.
Przykład strategii Bierunia pozwala zatem potwierdzić postawioną tezę głoszącą, iż za
kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego w fazie realizacji należy uznać:
− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,
− struktury efektywnie zarządzające procesem implementacji,
− strategiczna kontrola i monitoring.
Żaden z nich nie wystąpił w procesie wdrażania strategii rozwoju Bierunia, co stawia
jej szanse na sukces pod dużym znakiem zapytania.
107
Zakończenie
Problemem leżącym u podstaw niniejszej pracy jest zagadnienie czynników sukcesu
strategii rozwoju lokalnego. Za bezpośredni cel obrano ustalenie czynników sukcesu strategii
rozwoju lokalnego na przykładzie strategii rozwoju miasta Bierunia. Procedurę samego
badania poprzedziło ustalenie hipotetycznych czynników i ich prawdopodobnego wpływu na
sukces strategii. Metoda, którą wykorzystano do weryfikacji postawionych hipotez
obejmowała ocenę poprawności elementów strategii i jakości procesu jej wdrażania oraz
diagnozę mającą ustalić, które warunki sukcesu zostały spełnione. Następnie zestawiono
powyższe dane poszukując rzeczywistych efektów spełnienia bądź nie poszczególnych
warunków i w konsekwencji ustalono faktyczne znaczenie poszczególnych czynników dla
sukcesu strategii. Wszystkie wspomniane zabiegi zostały wykonane w oparciu o materiały
źródłowe pozyskane z Urzędu Miejskiego w Bieruniu.
Przeprowadzone
badanie
pozwoliło
potwierdzić
zdecydowaną
większość
sformułowanych hipotez. W istocie, czynniki sukcesu są zlokalizowane zarówno w
koncepcyjnej fazie budowy strategii jak i w fazie jej realizacji. Za kluczowe czynniki sukcesu
strategii w fazie jej budowy należy uznać:
− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,
− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii,
− trafny dobór uczestników procesu konstrukcji strategii,
− poprawność formy i treści elementów strategicznego wyboru,
− właściwe powiązanie z już funkcjonującymi dokumentami strategicznymi.
Trzeba zaznaczyć, że ostatni z wymienionych czynników nie był rozpatrywany w
teoretycznej części pracy. Jego istnienie i znaczenie zostało ujawnione dopiero w toku
badania, poprzez zidentyfikowanie negatywnych efektów wywołanych brakiem powiązania
strategii rozwoju z uchwalonym wcześniej „Studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania
przestrzennego
miasta”.
Badanie
nie
dostarczyło
natomiast
wystarczających przesłanek do potwierdzenia bądź falsyfikacji hipotezy uznającej
„wiarygodność i metodologiczną poprawności prac diagnostycznych” za czynnik sukcesu
strategii – stąd jego brak w powyższym zestawieniu.
W odniesieniu do fazy wdrażania strategii potwierdzono, iż kluczowymi czynnikami
sukcesu są:
− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,
108
− struktury efektywnie zarządzające procesem implementacji,
− strategiczna kontrola i monitoring.
Podstawowym ograniczeniem niniejszej pracy które należy wskazać jest fakt iż
badanie czynników sukcesu zostało przeprowadzone w momencie gdy jeszcze nie minęła
nawet połowa okresu na który został zaplanowany proces wdrażania strategii. Natomiast
mając tylko do czynienia ze strategią, której realizacja została zakończona można
zweryfikować poziom realizacji wizji i celów, czyli uzyskać niepodważalne, empiryczne
dowody sukcesu, bądź porażki strategii. W przypadku strategii Bierunia możliwa była jedynie
analiza ex tempore przebiegu procesu wdrożeniowego i prognozowanie na tej podstawie
spodziewanego stopnia osiągnięcia pożądanych rezultatów. Oceny czynników sukcesu są
więc oparte wyłącznie na prognozach końcowych rezultatów, co rzutuje na ich
wiarygodność155. Badanie wykazało, iż większość warunków sukcesu nie została spełniona a
strategia ma nikłe szanse powodzenia. Swoistym testem poprawności tego wnioskowania
będzie – możliwa do przeprowadzenia za około 6 lat – ocena ex post skutków realizacji
strategii.
Kwestia czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego pozostaje nadal otwarta.
Celem tej pracy nie było jej ostateczne rozstrzygnięcie a jedynie postawienie odpowiedniego
pytania i poczynienie kroku w kierunku odpowiedzi na nie. Wynik przeprowadzonego
badania – zestaw czynników sukcesu strategii – trzeba traktować jako indywidualny,
prawdziwy jedynie w przypadku strategii rozwoju Bierunia. Uzyskanie podstawy do
formułowania ogólnych, uniwersalnych wniosków, wymaga poddania diagnozie znacznie
większej liczby strategii rozwoju lokalnego156. Trzeba również pamiętać, iż jakiekolwiek
badanie prowadzone aktualnie, bądź w perspektywie najbliższych lat, będzie obarczone
błędem wynikającym z oparcia analizy na przypuszczeniach dotyczących skutków wdrażania.
O satysfakcjonujące rozwiązanie problemu czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego,
będzie więc można się pokusić najwcześniej za około 6 lat, gdy dostępna będzie
wystarczająca ilość strategii możliwych do oceny ex post.
Taka precyzyjna i wiarygodna odpowiedź na pytanie co decyduje o sukcesie strategii,
poza walorem poznawczym, stanowić może istotny wkład w udoskonalenie strategii rozwoju
„kolejnej generacji”, zwiększenie szans ich powodzenia.
155
Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że nie jest to zarzut przeciwko samej metodzie badania – ta wydaje się
zapewniać najlepsze możliwe do osiągnięcia przy istniejących ograniczeniach wyniki – a jedynie
charakterystyka niezależnych uwarunkowań, w których badanie było prowadzone.
156
Tego typu projekt badawczy – jak wspomniano wcześniej we wstępie – został już zrealizowany. Dotyczył 32
miast powiatowych województwa śląskiego. Jego wyniki przedstawione są w pracy zbiorowej pod red. M.
Czornik: Wdrażanie strategii rozwoju miasta. Katowice 2003.
109
Wykaz Literatury
Analiza strategiczna gminy na potrzeby wyboru strategii rozwoju: (za pomocą metody
SWOT). Pod red. T. Babińskiej, AE, Katowice 1997.
Ansoff H.I.: Zarządzanie strategiczne. PWE, Warszawa 1985.
Berrett T., Slack T.: A Framework for the Analysis of Strategic Approaches Employed by
Non-profit Sport Organisations in Seeking Corporate Sponsorship. Sport Management
Review, 2001.
Biniecki J., Szczupak B.: Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwojem
lokalnym i regionalnym. Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001.
Blakely J.: Planning Local Economic Development. Theory and Practice. Sage Library of
Social Research, Newbury Park 1994.
Brandenburg H.: Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. Katowice 2002.
Brol R., Sztando A.: Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy – Lądek Zdrój. Agencja
Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1998.
Budner W., Gaczek W.M., Nowak J., Bartkowska-Nowak D., Gulczyński W.: Strategia
rozwoju Leszna. Brytyjski Fundusz Know-How, AW „Skigraf”, Warszawa 1998.
Czornik M.: Promocja miasta. Katowice 2002.
Domański T.: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy. Hamal Books, Łódź
1999.
Drobniak A., Frenkiel W.: Planowanie portfela projektów w skali lokalnej. W: Zarządzanie
strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym. Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika,
Katowice 2001.
Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1987.
Gęsicka G.: Partnerstwo w rozwoju lokalnym. Cooperation Fund, Katowice 1996.
Gierszewska G., Romanowska M.: Analiza strategiczna przedsiębiorstwa. PWE, Warszawa
2000.
Gierszewska G.: Zarządzanie strategiczne. Warszawa 2000.
Gołębiowski T.: Zarządzanie Strategiczne. Planowanie i Kontrola. Difin, Warszawa 2001.
Gordon G.L.: Strategiczny plan dla gminy: jak osiągnąć sukces. Agencja Rozwoju
Komunalnego, Warszawa 1998.
Griffin R.W.: Podstawy zarządzania organizacjami. PWN, Warszawa 2002.
Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca
zbiorowa pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.
110
Klasik A.: Zarządzanie rozwojem lokalnym. W: Zarządzanie rozwojem gminy w zespołach
miejsko-przemysłowych. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia
Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach,
Katowice 1996.
Klepacz A., Namysło A.: Wizje i kierunki rozwoju kształtującej się aglomeracji opolskiej. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca
zbiorowa pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.
Koch R.: Strategia. Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię.
Przewodnik. Kraków 1998.
Koćwin P.: Diagnozowanie możliwości rozwojowych gminy. W Zarządzanie rozwojem gminy
w zespołach miejsko-przemysłowych. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika,
Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w
Katowicach; Katowice 1996.
Korenik S.: Zarządzanie rozwojem lokalnym (gminy). W: Funkcjonowanie samorządu
terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca zbiorowa pod red. naukową S.
Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.
Kreikebaum H.: Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie. Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1996.
Lokalne strategie rozwoju gospodarczego. Poradnik dla gmin i liderów lokalnych. Brytyjski
Fundusz Know-How, Agencja Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1996.
Madej T.: Zagadnienia strategii rozwoju regionalnego i lokalnego. W: Strategiczne problemy
rozwoju regionalnego w procesie integracji europejskiej. Pod red. Naukową Z.
Mikołajewicza, Uniwersytet Opolski, Opole 1995.
Marchesnay M.: Zarządzanie strategiczne: geneza i rozwój. Poltext, Warszawa 1994.
McGowan R. P., Wittmer D.: Gaining a competitive edge: Economic development strategies
for state and local governments. W: Public Administration Quarterly. Randallstown,
Fall 1998.
Nowińska E.: Ogólny model budowy strategii rozwoju gminy. W: Zarządzanie rozwojem
gminy w zespołach miejsko-przemysłowych. Materiały konferencyjne pod red. F.
Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
w Katowicach; Katowice 1996.
Nowińska E.: Strategiczne planowanie rozwoju gmin na przykładzie gmin pogranicza. W: B.
Gruchman, F. Walk, E. Nowińska: Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin
pogranicza polsko-niemieckiego. Poznań 2000.
Obłój K.: Strategia organizacji. PWE, Warszawa 2001.
Parysek J.: Podstawy gospodarki lokalnej. Wydawnictwo naukowe UAM, Poznań 1997.
Penc J.: Strategie zarządzania. Perspektywiczne myślenie, systemowe działanie Agencja
Wydawnicza „Placet”, Warszawa 1994.
111
Pęski W.: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Wydawnictwo „Arkady”, Warszawa
1999.
Pierścionek Z.: Strategie rozwoju firmy. PWN, Warszawa 1998.
Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, PWE, Warszawa 1993.
Potoczek A.: Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Toruń 2001.
Prusek A.: Strategiczny program rozwoju społecznego i gospodarczego na szczeblu lokalnym.
Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1993.
Słodowa-Hełpa M.: Wdrażania strategii wielofunkcyjnego zintegrowanego rozwoju na
obszarach wiejskich województwa lubuskiego. W: B. Gruchman, F. Walk, E. Nowińska:
Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin pogranicza polsko-niemieckiego.
Poznań 2000.
Stabryła A.: Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm. PWN Warszawa – Kraków
2000.
Strategia rozwoju: Tychy 2010. UM, Tychy 2000.
Superat J.: Zarządzanie strategiczne. Pojęcia i koncepcje. Wrocław 1998.
Tempus Tacis Handbook on objective oriented project design & management. European
Comission DG XXII, 1997.
Vollmuth H. J.: Controlling. Planowanie, kontrola, kierowanie. AW „Placet”, Warszawa
2000.
Wdrażanie strategii rozwoju miasta. Pod redakcją M. Czornik, Katowice 2003.
Wrana K.: Partnerstwo w strategiach rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Zarządzanie
Strategiczne Rozwojem Lokalnym i Regionalnym. Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika,
Katowice 2001.
Wysocka E., Koziński J.: Strategia rozwoju gminy. Warszawa 1992.
Wysocka E., Koziński J.: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka.
Warszawa-Zielona Góra 1999.
Założenia do strategii rozwoju: Tychy 2010. Wisła - Tychy 1999.
Zarys metodyki planowania strategicznego. Pod kierunkiem naukowym A. Klasika, Katowice
1993.
Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków. Praca zbiorowa pod red. R. Brola,
wyd. AE Wrocław 1998.
Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody. Pod red. R. Krupskiego, wydanie 4,
wydawnictwo AE Wrocław 2001.
Ziółkowski M.: Planowanie strategiczne rozwoju gminy. W: Strategiczne problemy rozwoju
regionalnego w procesie integracji europejskiej. Pod redakcją naukową Z.
Mikołajewicza, Uniwersytet Opolski, Opole 1995.
112
Ziółkowski M.: Proces formułowania strategii rozwoju gminy. Warszawa 2000.
113
Źródła internetowe
http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html - Hoskin K., Macve R., Stone J.: The
Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 – 1950.
http://mdm.gwu.edu/Forman/DBO.pdf - Forman E. H.: Decision by Objectives.
http://strategia.dolnyslask.pl/strategia_30.07.1999/3założenia.html - założenia do strategii
rozwoju województwa dolnośląskiego.
http://www.bip.kamienkrajenski.pl/?cid=10 - Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego
gminy Kamień Krajeński, Kamień Krajeński 1998.
http://www.clausewitz.com - strona poświęcona Carl’owi von Clausewitz.
http://www.mistia.org.pl – publikacja dotyczącą zasad budowy strategii, opracowana przez
zespół trenerów Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji.
http://www.samurai.com/5rings - Miyamoto Musashi: Księga pięciu pierścieni.
http://www.sonshi.com – Sun Tzu, The art of war.
http://www.szczecin.pl/Strategia/_pl/01_dokument/sub_1.html - Strategia rozwoju Szczecina.
http://www.wkc.pl – artykuł dotyczący procesu budowy strategii autorstwa artykułu W.
Kłosowskiego i J. Wardy.
114
Wykaz aktów prawnych
Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990.
115
Wykaz materiałów źródłowych
Aktualizacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta
Bieruń. Katowice, kwiecień 2002.
Ocena realizacji strategii rozwoju miasta oraz studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego. Bieruń wrzesień 2003.
Ocena realizacji strategii rozwoju społeczno gospodarczego gminy Bieruń. Bieruń listopad
2001.
Sprawozdanie burmistrza miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2002. Bieruń marzec
2003.
Sprawozdanie burmistrza miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2003. Bieruń marzec
2004.
Sprawozdanie Zarządu miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2000. Bieruń marzec 2001.
Sprawozdanie Zarządu miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2001. Bieruń marzec 2002.
Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu I. Bieruń 2000.
Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu II. Bieruń 2000.
Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu III. Bieruń 2000.
Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu IV. Bieruń 2000.
Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu V. Bieruń 2000.
Strategia rozwoju miasta Bierunia – raport syntetyczny. UM Bieruń 2000.
116
Spis tabel
Tabela 1.1.
Elementy wizji
26
Tabela 1.2.
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego
38
Tabela 2.2.
Rezultaty jakości identyfikacji i realizacji strategii
40
Tabela 3.1.
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia
68
Tabela 3.2.
Strategiczne cele rozwoju Bierunia
71
Tabela 3.3.
Stopień zaawansowania procesu wdrażania strategii rozwoju Bierunia
84
Tabela 3.4.
Realizacja przedsięwzięć według typu
85
Tabela 3.5.
Realizacja przedsięwzięć według rozwiązywanego problemu
85
Tabela 3.6.
Realizacja przedsięwzięć według poziomu motoryczności
86
Tabela 3.7.
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii
(wersja szersza)
89
Tabela 3.8.
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii
(wersja węższa)
89
Tabela 3.9.
Nakłady inwestycyjne według rozwiązywanego problemu (%)
90
Tabela 3.10.
Udział wydatków na strategię w całości nakładów inwestycyjnych (%)
90
117
Spis załączników
Załącznik 1
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia wynikające ze strategii
Załącznik 2
Kierunki działań strategicznych i ich ocena – strategia rozwoju
Załącznik 3
Przedsięwzięcia strategiczne i ich ocena – strategia rozwoju
Załącznik 4
Lista problemów według obszarów strategicznych – studium uwarunkowań
Załącznik 5
Ranking przedsięwzięć strategicznych
Załącznik 6
Analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi i klasyfikacja
Załącznik 7
Wskaźniki motoryczności przedsięwzięć
118
Załącznik 1
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia wynikające ze strategii
PROBLEM I
MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY NA
RZECZ
ROZWOJU
PRZEDSIĘBIORCZOŚCI
I
SPROSTANIA
WYZWANIOM
TECHNOLOGICZNYM
Współcześnie do głównych czynników rozwoju miast zalicza się dynamikę zachowań
ludzi młodych, o wysokim poziomie wiedzy profesjonalnej i umiejętności praktycznych, jak
również cechujących się wysoce ukształtowaną zdolnością do rozwijania przedsiębiorczości.
Efektywne wykorzystanie owego, związanego z grupą ludzi młodych, kapitału wiedzy
i umiejętności zadecyduje zatem o przyszłym rozwoju miasta, stymulowanie innowacyjności
społeczności miasta wespół z transferem technologii z jego otoczenia traktować należy jako
główne środki wzmacniania wewnętrznego potencjału rozwojowego.
Uruchamiane w tym względzie działania zyskać muszą jednak silne wsparcie ze
strony władz publicznych, dotyczy to zwłaszcza ośrodków miejskich, w których przez długie
lata utrzymywała się monokultura zatrudnienia i aktywności mieszkańców związana z
dominacją górnictwa. Prowadzi to do powstania bariery tworzenia w mieście nowych miejsc
pracy dla wykształconych ludzi młodych, którzy bardzo często skutkiem tego migrują do
dużych ośrodków w regionie, kraju lub zagranicą.
PROBLEM II
SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH (SZCZEGÓLNIE
AGLOMERACJI
GÓRNOŚLĄSKIEJ
I
GMIN
SĄSIEDNICH)
NA
RYNKU
INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH
W „grze” o przyciąganie inwestorów zewnętrznych naturalną przewagę zyskują duże
ośrodki miejskie z racji:
− Relatywnie wyższej skali i dostępności do infrastruktury technicznej,
− Relatywnie wyższej skali i dostępności do udogodnień miejskich związanych z
infrastrukturą edukacyjną, kulturalną hotelowo – gastronomiczną i rekreacyjną oraz
usługami okołobiznesowymi,
− Relatywnie wyższej różnorodności instrumentów wsparcia w postaci, przykładowo,
specjalnych stref ekonomicznych czy też stref aktywności gospodarczej.
W przypadku małych gmin górniczych ich pozycję konkurencyjną dodatkowo osłabia
konieczność ponoszenia wysokich nakładów inwestycyjnych związanych z:
− Zabezpieczeniem obiektów przemysłowych przed negatywnymi, utrzymującymi się w
długim okresie czasu skutkami eksploatacji górniczej,
− Zmianą formy użytkowania terenów z rolnej na przemysłowo – usługową.
Od miast mniejszych wymaga to podjęcia działań zmierzających do ukształtowania
unikalnej oferty lokalizacyjnej, eksponującej w funkcji przyciągania inwestorów ich
specyficzne, nie występujące powszechnie w równym natężeniu walory miejscowe.
PROBLEM III
ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW RESTRUKTURYZACJI
GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ
ORAZ WZROSTEM NAPŁYWU KAPITAŁOW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU
Zachodzące w regionie zmiany strukturalne pociągają za sobą przestrzenne
przesunięcia efektów rozwojowych. Kapitał powstający na bazie restrukturyzowanych
kopalni bardzo często realokowany jest w inne, bardziej atrakcyjne miejsca. Również
„wchodzący” do regionu kapitał zagraniczny wykazuje relatywnie wyższa podatność na siłę
przyciągania przez duże ośrodki miejskie.
Z drugiej strony, stosowane dotychczas instrumenty wsparcia dla gmin górniczych
cechuje bardzo niska efektywność. Nie są one w stanie zrekompensować utraconych przez
gminę korzyści uzyskiwanych w przeszłości w związku z prowadzoną na jej terenie
działalnością kopalni.
W zakresie czynników wewnętrznych stwierdzić można, że aktywność inwestycyjna małych
gmin zorientowana była w ostatnich latach przede wszystkim na wzrost jakości warunków
życia mieszkańców, rozwój edukacji oraz poprawę standardów świadczonych usług
komunalnych. Stosunkowo mniejszą wagę w programach inwestycyjnych gmin przypisywano
natomiast tworzeniu warunków instytucjonalnych i infrastrukturalnych dla rozwoju sektora
małych i średnich firm.
PROBLEM IV
PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH NA RZECZ
ROZWOJU GMINY
Procesy stagnacyjne w gospodarce oraz przekształcenia własnościowe bardzo często
powodują zmianę dotychczasowych więzi gospodarczych między przedsiębiorstwami a
gminą. W dotychczasowej praktyce przedsiębiorstwa uczestniczyły w finansowaniu
inwestycji miejskich. Obecnie – odwrotnie – to miasta dofinansowują rozwój infrastruktury
technicznej kreującej wykorzystywane przed przedsiębiorstwo efekty zewnętrzne.
Po stronie gminy brak skutecznych instrumentów wsparcia dla procesu powstawania
małych i średnich przedsiębiorstw. Sytuację aktualną charakteryzuje także:
− Utrzymywanie się ograniczonych finansowych i prawnych możliwości rozwijania
partnerstwa publiczno – prywatnego,
− Utrzymywanie się barier mentalnych związanych z brakiem przyzwolenia społeczności
lokalnych na wydatkowanie środków publicznych na tworzenie warunków rozwoju
sektora małych i średnich firm.
Rozstrzygnięcie dylematów wynikających z powyższych uwarunkowań wymaga w
pierwszym rzędzie uruchomienia dialogu społecznego skoncentrowanego na kwestii
racjonalnego wydatkowania środków publicznych w sektorze prywatnym przy przyjęciu jako
celu nadrzędnego wzrostu konkurencyjności tego sektora.
Załącznik 2
Kierunki działań strategicznych i ich ocena – strategia rozwoju
PROBLEM KLUCZOWY:
„MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY
NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI
I SPROSTANIA WYZWANIOM TECHNOLOGICZNYM”
STRATEGICZNE
KIERUNKI
ROZWOJU MIASTA
CELE
STRATEGICZNE
WSKAŹNIKI
REALIZACJI CELÓW
157
OPCJA REGENERACYJNA
OCENA157
zahamowanie odpływu z miasta młodej
wykształconej kadry
wspieranie przez gminę przedsiębiorstw w
zagospodarowaniu zbędnych terenów
poprzemysłowych
promowanie przez gminę produktów
wytwarzanych przez podmioty
gospodarcze działające na jej terenie
85
91
80
OPCJA KREACYJNA
OCENA
wzmacnianie dywersyfikacji bazy
85
ekonomicznej miasta
wspieranie powstawania i rozwoju
97
rodzimych przedsiębiorstw w sektorach
szans rozwojowych
uruchamianie inicjatyw gospodarczych w
83
ścisłym powiązaniu z produkcją
zakładów zlokalizowanych na terenie
miasta
Bieruń miastem szans rozwojowych dla ludzi młodych, przedsiębiorczych i aktywnych
Bieruń silnym ośrodkiem absorpcji innowacji technologicznych
wzrost liczby podmiotów osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą do poziomu: 1500/10000
wzrost ilości przedsiębiorstw działających z sektorach szans rozwojowych
Ocena znaczenia poszczególnych kierunków rozwoju, sformułowana przy uwzględnieniu priorytetów wyrażanych w grupie liderów lokalnych.
PROBLEM KLUCZOWY:
„SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH
(SZCZEGÓLNIE AGLOMERACJI GÓRNOŚLĄSKIEJ I GMIN SĄSIEDNICH)
NA RYNKU INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH”
OPCJA REGENERACYJNA
poprawa stanu terenów przemysłowych
poprzez ich uzbrojenie techniczne
STRATEGICZNE
KIERUNKI ROZWOJU wzmacnianie kompetencji służb
publicznych w dziedzinie absorpcji
MIASTA
zewnętrznych środków pomocowych
CELE
STRATEGICZNE
WSKAŹNIKI
REALIZACJI CELÓW
OCENA
97
93
OPCJA KREACYJNA
tworzenie sieci firm lokalnych
kooperujących z dużymi
przedsiębiorstwami
tworzenie atrakcyjnych warunków
zamieszkania w mieście
OCENA
87
94
Bieruń ośrodkiem nowoczesnego przetwórstwa chemicznego o silnej pozycji konkurencyjnej w skali regionu
utrzymanie rozmiaru nakładów inwestycyjnych na 1 mieszkańca powyżej średniej wojewódzkiej
PROBLEM KLUCZOWY:
„ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW RESTRUKTURYZACJI GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH
Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ ORAZ WZROSTEM NAPŁYWU
KAPITAŁÓW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU”
OPCJA REGENERACYJNA
rekonwersja terenów i obiektów
STRATEGICZNE
przemysłowych restrukturyzowanych
KIERUNKI ROZWOJU
przedsiębiorstw
MIASTA
CELE
STRATEGICZNE
WSKAŹNIKI
REALIZACJI CELÓW
OCENA
96
OPCJA KREACYJNA
wspieranie budowy systemu inicjatyw
lokalnych
Bieruń miastem zrównoważonego wzrostu gospodarczego
odtworzenie ilości miejsc pracy utraconych skutkiem restrukturyzacji gospodarki lokalnej
OCENA
110
PROBLEM KLUCZOWY:
„PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH
NA RZECZ ROZWOJU GMINY”
OPCJA REGENERACYJNA
wspieranie ekonomicznej edukacji
mieszkańców
STRATEGICZNE
wspieranie proekologicznej edukacji
KIERUNKI ROZWOJU
mieszkańców
MIASTA
kultywowanie tradycji lokalnych
ochrona dóbr kultury materialnej
CELE
STRATEGICZNE
WSKAŹNIKI
REALIZACJI CELÓW
OCENA
81
88
84
95
OPCJA KREACYJNA
OCENA
kształtowanie zdolności do aktywnego
uczestnictwa w rozwijaniu projektów
odpowiadających potrzebom lokalnym
budowanie trwałych zasobów motywacji i
kompetencji wśród społeczności lokalnej
102
Bieruń miastem o silnej samoorganizacji społeczności lokalnej
wzrost udziału ludności w stowarzyszeniach lokalnych
95
Załącznik 3
Przedsięwzięcia strategiczne i ich ocena – strategia rozwoju
PROBLEM KLUCZOWY:
„MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY
NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI
I SPROSTANIA WYZWANIOM TECHNOLOGICZNYM”
TYP
PRZEDSIĘWZIĘCIA
PRZEDSIĘWZIĘCIE
ocena
KONCEPCYJNO –
PROJEKTOWE
przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny)
biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z
produkcją opakowań biodegradowalnych)
101
INWESTYCYJNO –
FINANSOWE
zwiększenie liczby gimnazjów
utworzenie szkoły rzemieślniczej
wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich
szkół w mieście
79
56
110
utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o
działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych
technologii
powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy
wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze
usług publicznych
organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla
młodzieży
wprowadzenie systemu finansowego i honorowego
wyróżniania ludzi przedsiębiorczych
wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej
młodzieży
97
ORGANIZAZYCYJNO INSTYTUCJONALNE
64
73
99
100
104
PROBLEM KLUCZOWY:
„SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH
(SZCZEGÓLNIE AGLOMERACJI GÓRNOŚLĄSKIEJ I GMIN SĄSIEDNICH)
NA RYNKU INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH”
TYP
PRZEDSIĘWZIĘCIA
PRZEDSIĘWZIĘCIE
ocena
KONCEPCYJNO –
PROJEKTOWE
INWESTYCYJNO –
FINANSOWE
ORGANIZAZYCYJNO INSTYTUCJONALNE
budowa obwodnicy
pozyskanie terenów dla prowadzenia tras
komunikacyjnych
pozyskanie terenów pod nowe inwestycje
przemysłowe (strefa przemysłowa)
adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na
centrum rekreacyjne
przyciągnięcie na teren gminy znaczącego
inwestora z sektora wysokiej technologii
wprowadzenie systemu ekonomiczno –
finansowych zachęt inwestycyjnych
96
84
94
111
113
98
PROBLEM KLUCZOWY:
„ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW
RESTRUKTURYZACJI GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH
Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ ORAZ WZROSTEM
NAPŁYWU KAPITAŁÓW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU”
TYP
PRZEDSIĘWZIĘCIA
PRZEDSIĘWZIĘCIE
ocena
sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości
inwestycyjnych związanych z rezerwami
infrastruktury terenów przemysłowych
restrukturyzowanych przedsiębiorstw
88
KONCEPCYJNO –
PROJEKTOWE
INWESTYCYJNO –
FINANSOWE
wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy –
Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej
KWK Piast
96
ORGANIZAZYCYJNO INSTYTUCJONALNE
lobbying na rzecz przechwytywania środków
pomocowych dla górnictwa
97
PROBLEM KLUCZOWY:
„PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH
NA RZECZ ROZWOJU GMINY”
TYP
PRZEDSIĘWZIĘCIA
PRZEDSIĘWZIĘCIE
ocena
KONCEPCYJNO –
PROJEKTOWE
przygotowanie oferty inwestycyjnej
opracowanie programu renowacji terenów rolnych
112
72
INWESTYCYJNO –
FINANSOWE
przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum
Administracji i Komercji
renowacja części centralnej miasta
91
ORGANIZAZYCYJNO INSTYTUCJONALNE
powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw
lokalnych
powołanie Agencji Rozwoju Miasta
109
107
88
Załącznik 4
Lista problemów według obszarów strategicznych – studium uwarunkowań
Obszar: Gospodarka
Niewspółmiernie niski budżet powiatu w stosunku do potrzeb,
Atrakcyjnośc inwestycyjna miasta Tychy i miasta Oświęcim,
Ponadprzeciętna aktywność gospodarcza ludności Imielina i Chełma Śląskiego,
Niska aktywność gospodarcza mieszkańców, szczególnie w tworzeniu spółek prawa
handlowego
Sprostanie konkurencji dużych ośrodków miejskich (szczególnie aglomeracji katowickiej
gmin sąsiednich) na rynku inwestorów zewnętrznych)
Obszar: Eksploatacja węgla kamiennego
Przezwyciężanie negatywnych skutków dla miasta powodowanych realizacją programu
restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego (niestabilność programu)
Zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów restrukturyzacji górnictwa związanych z
dywersyfikacją struktury wytwórczej oraz wzrostem napływu kapitałów zagranicznych do
regionu
Obszar: Środowisko przyrodnicze (krajobraz)
Przezwyciężenie wielostronnych skutków eksploatacji węgla kamiennego rzutujących na
90% powierzchni miasta,
Zagrożenie powodziowe potęgowane działalnością górniczą i niebezpieczeństwem awarii
zbiornika „Dziećkowice”
Partycypacja aktorów wewnętrznych i zewnętrznych na rzecz rozwoju gminy
Obszar: Lokalna społeczność
Bezrobocie, szczególnie wśród kobiet,
Postępujący proces starzenia się społeczności lokalnej (wzrastający udział w strukturze
wieku mieszkańców grupy powyżej 60 lat),
Modernizacja zabudowy istniejącej,
Ograniczenie i zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych
Mobilizacja młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju
przedsiębiorczości i sprostania wyzwaniom technologicznym
Obszar: Komunikacja
Odsuwanie w nieznaną przyszłość terminu realizacji drogi ekspresowej S1 2/2, obejścia
Bierunia Nowego i przedłużenia ul. Turyńskiej jako GP 2/2
Obszar: Infrastruktura techniczna
Opóźniające się, kompleksowe rozwiązanie gospodarki wodno – ściekowej i
ciepłowniczej,
Brak wystarczającej pewności zasilania w energię elektryczną oraz niski standard obsługi
Załącznik 5
Ranking przedsięwzięć strategicznych
LOKATA
1.
2.
3.
PRZEDSIĘWZIĘCIE
wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście
wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej młodzieży
przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z
produkcją opakowań biodegradowalnych)
ŚREDNIA
OCENA
9,17
8,67
RANGA
PROBLEMU
2,86
2,86
OCENA
WAZONA
26,23
24,80
8,42
2,86
24,08
4.
5.
przygotowanie oferty inwestycyjnej
wprowadzenie systemu finansowego i honorowego wyróżniania ludzi przedsiębiorczych
9,33
8,33
2,57
2,86
23,98
23,82
6.
7.
8.
organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla młodzieży
renowacja części centralnej miasta
utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii
8,25
9,08
8,08
2,86
2,57
2,86
23,60
23,34
23,11
9.
10.
11.
powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych
lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych dla górnictwa
wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast
8,92
8,08
8,00
2,57
2,54
2,54
22,92
20,52
20,32
12.
13.
przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum Administracji i Komercji
przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii
7,58
9,42
2,57
2,02
19,48
19,13
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
powołanie Agencji Rozwoju Miasta
zwiększenie liczby gimnazjów
adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne
sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych
wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług publicznych
wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych
budowa obwodnicy
pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe (strefa przemysłowa)
opracowanie programu renowacji terenów rolnych
powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy
pozyskanie terenów dla prowadzenia tras komunikacyjnych
7,33
6,58
9,25
7,33
6,08
8,17
8,00
7,83
6,00
5,33
7,00
2,57
2,86
2,02
2,54
2,86
2,02
2,02
2,02
2,57
2,86
2,02
18,84
18,82
18,69
18,62
17,39
16,50
16,16
15,82
15,42
15,24
14,14
utworzenie szkoły rzemieślniczej
4,67
2,86
13,36
Załącznik 6
Analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi i ich klasyfikacja
PRZEDSIĘWZIĘCIA
1
PRZEDSIĘWZIĘCIA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Σ
2
3
4
5
6
1
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
4
9
3
6
1
3
5
2
3
1
1
1
4
5
11
1
1
2
1
4
1
2
3
0
9
1
2
1
2
Σ
1
1
4
4
2
0
2
1
18
5
6
6
3
7
0
0
4
0
7
2
3
1
3
4
0
84
Klasyfikacja według kryterium motoryczności
P6, P8, P13, P16, P21
P3, P4, P11, P12
wysoka
WYNIKOWE
POŚREDNICZĄCE
ZALEŻNOŚĆ
niska
P1, P2, P5, P7, P15, P18, P20,
P22, P23, P25
AUTONOMICZNE
P9, P10, P14, P17, P19, P24
MOTORYCZNE
niska
wysoka
MOTORYCZNOŚĆ
Załącznik 7
Wskaźniki motoryczności przedsięwzięć
LOKATA
PRZEDSIĘWZIĘCIE
1.
powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych
2.
powołanie Agencji Rozwoju Miasta
3.
wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych
WSKAŹNIK MOTORYCZNOŚCI
7,35
2,47
2,22
4.
5.
6.
wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast
przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum Administracji i Komercji
sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych
1,63
1,48
1,45
7.
8.
pozyskanie terenów dla prowadzenia tras komunikacyjnych
lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych dla górnictwa
1,45
1,42
9.
przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z produkcją
opakowań biodegradowalnych)
0,91
budowa obwodnicy
powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy
przygotowanie oferty inwestycyjnej
wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście
wprowadzenie systemu finansowego i honorowego wyróżniania ludzi przedsiębiorczych
renowacja części centralnej miasta
pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe (strefa przemysłowa)
przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii
wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej młodzieży
opracowanie programu renowacji terenów rolnych
utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii
zwiększenie liczby gimnazjów
wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług publicznych
utworzenie szkoły rzemieślniczej
organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla młodzieży
0,91
0,82
0,56
0,45
0,36
0,36
0,34
0,29
0,23
0,23
0,08
0,00
0,00
0,00
0,00
adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne
0,00
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i
licencjackie - całkowicie za darmo