Ewa Leś

Ewa Leś
Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego
Pracownia Badań Organizacji Non-Profit Polskiej Akademii Nauk
O rozumieniu zasady subsydiarności.
Czy Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
prowadzi do wykształcenia kultury pomocniczości w Polce?
Czym jest zasada pomocniczości?
W europejskim kręgu kulturowym idea pomocniczości stanowiła jedną z prób
wypracowania koncepcji ograniczenia władzy i wiązała się z dezyderatem określenia granic
dla interwencjonizmu publicznego. Historia idei pomocniczości sięga tradycji
arystotelesowskiej, natomiast zasada pomocniczości wypracowana została w Europie w
wieku XIX, wtedy też upowszechnił się sam termin. Zasada pomocniczości formułowana
była w końcu XIX stulecia zwłaszcza przez Kościół katolicki w ramach rodzącej się nauki
społecznej Kościoła. Zasada pomocniczości na gruncie społecznej nauki Kościoła została
sformułowana w encyklice Rerum Novarum (1891) oraz w encyklikach Quadragesimo Anno
(1931) oraz Centessimus Annus (1991).
Zasada pomocniczości w rozumieniu nauki społecznej Kościoła mieści się w zasadzie
solidarności jako jej szczególna artykulacja. Zgodnie z zasadą pomocniczości wyrażoną w
encyklice Centessimus Annus: "Społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w
wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej
winna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami
innych grup społecznych, dla dobra wspólnego".
Czym jest zatem zasada subsydiarności w dziedzinie usług społecznych, polityki
społeczno-gospodarczej? Odpowiadając na to pytanie, należałoby przede wszystkim
wskazać, iż zasada subsydiarności jest połączeniem idei ograniczenia interwencjonizmu
państwa oraz zasadą organizacyjną, regulującą podział obowiązków między sektorem
publicznym oraz między nim a trzecim sektorem w zakresie świadczenia usług społecznych.
Na podkreślenie zasługuje fakt, że zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów
publicznych z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi społeczne świadczone
przez organizacje niezależne. To właśnie na podmiotach administracji publicznej spoczywa
"ostateczna odpowiedzialność" za udzielane świadczenia i usługi/dobra publiczne. Ich
zadaniem jest wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług
socjalnych, ale i zapewniających ich odpowiednią jakość.
Przyjęcie zasady subsydiarności ma więc doniosłe znaczenie dla regulacji stosunków
państwa i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w dziedzinie usług społecznych,
stanowiąc "narzędzie orientacji" w sprawach podziału kompetencji między państwem a
partnerami społecznymi.
Zasada subsydiarności jest też relacją wzajemnego zaufania oraz współzależności
organizacji obywatelskich i publicznego sektora świadczeń i usług. "Związek między
niezależnymi organizacjami obywatelskimi i państwem ma charakter złożony i
zdecydowanie wykracza poza transfer funduszy".
Przykładowo w RFN wprowadzenie zasady subsydiarności jako podstawowej zasady
regulującej funkcjonowanie usług społecznych stanowiło "najpoważniejszą ideologiczną
przeciwwagę dla koncepcji publicznego systemu usług społecznych" i alternatywę wobec
publicznego państwa opiekuńczego. W rezultacie powstał "specyficzny organizacyjny model
kompromisu politycznego z państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności
organizacji obywatelskich", partnerstwo publiczno-społeczne.
Zasada subsydiarności jest więc zasadą podziału zadań i kompetencji pomiędzy
sektorem publicznym a organizacjami społecznymi. Ze względów organizacyjnych i
finansowych ani sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogą obecnie
samodzielnie sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych.
Doświadczenie niemieckie i jego użyteczność w kształtowaniu kultury pomocniczości
w Polsce
Na gruncie niemieckiej polityki społecznej zasada pomocniczości oznacza system, w
którym wspomniane uprzednio organizacje obywatelskie (freie Woblfabrtsverbande) mają
warunkowe pierwszeństwo przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel
lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Znalazło to swój wyraz w ustawach
przyjętych w RFN w latach 1950-1975, zwłaszcza w ustawie o pomocy państwa dla
młodzieży i ustawie o pomocy społecznej, określających pierwszeństwo podmiotów
pozarządowych w świadczeniu usług z tego zakresu1.
Artykuł 10 federalnej ustawy o pomocy społecznej następująco uregulował relacje
między publiczną pomocą społeczną a organizacjami obywatelskimi:
Po pierwsze, że pozycja Kościoła, związków religijnych oraz freie
Woblfabrtsverbande jako podmiotów odpowiedzialnych za określone funkcje społeczne oraz
działania ukierunkowane na realizację tych funkcji nie będzie niniejszą ustawą zmieniona”.
Po drugie, art. 10 stanowi, że podmioty publicznej pomocy społecznej realizując
postanowienia ustawy powinny współpracować z Kościołami, związkami religijnymi oraz
wspomnianymi organizacjami niezależnymi, respektując ich autonomię w wyborze i
realizacji ich funkcji.
Po trzecie, art. 10 stanowi, że współpraca między sektorem publicznej pomocy
społecznej a wspomnianymi podmiotami obywatelskimi powinna służyć wzajemnemu
skutecznemu uzupełnianiu się tych źródeł pomocy z korzyścią dla użytkowników pomocy
społecznej. Podmioty publicznej pomocy społecznej powinny również – zgodnie z art. 10 –
odpowiednio wspierać organizacje obywatelskie w ich działalności w dziedzinie pomocy
społecznej.
Po czwarte, wspomniany art. 10 stanowi, że w przypadku, kiedy organizacje
niezależne świadczą indywidualne usługi socjalne, organy publicznej pomocy społecznej
powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków
pieniężnych.
Po piąte, organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje,
bądź to angażują organizacje niezależne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację
tych funkcji za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne
wobec osoby poszukującej wsparcia.
1
Szerzej na ten temat Ewa Leś, Od filantropii do pomocniczości, ss. 117 i następne.
2
Ponadto, federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 93 stanowi, że "instytucje
publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla
realizacji pomocy społecznej. Państwowa pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych
instytucji/form usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje niezależne dysponują
odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowiednie
usługi". Przykładowo, w ostatnim czasie w RFN przy wyborze instytucji i organizacji
realizujących usługi pielęgnacyjne z funduszy nowo powstałych ubezpieczeń opiekuńczych
bierze się także pod uwagę takie ich cechy jak różnorodność i samorządność.
W RFN przyjęcie zasady subsydiarności miało więc doniosłe znaczenie dla regulacji
stosunków państwa i organizacji społecznych w dziedzinie usług społecznych, stanowiąc
"narzędzie orientacji" w sprawach podziału kompetencji między państwem a partnerami
społecznymi. Instytucjonalizacja zasady subsydiarności zapewniła sześciu ogólnokrajowym
organizacjom pozarządowym oraz wchodzącym w ich skład lokalnym instytucjom względne
pierwszeństwo na rynku usług socjalnych, co oznacza, że zarówno instytucje publiczne, jak i
samorządowe oraz komercyjne nie mogą podjąć się realizacji zadań w zakresie publicznej
pomocy społecznej i usług socjalnych bez uprzedniej zgody ze strony organizacji.
Należy tu zwrócić uwagę na dwie zasadnicze konsekwencje stosowania zasady
pomocniczości w sytuacji RFN. Po pierwsze: zasada pomocniczości gwarantuje trzeciemu
sektorowi wyraźną suwerenność w definiowaniu i realizacji zadań publicznych, po drugie:
zapewnia finansowanie tych zadań ze środków budżetowych i instytucji ubezpieczeniowych.
Analizując praktyczne zastosowanie zasady subsydiarności w niemieckiej polityce
społecznej, należy też zwrócić uwagę na funkcje organizacji niezależnych w strukturze
politycznej państwa. Organizacje trzeciego sektora są bowiem nie tylko bezpośrednimi
dostawcami usług, lecz biorą aktywny udział w kształtowaniu i finansowaniu programów
polityki społecznej, przez co w znacznie większym stopniu niż ma to miejsce np. we Francji
są elementem systemu projektowania i realizacji polityki rządu. Można wprost mówić o
zaawansowanej instytucjonalizacji i integracji freie Wohlfahrtsverbande w systemie
niemieckiej polityki społecznej.
Nie oznacza to, że w RFN nie brak sceptyków tak daleko idącej instytucjonalizacji
zasady subsydiarności. W latach 60. zasada subsydiarności stała się przedmiotem krytyki ze
strony oponentów politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży, przyznające
pierwszeństwo realizacji usług socjalnych organizacjom obywatelskim, zostały uznane przez
część władz lokalnych o proweniencji socjaldemokratycznej za naruszające konstytucyjne
gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje publiczne w
zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.
Oponenci zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym
rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze, uznali zapisy ustawy za deprecjonujące dla
instytucji publicznych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały
pozbawione dotychczasowej roli i wyparte do "drugiego szeregu" realizatorów usług
społecznych. Po drugie, argumentowano, że idea subsydiarności, wywodząca się z nauki
społecznej Kościoła katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w
warunkach nowoczesnego społeczeństwa i stanowić zasady prawa wiążącej dla wszystkich
obywateli. Po trzecie, zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak
uprzywilejowanych organizacji obywatelskich w ciała o charakterze „monopolistycznym na
danym terenie, co pozbawiłoby obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy”.
Niemiecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w
uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w
świadczeniu usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza
3
ciał publicznych, których rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia
społeczne na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do
zarzutu dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości
współczesnych Niemiec, wyjaśniając, że zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i
kompetencji pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi (freie
Wohlfahrtsverbande) i nie odwołuje się do uzasadnień społecznej nauki Kościoła.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i
finansowych ani sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie
sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie
współpracy sektora publicznego i niepublicznego w dziedzinie usług społecznych Niemiecki
Trybunał Konstytucyjny dał wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają prawo do
świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem
jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy.
Wykładnia Trybunału Konstytucyjnego z 1967 r. dotycząca zgodności ustawy o
pomocy młodzieży z Konstytucją RFN oraz wcześniejsze postanowienie Sądu Najwyższego
Niemiec z 1961 r. w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy o pomocy społecznej w
sprawach odnoszących się do powierzania organizacjom obywatelskim pierwszoplanowej
roli w świadczeniu niektórych usług socjalnych potwierdziła zastosowanie zasady
pomocniczości w dziedzinie polityki społecznej RFN.
Sceptycy tak daleko idącej instytucjonalizacji doktryny subsydiarności podkreślają
jednak, że komfortowa pozycja, jaką wybrane organizacje obywatelskie cieszą się w
niemieckim systemie państwa socjalnego, może w istocie stanowić zachętę do akceptacji
przez nie istniejącego status quo oraz niepodejmowania inicjatyw zmierzających do reform i
zapewnienia właściwej jakości usług. Parasol ochronny, jaki zwolennicy idei subsydiarności
roztoczyli nad niezależnymi organizacjami usług socjalnych, ma podwójny charakter i
oznacza protektorat finansowy państwa nad tymi organizacjami realizowany przez system
subwencji ogólnych, których funkcją jest zapewnienie im stabilności finansowej. Prócz tego,
zasada subsydiarności wprowadziła rozwiązania prawne przyczyniające się do ich ochrony
zarówno przed konkurencją ze strony instytucji komercyjnych, jak i publicznych placówek,
zapewniając organizacjom społecznym swoisty monopol na realizację zadań publicznych w
dziedzinie bezpieczeństwa socjalnego.
W konsekwencji, zdaniem części obserwatorów niemieckich, ta wielorako
uprzywilejowana pozycja organizacji społecznych nie sprzyja trosce o potrzeby adresatów
świadczonych usług, ani nie czyni tych organizacji konkurencyjnymi na rynku usług, skoro
w pewnym sensie głównym ich klientem jest sam rząd, a nie bezpośredni odbiorcy usług.
W latach 90. w RFN podjęto na nowo debatę na temat możliwych zastosowań, ale i
ograniczeń zasady pomocniczości. Okazją było uchwalenie ustawy o ubezpieczeniach
pielęgnacyjnych (1994). W nowym rozwiązaniu legislacyjnym utrzymano zasadę
pomocniczości jako generalną zasadę organizacyjną, natomiast zrezygnowano z zapisu o
warunkowym pierwszeństwie organizacji obywatelskich w realizacji zadań publicznych z
tego zakresu i wprowadzono możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz instytucji
komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to nowy impuls do dyskusji na temat granic
zastosowania zasady pomocniczości w dziedzinie publicznych usług społecznych2.
Na temat liberalizacji zasady subsydiarności w RFN w latach 90. i początku XX w. zob. Annette Zimmer, w:
Future of Civil Society. Making Central European Nonprofit-Organizations Work, Verlag fur
Sozialwissenschaften, 2004.
2
4
Doświadczenia niemieckie w zakresie stosowania zasady subsydiarności w dziedzinie
usług społecznych są pouczające i należałoby je wykorzystać w reformowaniu obszaru
społecznego w Polsce. Zasadę subsydiarności należy wykorzystać w reformowaniu obszaru
społecznego oraz rozwoju lokalnej polityki rynku pracy w Polsce. Doktryna subsydiarności
pozwala bowiem na ewolucyjną deetatyzację usług socjalnych, rehabilituje struktury
pośrednie i społeczności lokalne, instytucjonalizuje je i przyznaje im miejsce
pełnowartościowych podmiotów lokalnej polityki społeczno-gospodarczej, uznając ich
niezbywalną rolę w realizacji zadań publicznych we współpracy z administracją publiczną.
Rzeczywiste wprowadzenie w Polsce zasady subsydiarności przyczyniłoby się do
rekonstrukcji publicznego państwa opiekuńczego i nadanie mu postaci państwa o formule
subsydiarnej opartego na partnerstwie socjalnym (welfare partnership) między administracją
publiczną a instytucjami obywatelskimi. W ten sposób państwo, ograniczając zakres
obligatoryjnej solidarności w postaci bezpośredniego interwencjonizmu, rozwijałoby
pomocniczość w postaci solidarności dobrowolnej i samopomocy, przyczyniając się w ten
sposób do wzrostu samoaktywności, odpowiedzialności i solidarności obywateli oraz
służyłoby przezwyciężaniu mentalności roszczeniowej (E.Leś, 1998).
Czy Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prowadzi do
wykształcenia kultury pomocniczości?
Czy wprowadzenie w naszym kraju Ustawy o pożytku publicznym i o wolonatriacie przyczynia
się do realizacji kultury subsydiarności? Czy można mówić o jakościowej zmianie relacji
sektora publicznego i organizacji obywatelskich od modelu „obok siebie” w kierunku modelu
współdziałania i partnerstwa?
Stawiam tezę, że kultura pomocniczości w Polsce jest w dalszym ciągu płytka i
połowiczna. Dziedziny życia społeczno-gospodarczego objęte regulacją Ustawy o pożytku
publicznym i o wolontariacie stanowią ważny, jednak zdecydowanie niewystarczający obszar
zagadnień społecznych, które winny być objęte doktryną subsydiarności. Mamy do czynienia
z niezrozumiałym zawężeniem zasady subsydiarności, jej ograniczeniem do wybranych
zakresów z pominięciem innych sfer (kwestia lex specialis), a tym samym swoistego
koncesjonowania zakresu kultury pomocniczości i partnerstwa publiczno-społecznego. Stąd
konieczne jest uznanie zasady subsydiarności jako obowiązującej zasady organizacyjnej w
aktach prawnych normujących realizację pozostałych publicznych usług społecznych, m.in.
przyjęcie explicite zasady pomocniczości w Ustawie o pomocy społecznej i w Ustawie o
systemie oświaty.
Przyjmując zasadę pomocniczości jako "narzędzie orientacji" przy reformie instytucji
polityki społecznej oraz rozwoju lokalnych rynków pracy w naszym kraju należałoby przyjąć
zasadę równoprawności podmiotów publicznych i społeczno-prywatnych w dostępie do
zadań publicznych i ich finansowania ze środków budżetowych, ubezpieczeniowych i
funduszy europejskich.
Z dotychczasowych wstępnych obserwacji i ustaleń badawczych na temat realizacji
form współpracy (art. 5 Ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie) między organami
administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi wynika, że kultura pomocniczości,
choć z trudem, przebija się do praktyki relacji władz publicznych i organizacji
dobrowolnych. Wyrazem tego są przykłady istnienia rocznych programów współpracy i
powoływania w urzędach gminnych i powiatowych wyodrębnionych jednostek ds.
współpracy (m.in. pełnomocników). Jednak jedynie około 50 % gmin uchwaliło roczne plany
współpracy. Nierzadko zdarza się, że programy współpracy opracowane są od „A do Z”
przez władze samorządowe bez udziału partnerów obywatelskich i innych lokalnych
5
podmiotów, choć trzeba podkreślić, iż choć nie zawsze problem leży po stronie samorządów,
to właśnie na władzach samorządowych jako na głównej instytucji lokalnego systemu
politycznego spoczywa obowiązek włączenia współnotowych zrzeszeń obywatelskich do
współpracy. Programy współpracy wzmiankowane w ustawie o pożytku publicznym mają
bowiem z założenia angażować obywateli zarówno na etapie definiowania problemów
społecznych, jak i sposobów ich rozwiązywania. Mamy tu do czynienia z problemem
niedoceniania przez władze lokalne energii i doświadczenia obywatelskiego tkwiącego we
wspólnotach i nieumiejętnością ich spożytkowania dla przezwyciężania zapaści społecznogospodarczej i budowania samowystarczalności ekonomicznej lokalnych środowisk.
Podstawowym trybem przekazywania środków na działalność zleconą jest nadal
dotacja lub porozumienie stron, znacznie rzadziej otwarty konkurs ofert, często także brak
uchwał o współpracy (Mendes, 2004).
Podobnie tworzenie wspólnych zespołów przebiega na ogół wolno, współpracę nadal
cechuje nader często dorywczość i kontakty ad hoc. Głównym powodem wydaje się być
słabość więzi kooperacyjnych na szczeblu lokalnym, u której źródeł leży deficyt zaufania
społecznego oraz brak postrzegania partnerstwa samorządu i organizacji obywatelskich w
kategoriach istotnego lokalnego kapitału społecznego.
Konkludując, mimo istniejących trudności dotychczasowa operacjonalizacja zasady
subsydiarności wynikająca z Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
sprzyja powolnemu przechodzeniu od modelu dualnego relacji państwa i instytucji
obywatelskich ku modelowi współdziałania – nawiązując do znanej klasyfikacji Gidrona,
Kramera i Salamona. Jednak dla budowy rzeczywistego partnerstwa publiczno-prywatnego
oraz kultury pomocniczości i współdziałania konieczny jest powrót do szerokiego ujmowania
funkcji organizacji obywatelskich z początku zmian ustrojowych lat 90., jako nośnika reform
społecznych, politycznych i gospodarczych i nie zawężania ich roli do peryferii usług
społecznych.
6