Uniwersytet Warszawski
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
PRACA DOKTORSKA
mgr Adam Rogala-Lewicki
Informacja jako autonomiczny czynnik
wpływu w przestrzeni publicznej.
Studium władztwa informacyjnego
Praca doktorska napisana
pod kierunkiem
prof. UW dra hab.
Grzegorza Rydlewskiego
Warszawa 2013
Motto:
Jedyną rzeczą, która kosztuje
drożej niż informacja,
jest ludzka ignorancja
J. F. Kennedy
2
Spis treści
WSTĘP................................................................................................................................. 6
1. KONCEPTUALIZACJA PROBLEMÓW BADAWCZYCH: PODSTAWOWE
KATEGORIE I NARZĘDZIA BADAWCZE W SFERZE RELACJI MIĘDZY
INFORMACJĄ I WŁADZĄ.............................................................................................. 13
1.1. Informacja............................................................................................................... 13
1.2. Przestrzeń publiczna ............................................................................................... 18
1.3. Władza .................................................................................................................... 25
1.4. Władztwo................................................................................................................ 29
1.5. Relacje informacyjne .............................................................................................. 31
1.6. Narzędzia badawcze relacji między władzą a obywatelem i informacją w
przestrzeni publicznej .................................................................................................... 35
2. TŁO TEORETYCZNE. RELACJE MIĘDZY WŁADZĄ I INFORMACJĄ W
PRZESTRZENI PUBLICZNEJ W KONCEPCJACH WYBRANYCH BADACZY
EPOKI INFORMACYJNEJ............................................................................................... 39
2.1. David Held: kontekst koncepcji modern state, globalizacji i kosmopolitanizmu . 40
2.2. Manuel Castells: w kręgu definiowania desygnatów epoki informacyjnej............ 57
2.3. Alain Touraine: społeczny wymiar modelu władzy epoki informacyjnej.............. 67
2.4. David S. Alberts i Daniel S. Papp: w kręgu koncepcji informacyjnej rewolucji ... 76
2.5. Marshall McLuhan: w kręgu koncepcji środków przekazu stanowiących
przedłużenie człowieka w ramach globalnej struktury informacyjnej .......................... 85
3. RELACJE INFORMACYJNE: KIERUNEK OBYWATEL......................................... 97
3.1. Uczestnictwo w relacjach informacyjnych jako przejaw i warunek podmiotowości
jednostki w społeczeństwie i państwie .......................................................................... 97
3.1.1. Potrzeby obywatela informacyjnego ........................................................... 99
3.1.2. Relacje informacyjne między obywatelem i państwem ............................ 103
3.1.3. Od representative democracy do information democracy ......................... 105
3.1.4. Od access request do publication............................................................... 109
3.1.5. Open Government...................................................................................... 113
3.2. Nowy element przestrzeni publicznej: władztwo informacyjne - power of
information .................................................................................................................. 130
3.3. Transparentność przestrzeni publicznej jako gwarantowane oczekiwanie jednostki
..................................................................................................................................... 138
3.3.1. Prawo do informacji (FOI - Freedom of Information) .............................. 138
3.3.2. Dostęp do informacji publicznej - Polska.................................................. 144
3.4. Digitalizacja relacji informacyjnych między obywatelem i państwem................ 152
3.4.1. Digitalizacja - agenda ................................................................................ 155
3.4.2. Infrastruktura informacyjna państwa ......................................................... 160
3
3.4.3. e-Government ............................................................................................ 168
3.4.4. e-Voting ..................................................................................................... 171
3.5. Polityka informacyjna państwa i innych podmiotów publicznych jako mechanizm
budowania systemowej relacji informacyjnej ............................................................. 175
3.5.1. Polityka informacyjna na przykładzie instytucji ....................................... 183
3.5.2. Polityka informacyjna na przykładzie państwa ......................................... 193
3.6. Polityka informacyjna a partycypacja obywatelska (social engagement) ............ 203
4. RELACJE INFORMACYJNE – KIERUNEK PAŃSTWO ........................................ 206
4.1. Pozyskiwanie i zarządzanie informacja jako podstawa wykonywania funkcji
publicznych.................................................................................................................. 206
4.2. Jawne metody pozyskiwania informacji przez podmioty publiczne .................... 209
4.2.1. Stosunki bezpośrednie i pośrednie – dystynkcja ....................................... 209
4.2.2. Pozyskiwanie informacji a władztwo informacyjne.................................. 225
4.3. Problem niejawnego pozyskiwania informacji przez podmioty publiczne .......... 226
4.3.1. Niejawność a prywatność .......................................................................... 226
4.3.2. Kontrola operacyjna................................................................................... 236
4.3.3. Kontrola i utrwalanie rozmów ................................................................... 240
4.3.4. Retencja danych......................................................................................... 242
4.3.5. Partnerstwo informacyjne USA - UE ........................................................ 250
4.3.6. Patriot Act - kontrowersje.......................................................................... 254
5. PRÓBA KONTROLNA: BADANIA WŁASNE ........................................................ 263
5.1. Badania ilościowe: kwestionariusz dla europarlamentarzystów .......................... 263
5.2. Badania jakościowe: wywiady pogłębione-zogniskowane z decision-maker...... 272
6. ISTOTA USTALEŃ BADAWCZYCH: WŁADZTWO INFORMACYJNE (ZARYS
MODELU) ....................................................................................................................... 292
6.1. Informacja: aspekty ilościowe .............................................................................. 292
6.1.1. Uwagi ogólne............................................................................................. 292
6.1.2. Ujęcie statystyczne .................................................................................... 301
6.1.3. Wolumen ilościowy a efekt informacyjny................................................. 315
6.2. Informacja: aspekty jakościowe ........................................................................... 327
6.2.1. Dychotomia znaczeniowa .......................................................................... 327
6.2.2. Sterowanie relacyjne.................................................................................. 330
6.3. Władztwo informacyjne: deskrypcja .................................................................... 336
6.3.1. Aspekt społeczny ....................................................................................... 336
6.3.2. Aspekt polityczny ...................................................................................... 347
6.3.3. Aspekt systemowy ..................................................................................... 358
6.4. Władztwo informacyjne: korelacje....................................................................... 365
6.4.1. Edukacja (Information Literacy) ............................................................... 365
6.4.2. Dyskurs obywatelski (przestrzeń publiczno-sieciowa) ............................. 371
4
6.4.3. Społeczeństwo informacyjne ..................................................................... 374
6.5. Władztwo informacyjne: egzemplifikacja............................................................ 376
6.5.1. Jednostka, władza, władztwo informacyjne .............................................. 376
6.5.2. Ruch, władza, władztwo informacyjne...................................................... 380
6.5.3. Instytucja, władza, władztwo informacyjne .............................................. 382
6.6. Nomenklatura: między epoką informacyjną a cyfrową........................................ 390
6.6.1. Epoka informacyjna................................................................................... 390
6.6.2. Epoka metainformacyjna ........................................................................... 391
6.6.3. Epoka postinformacyjna ............................................................................ 394
6.6.4. Epoka cyfrowa ........................................................................................... 395
ZAKOŃCZENIE.............................................................................................................. 396
LITERATURA................................................................................................................. 405
Druki zwarte ................................................................................................................ 405
Artykuły....................................................................................................................... 416
Dokumenty, raporty..................................................................................................... 422
Akty prawne i orzecznictwo ........................................................................................ 424
Netografia .................................................................................................................... 430
Spis tabel, rysunków i wykresów ................................................................................ 438
5
WSTĘP
U podstaw tej pracy leży z jednej strony zafascynowanie związkami zachodzącymi
między informacją i władzą, a z drugiej strony przekonanie, że w tej dziedzinie są,
szczególnie w kontekście zachodzących zmian, zadania badawcze wymagające podjęcia
i dające możliwość wprowadzenia do wywołanej wyżej przestrzeni tematycznej nowych
ujęć i propozycji interpretacyjnych. To idealna sytuacja dla autora, który uzyskuje szansę
na ukazanie, w interesującej dla siebie dziedzinie, fenomenu wcześniej niedostrzegalnego
lub też nieopisanego w sposób zadawalający. Oryginalne rozwiązanie problemu
naukowego i wykazanie się wiedzą teoretyczną może być w tym przypadku połączone
z wyciągnięciem wniosków z sygnałów docierających z otoczenia społecznopolitycznego. Jest to atrakcyjne nie tylko ze względów poznawczych, ale również
w kontekście zamysłu merytorycznego wzmocnienia dyskusji na podjęte tematy, która to
dyskusja musi przecież – szczególnie w perspektywie zachodzących systemowych zmian
jakościowych w omawianej w tym opracowaniu problematyce – trwać nadal, także po
lekturze tej pracy. Impuls płynął z przekonania, iż właśnie w tym momencie świat
przechodzi do kolejnej fazy informacyjnych uwarunkowań, które skutkują nowymi
konsekwencjami w ludzkiej aktywności, (w tym w sferze rządzenia), zaś dokonujący się
cywilizacyjny postęp wymaga diagnozy i analizy. Potrzeba opisania przemyśleń zrodziła
się w trakcie dokonywania codziennych refleksji nad społecznym i politycznym
otoczeniem. Wnioski wynikające z owej analizy rzeczywistości, w coraz większym
stopniu, nie pokrywały się z naukową refleksją, powszechnie dostępną w literaturze
przedmiotu, co rodziło poczucie dysonansu poznawczego związane z brakiem odpowiedzi
na pytanie, czy w obliczu nowych warunków władza znaczy tyle i to samo co wcześniej.
Powiązania między światem informacji i władzą w przestrzeni publicznej stanowią
już bez mała klasyczny element refleksji naukowej sytuowanej na pograniczu nauk
o polityce i nauk o mediach oraz socjologii politycznej. Główny kierunek badań jest,
w ramach tej refleksji, skoncentrowany na rozważaniu różnych aspektów informacji
traktowanej instrumentalnie jako narzędzie władzy. W sposób hasłowy takie widzenie
sprawy jest zamknięte w twierdzeniu, zgodnie z którym kto ma informację, ten ma
władzę. Zwykle jest to więc ujęcie w ramach, którego rozważa się wspomniane
powiązania w kontekście teorii komunikowania publicznego i politycznego1. Uwaga
badaczy skoncentrowana zostaje wówczas na ukazaniu oraz opisaniu cech i zasad
postępowania nadawców i odbiorców stanowiących strony owego komunikowania,
standardów oraz organizacji i narzędzi tego komunikowania, a także umiejscowienia
1
Zob. B. Dobek-Ostrowska, R. Wiszniewski, Teoria komunikowania publicznego i politycznego. Wprowadzenie,
Wrocław 2001, s. 17-19 i 105-111.
6
w tych relacjach różnych form instytucjonalnych – takich jak media i rozmaitych
przedsięwzięć – takich jak kampanie polityczne i wyborcze2.
W propozycjach analitycznych badaczy o wiele rzadziej, najczęściej na marginesach
głównych dociekań, spotkać można refleksję na temat informacji rozpatrywanej w sposób
podmiotowy w procesach, którym można przypisać charakter władczy. Rzecz staje się
tymczasem, jak można sądzić, kwestią szczególnie aktualną na tle zasadniczych zmian
zachodzących we wszystkich podstawowych segmentach relacji między informacją
i władzą w przestrzeni publicznej, a więc zmian w obszarze informacji, przestrzeni
publicznej, władzy i władztwa, a w efekcie także w relacjach informacyjnych
w dziedzinie władzy.
Zmiany dokonują się coraz szybciej. Eksperci unikają dokonywania jednoznacznych
ocen i kreślenia szczegółowych scenariuszy na przyszłość. Z każdym dniem rośnie ilość
czynników referencyjnych. Poziom skomplikowania zachodzących relacji przybiera na
sile. Wiele z dokonujących się zmian nie pokazało jeszcze swojego pełnego oblicza
i konsekwencji3. W tej sytuacji także w podjętej w tej pracy problematyce niejedna z tez
ma i musi mieć charakter wstępny oraz wymaga jeszcze dla jej potwierdzenia dalszych
obserwacji i dyskusji.
Hipoteza tej rozprawy zamyka się w ocenie, że, obok rozważania zagadnienia
informacji jako narzędzia władzy w relacjach nadawca – odbiorca, dopuszczalne,
uzasadnione i potrzebne jest uwzględnienie sytuacji, w której informacja staje się
niejednokrotnie potencjałem władczym samym w sobie. Tym samym założeniem tej
pracy jest stworzenie, przy uwzględnieniu narzędzi analizy naukowej, podstaw dla
umocowania, obok twierdzenia, zgodnie z którym: informacja jest narzędziem w ręku
starających się o zdobycie i utrzymanie władzy, twierdzenia, że: informacja sama w sobie
ma ważne atrybuty władcze, które dają jej w określonych warunkach status
autonomicznego podmiotu sprawczego w świecie władzy. W ślad za tym zaś, obok
władztwa w relacjach do informacji, którego osnową jest posiadanie na zasadach
monopolu lub preferencji dostępu do informacji lub też opanowanie kanałów dystrybucji
informacji w przestrzeni publicznej, zakłada się w pracy, że jest dostatecznie dużo
przesłanek do rozważania władztwa informacyjnego, którego podstawą jest potencjał
tkwiący w informacji, jako takiej. Chodzi w tym przypadku o siłę informacji: po pierwsze
– jako źródła wiedzy o zdarzeniach i procesach, po drugie – źródła ocen wizerunkowych;
po trzecie – źródła nadawania znaczeń określonym faktom, po czwarte – podstawy
kształtowania określonych zachowań politycznych. Wszystko to, co wiemy
o konsekwencjach globalizacji i integracji ponadpaństwowej oraz o rozwoju nowych,
interaktywnych mediów elektronicznych, tworzy przesłanki rozważenia tej siły
w oddaleniu od dającego się wyraźnie zidentyfikować „nadawcy-operatora”. Coraz
częściej bowiem ten nadawca jest anonimowy albo też już utracił zdolność panowania nad
2
Przykładowo zob. A. Jaskiernia, Media masowe w demokratycznych procesach wyborczych. Standardy
europejskie i uwarunkowania ich realizacji, Warszawa 2008, s. 42 i nast.
3
Szerzej zob. E. Wnuk-Lipiński, Świat miedzy epoki. Globalizacja. Demokracja. Państwo narodowe, Kraków
2004; I. Wallerstein, Koniec świata jaki znamy, przeł. M. Bilewicz, A.W. Jelonek, K. Tyszka, Warszawa 2004.
7
wygenerowaną przez siebie informacją, a ta – jeśli można użyć tu takiego skrótu – żyje
już własnym życiem.
Kluczem do prezentowanej w tej pracy koncepcji władztwa informacyjnego oraz
nowego ujęcia władzy jest głębokość licznych zmian zachodzących w obszarze władzy
oraz rządzenia w przestrzeni publicznej4. Dziś władza, jak to będzie przypomniane
w dalszych fragmentach tej pracy, ma już nowe mechanizmy i znaczy co innego niż
jeszcze do niedawna. Pojawia się model, a zarazem problem, multiwymiarowości,
wielopodmiotowości i bezkresnego horyzontu relewantnych czynników (aktorów) bez
możliwości ich jednoznacznego lokalizowania.
Jeszcze w połowie XIX, J. S. Mill wieku definiował władzę w zamkniętym ujęciu
dychotomicznym. Jego deskrypcja była przez lata powtarzaną i powszechnie
obowiązującą definicją. „Wszystkie rozumowania odnoszące się do form rządu noszą na
sobie mniej lub bardziej wyłączną cechę dwóch teorii przeciwnych w przedmiocie
instytucji politycznych, czyli mówiąc właściwiej: dwóch odmiennych sposobów
pojmowania co to są instytucje polityczne. Wedle jednych, rząd jest sztuką ściśle
praktyczną, stąd rodzą się jedynie kwestie celu i środków. Formy rządu, takie jak je oni
pojmują, są czystą sprawą inwencji i znalezienia rozwiązania, gdyż służyć mają jako
środek do osiągnięcia jednego z tych celów, jakie sobie ludzie zakładać mogą. Ponieważ
rządy są dziełem ludzkim, utrzymują przeto, że człowiek może je utworzyć albo nie,
i decydować jak i wedle jakiego wzoru mają być utworzone. Rząd, wedle takiego pojęcia,
jest problematem, który należy traktować jak każdą inną kwestie. Pierwszym krokiem do
rozwiązania tej kwestii jest zbadanie, co jest zadaniem rządów; drugim – wynalezienie
formy rządu, która by była najwłaściwszą do spełnienia tego zadania. (...) Znaleźć
najlepsza formę rządu, wyperswadować drugim, że ona jest najlepsza, a dokanawszy tego,
nakłonić ich, aby jej żądali oto porządek wyobrażeń w umyśle tych, którzy przyjmują
powyższą teorię filozofii politycznej. Zapatrują się oni na konstytucje tym samym okiem
co na pług parowy albo na młocarnię. Ale doktryna ta silnych ma przeciwników. Inni
rezonerzy polityczni tak dalecy są od porównywania sztuki rządzenia z maszyną, że rząd
uważają raczej za istotę samodzielnie wyrosłą, i – według nich umiejętność rządzenia jest
gałęzią, że tak powiem, historii naturalnej. Według nich formy rządu nie są rzeczą
wyboru, musimy je brać po większej części tak, jak je znajdujemy. Rządów nie można
urabiać wedle naprzód obmyślanego planu: rządy się nie robią, ale wyrastają same”5.
Na tle powyższych rozważań J. S. Milla, patrząc przez pryzmat nowych
uwarunkowań informacyjnych, warto się zastanowić czy władza polityczna ma nadal
kształt instytucjonalny (ludzie, organizacja, hierarchia) oraz czy władza musi zawsze
występować jako atrybut człowieka bądź większej grupy uprzywilejowanych z jakiegoś
powodu ludzi. Należy zatem rozważyć czy władzę nadal sprawują konwencjonalnie
rozumiane ośrodki decyzyjne (polityczne, ekonomiczne, religijne), czy może globalny
4
Por. A.M. Kjær, Rządzenie, przeł. M. Dera, Warszawa 2009; G. Rydlewski, Rządzenie w świecie megazmian,
Warszawa 2009; J. Scott, Władza, przeł. S. Królak, Warszawa 2006.
5
J.S. Mill, O rządzie reprezentatywnym, przeł. G. Czernicki, Kielce, Warszawa 2011, s. 11-12.
8
układ relacji cywilizacyjno-informacyjnych. Jest to pytanie o kondycje współczesnej
władzy, jako zagadnienia na wskroś politologicznego.
Hipoteza tej pracy zakłada, że tożsamość władzy, może współcześnie być właściwie
zidentyfikowana tylko przy uwzględnieniu uwarunkowań informacyjnych, zarówno na
poziomie relacji, jak i siły wpływu. Wraz z nowymi (ilościowymi oraz jakościowymi)
uwarunkowaniami informacyjnymi następuje odejście od form zinstytucjonalizowanych
władzy i rządzenia oraz przybiera na sile wieloczynnikowość i wielozależność, a na tym
tle pojawia się nowy układ cywilizacyjno-informacyjny. Tworzy to zapotrzebowanie na
zdefiniowanie władzy pod kątem zmieniających się uwarunkowań informacyjnych oraz
opracowanie struktury przepływów informacji w przestrzeni publicznej, w tym na linii
obywatel – władza.
Założenie badawcze niniejszej pracy dotyczy występowania w przestrzeni
publicznej efektu władztwa informacyjnego, jako nowego modelu realizacji władzy
i rządzenia. Chodzi o autonomizację informacyjnego porządku cywilizacyjnego.
Założeniami pomocniczymi są hipotezy sektorowe i wspierające. Zaliczyć należy do nich
oceny, zgodnie z którymi:
 po pierwsze – informacyjne czynniki ilościowe oraz jakościowe implikują
konieczność redefinicji znaczenia i pozycji władzy politycznej we współczesnym
świecie oraz przyczyniają się do podnoszenia się poziomu skomplikowania,
multiwymiarowości i wielozależności przestrzeni publicznej, zaś informacje
wpisane w społeczną przestrzeń elektroniczną posiadają atrybuty organizowania
porządku społecznego, ekonomicznego i politycznego;
 po drugie – ilość informacji w przestrzeni publicznej przybywa w lawinowym
tempie, a jej przetwarzanie uległo przyspieszeniu wraz z upowszechnieniem się
dostępu do Internetu i rozwojem przestrzeni cyfrowo-sieciowej, zaś przekroczenie
informacyjnych możliwości absorpcji (tzw. krytycznego punktu przeciążenia
informacyjnego) powoduje niejednokrotnie uczucie przesytu i nadmiaru
prowadzące do paraliżu decyzyjnego;
 po trzecie – władza polityczna i inne podmioty publiczne zostały zmuszone do
zmiany podejścia do zarządzania informacją, zarówno na poziomie regulacji,
gwarancji dostępu do informacji publicznej, odpowiedzialności wobec własnych
zasobów informacyjnych, jak i metod pozyskiwania, gromadzenia i przetwarzania
informacji zewnętrznej;
 po czwarte – władza w celu utrzymania historycznego poziomu siły wpływu,
możliwości regulowania otoczenia sięga po instrumenty mogące wzmocnić jej
pozycję informacyjną, z jednej strony wykazuje przy tym naturalną skłonność do
stałego powiększania wolumenu gromadzonych informacji, z drugiej strony
generuje sama coraz więcej informacji – co paradoksalnie przyczynia się do
wzmacniania efektu władztwa informacyjnego;
 po piąte – zwiększony dostęp do zasobów informacyjnych stymuluje większą
społeczną presję i kontrolę władzy, przyczynia się do wzrostu zainteresowania
sferą publiczną oraz partycypacji obywatelskiej;
9
 po szóste – społeczeństwo jest bardzo wyczulone na zabiegi propagandowe
i podprogowe władz publicznych w sferze informacji oraz ostro reaguje na
ograniczenia w sferze dostępu do informacji a praktyka oraz gwarancje
normatywne przesunęły się w swojej charakterystyce z poziomu biernego
(wymagającego zaangażowania obywatela) na poziom aktywny (wymagający
zaangażowania władzy);
 po siódme – informacyjne uwarunkowania cywilizacyjne przyczyniły się do
dokonania redefinicji relacji między władzami publicznymi a obywatelami, którzy
przyjmując rolę obywateli „zdigitalizowanych”, mogą dysponować większą siła
wpływu na ostateczny scenariusz cywilizacyjny;
 po ósme – dokonało się przekształcenie dotychczasowej przestrzeni społecznej
w elektroniczną przestrzeń społeczno-sieciową, a w konsekwencji prawa sfery
informacyjnej i technologicznej (opisywane przez takie dziedziny nauki, jak:
informatyka, cybernetyka, matematyka, inżynieria technologiczna) zostały
zintegrowane z prawami rządzącymi relacjami społecznymi (takimi jak politologia,
socjologia, psychologia społeczna);
 po dziewiąte – systemy informacyjne oraz informacja jako fenomen cywilizacyjny
nie są już jedynie narzędziem podległym woli człowieka, ale w coraz większym
stopniu występują w roli autonomicznego, niezależnego czynnika, wolnego od
nadzoru i kontroli człowieka, pracującego w oparciu o modele inteligentne,
potrafiącego autonomicznie generować metainformacje, wpływać na otocznie
zewnętrzne i samodzielnie dążyć do przetrwania;
 po dziesiąte – w społeczeństwie informacyjnym władza publiczna uzyskuje status
jednego z uczestników sieciowo-elektronicznej rozgrywki informacyjnej, co rodzi
określone konsekwencje w zakresie potrzeby działania w czasie rzeczywistym,
w warunkach natychmiastowej reakcji, kontroli i nadzoru informacyjnego oraz
globalnego zasięgu przekazu;
 po jedenaste – efekt nowych uwarunkowań informacyjnych wzrasta wraz
z umocnieniem się takich zjawisk, jak: technologiczne zaawansowanie
społeczeństwa, tzw. information literacy, rozwój infrastruktury informacyjnej,
demokratyzacja społeczeństwa, występowanie wolnej przestrzeni obywatelskiej,
edukacja i wiedza.
Niniejsza praca składa się ze wstępu, sześciu rozdziałów oraz zakończenia. Każdy
z rozdziałów jest tak skonstruowany, aby mógł stanowić odrębny blok analityczny.
Niezależność jest oczywiście umowna, albowiem wszystkie rozdziały odnoszą się do tej
samej przestrzeni problemów badawczych i są pomyślane jako merytoryczna całość.
Założenie jest takie, by całość refleksji, dokonywanych z różnych perspektyw, pozwoliła
czytelnikowi wyrobić sobie własną opinie. Praca ma w założeniu stanowić całościowe
wprowadzenie do modelu przepływów informacyjnych w przestrzeni publicznej
i konsekwencji z nich wynikających.
Pierwszy rozdział jest poświęcony konceptualizacji problemów badawczych
i zawiera przybliżenia definicyjne najważniejszych komponentów terminologicznych
10
wraz z zestawieniem narzędzi badawczych wykorzystywanych w pracy. Drugi rozdział to
przegląd wybranych ujęć relacji między informacją i władzą w epoce informacyjnej.
Trzeci rozdział to próba zdefiniowana nowych uwarunkowań informacyjnych w relacjach
obywatel-władza widzianych z perspektywy obywatela. Czwarty rozdział koncentruje się
na przepływach informacyjnych z perspektywy podmiotów władzy publicznej. Piąty
rozdział ma charakter empirycznej weryfikacji hipotez w ramach badań własnych
przeprowadzonych w oparciu o metody ilościowe (kwestionariusz opracowany przy
wykorzystaniu skali Likerta) i jakościowe (wywiady przeprowadzone z trzema politykami
aktywnymi w domenie publicznej). Szósty rozdział, mający w pewnym sensie formę
podsumowania całego wywodu, zawiera opis elementów relewantnych z punktu widzenia
występowania oraz nasilania się efektu władztwa informacyjnego. Czynniki te są ze sobą
zestawione i skonfrontowane, przy uwzględnieniu ich specyfiki oraz wpływu na porządek
cywilizacyjny.
Przedmiot niniejszej pracy, choć wieloaspektowy, wpisany jest w dziedzinę nauk
o polityce. W wielu aspektach dotyka także kwestii przyporządkowanych do nauk
socjologicznych, nauk o komunikacji (w tym technologii informatycznej), nauk
o zarządzaniu oraz częściowo nauk cybernetycznych.
Informacja jest jednym z trudniejszych do opisywania czynników występujących
w naturze. Jak prowokująco się zauważa, informacja jest wszystkim. Praca naukowa na
bazie tak wieloznacznego czynnika wymaga szczególnego podejścia. Dla zrozumienia
praw społecznych, których kreatorem jest podmiotowo traktowany czynnik informacyjny,
potrzebne jest uruchomienie myślenia abstrakcyjnego, wielozależnościowego
i sieciowego. Wymaga to precyzji rozważań, gdyż informacja stanowi niezwykle szeroką
kategorię, która może być analizowana przy bezpośrednim lub pośrednim odwołaniu
niemal do wszystkich nauk. Zbyt szerokie potraktowanie zagadnienia rodzi
powierzchowność, zbyt wąskie niesie z kolei brak uchwycenia multiwymiarowości
fenomenu informacyjnego.
W istniejącej sytuacji szczególnie ważne stają się zastosowane metody i techniki
badawcze. Warto już w tym miejscu więc odnotować, że w pracy wykorzystano,
w zależności od istoty konkretnego zadania badawczego, ich różne formy oraz teorie
stosowane w naukach o polityce6. W pierwszej kolejności sięgnięto do możliwości analizy
systemowej, która zdaje się mieć w tym konkretnym przypadku największy potencjał
w dziedzinie rekonstrukcji i analizy relacji między poszczególnymi elementami
składającymi się na władztwo informacyjne oraz między tym władztwem i jego
otoczeniem. Metoda historyczna została wykorzystana szczególnie tam, gdzie chodziło
o ukazanie zmian procesowych, metoda porównawcza oraz relacyjna – tam, gdzie
potrzebna była relatywizacja kontekstu sytuacyjnego ze względy na różne okresy
historyczne, czy różny zasięg przestrzenny. Tak, jak to już zasygnalizowano powyżej,
6
Szerzej zob. J.B. Buttolph-Johnson, H.T. Reynolds, J.D. Mycoff, Metody badawcze w naukach politycznych,
przeł. A. Kloskowska-Dudzińska, Warszawa 2010; A.J. Chodubski, Wstęp do badań politologicznych, Gdańsk
2004; Teorie i metody w naukach politycznych, red. D. Marsh, G. Stoker, przeł. J. Tegnerowicz, Kraków 2006;
K. von Beyme, Współczesne teorie polityczne, przeł. J. Łoziński, Warszawa 2005.
11
w pracy sięgnięto także do analizy danych, badania ankietowego oraz wywiadu.
Eksploracji uwarunkowań informacyjnych dokonano w oparciu o kryteria ilościowe
(quantity) oraz jakościowe (quality), ze szczególnym uwzględnieniem takich faktorów,
jak komunikacja, zmiana, dostosowanie, wpływ.
Na koniec uwag wstępnych zauważyć należy, że dotychczasowa literatura,
w szczególności poświęcona deskrypcji uwarunkowań władzy w epoce informacyjnej, czy
opisu społeczeństw informacyjnych, jest formalnie bardzo bogata. Poszczególni autorzy
zmierzają do ukazania pełnego modelu cywilizacyjnego społeczeństwa informacyjnego
(np. prace Manuela Castellsa), analizują tylko określony kontekst (np. mediów, kultury,
metod pracy, ruchów społecznych itd.) lub też przedstawiają ujęcia właściwe dla nauk
ścisłych (w szczególności matematycznych czy cybernetycznych). Jest także coraz więcej
literatury poświeconej fenomenowi władzy rozpatrywanemu z perspektywy różnych nauk.
Mimo tej obfitości zdecydowanie brakuje nadal w tej literaturze badań ukierunkowanych
na pogłębioną analizę roli informacji w relacjach z władzą, które uwzględniają ostatnie
zmiany, w tym uwarunkowania związane z powszechnością sieci oraz interaktywnym
charakterem informacji. Tym samym przestrzeń dla badań w tym zakresie wydaje się
nadal otwarta, co zostało potraktowane jako uzasadnienie dla przygotowania tej pracy.
12
1. KONCEPTUALIZACJA PROBLEMÓW BADAWCZYCH: PODSTAWOWE
KATEGORIE I NARZĘDZIA BADAWCZE W SFERZE RELACJI MIĘDZY
INFORMACJĄ I WŁADZĄ
1.1. Informacja
Jedno z podejść ontologicznych prezentuje pogląd, iż życie społeczne polega na
nieustannym informowaniu się nawzajem. Uzależnione jest od obiegu informacji i jej
dostępności, będąc stałym i trwałym procesem społecznym wynikającym z ludzkiej
potrzeby komunikowania się7.
Używanie narzędzi mowy jest historycznie pierwotnym i podstawowym
mechanizmem komunikacji. Pierwszym odruchem każdego niemowlaka przychodzącego
na świat jest krzyk. Przekazywanie informacji odbywa się w sposób spontaniczny.
Dziecko nie kalkuluje, nie zna intryg, reaguje szczerze i widocznie. Z wiekiem uczymy
się informację wykorzystywać w bardziej wyrafinowanych formach. Można zaryzykować
stwierdzenie, że wspólnie żyjemy by otrzymywać, generować, przetwarzać i wysyłać
informacje. Zmiana, która nosi znamiona rewolucji dotyczy proporcji, gdyż nigdy
wcześniej człowiek nie musiał na co dzień mierzyć się z taką ilością danych jak obecnie.
Mimo, że zainteresowanie informacją, jako wartością samą w sobie, wyraża wiele
dyscyplin badawczych, a pierwsze teorie o ogólnych prawach odbierania, przetwarzania
i przesyłania komunikatów spotkać można już w pracach Empedoklesa (V w. p.n.e.),
nauce nadal nie udało się wypracować jednolitej, usystematyzowanej definicji, czy też
jednej uniwersalnej teorii informacji. W teoriach semantyczno-logicznych zakłada się
nawet, że informacja, jako pojęcie pierwotne, jest zasadniczo niedefiniowalna. Zostaje
więc posługiwanie się ujęciami i teoriami komplementarnymi (w tym psychologicznymi,
semantyczno-logistycznymi i cybernetycznymi)8. Informacje opisuje się zatem
najczęściej, poprzez wyrażanie poglądów, o tym co informacją nie jest. Niektórzy autorzy
przyjmują, że informacja jest pojęciem pierwotnym i dlatego nie wymaga definicji. Inni
świadomie omijają ten problem. Dla przykładu, David MacKay, swoją pracę
zatytułowaną: „Information Theory, Inference and Learning Algorithms”, niemal w
całości poświęca zagadnieniu przetwarzania informacji, jednak bez podejmowania próby
jej zdefiniowania. Dla MacKaya informacja po prostu istnieje.
Fenomen tej niemocy jest najpewniej rezultatem wyjątkowej specyfiki zjawiska
i braku możliwości przyporządkowania w sposób bezdyskusyjny desygnatów. Naukowcy
7
Przekaz komunikacyjny może być zaburzony przez zakłócenia sygnału na drodze przekazu z nadajnika do
odbiornika. Szerzej na ten temat: A.M. Rosie, Teoria przesyłania informacji, przeł. J. Zalewski, Warszawa 1978,
s. 21-35.
8
Zob. hasło Informacja, Encyklopedia Katolicka, Lublin 1997, tom VII, s. 195-199.
13
od lat próbują mierzyć się z problemem. Na tym polu wyróżniającą się postacią jest polski
badacz Marian Mazur, współzałożyciel polskiej szkoły cybernetycznej, autor
ponadczasowej pracy: „Jakościowa teoria informacji”, która stała się uzupełnieniem teorii
informacji9 Claude’a E. Shannona10.
Mazur wprowadził rozróżnienie na informacje opisujące oraz informacje
identyfikujące, jak również udowodnił, że tylko liczba informacji identyfikujących jest
tym samym co ilość informacji wyrażona wzorem Claude E. Shannona. Zmienił tym
samym przeświadczenie o tym, że wzór odnosi się do samej informacji11. Mazur
wyjaśniał, że „sam termin ilość informacji stał się przyczyną zamieszania, sugeruje
bowiem, że jeżeli wiadomo co to jest ilość informacji, to również wiadomo, co to jest
informacja”12. O definicjach proponowanych przez ówczesnych mu teoretyków pisał
krytycznie: „Pod względem sposobu traktowania terminu informacja, można w literaturze
z zakresu teorii informacji wyróżnić trzy grupy publikacji. Jedną z nich stanowią
publikacje, w których ilość informacji jest nazywana po prostu informacją, np. w takich
wyrażeniach jak największa informacja, średnia informacja itp. Budzi to sprzeciw chociaż
bowiem nazwa informacja, jako krótsza od nazwy ilość informacji, może być dogodna dla
autorów nie interesujących się samym pojęciem informacji, to jednak trzeba się przecież
liczyć również z tymi, dla których sprawa nie kończy się na zagadnieniach związanych
tylko z ilością informacji. (...) Inną grupę stanowią publikacje, których autorzy używają
wyrazu informacja bez żadnych wyjaśnień, w takich wyrażeniach jak np. przenoszenie
informacji, przekazywanie informacji za pomocą języka, informacja zawarta w zbiorze
symboli itp., jak gdyby zakładając, że chodzi o pojęcie niebudzące wątpliwości.
I wreszcie są publikacje, których autorzy starają się jakoś wyjaśnić czytelnikom, co ich
zdaniem należy uważać za informację. W skrajnych przypadkach jedni ograniczają się do
paru zdań objaśniających informacje za pomocą innych, o równie nieokreślonym
znaczeniu, wyrazów jak np. wiadomość, treść itp., inni przeprowadzają rozległe dyskusje
nad rozmaitymi aspektami informacji, analizują trudności sformułowania ścisłej definicji,
porównują poglądy różnych autorów, aby w końcu przedstawić sprawę jako otwartą
9
W oparciu o zasady arytmetyki binarnej istnieje możliwość przedstawienia dowolnej liczby dziesiętnej, jako
układu cyfr binarnych, czyli jako ciąg „1” i „0”. Podobnie za pomocą odpowiedniego „zero-jedynkowego”
kodowania liter możemy kodem „zer” i „jedynek” zapisać dowolny wyraz. Teoria informacji wprowadza
podstawową jednostkę wielkości informacji, którą jest bit, to jest taką wartość informacyjną, którą można
ilustrować tylko w ramach dwóch, alternatywnie rozważanych stanów: tak lub nie; 1 lub 0; + lub -.
Zob. Automatyczne przetwarzanie informacji, red. Z. Hellwig, Warszawa 1971, s. 131 i nast.
10
Zaledwie na 44 stronach swojego artykułu z 1948 roku zatytułowanego „A Mathematical Theory of
Communication” Claude Shannon zaprezentował najważniejsze tezy teorii informacji, kreując obok Alana
Turinga podstawy nowoczesnych nauk informacyjnych i informatycznych. Shannon wprowadził wzór na
entropię, czyli najmniejszą średnią ilość informacji potrzebną do zakodowania stanu zaistnienia zdarzenia ze
zbioru zdarzeń o danych prawdopodobieństwach:
Dzięki badaczowi wiemy dziś jak
informację mierzyć, jak dokonywać jej kompresji i jak ją kodować. Shannon wprowadzając bit, uczynił z niej
podstawową kategorię przyrodoznawstwa, obok energii, masy czy pola.
11
Własności sygnałów służących do przekazywania informacji, techniki kodowania wiadomości, ilość
informacji jako czynnik warunkujący modele jej przekazywania - to wszystko elementy teorii informacji.
Por. N. Abramson, Teoria informacji i kodowania, Warszawa 1969.
12
M. Mazur, Jakościowa teoria informacji, Warszawa 1970, s. 16.
14
i pozostawić czytelnikom wyrobienie sobie poglądu w gąszczu niejasności
i kontrowersji”13.
Mazur podjął się próby stworzenia własnego, spójnego modelu definicyjnego. Aby
zrozumieć, czym dla Mazura była informacja należy uprzednio dokonać kilku presumpcji.
Autor wyjaśniał, iż „informacja jest to transformacja jednego komunikatu asocjacji
informacyjnej w drugi komunikat tej asocjacji”14. Twierdził także, że komunikat to stan
fizyczny różniący się w określony sposób od innego stanu fizycznego. Wszystko odbywa
się na torze sterowniczym, na którym źródło oddziaływania (system oddziałujący na inny
system w obwodzie sterowniczym) wywołuje zmiany na wejściu odbiornika
oddziaływania (system, na który oddziałuje inny system w obwodzie sterowniczym).
Następnie, badacz określił pojęcie transformacji, jako proces poddawania jednego
z komunikatów asocjacji w drugi komunikat tej asocjacji. Asocjację komunikatów
traktował w kategoriach nieuporządkowanej pary komunikatów wyodrębnionych ze
wzdłużnego lub poprzecznego zbioru komunikatów. Wyjaśniał także, że zbiór poprzeczny
komunikatów jest zbiorem komunikatów w dowolnym miejscu toru sterowniczego,
a zbiór wzdłużny to zbiór komunikatów, które powstały z innych komunikatów lub,
z których powstały inne komunikaty, przy czym każdy z komunikatów tego zbioru należy
do innego zbioru poprzecznego komunikatów. Wreszcie asocjacja informacyjna to
asocjacja komunikatów z poprzecznego zbioru komunikatów15.
Przekładając powyższe rozważania na bardziej przystępny język i formę, należy ciąg
myślowy uporządkować w następującej kolejności. Mazur patrzył na informację oczami
osoby zajmującej się nauką o systemach sterowania. Przekaz informacyjny umiejscowił
na torze sterowniczym, na którym to zachodzą procesy oddziaływania co najmniej dwóch
systemów: tego wywołującego zmiany i tego, w którym zmiany są wywoływane. Tor
sterowniczy zaczyna się na wyjściu źródła oddziaływania, a kończy na wejściu odbiornika
oddziaływania. Na oddziaływanie składa się pewna liczba stanów fizycznych, czyli
ładunków energomaterialnych – inaczej komunikatów. W naturze komunikaty występują
najczęściej w zbiorach. Aby z komunikatu otrzymać informacje należy dokonać procesu
transformacji, tak by z jednego z komunikatów asocjacji (zbioru) otrzymać drugi
komunikat tej asocjacji. Tę transformację jednego komunikatu w drugi komunikat
asocjacji, Mazur określał już mianem informacji.
Definicje informacji można podzielić na popularne oraz naukowe. Większość osób
łączy informację z czynnikiem, który zmniejsza skalę niewiedzy o danym zjawisku
i umożliwia sprawniejsze działanie. Informacja to wiadomość, wskazówka, pouczenie.
Encyklopedia popularna PWN, zawiera definicję informacji, w której wskazuje się, że
informacja to „czynnik, dzięki któremu człowiek lub urządzenie automatyczne może
przeprowadzić bardziej sprawne działanie”, a w matematycznej wersji „zbiór znaków,
stan maszyny, znak, symbol, sygnał”16. Informacja (łac. informatio – przedstawienie,
13
Tamże, s. 18-19.
Tamże, s. 70.
15
Wszystkie definicje zaczerpnięte z pracy M. Mazura, Jakościowa teoria informacji, Warszawa 1970.
16
Encyklopedia popularna PWN, wydanie czternaste, Warszawa 1982.
14
15
wizerunek) jest terminem interdyscyplinarnym, funkcjonującym w różnych
perspektywach, w tym m.in. ilościowej, jakościowej, systemowej, filozoficznej,
historycznej,
psychologicznej,
socjologicznej,
komunikacyjnej,
infologicznej,
17
datalogicznej, funkcjonalnej, czy procesowej .
Przykładowo, Stefan Mynarski analizuje informację w ujęciu semiotycznym,
rozpatrując jej modele definicyjne w układzie statystyczno-syntaktycznym,
semantycznym (znaczeniowym), oraz pragmatycznym (wartościowym)18. Według
Elżbiety Niedzielskiej, informacja jest „specyficznym czynnikiem, który jest w stanie
przeobrazić oblicze wielu tradycyjnie zorganizowanych gospodarek świata. Informacja
stanowi siłę, która pozwala krajom o rozwiniętych technologiach informacyjnych uzyskać
i utrzymać przewagę polityczną i gospodarczą nad innymi krajami”19. Glynn Harmon
twierdzi, że informacja jest rodzajem metaenergii, która porusza większe ilości energii
i decyduje o żywiołowości podejmowanych przez człowieka działań20. Z kolei, Warren
Weaver zwraca uwagę na aspekt związany z odpowiednim przekazywaniem informacji.
Warunkiem właściwej transmisji sensu semantycznego informacji jest precyzyjny przekaz
w sensie fizycznym – zaznacza. Przy tym wyodrębnia trzy aspekty problemu
przekazywania informacji: problem techniczny przesyłania fizycznego, problem
semantyczny przekazywania znaczenia za pomocą nazw przesyłanych symboli oraz
problem efektywności oddziaływania na postępowanie odbiorcy21. William Ross Ashby
konfrontuje pojęcie informacji ze stanem entropii22. „Przekazanie komunikatu, czyli
wyróżnienie z repertuaru pewnego stanu wyróżnionego lub zbioru stanów wyróżnionych
stanowi ograniczenie różnorodności”23. Według badacza, stan ograniczający różnorodność
to informacja.
Problem związany z definiowaniem informacji wynika z faktu, że jest to spór
o uniwersalia. Bernard Shaw, odwołując się do kategorii informacji, zwraca uwagę, że
„istnieje pięćdziesiąt sposobów wypowiadania słowa - tak i pięćset sposobów
wypowiadania - nie, lecz jest tylko jeden sposób ich napisania”24. Informacja jest
17
K. Materska, Informacja w organizacjach społeczeństwa wiedzy, Warszawa 2007, s. 24.
Zob. S. Mynarski, Elementy teorii systemów i cybernetyki, Warszawa 1979, s. 141.
19
B. Stefanowicz, Rola informacji [w:] Informacja w społeczeństwie XXI wieku, red. A. Łapińska, Olsztyn 2003,
s. 68.
20
Tamże, s. 68.
21
Ch. T. Meadow, Analiza systemów informacyjnych – wyszukiwanie, organizacja i przetwarzanie informacji,
Warszawa 1972, s. 16.
22
Pojęcie entropii wprowadził niemiecki uczony Rudolf Clausius. W latach ’60 węgierski matematyk Alfred
Rényi wyprowadził pojęcie entropii ze zbioru funkcji, za pomocą których można opisać ilościowo różnorodność,
niepewność czy losowość systemu. Entropia to miara stopnia nieuporządkowania systemu. Entropia określa
kierunek przebiegu procesów spontanicznych; uogólnione przemieszczenie. Zgodnie z drugą zasadą
termodynamiki, jeżeli układ termodynamiczny przechodzi od jednego stanu równowagi do drugiego, bez udziału
czynników zewnętrznych (spontanicznie), to jego entropia zawsze rośnie. Jeśli maleje lokalnie, w tym samym
czasie, gdzieś musi wzrosnąć. Entropia jest zatem funkcją stanu, tzn. nie zależy ona od drogi po jakiej się do niej
doszło. W ujęciu nauk o informacji jest traktowana jako średnia ilość informacji przypadająca na pojedynczy
komunikat, czyli średnia zawarta w pojedynczej wiadomości. Wzór na entropię:
18
. Zob. F. Reif, Fizyka statystyczna, Warszawa 1973, s. 171 i nast.
W.R. Ashby, Wstęp do cybernetyki, przeł. B. Osuchowska, A. Gosiewski, Warszawa 1963, s. 181.
24
M. Szulczewski, Polityka informacji, Warszawa 1977, s. 19.
23
16
zjawiskiem permanentnym. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje to, czy informacja
pojawia się dopiero tam, gdzie wkracza odbiorca wyposażony w możliwości
interpretacyjne czy informacja jest autonomicznym fenomenem. W kontekście
pierwszego założenia, dźwięk spadających z góry kamieni jest informacją dla trapera,
o tym, że może zaraz spaść lawina. Jeżeli akurat w tym czasie i w tym miejscu nie będzie
nikogo o umiejętnościach analityczno – interpretacyjnych, ten sam odgłos kamieni nie
będzie informacją. Nie będzie bowiem, nikogo posiadającego umiejętności pozwalające
na odczytanie sygnału. Jeżeli jednak przyjmiemy, że brak odbiorcy nie wyklucza istnienia
informacji, bowiem „opatrzność” wie, że taka informacja – szum spadających kamieni nastąpiła, to pierwsze założenie będzie musiało ustąpić drugiemu.
Osobiście sądzę, że na informację spoglądać należy tylko w konkretnej relacji do
atrybutów interpretacyjnych odbiorcy owej informacji. Czyż, bowiem nie jest tak, że
informacja powstaje w umyśle, czyli na etapie przetwarzania rozumowego i dotyka tylko
te organizmy występujące w naturze, które są wyposażone w narzędzia analitycznopercepcyjne. Słowo klucz, to zatem inteligencja (nie eliminując jej sztucznych odmian)25.
Informacja nie musi być nadawana intencjonalnie. Nadawcą nieuświadomionym może
być padający śnieg, rzucany cień, emitowany kolor, odgłos silnika czy wspomniany
dźwięk spadających kamieni. Warunkiem konstytuującym (urzeczywistniającym)
informację jest relacja odniesienia, czyli poddanie jej procesowi analityczno –
interpretacyjnemu. Komunikat staje się informacją w chwili, gdy jest interpretowany.
Oczywiście, każdy odbiorca dokonuje procesu interpretacji informacji w jedyny
i niepowtarzalny dla siebie sposób. Liczy się stopień wiedzy, osobiste umiejętności,
doświadczenie życiowe, partykularne cechy, samopoczucie.
Problem definicyjny, jaki dotyka zjawisko informacji, należy traktować
w kategoriach jej właściwości. Juliusz Lech Kulikowski zauważa, że „pojęcie informacji
dawno już wykroczyło poza ścisłe, lecz wąskie definicje – stało się po prostu kategorią
filozoficzną niemal tak ogólną, jak pojęcie materii lub ruchu. Specjalista w każdej
dziedzinie dostrzega na ogół w tym pojęciu tylko niektóre aspekty, stąd też niekończące
się spory terminologiczne i odmienność interpretacji tego, co pozornie wydaje się
powszechne i oczywiste”26.
W kontekście zadania badawczego tej pracy istotne znaczenie ma fakt, że
informacja cechuje się znacznym potencjałem oddziaływania, a w określonych warunkach
wręcz potencjałem kreacji rzeczywistości. Chodzi w tym przypadku o siłę informacji: po
pierwsze – jako źródła wiedzy o faktach, zdarzeniach i procesach, po drugie – źródła ocen
wizerunkowych zawierających m.in. przesłanki takich stanów jak zaufanie i nieufność; po
trzecie – źródła nadawania znaczeń poszczególnym faktom związanego m.in.
z przypisaniem owym faktom określonej wartości w ujęciu aksjologicznym lub
funkcjonalnym, po czwarte – podstawy kształtowania określonych zachowań odbiorców
informacji, w tym podjęcia i zaprzestania działań oraz zmiany ukierunkowania lub
sposobu prowadzenia tych działań. Jak to będzie jeszcze dalej ukazane, kluczowym
25
26
Szerzej na ten temat zob. A. Rothert, Cybernetyczny porządek polityczny, Warszawa 2005, s. 68.
J.L. Kulikowski, Informacja i świat w którym żyjemy, Warszawa 1978, s. 11.
17
warunkiem aktywizacji tego potencjału sprawczego informacji jest zaistnienie zdarzenia
komunikacyjnego, czyli inaczej to określając dojście do wystąpienia relacji
informacyjnych.
1.2. Przestrzeń publiczna
Materia przedmiotu badań jest rezultatem oddziaływania sił społecznych
generowanych w przestrzeni. Pytanie o rodzaj przestrzeni jest kluczowe. Tak, jak
wyjaśnienie dlaczego opisywane zjawisko zostało umiejscowione w przestrzeni
publicznej.
Przestrzeń, jako osobna kategoria, jest nader często wykorzystywana w wielu
dziedzinach badawczych. Występuje m.in. w takich zbitkach pojęciowych jak: przestrzeń
kosmiczna w astronomii, przestrzeń jako zbiór (pole) w matematyce (np. przestrzeń
ilorazowa, przestrzeń Banacha, przestrzeń metryczna, czy przestrzeń euklidesowa),
przestrzeń w naukach fizycznych (np. czasoprzestrzeń, przestrzeń konfiguracyjna),
przestrzeń
jako
powłoka
krajobrazowa
w
geografii,
przestrzeń
jako
kategoria epistemologiczno-ontologiczna w filozofii czy choćby przestrzeń nieformalna
w antropologii i socjologii. Kategorię - publiczny (łac. publicus) należy łączyć
z początkiem starożytnego Rzymu. Ówczesne grunty dzieliły się na prywatne, państwowe
i publiczne (publicus). Ager publicus – ziemia publiczna obejmowała grunty, którymi
zarządzało państwo rzymskie (przeznaczone były pod uprawę kolektywną). Najczęściej
na ager publicus składały się tereny zdobyte w wyniku wojen oraz tzw. ziemie niczyje.
Najbardziej powszechną opinią jest przekonanie, że oto przestrzeń publiczna
zaczyna się tam gdzie kończy się przestrzeń prywatna. W tym sensie obie przestrzenie
funkcjonują w swoistej symbiozie będąc wzajemnym dopełnieniem. Definicję przestrzeni
znaleźć można w porządkach normatywnych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktuje obszar przestrzeni publicznej
jako „obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy
jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego
położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”27. O przestrzeń publiczną dbać
27
Art. 2 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r.
Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wyrazem kondycji i dążności w polityce przestrzennej jest studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 10 ustawy wspomina, że w studium uwzględnia się
uwarunkowania wynikające, w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania
i uzbrojenia terenu; stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; stanu środowiska, w tym stanu
rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony
środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury
współczesnej; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa
ludności i jej mienia; potrzeb i możliwości rozwoju gminy; stanu prawnego gruntów; występowania obiektów
i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; występowania obszarów naturalnych zagrożeń
geologicznych; występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; występowania
terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; stanu systemów komunikacji
i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz
gospodarki odpadami; zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.
18
mają wszyscy, natomiast jej kształt wyznacza już władza lokalna28. Normatywny podział
(poprzez wyliczenie miejsc i zadań publicznych) przestrzeni publicznej danego kraju
osadza się zatem na tym co winno być (i jest) uregulowane przepisami oraz co winno być
wolne od tych ustaleń (przestrzeń prywatna). Faktyczny podział na to co prywatne
i publiczne, w dużej mierze już nie odpowiada sztucznej dystynkcji wprowadzonej przez
ustawodawcę. Granice są niezwykle płynne i uzależnione od wielu czynników, by
wspomnieć o uwarunkowaniach historycznych, politycznych, geograficznych, religijnych
czy kulturowych.
Jedno z ujęć definicyjnych konfrontuje przestrzeń publiczną ze sferą państwową.
Przestrzeń publiczna jest, w zależności od podejścia i przedmiotu regulacji, bądź
utożsamiana z przestrzenią państwową, bądź się w niej zawiera. Rodzi to szereg
niedokładności, których można uniknąć poprzez inkorporację przestrzeni państwowej do
obszaru wyłącznej aktywności instytucji państwowych. Chodzi o przestrzeń realnej
aktywności organów państwowych, będących wynikiem delegacji ustawowej w tym
zakresie. Przestrzeń publiczna, na tym tle, jawi się jako kategoria znacznie szersza.
Co zatem wyznacza pole przestrzeni publicznej, jej obszar i granice? Jedno
z podejść wskazuje na kwestie naturalnych barier geograficznych, jednorodnej tożsamości
językowej, kulturowej i historycznej. Inne podejście odwołuje się do aspektu terytorium
i politycznych granic. Jeszcze inne przywołuje kontekst społeczno-psychologiczny,
materializujący się na poziomie świadomości. Należy zgodzić się z opinią, że pojęcie
przestrzeni publicznej jest stosunkowo nowe i wynika z procesu uwolnienia oddolnych sił
obywatelskich. „Pojawienie się [pojęcia sfery publicznej] jest związane z odejściem od
hierarchicznych struktur panowania i uznaniem za powszechnie obowiązujące pewnych
wolności podstawowych, takich jak wolność prasy i wolność zgromadzeń, czyli
liberalnych wolności indywidualnych. Sfera publiczna jest miejscem, w którym dokonuje
się przechodzenie z obszaru prywatnego do publicznego. Ewolucja tej sfery umożliwiła
kontakt między państwem a jednostką. Ponieważ funkcjonuje ona między nimi, istnienie
jej wymaga spełnienia pewnych warunków przez obie zaangażowane w tę relację strony.
Państwo musi przyjąć zasadę przejrzystości działań władzy, bez tego bowiem nie może
być mowy o jej krytykowaniu i kontrolowaniu przez obywateli. Społeczeństwo natomiast
powinno stać się niezależną i krytyczną publicznością biorącą udział w przygotowywaniu
i podejmowaniu decyzji politycznych. Ten drugi warunek wymaga, aby przynajmniej
niektórzy obywatele interesowali się sprawami publicznymi”29.
Przestrzeń publiczna jest zatem wynikiem upodmiotowienia obywateli w relacji
z państwem. Jest to pole dyskursu, obszar negocjacji, ścierania się opinii,
wypracowywania wspólnych standardów, wreszcie nabierania szacunku wobec
interlokutora debaty publicznej. Swój rozkwit przestrzeń publiczna zaznała w dobie
28
Dla przykładu na poziomie województwa kształt przestrzeni wyraża się w planie zagospodarowania
przestrzennego województwa, który zawiera takie odnośniki, jak kierunki różnego rodzaju powiązań (np.
komunikacyjnych), system obszarów chronionych (przyroda, kultura, dziedzictwo), obszary problemowe,
wsparcia czy też zagrożenia.
29
B. Grabowska, Sfera publiczna – zbyteczna czy niezbędna w państwie liberalnym?, „F i l o – S o f i j a” 2003,
nr 1(3), s. 183-184.
19
rozkwitających państw liberalnych. System nastawiony na indywiduum, do tego stopnia
dowartościował jednostkę, iż mogła ona, po raz pierwszy od czasów antycznych, wejść
w publiczną polemikę z państwem. Ronald Dworkin, amerykański filozof prawa, uważa,
że sfera publiczna stanowi warunek społecznej akceptacji dla porządku politycznoprawnego. Dowodzi, że choć winniśmy być wszyscy, jako obywatele, posłuszni wobec
prawa, to gdy jest ono wyraźnie niesłuszne, bądź budzi wątpliwości interpretacyjne,
obowiązkiem naszym jest wyniesienie tego problemu na forum przestrzeni publicznej.
Paradoksalnie, w ten sposób, przestrzeń publiczna staje się gwarantem zachowania praw
i korygowania systemu. Przy utrzymującej się przestrzeni publicznej, państwo zachowuje
racjonalne zasady kardynalne i nie jest w stanie wkroczyć na ścieżkę terroru i absurdu30.
Wcześniej John Stuart Mill, w duchu tradycji utylitarystycznej, łączył przestrzeń
publiczną ze sferą umożliwiającą wolnym jednostkom realizację ich (wolnych) pragnień.
Sfera publiczna musi być do tego stopnia uporządkowana, by wspomniane jednostki znały
odpowiednie kody zachowań i mogły w ramach klarownych i przewidywalnych reguł
panujących w tej przestrzeni, praktykować swoje życie społeczne31.
Wśród koncepcji neoliberalnych, wyróżnia się teoria sprawiedliwości opracowana
przez Johna Rawlsa, amerykańskiego filozofa politycznego. W koncepcji Rawlsa na plan
pierwszy wysuwa się wizja neutralności sfery publicznej, która winna być zbudowana
w oparciu o wartości uniwersalne eliminujące partykularne interesy. Dla Rawlsa
publiczne jest to „co wiąże się z powstałym w wyniku umowy społecznej państwem, co
przybiera kształt politycznych działań i jest prawnie określone, ze szczególnym
uwzględnieniem zasady sprawiedliwości”32. W tej teorii granice przestrzeni prywatnej
i publicznej są klarownie rozgraniczone: „Wolność jednostki może mieć charakter
destrukcyjny, stąd jego zgoda na przejawy interwencjonizmu państwowego i ograniczanie
praw jednostki w celu bardziej racjonalnego kształtowania działań publicznych; zawsze
jednak przy zachowaniu dyskursu publicznego, umożliwiającego budowanie społecznego
konsensusu i ograniczanie możliwości marginalizacji jednostki, a więc tego, co Rawls
określa mianem szkodliwości dla innych”33.
W teorii zarówno liberalnej, jak i neoliberalnej, przestrzeń publiczna niweluje
wszelkie dysfunkcje systemu politycznego34. Tam gdzie jednostka nie ma prawa zająć
świadomego stanowiska w sprawach publicznych, bądź zabierając głos cierpi z powodu
prześladowań, tam nie ma przestrzeni publicznej. Sfera publiczna jest gwarantem
zachowania porządku demokratycznego i pluralizmu. Odpowiedzialność za utrzymywanie
przestrzeni publicznej powinno wziąć na siebie państwo. Podkreśla to również Hannah
Arendt wpisując przestrzeń publiczną, prywatną oraz społeczną w perspektywę kondycji
ludzkiej. Swą analizę warstw przestrzeni Arendt rozpoczyna od greckiego polis, gdzie
30
Szerzej na ten temat zob. R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, przeł. T. Kowalski, Warszawa 1998.
Por. J.S. Mill, O wolności, przeł. A. Kurlandzka, Warszawa 1999.
32
J. Kowalczyk, Paradygmaty zmian w przestrzeni publicznej kobiet, Teka Komisji Politologii i Stosunków
Międzynarodowych – OL PAN 2009, nr 4, s. 20.
33
Tamże, s. 20.
34
Por. J. Rawls, Liberalizm polityczny, przeł. A. Romaniuk, Warszawa 1998.
31
20
sfera prywatna i publiczna stanowiły oddzielne byty35. Pierwsza związana
z gospodarstwem domowym dopuszczała siłę, przemoc zniewolenie i nierówności (w tym
sensie była to przestrzeń przedpolityczna). Druga uosabiała absolutną równość, jako istotę
wolności. Polis była właśnie dziedziną wolności – emanacją polityki. Dla Arendt, sfera
prywatna to przede wszystkim własność i rodzina. Sfera publiczna, natomiast to kreacja
rzeczywistości, przestrzeń, w której można być widzianym i słyszanym przez innych.
A contrario sferą prywatną, według Arendt jest wszystko to, co niedostępne i niewidzialne
dla obcych.
Arendt widzi płynną granicę obu przestrzeni. Cząstka świata pozbawiona cech
intymnych, osobistych, prywatnych wchodzi na arenę publiczną, jednocześnie nabywając
cech kreacyjnych, tworzących rzeczywistość. Obecność innych, obserwowalność naszych
poczynań daje przekonanie o realności tych działań. Publiczny oznacza wspólny.
Przestrzeń prywatna jest tylko nasza, rodzi się i umiera razem z nami. Przestrzeń
publiczna, choć kształtowana i modyfikowana poprzez ujawnione działania (te, które
wyszły ze sfery prywatnej), trwa bez względu na narodziny i śmierć. Według Arendt
„istnienie obszaru publicznego, a następnie przekształcenie świata we wspólnotę rzeczy,
która gromadzi ludzi i wiąże ich ze sobą nawzajem, zależy całkowicie od trwałości. Jeżeli
świat zawierać ma przestrzeń publiczną, nie można go budować dla jednego pokolenia
i planować jedynie dla żyjących; musi on przekraczać czas życia śmiertelników”36. Dla
autorki, zarówno greckie polis, jak i rzymskie res publica były wartościami stałymi,
niezmiennymi.
Arendt zwraca, także uwagę, że powstanie sfery publicznej należy łączyć
z przenikaniem troski o własność prywatną i kondycję gospodarstwa ze sfery prywatnej.
Powstanie społeczeństwa (w rozumieniu nowożytnym), przesunęło zarządzanie
gospodarką do sfery publicznej i zatarło dawne granice między przestrzenią prywatną
a publiczną. Przed epoką nowożytną własność prywatna nie była synonimem bogactwa.
Aby partycypować w przestrzeni publicznej wystarczyło być wolnym, co implikowało
równość. Po zmianie, prywatna zamożność stała się warunkiem przyjęcia do sfery
publicznej. Następstwem tego są narodziny społeczeństwa masowego. Ten typ
społeczeństwa, z kolei znajduje idealne odniesienie w historycznej analizie przestrzeni
publicznej, zaprezentowanej przez Jürgena Habermasa37. Jego dzieło: „Strukturalne
przeobrażenia sfery publicznej” jest do dziś odniesieniem dla badaczy przestrzeni
publicznej. Habermas w oparciu o interdyscyplinarną analizę opisał trójfazowy schemat
ukształtowania i rozpadu sfery publicznej (bürgerliche öffentlichkeit).38 Definicja sfery
publicznej prezentowana przez Habermasa zawiera się de facto w charakterystyce
poszczególnych faz historii polityki.
35
Szerzej na ten temat zob. H. Arendt, Kondycja ludzka, przeł. A. Łagodzka, Warszawa 2000.
Tamże, s. 61.
37
Analiza przekształceń społecznych opisana w „Strukturalnych przeobrażeniach sfery publicznej” jest w istocie
kontynuacją rozprawy habilitacyjnej, zatytułowanej „Strukturwandel der Öffentlichkeit; Untersuchungen zu
einer Kategorie der Bürgerlichen Gesellschaft” („Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej: rozważania nad
kategorią społeczeństwa burżuazyjnego”), którą Habermas obronił na Uniwersytecie w Marburgu.
36
21
Pierwsza faza obejmowała okres przednowoczesny, w którym dystans między
władcą, jego najbliższym otoczeniem, klasą uprzywilejowaną (podmiotami politycznie
uświadomionymi, biorącymi udział w dyskursie), a resztą społeczeństwa nie pozwalał na
wykształcenie się sfery publicznej.
Druga faza to złoty wiek przestrzeni publicznej, czyli czas jej rozwoju i największej
ekspansji. Według Habermasa sfera publiczna powstała w XVIII-wiecznej Europie jako
przestrzeń krytycznej dyskusji wolnych, wykształconych i równych sobie obywateli.
Wtedy to urzeczywistniły się wszystkie postulaty epoki Oświecenia, z pochwałą
racjonalności na czele. Materializacja sfery publicznej Habermasa, to czas kształtowania
się epoki kapitalistycznej, w ujęciu marksistowskim39. Habermas zwraca uwagę na to, że
kapitalizm i sfera publiczna to de facto dwa zależne od siebie porządki. W Wielkiej
Brytanii, sfera publiczna zaczęła występować już na początku XVIII wieku, w tym
samym czasie, w którym powstawało społeczeństwo liberalno-kapitalistyczne. Wolni
obywatele – kapitaliści dowartościowani ekonomicznie i społecznie, posiadający lepsze
wykształcenie, korzystający z przywilejów państwa demokratycznego (masowo
ówcześnie powstające kluby, loże, stowarzyszenia, fundacje, federacje, zrzeszenia, partie,
związki itp.), czerpiąc garściami z wolności słowa (gazety, czasopisma, periodyki)
dyskutowali w klubach i kawiarniach na tematy polityczne budując przestrzeń publiczną.
Habermas precyzuje, iż „dwoma zasadniczymi odmianami obywatelskiej sfery publicznej
była najpierw literacka, a następnie polityczna sfera publiczna. W literackiej sferze
publicznej rozczytani i pielęgnujący ideę kształcenia (Bildung) obywatele dyskutowali na
temat przeczytanych dzieł literackich, korzystając z takich instytucjonalnych środków, jak
stowarzyszenia czytelnicze, kręgi korespondencyjne, czasopisma lub kawiarnie.
W politycznej sferze publicznej przedmiotem dyskusji żywotnie zainteresowanych
polityką obywateli były tematy związane z działalnością państwa – konkretne rozwiązania
lub decyzje polityczne bądź ogólniejsza kwestia optymalnej formy sprawowania rządów
lub jej pryncypiów – natomiast środki instytucjonalne stanowiły przede wszystkim prasa
oraz kluby i stronnictwa polityczne”40.
Trzecia faza to schyłek przestrzeni publicznej, jej powolne obumieranie, będące
rezultatem oddalania się od siebie aktywnych jednostek. Habermas, mówiąc jednym
głosem z Arendt, przyczynę upadku przestrzeni publicznej upatruje w pojawieniu się
społeczeństwa masowego41, którą badaczka określała mianem społeczeństwa
anonimowych konsumentów.
W fazie rozkwitu przestrzeni społecznej to jednostki (zorganizowanie w grupy
dyskusyjne) bezpośrednio były zaangażowane w kreowanie przestrzeni publicznej.
W fazie dekompletacji przestrzeni publicznej, kluby dyskusyjne zostały zastąpione przez
38
W niektórych tłumaczeniach sfera publiczna (bürgerliche öffentlichkeit) jest przedstawiana literalnie jako sfera
obywatelska, co pozostaje nie bez znaczenia również z denotacyjnego punktu widzenia.
39
Pierwsza faza Habermasa, z kolei odpowiada fazie feudalnej Marksa. Por. K. Marks, Grundrisse der Kritik der
politischen Ökonomie, Berlin 1953; K. Marks, Kapitał - Krytyka ekonomii politycznej, tom I, Warszawa 1951;
L. Kołakowski, Główne nurty marksizmu, Londyn 1988; Materializm historyczny, red. F.W. Konstantinov, przeł.
M. Borkowicz, Warszawa 1955.
40
M. Czyżewski – wstęp do: J. Habermas, Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej, Warszawa 2007.
22
mass-media, które zamiast stać się tubą rezonującą, wykształciły osobną przestrzeń
infiltrowaną przez interesy polityczne. Mass-media przywłaszczyły sobie przestrzeń
publiczną oddzielając ją od coraz bardziej wygodnego, konformistycznego
i niezainteresowanego społeczeństwa. Habermas opisywał to w następujący sposób: „wraz
z komercjalizacją i zagęszczaniem się sieci komunikacyjnej, wraz z rosnącymi nakładami
kapitałowymi na publikatory (publizistische Einrichtungen) i coraz wyższym poziomem
ich organizacji kanały komunikacyjne podlegają coraz ostrzejszej selekcji. Tym samym
powstał nowy mechanizm wywierania wpływu, mianowicie władza mediów, która użyta
jako narzędzie manipulacji pozbawiła zasadę jawności publicznej (Prinzip der Publizitat)
jej niewinności. Sfera publiczna, strukturalnie uformowana i zarazem zdominowana przez
media masowe przerodziła się w arenę penetrowaną przez stosunki władzy (vermachtete
Arena), której tematy i artykuły służą za oręż w zmaganiach nie tylko o wpływy, lecz
o możliwie zakamuflowane w swoich intencjach strategicznych sterowanie strumieniami
komunikacyjnymi oddziałującymi na zachowania”42. Społeczne życie codzienne zostało
stłamszone przez trzy wielkie konstrukcje: państwo opiekuńcze, kapitalizm korporacyjny
oraz masową konsumpcję. W rezultacie granice między tym co prywatne, a tym co
publiczne ostatecznie się zatarły.
Pesymizm Habermasa należy łączyć z pierwszym wydaniem Strukturwandel der
Öffentlichkeit, które miało miejsce w 1961 roku. W przedmowie do wydania z 1990 roku
badacz dostrzegalnie zmienił tonację poglądów. Nie wycofał się z ogólnych założeń
swojej analizy sprzed 30 lat, ale dokonał próby jej aktualizacji. „Diagnoza
prostoliniowego rozwoju publiczności: od aktywnej politycznie do prywatystycznej, od
rozprawiającej o kulturze do konsumującej kulturę, jest zbyt uproszczona. (…) Wraz
z ambiwalentnym zjawiskiem rozszczelniania się granic między kulturą trywialną
a kulturą wysoką oraz powstaniem nowej, nie mniej dwuznacznej intymnej więzi między
kulturą a polityką, bardziej złożonej aniżeli tylko upodobnianie się informacji do
rozrywki, zmieniły się także same skale ocen”43. I dalej: „owo niwelowanie różnic
i rozmontowywanie struktur, jakie dokonuje się w naszym świecie życia na skutek
elektronicznie produkowanej globalnej wszechobecności wydarzeń i synchronizacji tego
co nie jest równoczesne, na pewno ma doniosłe konsekwencje dla społecznie
uwarunkowanego postrzegania siebie. Jednakże z tym usuwaniem ograniczeń idzie
w parze zwielokrotnienie ulegających specjalizacji ról, pluralizacja form życia
i indywidualizacja projektów życia. Wykorzenienie pociąga za sobą konstruowanie
własnych wspólnotowych przynależności i rodowodów, egalitaryzacja – bezsilność wobec
nieprzejrzystej złożoności systemu. (…) Chcę przez to powiedzieć, że gdybym dziś raz
jeszcze przystępował do badania strukturalnych przeobrażeń sfery publicznej nie
wiedziałbym, jakie rezultaty miałyby z niego wynikać dla teorii demokracji”44.
41
Zob. J. Ortega y Gasset, Bunt mas, Warszawa 1997.
J. Habermas, op. cit., s. 22.
43
Tamże, s. 25.
44
Tamże, s. 49-50.
42
23
Habermas dostrzegł, że w nowej rzeczywistości informacyjnej nic już nie jest takie
jednoznaczne. Poziom współzależności osiągnął stan niepozwalający naukom społecznym
stawiać jednoznacznych sądów. Masowość zawsze musi oznaczać standaryzację
i uproszczenie, co prowadzi do zniekształcenia obrazu. Jako błąd interpretatorów
traktować trzeba kurczowe trzymanie się pojęcia przestrzeń publiczna, w czasie gdy sam
autor wielokrotnie uzupełniał termin öffentlichkeit (opinia publiczna, jawność, przestrzeń
publiczna) o dopełnienie bürgerliche (obywatelska).
Przy zastosowaniu teoretycznej konstrukcji terminologicznego przejścia od
przestrzeni publicznej do przestrzeni obywatelskiej założenia teorii Habermasa nadal są
aktualne. Dokonując tej niewielkiej korekty można dostosować definicję przestrzeni
publicznej Habermasa do nowych uwarunkowań. Publiczna przestrzeń będzie zawsze
ogólnodostępna. Przestrzenią obywatelską będzie natomiast sfera społeczna, obejmująca
obszar relacji oraz interakcji poszczególnych aktorów społecznych, zarówno na poziomie
prywatnym jak i publicznym, w ramach cywilizacyjnie wytworzonych kodów i instytucji.
„Potoczne pojmowanie pojęcia przestrzeń publiczna wiąże się z uznawaniem jej jako
swego rodzaju fizycznej przestrzeni dostępnej każdej jednostce czy zbiorowości, bez
konieczności spełnienia dodatkowych, zewnętrznie narzuconych warunków. Jest to
przestrzeń wspólna, w ramach której dochodzi do interakcji społecznych, związanych
z koniecznością zaspokajania różnorodnych potrzeb społecznych, uwzględniających
obowiązujący w społeczeństwie system wartości. Zatem, w tym kontekście przestrzeń
publiczna jest także przestrzenią społeczną, istniejącą zawsze w ramach jakiegoś
porządku ontologiczno-aksjologicznego, dzięki któremu da się wyraźnie wyznaczyć jej
granice, czy określić kompetencje aktorów na niej działających. Tak rozumiana społeczna
przestrzeń publiczna zawsze będzie efektem pracy zbiorowości, która ją modyfikuje, jak
też indywidualnych, charyzmatycznych czy znaczących oddziaływań jednostkowych. Jej
kształt, granice, zasady działania będą pochodną uznawanych w ramach pewnego
paradygmatu wartości, zapatrywań czy znaczeń, odzwierciedlających poglądy
zamieszkujących ją ludzi, poziom ich świadomości i życiowych doświadczeń, dzięki
którym staje się ona nie tylko płaszczyzną zmagań społecznych (konfliktów zbrojnych
i konfrontacji kulturowych), ale także domeną współpracy, pozwalającą realizować się
różnorodnym uczestnikom”45.
Bez względu na sposób definiowania przestrzeni publicznej (czy też sfery
publicznej)46 nie ulega wątpliwości, że jednym ze zjawisk nieustannie występujących
w tej przestrzeni jest odbywająca się, przy aktywności różnych podmiotów
i wykorzystaniu zróżnicowanych ilościowo i jakościowo nośników, komunikacja za
pośrednictwem informacji. Ma miejsce nadawanie, odbieranie i poszukiwanie informacji.
Co więcej sama ta komunikacja jako zjawisko oraz przekazy zawarte w poszczególnych,
znajdujących się w ruchu informacjach (wiadomości, wskazówki, oceny, wezwania itd.)
45
J. Kowalczyk, op. cit., s. 19.
Zob. również: Sfera publiczna. Kondycja, przejawy, przemiany, red. J.P. Hudzik, W. Woźniak, Lublin 2006;
K.Z. Sowa, Szkice o sferze publicznej i polskim społeczeństwie obywatelskim, Kraków 2012.
46
24
współtworzą kształt przestrzeni publicznej, mając wpływ na jej dynamikę wewnętrzną
oraz sposób wpisywania się w szerszą rzeczywistość.
1.3. Władza
Władza jest jednym z najczęściej definiowanych pojęć nauk społecznych,
w szczególności nauk o polityce. Jak podkreśla Bertrand Russell władza jest
podstawowym pojęciem nauk społecznych, w tym samym sensie, jak energia jest
fundamentalnym pojęciem fizyki47.
Władza jest formą trwałą, nieodłącznym elementem występującym w naturze.
Potęga zjawisk przyrodniczych i ich hegemonia nad człowiekiem dowodzi, że władza nie
jest zjawiskiem występującym jedynie w rzeczywistości społecznej (międzyludzkiej).
Władza jest silnie zakodowanym impulsem z jednej strony narzucania własnej woli,
z drugiej strony podporządkowywania. Podobnie jak w przypadku przestrzeni, jej
definiowanie może zachodzić z perspektywy różnych punktów obserwacyjnych.
Jak podkreśla John Scott, „w najogólniejszym znaczeniu władza oznacza
wywoływanie skutków, czyli jest formą związku przyczynowego. Jest powodowaniem
następstw”48. Pierwsze próby definiowania władzy rozumianej w kategoriach
politycznych podjęto oczywiście w starożytności. Arystoteles wspominał o dwóch typach
władzy: despotycznej (naturalnej) oraz politycznej (ustrojowej). Ta pierwsza obejmowała
nieodzowną sferę płynącą z panujących ówcześnie zasad społecznych. Ten rodzaj władzy
wpisywał się w ogólnie panujący („odwieczny”) system zastany. Nikt nie próbował (bo
nie mógł) go podważać. Czymś absolutnie nieodwracalnym i niepodlegającym
zrelatywizowaniu była władza pana (wolnego) nad niewolnikiem, władza duszy nad
ciałem, czy też dominacja mężczyzny nad kobietą. Podleganie takiej władzy było kwestią
konieczności i nie było w niej miejsca na polemikę. Innym rodzajem zwierzchnictwa była
władza polityczna, tj. władza państwa (zorganizowanego w odpowiednim modelu
ustrojowym) nad podległymi mu obywatelami. Arystoteles twierdził, że słuszne państwo
winno stać na straży dobra ogólnego i być obrońcą sprawiedliwości. Z tej racji, podzielił
ówcześnie mu znane porządki polityczne na te właściwe i te zwyrodniałe49.
Władzę można odczytywać w kategoriach pozytywnych, jako możliwość
wywierania wpływu na rzeczywistość, sposobność jej kształtowania, ukierunkowywania
realnych zdarzeń oraz negatywnych, jako narzędzie odwracania nurtu rzeczywistości,
skutecznego przeciwstawiania się zaistniałym okolicznościom i nie ulegania im.
W ujęciu podmiotowym władza może być traktowana w kategoriach
zindywidualizowanych: jako panowanie nad samym sobą, umiejętność skutecznego
egzekwowania od siebie samego swoich zamierzeń lub też jako relacja wspólnotowa:
możność skutecznego wpływania na zachowanie innych osób, wyznaczania im zadań,
47
Zob. B. Russell, Władza – nowa analiza społeczna, przeł. M. Kądzielski, R. Gołębiewski, Warszawa 2001.
J. Scott, op.cit., s. 7.
49
Szerzej zob. Arystoteles, Polityka, przeł. L. Piotrowicz, Warszawa 2006; Arystoteles, Etyka nikomachejska,
przeł. D. Gromska, Warszawa 1956.
48
25
kierowania ich postępowaniem. Relacja publiczna pojawia się w tym przypadku, jako
prawo do kształtowania nakazów i zakazów w większych grupach społecznych,
pozbawionych zindywidualizowanych więzów osobistych. Relacja publiczna zachodzi
w przestrzeni publicznej. Obie te kategorie - władza w ujęciu wspólnotowym oraz
publicznym, wchodzą w zakres szerszego pojęcia władzy społecznej, rozumianej jako
każdy stosunek podporządkowania i nadrzędności zachodzący pomiędzy jednostkami lub
w ramach większych grup społecznych. Władza społeczna jest zawsze tam, gdzie mamy
do czynienia z hierarchią społeczną.
W kontekście głównego problemu tej pracy - relacji między informacją i władzą,
problemem fundamentalnym jest zagadnienie źródeł władzy. Katalog impulsów jest
w tym przypadku niezwykle rozbudowany. Intencjonalność człowieka jest często ze sobą
wewnętrznie sprzeczna. Dotyczy to też większych grup społecznych50. Bez podejmowania
tu szczegółowych studiów zauważyć trzeba, że najważniejszymi przyczynami
określonych zachowań ludzkich, będących wynikiem bodźców zewnętrznych są: wiedza
(względy logiki i racjonalności), wolicjonalność (pożądanie, ochota, wola), ideologia
(przekonania), przemoc (groźba, siła fizyczna, przewaga psychiczna, uzależnienie), nakaz
(prawo, norma) przymus (sankcje, kara), hierarchia (umowny stosunek
podporządkowania, np. w wojsku, w pracy), tradycja (względy obyczajowe, kulturowe,
historyczna konieczność), charyzma (siła przekonania), nagroda (korzyść materialna),
wreszcie autorytet (uznanie, podziw). Przesłanki najczęściej występują kumulatywnie.
Dla przykładu, realizacja intencjonalnych zamierzeń może wynikać z logiki tego
postępowania, popartej autorytetem, szacunkiem i charyzmą podmiotu władzy51, tradycji
przodków, dodatkowo wspartej przepisami prawnymi w tym zakresie, wreszcie strachem
przed sankcjami.
Wariant władzy zawierający się w dominacji społecznej, korespondujący
znaczeniowo z władzą wspólnotową, to władza polityczna. Jej moc rozciąga się bądź na
terytorium danego państwa, aliansu państw wspólnie uzgadniających na poziomie
ponadnarodowym sposób realizacji władzy, bądź na terytorium aktywności organizacji
międzynarodowej, której to państwa przekazały część swoich uprawnień władczych.
Władza polityczna może być legitymowana przez demokratyczne wybory obywateli
(demokracja), bądź pozbawiona takiej legitymizacji (autorytaryzm, uzurpatorstwo).
Władzę polityczną definiuje się na wiele sposobów. Może być ona rozumiana jako
„stosunek społeczny między dwiema jednostkami, między jednostką i grupą lub między
grupami, polegający na tym, że jedna ze stron może w sposób trwały i uprawniony
zmuszać drugą stronę do określonego postępowania i posiada środki zapewniające
kontrolę tego postępowania”. W ujęciu podmiotowym może być traktowana jako
jednoosobowy lub kolegialny „organ zawiadujący sprawami grupy społecznej”52.
W kontekście behawioralnym władza może być sytuowana jako „możliwość zmuszenia
50
Szerzej na ten temat zob. G. Le Bon, Psychologia tłumu, przeł. B. Kaprocki, Kęty 2005.
Zob. J.A. Barnes, Przywództwo według Johna F. Kennedy’ego, Gliwice, Kraków 2006.
52
Mała Encyklopedia Prawa, red. Z. Rybicki, Warszawa 1980.
51
26
osób (lub rzeczy) do działań, których w zwykłych warunkach by nie podjęły”53.
W rozumieniu przedmiotowym może być widziana jako „panowanie, rządzenie” lub
„posiadłość, majętność, majątek”54. W układzie funkcjonalnym władza była widziana jako
„sposób wpływania” przez bezpośredni fizyczny przymus, za pomocą nagród i kar oraz
przez „wpływanie na opinię publiczną, czyli propagandę w jej najszerszym znaczeniu”55.
Relacyjnie władza może być ujmowana (jak czyni to A. Dahl) jako „sytuacja, w której
A ma władzę nad B w tym znaczeniu i tym zakresie, w jakim A jest w stanie sprawić, aby
B zrobił coś, czego w innych okolicznościach nie uczyniłby”56. Jeszcze inne rozumienie
władzy (właściwe dla Maxa Webera) to „możliwość człowieka lub pewnej liczby ludzi do
realizowania własnej woli, nawet wbrew oporowi pozostałych uczestniczących
w działaniu osób”57, „zdolność przekształcania, przysługującą podmiotom sprawczym”58
(Anthony Giddens), „uprawnienie do tworzenia i egzekwowania praw”59(John Locke),
„zamierzony lub pożądany skutek urzeczywistniający pewien cel”60(David Beetham),
„uogólniona zdolność, zapewniająca wykonanie przez jednostki nałożonych na nie
w systemie zbiorowego działania zobowiązań, którą legitymizuje odnoszenie się do
wspólnych celów i zabezpiecza możliwość użycia negatywnych sankcji sytuacyjnych
w wypadku oporu”61 (Talcott Parsons), „stosunek społeczny, w którym jedna strona
podejmuje decyzje o pewnym stanie rzeczy, a druga je realizuje w sposób zgodny
z decyzją i pod kontrolą decydującego”62 (Jakub Szczepański) lub też „realna możliwość
przeprowadzenia przez daną klasę, grupę, człowieka swojej woli wyrażonej w polityce
i normach prawnych”63 (Fedor Michajłowicz Burłacki).
Jan Baszkiewicz władzę rozpatrywał w kategoriach dychotomii podmiotów
wydających polecenia oraz tych wykazujących posłuszeństwo. Wskazywał trzy
podstawowe kryteria uległości: siła, autorytet i władza. Pierwsza wynika z przewagi
fizycznej i jest najłatwiejsza zarówno do zobrazowania, jak i zrozumienia. Druga
wypływa z szacunku, dobrej wiary, symulując dobrowolne (lecz nie bezinteresowne)
posłuszeństwo. Trzecia przesłanka łączy cechy dwóch poprzednich64. Jeszcze inną
propozycję interpretacyjną władzy politycznej przedstawił Andrzej Czajkowski65, który
rozważał władzę w trzech wymiarach: jako funkcję w systemie (władza w tym ujęciu ma
charakter regulacyjny), przez pryzmat właściwości jej nosiciela (ujęcie podmiotowe) oraz
jako stosunek społeczny.
53
Słownik politologii, red. I. McLean, A. McMillan, Warszawa 2008, s. 648-649.
Słownik etymologiczny języka polskiego, red. W. Boryś, Kraków 2010.
55
B. Russell, op. cit., s. 35.
56
S. Wróbel, Władza i rozum, Poznań 2002, s. 57-58.
57
Tamże, s. 27.
58
A. Giddens, Nowe zasady metody socjologicznej: pozytywna krytyka socjologii interpretatywnych,
przeł. A. Szulżycka, Kraków 2001, s. 160-161.
59
S. Wróbel, op.cit., s. 27.
60
D. Beetham, The Legitimation of Power, Basingstoke 1991, s. 43.
61
S. Wróbel, op. cit, s. 28.
62
Zob. J. Szczepański, Polityczna władza sądzenia, Kraków 2009.
63
A. Czajowski, Władza polityczna analiza pojęcia [w:] Studia z teorii polityki, tom I, red. A.W. Jabłoński,
L. Sobkowiak, Wrocław 1999, s. 33 - 36.
64
Zob. J. Baszkiewicz, Władza, Wrocław, Warszawa, Kraków 1999.
65
A. Czajowski, op. cit., s. 33 - 35.
54
27
Max Weber66, wskazywał na występowanie trzech podstawowych modeli władzy:
tradycyjnego – charakteryzującego się obecnością utrwalonego zwyczaju, w którym
posłuszeństwo wynika z trwale zakorzenionego imperatywu określonego modelu jej
sprawowania; pozycja władzy wykracza poza „ziemskie” namaszczenia i wiąże się
z ponadnaturalnymi, „uświęconymi” właściwościami, a sama władza nie jest zagrożona ze
strony żadnej konkurencji; charyzmatycznego – eksponującego właściwości podmiotu
władzy i opierającego się na ponadprzeciętnych cechach przywódcy, w którym lider
dysponuje zestawem osobistych zdolności pozwalających mu na podporządkowywanie
sobie innych; legalnego – w ramach, którego procedury normatywne sankcjonują sposób
dokonywania wyboru władzy i tryb jej sprawowania, zaś władza jest sprawowana
w systemie kadencyjnym, a posłuszeństwo wobec takiej władzy wynika z konieczności
przestrzegania obowiązujących przepisów prawa.
Weber dostrzegał we władzy funkcje regulatora stosunków społecznych.
Czynnikami konstytuującymi władzę w jego koncepcji są: jednostka, konflikt, przemoc
i przymus. Do władzy nie można stosować jednej miary67i trzeba dostrzegać różnorodne
jej konteksty, w tym m.in. kontekst: behawioralny (kształtowanie zachowań innych),
celowościowy (realizowanie wyznaczonych celów), instrumentalny (korzystanie
z atrybutów władzy, od perswazji po przymus), strukturalny (kształtowanie stosunków
społecznych), konfliktowy (władcze rozstrzyganie rozbieżności interesów), personalny.
Z kolei, Bertrand Russell, definiował władzę w perspektywie teleologicznej. Badacz
podkreślał, że władza to osiąganie celów. „Przy takim rozumieniu, jest ona pojęciem
kwantytatywnym: jeżeli mamy dwóch ludzi o podobnych celach i jeden z nich osiąga
wszystkie te cele (…) ma on tym samym więcej władzy niż drugi”68. Russell dokonał
rozróżnienia między władzą tradycyjną a nowo zdobytą. „Władza tradycyjna ma po
swojej stronie siłę przyzwyczajenia; nie musi się legitymizować w każdej chwili ani
ustawicznie dowodzić, że żadna opozycja nie jest dostatecznie silna by ją obalić”69.
Część badaczy procesów rządzenia i władzy jako określonego stanu społecznego
wskazywała na kierunkową dychotomię rozwoju tego zjawiska. John Scott zwracał uwagę
na to, że koncepcja władzy rozwinęła się w dwóch rozwidlających się kierunkach,
tworząc dwa rozległe nurty w dziedzinie badań nad tym zagadnieniem. „W tradycji
głównego nurtu zajmowano się przede wszystkim okazjonalnie sprawowaną władzą
jednego podmiotu sprawczego nad drugim. Drugi nurt skupia się na władzy traktowanej
jako zdolność do działania o charakterze dyspozycji – w centrum uwagi leży tutaj, zatem
przysługująca aktorom zdolność ułatwiania pewnych rzeczy. Koncepcje należące do
głównego nurtu koncentrują się na czymś, co w języku francuskim określa się mianem
66
Por. Etyka protestancka a duch kapitalizmu (Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, 1905,
wyd. pol. 1994) oraz Gospodarka i społeczeństwo (Wirtschaft und Gesellschaft, 1922, wyd. pol. 2002).
67
Jednowymiarową, behawiorystyczną teorię władzy przedstawił Robert Dahl w pracy The Concept of Power,
http://www.bibliotecajb.org/Portals/0/docs/Maestrias/Alta_Direccion_Publica/12.%20The%20Concept%20of%2
0Power%20%28Robert%20Dahl%29.pdf, (14.02.2012). Podmioty, które de facto wnoszą najwięcej w procesie
decyzyjnym w ramach rządzenia, traktowane są przez Dahla jako te, które sprawują realną władzę.
68
B. Russell, op. cit., s. 35.
69
Tamże, s. 37.
28
pouvoir, podczas gdy nurt poboczny skupia się na zagadnieniu w tym języku zwanym
puissance”70. Chodzi o rozróżnienie realnej siły od samych możliwości.
Na podstawie analizy, dokonanej przez Szymona Wróbla71 można wyróżnić dwa
odmienne modele teoretyczne władzy, które w dużej mierze są nadal aktualne. Pierwszy
to władza jako predyspozycja do podejmowania suwerennych rozstrzygnięć (bez
odniesienia do zewnętrznych czynników warunkujących). Drugi to władza legitymowana,
czyli predyspozycja uzasadniająca poparcie i legalność wypływające z norm prawnych.
Pierwsze z prezentowanych ujęć reprezentował Thomas Hobbes (np. The Elements
of Law: Natural and Politic).72 Hobbes opowiadał się za władzą silnego suwerena
mającego prawo realizować własne cele bez względu na zgodę poddanych. Konfliktom
wewnętrznym można zapobiec przy pomocy silnej władzy centralnej – podsumowywał.
Twórczość Hobbes’a przypada na okres wojny domowej w Anglii (The English Civil
War), czas ogromnego chaosu i zamętu, a Hobbes który dorastał w otoczeniu
nieustannych konfliktów, swoje tezy opierał na założeniu, że stanem natury jest sytuacja
konfliktu („Bellum omnium contra omnes” - wojna wszystkich przeciw wszystkim).
Odpowiedzią na „Lewiatana” Hobbesa - potęgę jednoosobowego suwerena,
a jednocześnie drugim z prezentowanych ujęć władzy politycznej, są tezy zawarte
w dziele „Dwa traktaty o rządzie” (Two treatises of Goverment). Jego autor - John Locke
stał na stanowisku, że mandat do sprawowania władzy jest nadawany przez lud. Władza
jest zobligowana do przestrzegania niezbywalnych praw i wolności obywatelskich i do
zagwarantowania bezpieczeństwa swoim obywatelom. Przy wykonywaniu swoich
uprawnień jest również związana celami, dla których została powołana. W razie ich
rażącego przekraczania (np. ograniczania prawa wolności, własności) każdy z obywateli
ma prawo do wypowiedzenia posłuszeństwa.
Dotychczasowy wywód na temat władzy i różnorodnych sposobów jej rozumienia
oraz definiowania, a także dynamiki samych mechanizmów władzy, dostarcza jak można
sądzić dostatecznych uzasadnień dla tezy, że w rozważaniach naukowych niezbędne jest
każdorazowo jednoznaczne doprecyzowanie sposobu ujęcia tej kategorii. Wymóg ten
w oczywisty sposób dotyczy także tych rozważań.
1.4. Władztwo
Mając na uwadze zakres przedmiotowy, kontrowersje może budzić odwołanie się
w tej pracy do terminu władztwa. To dość enigmatyczne sformułowanie, dodatkowo
mogące mieć pejoratywny wydźwięk. Wykorzystanie tego pojęcia w kontekście rozważań
na temat relacji między informacją i władzą ma jednak swoje zalety eksplanacyjne.
Jest tak po pierwsze za sprawą wymogów denotacyjnych, które związane są
z potrzebą zachowania pewności znaczeniowej w stosunku do rozumienia, w tych
70
J. Scott, op. cit., s. 13.
Zob. S. Wróbel, op. cit., s. 30-44.
72
Tezy zawarte w The Elements of Law: Natural and Politic, ostatecznie ujrzały światło dzienne, po tym jak
zostały opublikowane w trzech osobnych tomach: De cive (1642), Leviathan (1651), De corpore (1655).
71
29
rozważaniach, pojęcia władzy. Po drugie, jest tak za sprawą wymogów badawczych.
Władza i władztwo nie zawsze bowiem oznaczają to samo. Nie zmienia tej sytuacji fakt,
że w literaturze przedmiotu nie ma precyzyjnej dyferencjacji definicyjnej obu pojęć.
Fenomen władzy ma niezwykle bogatą historię, datowaną od początku istnienia
cywilizacji ludzkiej. Władztwo, dla odmiany jest pojęciem historycznie młodszym, jego
narodziny przypadają na okres rozwoju idei państwa prawa, legalistycznego podejścia do
instytucji sprawowania władzy. Władza jest pojęciem o szerokim zakresie, często
filozoficznym, odwołującym się do wielu dziedzin badawczych. Zakres desygnatów jest
w tym przypadku niezwykle rozbudowany. Używanie terminu władza informacji mogłoby
w tej sytuacji tworzyć niepotrzebne problemy treściowe. Wprowadzenie formuły
terminologicznej władztwa jest tym samym zabiegiem pozwalającym ograniczyć pole
przestrzeni definicyjnej (desygnatów). Pozwala, przez swój wyraźny kontekst
indywidualno-instrumentalny, wzmocniony dopełnieniem: informacyjne, odnieść
posługiwanie się tą kategorią do konkretnego zjawiska.
Kategoria władztwa jest już utrwalonym pojęciem w języku prawa, szczególnie
cywilnego i administracyjnego. Tak, dla przykładu, można mówić o władztwie cywilnorzeczowym, to jest władztwie nad rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego, będącym
kategorią prawną odzwierciedlającą określony stan w stosunkach prawno-społecznych
(który, jednak nie odzwierciedla dokładnie pojęcia władzy nad rzeczą). Władztwo
ilustruje raczej stan faktyczny (posiadanie – possessio i dzierżenie – detentio) oraz prawny
(tytuł prawny skuteczny erga omnes np. własność albo ograniczone prawa rzeczowe, jak
służebność, użytkowanie czy zastaw). Podobnie rzecz ma się, również w ramach prawa
cywilnego, z tzw. władztwem prekaryjnym czyli specyficzną formą władania rzeczą,
umiejscawianą obok wyżej wspomnianych: posiadania i dzierżenia. W prawie
administracyjnym z kolei, można spotkać przypadek władztwa administracyjnego,
w ramach którego określone organy administracyjne korzystają z autorytetu państwa
w procesie ustalania praw i obowiązków podmiotu administrowanego (adresata
rozstrzygnięć i decyzji administracyjnych).
Władztwo w każdym przypadku odnosi się do określonej kategorii władzy,
przyporządkowanej wyodrębnionym cechom dystynktywnym. Coraz częściej pojęcie
władztwa wykracza poza obszar regulacji ściśle normatywnych, jak to pokazuje
przykładowo posługiwanie się tym określeniem w zakresie spraw publicznych, gdzie
mówi się w różnych kontekstach o władztwie publicznym. Niniejsze rozważania
zmierzają do wprowadzenia tego pojęcia do języka analizy relacji między informacją
i władzą w przestrzeni publicznej. Podstawą umocowania władztwa będą w tym
przypadku, rzecz jasna, nie normy prawa lecz mechanizm wpływu, a kontekstem nie
obraz normatywny lecz obraz faktyczny.
Przypadek władztwa informacyjnego dotyczy efektu skupionego wokół informacji
i zorientowanego na informację, a także bazującego na cechach konstytuujących
informację. Tak rozumiane władztwo to nie narzędzie, to możność sama w sobie, realna
przewaga sytuacyjna, która jest rezultatem układów sytuacyjno-cywilizacyjnych. W tym
konkretnym rozumieniu będzie to zdolność kształtowania rzeczywistości w obszarze
30
władzy w przestrzeni publicznej wynikająca z możliwości tkwiących w informacji.
Czerpanie korzyści z władztwa informacyjnego może przełożyć się na uzyskanie efektu
w zakresie władzy rozumianej w sposób tradycyjny.
W dotychczasowym modelu definicyjnym na władzę patrzy się przez pryzmat
instytucji i organów (podmiotów sprawujących władzę). Ta niezwykle silna konotacja
zdaje się być przeszkodą w pełnej analizie dzisiejszej rzeczywistości i nie pozwala na
wyjście poza powszechnie obowiązujący próg znaczeniowy. Tymczasem, termin
władztwo jest wolny od tak silnych konotacji instytucjonalnych. Władztwo to imperium,
siła sprawcza (zdolność) kształtująca pewien porządek sytuacji społeczno-politycznej.
W ujęciu bardziej abstrakcyjnym władztwo to politycznie rozumiane dominium,
ilustrujące istniejący stan przewagi budowanej poza kryteriami instytucjonalnymi.
Wprowadzenie do słownika analizy kategorii władztwa informacyjnego pozwala
dostrzec podmiotowość samej informacji rozumianej w kategoriach autonomicznych.
Informacja, w ramach takiej konstrukcji teoretycznej, dysponuje atrybutem władczym. Jej
status może być definiowany w kategoriach władztwa, chociaż terminologicznie sama
pozostaje poza tą kategorią. Za sprawą tej (lub tych) informacji określony układ
społeczny, ekonomiczny lub polityczny, korzystając z efektu władztwa informacyjnego
będzie mógł kształtować rzeczywistość, wykorzystując równocześnie atrybuty władzy
wynikającej z tradycyjnej legitymizacji, np. wynikającej z wyników wyborów.
Władztwo jest kategorią opisującą określony stan faktyczny w ujęciu materialnym.
Atrybut władzy w przypadku władztwa, nie wynika z konwenansu prawnego, ustrojowego
czy finansowego, lecz kształtuje się w trybie procesowym jako rozwiązanie społeczne,
w wyniku naturalnej selekcji, próby sił, ścierania się opcji, wykrystalizowania się
faktycznej przewagi. Stan ten może oczywiście zostać następczo uznany, a nawet
zalegalizowany czy skodyfikowany uzyskując status rozwiązania prawnie
obowiązującego w zakresie władzy.
Władztwo informacyjne w przestrzeni publicznej manifestuje się w kontekście
wpływu informacji na procesy decyzyjne zachodzące w obszarze władzy, jako
uwarunkowanie i czynnik utrwalający istniejący stan rzeczy lub implikujący zmiany,
a tym samym kreujący rzeczywistość. Jak to będzie pokazane w dalszych fragmentach tej
pracy, jego moc kreowania rzeczywistości (władza w znaczeniu przedmiotowym)
powiększa się i już obecnie jest niejednokrotnie większa niż moc tradycyjnie rozumianych
podmiotów instytucjonalnych aktywnych w świecie władzy politycznej (władza
w znaczeniu podmiotowym).
1.5. Relacje informacyjne
Relacja to stosunek, interakcja. Relacja musi zachodzić przynajmniej pomiędzy
dwoma podmiotami. Emanacją relacji jest kontakt, konkretna łączność zachodząca
między podmiotami, bohaterami relacji. Problematyka relacji informacyjnych jest
fundamentalna w tej pracy, gdyż tylko wówczas, gdy informacja wejdzie w takie relacje
może ona stać się aktywnym podmiotem w stosunkach związanych z władzą.
31
W klasycznym ujęciu z aktem przekazania informacji mamy do czynienia jeżeli
spełnione są pewne warunki. Występują co najmniej dwa podmioty, z których jeden jest
nadawcą a drugi odbiorcą komunikatu (przekazu). Nadawcą komunikatu nie musi być
człowiek. Informacja może pochodzić od przedmiotu (np. obrazu, sygnalizatora
świetlnego, zegara). Odbiorca natomiast musi być wyposażony w odpowiednie receptory
i umiejętności analityczno – myślowe, by móc sygnał przyjąć i go odczytać. Wreszcie,
między nadawcą i odbiorcą musi zaistnieć kontakt, realizowany poprzez kanał
komunikacyjny. Nośnikiem informacji może być mowa, dźwięk, obraz, gest oraz każdy
inny sygnał, który da się „odczytać” i zrozumieć.
Na każdym etapie przekazywania informacji mamy do czynienia ze zjawiskiem
komunikacji. Wyodrębnia się najczęściej trzy typy procesów komunikacyjnych:
komunikację informatywną – polegającą na wyposażaniu odbiorcy w potrzebne
informacje; komunikację objaśniającą (eksplanacyjną) – rozumianą jako przekaz
dokonujący uporządkowania informacji, jej usystematyzowania w zależności od potrzeby
jej uogólnienia bądź uszczegółowienia; komunikację stymulującą – definiowaną jako
środek wywołujący oczekiwane przez nadawcę zachowanie u odbiorcy informacji. Trzeba
rozróżnić praktykę mieszczącą się w dopuszczalnych ramach etycznych – czyli
przekonywanie kogoś do własnych racji, światopoglądu bądź przekonań oraz
wykraczającą poza te ramy – czyli manipulację, indoktrynację czy propagandę73.
Schemat procesu komunikowania przedstawia się następująco. Nadawca, czyli
osoba inicjująca proces komunikowania posiada informację do przekazania. Następuje
kodowanie, czyli przekształcanie informacji w kody zmysłowe, wreszcie przekazanie przy
pomocy odpowiednich nośników. Dalej odbiorca dokonuje procesu dekodowania
komunikatu i jego odczytu. Treść (zawartość) informacji odebranej nie musi odpowiadać
idealnie treści informacji zakodowanej i wysłanej. Na drodze komunikatu mogą wystąpić
różnego typu zakłócenia i przeszkody (tzw. szum74).
Warunkami koniecznymi dla zaistnienia relacji jest zatem obecność co najmniej
dwóch lub więcej podmiotów (nie koniecznie osób fizycznych), oraz występowanie
narzędzia (biologicznego, dźwiękowego, wizualnego bądź innego), za pomocą którego
dojdzie do urzeczywistnienia relacji. Jest wiele odmian relacji. Jednostronne odniesienie
zakłada, że jeden podmiot jest jedynie nadawcą wysyłającym określony pakiet sygnałów,
a drugi jedynie odbiorcą owych sygnałów. Interaktywna relacja, oznacza symultaniczną
aktywność jednocześnie nadawców i odbiorców sygnałów. W przypadku większej ilości
podmiotów, układy relacyjne zachodzące pomiędzy podmiotami mogą być niezwykle
skomplikowane.
Przedstawiony wyżej klasyczny model relacji informacyjnych ulega w ostatnich
latach konfrontacji z szybkimi i jakościowymi zmianami w sferze narzędzi komunikacji
informacyjnej. Ukształtowanie się społeczeństwa informacyjnego, nowe media, portale
73
Szerzej zob. K. Materska, op. cit., s. 21-47.
Szum ten można podzielić na ten sprokurowany przez człowieka lub występujący bez jego wpływu
bezpośredniego. Zob. A.M. Rosie, op. cit., s. 21-35.
74
32
społecznościowe, pojawienie się masowej informacji interaktywnej, cywilizacja blogów75,
to tylko niektóre uwarunkowania, które razem wzięte tworzą nowe ramy dla przebiegu
tych relacji. Po pierwsze – niejednokrotnie w tych relacjach rozmyciu ulega tożsamość
nadawcy informacji, często pierwotny nadawca informacji jest od początku anonimowy.
Po drugie – zdolność panowania nadawcy nad faktycznymi losami wygenerowanej przez
niego informacji ulega niejednokrotnie znacznemu ograniczeniu, a w przypadku
informacji umieszczonej w zasobach Internetu zostaje wręcz całkowicie wyeliminowana.
Po trzecie – sytuacja, w której to nadawca poszukuje adresata, coraz częściej zostaje
wyparta przez ukształtowanie relacji informacyjnej z inicjatywy i na skutek aktywności
odbiorcy informacji przeszukującego najróżniejszych baz danych; po czwarte –
interaktywność informacji materializująca się w czasie rzeczywistym powoduje, że
faktyczną treścią przekazu staje się bardzo szybko nie tyle informacja wyjściowa, lecz
mający często wielu autorów blok informacji, których znaczenie może odbiegać daleko od
założeń i celów towarzyszących zainicjowaniu danej relacji informacyjnej. Wszystko to,
jeśli jeszcze dołożymy konsekwencje globalizacji i integracji ponadpaństwowej
powoduje, że niejednokrotnie powstaje potrzeba rozważenia siły informacji w oddaleniu
od dającego się wyraźnie zidentyfikować „nadawcy-operatora”, w warunkach, w których
owa informacja żyje już własnym życiem, a w efekcie staje się autonomicznym
uczestnikiem gry w sferze publicznej.
Nie występuje żaden układ relacyjny, który jednocześnie nie byłby, często przy
okazji, informacyjnym układem relacyjnym. Dla celów wskazania (wyodrębnienia) relacji
ściśle informacyjnych pomocne jest wprowadzenie podkategorii doprecyzowujących
charakter tych relacji. Relacją informacyjną, w rozumieniu relewantnym dla dalszych
rozważań, będzie swoista relacja sensu stricto przyporządkowana jedynie do
informacyjnych (intencjonalny transfer informacji) kontaktów, w opozycji do każdej
informacyjnej relacji rozumianej sensu largo. I tak, relacja informacyjna dotyczy
stosunków, w których informacja nie występuje jedynie w roli narzędzia (instrumentu
przekazania sygnału między nadawcą a odbiorcą), będącego technicznym tłem dla
samego komunikatu i jego znaczenia dla podmiotów relacji. Odnosi się natomiast do tych
relacji informacyjnych, w których przekazanie określonego pakietu informacyjnego jest
celem samym w sobie. Informacja traktowana jest jako materialne dopełnienie relacji.
Zastosowanie takiej podkategorii relacyjnej implikuje analizę kontaktów między
podmiotami celowo nastawionymi na przekazanie bądź zdobycie informacji.
Przedmiot relacji dotyczy przestrzeni publicznej, a zatem nie dotyczy relacji
zachodzących w przestrzeni prywatnej. Chodzi o zarys szlaków informacyjnych
wychodzących na zewnątrz sfery państwowej (i prowadzących z powrotem), które łączą
instytucje państwowe i samorządu terytorialnego z obywatelską sferą publiczną. Przy
zachowaniu opisanych warunków wyjściowych, relacją informacyjną będzie zatem
75
Szerzej zob. M. Jeziński, Nowe media w systemie komunikowania, Toruń 2011; M. Lister, J. Dovey,
S. Giddings, I. Grant, K. Kelly, Nowe media. Wprowadzenie, przeł. M. Lorek, A. Sadza, K. Sawicka, Kraków
2009; Komunikowanie i zarządzanie w społeczeństwie informacyjnym, red. L.H. Haber, Kraków 2011;
P. Levinson, Nowe nowe media, Kraków 2010; Nowe media we współczesnym społeczeństwie, red. M. Jeziński,
A. Seklecki, T. Wojtkowski, Toruń 2011; J.W. Rettberg, Blogowanie, przeł. M. Szczubiałka, Warszawa 2012.
33
stosunek informacyjny w przestrzeni publicznej, jaki łączy konkretnego obywatela: po
pierwsze – z konkretną instytucją i konsekwencje wynikające z tego stosunku (np.
złożone przez obywatela zapytanie, bądź wniosek lub skarga, do organu publicznego
w ramach uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych); po
wtóre – z grupą organów publicznych informacyjnie „obsługujących” tego obywatela
i konsekwencje wynikające z tego stosunku, (np. wydanie decyzji administracyjnej
dotyczącej danego obywatela, która wymaga wcześniejszych konsultacji i uzgodnień
innych instytucji); po trzecie – z identyfikowanym całościowo instytucjonalnym aparatem
państwowym i samorządu terytorialnego oraz konsekwencje wynikające z tego stosunku.
(np. publiczna wypowiedź jednostki uderzająca w aktualny system państwowy). Taką
relacją będzie też stosunek informacyjny łączący grupę obywateli: po pierwsze –
z konkretna instytucją i konsekwencje wynikające z tego stosunku, (np. grupa członków
stowarzyszenia rejestrująca swoją organizację w Krajowym Rejestrze Sądowym); po
drugie – z grupą organów państwowych informacyjnie obsługujących tę grupę obywateli
i konsekwencje wynikające z tego stosunku; po trzecie – z identyfikowanym całościowo
instytucjonalnym aparatem państwowym i konsekwencje wynikające z tego stosunku.
Będzie taką relacją także stosunek informacyjny, który łączy: po pierwsze – konkretną
instytucję z identyfikowaną całościowo sferą obywatelską i konsekwencje wynikające
z tego stosunku; po drugie – grupę organów państwowych z identyfikowaną całościowo
sferą obywatelską i konsekwencje wynikające z tego stosunku; po trzecie: identyfikowaną
całościowo sferę obywatelską z identyfikowanym całościowo instytucjonalnym aparatem
państwowym i konsekwencje wynikające z tego stosunku.
Realne układy relacyjne występujące w przestrzeni publicznej mają różne formy
i kształty. Ich zakresy są wobec siebie relewantne bądź neutralne, co stymuluje relacje
bądź obojętne bądź takie, które się krzyżują, nachodzą na siebie w całości lub w części,
czasami wzajemnie wykluczają. Dla przykładu, dany obywatel może być w określonej
relacji informacyjnej z oznaczoną instytucją państwową, z uwagi na jednoczesną
przynależność do stowarzyszenia, związku zawodowego, partii politycznej, klubu
sportowego, rady nadzorczej spółki, itd. Może także występować w osobliwej relacji
informacyjnej przyporządkowanej (ze względu na zespół łączących ich cech) do danej
grupy obywateli z grupą organów informacyjnie obsługujących tę grupę. Wreszcie, będzie
dysponował powszechnymi uprawnieniami informacyjnymi, a także (od drugiej strony)
będzie informacyjnie obsługiwany, nie jako konkretny, zindywidualizowany podmiot
w konkretnej sytuacji informacyjnej lecz całościowo, w ramach działań wymierzonych
w stosunku do dużych grup społecznych (np. w ramach działań służb specjalnych lub
w ramach kampanii informacyjnych skierowanych do kierowców, rodziców, emerytów,
studentów itd.) albo w stosunku do wszystkich obywateli (np. spis powszechny).
Przy braku uniwersalnej, rozbudowanej i stylistycznie przyporządkowanej do nauk
społecznych definicji relacji informacyjnej, proponowana wyżej definicja ma charakter
instrumentalny, jest przyporządkowana do celu badawczego i nie wyklucza innego
sposobu ujęcia tej kategorii. W tym konkretnym ujęciu chodzi o wyeksponowanie
parametrów (ilościowych oraz jakościowych), które mogą pomóc w ukazaniu ewolucji
34
informacyjnej formuły przestrzeni publicznej dokonującej się wraz ze zmianami
zachodzącymi w modelu rządzenia. Bez trudu można zauważyć, że pomysł zasadza się na
weryfikacji hipotez dotyczących relacji między informacją i władzą w obszarze
stosunków układających się w układ: obywatel – informacja – państwo. W przypadku
państwa chodzi przy tym o ujęcie szerokie, w którym w płaszczyźnie instytucjonalnej
mieszczą się organy i inne instytucje państwowe i administracji samorządu terytorialnego.
1.6. Narzędzia badawcze relacji między władzą a obywatelem i informacją w
przestrzeni publicznej
Liczne sygnały dotyczące przyjętego sposobu rozwiązania problemu badawczego
pracy zostały już poczynione we wstępie i we wcześniejszych fragmentach tego rozdziału
na marginesie rekonstrukcji treści przypisywanych informacji, przestrzeni publicznej,
władzy oraz relacji informacyjnej. Przed przejściem do dalszych rozważań wydaje się
jednak potrzebne systemowe ukazanie propozycji w sprawach przyjętego toku
rozumowania i związanych z tym narzędzi badawczych.
Przypomnieć wypada, że punktem wyjścia jest hipoteza w sprawie istnienia
w przestrzeni publicznej, szeroko rozumianej, relacji między sferą władzy
(identyfikowaną przez pryzmat instytucjonalny) a sferą obywatelską. Na ogół relacji,
formułowanych w ujęciu sensu largo (całokształt realizowanych kontaktów), składa się
cały szereg punktowych kontaktów (relacji w ujęciu sensu stricte), to jest zetknięć
urzeczywistnianych w jedynym, niepowtarzalnym czasie i miejscu (sytuacji) przez
obywatela, grupę obywateli, instytucje obywatelskie z poszczególnym reprezentantem
przestrzeni władzy, organem lub szeregiem instytucji państwowych. Relacja zatem
oznacza kontakt wcielany w życie na wiele różnych sposobów, przy wykorzystaniu
różnych narzędzi, o różnej częstotliwości, o różnych zwrotach wektorowych, odbywający
się w czasie rzeczywistym, bądź z odroczonym czasem reakcji, jednostronnych na
zasadzie oświadczeń, bądź interaktywnych, dwu lub wielostronnych, na zasadzie dialogu.
Ta relacja ma swoje jednoznaczne konotacje polityczne, bez względu jak będziemy
rozumieć szczegółowo politykę76, a także czy będziemy w tym przypadku bardziej
ukierunkowani na politykę rozumianą jako politics - obszar działań i procesów
związanych z walką o zdobycie i utrzymanie władzy, politykę rozumianą jako policy –
obszar działań związanych z prowadzeniem spraw publicznych, czy politykę jako polity –
obszar instytucji politycznych.
Drugi podstawowy element założeń badawczych koresponduje z konstatacją, iż
kluczowym elementem, materią kontaktu jest informacja, oraz sukcesywnie przekaz
informacyjny. Innymi słowy, nie ma relacji w przestrzeni publicznej bez informacji. Jeżeli
zatem kwintesencją relacji są informacyjne transfery, to w celu dokonania rzetelnej
diagnozy relacji między władzą a obywatelem trzeba, po pierwsze znać prawa (zasady)
rządzące informacją oraz prawa rządzące informacyjną komunikacją, po drugie mieć
76
Szerzej zob. T. Klementewicz, Rozumienie polityki. Zarys metodologii o polityce, Warszawa 2010; Koncepcje
polityki, red. W. Wesołowski, Warszawa 2009.
35
świadomość jakości odniesień pomiędzy sferą władzy a informacją, jak również między
sferą obywatelską a informacją (wpływ uwarunkowań informacyjnych na władzę i na
obywateli) i dopiero w dalszej kolejności przekładać ten obraz na opis relacji między
władzą a obywatelem.
Kolejne, trzecie założenie badawcze odwołuje się do supozycji o rewolucyjnym
charakterze zmian ostatnich lat w przestrzeni informacyjnych uwarunkowań. Chodzi
o założenie, że informacja, już nie tylko jest podstawową wartością społecznoekonomiczną, czynnikiem wokół którego orbituje porządek społeczno-ekonomiczny,
fundamentem założeń epoki informacyjnej, ale że stała się autonomicznym rdzeniem
stosunków cywilizacyjnych. Przypuszczalnie scenariusz globalnych realiów, nie tylko jest
kreowany w oparciu o ludzką pracę „okołoinformacyjną” i przekazywanie informacji, ale
dokonuje się autokreacyjnie. Informacja, przekraczając próg ilościowy oraz jakościowy
(cyfrowość, sieciowość) wybiła się na samodzielność. Nie jest już zależna od nadawcy, bo
sama się tworzy (metainformacja) i wytransferowuje w przestrzeń sieciowych systemów
sterowania cywilizacją, platform cyfrowo-informacyjnych, połączonych w globalną sieć
mediów, społeczeństw, władzy, ekonomii i kultury.
Atrybut rewolucyjności płynie z charakteru sygnałów o zmianach uwarunkowań
informacyjnych płynących z przestrzeni publicznej. Ostateczna hipoteza jest następstwem
założenia o istnieniu oczywistej zależności pomiędzy występowaniem rewolucyjnych
zmian w informacyjnych uwarunkowaniach relacji w przestrzeni publicznej a kondycją
władzy i modeli rządzenia, w skali globalnej.
Aby móc dokonać deskrypcji w tym zakresie należy zbadać i zmierzyć zmiany przy
pomocy odpowiednich narzędzi badawczych. Słowo klucz to pomiar. Chodzi o dokonanie
pomiaru zakresu i poziomu zmian zachodzących w czynnikach relewantnych, w tym m.in.
o zmierzenie konsekwencji i wpływu:
 praw opisujących uwarunkowania informacyjne (np. teoria informacji Shannona,
teoria optimum informacyjnego, teoria wzrostu możliwości obliczeniowych, prawo
Moore’a, koncepcja przyrostu informacji, prawo układów sprzężonych, koncepcja
systemów sterowania Mazura, teoria liczb, teoria przestrzeni sieciowej, koncepcja
cybernetycznych systemów);
 zmian w wolumenie ilości informacji fluktuującej w przestrzeni publicznej;
 zmian w szybkości i częstotliwości dokonywania transferów informacji;
 zmian w odległościach istniejących pomiędzy sferą władzy a sferą obywatelską;
 zmian w wykorzystywaniu dotychczasowych narzędzi, środków i metod
dokonywania przekazu informacji (np. rejestry, ewidencje, interoperacyjność);
 zmian wynikających z zastosowania nowych narzędzi, środków i metod
przekazywania informacji;
 zmian w zakresie przekształceń sygnału transferu informacji z analogowego na
cyfrowy;
 zmian wynikających z powszechności warunków sieciowych;
 zmian w gromadzeniu (metodami jawnymi, niejawnymi – np. źródła: HUMINT,
SIGINT) informacji przez podmioty władzy;
36
 zmian w zakresie udostępniania i rozpowszechniania informacji;
 zmian na poziomie współpracy i wymiany informacji pomiędzy podmiotami
publicznymi, w tym na poziomie międzynarodowym;
 zmian jakościowych w poziomie współzależności (multidependency)
i multiwymiarowości przestrzeni publicznej;
 zmian w zakresie sposobu podejścia do zarządzania informacją (strukturalna
polityka informacyjna);
 zmian prawnych, w tym rozpowszechnienia się ustawodawstwa gwarantującego
dostęp do informacji publicznej (freedom of information), możliwości ponownego
wykorzystania informacji sektora publicznego (re-use
information),
transparentności działań publicznych (open state, open data, open government);
 zmian prawnych w zakresie metod pozyskiwania informacji kolidujących
z normami demokratycznymi, a uzasadnianymi walką z terroryzmem (np.
amerykański Patriot Act);
 zmian prawnych w zakresie informatyzowania, zarówno podmiotów publicznych,
jak i metod realizowania przez nie usług publicznych (np. e-goverment, e-voting,
e-administracja);
 zmian w zakresie wielkości środków finansowych przeznaczanych na
infrastrukturę informacyjną, w tym informatyzację i cyfryzacje;
 zmian w zakresie dostępności i powszechności użytkowania narzędzi
technologicznych, w szczególności Internetu (w tym szerokopasmowego),
komputerów, telefonów komórkowych itp., w skali globalnej;
 zmian w zakresie poziomu edukacji, w tym biegłości informacyjnej (information
literacy) w skali globalnej;
 zmian w sferze zaangażowania obywatelskiego i partycypacji społecznej w sprawy
publiczne (social engagement);
 zmian w zakresie podejścia do siebie podmiotów relacji w przestrzeni publicznej
(postawa inkluzywna, partnerska czy konkurencyjna, ekskluzywna);
 zmian mentalnych i psychologicznych w systemie wartości (język, kultura
w przestrzeni publicznej).
Każda modyfikacja powyższych mierników poziomu zmian zachodzących
w przestrzeni publicznej jest kontrastowana z kształtem relacji społecznych,
ekonomicznych i politycznych zachodzących w tej samej przestrzeni. Na tym polega ich
identyfikacja i pomiar skali. Katalog, oczywiście nie wyczerpuje przestrzeni analizy
wszystkich czynników, których ewolucja przyczynia się do zmiany kształtu przestrzeni
publicznej. Pomiar obejmuje także rozpoznanie zasięgu ludzkiego, terytorialnego
i przestrzennego tych zjawisk.
Analiza każdego takiego elementu, to jest analiza szeroko rozumianych
uwarunkowań informacyjnych, pozwala ostatecznie, nie tylko dokonać najbardziej
aktualnej charakterystyki relacji między władzą a obywatelem czy też samej sfery
rządzenia
(miejsce,
stopień
ewolucji,
źródła
władzy,
instytucjonalność,
37
wieloczynnikowość, pozainstytucjonalność), ale przede wszystkim, co najistotniejsze,
zaprojektować holistyczny model obejmujący architekturę każdego z wymieniony
czynników umiejscowionych w ramach systemowo zbudowanej mapy modelu
cywilizacyjnego. Pozwoli to na wysuwanie szerszych, bardziej ogólnych wniosków,
odnoszących się do takich kategorii jak: władza, społeczeństwo, państwa, rządzenie,
stosunki społeczno-ekonomiczne, w ujęciu generalnym – czyli na to co jest kwintesencją
nauk o polityce.
38
2. TŁO TEORETYCZNE. RELACJE MIĘDZY WŁADZĄ I INFORMACJĄ W
PRZESTRZENI PUBLICZNEJ W KONCEPCJACH WYBRANYCH BADACZY
EPOKI INFORMACYJNEJ
Refleksja dotycząca relacji między władzą i informacją w przestrzeni publicznej ze
swojej istoty musi być usytuowana na tle ewolucji poglądów na ten temat obecnych
w myśli politycznej. Zestawienie ze sobą poglądów takich postaci, jak: David Held,
Manuel Castells, Alain Touraine, David S. Alberts i Daniel S. Papp czy Marschal
McLuhan pozwala na ukazanie różnorodności w podejściu badawczym do rozważanych
tu kwestii. Analiza zmiany cywilizacyjnej, jaką było ukształtowanie się epoki
informacyjnej, była podejmowana, choćby częściowo, przez większość badaczy
społecznych, ekonomicznych czy politycznych. Zdecydowanie jednak mniej teoretyków
podjęło się próby holistycznego opisania tej transformacji, ze szczególnym
uwzględnieniem zmian na linii władza – informacja. Ci, którzy się odważyli, również
dokonywali tego z perspektywy własnych, zawężonych przestrzeni naukowych. I tak,
Touraine patrzył oczami socjologa ruchów społecznych, Castells przez pryzmat
wielowymiarowych zmian w ekonomii, stosunkach społecznych, warunkach pracy,
kulturze i innych sferach społecznych. David Held dokonał zestawienia sfery politycznej,
państwowej i ustrojowej. Alberts i Papp zaprezentowali podejście relacyjne, definiując
nowy wymiar władzy w ramach zmian odległości pomiędzy jednostkami. McLuhan
wreszcie opisywał kontekst zmian informacyjnych z pozycji badacza teorii komunikacji
i medioznawcy.
Kryterium doboru naukowców, których poglądy zestawiono w dalszej części tych
rozważań, wynikało, po pierwsze z istotności podnoszonego tu problemu w twórczości
danego badacza, po drugie z próby ukazania niejednorodności opisów. Dorobek naukowy
prezentowanych autorów jest ogromny. Z tego względu, koniecznym okazał się być dobór
jedynie niektórych elementów z całości ich twórczości, który pozwoliłby primo oddać
istotę analizy przedmiotu secundo ukazać różnice i podobieństwa pomiędzy
poszczególnymi twórcami, tertio wyłuskać te elementy, które rzutują na metodologię
pracy.
Sens rekonstrukcji głównych tez i kontekstów zawartych w twórczości wybranych
myślicieli upatruję w tym, że w mojej ocenie w stopniu największym owe tezy złożyły się
na teoretyczny fundament rozważań dotyczących spotkania władzy i informacji
w przestrzeni publicznej w epoce informacyjnej. Dotyczy to w równej mierze próby
odpowiedzi na pytania związane z mechanizmami kreacji tej epoki, co i zasad w niej
obowiązujących. Kluczowe są w mojej ocenie, jeśli nawet pozornie wydają się oddalone
od tematu podstawowego tej pracy, przede wszystkim tezy dotyczące zmiany
39
usytuowania państwa w poddanej globalizacji przestrzeni publicznej oraz tego, co można
najogólniej nazwać, uspołecznieniem państwa, a co za tym idzie i władzy.
2.1. David Held: kontekst koncepcji modern state, globalizacji i kosmopolitanizmu
Modern state
Dla interesującej nas w tej pracy problematyki podstawowe znaczenie miało to, że
David Held77 jest teoretykiem zmiany politycznej. Do epoki informacyjnej podchodził
bardziej z pozycji politologa niż socjologa. Jak sam twierdził, cechy epoki wpisuje
w przestrzeń, nie tyle społeczną, co polityczną (choć ich zakresy na siebie nachodzą).
Zaczynał od koncepcji państwa nowoczesnego, teorii krytycznej, następnie badał zmiany
zachodzące w samym ustroju demokratycznym, jako specyficznym porządku
politycznym78. Wszystkie te badania były mocno osadzone na gruncie państwowym.
Dalej studiował problemy związane z integracją państw i systemów, ewolucją porządków
polityczno-ekonomicznych, by wreszcie skierować zainteresowania badawcze na takie
kwestie, jak kosmopolityczność i globalizacja. Ostatnim punktem na drodze rozwoju
naukowego była koncepcja rządu globalnego (global governance).
Można przypuszczać, iż Held uznał, że racjonalnym i doskonalszym w formie jest
oto charakteryzowanie kondycji państw nie od wewnątrz, lecz z zewnątrz samego
państwa. Być może, dostrzegł, że nie da się zrozumieć państwa bez jego zależności
globalnych, które najpewniej w trakcie jego kariery naukowej urosły do rangi
stymulującej ową zmianę. Naukowa podróż Held’a świetnie obrazuje ewolucje
światowego porządku cywilizacyjnego. Badacz w całej rozciągłości swej dotychczasowej
kariery naukowej zatoczył koło. Wychodząc od analizy niemieckiej szkoły teorii
krytycznej Horkheimera oraz Habermasa, w oparciu o zmienne społeczno-ekonomiczne,
podjął się próby projekcji nowoczesnego państwa (modern state), która mogła się
dokonać jedynie w oparciu o globalne studia porównawcze. Definiując poszczególne
przypadki stworzył jego paradygmat. Wychodząc od szczegółu trafił do miejsca, które
uczyniło go jednym z najpoważniejszych i najczęściej cytowanych teoretyków
globalizacji i kosmopolitanizmu. Szlak jego kariery badawczej może być żywym
dowodem na strukturę zmian przypadających na epokę informacji.
Held stoi na stanowisku, że polityczna teoria nowoczesnego państwa posiada swoją
wyjątkową konstrukcję, która wynika z przymiotu polityczności i jej cech. Jest to swego
rodzaju znamię uniwersalności. Polityczny oznacza państwowy, w tym sensie, że niemal
wszystko co występuje w świecie fizycznym jest obarczone państwowym stygmatem. To
77
David Held jest profesorem nauk politycznych, dyrektorem Centrum Studiów nad Władzą Globalną (Global
Governance) w London School of Economics, dyrektorem Polity Press, wydawcą Global Policy.
78
Tytuły jego ważniejszych dzieł w ujęciu chronologicznym (w tym także tytuły współautorskie): Models od
Democracy (1987), Political Theory and the Modern State (1989), Democracy and the Global Order: From the
Modern State to Cosmopolitan Governance (1995), Cosmopolitan Democracy: An Agenda for a New World
Order (1995), Global transformations: Politics, Economics and Culture (1999), Cosmopolitanism: A Defence
(2003), Global governance and the public accountability (2005), Globalization theory: approaches and
controversies (2007), Cultural Politics in a Global Age: Uncertainty, Solidarity, and Innovation (2008).
40
jak wygląda dane zjawisko społeczne, ekonomiczne, kulturalne, a nawet biologiczne jest
w określonej części uzależnione od tego, w granicach jakiego państwa występuje
(totalitarnego, demokratycznego, religijnego, pluralistycznego, bogatego, biednego,
ingerującego w zasoby naturalne, chroniącego mniejszości religijne, inkulzywnego,
wykluczającego itd.). W tym sensie polityczność jest synonimem uniwersalności. Held
wyraźnie to podkreśla. „Polityczne teorie to zestaw, czy też kompleks połączonych
koncepcji i uogólnień odnoszących się do sfery życia politycznego, zawierających idee,
założenia, przypuszczenia oraz stanowiska na temat natury, celów oraz istotnych cech
rządu, państwa oraz społeczeństwa, a także politycznych zdolności człowieka”79.
Państwo zdaje się być wszędzie, regulując (czy tego chcemy czy nie) warunki
naszego życia od narodzin (cywilny akt urodzenia) aż do śmierci (cywilny akt zgonu). Jest
jasnym, że każde odwoływanie się do początków koncepcji nowoczesnego państwa nie
może być umiejscowione ani wcześniej ani później niż na przełomie XVI i XVII wieku.
Założenia, takich filozofów, jak Niccolo Machiavelli, Jean Bodin, Alexis de Touqeville,
John Stuart Mill, Charles Louis Montesquieu, Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques
Rousseau, a także późniejszych Karola Marxa czy Maxa Webera dały solidne podstawy
współczesnym, demokratycznym, prawno-normatywnym, pluralistycznym, dającym
jednostce wolność wyboru, nastawionym na podmiot, podkreślającym rozdzielność
państwa od kościoła, szanującym wolności obywatelskie i w większości liberalnym bytom
państwowym.
Dla Helda, tzw. modern state wyrasta z tradycji i ducha myślenia, które przez kilka
wieków oznaczało starcie czterech postaw80:
1. liberalizmu, który został zaabsorbowany pytaniami o suwerenność,
przynależność narodową i powinność obywatelską;
2. liberalnej demokracji, która co prawda wyrosła na gruncie liberalizmu, ale
skręciła w kierunku rozwiązania problemu zachowania i utrwalania gwarancji
społecznego (obywatelskiego) nadzoru nad władzą;
3. marksizmu i jego pochodnych, który był w opozycji do postaw i projektu
zarówno liberalizmu, jak i liberalnej demokracji, koncentrując się na
strukturze klasowej i sprawiedliwym rozmieszczeniu czynników produkcji;
4. idei, którą można określić mianem political sociology, czyli angloamerykańskiej wersji pluralizmu i geopolityki łączącej zarówno wolności
obywatelskie, ze swego rodzaju determinizmem
państwowoinstytucjonalnym (mesjanizm, poczucie powinności państwowej); a także
swobodę samostanowienia z porządkiem prawnonaturalnym i generalną
(ponadnarodową) sprawiedliwością społeczną.
Każda z tych wersji politycznych, pomimo różnic, ustrojowo odwoływała się do
władzy ludu i prawa obywateli do samostanowienia. Porządek polityczny wariantowany
był jedynie poprzez konkretny model demokracji. I tak, Held wyróżnił trzy odmiany
79
80
D. Held, Political theory and the modern state, Stanford 1989, s. 5.
Szerzej na ten temat zob. D. Held, op. cit., s. 12.
41
demokracji (formy polityczne: self-government, self-regulation), których cechy
zmaterializowały się w państwach nowoczesnych81 (modern state):
1. demokracja bezpośrednia (partycypacyjna) – gdzie obywatele są bezpośrednio
zaangażowani w polityczny proces decyzyjny (Athenian democracy)
2. liberalno-reprezentacyjna demokracja – w której system prawny gwarantuje
wybieralność do odpowiednich zgromadzeń przedstawicieli ludu (modern liberal
theory),
3. jednopartyjna (jednofrakcyjna) demokracja – która utrwala system realizowania
przewodnictwa przez dane ugrupowanie ideowo-polityczne całemu narodowi
w imię zabezpieczenia ich interesów przed nadciągającymi zagrożeniami.
W rzeczywistości oznaczała realizację interesów jednej klasy politycznej
i dyfuzyjnie od centrum rozciągający się system (great universal ideals of liberty,
equality and justice).
Oczywiście najbardziej znanym przykładem jednofrakcyjności są systemy wyrosłe
na teorii marksistowskiej, która krytykowała liberalną demokrację za fałsz i hipokryzję.
Z założenia demokracja miała bowiem dopuszczać wszystkich obywateli do udziału we
władzy (co w XIX wieku pozostawało mrzonką), miała wyrównywać szanse,
a w rzeczywistości pogłębiała podziały społeczne; miała zapewniać kontrolę obywatelską
a pogłębiła wyzysk. O ile strona krytyczna (negatywna) teorii była bliska prawdy, to
recepty (strona pozytywna teorii) na poprawienie „ułomnej” liberalnej demokracji okazały
się być karkołomne w skutkach.
Koegzystencja powyższych trzech modeli występujących w różnych układach
przestrzennych i czasowych doszła do historycznego punktu krytycznego. Jak twierdzi
Held, granicą okazał się być nowy porządek polityczny, który określa terminem modern
age.
Nowoczesna epoka (modern age) paradoksalnie (zwracając uwagę na nomenklaturę)
odmieniła, a raczej położyła kres epoce nowoczesnego państwa (modern state). Dla
Helda, nowoczesne czasy, to przede wszystkim okres rozproszenia władzy. Badacz
kontrastuje dotychczasowy porządek ustrojowo-polityczny kształtowany od czasów
Hobbesa i Locke’a, z nową defragmentacją wpływowych czynników politycznych.
Castells z pewnością próbowałby uściślić mówiąc o informacyjnej defragmentacji,
wypływającej z technologicznego postępu.
Held wspomina bardziej o końcu historii (robiąc ukłon w stronę Fukuyamy), ale
w zupełnie innym znaczeniu. Koniec modern state nie oznacza, w żadnym razie końca
filozofii nowoczesnego państwa. Owe oświecone idee muszą przetrwać i przetrwają ale
tylko pod warunkiem przeniesienia ich z poziomu państwowego (rywalizacji pomiędzy
narodami) na poziom demokracji kosmopolitycznej. I to szczęśliwie ma miejsce, jak
twierdzi, w czasach modern age (ery informacyjnej Castellsa).
Informacyjna epoka charakteryzuje się bowiem wielością determinant dystrybucji
władzy (determinants of the distribution of power), mnogością ośrodków władzy (many
81
Szerzej na ten temat zob. D. Held, Democracy and the global order: From the modern state to Cosmopolitan
Governance, Stanford 1995, s. 41-77.
42
power centers) różnorodnością systemów oddziaływania, które zsumowane muszą
skutkować koniecznością zredefiniowania oraz dokonania ponownego przeglądu
politycznych postaw, zarówno na poziomie ustrojowym (kondycja demokracji), jaki
i samej natury władzy (nature of power, authority, accountability). Koncepcja
legitymizacji władzy musi zostać stanowczo oddzielona od jej tradycyjnego
(historycznego) powikłania z państwem i jego granicami politycznymi.
Gdyby tylko Held mógł swobodniej odwoływać się do aspektów socjologicznych,
proces opisania nowej władzy byłby kompletny. Tu z pomocą przybywa Castells. „Nowa
władza tkwi w kodach informacji i obrazach reprezentacji, wokół których społeczeństwa
organizują swoje instytucje, a ludzie budują swoje życie i decydują o swoim zachowaniu.
Umiejscowieniem tej władzy są ludzkie umysły. Właśnie dlatego w wieku informacji
władza jest jednocześnie możliwa do zidentyfikowania i rozproszona. Wiemy, czym ona
jest, ale nie możemy jej przejąć, ponieważ władza jest funkcją niekończącej się bitwy
wokół kulturowych kodów społeczeństwa. Panował będzie ten lub to, kto lub co wygra tę
bitwę o ludzkie umysły, ponieważ potężne, sztywne aparaty – w jakiejkolwiek rozsądnej
perspektywie czasowej – nie będą pasować do umysłów mobilizowanych wokół władzy
elastycznych, alternatywnych sieci”82.
Globalizacja
Held i teoretycy jemu pokrewni twierdzą, że współczesny świat wkracza w fazę
cywilizacyjnej epoki globalno-planetarnej83 (planetary phase of civilization), która
jednocześnie jest fazą schyłkową dla wszelkich koncepcji opartych na ustępującym
założeniu nation - state. Globalne ocieplenie, ochrona lasów tropikalnych, programy
kosmiczne, przestrzeń pozaziemska, odkrycia naukowe, ochrona wymierających
gatunków roślin i zwierząt, poszukiwanie nowych i wykorzystanie odnawialnych źródeł
energii, wygaszanie starych źródeł energii, bezpieczeństwo światowe, walka
z terroryzmem, przestępczością zorganizowaną i handlem ludźmi, kwestie etniczne,
demografia, żywność, wymiana handlowa, biotechnologia, cybernetyka, telekomunikacja,
infrastruktura, transport – to tylko zarys problemów globalnych.
Held wierzy w ideę globalizacji. Nie trzeba być profesorem, pisze w 1999 roku,
żeby dostrzec zmiany, które prowadzą do jednoznacznych wniosków. „Globalizacja może
być traktowana jako poszerzanie, pogłębianie oraz przyspieszanie ogólnoświatowych
połączeń we wszystkich aspektach współczesnego życia społecznego, od form
kulturowych, przez kryminalne, finansowe oraz duchowe. Oznacza to, że programista
pracujący w Indiach dostarcza swoją pracę w czasie rzeczywistym do swoich
82
M. Castells, Siła tożsamości, przeł. S. Szymański, Warszawa 2009, s. 384.
Ta faza nie zakłada upadku regionalizmu, który również może być rozumiany w ujęciu globalnym, z racji
tego, że nie ma charakteru izolacyjnego. Problem społeczny bądź ekonomiczny rozstrzygnięty na poziomie
regionu przyczynia się do poprawy kondycji cywilizacyjnej w ujęciu globalnym i wpływa na (ponownie)
regionalną sytuację innej części świata. Por. A. Chodubski: Regionalizm a globalizacja: Polska – Unia
Europejska oraz inne zjawiska i procesy regionalne świata, Gdańsk 2007; W. Szymański: Globalizacja.
Wyzwania i zagrożenia, Warszawa 2001; C. Królewicz, Globalizacja w aspekcie odpowiedzialności
indywidualnej człowieka. Wyzwania procesu globalizacji wobec człowieka, Katowice 1999.
83
43
usługobiorców w Europie czy USA a plantacja maku w Birmie oraz nadużywanie
narkotyków w Belfaście mogą być traktowane jako jedna sprawa”84.
Zrealizowaną ambicją autora było zabranie głosu w debacie na temat globalizacji.
Held, pośród teoretyków nauk politycznych, dostrzega wyraźny podział w podejściu do
globalizacji. Według niego, wyklarowały się trzy szkoły (obozy naukowe), reprezentujące
oddzielne podejścia. Szkoła hiperglobalistów (hyperglobalizers), sceptyków (sceptics)
oraz transformacjonalistów (transformationalists).
Dla reprezentantów pierwszego (jednocześnie najbardziej optymistycznego)
z wymienionych frontów badawczych85, globalizacja jest rezultatem naturalnego
progresu, rozwoju ludzkości - kolejnym etapem cywilizacyjnym, w którym tradycyjne
państwa narodowe zostały zdegradowane do poziomu nienaturalnych i niewygodnych
podmiotów, nieprzystających do wymogów globalnej ekonomii. To podejście jest
szczególnie charakterystyczne w środowiskach neoliberalnych podkreślających znaczenie
globalnego rynku światowego oraz globalnej konkurencji jako instrumentów
stymulujących światowy wzrost dobrobytu. W tym ekonomicznym świecie bez granic
(borderless economy), rządy krajowe zostały relegowane do roli pasów transmisyjnych
dla kapitału fluktuującego między jednostkami lokalnymi, regionalnymi a globalnym
mechanizmem zarządzania (global mechanism of governance).
Dla kontrastu, środowisko sceptyków86 stoi na stanowisku, że zjawisko globalizacji
jest w istocie rzeczy mitem naukowym, ukrywającym i zacierającym obraz panujących
współcześnie relacji międzynarodowych, w których państwa narodowe nadal pozostają
podstawowymi ośrodkami wpływu. Obraz globalnej gospodarki, według sceptyków, jest
mocno przesadzony. W obliczu aktywności rządów poszczególnych państw silnie
regulujących międzynarodową gospodarkę - tezy hiperglobalistów, sceptycy uważają za
naiwne. Rozwój światowej ekonomii jest, według nich, nadal uzależniony od decyzji
podejmowanych na szczeblach krajowych. „Bardziej niż pozostając bez władzy,
miedzynarodowe siły internacjonalizacji, zależą nie tyle od siebie, co od regulacji
krajowych rządów zapewniających kontynuację ekonomicznych porządków
liberalnych”87. Dla sceptyków, to co współcześnie wydaje się być bardziej wyczuwalne,
to zjawisko regionalizacji, które dla globalizacji (jak twierdzą) jest przeciwstawną
tendencją.
Trzecie, ostatnie podejście grupuje transformacjonalistów, do których Held
w pierwszym rzędzie zalicza Anthony Giddensa, Jamesa Rosenau, Jana Aart Scholte oraz
Manuela Castellsa. Prezentuje pogląd, iż współczesne relacje społeczne, ekonomiczne
i polityczne charakteryzują się nieznanym w historii, poziomem współzależności
i niepewności. Zarówno dla państw, jak i narodów rysuje to obraz głębokich zmian
i oznacza konieczność dostosowania się do nowych realiów. Globalizacja, w tym
84
D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, Global Transformations: Politics, Economics and Culture,
Cambridge 1999, s. 2.
85
Held, do kategorii hiperglobalistów zalicza m.in. takich autorów, jak: Kenichi Ohmae, Walter Wriston, JeanMarie Guéhenno czy Martin Albrow.
86
Do zbioru sceptyków Held zalicza m.in. takich badaczy, jak: Paul Hirst czy Grahame Thompson.
87
D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, op. cit., s. 5.
44
podejściu, jest jednym z kluczowych czynników, a raczej sił (forces), obok innych
znaczących przemian (rapid social, political and economic changes), które skutkują
przemodelowaniem współczesnych społeczeństw.
Globalizacja, przy uwzględnieniu ambiwalentnego, dwukierunkowego podejścia
Castellsa, jest zarówno efektem jak i stymulatorem epoki informacyjnej. Nowa jakość
znosi aktualność dotychczas obowiązujących definicji. Nic już nie jest klasycznie
ponadnarodowe, krajowe, wewnętrzne, zewnętrzne czy międzynarodowe. To co różni
hiperglobalistów od transformacjonalistów to zarówno umiejscowienie, jak i podejście do
skutków płynących z globalizacji. Giddens oskarża ją o rodzaj potężnego przetasowania
(massive shake-out), które jednak nie rozwiązuje dotychczasowych problemów, nadal
pozostawia wątpliwości co do dalszego rozwoju sytuacji. Nie znosi niepewności, a wręcz
ją pogłębia.
Globalizacja, w tym ujęciu, jest systemem dynamicznym, otwartą koncepcją (openended conception) z nieprzewidywalnymi (trudnymi do zaprojektowania) zakończeniami.
W przeciwieństwie do sceptyków oraz hiperglabalistów, transformacjonalisći nie próbują
nawet podejmować próby projektowania kierunków rozwoju (future trajectory). Przy
panującej multiwymiarowości jest to niemożliwe.
Held wskazuje na pięć czynników, w oparciu o które przebiegają linie demarkacyjne
oddzielające trzy przytoczone i dominujące w literaturze podejścia. Są to:
konceptualizacja (conceptualization), geneza, źródło, przyczyna (causation), periodyzacja
(periodization), skutki, wpływy (impacts), kierunki, trajektorie globalizacji (trajectories of
globalisation). Różnice wynikające z zastosowanych kryteriów segmentacji doskonale
ilustruje następująca, zaproponowana przez Helda tabela:
Tabela 1. Konceptualizacja globalizacji: trzy tendencje
Co nowego?
Dominujące cechy
Hiperglobaliści
Era globalna
Globalny kapitalizm,
globalny rząd, globalne
społeczeństwo
Władza rządów krajowych Zmniejszająca się
i erodująca
Miażdżące siły
Kapitalizm i technologia
globalizacji
Wzory stratyfikacji
Erozja starych hierarchii
Sceptycy
Bloki handlowe, słabsze
geozarządzanie niż w
okresach wcześniejszych
Świat mniej współzależny
niż w latach ‘80
Wzmacniania
i rozszerzana
Kraje i rynki
Dominujące motywy
Wzrost marginalizacji
Południa
McDonalds, Madonna itp. Narodowy interes
Konceptualizacja
globalizacji
Jako zmiana ram ludzkiej
aktywności
Jako internacjonalizm
oraz regionalizacja
Historyczna trajektoria
Globalna cywilizacja
Regionalne
bloki/zderzenie
cywilizacji
Transformacjonaliści
Historycznie niespotykany
poziom globalnych
połączeń
Rozciągła (thick) –
intensywna (intesive) oraz
ekstensywna (extensive)
globalizacja
Rekonstytuowana,
restrukturyzowana
Połączone siły
modernizmu
Nowa architektura
światowego porządku
Transformacja wspólnot
politycznych
Jako zmiana
interegionalnych relacji
oraz działań na dalsze
odległości
Nieokreślona globalna
integracja oraz
fragmentaryzacja
45
Argument końcowy
Koniec państw
narodowych
Internacjonalizacja
zależna od krajowego
przyzwolenia i wsparcia
Globalizacja
transformująca siłę
państwa narodowego oraz
światową politykę
Źródło: D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, Global transformation: Politics, Economics and Culture,
Cambridge 1999, s. 5.
Na tle tego dychotomicznego podziału, dorobek naukowy Helda można zaliczyć
częściowo do każdej z grup badawczych z wyjątkiem sceptyków. Held identyfikuje się
z tymi, którzy choć doceniają znaczenie i występowanie globalizacji, jako nowego
kierunku cywilizacyjnego, nie współdzielą wraz z hiperglobalistami, optymistycznych
założeń, co do projektowania przewidywalnej przyszłości, w oparciu o prawa rządzące
zjawiskiem globalizacji. Jest ona bowiem raczej stanem niepewności (grą globalnej
integracji i fragmentaryzacji), niż nowym porządkującym systemem (global civilization).
Jednak, w tym samym czasie, Held widzi miejsce dla projektów typu global governance
(co jednoznacznie zbliża go do hiperglobalistów), czyniąc jego podejście do globalizacji
ambiwalentnym.
Held jest zwolennikiem teorii historycznej (wyraźnie widoczne są wpływy
Heideggera i Habermasa). Rozwój stosunków politycznych rozpatruje w ujęciu
dziejowym, niejako na osi czasów. Badacz dokonuje uogólnień wprowadzając
periodyzację polityczną: from empires to modern nation-states. Rozwój cywilizacyjny
rozpatruje w kategoriach pogłębiających się procesów integracji i globalizacji:
1. czasy wczesnych systemów imperialnych (early imperial systems) – okres
izolacjonizmu cywilizacyjnego. W poszczególnych sferach kontynentalnych
(isolated Americas, Australia, Eurasia-Africa) wyrastały oddzielne potęgi
polityczne egzystujące bez żadnego wpływu na siebie. Przykłady imperiów
islamskich, chińskiego, japońskiego, rzymskiego, które wyrastały i się rozwijały
w oparciu o środki i siły wewnętrzne.
2. system podzielonej władzy średniowiecznej Europy (systems of divided authority
in medieval Europe).
3. czasy wczesnych państw nowoczesnych (early modern states 14h to 17th
century) – okres odejścia od feudalizmu i zawiązywania się prawno-politycznych
porządków ustrojowych. W Europie proces ten przebiega dwutorowo: na drodze
reżimów absolutnych (Francja, Prusy, Hiszpania, Rosja, Szwecja) oraz republik
i konstytucyjnych monarchii (Anglia, Holandia, Polska).
4. czasy państw nowoczesnych (modern states 17th to 20th century) – okres
kształtowania
się
nowocześnie
rozumianej
suwerenność,
prawa
międzynarodowego opartego na modelu westfalskim (Westphalian model), to jest
na bazie traktatów pokojowych kończących w 1968 roku wojnę trzydziestoletnią.
Państwa utrzymują ze sobą stosunki dyplomatyczne oraz wymianę handlową.
Nadal jednak każdy rodzaj współpracy podyktowany jest wyłącznie narodowym
interesem i zdobyciem przewagi. Jest to także czas intensywnej ekspansji
kolonialnej i eksploracji nowych lądów przez europejskie potęgi.
46
5. czasy państw współczesnych (contemporary modern nation-state) – okres państw
z ukształtowanym zasięgiem terytorialnym, stabilnym mechanizmem wyłaniania
politycznego aparatu (political apparatus), nadrzędną jurysdykcją sądowniczą
oraz zarysowaną legitymizacją społeczną (legitimacy, support or loyalty from
citizens)88. Jest to także czas kształtowania się porządku postkolonialnego.
6. czasy globalizacji, autoorganizacji i kosmpolityzacji polityki (the emergence of
global politics; the globalization, cosmopolitization, internationalization,
transnationalization, institutionalization).
Ostatni z etapów na wykresie Heldowskiego rozwoju politycznego świata należy
traktować w kategoriach globalizacji sensu stricto, znaczeniowo przeciwstawianej
globalizacji sensu largo (podział sztucznie wprowadzony ze względów eksplanacyjnych),
która jako pochodna integracji i konsolidacji państw permanentnie towarzyszy rozwojowi
cywilizacyjnemu. Held twierdzi, że jej identyfikacja może się odbyć tylko i wyłącznie
w oparciu o następujące cztery przestrzenno-czasowe (spatio-temporal) formaty: zakres
globalnej sieci połączeń (the extensity of global networks), intesywność globalnych
współzalezności (the intensity of global interconnectedness), prędkość globalnych
przepływów (the velocity of global flows), wpływ fenomenu na globalną strukturę (the
impact propensity of global interconnectedness)89.
Im wyższe wskaźniki w każdym z przytoczonych punktów, tym wyższy pułap
i ranga występowania zjawiska globalizacji. Dlatego też, według Helda, dla zaistnienia
globalizacji (rozumianej sensu largo), wystarczającym jest występowanie któregoś z jej
symptomów. Held różnicuje globalizację dostrzegając jej przejawy nawet 9 – 11 tysięcy
lat wstecz u agrarnych cywilizacji Eurazji, Afryki oraz Ameryki. Wyróżnia następujące
okresy: przednowoczesna globalizacja (Premodern globalization), wcześnie nowoczesna
globalizacja (Early modern globalization, circa 1500 – 1850), nowoczesna globalizacja
(Modern globalization, circa 1850 – 1945), współczesna globalizacja (Contemporary
globalization).
Różnice jakościowe oraz ilościowe globalizacji, na tej osi czasów, dobrze ilustruje
poniższa tabela:
Tabela 2. Podsumowanie dominujących atrybutów historycznych form globalizacji
Ekstensy
wność
88
89
Przednowoczesna
Wcześnie nowoczesna
Nowoczesna
Współczesna
Większość
przepływów na linii
Europa-Azja. Inne w
niewielu przypadkach
interregionalne bądź
intercywilizacyjne
Bardziej globalna, obie
Ameryki oraz Oceania,
a także Eurazja. Więcej
połączeń między
Europą a Bliskim
Wschodem i Afryką
Globalnie wzrastające
europejskie potęgi
włączają Wschodnią
Azję oraz Afrykę do
światowej sieci
połączeń Globalna
ekonomia rozciąga się
na przestrzeni trójkąta
atlantyckiego
Najważniejsze domeny
życia są przynajmniej
częściowo
zglobalizowane. Niektóre
sieci w pełni globalne
Tamże, s. 32-49.
Tamże, s. 17.
47
Intensyw
ność
Przepływy
intensywne ale
przejściowe
Niska intensywność
ustabilizowanych
przepływów, niknąca
wraz z dystansem.
Prędkość
Niska
Przepływy intensywne
ale przejściowe.
Zakorzenione relacje
polityczne nadal na
niskim poziomie.
Porządek
sfragmentaryzowany.
Rosnąca intensywność
w przestrzeni
transatlantyckiej,
szczególnie
w kategoriach
ekonomicznych
Niska
Sieć globalnych
połączeń pomiędzy
najważniejszymi
potęgami politycznymi
Wzrost wpływu
czynników
kulturowych
i ekonomicznych
Średnia
Wysoka dla transportu
i komunikacji, oraz
w niektórych przypadkach
w czasie rzeczywistym
(telewizja, finanse, rynek)
Europejska
Koleje, okręty
Lotnictwo, telefonia,
wynalazczość oraz
transportowe, telegraf, komputeryzacja,
intensyfikacja
telefon, silnik, radio,
digitalizacja, światowa
technologii morskiej
telewizja
sieć połączeń kablowych
i technik nawigacji.
i satelitarnych, Internet,
Zmechanizowany druk.
rozwój telewizji i radia
Początek europejskiego
systemu pocztowego
Infrastruk Pismo, mechanizacja
druku, udomowienie
tura
zwierząt.
Imperialny pokój –
drobna sieć połączeń
drogowych
Dostrzegalne
osiągnięcia
w nawigacji
i technologii morskiej
oraz kartografii
Bardzo niska – jedynie Średnia stale rosnąca,
Instytucjo Bardzo niska –
system
kastowo
dyplomacja
szczególnie w sferze
nalizacja
plemienny
ekonomii oraz
migracji
Bezwzględna
Stratyfika W ramach cywilizacji Połączenia
wysoko podzielonej – transatlantyckie
europejskocja
jedynie centra
zdominowane przez
amerykańska
metropolitalne i ich
europejskie potęgi
dominacja globalnych
elity, a także
kolonialne. Połączenia instytucji i sieci
międzynarodowe
poprzez Ocean Indyjski połączeń. Niektóre
szlaki handlowe oraz ściśle kontrolowane
nie-europejskie
podmioty blisko
przez Europę, która
państwa
związane z tymi
jednak nie jest w stanie i społeczeństwa
połączeniami
dokonać eksploracji
wybijają się na
Azji oraz Afryki wraz z niezależność
ich centrami
włączając się i tworząc
metropolitalnymi
sieć połączeń (np.
Japonia)
Represyjny
Imperialny
Religijno/ideologiczny
Wysoka – we wszystkich
domenach i formach
Zróżnicowane wzory
stratyfikacji w różnych
domenach globalizacji.
(...) Zimnowojenny
porządek stymuluje
bipolarny porządek.
Podział ekonomiczny.
Kraje OECD dominujące
w kategoriach wzrostu,
stopy życia, kontroli
i zmiany władzy.
Stratyfikacja kulturowa
(…) środowiskowa. Silny
podział na Północ
i Południe w kategoriach
poziomu konsumpcji
Współzawodnictwo
Współpraca
Ideologiczno/kulturowy
Represyjny
Ideologiczny (rosnąca
sekularyzacja)
Współzawodnictwo
Źródło: D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, Global transformation: Politics, Economics and Culture,
Cambridge 1999, s. 433-435.
Tryby
Represyjny
Religijnoideologiczny
Wysoka w przypadku
kategorii ekonomicznych
i środowiskowych.
Kulturowa również
bardziej intensywna,
szczególnie w domenie
publicznej. Rosnąca
migracja
W teorii Helda należy dokonać rozdziału między globalizacją (rozumianą sensu
largo), to jest z efektem integracji, komunikacji, scalania światów politycznych,
ekonomicznych i kulturowych, a globalizacją (rozumianą sensu stricte), to jest terminem
48
w literaturze przedmiotu wpisanym w określoną przestrzeń czasową i znaczeniową, której
Held nie kwestionuje (używając pojęcia globalizacja w obu kontekstach i nie stosując
specjalnego wyróżnika). Należy zaznaczyć, że Heldowska globalizacja (sensu stricte)
konweniuje z epoką informacyjną Castellsa. Tym samym, globalizacja historyczna
u Helda występuje bardziej w znaczeniu przymiotnikowym, natomiast globalizacja
„właściwa” ma zdecydowanie więcej cech rzeczownikowych90.
Najnowsza globalizacja, jak podkreśla Held, w przeciwieństwie do tej spotykanej
w przeszłości, jest wyposażona w cechy odrębnego systemu, ma swoją niezależną
architekturę, posiada funkcje nadrzędne a nie podrzędne („podwykonawcze”). Opisując
ją, Held używa takich odnośników, jak: spontaneous order, political emergence, selforganization, a jej zakres wpisuje w kategorię spatial reach (przestrzennego zasięgu),
a nie krajowego czy narodowego. „Globalizacja najpełniej może być zrozumiana jak
proces albo zestaw procesów niż jako pojedyncze wydarzenie. Nie oznacza ona bowiem
prostego, linearnego rozwoju logicznego ani nie symbolizuje światowego społeczeństwa
czy globalnej wspólnoty. Bardziej oznacza pojawienie się interregionalnej sieci połączeń
oraz systemu interakcji i wymiany. W tym sensie wplątanie narodowych systemów
społecznych do globalnych procesów musi być odróżniane od pojęcia globalnej
integracji”91. Held rozważa sam aspekt i wymiarowość terminu global. Według autora, nie
da się zrozumieć sensu tego fenomenu, bez wprowadzenia do języka nauki takich znaków,
jak: transnarodowe połączenia (transnational interconnectedness), złożone sieci (complex
webs), sieć relacji (networks of relations), ewolucyjna struktura (evolving structure),
proces strukturalizacji i stratyfikacji (process of structuration and stratification),
dynamiczne globalne struktury (dynamic global structure), wzory nierówności i hierarchii
(patterns of inequality and hierarchy), wzory włączenia i wykluczenia (patterns of
90
Held dokonuje inkluzji tzw. globalizacji „właściwej” do sfery kilku faktorów, które w jego opinii mogą oddać
sens fenomenu. Istotę zjawiska nazywa produktem, który jest wytworem zderzeń, starć społecznych,
politycznych, ekonomicznych oraz technologicznych sił. Held wspomina o następujących dywersyfikatorach
następstw: (a) czasowo-przestrzenny (spatio-temporal) – niespotykana wcześniej intensywność, szybkość,
rozciągłość globalnych przepływów, sieci oraz interakcji we wszystkich domenach ludzkiej aktywności; (b)
organizacyjny (organizational) – niespotykana wcześniej instytucjonalizacja i organizacja relacji społecznych;
(c) łączności (conjunctural) – unikalny wpływ globalizacji na każdy, bez wyjątku aspekt funkcjonowania
społecznego; (d) zróżnicowania trybów (diverse modalities) – przenikanie się globalnych czynników wpływu
z różnych, często odległych przedmiotowo dziedzin, jak migracja dorobku kulturowego czy środowiskowego do
przestrzeni wojskowych czy politycznych; (e) zwrotności (reflexivity) – powstawanie i rozwój elit oraz
świadomości globalnej, to jest kreowanie środowiska wpływowych osób rozpatrujących problemy w kategoriach
globalnego dobra wspólnego; (f) kontestacji (contestation) – rosnąca świadomość globalizacji implikuje
społeczne oraz polityczne ruchy sprzeciwu i kontestacji, co paradoksalnie potwierdza występowanie tego
zjawiska; (g) regionalizacji (regionalization) – duża cześć relacji społecznych, ekonomicznych, politycznych
odbywa się na poziomie kontaktów pomiędzy regionami, poszczególnymi instytucjami, a nawet jednostkami
z pominięciem instytucji centralnych, co nie było możliwe jeszcze w XIX wieku; (h) westernizacji
(westernization) – globalizacja oznacza narzucanie wzorów i standardów funkcjonowania tych organizacji
społecznych i kultur, które są silniejsze i bardziej wpływowe, co wynika z nadal asymetrycznego podziału
środków produkcji i rozwarstwienia w zamożności (w ujęciu globalnym), (i) terytorializacji (territoriality) –
reorganizacja podejścia do granic politycznych państw; (j) form państwowych (state forms) – globalizacja nie
znosi form państwowych jako odrębnych bytów, a jedynie unifikuje poszczególne segmenty ich wewnętrznych
modeli funkcjonowania, (k) demokratycznego zarządzania (democratic governance) – globalizacja jest
najskuteczniejszym adwokatem i nośnikiem reklamowym ustroju demokratycznego. Zob. D. Held, A. McGrew,
D. Goldblatt, J. Perraton, op. cit., s. 427-432.
91
Tamże, s. 27.
49
inclusion and exclusion). Wszystko w ramach przepływów i interakcji pomiędzy
następującymi aktorami: wspólnoty państw (communities, states), międzynarodowe
instytucje (international institutions), organizacje pozarządowe (non-governmental
organizations), multinarodowe korporacje (multinational corporation), współtworzący
globalny porządek (global order).
Sceptycy, a także defetyści zarzucają takim definicjom mglistość, nieczytelność,
brak precyzji. Held odpowiada na zarzuty, wyjaśniając że pojęcia którymi definiuje się
efekt globalizacji są równie nieklarowne jak istota samego zjawiska – na tym cała rzecz
polega. Przecież większość bezstronnych obserwatorów doskonale lokalizuje clou.
„Globalizacja najpełniej jest obrazowana jako wielowymiarowe zjawisko społeczne.
Oddaje fakt rosnących w siłę globalnych połączeń we wszystkich domenach społecznej
aktywności. (…) Wdzierając się przez polityczne granice (...) globalizacja musi być
kojarzona zarówno z deterytorializacją, jak i reterytorializacją społeczno-ekonomicznej
oraz politycznej przestrzeni”92.
W epoce informacyjnej obowiązuje zatem standard polityki zglobalizowanej.
Oznacza to, że jakiekolwiek decyzje polityczne, społeczne, ekonomiczne, wojskowe
podjęte w jednej części świata, wywołują skutki w innych (często bardzo odległych)
częściach świata. Skutkuje to zaistnieniem swoistego systemu decision-making, swoim
zasięgiem obejmującego wszystkie światowe podmioty decyzyjne spięte ze sobą
w złożoną sieć interakcji. Tradycyjne państwa musiały podzielić się swoimi wpływami
i „pod przymusem” globalizacji zaprosić do stołu inne podmioty, o bardzo różnej
proweniencji (od organizacji międzynarodowych po zwykłe stowarzyszenia i fundacje).
Held wskazuje również na inne immanentne cechy procesu globalizowania polityki.
To nie tylko współzależność i multipunktowość decyzyjna. To także reterytorializacja
(nowe uwarunkowania graniczności) poprzedzona deterytorializacją (zniesienie
dotychczasowych granic), łącznie skutkujące internacjonalizacją, transnacjonalizacją oraz
instytucjonalizacją. Trudno nie podzielić tej opinii. Dla przykładu: jak podaje Union of
International Associations, w 1909 roku odnotowano 37 instytucji rządowych o zasięgu
i wymiarze międzynarodowym oraz 176 podobnych instytucji lecz nierządowych (nongovernmental – NGO). Natomiast już w 1996 roku proporcje wyglądały odpowiednio:
260 instytucji rządowych oraz 5.472 tys. instytucji pozarządowych. W tym samym czasie
liczba traktatów międzyrządowych powołujących ponadnarodowe lub międzynarodowe
organy wzrosła z 623 do 2.303 tys. Z kolei, jedynie w latach 1950-1991 liczba państw
wzrosła z 81 do 167; dzisiaj oscylując wokół liczby 200. Podczas gdy historycznie za
wszelkie kontakty zewnętrze odpowiadały krajowe ministerstwa spraw zagranicznych,
aktualnie odpowiedzialność w tej sferze jest całkowicie rozproszona. Wystarczy
wspomnieć jedynie o kilku najważniejszych instytucjach międzynarodowych, tutaj
wyrażanych abrewiaturami: UN (ONZ)93, G7, G20, EU (UE), NATO, IMF, APEC, ARF,
MERCOSUR, NAFTA, ASEAN, AMU, OPEC (i tysiące innych).
92
Tamże, s. 27-28.
Jedynie w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych funkcjonuje kilkadziesiąt jej tzw. organizacji
(organizations), a także wyspecjalizowanych agencji (agencies), w tym m.in. UNCTAD (UN Conference on
93
50
Globalizacja to synonim uniwersum zmultiplikowanych kontaktów, sieci
wzajemnych połączeń na poziomie wielu domen. Held podkreśla, że w nowych
uwarunkowaniach, państwo musi funkcjonować na wielu płaszczyznach, a władza
posiada bardzo wiele form i kształtów. Jedne jej ośrodki nie są w stanie wiedzieć
o działaniach innych (oddalonych przedmiotowo) jednostek. Niezliczona ilość spotkań,
meetingów, konferencji, zjazdów, na różnych szczeblach hierarchicznych i tematycznych
(od spotkań w branży telekomunikacyjnej po międzynarodowe kongresy środowisk
lekarskich). Z racji tego, że państwo jest regulatorem niemalże każdej sfery aktywności
ludzkiej – musi być zaangażowane na wszystkich polach. Jednym słowem, państwo
w dobie globalizacji zostało rozczłonkowane.
Dla przykładu, tylko Francja, jak skrzętnie wyliczył Held94, w połowie lat
dziewięćdziesiątych, miała zawiązanych 135 stałych relacji dyplomatycznych (w stosunku
do 70 w 1950 roku), była sygnatariuszem niemal wszystkich najważniejszych traktatów
międzynarodowych (współzałożycielem oraz jednym z najważniejszych płatników
NATO, UE, ONZ), reprezentantem 3255 organizacji pozarządowych na arenie
międzynarodowej i 87 rządowych. W takich realiach trudno o dokładną projekcję działań,
przewidywanie przyszłości (nawet najbliższej), czy jednoznaczną linię polityczną kraju.
Konkretny kraj jest zatem uwikłany w niezliczoną liczbę układów decyzyjnych
zlokalizowanych na różnych poziomach i szczeblach (rządowych, samorządowych,
pozarządowych), od związkowego, przez lokalny, regionalny, centralny, ponadnarodowy
(w tym bilateralny) po międzynarodowy. To miał m.in. na myśli Held wspominając
o takich kategoriach, jak: self-organization, czy spontaneous order. „Po pierwsze,
podstawą skutecznej władzy nie jest już więcej tylko rząd narodowy – efektywna władza
jest zjawiskiem podzielonym na różne siły na wszystkich poziomach, od regionalnego,
przez krajowy do międzynarodowego. Po drugie, idea politycznej wspólnoty nie może
być już więcej wiarygodnie umiejscawiana w granicach jednego kraju narodowego. (…)
Po trzecie, nie jest tak, że współcześnie pojęcie suwerenności zostało wyrugowane.
Trade and Development – Genewa), UNICEF (UN Children’s Fund – Nowy Jork)), UNHCR (UN High
Commission for Refugees – Genewa), UNDP (UN Development Programme – Nowy Jork), UNEP (UN
Environment Programme – Nairobi), WFP (World Food Programme - Rzym), UNFPA (UN Fund for
Population Activities – Nowy Jork), ITU (International Telecommunication Union – Genewa), WMO (World
Meteorological Organization – Genewa), UPU (Universal Postal Union – Berno), ILO (International Labour
Organization – Genewa), ICAO (International Civil Aviation Organization – Montreal), IBRD (International
Bank for Reconstruction and Development – World Bank – Waszyngton), FAO (Food and Agriculture
Organization – Rzym), UNESCO (UN Educational, Scientific and Cultural Organization - Paryż), WHO (World
Health Organization – Genewa), IMCO (International Maritime Consultancy Organization – Londyn), WTO
[(GATT) (World Trade Organization – Genewa)], IFC (International Finance Corporation – Waszyngton),
IAEA (International Atomic Energy Agency – Wiedeń), IDA (International Development Association –
Waszyngton), UNIDO (UN Industrial Development Organization – Wiedeń). Por. A.K. Lindblom, Nongovernmental organizations in international law, Cambridge University Press, New York 2005; D. Puchala,
K. Laatikainen, R. Coate, United Nations Politics: International Organization in Divided World, Prentice Hall
2006; M.K. Albright, Think Again: The United Nations, Foreign Policy 2005, nr 138; United Nations, Divided
World: The UN's Roles in International Relations, red. A. Roberts, B. Kingsbury, Oxford University Press,
Oksford 1993; Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, red. J. Symonides, Warszawa 2006;
J. Pubantz, J.A. Moore, The New United Nations: International Organization in the Twenty-First Century,
Prentice Hall 2005.
94
D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, op. cit., s. 83-84.
51
Natomiast jest tak, że określona przestrzeń czy region są naznaczone nachodzącymi na
siebie obowiązkami poczucia lojalności, sprzecznymi interpretacjami praw i obowiązków,
złożonych struktur itp., które to umieszczają pojęcie suwerenności w miejscu
nieograniczonej, niepodzielnej i ekskluzywnej formy władzy publicznej. (…) Po czwarte,
koniec XX wieku jest naznaczony serią nowych problemów granicznych. (…) Po piąte,
podziału pomiędzy sprawami wewnętrznymi a zagranicznymi, polityką krajową
i zagraniczną, problemami domowymi oraz tymi wykraczającymi na zewnątrz nie można
więcej utrzymać. Rządy mierzą się z takimi problemami, jak narkotyki AIDS, BSE,
odnawialne środki energii, zarządzanie odpadami nuklearnymi, rozpowszechnianie broni
masowego rażenia, globalne ocieplenie, które to nie można rozpatrywać wyłącznie na
poziomie krajowym”95.
Kosmopolitanizm – World Government
Większą część swojej twórczości, Held poświęcił analizie kosmopolityczności,
kosmopolitanizmu, czy też kosmopolityzacji (w zależności od tłumaczenia). Sam termin
etymologicznie, jak łatwo wywieść, czerpie z greki: cosmos Κόσμος (wszechświat;
kosmos); polis Πόλις (miasto) czy też cosmopolitês (obywatel świata). Ówcześnie,
oznaczał wspólnotowość ponad podziałami, odnosił się do przestrzeni zbiorowej.
Kosmopolityczny to tożsamy dla wszystkich, izomorficzny, jednoczący, korespondujący
z całością. Kosmopolityczną strukturę społeczną nazywano wspólnotę wyznającą
jednolite zasady, bez względu na to, czy łączność dotyczyła sfery językowej, kulturowej,
etycznej, ustrojowej czy ekonomicznej. Chodziło o jeden standard obowiązujący
wszystkich. Z racji „wielkości” ówczesnego świata kosmopolityczny standard dotyczył
wszystkich i wszędzie96.
Współcześnie, z uwagi na inny zasięg przestrzenny, znaczenie kosmopolitanizmu
również uległo zmianie. O ile, w antycznej Grecji, owe zjawisko miało bardziej
95
Tamże, s. 80-81.
Za praojca kosmopolitanizmu można uznać Diogenesa, współzałożyciela filozoficznego nurtu cyników, który
na pytanie o pochodzenie odpowiadał zawsze, że jest obywatelem świata (a nie Sinope, miasta w którym
mieszkał). Była to rewolucyjna postawa, z uwagi na to, że ówczesny Grek, swoje obywatelstwo łączył ze sferą
miasta-państwa albo z Helladą - przestrzenią wspólną dla wszystkich greków. Diogenes tymczasem miał na
myśli cały znany wszechświat. Takie podejście było obce zarówno u Platona jak i Arystotelesa, którzy całą swą
filozofię polityczną zamykali w granicach polis, antagonizując ją z przestrzenią zajmowaną przez barbarzyńców.
Stąd też, nie jest przekłamaniem stwierdzenie, że ówcześni Grecy charakteryzowali się postawą
antykosmopolityczną. Należy zaznaczyć, że późniejsi stoicy, podkreślając swój sceptycyzm do jakiejkolwiek
konwencjonalności, nie kwestionowali jednak instytucji polis. Dobrym przykładem tej postawy jest model
kołowy Hieroklesa, który identyfikację społeczną wpisał w koncentryczne okręgi - sfery rodzinnej, lokalnej,
obywatelskiej (polis), państwowej, wreszcie ludzkości. Zadaniem kosmopolity, jak twierdził Hierokles, jest
zawężanie kolejnych kręgów, począwszy od najszerszego. Antykosmpolitanizm rzymski, z kolei przenosił troskę
o polis na poziom początkowo Rzymu, później całego imperium. Paradoks postawy Cycorona czy Seneki polega
na tym, że uważali się oni za kosmopolitów, z tym zastrzeżeniem, że kosmosem było właśnie rzymskie patria,
później imperium. Była to de facto postawa bliska imperializmowi (w wydaniu Aleksandra Wielkiego). Jak na
ironię, to właśnie chrześcijanie przywrócili do łask postawę kosmopolityczną, szerząc ją na gruzach Rzymu. Od
Diogenesa czy Hieroklesa różniło ich jednak to, że kosmosem dla nich nie była przestrzeń ludzkości lecz
wieczności. Szerzej na ten temat zob. Cosmopolitanism, Stanford Encyclopedia of Philosophy,
http://plato.stanford.edu/entries/cosmopolitanism/, (03.12.2011).
96
52
obiektywny charakter, to wraz z poszerzaniem się stref kosmosu i alteracją perspektyw
egzystencjonalnych, kosmopolitanizm przybierając cechy subiektywne, stał się postawą.
Chodzi o współdzielenie izomorficzności, wspólne rozpoznawanie znaczeń, jednaką
identyfikacje problemów, tożsamych interesów. Wynoszenie wspólnych cech ponad te
różnicujące.
Jak trafnie zauważa Held, globalizacja sprawia, że historia ludzkości zatacza koło.
Kosmopolitanizm małych wspólnot oddzielonych od siebie naturalnymi granicami, które
stopniowo były skutecznie niwelowane, prowadził do nieustannych konfliktów wartości –
wojen o przewagę jednej strefy kosmopolitycznej nad inną. W tym czasie, świat stale się
rozrastając (odkrycia geograficzne), stymulował kolejne różnice pomiędzy
poszczególnymi wspólnotami, które choć miały na siebie wpływ (czerpały kulturowo, czy
też ekonomicznie jedna od drugiej), nadal tkwiły w postawie antagonizującej (narodowej,
komunitarystycznej), czyli antykosmpolitycznej. Zmianę w tym zakresie wywołały
dopiero procesy globalizacyjne. Antyczny kosmopolitanizm wrócił do łask. Ludzkość
wróciła do motywów wspólnych wszystkim jednostkom funkcjonującym w danym
„kosmosie”.
Held, z oczywistych względów, po pierwsze wpisuje kosmopolityzm w sferę
polityczną, po drugie dostrzega w nim ogromny potencjał. Należy zaznaczyć, że są sfery
(np. kultura czy architektura)97, w których kosmopolityzm był zawsze łatwiej
akceptowalny przez nurty izolacyjne (narodowe) i tolerowany na dużo szerszą skalę.
Wśród nowożytnych propagatorów idei kosmopolityczności, mniej lub bardziej
świadomych konsekwencji swojej aktywności, na plan pierwszy wysuwają się takie
postacie, jak: Erazm z Rotterdamu – podróżnik, adwokat idei religijnej tolerancji
i światowego pokoju (Querela Pacis), Grocjusz – autor koncepcji nowożytnego prawa
naturalnego (modern natural law theory), który marzył o wielkiej wspólnocie państw
(great society of states) związanej prawem narodów (law of nations), Adam Smith i jego
wolny rynek (free global market) czy Fougeret de Montbron, wskrzeszający w połowie
XVIII wieku idee stoickie we Francji - autor Le Cosmopolite z 1753, w którym to tekście
twierdził, że dla kosmopolity (do których się zaliczał) wszystkie państwa są takie same98.
Nowym rozdaniem kart w podejściu do idei kosmopolitycznych był ferment jaki
wywołały zarówno rewolucja francuska (Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela), jak
i amerykańska konstytucja. Dla ówczesnych intelektualistów odrzucenie starego systemu
97
Kosmpolitanizm jest nie tylko postawą światopoglądowo-polityczną ale również (a być może przede
wszystkim) manifestacją kulturową. Artysta-kosmopolita nie uznaje podziałów kulturowych, czerpie pełnymi
garściami z nurtów dostępnych na całym świecie, często je ze sobą mieszając i kontrastując. Przykładem jest styl
art déco, który opisywać należy w kategoriach modernistycznego kosmopolitanizmu. Styl czerpał i mieszał ze
sobą formy klasyczne z wzorami wykorzystywanymi w średniowieczu oraz w erze nowożytnej. Art déco był
reakcją na secesję (art nouveau) i swoistym wyrazem sprzeciwu wobec braku dyscypliny przestrzennej.
W okresie art déco rozpoczęto tzw. nowoczesne projektowanie, z myślą o funkcjonalności i wpływie przedmiotu
na otoczenie człowieka. Chodziło o połączenie, w sztuce wzoru dawnych stylów, z pomysłowością przyszłości,
optymizmem nowoczesności świata i rodzących się mass mediów. W architekturze styl wzorował się na greckorzymskim klasycyzmie, średniowiecznych katedrach gotyckich, wplątując ten typ formy w futurystyczne
kształty. Podręcznikowym przykładem jest Chrysler Building w Nowym Jorku.
98
Cosmopolitanism, Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu/entries/cosmopolitanism/,
(03.12.2011).
53
nierozłącznie związane było z poszerzeniem przestrzeni wspólnej. Większość z nich
(m.in. Montesquieu, Voltaire, Diderot, Addison, Hume, czy Jefferson, jak również Pułaski
i Mochnacki) uważała się za kosmopolitów, w znaczeniu obywateli świata (world citizen).
To o nich Rousseau pisał, że kochają wszystkich i cały świat (tout le monde)99.
Przełomem w dyskusji stał się jednak pogląd zaprezentowany przez Immanuela
Kanta w eseju z 1795 roku Perpetual peace. Kant ustanowił w nim prawo
kosmopolityczne - ius cosmopoliticum, jako zbiór uniwersalnych zasad, które miały
chronić ludzkość przed kolejnymi konfliktami. Autor pisał, że zastosowanie
kosmopolitycznego prawa człowieka do korzystania z powierzchni ziemi (zmiana
mentalna), ostatecznie zakończyłoby rywalizację o terytoria. Kant był pierwszym
filozofem, który przeciwstawił dwie wartości, nation –state oraz cosmopolitanizm,
zwracając uwagę na zalety tej drugiej100. Był pierwszym, choć zapomnianym w tym
aspekcie, propagatorem koncepcji ligi narodów. „Według Kanta wszystkie racjonalne
istoty są członkami jednej wspólnoty moralnej. W sensie analogicznym do obywateli
(w ujęciu republikańskim), którzy dzielą jednolite poczucie wolności, równości
i niezależności wraz z konsekwencjami prawnymi, płynącymi z tego tytułu. Ich wspólny
porządek prawny, jakkolwiek jest porządkiem opartym na zasadach moralnych. (...) Kant
twierdził, że światowy ład, pokój jest możliwy tylko pod warunkiem, że państwa będą
wewnętrznie zorganizowane podług wartości republikańskich, a zewnętrznie będą
przestrzegać praw człowieka i wspólnie dbać o światowy pokój. Kant podkreślał, że liga
państw nie będzie miała represyjnych zamiarów, ponieważ to będzie stwarzać realne
zagrożenie dla indywidualnych wolności republikańskich już zapewnionych w tak
skonstruowanych państwach”101.
Held zaliczany jest do grona adwokatów kosmopolitycznej demokracji
(cosmopolitan democracy)102. „Moralny kosmopolitanizm czasami prowadzi to
99
Tamże.
Zob. I. Kant, Toward Perpetual Peace in Practical Philosophy - Cambridge Edition of the Works of
Immanuel Kant, Cambridge University Press, Cambridge 1999.
101
Cosmopolitanism, Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu/entries/cosmopolitanism/,
(03.12.2011).
102
Włączenie Helda do nurtu zwolenników kosmopolitycznej demokracji nie oznacza braku świadomości
istnienia pozostałych, dogmatycznie pokrewnych badaczy. Solidne podstawy pod rozwój ruchu
kosmopolitycznego położyli m.in.: Emmanuel Levinas i jego koncepcja uniwersalnego prawa moralnego
(Universal moral law) wspierania, odpowiedzialności i empatii wobec wszystkich innych (Other theory);
Jacques Derrida i jego etyczna koncepcja gościnności i opiekuńczości, jako podstawy relacji międzyludzkich;
koncepcja relacji bytów (Interbeing), którą Thich Nhat Hanh wyprowadził z buddyjskich nauk o harmonii
pomiędzy ludźmi, zwierzętami, roślinami oraz minerałami (wszystkie wprowadzające zasadę równości jednostek
występujących w kosmosie); Paul Gilroy, wskazujący w swojej teorii wyobcowania (estragement) na hierarchię
rasową, jako główną przyczynę nienawiści i nieszczęść ludzkości; Kwame Anthony Appiah, który w książce
Cosmopolitanism: Ethics in a World of Strangers, twierdził, że wszystkie jednostki ludzkie rodzą się
w warunkach występowania tych samych standardów moralnych (moral standards) oraz podkreślał znaczenie
poczucia zobowiązania wobec innych, które rośnie wraz z poziomem bliskości wobec nich (im bliżej kogoś
znamy, tym bardziej skłonni jesteśmy wyświadczyć przysługę i tym większe jest poczucie zobowiązania, co
oznacza że najczęściej nienawiść wynika z niezrozumienia innych); Ulrich Beck, socjolog krytykujący
większość teorii społecznych za bezrefleksyjne stosowanie paradygmatu nation-state, jako jedynego możliwego
otoczenia dla rozwoju relacji społecznych; wreszcie Daniele Archibugi promujący model globalnego
obywatelstwa (global citizenship), jako gwarancji dla większego zaangażowania obywateli w proces światowego
podejmowania decyzji.
100
54
politycznego kosmopolitanizmu. Ponownie można wskazać kilka pożytecznych różnic
wewnątrz postawy politycznej. Niektórzy są zwolennikami jednego świata, inni optują za
federalnym systemem z jednym wspólnym ciałem politycznym, dysponującym
odpowiednią władzą, jeszcze inni preferują system instytucji międzynarodowych
rozwiązujących określone problemy (np. w dziedzinie środowiska, przestępstw), wreszcie
są tacy, którzy łączą poszczególne podejścia. Prominentna dyskusja filozoficzna na
poziomie międzynarodowych ustaleń podzieliła się na podejście zwolenników
dziedzictwa Immanuela Kanta (np. Habermas, Rawls, Beitz, czy Pogge), adwokatów
kosmopolitycznej demokracji (np. Held), jak również republikanizmu kosmopolitycznego.
Znów są także przeciwnicy kosmopolitanizmu, sceptyczni wobec jakichkolwiek
ponadkrajowych rozwiązań”103.
Held wierzy, że kosmopolityczna etyka przyczynia się poprawy standardów
demokracji. Prawo kosmopolityczne, jako jedyne stanowi gwarancję dla
powstrzymywania egalitarnych i indywidualnych zapędów poszczególnych aktorów
międzynarodowych. Takiej roli nie jest w stanie do końca wypełnić żadne prawo
międzynarodowe. Granica między prawem międzynarodowym a prawem
kosmopolitycznym jest wytyczona na linii rozdziału, pomiędzy którą jednostki są
traktowane jako podmioty posiadające prawa i obowiązki wynikające z faktu bycia
obywatelem świata (citizen of earth), a nie obywatelem konkretnego państwa (citizen of
particular state). Oczywiście, pojęcie ius cosmopolitanism, jest terminem jedynie
filozoficznym, nieznanym kodeksowo.
Kosmopolitanizm jest przede wszystkim koncepcją etyczną, nurtem filozoficznym.
Na jego gruncie wyrosły węższe, bardziej szczegółowe pomysły i programy, w tym te
polityczne, jak idea światowego obywatelstwa czy globalnego rządu. Takie projekty mają
wychodzić naprzeciw nowym wyzwaniom, związanym z rozwiązywaniem problemów
globalnych, z którymi żadne (nawet najbogatsze i najpotężniejsze) państwo nie jest sobie
w stanie poradzić. Held wspomina o kosmopolitycznym projekcie. „Próby realizacji
kosmopolitycznych projektów specyfikują wartości oraz organizację instytucjonalną tych
form władzy, które aktualnie operują poza pełną kontrolą demokratyczną. W nowym
millenium, każdy obywatel państwa będzie się musiał nauczyć jak zostać
kosmopolitycznym obywatelem, to jest osobą zdolną do łączenia ze zrozumieniem
tradycji narodowych oraz alternatywnych form wspólnotowej organizacji życia”104.
Kosmopolityczność nie zabija tradycji ani wartości narodowych, lecz wprowadza je na
salony światowe. Starcie regionalizmów na poziomie świata prowadzi do powstania
nowego systemu wartości, który rodzi się w skutek starcia wielobiegunowości idei
równych społeczeństw. Tworzy się jeden wspólny system kosmopolityczny, specyficzny
kod kulturowy wspólny dla wszystkich. Kosmopolityczność nie niszczy kultur
narodowych lecz uczy szacunku wobec każdej z nich. „Taka pluralizacja politycznych
orientacji oraz zapatrywań oznacza erozję krajowych zdolności do utrzymania jednej
103
Cosmopolitanism, Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu/entries/cosmopolitanism/,
(03.12.2011).
104
D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J. Perraton, op. cit., s. 449.
55
politycznej tożsamości, szczególnie w kontekście migracji, poszukiwania pracy,
globalizacji i komunikacji. Wspólnoty polityczne muszą pracować na rzecz zróżnicowania
tożsamości kultur i grup etnicznych. Multikulturalizm staje się normą”105. Nastanie
multikulturalizmu, jako społecznej normy globalnej wymusza konieczność zaistnienia
multikulturalnego globalnego rządu (shift from government to multilevel governance, from
the modern state to a multilayered system of power, from national communication to more
complex and diverse relations). Oczywiście, implikuje to sytuacje, w których można
mówić o utracie suwerenności. Raz jeszcze jednak nie w wymiarze tradycyjnie
pojmowanym. Denominacja władzy narodowej nie jest bowiem rezultatem przewagi innej
władzy narodowej, która choćby przy pomocy środków militarnych pozbawia ją
suwerenności. W tym przypadku można raczej mówić o kolektywnej utracie
suwerenności przez wszystkie podmioty narodowe, na rzecz globalnego porządku (global
system).
Castells wychodząc z innego miejsca badawczego, dochodzi do tego samego
wniosku. „Nowoczesne państwo narodowe, omijane przez globalne sieci bogactwa,
władzy i informacji, straciło wiele na swej suwerenności. Próbując strategicznie
interweniować na scenie globalnej, państwo traci zdolność reprezentowania swej
terytorialnie zakorzenionej klienteli politycznej. W świecie, w którym regułą jest
multilaterializm, oddzielenie narodów od państw i polityki, reprezentacji od polityki
interwencji dezorganizuje tę odpowiedzialną za politykę jednostkę społecznej organizacji,
na której została zbudowana liberalna demokracja i przez którą zaczęła ona być
realizowana w minionych dwóch stuleciach”106. Tym samym obaj badacze, jeden
odwołując się do multikulturalizmu (muliticulturalism), drugi do multilateranizmu
spotykają się w tym samym miejscu.
Koncepcja global governance z pewnością nie jest kaprysem naukowym, lecz
wynikiem realnych potrzeb. Chodzi, bowiem o przygotowanie odpowiednich standardów
rozwiązywania współczesnych globalnych problemów. Held podkreśla, że co najmniej
trzy zagadnienia pilnie potrzebują kosmopolitycznego w wyrazie rozwiązania.
Po pierwsze, społeczeństwo w ujęciu globalnym nie wypracowało odpowiednich
narzędzi do poradzenia sobie z niebezpiecznymi zmianami klimatu. Po drugie, nadal
alarmująco wygląda kwestia podziału światowych dóbr i czynników produkcji. Trzeci
problem dotyczy nadal niezażegnanej wizji nuklearnej katastrofy. Ogromne zasoby
atomowych ładunków wybuchowych stale zalegają w magazynach różnych państw,
w tym krajów oznaczanych mianem nieprzewidywalnych. Kolejne państwa, w tym reżimy
autorytarne czynią starania o uzyskanie takiej broni107.
Globalne problemy, w tym niezwykle skomplikowanym świecie (interconnected
world), nie mogą być rozwiązane przez jeden kraj. Potrzebna jest daleko posunięta
105
D. Held, Cosmopolitanizm and globalization, Logos Journal of Modern Society and Culture 2002, tom 1,
nr 3, s. 7.
106
M. Castells, op. cit., s. 379.
107
Zob. David Held on the future of Global Governance, The Global Sociology Blog,
http://globalsociology.com/2010/01/14/david-held-on-the-future-of-global-governance/, (14.12.2011).
56
współpraca w tym zakresie (collaborative action). Coś więcej niż wspólne osiąganie
pewnych postępów, uzyskiwanych przy okazji realizowania partykularnych interesów.
Wszystkich zwolenników kosmopolitanizmu łączy jedno przekonanie: problem
wynikający z wąskich narodowych interesów, często sprzecznych jest jednocześnie
generalną przeszkodą przy rozwiązywaniu spraw globalnych. Held zwraca uwagę na
genezę strukturalną takiego stanu rzeczy. Pisze, że trudności te są osadzone
w architekturze samego powojennego porządku polityczno-ekonomicznego. „Te trudności
są jeszcze rezultatem powojennych ustaleń oraz rozwoju światowego opartego na tych
ustaleniach”108. Warto wspomnieć, co najmniej o czterech dysfunkcjonalnościach.
Pierwszy zestaw czynników paradoksalnie wynika z rozwoju samej globalizacji,
która zatarła granicę pomiędzy sprawami wewnętrznymi a zagranicznymi. Implikuje to
niemożność właściwego przypisania określonego zadania do podmiotu, który miałby je
zrealizować. Trudno wyłonić gospodarza sprawy. Drugi pakiet problemów wiązać należy
z brakiem kreacji wspólnych, międzynarodowych celów. Działania poszczególnych
organizacji rządowych i pozarządowych, którym bardzo często przyświecają podobne
założenia, w rezultacie się nachodzą i są ze sobą sprzeczne – co musi prowadzić do
inercji. Trzeci aspekt, wynika z drugiego i wiąże się z brakiem podziału obowiązków
w międzynarodowym systemie instytucji i agencji. Ostatnia kwestia, to niedostateczny
nadzór nad działaniami poszczególnych oragnów, który wynika z braku odpowiednich
narzędzi kontrolnych w tym zakresie.
Held proponuje zestaw propozycji, które mogłyby pomóc w rozpoczęciu procesu
rozwiązywania globalnych problemów. Po pierwsze, należy ustanowić symetrię oraz
konwergencję pomiędzy podmiotami – decision makers. „(…) Zasada ekwiwalencji
wymaga wzmocnienia globalnego rządu oraz determinacji by podołać wcześniej
wymienionym wyzwaniom, a także rozgraniczeń przebiegających pomiędzy różnymi
globalnymi normami prawnymi”109. Po wtóre, aby to osiągnąć potrzebna jest społeczna
demokracja na poziomie globalnym. Należy zbudować w tym zakresie odpowiednie
mosty, łączące co najmniej instytucje prawa międzynarodowego, prawa cywilnego, prawa
handlowego i prawa ochrony środowiska.
2.2. Manuel Castells: w kręgu definiowania desygnatów epoki informacyjnej
Technologizacja władzy a kontekst społeczny
Manuel Castells niemal całe swe życie poświęcił analizie paradygmatów jakościowo
nowej epoki, zawiązującej się w drugiej połowie XX wieku. Nad materialnym manifestem
swoich przemyśleń pracował, jak sam twierdzi, 12 lat, licząc wstecz od 1996 roku, czyli
od pierwszego wydania pracy „Społeczeństwo sieci”. Początek lat osiemdziesiątych to
moment, w którym Castells, współcześnie uznawany za specjalistę primus inter pares
108
D. Held, Global challenges: accountability and effectiveness, http://www.opendemocracy.net/article/
global_challenges_accountability_and_effectiveness, (14.12.2011).
109
D. Held, Reframing global governance, http://www.long-sunday.net/long_sunday/2006/10/the_other_
57
w dziedzinie definiowania desygnatów epoki informacyjnej, zdecydował się opisać
zjawiska, które dostrzegał najpewniej od dłuższego czasu.
Według badacza, twierdzenie, iż rozwój techniczny należy traktować w kategoriach
katalizatora zmian społecznych prowadzących do kształtowania się nowych form
i procesów, jest prawdziwe, z tym, że tzw. dylemat technicznego determinizmu, nie tylko
nie istnieje, ale jest zdecydowanie nadużywany. Nie jest tak, że zmiany techniczne
autoinfluencyjnie tworzą nowe społeczeństwa i nowe formy rządzenia. Nie jest również
tak, że to pomysłowość i innowacyjność społeczna rozpisuje scenariusz na rozwój
technologiczny. Z pewnością, natomiast jest tak, jak wyjaśnia Castells, że końcowy
rezultat cywilizacyjny jest efektem złożonego wzoru interakcji owych elementów.
„W rzeczywistości dylemat technicznego determinizmu jest prawdopodobnie problemem
fałszywym, ponieważ technika jest społeczeństwem, a społeczeństwo nie może być
zrozumiane lub przedstawiane bez swych technicznych narzędzi”110.
W zestawieniu z wizją rozwoju cywilizacyjnego, powyższe przemyślenia
historycznie przybrały na znaczeniu w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych111
XX wieku. Najważniejsze wydarzenia miały miejsce w Ameryce północnej. To tam
prezydent Franklin Delano Roosevelt, w latach trzydziestych dokonał inauguracji
regularnych programów telewizyjnych, zapoczątkowując wykorzystywanie technicznych
środków masowego przekazywania informacji na potrzeby propagandy politycznej. To
również tam, 30 kwietnia 1939 roku ten sam prezydent Roosevelt dokonał otwarcia
wystawy światowej w Nowym Jorku, pod tytułem „Świat Jutra” (The World of
Tomorrow). Przemówienie było transmitowane przez telewizję oraz radio.
Kulminacyjnym punktem symbiozy technologii oraz polityki był dzień 26 września 1960
roku, kiedy to dwaj ówcześni kandydaci na urząd prezydenta Stanów Zjednoczonych –
Richard Nixon oraz John F. Kennedy, starli się w pierwszej w historii debacie
prezydenckiej w studiu należącym do CBS telewizji WBBM-TV. Jak się później okazało,
było to spotkanie, które rozpoczęło erę nowoczesnej polityki, która stała się polityką
epoki informacji.
Rozpowszechnianie narzędzi technologicznych pośród najbogatszych ówcześnie
społeczeństw nastąpiło w tempie błyskawicznym. Castells podsumowuje następująco:
„gdy w latach 70, głównie w Stanach Zjednoczonych, zaczął się tworzyć nowy
night.html, (15.12.2011).
110
M. Castells, Społeczeństwo sieci, przeł. M. Marody, K. Pawluś, J. Stawiński, S. Szymański, Warszawa 2011,
s. 46-47.
111
Należy zaznaczyć, że o ile w latach siedemdziesiątych XX wieku, w krajach tzw. Zachodu miało miejsce
rozprzestrzenienie się i wzmocnienie impulsów informacyjno-technicznych na niespotykaną wcześniej skalę, to
przygotowania do tego „wybuchu” trwały latami. Warto wspomnieć o kolejnych etapach, kształtowanych
w oparciu o takie wynalazki, jak: telefon (1876 – Bell), radio (1898 – Marconi), lampa próżniowa (1906 –
de Forster), tranzystor (Bardeen, Brattain, Shockley), tranzystor złączowy (1951 - Shockley), obwód scalony
(1957 – Kilby, Boyce), mikroprocesor (1971 – Ted Hoff, inżynier z firmy Intel) czy wreszcie komputer osobisty
(równolegle Apple I oraz Apple II, Macintosh – Steve Jobs i Steve Wozniak i IBM Personal Computer –PC)
wraz z oprogramowaniem (BASIC Microsoft – Bill Gates, Paul Allen) oraz protokołem łączności sieciowej
TCP/IP (1973 – Cerf, Kahn). W tym samym czasie ogromne zmiany zaszły również w możliwościach transmisji
danych. Szerokopasmowe zintegrowane sieci (IBN) zastąpiły dotychczasowe (ISDN). Wydajność miedzianych
ISDN wynosiła 144 tys. bitów; wydajność światłowodowych IBN to już biliardy bitów. A jeszcze 30 lat
wcześniej transatlantycki kabel telefoniczny mógł obsługiwać najwyżej 50 jednoczesnych połączeń.
58
technologiczny paradygmat, zorganizowany wokół technik informacyjnych, był on
specyficznym segmentem społeczeństwa amerykańskiego, rozwijającym się w interakcji
z globalną gospodarką i ze światową geopolityką, który przybrał postać nowego sposobu
produkcji, komunikowania się, zarządzania i życia. To, że do powstania tego paradygmatu
doszło w Stanach Zjednoczonych, a do pewnego stopnia w Kalifornii, i że działo się to
w latach 70, miało prawdopodobnie istotne konsekwencje dla form i ewolucji nowych
technologii informacyjnych. (…) Nacisk na spersonalizowane urządzenia, interaktywność,
sieciowość i bezustanne poszukiwanie nowych rozwiązań technologicznych, nawet gdy
pozornie nie miało to żadnego sensu finansowego, wszystko to jednoznacznie zrywało
z ostrożną do pewnego stopnia tradycją świata korporacji. Rewolucja technologii
informacyjnych na pół świadomie rozpowszechniła w materialnej kulturze naszych
społeczeństw duch libertyński, który kwitł w ruchach z lat ‘60”112.
Duch technologizacji przenikał do społeczeństw jednocześnie z niego wypływając.
Rozwój społeczny i techniczny przebiegał równolegle i był od siebie uzależniony113.
Kształtujące się nowoczesne społeczeństwa potrzebowały nowoczesnych form
komunikacji, a najnowsze osiągnięcia techniczne przyczyniały się do pogłębiania
procesów unowocześniania społeczeństw, kształtując nowe modele rządzenia. Całość
zachodziła we wszystkich wymiarach społecznych, od kulturowego, światopoglądowego,
przez ekonomiczny, wojskowy, aż po polityczny.
Czas rewolucji technologicznej to również czas rewolucji społeczno-obyczajowej.
Nowoczesne społeczeństwa ukształtowały się w tym samym czasie, w którym koncerny
medialne stały się tzw. czwartą władzą budując nieznane dotychczas potęgi wpływu.
Żaden, jednak z wymienionych elementów epoki nowoczesnej nie był jedynie wynikiem
występowania poprzedniego. Wszystkie, jak podkreśla Castells wyrosły jednocześnie,
niejako w symbiozie. Brak któregoś z tych czynników uniemożliwiałby skuteczny rozwój
pozostałych.
Castells wykazuje, że rewolucja informacyjna jest wydarzeniem historycznym,
o doniosłości równie wielkiej, jak XVIII-wieczna rewolucja przemysłowa, burząca wtedy
dotychczasowe formy materialnej organizacji gospodarki, społeczeństwa i kultury. Ta
zmiana miała charakter kompletny – dotykający każdej dziedziny ludzkiej aktywności,
w tym realizowania władzy „Technologia informacyjna jest dla tej rewolucji tym, czym
były nowe źródła energii dla kolejnych rewolucji przemysłowych, począwszy od maszyny
parowej do elektryczności, paliw kopalnych a nawet energii nuklearnej, jako że
wytwarzanie i dystrybucja energii były kluczowym elementem leżącym u podstaw
112
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 47.
Ważnym przykładem przenikania się różnych sfer, na drodze do realizacji wspólnych celów
modernizacyjnych jest historia najważniejszego instrumentu epoki informacyjnej, mianowicie Internetu.
W swojej praformie, powstał w laboratoriach Agencji Zaawansowanych Programów Badawczych Departamentu
Obrony Stanów Zjednoczonych (US Defense Department’s Advanced Research Project Agency – ARPA), jako
narzędzie, które miało zapewnić zachowanie stabilnej komunikacji na wypadek zniszczenia (np. poprzez atak
nuklearny) tradycyjnych, ówcześnie wykorzystywanych form komunikacji. Chciano uzyskać efekt rozproszenia,
braku możliwości całkowitego unicestwienia systemu poprzez atak w jego centralny mechanizm. Architektura
sieci pozwalała na przetrwanie nawet w najtrudniejszych okolicznościach. Oparty na technice pakietowej
113
59
społeczeństwa industrialnego”114. Niewyobrażalne przyspieszenie nastąpiło w każdej
dziedzinie życia. Koło zamachowe rozwoju nabrało samoistnego rozpędu. Medycyna,
biotechnologia, cybernetyka, genetyka, telekomunikacja, inżynieria środowiska i wiele
innych dziedzin tkwiłyby w martwym punkcie, gdyby nie możliwości przeliczeniowe
najpotężniejszych sztucznych umysłów.
Występująca w jednym czasie seria brzemiennych w skutkach odkryć
technologicznych, zintegrowana w jedną całość pozwoliła wejść człowiekowi, wraz
z ukształtowaną przez niego organizacją władzy, w epokę informacyjną.
Sieciowość jako model organizacji społeczno-politycznej (network society)
Powstanie społeczeństwa sieciowego nie można zrozumieć bez analizy
współzależności dwóch atrybutów: rozwoju informacyjno – technologicznego, jako
takiego oraz wspaniałomyślnej dążności przednowoczesnego społeczeństwa do
przeorganizowania własnych zasobów i poprawienia możliwości produkcyjnych przy
wykorzystaniu nowych form technologicznych.
Punktem wyjścia jest zawiązywanie się układów sieciowych. Castells definiuje sieć
w następujący sposób. „Sieć jest zbiorem wzajemnie powiązanych węzłów. Węzeł jest
punktem, w którym krzywa przecina samą siebie. To, czym jest węzeł konkretnie rzecz
biorąc, zależy od rodzaju konkretnych sieci, o których mówimy. Są nimi rynki giełdowe
i ich pomocnicze centra zaawansowanych usług w sieci globalnych przepływów
finansowych. Są nimi narodowe rady ministrów i europejskich komisji w politycznej
sieci, która rządzi Unią Europejską. Są nimi pola koki i pola maku, tajemne laboratoria,
ukryte pasy lądowisk, uliczne gangi i instytucje zajmujące się praniem brudnych
pieniędzy w sieci handlu narkotykami, które przenikają do gospodarki, społeczeństwa
i państwa na całym świecie. Są nimi systemy telewizyjne, studia rozrywkowe, środowiska
tworzące grafikę komputerową, nowe zespoły i przenośne urządzenia wytwarzające,
transmitujące i odbierające sygnały globalnej sieci nowych mediów”115.
Używanie sformułowania epoka informacyjna w ujęciu technologicznym jest
de facto uproszczeniem zjawiska. Informacjonizm jest bowiem zjawiskiem społecznym
(humanitarnym). Mikroprocesor, po pierwsze został wynaleziony przez człowieka, po
drugie człowiek, który go wynalazł korzystał z dobrodziejstw poprzednich wynalazków,
po trzecie odczuwał określoną potrzebę płynącą m.in. z otoczenia społecznego, wreszcie
jego wynalazek oddziaływał i nadal oddziałuje na innych ludzi, wywołując określone
reakcje.
Castells podjął się próby wyodrębnienia tych cech, które stanowią istotę
paradygmatu technologii informacyjnej. Wszystkie razem stanowią dla niego materialne
podstawy społeczeństwa informacyjnego. „Pierwszą cechą nowego paradygmatu jest to,
że informacja stanowi jego surowiec: są to technologie działające na informacje, a nie
komutacji system potrafił zebrać dany komunikat w dowolnym jego punkcie. Jak się miało okazać los chciał, by
uwarunkowania militarne walnie przyczyniły się do rewolucji społeczno-politycznej.
114
M. Castells, Społeczeństwo… s. 69.
60
informacja służąca do działania na technologię. (…) Drugą cechą jest wszechobecność
wpływu nowych technologii. Ponieważ informacja jest integralną częścią wszelkiej
ludzkiej działalności, wszystkie procesy naszej indywidualnej i zbiorowej egzystencji są
bezpośrednio formowane przez nowe technologiczne medium. Trzecia cecha odnosi się
do sieciowej logiki każdego systemu czy zbioru stosunków, w których operuje się tymi
nowymi technologiami informacyjnymi. Morfologia sieci wydaje się być dobrze
dostosowana do wzrastającej złożoności interakcji i nieprzewidywalnych kierunków
rozwoju, wyrastających z twórczego potencjału tych interakcji. Ta topologiczna
konfiguracja – sieć – może być teraz materialnie wprowadzana do wszystkich rodzajów
procesów i organizacji, dzięki dostępnym obecnie technikom informacyjnym. (…) Po
czwarte paradygmat technologii informacyjnej charakteryzuje się elastycznością. Procesy
nie tylko są odwracalne, ale organizacje i instytucje mogą być też modyfikowane, a nawet
zasadniczo zmieniane przez rekonfigurację ich elementów. (…) Wreszcie piątą cechą tej
rewolucji technicznej jest postępujące łączenie się poszczególnych technologii w wysoce
zintegrowany system, w ramach którego stare, oddzielone technologicznie procedury stają
się dosłownie nieodróżnialne”116.
Słowo klucz to system. Dorobkiem epoki informacyjnej jest wytworzenie warunków
do powstania układu współzależności poszczególnych aktorów społecznych. Każdy
z poszczególnych aktorów jest włączony do układu i scalony w sieć. Zasadniczo,
z takiego systemu nie można się wydostać. Nawet jeżeli jakiś aktor usilnie próbowałby go
unikać, będzie zmuszony do korzystania z produktów systemu i funkcjonowania w jego
warunkach. Jest to zasadnicza różnica wobec poprzednich konstrukcji cywilizacyjnych117.
System jest niezwykle dynamiczny, a jakakolwiek aktywność poszczególnych
aktorów systemu przyczynia się do jego rozwoju, czyli procesu stałego dostosowywania
się i zmiany. Im więcej aktorów tym większa elastyczność i nieprzewidywalność systemu,
a mniejsza możliwość projektowania realnych scenariuszy na przyszłość. System ulega
nieustannym przekształceniom. Nie można go zatem zatrzymać, uwiecznić niczym na
zdjęciu w jednej określonej chwili (chociażby z uwagi na fakt, że robiący zdjęcie byłby
również aktywnym współtwórcą systemu).
Poszczególne jednostki tworzą własne układy sieciowe wytwarzając jednocześnie
określone struktury społeczne, ekonomiczne a przede wszystkim polityczne, które z kolei
kształtują instytucje zawierające się w systemie. Tym samym, jednostki indywidualne
swoją zwykłą codzienną aktywnością przyczyniają się do permanentnego ewoluowania
systemu. Sieciowość determinuje ich przynależność do systemu.
115
Tamże, s. 492.
Tamże, s. 103-104.
117
Cybernetyczne spojrzenie na system pozwala rozpatrywać go w kategoriach układu składającego się
z elementów całości wyodrębnionej z otoczenia, które oddziałuje za pośrednictwem wielkości wejściowych
(bodźców). Następnie, elementy systemu zwrotnie oddziałują na otoczenie za pośrednictwem wielkości
wyjściowych (reakcji). Por. P. Sienkiewicz, Systemy kierowania, Warszawa 1997; Ch.T. Meadow, Analiza
systemów informacyjnych-wyszukiwanie, organizacja i przetwarzanie informacji, przeł. M. Poletyłło, G. Górna,
J. Bukowski, W. Osińska, Warszawa 1972; A. Nowakowski, A. Zair, Metodyka budowy modeli matematycznych
w systemach wspomagania decyzji, Konferencja Komputerowo Zintegrowane Zarządzanie, Zakopane 2010.
116
61
Sieciowość jest oczywiście rezultatem współczesnych form komunikacji i transmisji
danych, których najistotniejszą emanacją jest Internet118. Castells podkreśla w swoim
wykładzie Network Theories of Power, że układ sieciowy, jako forma relacji
międzyludzkiej, jest jedną z najstarszych, znanych form utrzymywania relacji. Jednakże
w kontekście współczesnych odniesień jest to układ „ztechnologizowany”, który skutkuje
taką, a nie inną formą cywilizacyjnych konsekwencji.
Castells tłumaczy, że tak samo jak nie moglibyśmy mówić o społeczeństwie
industrialnym bez odniesień do określonych form produkcji oraz dystrybucji energii, tak
samo nie możemy opisywać epoki informacyjnej wraz z formami realizowania władzy,
bez odwołania się do paradygmatu technologicznego (technological paradigm).
Konsekwencją sieciowości społecznej jest proces „usieciowienia” państwa. Skoro
wszystkie elementy społeczno-ekonomicznej układanki trafiły do systemu, nie mogło to
również nie dotyczyć aspektu politycznego, z jego najważniejszą emanacją, czyli
państwem. Jak podnosi Castells, „rzeczywistą jednostką operacyjną politycznego
zarządzania w zglobalizowanym świecie jest państwo sieciowe tworzone przez państwa
narodowe, międzynarodowe instytucje, stowarzyszenia państw narodowych, regionalne
i lokalne samorządy i organizacje pozarządowe. To właśnie państwo sieciowe negocjuje,
zarządza i podejmuje decyzje dotyczące globalnych, narodowych i lokalnych problemów,
stanowiąc wyraz relacji między jego różnorodnymi składnikami i w blokach władzy
leżących u podstaw każdego poziomu państwa. Nie wszystkie węzły sieci są równe, a ich
interesy są rozbieżne, łączne lub przeciwstawne w zależności od problemów i kontekstów.
Co więcej, w pewnych okolicznościach jeden ze składników sieci (np. państwo
amerykańskie na początku XXI w.) może zdecydowanie narzucić swoje interesy całej
sieci, wykorzystując wyższą zdolność organizacyjną. (…) Wreszcie, unilateralizm rozbija
państwo sieciowe na różne sieci i wprowadza konfrontacyjną logikę w stosunki między
tymi sieciami. A zatem w kategoriach analitycznych rzeczywistość państwa
w społeczeństwie sieci wymaga zrozumienia zarówno usieciowienia, jak i dominacji,
praktyki podzielonego globalnego rządzenia oraz nowych form prowadzenia wojny”119.
Infokapitalizm – władza, gospodarka, kultura, praca, tożsamość
Powszechnie przyjmuje się, że w ujęciu globalnym gospodarka przeszła wielką
transformację – od kapitalizmu przemysłowego (industrialnego) do kapitalizmu
informacyjnego (gdzie zasadą nadrzędną jest informacjonizm). Industrialny porządek
118
Pierwsze koncepcje stworzenia niezależnej sieci komputerowej nabrały realnych kształtów w latach ’60. Ich
zwieńczeniem było powstanie w Stanach Zjednoczonych sieci ARPANET. Pionierskie połączenie pomiędzy
komputerami w sieci ARPANET miało miejsce dokładnie 21 listopada 1969. Od 1978 roku wszystkie
urządzenia wyposażone w modemy mogły przesyłać między sobą dane przez linie telefoniczne, korzystając
z funkcji Bulletin Board Services (BBS). 1 stycznia 1983 w sieci ARPANET zastosowano protokoły TCP/IP.
Ten moment uznaje się za chwilę powstania Internetu. Pierwsza, międzynarodowo zestawiona, sieć połączyła ze
sobą USA, Wielką Brytanię oraz Norwegię. Szerzej na ten temat: A. Rothert Technologia i demokracja
[w:] Demokracja a nowe środki komunikacji społecznej, red. J. Adamowski, Warszawa 2004, s. 37-53;
E. Bendyk, Świat w pajęczynie, Niezbędnik Inteligenta, Cywilizacja 2.0 Świat po rewolucji informatycznej,
Polityka, Wydanie Specjalne, nr 8/2011, s. 15-17.
119
M. Castells, Siła…, s. 330.
62
ekonomiczny konotował z maksymalizacją efektów produkcji, informacyjny natomiast
nastawiony jest na akumulację wiedzy i rozwój technologiczny. Oba systemy oczywiście
zorientowane były niezmiennie na zwiększenie efektywności i zysków. Narzędzia
i metody są jednak całkowicie odmienne. „W gospodarce przemysłowej kluczowym
miejscem eksploatacji nadwyżki przez kapitał była fabryka, gdzie pracownik najemny
sprzedawał swój czas i umiejętności w postaci pracy manualnej. Ponieważ ta forma
tworzenia wartości była hegemoniczna, stanowiła oś strukturyzującą konflikty społeczne
i polityczne, kulturę i edukację. Właściwą formą organizacyjną dla przemysłowego etapu
kapitalizmu była hierarchiczna struktura, maksymalnie racjonalizująca pracę na podstawie
naukowych metod zarządzania. W kapitalizmie informacyjnym przemysł nie zanika,
produkcja nieustannie rośnie, tyle że praca przemysłowa nie jest już głównym źródłem
wartości dodanej”120.
Sposobem wydobywania efektywności, zwiększania rezerw jest wiedza budowana
w oparciu o nieustanną wymianę informacji. By zatem być bardziej wydajnym i więcej
zarabiać trzeba rozbudowywać narzędzia pozyskiwania, wymiany i ochrony informacji.
Wartością dodaną, fundamentem rozwoju, tzw. prosperity, nie jest już praca fizyczna lecz
praca umysłowa i intelektualna.
Przewaga intelektualna to przewaga w sferze innowacyjności, kategorii, która
zrobiła zawrotną karierę w epoce informacyjnej. Nastąpiła wirtualizacja i dematerializacja
kapitału121, co jak się później miało okazać stanowiło najpoważniejszą przyczynę kryzysu
finansowego z 2009 roku. Miejsca produkcji oraz lokacja kapitału przesunęły się do sfery
komunikacyjnej. Pierwszymi beneficjentami zaistnienia nowych czasów były zatem firmy
i koncerny posiadające już zaawansowaną (innowacyjną w tamtym czasie) technologię.
Cały mechanizm sprzężenia zwrotnego ugruntował fundamenty systemu.
Nowoczesne technologie wykorzystywane przez podmioty handlowe, usieciowienie
graczy rynkowych pozwoliło przesunąć ich zaangażowanie na poziom globalny.
Integracja rynków finansowych, swobodny przepływ kapitałów (także towarów i usług)
spowodował usamodzielnienie się kapitału (od narodowych uwarunkowań).
Castells zwraca uwagę na to, aby nie mylić gospodarki globalnej z gospodarką
światową. Ta pierwsza jest gospodarką zinformatyzowaną i jest historycznie nowym
zjawiskiem. Ta druga, czyli gospodarka światowa, „tzn. gospodarka, w której akumulacja
kapitału dokonuje się w świecie – istniała na Zachodzie co najmniej od XVI w., jak uczyli
nas Fernand Braudel i Immanuel Wallerstein. Gospodarka globalna jest czymś innym:
120
M. Castells, P. Himanen, Społeczeństwo informacyjne i państwo dobrobytu, przeł. M. Penkala, M. Sutowski,
Krytyka Polityczna nr 17, Warszawa 2009, s. 7.
121
Warto wspomnieć o rewolucji, która dokonała się w przepływie kapitału. François Chesnais, francuski
ekonomista, członek rady naukowej ATTAC-France, autor wielu książek poświęconych ekonomicznej
globalizacji świata, na początku lat ‘90 podjął się próby obliczenia wielkości ponadnarodowych operacji
kapitałowych w stosunku do PKB. Rezultaty jego pomiarów potwierdziły rewolucyjne przypuszczenia. I tak,
w 1980 roku odsetek międzynarodowych transakcji kapitałowych wynosił poniżej 10% PKB we wszystkich
najbogatszych krajach świata. Natomiast już w 1992 roku tylko w Japonii odnotował wartość 72% PKB, we
Francji 122% PKB, a w USA 109.3% PKB. Zob. F. Chesnais, La mondialisation du capital, Syros, Paryż 1994.
63
charakteryzuje ją zdolność działania jako jednej całości w czasie rzeczywistym lub
wybranym, w skali planety”122.
Kapitalizm ex definitio jest ekspansywny, ale dopiero w drugiej połowie XX wieku,
na bazie nowej infrastruktury mógł przekształcić się w kapitalizm globalny. Firmy
mogące wreszcie poszerzyć swój zasięg, zaczęły czerpać korzyści z globalizacji rynków.
Najprostsze przykłady to przenoszenie produkcji w celu minimalizacji kosztów produkcji,
czy wchodzenie na nowe rynki w celu dywersyfikacji sprzedaży i podniesienia
rentowności.
Każdemu z tych działań musiał towarzyszyć wzrost nakładów na infrastrukturę
telekomunikacyjną i informacyjną. „W ciągu lat 80 dokonywano olbrzymich inwestycji
w infrastrukturę komunikacji/informacji, które zapoczątkowały dwa bliźniacze procesy –
uwolnienia rynków i globalizacji kapitału. Firmy i przemysły, na które bezpośrednio
wpłynęła taka gwałtowna transformacja (takie jak firmy mikroelektroniczne,
komputerowe, telekomunikacyjne, instytucje finansowe), wykazały wielki wzrost
produktywności i dochodowości. Wokół tego twardego rdzenia nowych, dynamicznych,
globalnych firm i towarzyszących im sieci, kolejne kręgi firm i branż bądź włączały się
w nowy technologiczny system, bądź były wypierane na margines”123.
Edwin Bendyk we wstępie do książki „Społeczeństwo informacyjne państwo
dobrobytu”, podkreśla, że koncepcja kapitalizmu informacyjnego zaprezentowana jeszcze
w latach osiemdziesiątych przez Castellsa wymaga uzupełnienia, a ściślej
zaktualizowania. Kapitalizm informacyjny nie oddaje bowiem w pełni obrazu sytuacji.
Dokładniejsza w tym zakresie wydaje się być dla autora koncepcja kapitalizmu
kognitywnego124. Jej twórca Yann Moulier-Boutang125 przywiązuje bowiem wagę do
podmiotowej strony kapitalizmu informacyjnego opisanego przez Castellsa. „Bo choć
rację ma Castells, że miejscem tworzenia wartości są sieci, to jednak istotą tego procesu
nie jest pusta cyrkulacja kapitału i symboli, lecz twórcze akty komunikacji, czyli
„kooperacja międzymózgowa”. Ujęcie kognitywne sprawia, że analiza kapitalizmu
z domeny politycznej przesuwa się w stronę psychologii społecznej. Okazuje się bowiem
że produkcja substancji współczesnego kapitalizmu, a więc szeroko rozumianych
innowacji oraz wiedzy, jest bardzo złożonym procesem komunikacyjnym, angażującym
122
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 131.
Tamże, s. 131.
124
Podstawowym czynnikiem produkcyjnym w kapitalizmie kognitywnym są innowacyjne procesy tworzenia
wiedzy, które polegają na „współpracy międzymózgowej”. Skuteczność tych procesów zależy od poziomu
zasobów intelektualnych, które z kolei są rezultatem efektywności systemów edukacyjnych, na etapie
socjalizacyjnym. Tym samym, efektywność samego kapitalizmu kognitywnego jest bezpośrednio skorelowana
z efektywnością takich dziedzin, jak edukacja, szkolnictwo wyższe, służba zdrowia (wszystkie te sfery,
w których kształtowana i rozwijana jest przestrzeń intelektualna człowieka). Z tego względu, niezwykle
interesującym kazusem jest przypadek państw nordyckich, które (w przeciwieństwie do modelu neoliberalnego)
są aktywnym kreatorem kapitalizmu kognitywnego. Inwestując publiczne środki w rozwój społecznych
aktywów intelektualnych stymulują wzrost i rozwój tego systemu, pozostając coraz bardziej konkurencyjnymi
w stosunku do innych państw. We wszystkich rankingach światowych państwa nordyckie zajmują czołowe
pozycje, pod względem zaawansowania rozwoju społeczeństw informacyjnych, a także miejsc o najwyższym
poziomie i komforcie życia. Szerzej zob. M. Castells, P. Himanen, op. cit., s. 21-77.
125
Yann Moulier-Boutang jest profesorem nauk ekonomicznych na Uniwersytecie Technicznym w Compiègne
oraz w centrum Fernand-Braudel na Uniwersytecie Binghamton w Nowym Jorku.
123
64
nie tylko kompetencje intelektualne, lecz także zasoby kulturowe i emocjonalne
podmiotów działania”126. Ujęcie kognitywne kapitalizmu jest bodajże najistotniejszym
aspektem rewolucji informacyjnej i powodem do dumy dla samej epoki. Kapitalizm
w ujęciu kognitywnym jest wysublimowanym ustrojem politycznym.
Konsekwencją transformacji, przejścia do epoki informacyjnej są radykalne zmiany,
nie tylko ekonomiczne, ale także społeczne, kulturowe czy polityczne. Rewolucja nie
ominęła żadnej sfery ludzkiej aktywności. „Zaawansowane usługi, obejmujące finanse,
ubezpieczenia, nieruchomości, konsulting, usługi prawne, reklamę, projektowanie,
marketing, public relations, bezpieczeństwo, gromadzenie informacji i zarządzanie
systemami informacyjnymi, ale także działalność badawczo-rozwojowa oraz innowacje
naukowe, należą do rdzenia wszystkich procesów gospodarczych, czy będzie to przemysł,
rolnictwo, energetyka czy rozmaitego rodzaju usługi”127. Morfologicznie, niemal
wszystkie funkcje i procesy zostały przeorganizowane w układy sieciowe, wspólnie
zorganizowane w system.
W początkowej fazie epoki informacyjnej rewolucja technologiczna zbiegła się
w czasie z afirmacją projektu tożsamościowego. Pomimo ewidentnej zbieżności Castells
upomina się o podtrzymanie statusu koincydentalności. Nowe ruchy oczywiście
korzystały z nowych możliwości, ale nie były przez nie kształtowane. Co ciekawe,
tożsamość ówczesnych ruchów, tak silnie kojarzona z epoką informacyjną nie była jednak
żadną reakcją na kryzys. Odwrotnie, była sprzeciwem wobec budowania prosperity, tyle
że konsumpcyjnego. „Z ruchów tych wyrosły idee, które stały się źródłem ruchu na rzecz
ochrony środowiska, feminizmu, niekończącej się obrony praw człowieka, wyzwolenia
seksualnego, równości etnicznej i oddolnej demokracji. W swojej afirmacji indywidualnej
autonomii przeciwko zarówno kapitałowi, jak i państwu ruchy kulturowe lat 60 i początku
lat 70 położyły nowy nacisk na politykę tożsamości”128. Był to klasyczny zryw ideowy,
jednakże ostatni tego typu. Tożsamość tych ruchów została ukształtowana i dojrzewała
jeszcze w schyłkowej fazie epoki industrialnej, by wybuchnąć akurat w czasie rewolucji
technologicznej.
Całkowicie nowa formuła budowania tożsamości narodziła się dopiero z czasem,
w miarę organizowania się porządku sieciowego. Czym zatem jest nowa siła tożsamości.
Castells zwraca uwagę na to, że nadal poruszamy się na gruncie dwuwektorowym:
tożsamości oporu bądź tożsamości projektu. Pod tym względem zachowano status quo.
Transformacja dotyczy oczywiście układów sieciowych. Dotychczasowe tradycyjne
struktury zostały, jak zaznacza Castells, „schwytane w logikę informacjonizmu
i uwięzione w sytuacji, w której ich główna platforma, instytucje państwa narodowego,
utraciły wiele ze swej ważności, partie polityczne również wyczerpały swój potencjał
autonomicznych podmiotów zmiany społecznej”129.
126
M. Castells, P. Himanen, op. cit., s. 8-9.
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 407.
128
M. Castells, Koniec tysiąclecia, przeł. J. Stawiński, S. Szymański, Warszawa 2009, s. 339.
129
M. Castells, Siła…, s. 385.
127
65
Jeżeli zestawimy ze sobą założenie, że projekty tożsamościowe są inicjatywami na
tyle silnymi, by móc zmieniać kody kulturowe, to nowych wartości tożsamościowych
musimy szukać właśnie w zależnościach sieciowych. Rdzeniem jest napięcie pomiędzy
społeczeństwem informacyjnym a tożsamością kulturową130. Ponownie Castells:
„W świecie globalnych przepływów bogactwa, władzy i obrazów poszukiwanie
tożsamości, zbiorowej lub indywidualnej, przypisanej lub konstruowanej, staje się
fundamentalnym źródłem społecznego sensu. Nie jest to nowe zjawisko, gdyż tożsamość,
zwłaszcza religijna i etniczna, od początku ludzkiego społeczeństwa leżała u podstaw
sensu. Jednakże tożsamość staje się głównym, a czasami jedynym źródłem sensu w tych
okresach historycznych, które cechuje powszechna destrukturalizacja organizacji,
delegitymizacja instytucji, gaśnięcie głównych ruchów społecznych i efemeryczne
ekspresje kulturowe. Ludzie coraz częściej budują swe sensy nie wokół tego, co robią,
lecz wokół tego kim są lub wierzą, że są. Zarazem jednak globalne sieci instrumentalnej
wymiany selektywnie włączają i wyłączają jednostki, grupy, regiony a nawet całe kraje,
według ich znaczenia dla osiągania celów realizowanych w sieci, w bezustannym
przepływie strategicznych decyzji. Następstwem tego jest zasadniczy rozłam między
abstrakcyjnym, uniwersalnym instrumentalizmem a historycznie zakorzenionymi,
partykularystycznymi tożsamościami. Nasze społeczeństwa są w coraz większym stopniu
ustrukturowane wokół bipolarnej opozycji między siecią a self”131.
Sieć jest strukturą otwartą, zdolną do nieustannego rozprzestrzeniania się
i wchłaniania nowych elementów. Oparta na sieci struktura społeczno-polityczna jest
niezwykle dynamiczna. To sieciowa logika dominacji w społeczeństwie informacyjnym
wytwarza kody kulturowe.
Tożsamość społeczna nowych czasów to tożsamość nieustannej zmiany,
relatywizowania tego, co wydawało się być utrwalonym. Każda nowość wpływa na
tożsamość, ale nie jest w stanie zachwiać samą sieciowością. Wpływ na przebieg zdarzeń
społecznych już nie ogniskuje się wokół centrum generującego plan działania. Akcja jest
wynikiem zbiorowej, usieciowionej inteligencji. Żaden z aktorów tej gry nie jest w stanie
przewidzieć scenariusza. „Sieci te zajmują się czymś więcej niż tylko organizowaniem
działania i dzieleniem się informacjami. Są rzeczywistymi producentami i dystrybutorami
kodów kulturowych, nie tylko za pośrednictwem sieci, ale również w swych wielorakich
formach wymiany i interakcji”132. Kod kulturowy oraz tożsamość tworzą się niezauważalnie
i symultanicznie. Innymi słowy, każdy z uczestników tej sieciowej rozgrywki ma wpływ na
ostateczny rezultat wspólnej inicjatywy, ale tylko w tym znaczeniu, że trajektoria kodu
kulturowego może być zmodyfikowana również przy udziale tego uczestnika gry. Znacząco
więcej miejsca na wyjaśnienie tego socjologicznego fenomenu poświęcił Alain Touraine.
130
Jako przykład kreatywnego ścierania się tych dwóch sił, skutkującego pozytywną relacją wskazywane jest
społeczeństwo fińskie. W Finlandii zderzają się ze sobą: protestancki etos pracy, utylitarność, funkcjonalność,
„tożsamość oporu” oraz walka o przetrwanie. Rezultatem okazuje się być, wręcz wzorowo zrealizowany projekt
społeczeństwa informacyjnego, które dzięki technologii nie musi z obawą wyglądać kolejnej nadchodzącej zimy.
Zob. więcej: M. Castells, P. Himanen, op. cit., s. 144-155.
131
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 44-45.
132
M. Castells, Siła…, s. 386.
66
2.3. Alain Touraine: społeczny wymiar modelu władzy epoki informacyjnej
Dominujący dyskurs interpretacyjny
Alain Touraine jest przede wszystkim teoretykiem światowych ruchów społecznych,
a dopiero później socjologiem ogólnym, historykiem czy też politologiem. Touraine
opisując społeczne procesy i transformacje, bierze najczęściej na warsztat określone grupy
społeczne, nakładając je na kryteria sposobów integracji, motywów i skutków. Definiuje
zjawiska społeczne przez pryzmat zorganizowanych konstrukcji społecznych.
Podstawową zatem kategorią, punktem odniesienia jest dla niego ruch społeczny, który
konkretyzuje przy wykorzystaniu trzech faktorów: tożsamości ruchu, przeciwnika ruchu
oraz społecznej intencji.
Touraine wskazuje, że tożsamość ruchu oznacza wewnętrzny porządek, organizację.
Określenie ruchu względem przedmiotu działania, materii ideologicznej, reprezentacji,
poparcia - tego co stoi u podstaw konstrukcji ruchu, w czyim imieniu ma on
funkcjonować. Przeciwnik ruchu to zidentyfikowany podmiot, wobec którego ruch
występuje. Ostatni element, cel społeczny jest określoną wizją porządku społecznego, do
którego działalność ruchu dąży. Jest realnym do osiągnięcia celem, ujętym w planie
o określonym horyzoncie czasowym i przestrzennym.
Prace Touraine można zaliczyć do kanonu teoretycznych podstaw modelów władzy
epoki informacyjnej z jednego istotnego powodu. Czas kształtowania się społeczeństw
informacyjnych to również moment prawdziwej eksplozji nowych ruchów społecznych,
które poprzez swoją masowość, poparcie, integracyjność były w stanie przeciwstawiać się
istniejącym porządkom, realnie zmieniając świat. Istotnym novum był również stopień
oddolnej mobilizacji, w tej skali nieznany wcześniej w historii.
Poziom rozwoju cywilizacyjnego i dorobek społeczeństw zachodnich lat
sześćdziesiątych stał się inkubatorem dla powstawania i rozwoju ruchów społecznych.
Opasła księga nie byłaby wystarczająca aby scharakteryzować absolutnie wszystkie ruchy
społeczne, które zawiązano w drugiej połowie XX wieku ale warto wspomnieć o tych
najistotniejszych. Feminizm133, alter oraz antyglobalizm, ruchy ekologiczne,
młodzieżowe, gejów i lesbijek, antynuklearne, czy pacyfistyczne – to katalog
podstawowy.
Rozwój technologiczny był oczywiście jednym z najistotniejszych czynników
stymulacyjnych. Dlatego nowe ruchy społeczne rozwinęły się w tym, a nie w innym
czasie. Dopiero w określonej i sprzyjającej pod wieloma względami przestrzeni, udało się
wyzwolić pokłady energii, która konsekwentnie wzmacniana, następnie przyczyniała się
133
W literaturze przedmiotu, jedynie w odniesieniu do szerokiej kategorii ruchów feministycznych, wprowadza
się następującą typologię: ruchy na rzecz praw kobiet (przeciwnik - państwo patriarchalne, patriarchalny
kapitalizm), feminizm kulturowy (przeciwnik – patriarchalne instytucje i wartości), feminizm esencjalistyczny,
spirytualizm, ekofeminizm (przeciwnik – męski sposób bycia), feminizm lesbijski (przeciwnik – patriarchalna
heteroseksualność), specyficzne tożsamości kobiet (przeciwnik – dominacja kulturowa), feminizm praktyczny
(przeciwnik – patriarchalny kapitalizm). Zob. M. Castells, Siła…, s. 236.
67
do formowania się społeczeństw informacyjnych, których nowe ruchy społeczne
(zataczając koło) były jednym z najistotniejszych przejawów.
To właśnie Touraine wprowadził po 1968 roku kategorię zwaną w nauce „nowymi
ruchami społecznymi – określenie to weszło później do powszechnego użytku – definując
działania zbiorowe mające na celu ochronę praw kulturowych”134. Ruchy społeczne stały
się wyrazem emancypacji przekonań. Badacz zaznacza, że sam podmiot jest określany
raczej przez swe prawa, niźli przez swe interesy. Upadły klasy społeczne, narosła ogólna
nieufność; upadł wcześniej klarowny podział na lewicę i prawicę, wszystko się rozmyło –
jednym słowem upadł dawny system.
Rozumienie społeczne, identyfikacja sytuacji występującej w określonej przestrzeni
kulturowej i przestrzennej, np. we Francji, w Europie, na terenie Skandynawii według
starych reguł odbywała się w oparciu o korpus zasad, wartości, doświadczeń, sądów, praw
i idei występujących w tej samej przestrzeni. Touraine podkreśla, że wspomniane
uwarunkowania wynikające z doświadczeń były do tego stopnia zasadnicze, że proces
wyjaśniania w naukach społecznych zawsze podlegał tym determinantom. „Na tym
pośredniczącym poziomie, poziomie dominującego dyskursu ideologicznego, dokonują
się wybory intelektualne i wykuwają się warunki komunikacji, które narzucają reguły,
przyznają tym, a nie innym przywilej bycia słuchanym, a czasem nawet skutecznie
ukazują jako naturalne i obiektywne to, co jest jedynie rezultatem takiej konstrukcji
rzeczywistości społecznej, opierającej się wyłącznie na sobie samej i na istotności roli.
Ten dyskurs ideologiczny jest równie odległy od władzy państwa, jak daleki bywa od niej
autorytet nauki czy wpływ twórczych intelektualistów. Dominujący dyskurs
interpretacyjny – to zespół przedstawień, wyobrażeń stanowiący instancję pośredniczącą,
odpowiedzialny przede wszystkich za konstrukcję obrazu całości życia społecznego
i doświadczenia jednostki”135.
Dalej Touraine posługuje się przykładami dla zobrazowania tego, co nazywa
dominującym dyskursem interpretacyjnym (jako kluczowym czynnikiem wpływu).
Badacz podnosi, że w powojennych Stanach Zjednoczonych myśl społecznopolityczna była zdominowana przez funkcjonalizm. Najbardziej wyrazistą formę
panującego funkcjonalizmu wypracował Talcott Parsons136 - podkreśla Touraine, i to jego
wizja świata narzuciła pespektywę dominującego dyskursu interpretacyjnego w tym kraju.
Tym czym dla amerykanów po II wojnie światowej była funkcjonalnostrukturalistyczna teoria systemów społecznych, dla Francuzów z kolei był „marksizm
zabarwiony poczuciem narodowym i antystalinizmem o korzeniach trockistowskich”137.
Ten specyficzny postmarksizm wymieszany z francuską koncepcją „wielkiego narodu”
(narodu wpływu) wstrzymał na bardzo długi okres wszelkie społeczne koncepcje
134
A. Touraine, Myśleć inaczej, przeł. M. Byliniak, Warszawa 2011, s. 204.
Tamże, s. 32.
136
Talcott Parsons rozwinął teorię Maxa Webera integrując ją z teoriami innych klasyków socjologii, w tym
m.in. Vilfredo Pareto czy Emile Durkheima. W swojej najważniejszej pracy Theory of Social Actions z 1937
roku, Parsons kreuje socjologiczny obraz społeczeństw przez pryzmat ról społecznych i tylko w takiej
perspektywie definiuje jednostki (ten zadaniowy, wręcz misyjny typ myślenia pokutuje w USA do dzisiaj). Tym
samym zdyskredytował bardziej zindywidualizowane podejście Webera.
135
68
interpretacyjne oparte na idei podmiotu. „Dominujący dyskurs interpretacyjny szukał
uprawomocnienia roli, jaką odgrywa w społeczeństwie przemysłowym ruch robotniczy,
jego ekspresje, a zwłaszcza myśl antykapitalistyczna. W rzeczywistości dyskurs ten
rozwinął się we Francji w momencie, w którym sam ruch robotniczy był już wyczerpany,
zniszczony przez interpretację, jaką nadał mu Związek Radziecki, a później maoistowskie
Chiny”138. Z pewnością, dla polskich romantyków począwszy od Mickiewicza na
Słowackim kończąc, dominującym dyskursem wykładniczym była tęsknota za krajem
i wybicie się na niepodległość. Prace ówcześnie powstające, a skonstruowane
w opozycyjnej manierze, weszły do kanonu literatury i po dziś dzień nie są traktowane
jako teksty opisujące duch tamtych czasów. Nawiasem mówiąc, heroizm i martyrologia
bijąca z dzieł polskich romantyków zbiera żniwa po dziś dzień, stygmatyzując
(w większości pejoratywnie) ogromną część polskiej tożsamości.
Negatywną konsekwencją występowania określonego (takiego, który poprzez zbieg
czynników historycznych ukształtował się w danym społeczeństwie) dyskursu
interpretacyjnego była ograniczona możliwość, bądź niemożność tłumaczenia
i opisywania świata społecznego przy wykorzystaniu instrumentów spoza tego dyskursu.
Jak zaznacza Touraine, najdobitniej doświadczyli tego Wright Mills w USA oraz
Raymond Aron we Francji. Jeżeli dodać do tego sytuację, w której sam dyskurs w obliczu
wydarzeń szerszych, ogólnoświatowych jest już zdezaktualizowany, rezultat bywa łatwy
do wyobrażenia. Skutkiem jest paraliż w wyrażaniu tego, co się na świecie dzieje; swoista
naukowo-społeczna dysfunkcjonalność. Zwyczajna niezdolność do kreowania
prawdziwych opisów. Tym samym, określone społeczeństwo z racji braku siły przebicia
się przez panujący dyskurs ma mylne (po prostu nieprawdziwe) mniemanie o samym
sobie.
To co odróżnia stare czasy (Castells posłużyłby się terminem czasów
przedinformacyjnych) od nowych (informacyjnych) to zerwanie z lokalnym,
a dominującym dyskursem interpretacyjnym. Ronald Robertson139 pewnie ripostowałby
(zresztą nie mniej słusznie), że w nowych czasach nastąpiła globalizacja dominującego
dyskursu interpretacyjnego. Touraine bardziej skłania się do wizji pustki, zagubienia,
rozproszenia, czy też zamętu. Oddajmy mu głos: „jednak tak naprawdę żyjemy nie
pomiędzy dwoma przeciwstawnymi, silnymi dyskursami, lecz raczej pomiędzy dwoma
przeciwstawnymi postaciami pustki: ta, której doświadczyliśmy i którą określiłem
mianem dominującego dyskursu interpretacyjnego, była wysiłkiem zmierzającym do
wykazania, że działanie jest niemożliwe, skoro dominacja, jako bezosobowa, jest poza
zasięgiem, a wszelkie odniesienia do podmiotowości i aktorów zdają się należeć do
137
A. Touraine, op. cit., s. 34.
Tamże, s. 34-35.
139
Procesy globalizacyjne wykreowały świadomość społeczną, która z kolei zwrotnie oddziaływała na rozwój
i kształt globalizacji. Godne uwagi są cztery jej odmiany zaproponowane przez Rolanda Robertsona:
(1) Globalny Gemeinschaft I – koncepcja współegzystujących ale niezależnych wspólnot, (2) Globalny
Gemeinschaft II – wizja globalnej wioski, (3) Globalny Gesellschaft I – koncepcja suwerennych
i równoprawnych państw otwartych na współpracę i wspólne przedsięwzięcia, (4) Globalny Gesellschaft II –
koncepcja rządu światowego (globalnego). Szerzej na ten temat zob. R. Robertson, Globalization: Social Theory
and Global Culture, Londyn 1992.
138
69
ideologii drobnomieszczańskich, będących często na usługach dominujących sił, które są
tak odległe od popieranych przez siebie dyskursów, jak to tylko możliwe. Skądinąd jedną
z głównych przyczyn milczenia intelektualistów jest sama globalizacja: rosnąca liczba
decyzji ekonomicznych na poziomie światowym oraz trudność przeprowadzania
interwencji politycznych i społecznych w sferze życia ekonomicznego pozbawiły
środowiska intelektualne, często związane z instytucjami narodowymi, zdolności analizy,
a zwłaszcza – możliwości bycia wysłuchanym. Intelektualiści byli najczęściej ludźmi
mów i książek, petycji i mityngów; z trudem znajdują sobie miejsce w programach
telewizyjnych czy gazetach, które dbają przede wszystkim o dostarczanie różnorodnego
i zmiennego obrazu opinii i wyobrażeń. Kultura masowa nie wyklucza intelektualistów
w roli krytyków i pomysłodawców, jednak by ich wypowiedzi dotarły do nośników
kultury masowej, musiałyby najpierw zostać przełożone na globalny język ekonomiczny
czy kulturalny, a to zdarza się rzadko. (…) intelektualiści sprowadzani są do roli
ideologów, a nawet tła ruchów politycznych, lecz nie mogą wywrzeć realnego wpływu na
ich idee i strategie”140.
Touraine widzi to w następujący sposób. Cywilizacyjnie człowiek dopuścił do tego,
że nastąpiła zamiana jednej pustki, wynikającej z dominującego dyskursu
interpretacyjnego (czyli intelektualnej pułapki), niemożności wiernego oddawania
rzeczywistości, w drugą pustkę, płynącą z przesytu, nadmiaru, multiwymiarowości. Tym
samym, w krótkim odstępie partycypujący świat przeszedł drogę prowadzącą z jednej
skrajności w drugą. Dziś, zatem jeżeli mamy jakieś zobowiązania, to jedynie wobec nas
samych. Wynikają one, co najwyżej z naszych pragnień. Uniwersalizm zabił wcześniej
obowiązujące poczucie zobowiązania wobec państwa. Z poziomu nadmiaru projektów
społecznych, wizji politycznych przeszliśmy do sytuacji milczenia. Projektowanie
wielkich wizji społecznych (w oparciu o wielkie idee) jest bezcelowe w obliczu
uniwersalizmu. I tak, żadna z tych wizji nie będzie na tyle wiarygodna, by mogła
pociągnąć za sobą zwolenników. Liberalizm przekształcony w neoliberalizm nie
wprowadził nas do raju, konserwatyzm i zastępujący go neokonserwatyzm również nie
znalazł odpowiedzi na wszelkie bolączki (nie mówiąc o komunizmie czy faszyzmie).
Stoimy zatem wszyscy w bezimiennym bezruchu ideologicznym, transformując wielkie
projekty społeczne pod dyktando pragmatyzmu i codziennego utylitaryzmu.
Touraine dalej zapatruje się w tej kwestii w ten sposób, iż „nie jesteśmy (w Europie)
ani w fazie krytyki dawnych ideologii, ani też przeforsowywania dominującego dyskursu
interpretacyjnego, któremu przyznałem tak duże znaczenie w przypadku francuskim. (…)
Obecną próżnię polityczną należy uznać za oznakę definitywnego wyczerpania się nie
tylko ideologii prawicy i lewicy, których treść jest wątła, że przy każdej zmianie
koniunktury mogą one być bez trudu redefiniowane, lecz także wyczerpania
dominującego dyskursu interpretacyjnego obdarzonego – w przeciwieństwie do ideologii
– znacznie większą gęstością, stabilnością i wewnętrzną spójnością”141. I znów Touraine
odnosi opisywaną sytuację do swojego kraju macierzystego. „Ta kwestia nabiera
140
141
A. Touraine, op. cit., s. 64-65.
Tamże, s. 78.
70
szczególnego znaczenia we Francji: dystans, który wytworzył się między dominującym
dyskursem interpretacyjnym a rzeczywistością społeczną i ekonomiczną, jest tak wielki,
że trudno wyobrazić sobie, by kraj ten mógł jeszcze długo żyć w świecie ideologicznym
i intelektualnym całkowicie odmiennym od tego, w jakim żyją wszyscy jego sąsiedzi”142.
Analiza tekstów Touraine’a pozwala na dostrzeżenie pewnej niekonsekwencji. Otóż,
o ile „rozpolitykowanie” społeczne, według badacza, zostało zastąpione przez pustkę
i miałkość ideologiczną to brak jest jednoznacznej odpowiedzi czy ową pustkę należy
przyporządkowywać jedynie do wielkich konstrukcji społecznych czy również do samych
jednostek. Sama przestrzeń społecznych interakcji nie jest (i nie może być) pusta. Jeżeli
idee społeczeństwa mogą być na wyczerpaniu (według Touraine’a są), to w żadnym razie
tej pustki nie można przenosić na poszczególne elementy społecznej całości. Człowiek,
jako indywiduum, jeszcze nigdy nie mógł tyle co współcześnie. Co więcej, z tego
przywileju korzysta.
Touraine, pisząc o multiwymiarowości, chaosie i zagubieniu nie pomija jednostki.
Dla Touraine’a nowoczesna socjologia to socjologia podmiotu. Pojawia się jednak
pytanie, czy jest to nadal socjologia, czy już może psychologia społeczna. Jak to widzi
sam badacz? „Podmiot jest dzisiaj bezpośrednio zaangażowany w społeczeństwo tu
i teraz, podczas gdy jeszcze niedawno ukrywał się w społeczeństwie pod postaciami („les
figures”) obywatela lub pracownika. Mam świadomość, że dyskurs ten opiera się na
wierze w wyzwolicielskie działalnie podmiotu i ruchów społecznych, wierze, którą
uważam za uzasadnioną, a nawet konieczną, która jednak nie powinna zapominać
ciemnego i naznaczonego śmiercią nurtu końca tego, co społeczne. Wyrażam myśl, że
warunki umożliwiające kształtowanie aktorów rozpadają się od środka. To coś zupełnie
innego niż fenomeny dominacji, kolonizacji i zniszczenia, których stale doświadczaliśmy
podczas klasycznego okresu modelu europejskiego, zorientowanego przede wszystkim na
podbój świata zewnętrznego. Przeszliśmy od problemów, które można było definiować
w kategoriach dominacji i wyzysku, do nowych problemów, które muszą być, z jednej
strony ujmowane w kategoriach rozkładu i wykorzenienia, a z drugiej, w ujęciu bardziej
bezpośrednim, jako konstruowanie podmiotu przez siebie samego”143. Warto się
zastanowić czy nowoczesność Touraine’a odpowiada desygnatom informacjonizmu
Castellsa.
Nowoczesność a władza
Touraine podkreśla, że sednem nowoczesności jest symbioza oraz dialog
racjonalności i upodmiotowienia. W jednej orkiestrze muszą zagrać: podmiot144,
świadomość, nauka i rozum. Czy to podejście nie wydaje się być znajome, gdy słyszymy,
że jednostki, firmy i narody są, co prawda podmiotami wzrostu gospodarczego, ale
142
Tamże, s. 78-79.
Tamże, s. 120-121.
144
Szerzej o roli podmiotu zob. A. Jasińska-Kania, Rola podmiotu w społeczeństwach nowoczesnych
[w:] Współczesne teorie socjologiczne tom 2, red. A. Jasińska-Kania, L. Nijakowski, J. Szacki, M. Ziółkowski,
Warszawa 2006.
143
71
przecież nie robią tego jedynie dla postępu technicznego, czy poprawy konkurencyjności.
Ich celem, przede wszystkim, zdają się być: polepszenie rentowności, wzrost zysków,
minimalizowanie kosztów własnych.
Po pierwsze, postęp to zasługa jednostek (podmiotów), które uświadomione
społeczno-ekonomicznie w stopniu nieznanym wcześniej w historii, przy wykorzystaniu
rozumu oraz najnowocześniejszej technologii (nauki) posuwają świat do przodu. To
jednostki poszukują i chwytają się nowych możliwości, podejmują wyzwania w imię
lepszego życia. Z racji tego, że podstawowymi narzędziami wzrostu rentowności
(poprawy życia), w ostatnich dziesięcioleciach były technologie informacyjne, to
nowoczesność społeczna nie może być definiowana z pominięciem tego czynnika.
Wykorzystywanie zaawansowanych technologii, uniwersalizm ekonomiczny,
korporacje finansowe, globalna integracja rynków kapitałowych to wytwory ery
informacyjnej. Jesteśmy coraz bliżej stwierdzenia, że uniwersalizm i wielowymiarowość
społeczna, o której wspomina Touraine, wreszcie upadek wielkich konstrukcji
społecznych, zwrot ku banalnemu administrowaniu własnej przestrzeni idzie w parze
z „teorią nieustannego poprawiania własnego losu przez jednostkę”. Ludzie nie
współpracują ze sobą w tak ogromnej skali, przy zastosowaniu najnowocześniej
technologii (co wcześniej nie było możliwe) dlatego, że popycha ich do tego wielka
ideologia, obowiązek wobec państwa. Robią to z uwagi na własny, egoistyczny
(„upodmiotowiony” według Touraine’a) zysk.
W tym sensie, zarówno myśl Touraine’a zakorzeniona w ruchach społecznych, jak
i diagnozy Castellsa opierające się na matematycznych wielkościach ilustrujących
wolumen zmiany, mają swój wspólny mianownik. Ten drugi konstatuje. „Informacyjna
(informational) gospodarka jest systemem społeczno-ekonomicznym odmiennym od
gospodarki przemysłowej, nie dlatego jednak, że różnią się one źródłami wzrostu
produktywności. W obu przypadkach decydującymi czynnikami wzrostu gospodarczego
są wiedza i przetwarzanie informacji, jak można to pokazać na przykładzie opartego na
nauce przemysłu chemicznego czy rewolucji w zarządzaniu, którą zapoczątkował
fordyzm. Najistotniejszą cechą jest ostateczne zrealizowanie potencjału produktywności
zawartego w dojrzałej gospodarce przemysłowej w rezultacie przejścia do technicznego
paradygmatu opartego na technologiach informacyjnych. Nowy techniczny paradygmat
zmienił przede wszystkim zasięg i dynamikę gospodarki przemysłowej, prowadząc do
stworzenia gospodarki globalnej i pobudzając nową falę konkurencji między istniejącymi
aktorami, jak również między nimi i legionem nowych aktorów”145.
Paradygmat informacyjny to paradygmat skomunikowanego podmiotu, a nie
skomunikowanego społeczeństwa. Nic bardziej nie defragmentuje społeczeństwa, nie
wprowadza takiej partycji jak interaktywność, informacjonizm. Dzięki nowym kanałom
informacyjnym jednostka została, po pierwsze wyodrębniona (po raz pierwszy) ze
społeczeństwa, po drugie dostrzeżona, po trzecie wybiła się na samodzielność. Nigdy
wcześniej nie było możliwości przyjrzenia się z tak bliska składnikom tworzącym
145
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 129-130.
72
społeczeństwa. Można, niczym pod mikroskopem, przyjrzeć się poszczególnym
jednostkom. Bezładna masa pracująca na rzecz ideologii państwowej stała się
konglomeratem punktów, których nikt już nie potrafi ani zliczyć, ani sensownie
uporządkować. Czy nadal jest to naród, społeczeństwo? „Wejście w nowy typ
społeczeństwa i kultury oznacza przede wszystkim wkroczenie w nowy paradygmat:
w analizie i organizacji tego społeczeństwa i jego kultury kategorie socjoekonomiczne
zostają zastąpione przez kategorie kulturowe. Tego rodzaju przejście nie dokonuje się
w sposób ciągły ani przejrzysty. Powinniśmy zwrócić uwagę przynajmniej na dwa główne
aspekty tego przekształcenia. Zaczęło się ono od zerwania, które nastąpiło w 1964 roku
w Berkeley, a w 1968 w Nanterre i Paryżu, lecz także w Nowym Jorku, w Trydencie we
Włoszech, w Berlinie i w Tokio, by wspomnieć tylko o najbardziej widocznych
wydarzeniach. Było to zerwanie ze społeczeństwem odtworzonym po wojnie, które za
priorytet uznawało podstawową infrastrukturę, nie zmodyfikowało życia społecznego ani
rodzinnego i stworzyło stale powiększającą się przepaść między młodzieżą
i władzami”146.
Nowoczesność oddala jednostkę rozumianą jako podmiot, od jednostki występującej
w roli aktora zamysłu społecznego. Touraine opisuje nowoczesność kontrastując świat
obiektywny, ze światem subiektywnym. Triumf nowoczesności jest wtedy, gdy jednostka
dostrzeże obecność natury w sobie, a nie odwrotnie. Rozumienie zachowań społecznych
w epoce przednowoczesnej odbywało się w oparciu o paradygmat funkcji, jakie miało dla
danego społeczeństwa. Działanie wpisane było w istotę instytucji bądź systemu.
W nowoczesnym wydaniu, rozumienie zachowań społecznych nie tylko, nie odbywa się
w tym porządku hierarchicznym, ale wręcz traci sens. Mamy oto do czynienia
z koegzystencją trzech czynników: egoistycznych jednostek, samoświadomości oraz
nowoczesnych sieci komunikacyjnych.
Bez racjonalności (racjonalizowania) nowoczesność nie istnieje. Przednowoczesna
jednostka, albo nie była w stanie, albo jej nie wypadało racjonalizować. Nowoczesny
podmiot (właściwie nowoczesność to pojawienie się podmiotu) spędza większość
swojego czasu na racjonalizowaniu i relatywizowaniu.
W świecie nowoczesnym to sam człowiek staje się źródłem wartości, albowiem
naczelnymi zasadami moralności stają się: wolność, innowacyjność, kreatywność,
twórczość, przyporządkowane - wszystko zależne od indywiduum. Jest to cel sam
w sobie. Chodzi o pełne wyswobodzenie, przeciwstawienie się jakimkolwiek sztywnym
formom uzależnienia. To ja wiem czy coś jest dla mnie dobre czy nie. Touraine proponuje
następujące ramy definicyjne. „Znaczenie nie tkwi już w sytuacji, w systemie, lecz
w aktorze, w jego świadomości, w jego potrzebie bycia aktorem tworzącym samego
siebie”147. Konstrukt społeczny może, co najwyżej zainteresować, ale moja (jednostki)
w nim rola jest zależna jedynie ode mnie i w tym sensie również definiowana.
Świat nowoczesny to świat, w którym nikt nie może uniknąć krytyki. Wolność
podmiotów skutkuje różnorodnością wektorów myślenia. Nie oznacza to zaniku
146
147
A. Touraine, op. cit., s. 139.
Tamże, s. 132.
73
uniwersalizmu, wręcz odwrotnie. Każdy element społeczeństwa, jego najmniejsza
drobinka zostaje dostrzeżona i wcielona do konstruktu globalnego. Touriane wyraźnie
zakreśla granicę nowoczesności, która „uwypukla to, co uniwersalne, w każdym
doświadczeniu jednostkowym i zabezpiecza nas zarówno przed wszelkimi filozofiami
Historii, jak i przed wszelkimi próbami hegemonicznego narzucenia swojego sposobu
myślenia przez którekolwiek społeczeństwa, zwłaszcza te najbardziej narzucające się
jednostce. (…) Ważność idei podmiotu, podobnie jak idei praw człowieka, polega na
umożliwieniu oceny zachowań społecznych już nie w kategoriach społecznej
użyteczności, lecz za pomocą pozytywnego lub negatywnego odniesienia do procesu
budowania podmiotu jako nosiciela uniwersalnych praw”148.
Warto wskazać składniki nowoczesności, bez których nigdy by ona nie zaistniała.
Touraine wskazuje, że można wyodrębnić dwie zasadnicze zasady uniwersalizmu
definiującego nowoczesność. Są to: po pierwsze: wiara w rozum oraz w racjonalność
naukową i techniczną; po drugie: uznanie praw indywidualnych, jako przywilejów
wolnych od nacisków panującej konwencji społecznej, ekonomicznej czy jakiejkolwiek
innej.
Bez wiary w rozumność, człowiekowi nigdy nie udałoby się osiągnąć
wystarczającego rozwoju technologicznego by wkroczyć dumnie w epokę
„rozinformatyzowanych” podmiotów. Na drugim biegunie znajdują się zaś zasady
gwarancyjne, które mają zapewnić podmiotowi spokój w codziennym praktykowaniu
rozumności. Touraine wskazuje, iż pradokumentem, który ukonstytuował późniejszą
nowoczesność jest francuski manifest – Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789.
W ten oto sposób łańcuch nowoczesności został domknięty.
Nowoczesność pokłada nadzieję w wolną jednostkę i ufność w jej rozumność.
Podmiot zdjął krępujące go kajdany (to pozytywne), ale dysponując swobodą natrafia na
problemy, których wcześniej nie znał – to negatywna strona nowoczesności. Okazuje się,
że wolność to także odpowiedzialność. Nikt nie będzie za niego myślał ani wyciągał
z tarapatów. Wizja nauki według Poppera czy Kuhna, która przygotowała grunt pod
nowoczesność jest przesiąknięta historycyzmem. Te artefakty decydują o naszej
świadomości. „To jak przedstawiamy sobie naszą zdolność do tworzenia i przekształcania
siebie, zależy od poziomu historyczności naszego społeczeństwa. Jeśli jest on bardzo
niski, nasze wyobrażenie o własnej kreatywności oddala się od nas, rzutujemy je
w transcendencje, daleko od przeżywanych doświadczeń. Gdy natomiast nasza zdolność
przekształcania siebie – za pomocą techniki lub myśli – osiąga apogeum, ujmujemy siebie
bezpośrednio jako twórców samych siebie”149.
Indywidualizm niesie ze sobą dwie skrajnie przeciwstawne postawy. Aktywizacja,
pomyślność, optymizm, chęć działania, zmiany, kreowania rzeczywistości występują
naprzemiennie z poczuciem zrezygnowania, zagubienia, niemożliwości podołania, braku
przynależności grupowej, wycofaniem, bezradnością, wreszcie samotnością. Czyżby
paradoks w czystej postaci. Jeżeli ogniskujemy konstrukcje społeczne wokół podmiotu,
148
149
Tamże, s. 126.
Tamże, s. 133.
74
musimy liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami związanymi z ułomnościami jednostek.
Sens tej dwuwymiarowości paralelnie oddaje instytucja miasta, którą co ciekawe
posługiwał się Manuel Castells w swojej pierwszej pracy naukowej150, wskazując jako
ogniskową informacjonizmu, to jest nowoczesności według Touraine’a. Badacz dostrzega
tę miejską ambiwalentność. „Podczas gdy niektórzy z upodobaniem krytykują miasta ze
względu na panującą w nich anonimowość i przemoc, wielu innych dostrzega oferowany
przez nie szeroki zakres możliwości, znacznie bardziej zróżnicowany rynek pracy
i wolność od władzy rodziny czy od sąsiedzkich plotek. Te dwa dyskursy uzupełniają się:
osłabienie pierwotnych więzi z rodziną, szkołą, sąsiedztwem czy grupą przyjaciół jest dla
jednostki wyzwalające, jeśli kieruje nią dążenie do celu – czy to zawodowego, czy też
szerzej, społecznego, często bardzo indywidualnego – które w coraz większym stopniu
skłania ją do wyjazdu, choćby tymczasowego”151.
Nowoczesny porządek społeczny zmienia wizję władzy w społeczeństwie. Jak
terminologicznie odnosić się i ujmować budowle złożone z jednostek, w obliczu braku
wiarygodnych konstrukcji społecznych opartych na sztywnych ramach systemu, a jedynie
umownym konglomeracie informacyjnych indywiduów. Touraine proponuje posługiwać
się koncepcją społeczeństwa programowanego, które zastąpiło to industrialne. Główne
miejsce w takim społeczeństwie zajmuje masowa produkcja, podobnie zresztą jak
w przypadku poprzednika. Różnica jednak polega na tym, że administrowanie rzeczami
zostało zastąpione przez zarządzanie ludźmi. Tym samym, a contrario opór przeciwko
konwencjonalnej władzy osadza się na obronie podmiotu i jego interesów, a nie obronie
idei, systemu, czy instytucji. Opisywana tu jednostka ma swoje prawa i ma również prawo
by je respektowano, bez względu na to czy dotyczy to innego podmiotu czy władzy
państwowej. Wszak to podmiot znajduje się w epicentrum. Jednakże mimo, że jest wolny
to jednocześnie jest uwikłany w rozmaite relacje z innymi podmiotami, tworzącymi
napięcia i konflikty.
Zdekompletowany podmiot wie, że może już liczyć tylko na siebie. Bo to w jego
wnętrzu zachodzą konflikty bardziej fundamentalne (i dla niego bardziej odczuwalne
i niszczące) niż te, które powstają w sztucznych instytucjach.
Warto spojrzeć na diagnozę społeczeństwa francuskiego na rok 2006, przygotowaną
przez Touraine’a. „Społeczeństwo francuskie jest zdezorientowane, nie dysponuje już
zespołem analiz, które pozwoliłyby mu rozumieć teraźniejszość, przeszłość i przyszłość.
150
Castells twierdzi, że nowe uwarunkowania globalno-informacyjne posiadają także swoją formę przestrzenną.
Dla badacza, uosobieniem wyrazu nowej epoki są megamiasta, które stanowią osnowę globalnej gospodarki
i polityki. Chodzi m.in. o zdolność do tworzenia i rozprzestrzeniania przekazów informacyjnych. Nigdzie
indziej, jak właśnie w strefach miejskich, sieć nabiera widocznego gołym okiem kształtu. Miasta funkcjonują jak
magnesy, przyciągając do siebie wszelkiego typu czynniki dysponujące znaczącym potencjałem. Megamiasta
skupiają to co najlepsze i to co najgorsze. Innowacja, postęp, rozwój – wszystko, co aktualnie ma znaczenie, ma
swój początek w miastach. Megamiasta są spoiwem kulturowym i ekonomicznym, stymulują do działania, łączą
zinformatyzowane sieci, wreszcie integrują światową władzę. Tokio, Los Angeles, Nowy Jork, Paryż, Moskwa,
Londyn, Szanghaj, Kuala Lumpur, Buenos Aires, Mexico City, Nowe Delhi, Lagos, Bombaj, Pekin, Berlin,
Stockholm, Dubaj – wszystkie, po pierwsze kumulują w sobie zdolności produkcyjne, skupiając wszystkie
funkcje kierownicze i zarządzające, po drugie poprzez globalną sieć są ze sobą informacyjnie i transportowo
zintegrowane. Szerzej na ten temat zob. M. Castells, Społeczeństwo…, s. 429- 452.
151
A. Touraine, op. cit., s. 143.
75
Czujemy, że rzeczywiste życie jednostek i grup oddala się od norm instytucjonalnych
i ważnych zasad, aby uwolnić się od kategorii, które utraciły sens, a także dlatego, że
wielu ludzi w dzisiejszym społeczeństwie ma poczucie bezradności, niepewności
i zagrożenia wykluczeniem”152. Paradoksalnie wszelkie te zjawiska mają miejsce w tym
samym czasie, w którym jednostka ma do dyspozycji nieporównywalnie większe
mechanizmy wpływu, niż to było kiedykolwiek w przeszłości.
Nie da się ukryć, iż Touraine, prezentuje tu pogląd wyraźnie pesymistyczny. Nie jest
jednak tajemną wiedzą, że to sieciowość do tego stopnia poszerzyła panoramę
rzeczywistości, że podmiot systemu, który w optymistycznej wersji winien czerpać
z nowych możliwości pełnymi garściami, czuje się zagubiony i nie jest już w stanie
zrozumieć świata (heurystyka poznawcza również już nie pomaga).
Na szczęście, pesymizm u Touraine’a jest cząstkowy i przyporządkowany do
niektórych elementów współczesnych realiów. Co do zasady badacz uważa, że „mgła się
stopniowo podnosi i że chmury się rozpraszają”153. Zadaniem podstawowym, jaki stawia
przed nauką (w tym przed sobą) jest rehabilitacja myśli społecznej, która wreszcie byłaby
zdolna do prawdziwej analizy życia społecznego. „Należy zredefiniować idee
nowoczesności, podmiotu i w konsekwencji – ruchów społecznych. Po wykonaniu tego
zadania wciąż jeszcze będę bardzo daleko od rzeczywistości społecznych, które chcę
uchwycić. Potrzebne będą mi przede wszystkim dwa inne pojęcia, bez których socjologia
nie może się obejść: pojęcie konfliktu i pojęcie inności (raczej inności niż różnicy). Jeśli
będę mógł pójść dalej, natrafię na zagadnienie instytucji gdyż zacznę od zdefiniowana
podmiotu jako bytu de iure. Wtedy stanie się możliwe podjęcie kwestii, których badanie,
zawsze skomplikowane, powinno zostać rozpoczęte możliwie najpóźniej: religii, polityki,
życia rodzinnego, stosunku do czasu i przestrzeni – wszystkiego tego, co zawsze stanowi
przedmiot zainteresowania socjologii. Ale na razie będę zadowolony, mogąc przynajmniej
otworzyć drzwi broniące dostępu do środków rozumienia nowych zachowań i nowych
trybów transformacji społeczeństw”154.
2.4. David S. Alberts i Daniel S. Papp: w kręgu koncepcji informacyjnej rewolucji
Rewolucja
Daniel S. Papp i David S. Alberts, dwaj badacze amerykańscy155, wykazując się
instynktem samozachowawczym, wspólnie doszli do przekonania, że najważniejszym jest
zrozumieć jak rewolucja zmieniła, zmienia i nadal będzie zmieniać świat.
152
Tamże, s. 28.
Tamże, s. 122.
154
Tamże, s. 122.
155
Daniel S. Papp od czerwca 2006 pełni funkcję rektora Kennesaw State University. Wcześniej wykładał
w Georgia Tech. Doktorat obronił w roku 1973 na Uniwersytecie Miami. Z kolei, David S. Alberts, aktualnie
jest dyrektorem Biura Analiz Integracji Sieci i Informacji Departamentu Obrony USA. Doktorat obronił na
Uniwersytecie Pensylwania. Był dyrektorem Programu Nauk Komputerowych na Uniwersytecie w Nowym
Yorku (Computer Science Program), dyrektorem programu Narodowych Studiów Strategicznych (National
Strategic Studies), programu Zaawansowanych Strategii Technologicznych i Informacyjnych (Advanced
153
76
Ogólna konstatacja przedstawia się, jak następuje. Po pierwsze, zmiana została
wywołana (Castells by oponował wobec uproszczenia) zaawansowanym rozwojem
technologii, w tym w szczególności branży teleinformacyjnej, komunikacyjnej,
energetycznej, transportowej, biotechnologicznej, genetycznej, przemysłowej, rolniczej,
militarnej. Po drugie, technologiczna zmiana, która się dokonała wywołała następcze
przekształcenia o charakterze strukturalnym, w niemalże każdej dziedzinie ludzkiej
aktywności.
Z uwagi na wszechstronność i kompleksowość zjawiska o wymiarze
cywilizacyjnym, można mówić o rewolucji. Adwokaci koncepcji informacyjnej rewolucji
utrzymują, że ludzkość weszła na pokład platformy, na której informacja i systemy
komunikacyjne stały się dominującymi siłami (dominant forces) kształtującymi ludzkie
działania, interakcje, aktywności oraz instytucje (actions, interactions, activities,
institutions). Pojęcie władzy nabrało nowego znaczenia i wymiaru.
Papp i Alberts przyjęli osobliwą metodologię charakteryzowania epoki
informacyjnej i w dominującej części, analizę problemu opierają na przykładach
jednostkowych. Jednym z nich jest historia Roberta Immelmana, założyciela koncernu
InterDesign z Ohio. Firma poprzez wykorzystywanie technologii komputerowej
całkowicie przebudowała swój profil biznesowy. „W ciągu ostatnich dwudziestu lat,
zatrudnienie w InterDesign’s się potroiło, całkowita powierzchnia aktywów zwiększyła
czterokrotnie a sprzedaż ośmiokrotnie. W tym czasie pamięć firmowych plików
komputerowych rozrosła się trzydziestokrotnie. Siedem lat temu spółka Immerman
zadłużyła się by zdobyć 288 megabajtowy twardy dysk za 10 tys. dolarów. Ten sam dysk
dzisiaj kosztuje 350 dolarów”156. W 1997 roku, Immerman opisywał rozwój firmy na
przestrzeni 30 lat, co nie było przypadkowym okresem, albowiem idealnie pokrywał się
w czasie z rozwojem i utrwaleniem epoki informacyjnej. Szef spółki tak opisywał te
czasy. „W 1970 roku korzystaliśmy z poczty by generować zamówienia. Na początku lat
osiemdziesiątych nabyliśmy faks. Aktualnie wszystkie zamówienia lądują za
pośrednictwem modemu bezpośrednio na firmowych komputerach”157. Przesłanie
powyższego przykładu jest oczywiste. Wydajność, skuteczność, efekt skali, globalizacja
wpływów ekonomicznych, szerszy dostęp do rynków zbytu, uproszczenie metod
produkcji, obniżenie jej kosztów, to tylko niektóre z czynników przesądzających
o nowych czasach.
Autorzy mnożą przykłady przechodząc od danych liczbowych do innych faktów,
które nomen omen potwierdzają tezę o rewolucji. Czy można mieć zatem wątpliwości,
oceniając następujące wielkości. Tylko w latach 1987 – 1992 wartość amerykańskich
inwestycji zagranicznych wzrosła o 35% do poziomu 776 bilionów dolarów, podczas gdy
Concepts, Technologies, and Information Strategies - ACTIS), wykładowcą na Uniwersytecie George Mason
oraz w takich instytucjach, jak: Centrum Zaawansowanych Technologii (Center for Advanced Concepts and
Technology - ACT), Szkoła Strategii i Systemów Informacyjnych (School of Information Warfare and Strategy SIWS), Uniwersytet Obrony Narodowej (National Defense University).
156
The Information Age: An Anthology on Its Impact and Consequences, red. D.S. Alberts, D.S. Papp, CCRP
Publication Series, Waszyngton 1997, s. 7.
157
Tamże, s. 7.
77
wartość kapitał napływającego do Stanów zwiększyła się dwukrotnie do poziomu 692
bilionów dolarów. Przesył danych na łączach telefonicznych rósł o 30 % w relacji rocznej.
Ruch teletransmisyjny na sieciach Internetowych w 1996 roku podwoił się w stosunku do
roku poprzedniego. Wzrost ekonomiczny, metody pomnażania majątku narodowego
i budowania dobrobytu oraz nowe środki komunikacyjne stały się od siebie zależne. Bez
technologii nie można już było mówić o wszechstronnym rozwoju ekonomicznym
i odwrotnie.
Generalna transformacja nie ominęła również sfery obronności. Rewolucja musiała
z racji swej natury głęboko przetransformować również przestrzeń militarną158- podkreśla
David S. Alberts. W swoim raporcie: „Information Age transformation. Getting to a 21st
century military”, zwraca uwagę, że takie pojęcia jak geopolityka czy bezpieczeństwo
narodowe musiały zostać zdefiniowane od nowa. Wojsko w dobie epoki informacyjnej
musiało rozpocząć proces przekształcania się ze struktury fizyczno-batalistycznej
w organizację informacyjną. Alberts zastanawia się nad rozumieniem znaczenia terminu
zwycięstwo w czasach informacyjnych potyczek. „Zmiana strategii ma na celu pełniejsze
umacnianie informacji oraz technologii informacyjnych, jako technik alteracyjnych
w planach operacyjnych, doktrynie, czy strukturze wojskowo-organizacyjnej. Powiązane
z tym zmiany w logistyce, szkoleniu są również wymagane. Bez ustandaryzowanych
zmian w każdym z wymienionych elementów, realna zdolność stałego podnoszenia
zdolności utrzymania przewagi militarnej zostanie zastąpiona delikatnym wzrostem
w tym zakresie, który jednak będzie oznaczał utratę zajmowanych pozycji”159.
Wojskowa struktura organizacyjna rozumiana w tradycyjnych układach
hierarchicznych oraz zadaniowych odpowiadała trzem płaszczyznom funkcjonowania. Po
pierwsze, w sferze rozkazów (commands, directives and guidance), po drugie w sferze
wywiadu (intelligence - information about the adversary and the environment), po trzecie
w obszarze doktryn (doctrine - how you are going to do it)160. Uwarunkowania epoki
informacyjnej doprowadziły do głębokich zmian na każdym z tych odcinków. Informacja
przestała być jedynie metodą osiągania przewagi wojskowej, za to stała się sposobem
walki. Przeszła drogę od narzędzia wspomagającego linię frontu do czynnika
stanowiącego ten front. „Rozwój technologii przyczynił się do powstania ogromnej ilości
informacji czasu rzeczywistego, potencjalnie dostępnych dla wszystkich w każdym czasie
i miejscu. Poziom technologizacji służb wywiadowczych również podniósł się tak
znacząco, że osiągnął punkt, w którym decyzje informacyjne z poziomu życiu lub śmierci
są teraz podejmowane rutynowo przez komputery. Nawet na tym dość wczesnym
poziomie rozwoju epoki informacyjnej, poligon wojskowy jest przepełniony informacjami
różnego typu i znaczenia”161. Jak łatwo wyczuć, Alberts diagnozuje stan i szuka
158
Por. L. Ciborowski, Walka informacyjna, Toruń 1999; R.O., Keohane, Power and Governance in a Partially
Globalised World, Londyn 2002; P. Levinson, Miękkie ostrze. Naturalna historia i przyszłość rewolucji
informacyjnej, przeł. H. Jankowska, Warszawa 1999.
159
D.S. Alberts, Information Age transformation. Getting to a 21st century military, CCRP, Waszyngton 1996,
s. 29.
160
Tamże, s. 2.
161
Tamże, s. 31.
78
właściwego miejsca dla sfery militarnej w epoce informacyjnej162. Zastanawia się
i dochodzi do przekonania, że podobnie jak w kontaktach ekonomicznych, efektywność
działania zależy od umiejętnego korzystania z instrumentów informacyjnych. Transfer
informacji na odpowiednie odcinki działań, wariantowość danych, wiedza,
konkurencyjność to w epoce informacji terminologia odnosząca się do każdej sfery,
w tym militarnej. „Wraz z tym jak coraz więcej sytuacji będzie dla nas mniej
zrozumiałymi, nasza zdolność do ich rozumienia będzie coraz ważniejsza”163.
Nowy system wykreowany na drodze rewolucji wyrasta na ruinach poprzedniego,
początkowo redukuje jego znaczenie, by ostatecznie skruszyć jego fundamenty. Jednak,
jak podkreśla Alberts, nie unieszkodliwia go całkowicie. „Tak jak rewolucja przemysłowa
nie zabiła rolnictwa, ponieważ nadal musieliśmy jeść, tak rewolucja informacyjna nie
zabije przemysłu, bo przecież nadal potrzebujemy puszek i butelek by trzymać w ręku
piwo”164.
Podkreślenia wymaga fakt, iż Papp i Alberts są autorami ważnego z punktu
widzenia dochodzenia do ostatecznego kształtu epoki informacyjnej, podziału tejże epoki
na trzy etapy. Autorzy zaznaczają, że ostateczny kształt epoki jest wynikiem procesu.
Papp i Alberts podtrzymują wcześniej przyjętą i powszechnie obowiązującą w literaturze
chronologię zdarzeń. Próbują jednak odizolować z czasowego procesu taki konglomerat
cech jakościowych, który pozwala na przegrupowanie całości zjawiska.
Informacja, władza - odległości
Punktem wyjścia jest moment (rozumiany jako proces), w którym ludzkość
przekroczyła cywilizacyjny próg odległości pomiędzy poszczególnymi jednostkami. Papp
i Alberts wychodzą od ogólnej konstatacji. „W odniesieniu do wielu aspektów,
cywilizacja oparta jest na ludzkich potrzebach oraz zdolnościach do wymiany informacji”.
Komunikowanie się pomiędzy sobą i wymiana informacji, jak twierdzą, jest tak stara jak
sam człowiek. Jednakże, te procesy od wieków napotykały bariery wynikające
z odległości, czasu i miejsca. Sam historyczny czas rozwoju można zatem równie trafnie
definiować przez długość odcinków, które per saldo informacja musiała pokonywać. Ten
sam pakiet danych, który docierał od nadawcy do odbiorcy miesiącami w XII wieku (bądź
nie mógł dotrzeć z uwagi na ówcześnie nieprzekraczalne bariery, jak np. oceany) w XIX
wieku docierał po kilku tygodniach, na początku XX wieku przy szczęśliwym zbiegu
okoliczności w ciągu kilku dni, aktualnie może dotrzeć w czasie rzeczywistym.
162
Metody wykorzystania informacji na polu bitewnym są zawsze rozważane, co najmniej w kontekście
następujących kategorii zastosowania: (1) natura dostępnych informacji (nature of the available information),
(2) dynamizm rozpowszechniania informacji (dynamics of information dissemination), (3) wpływ informacji na
decyzje wojskowe (impact on military decision making), (4) podatność na zniszczenie systemów informacyjnych
(vulnerabilities arising from the information systems), (5) kwestie projektu i pozyskania (design and acquisition
issues). Szerzej na ten temat zob. D.S. Alberts, The Unintended Conseguences of Information Age Technologies,
NDU, Waszyngton 1996.
163
D.S. Alberts, Information…, s. 27.
164
The Information Age: An Anthology…, s. 10.
79
Papp i Alberts definiują epokę informacyjną przez pryzmat rozciągniętego w czasie
procesu, w którym odległości pomiędzy ludźmi zostały zredukowane do minimum.
Oczywiście bliskość, rozumiana jako zaprzeczenie odległości, oznacza tutaj ewentualną
możliwość zaistnienia transferu informacji. Za początek nowoczesnej rewolucji
informacyjnej (modern information revolution) autorzy przyjmują połowę XIX wieku.
Czas jest symptomatyczny. Jest to moment, w którym rozpoczął się proces radykalnego
i realnego minimalizowania informacyjnych odległości.
Redukowanie tego dystansu wiąże się z rozwojem cywilizacyjnym165. Zdecydowane
przyspieszenie miało miejsce w punkcie, który stanowi jednocześnie początek pierwszego
etapu według klasyfikacji zaproponowanej przez Papp’a i Alberts’a. „Pierwsza
nowoczesna rewolucja informacyjna rozpoczęła się w połowie XIX wieku i trwała około
100 lat. Był to okres, w którym udało się rozwinąć znacząco metody komunikacji.
Powstały takie urządzenia, jak: telegraf, telefon, czy radio. Wszystkie zmieniły nie tylko
sposoby komunikowania się, ale przede wszystkim ludzkie życie. W szczególności
w społeczeństwach przemysłowych zmieniło się podejście ludzi do siebie, sposób
nawiązywania i utrzymywania relacji na poziomie zawodowym, politycznym,
wojskowym, czy w sferze kontaktów zagranicznych. Różne wymiary tego wpływu
zadecydowały o tym, że zmieniła się struktura międzynarodowego systemu.”166.
Należy raz jeszcze podkreślić, że oto przełom przypadający na pierwszy podokres,
ludzkość zawdzięcza trzem urządzeniom. Pierwsze z nich, telegraf został zaprojektowany
przez amerykańskiego wynalazcę Samuela Morse’a. Mimo, że podobne urządzenie
zostało również opracowane w Wielkiej Brytanii, to właśnie Morse skonstruował
prototyp, który nie tylko przesyłał informacje, ale od razu konwertował je na zapis
papierowy. Swoją technologię opatentował w 1840 roku. Warto zapamiętać tę datę.
Później, w oparciu o grant w wysokości 30 tys. dolarów, przyznany mu przez
amerykański Kongres wybudował linię telegraficzną pomiędzy stołecznym
Waszyngtonem a Baltimore. 1 stycznia 1845 roku Morse wysłał demonstracyjną
wiadomość - What hath God wrought?. Tak rozpoczęła się nowa era w historii ludzkości
– era informacyjna. Rok później w Stanach Zjednoczonych było ponad 1500 km linii
telegraficznych. Większość powstała wraz z budową nowych połączeń kolejowych
i energetycznych. Z tego też względu, pierwszy krok rewolucji informacyjnej był swoistą
pochodnią rewolucji industrialnej. W 1851 roku sieć telegraficzna spięła ze sobą paryską
i londyńską giełdę. Największym wyzwaniem było połączenie najważniejszych ówcześnie
kontynentów. Kabel telegraficzny musiał być poprowadzony dnem oceanu. „Wysiłki
zmierzające do telegraficznego połączenia Europy i Stanów Zjednoczonych za pomocą
165
Historia zmniejszania się informacyjnego dystansu pomiędzy jednostkami jest ze wszech miar bogata, a jej
korzenie sięgają początków ludzkiej cywilizacji. Aby zredukować odległości i umożliwić przekazywanie
sygnałów ludzie sięgali po najróżniejsze instrumenty komunikacji. Wystarczy wspomnieć o bębnach,
pochodniach, sygnałach świetlnych, flagach, flarach, piktografach, kamiennych oznaczeniach, czy gołębiach
pocztowych, które po raz pierwszy wykorzystano w państwie króla Salomona 1000 lat przed Chrystusem.
Por. I. Ihnatowicz, Człowiek, informacja, społeczeństwo, Warszawa 1989; A. Appadurai, Nowoczesność bez
granic. Kulturowe wymiary globalizacji, przeł. Z. Pucek, Kraków 2005; H. Bull, The Anarchical Society:
a Study of Order in World Politics, Macmillan, Londyn 1977.
166
The Information Age: An Anthology…, s. 14.
80
kabla poprowadzonego po dnie oceanu trwały w latach 1850-1860. Pierwsza próba
nadania sygnału przeprowadzona w 1857 przez Cyrusa W. Fielda była nieudana.
Podobnie drugie podejście z 1858 roku. Dopiero trzecie zakończyło się sukcesem. Do
pierwszej poważnej awarii udało się przesłać ok. 700 wiadomości. Po wprowadzonych
ulepszeniach, swobodną wymianę komunikatów telegraficznych zapewniono po 1866
roku. Od tego czasu Europa i USA już nigdy nie zostały informacyjnie rozdzielone”167.
Choć telegraf z czasem tracił na znaczeniu, ze względu na swoją ograniczoną
funkcjonalność, do końca XIX wieku niemal wszystkie instytucje biznesowe,
administracyjne, rządowe zostały wyposażone w to urządzenie.
Ważniejszym, dającym szersze możliwości, wynalazkiem był telefon. Pomimo
kłopotów związanych z przypisaniem pierwszeństwa konstrukcji, nie ulega wątpliwości,
że telefon został opatentowany przez Alexandra Grahama Bella. „Bell uzyskał patent,
a w 1877 roku założył Bell Telephone Company. Dwadzieścia lat później firma zmieniła
nazwę na American Telephone and Telegraph Company (AT&T) i do dzisiaj pozostaje
w Stanach największym koncernem na rynku telefonicznym”168. Dla porządku, należy
dodać, że do wynalezienia telefonu istotnie przyczynili się także inni badacze, chwilę
uprzedzeni przez Bella w urzędzie patentowym: Antonio Meucci, Johann Philip Reis oraz
Elisha Gray. Telefon, by mógł w pełni zaprezentować swoje możliwości, potrzebował
jeszcze kilku ulepszeń, które nadeszły w chwilę potem. Thomas Watson wynalazł metodę
transmisji dźwięku (ludzkiego głosu) poprzez kabel elektroniczny. W 1877 roku Thomas
Alva Edison opatentował mikrofon węglowy, a w 1889 roku Almon Brown Strowger
wynalazł automatyczną centralę telefoniczną. W ciągu 25 lat telefon rozpowszechnił się
w Europie i w Ameryce Północnej. Tylko do 1990 roku, w Stanach Zjednoczonych było
ponad milion aparatów w użyciu.
Kolejny chronologicznie podokres nowoczesnej rewolucji informacyjnej, również
formułowany w przybliżeniu, trwał w przedziale czasowym między połową XX wieku
a latami osiemdziesiątymi. „W tym czasie takie narzędzia, jak telewizja, komputery,
satelity połączyły świat ze sobą na dobre, w skali nigdy wcześniej nie występującej.
Podobnie jak poprzednie urządzenia, te również zmieniły nie tylko możliwości
komunikacyjne ale także sposób życia ludzi i system relacji międzynarodowych”169.
Drugi etap nowoczesnej rewolucji technologicznej również miał swoje wynalazki.
Papp i Alberts wspominają o pierwszej generacji komputerów, telewizji, oraz inwazji
kosmosu (satelity, promy kosmiczne, nawigacja). Ponownie, w sposób zasadniczy udało
się zmniejszyć czas i odległości między ludźmi. Widoczną różnicą, w stosunku do
pierwszego okresu rewolucji, był wpływ jaki nowe technologie miały na środowisko
funkcjonowania społecznego. Dopiero drugi etap w sposób rewolucyjny zmienił
codzienne życie człowieka, formy wykonywania pracy, stosunki ekonomiczne,
polityczne, międzynarodowe.
167
Tamże, s. 17.
Tamże, s. 18.
169
Tamże, s. 14.
168
81
W pierwszej fazie tego podokresu najistotniejszą rolę odegrał rozwój telewizji. Papp
i Alberts, jak mantrę powtarzają przykład debaty Kennedy-Nixon. „Polityczna rola
telewizji rosła równie intensywnie. Do 1960 roku, telewizja stała się najpotężniejszym
medium w Stanach Zjednoczonych. Jej znaczenie urosło do tego stopnia, że to właśnie
dzięki niej nowym ówcześnie prezydentem został John F. Kennedy po tym jak wygrał
telewizyjną debatę z Richardem Nixonem”170. Oczywiście, najważniejszym instrumentem
drugiej fazy rewolucji, momentem zwrotnych w historii całej epoki informacyjnej, było
wprowadzenie na rynek komputerów171. Początkowo, mało wydajne i o ogromnych
170
Tamże, s. 24.
W 1822 roku Charles Babbage rozpoczął prace nad skonstruowaniem urządzenia mogącego rozwiązywać
równania różniczkowe o nazwie Difference Engine. Postanowił jednak rozszerzyć zakres prac i zbudować
matematyczne urządzenie uniwersalne, nazywając je maszyną analityczną (do złudzenia przypominała
współczesne komputery cyfrowe). Z racji ówczesnego poziomu techniki, pełna realizacja tego genialnego
projektu okazała się być niemożliwa. Pod koniec wieku Herman Hollerith zbudował pierwsze na świecie
urządzenie do przetwarzania danych zebranych w oparciu o spis ludności Stanów Zjednoczonych,
przeprowadzony w roku 1890. Następnie udoskonalił urządzenie poprzez zastosowanie automatycznych
podajników kart. W 1833 roku niemiecki inżynier Konrad Zuse zbudował komputer Z1, oparty na przekaźnikach
z binarnego systemu liczbowego (a nie dziesiętnego). Wersja Z3 tego komputera była już w pełni funkcjonalnym
automatem liczącym. W 1938 roku Wiliam Hewlett i David Packard założyli firmę HP w garażu w Palo Alto
w Kalifornii, późniejszej dolinie krzemowej. Pierwszy nowoczesny komputer elektroniczny został złożony
w 1939 roku przez Johna Atanasoffa, konstruktora urządzeń do przetwarzania i rejestrowania danych na
Uniwersytecie w Iowa. Brytyjski matematyk Alan Turing kontynuował prace nad urządzeniem, opracowując
model Colossus, pierwszy działający cyfrowy komputer, którego zadaniem było łamanie kodów niemieckich
urządzeń szyfrujących w trakcie wojny. Na fali osiągnięć czasów II wojny światowej, nastąpił rozwój maszyn
liczących w okresie powojennym. Znaczącą postacią był John von Neumann, węgierski matematyk pracujący
w USA, który w roku 1945 opublikował raport przedstawiający projekt uniwersalnego komputera, znanego pod
nazwą maszyna z Princeton. Jeszcze w roku 1945 rozpoczęto prace nad realizacją maszyny von Neumanna urządzenia o nazwie EDVAC. Zanim ukończono prace nad konstrukcją pierwszego EDVAC’a, w 1946 roku
inżynierowie z Uniwersytetu w Pensylwanii zademonstrowali działanie maszyny ENIAC, pierwszego
elektronicznego komputera ogólnego zastosowania. Twórcy „Elektronicznego, Numerycznego Integratora
i Komputera” J. Mauchly i I. Eckert z Uniwersytety w Pensylwanii opracowali urządzenie, które zajmowało
powierzchnię 140 m2, ważyło 27 ton, i mierzyło 5,5 na 24,4 metra. Komputer miał zainstalowanych 18000 lamp
elektronowych, 1500 przekaźników i pobierał prąd elektryczny o mocy 150 kW, co każdorazowo przy jego
uruchomieniu, skutkowało przerwami w dostawie prądu do domostw w całej Filadelfii. Powstanie jego
ulepszonej wersji – MANIAC było wynikiem obliczeń Polaka Stanisława Ulama, który udowodnił, że kalkulacji
potrzebnych dla opracowania bomby atomowej, a później również bomby termojądrowej, nie da się wykonać
przy pomocy ENIACA. W tym samym roku, Frederic Williams angielski profesor na Uniwersytecie
w Manchesterze, opatentował pamięć operacyjną opartą na lampach elektronowych, a Walter Brattain, William
Shockley i John Bardeen z AT&T Bell Telephone Laboratories wynaleźli tranzystor (za co później zostali
wyróżnieni nagrodą Nobla). Tranzystor okazał się być krokiem milowym. Posiadał takie same właściwości jak
lampa elektronowa, z tą różnicą, że był szybszy o ponad milion razy, rzadziej ulegał uszkodzeniu, zużywał mniej
energii i emitował mniej ciepła. W 1948 roku IBM przedstawił model 604, który potrafił już przeczytać kartę,
przeprowadzić do 60 operacji w ciągu 80 milisekund. Ten sam producent następnie wprowadził SSEC (Selective
Sequence Electronic Calculator) - pierwszy kalkulator, który wykonywał instrukcje krok po kroku i mógł
dostosowywać działanie programu, w zależności od wcześniej uzyskanych rezultatów. W tym samym roku
Mauchly wynalazł Short Code, pierwszy międzynarodowy język programowania wysokiego poziomu, a niewiele
później wraz z Eckertem zbudował BiNAC, komputer przeznaczony dla amerykańskich sił powietrznych. Rok
1948 to również czas, w którym M. Wilkes i jego współpracownicy z Uniwersytetu w Cambridge skonstruowali
urządzenie EDSAC (Electronic Delay Storage Automatic Computer), pierwszy w pełni skalowany komputer.
Kolejne były już coraz bardziej zaawansowane, a ich opracowywanie odbywało się w różnych częściach świata,
w tym Polsce (komputery Odra). Ostatnim przełomem było urządzenie o nazwie Cray – 1. Pierwszy superszybki
komputer nowej generacji, który w odróżnieniu od starszych poprzedników (które działały na lampach
elektronowych, tranzystorach lub układach scalonych), został wyposażony w układy wielkiej skali integracji
(VLSI). Pierwszy Cray-1 został zainstalowany w Los Alamos w 1976 roku. Szerzej na ten temat: E. Bendyk,
ENIAC, pradziadek laptopa, Niezbędnik Inteligenta, Cywilizacja 2.0 Świat po rewolucji informatycznej,
Polityka, Wydanie Specjalne, nr 8/2011, s. 10-11.
171
82
rozmiarach, wykorzystywane dla celów wojskowych, z czasem przekształciły się
w podręczne zestawy osobiste. „Mimo, że komputery pierwszej generacji były znaczącym
krokiem naprzód, temperatura jaką wytwarzały i miejsce jakie zajmowały były poważnym
problemem. Przełomem stało się wynalezienie w 1947 roku tranzystorów przez zespół
inżynierów składający się z Williama Shockley, Waltera Brattain oraz Johna Bardeen.
Tranzystory stały się podstawą, na której oparta była konstrukcja komputerów drugiej
generacji, powstających w latach ’50 oraz ’60. Były szybsze, mniejsze, bardziej wydajne
i się nie przepalały. Trzecia generacja komputerów była wynikiem nagłego przyspieszenia
technologicznego. Unikalna współpraca pomiędzy amerykańskim Departamentem
Obrony oraz przemysłem komputerowym doprowadziła do wytworzenia niespotykanego
wcześniej poziomu innowacyjności technologicznej”172.
Proces doskonalenia technologicznego komputerów oraz ich miniaturyzacji trwał
mniej więcej do lat osiemdziesiątych, czyli do momentu definiowanego przez Pappa
i Albertsa, jako wejście w trzeci okres rewolucji. Wtedy właśnie, dokładnie w 1981 roku
na rynek wszedł produkt firmy Apple (pomysł właściciela spółki i późniejszego guru
przemysłu komputerowego Steve’a Jobsa), pierwszy powszechnie użytkowany komputer
osobisty (personal komputer - PC)173. Apple I i jego następca Apple II sprzedawane były
wraz z prostym edytorem tekstów – AppleWrite oraz arkuszem kalkulacyjnym VisiCalc.
W międzyczasie, na rynek swój produkt wprowadził największy ówcześnie koncern
informatyczny - IBM, który czerpiąc z architektury swojego konkurenta (plany
konstrukcji PC sprzedał do IBM mało wtedy znany Bill Gates, który był jednym
z podwykonawców Apple II) zaprezentował komputer osobisty IBM PC/XT, od którego
wywodzi się cała rodzina późniejszych komputerów klasy PC. Nie trzeba dodawać, jak
wielką karierę zrobiły komputery osobiste.
Gwoli uzupełnienia należy podnieść, że badacze dostrzegają bezpośrednią zależność
pomiędzy ilościową oraz jakościową zmianą w transmisji i przepływie danych
w przestrzeni społecznej (w tym również w przestrzeni ponad granicami politycznymi),
a takimi wydarzeniami, jak powstanie Wspólnoty Europejskiej (późniejszej Unii
Europejskiej), zaistnienie Północnoamerykańskiego Układu Wolnego Handlu (North
American Free Trade Agrement- NAFTA) pomiędzy Kanadą, USA i Meksykiem,
utworzenie układu Mercosur – Wspólnego Rynku Południa (Mercado Comun del Sur), do
którego należą: Argentyna, Brazylia, Paragwaj, Urugwaj, zawiązanie paktu APEC Wspólnota Gospodarcza Azji i Pacyfiku (Asia-Pacific Economic Co-operation) i innych
inicjatyw ponadnarodowych (a także upadek Związku Radzieckiego). Papp i Alberts
stawiają następującą diagnozę. „Na poziomie systemowym, zindustrializowany Zachód,
ze swoją zdolnością do uzyskania przewagi technologicznej, dzięki rewolucji
informacyjnej i komunikacyjnej, był w stanie wytworzyć pole niesamowitej rywalizacji
w tym zakresie ze Związkiem Radzieckim i jego stronnikami. Dla przykładu, w ZSRR
172
The Information Age: An Anthology…, s. 21.
Warto wspomnieć o polskim akcencie. O miano jednego z pierwszych komputerów osobistych, do dziś
walczy zapomniany, podobnie jak niegdyś Enigma, komputer o nazwie K-202 stworzony przez Jacka
Karpińskiego, wrocławskiego inżyniera informatyka założyciela Polskiego Towarzystwa Informatycznego.
173
83
w 1978 roku, w użyciu było ok. 25 tys. komputerów, podczas gdy, w tym samym czasie
w Stanach Zjednoczonych ponad 250 tys. Do 1988 roku Związek Radziecki dysponował
liczbą 150 tys. komputerów. W USA wtedy w użyciu było 40 milionów komputerów. Co
więcej, ZSRR nie był w stanie, z uwagi na system ekonomiczno-polityczny, inkorporować
dobrodziejstw wynikających z sieciowości i interoperacyjności. Byłoby to ideologicznym
uderzeniem w system centralnie sterowany. Dalsze oddalanie się od światowej czołówki
technologicznej tylko pogrążyło ten kraj i uniemożliwiło pełną partycypację
w korzyściach płynących z rewolucji informacyjnej. Los był już przypieczętowany.
Związek Radziecki musiał upaść, albowiem nie był w stanie (z przyczyn politycznosystemowych) wytrzymać rywalizacji z galopującymi gospodarkami opartymi na
innowacyjności technologicznej”174. Losy świata mogły się potoczyć zupełnie inaczej.
Zwycięstwo technologiczne zachodu pozwoliło, jednak narzucić jego standardy
kulturowe, ekonomiczne, system prawny, obyczaje, wreszcie ustrój polityczny.
Ostatni z etapów w nomenklaturze autorów rozpoczyna się w latach
osiemdziesiątych i trwa aż do wydania antologii epoki informacyjnej. Papp i Albert
podkreślają, że sekwencyjnie ostatni cykl, nosi w sobie cechy systemu ugruntowującego
swoją strukturę. Zaawansowane technologie informacyjne są już w użyciu, ale dopiero
w tym okresie następuje ich rozpowszechnienie. Technologicznie epoka informacyjna
została już wdrożona w trakcie drugiego podokresu, ale dopiero teraz można mówić
o efekcie skali.
Dwa ostatnie okresy z wykresu Papp’a i Alberts’a, w przybliżeniu odpowiadają
przestrzeni czasowej, która w świetle definicji większości innych badaczy stanowi epokę
informacyjną (tutaj „właściwą epokę informacyjną”). Jak podsumowują autorzy, „ten
150-letni okres może być ilustrowany, jako nieustanny proces rozwijania informacyjnej
rewolucji, z trzema wyraźnymi podokresami, lub też jako trzy okresy – każdy z nich na
tyle istotny by móc mówić o rewolucji ”175. Wszystkie trzy okresy wpływały bezpośrednio
na model sprawowania władzy, zmieniający się wraz z rozwojem epoki informacyjnej.
Cyberpower
Pojęcie cyberpower literalnie zwraca uwagę na lokalizację czynnika władzy w epoce
informacyjnej. Jego powodzenie jest bezpośrednio skorelowane z poziomem wdrożenia
relacji sieciowych, które rozbiły dotychczasowe struktury, w tym struktury władzy.
Idea cyberpower jest zaiste prosta i niezwykle libertyńska w swojej naturze. Chodzi
o możliwość wybierania własnego rządu – choose your government. „Idea wybieralności
rządu nie jest, oczywiście nowa. Jeżeli nie podoba ci się prawo w Kalifornii, w każdej
chwili możesz się udać do Reno, aby tam wziąć ślub, rozwieść się lub zażyć uciech
hazardu. Z kolei do Meksyku by kupić taniej lekarstwa, niedopuszczone przez władze
federalne. Na Florydę aby korzystniej zbankrutować”176. Epoka informacyjna przyczyniła
174
The Information Age: An Anthology…, s. 30.
Tamże, s. 14.
176
Tamże, s. 191.
175
84
się do erupcji zachowań o charakterze cyberpower. Skutkiem jest pełna różnorodność
w zakresie możliwości i form wyboru własnego rządu (według autorskiej terminologii).
Wybór miejsca płacenia podatków, rachunku bankowego, ubezpieczyciela, waluty
transakcji, wybór szerokiej palety usługodawców na całym świecie (trade commerce),
turystyka aborcyjna, farmacja on-line (korzystanie z usług medycznych w dowolnym
miejscu). Nie można nie zgodzić się z opinią autorów. „Stara zabawa w wielkie obietnice
składane przed wyborami, wkrótce może się skończyć. Obywatele głosują teraz
nieustannie, przy pomocy kart do głosowania, które wypełniają, poprzez swoją aktywność
w Londynie, Bonn czy Tokio”177. Na co dzień, poprzez przeróżne decyzje, jest się
podporządkowanym całej gamie różnych instytucji prywatnych i publicznych
o charakterze quasi władzy, której jednak nie mają już charakteru narodowego.
W Stanach Zjednoczonych, w których transakcje cyfrowe dominują i ilościowo wyparły
transfery fizyczne, już pod koniec lat dziewięćdziesiątych, 36 % serwerów znajdowało się
poza granicami kraju. Warto zacytować opinię Lowella Bryan i Diana Farrell z McKinsey
& Co. „Ogromna mobilność prywatnego kapitału, w dużym stopniu ogranicza tradycyjną
władzę krajową w skali makroekonomicznej. Planiści od budżetów krajowych stali się
kimś w rodzaju pracowników bibliotek. Oni nie organizują sił ekonomicznych, lecz
jedynie na nie reagują”178. Sankcje tradycyjnej władzy niewiele znaczą jeżeli w miejscu
dokonywania transakcji, one nie obowiązują. I nie chodzi jedynie o najczęściej zakazane
usługi seksualne, pornografię179, hazard czy sprzedaż narkotyków. Chodzi o świadomość
niemal nieograniczonych możliwości. Jedyny warunek to dostęp do informacji. „Sieć
zorganizuje marketing i płatność. Federal Express resztę dostarczy”180.
2.5. Marshall McLuhan: w kręgu koncepcji środków przekazu stanowiących
przedłużenie człowieka w ramach globalnej struktury informacyjnej
Ostatnią ale nie najmniej znaczącą (last but not least) postacią po poglądy, której
sięgam w przeprowadzanej w tym miejscu pracy rekonstrukcji teoretycznych koncepcji,
które same w sobie stanowią przyczynek do spotkania zmieniającej się władzy publicznej
z nabierającą nowej tożsamości informacją, jest kanadyjski teoretyk literatury
anglosaskiej Marshall McLuhan, który w porównaniu do innych badaczy epoki
informacyjnej, zrobił za życia największą karierę. McLuhan, był postacią niezwykle
barwną, wywołującą liczne kontrowersje w środowisku naukowym, które sceptycznie
patrzyło zarówno na jego osobę (wpisał się w zapotrzebowanie ówczesnej pop kultury),
jak i jego twórczości, kpiącej z naukowej wartości języka pisanego. W dorobku
McLuhana (w tym m.in. The Mechanical Bride – 1951; The Gutenberg Galaxy –1962;
177
Tamże, s. 196.
Tamże, s. 192.
179
W sytuacji znaczących różnic konstrukcji norm prawnych w poszczególnych krajach, np. w przypadku
pornografii, prostytucji czy aborcji, rządy krajowe pozostają całkowicie bezradne. Jeżeli obywatelowi nie
odpowiadają regulacje panujące w jego kraju, jeszcze w tym samym dniu może je obejść wyjeżdżając do innego.
Zob. The Information Age: An Anthology…, s. 195.
180
Tamże, s. 194.
178
85
Understanding Media. The Extension of Man – 1964; From Cliché to Archetype – 1970)
na szczególną uwagę zasługują dwa uzupełniające się wzajemnie dzieła: „Galaktyka
Gutenberga” oraz „Zrozumieć media. Przedłużenie człowieka”, które materializują
naukowe ambicje autora.
Nie sposób pojąć McLuhana, sposobu konstruowania myśli, języka komunikacji
z czytelnikiem, bez uprzedniego zapoznania się z jego życiorysem (sprzed wydania
dwóch dzieł). Wcześniejsze doświadczenia McLuhana dość nietypowo ukształtowały go
jako badacza zjawisk społecznych. Ten profesor literatury angielskiej, opublikował
książkę „Zrozumieć media. Przedłużenie człowieka”, w wieku pięćdziesięciu dwóch lat
(mając już całkowicie ukształtowane poglądy), co utorowało mu drogę do późniejszej roli
autorytetu w swojej dziedzinie.
U McLuhana imponuje wielobarwność i wielość przykładów (przeważnie
literackich), którymi autor wyjątkowo swobodnie operuje. Porównania, egzemplifikacje,
metafory mają dowodzić założonym przez McLuhana tezom. Niezliczona ilość
błyskotliwych odniesień do literatury światowej, ich zasięg, dobór, wreszcie analiza robią
wrażenie. Styl oratorski (wykorzystywany instrumentalnie) choć imponuje, niekiedy
jednak bywa przesadzony, nieugruntowany na solidnych podstawach logicznych
i naukowych - co było jednym z głównych zarzutów wobec McLuhana. Lewis H. Lapham
wyraził w tym zakresie opinię. „Myśl McLuhana – raz błyskotliwa, raz niejasna – ma
cechy właściwe epistemologii, które przypisuje on elektrycznym środkom przekazu, czyli
nieliniowość, powtarzalność, nieciągłość, intuicyjność, posługiwanie się analogią, a nie
kolejnymi argumentami. Wychodząc z założenia, że stajemy się tym na co patrzymy, oraz
że kształtujemy nasze narzędzia, a potem one kształtują nas, McLuhan poddaje analizie
dyktaty dwóch rewolucji technicznych, które obaliły ustalony porządek polityczny
i estetyczny: pierwszy w połowie XV wieku, polegającej na wynalezieniu ruchomej
czcionki, co zachęciło ludzi do wyrażania swoich myśli w równych rzędach i do
przedstawiania swojego postrzegania świata w formie pasującej do wizualnego porządku
zadrukowanej strony; drugiej, od końca XIX wieku, polegającej na odkryciu nowych
zastosowań elektryczności (telegraf, telefon, telewizja, komputery itd.), dzięki którym
ludzie nauczyli się przekształcać swoje postrzeganie świata w sposób odpowiadający
protokołom cyberprzestrzeni. Treść podąża za formą, a rewolucyjne rodzaje techniki
doprowadzają do powstania nowych struktur odczuwania i myślenia”181.
McLuhan był niewątpliwie podziwiany i wymieniany, w czasie swojej największej
glorii, jednym tchem obok Einsteina, Darwina czy Freuda. Postacie świata kultury, jak
Woody Allen czy Andy Warhol, uwieczniły go we własnych dziełach artystycznych.
Zawiązało się coś na kształt masowego ruchu społecznego uwielbienia McLuhana,
entuzjazm, moda (w środkach masowego przekazu) na McLuhana. Ukuło się nawet
pojęcie „macluhanizm” – termin passe-partout, wykorzystywany do różnych celów, za
pomocą którego można było wyjaśniać wszelkie, trudne do wyjaśnienia, konstrukcje
społeczne. W razie braku pewności co do przyczyn określonych zjawisk wystarczyło
181
L.H. Lapham - wstęp do M. McLuhan, Zrozumieć media. Przedłużenie człowieka, Warszawa 2004, s. 17.
86
zaprosić samego autora bądź wykorzystać puentę wypływającą z teorii McLuhana182.
Warto zauważyć, że to właśnie McLuhan dał początek powszechnemu zastosowaniu,
takich terminów, jak: mass media, globalna wioska czy wiek informacji.
Krzysztof Teodor Toeplitz, w 1974 roku, w słowie wstępnym do książki Jonathana
Millera „Spór z McLuhanem”, w następujących frazach odnosił się do tego zjawiska.
„Marschall McLuhan stał się nie tylko wielką modą intelektualną, ale również rodzajem
superarbitra we wszystkich problemach dotyczących przyszłości, nowoczesności
i nadchodzącej epoki środków elektronicznych. Nie tylko książki McLuhana rozchodzą
się w wielkich nakładach i są natychmiast skwapliwie omawiane przez setki
komentatorów i nie tylko jego poglądy stały się przedmiotem wykładów uniwersyteckich
na wielu uczelniach Stanów Zjednoczonych i Europy Zachodniej. Kiedy we wrześniu
1973 roku wielki magazyn tygodniowy Newsweek uznał za właściwe poświęcić swoją
cover story zadziwiającej karierze, jaką zrobiły spodnie typu blue-jeans, produkowane
przez firmę Levi’s, zwrócono się nie do kogo innego, ale właśnie do McLuhana, aby jako
koronny świadek skomentował źródła tego zjawiska. A jest to przecież jeden z wielu
podobnych przykładów świadczących o wyjątkowej pozycji, jaką zajmuje bohater książki
Milera w kulturze współczesnej. McLuhan mówi o spodniach, o samochodach,
o telewizji, o młodzieży i konflikcie pokoleń i wszystko wskazuje na to, że został on
uznany za jednego z tych ludzi, którzy trzymają w swoim ręku klucz do zagadek, jakie
niesie nam czas teraźniejszy oraz nadchodząca przyszłość naszej planety. Jeszcze
niedawno taką rolę zwykło się przypisywać wielkim uczonym, jak Albert Einstein, lub
wielkim myślicielom, jak Bertrand Russel. Tylko, że ani Alberta Einsteina, ani Bertranda
Russella nikt nie pytał o spodnie”183.
Władza mass mediów – przedłużenie człowieka
McLuhan opracował koncepcję, według której wszelkie środki masowej
komunikacji (przekazywania informacji) są de facto przedłużeniem biologicznych
zmysłów człowieka. Nadto, dokonał podziału tych środków przekazu na zimne (cool)
oraz gorące (hot). Badacz był nieskrywanym sympatykiem nowoczesnych środków
komunikacji, gorącym sprzymierzeńcem mass mediów. Z ich pojawieniem i rozwojem
wiązał ogromne nadzieje.
182
W 1963 roku zainicjowano na Uniwersytecie w Toronto, specjalnie ze względu na osobę McLuhana, autorski
program poświęcony kulturze, komunikacji i technologii (McLuhan Program in Culture and Technology). Tak
powstała słynna szkoła komunikacji w Toronto. McLuhan stworzył z Centrum Kultury i Technologii prężny
ośrodek otwarty na wszelkie innowacje, przyciągający badaczy z całego świata. Po śmierci McLuhana w 1980 r.
planowano zamknąć Centrum, ale po fali krytyki wznowiono projekt: Program in Culture and Technology.
Pierwszym dyrektorem wskrzeszonego Centrum został profesor nauk kognitywistycznych David R. Olson,
następnie w latach 1983-2008 profesor romanistyki Derrick de Kerckhove, a obecnie Programem, który od 1994
roku został włączony do Wydziału Studiów Informacyjnych Uniwersytetu w Toronto, kieruje zespół
specjalistów. Najbardziej znane postacie naukowe związane z tzw. Centrum McLuhana to m.in.: wspomniany
Derrick de Kerckhove, a także Denis McQuail, Don Tapscott, Robert K. Logan, Jean Baudrillard, Neil Postman,
Barry Wellman oraz Manuel Castells. Por. D. De Kerckhove, McLuhan and the Toronto School of
Communication, Canadian Journal of Communication 1989, tom 14, nr 4; M. Wieczorek-Tomaszewska, Szkoła
Toronto dawniej i dziś, Kraków 2010.
87
McLuhan twierdził, że rewolucja technologiczna, w zakresie przekazu informacji,
prawdziwie odmieni człowieka, przywróci jego naturalność, urzeczywistni jego powrót do
korzeni, do jego wrodzonych instynktów i zachowań. McLuhan był przekonany, że
nowoczesne środki komunikacji stanowią czynnik, który wreszcie wyzwoli człowieka
z zamknięcia i niewoli, w której tkwił od lat. Autor nie mógł odżałować tego, że przez tak
długi okres czasu, ludzkość była cywilizacyjnie więziona faktem dysponowania właściwie
jednym narzędziem przekazywania komunikatów na dalsze odległości. Tekst pisany,
któremu McLuhan przypisywał wszelkie winy, doprowadził (według badacza) do
tragicznego zniekształcenia społeczeństw. Jednowymiarowość, jednoformatowość,
analityczność, samotność, refleksyjność pojedynczego instrumentu zmysłowego, odejście
od instynktu, uczucia, odruchu, energii (korzystania z pozostałych zmysłów) zaburzyła
prawdziwy charakter człowieka.
McLuhan, również jest autorem historycznego podziału cywilizacji – klasyfikacji
według której pojawia się epoka informacyjna184 (co jest ważne, biorąc pod uwagę czasy,
w których wprowadził taką nomenklaturę). Kanadyjczyk zaproponował dywersyfikację
rozwoju cywilizacyjnego ze względu na charakterystykę i kształt środków przekazu.
Wyróżnił trzy okresy: oralny, druku, elektroniczny.
Pierwszy okres obejmował czasy sprzed wynalezienia druku przez Gutenberga,
druga epoka to okres panującego czytelnictwa (racjonalności, logiczności,
syntetyczności), trzeci etap cywilizacyjnego rozwoju to zapanowanie elektronicznych
form przekazu z telewizją na czele. Podział McLuhana korespondencyjnie można
skonfrontować z klasyfikacją zaproponowaną przez Papp’a oraz Alberts’a, z tym
zastrzeżeniem, że pierwsza faza epoki informacyjnej amerykańskich badaczy
czasoprzestrzennie wpisuje się w początek ery informacyjnej McLuhana. Warto
zaznaczyć także, że etap formowania się tzw. globalnej wioski opisywany przez
McLuhana odpowiada wejściu w okres rzeczywistej epoki informacyjnej Castellsa.
Wreszcie, epoka druku to czas największego rozkwitu przestrzeni publicznej
(racjonalnego dyskursu wolnych obywateli) Habermasa, natomiast początek upadku tej
183
J. Miller, Spór z McLuhanem, Warszawa 1974, s. 5-6.
Innym przykładem zastosowania dyferencjacji jest podział zaproponowany przez Alvina Tofflera,
amerykańskiego badacza zjawisk socjologicznych i futurologa żydowskiego pochodzenia, który pisał o trzech
falach rozdzielających historię ludzkiej cywilizacji (zbieżnie pokrywających się również z partycją McLuhana).
Toffler, holistycznie rozpatrując historię ludzkości, wydzielił trzy następujące po sobie fale cywilizacyjne.
Pierwsza - agrarna – zaczynająca się wraz z okiełzaniem przez człowieka technik uprawy ziemi, hodowli
zwierząt, jak również upowszechnieniem osiadłego (gospodarskiego) tryby życia. Druga fala – przemysłowa –
związana z wynalazkiem druku (podstawowa zbieżność z podziałem McLuhana) i maszyny parowej skutkowała
nastaniem epoki industrialnej, w której dominował rozwój nowych środków transportu, mechanizacji życia
i warunków pracy. Trzecią falę, zdaniem Tofflera nadal występującą, należy łączyć bezpośrednio z wdrożeniem
nowych technologii umożliwiających nieograniczoną w czasie oraz przestrzeni komunikację. Konsekwencje
stosowania nowych instrumentów przekazywania informacji są widocznie w każdym elemencie ludzkiej
aktywności. Trzecia fala, według badacza, oznacza odejście od pracy mechanicznej oraz zwiększenie roli usług
świadczonych w oparciu o wiedzę, wymianę informacji, a także innowacyjność. Trzeci fala, zdaniem Tofflera
jest nadal na etapie rozwoju. Najważniejsza jest teza o zachodzeniu na siebie różnych form i faz
cywilizacyjnych. Według autora zjawisko to przybiera na sile zwłaszcza w ostatnim półwieczu, kiedy to
nastąpiło ogromne przyśpieszenie rozwoju technologicznego i wciągnięcie niemal wszystkich krajów w wir
gospodarki światowej. Por. A. Toffler, Trzecia Fala, Warszawa 1997; A. Toffler, Budowa Nowej cywilizacji.
Polityka trzeciej fali, Poznań 1996.
184
88
przestrzeni to początek masowego zastosowania elektronicznych środków przekazu
McLuhana.
Najbardziej znamiennym elementem teorii McLuhana jest jego stanowisko
w odniesieniu do epoki druku, której przypisuje całą serię negatywnych konsekwencji
społecznych. McLuhan oskarża epokę oświecenia o doprowadzenie do wyobcowania
społecznego, rozczłonkowanie oraz indywidualizację jednostki. Badacz argumentuje, że
właśnie wtedy doszło do rozerwania naturalnych więzów wspólnotowych, spontanicznych
kontaktów, rozbicia i fragmentaryzacji wspólnot, a w rezultacie do promocji samotnictwa
i wyniszczającej rywalizacji. To co najgorsze, według McLuhana, miało miejsce w czasie
pomiędzy wynalezieniem ruchomej czcionki, a odkryciem światła elektrycznego przez
Thomasa Edisona. Gniew McLuhana dobrze wyraża opis Jana Kłusa: „kanadyjski badacz
mediów tym razem epokę druku (pisma) oskarżał o fragmentaryzację człowieka,
o hipertrofię lewej półkuli mózgu (odpowiedzialnej za myślenie logiczne) kosztem prawej
półkuli mózgu (wyobraźnia i myślenie twórcze)”185. Epokę czytelnictwa, druku,
logiczności, racjonalności, pozytywizmu będącą rezultatem wynalazku Gutenberga,
McLuhan sprowadza do poziomu tzw. mechaniczności.
Ułaskawieniem są nowe formy komunikacji elektronicznej. Nowe środki przekazu
(nowe metody przedłużania) wyzwalają człowieka z kajdan druku. Przechodzenie od form
mechanicznych do form elektronicznych zmienia, po latach niewoli, w sposób
rewolucyjny, perspektywę społeczną – pisał. Elektryczny kontekst technologiczny
błyskawicznie transformuje zjawiska eksplozyjne w konstrukcje implozyjne. McLuhan
wyjaśnia to następująco: „chodzi raczej o to, że wszyscy w tym świecie musimy żyć
w wielkiej bliskości wywołanej elektrycznym angażowaniem się w życie innych. (...)
Suwerenność wydziałów uniwersyteckich zniknęła tak szybko jak suwerenność narodów
w warunkach elektrycznego przyspieszenia. Obsesja na punkcie starych wzorców
mechanicznej jednokierunkowej ekspansji od punktu centralnego ku obrzeżom nie ma już
zastosowania w naszym elektrycznym świecie. Elektryczność nie centralizuje,
a decentralizuje. Przywodzi to na myśl różnicę między siecią kolejową a siecią
elektryczną. Pierwsza z nich wymaga krańcowych punktów linii kolejowej i dużych
ośrodków miejskich. W przypadku drugiej, energia elektryczna, dostępna na równych
zasadach zarówno w wiejskim domu, jak i apartamencie reprezentacyjnym działa tak, że
każde miejsce staje się punktem centralnym i nie są potrzebne duże skupiska ludzkie”186.
Opis McLuhana można swobodnie traktować jako wyjaśnienie fundamentów
konstrukcji epoki informacyjnej, którą autor ogniskuje wokół elektryczności oraz
bazujących na niej nowoczesnych środkach komunikacji. Na podstawie tej diagnozy autor
wyprowadził kilka wniosków o charakterze czysto socjologicznym, niezwykle ciekawych
z punktu widzenia zmian modeli rządzenia w epoce informacyjnej. „Teorię mediów
McLuhana można sprowadzić do dziesięciu najważniejszych tez:
1. Środki przekazu są przedłużeniem człowieka.
185
J. Kłos, Pomiędzy determinizmem a indeterminizmem [w:] Definiowanie McLuhana. Media a perspektywy
rozwoju rzeczywistości wirtualnej, red. M. Sokołowski, Olsztyn 2006, s. 16.
186
M. McLuhan, Zrozumieć media. Przedłużenie człowieka, Warszawa 2004, s. 73.
89
2.
Środki przekazu występują zawsze parami, nowy środek przekazu zawsze
zawiera w sobie stary (zgodnie z założeniem, że treścią pisma jest mowa,
a filmu powieść).
3. Istnieją wyjątki od tej reguły – treścią mowy są myśli, i na tym kończy się
łańcuch zależności, podobnie jest ze światłem elektrycznym.
4. Media są podstawowym czynnikiem wszelkich zmian, dlatego też głównym
zadaniem każdego teoretyka powinno być badanie wpływu mediów.
5. Nowy środek przekazu nie zastępuje starego, ale go uzupełnia.
6. Podział na media gorące i zimne.
7. Odniesienie do mitu Narcyza jako ilustracji koncepcji przedłużenia człowieka.
8. Media nie tylko przedłużają, ale amputują nasze organy (...).
9. Istotny wpływ mediów na wszystkie dziedziny życia społecznego, kulturalnego
i psychicznego.
10. Przekształcenie świata pod wpływem nowych środków przekazu
i hybrydyzacja kultur”187.
Automatyzacja rysuje przed człowiekiem nowe szanse. Pojawia się „nowa – stara”
przestrzeń do zagospodarowania – pole zablokowane uprzednio epoką mechanizacji.
Chodzi o odkrycie człowieka na nowo. Automatyzacja wprowadziła nowe rozdanie kart,
świeże podejście do stosunków międzyludzkich ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Nowy podział środków produkcji, nowe warunki pracy, nowe uwarunkowania rodzinne,
kulturowe, wreszcie nowe formy władzy i rządzenia.
Zarówno w sensie funkcjonalnym, jak i praktycznym, według McLuhana, środek
przekazu sam jest przekazem (the medium is message)! Innymi słowy, treść podąża za
formą i ją warunkuje. Należy podkreślić, że jest to jedna z najpoważniejszym tez
badawczych McLuhana, de facto fundament jego teorii. Określony środek przekazu jest
przedłużeniem człowieka, przedłużeniem jego ośrodków nerwowych. McLuhan
najswobodniej ilustruje to na przykładzie światła. „Światło elektryczne jest czystą
informacją. Jest to środek przekazu bez przekazu, dopóki nie zostanie wykorzystany do
przesłania jakiegoś werbalnego komunikatu lub nazwy firmowej. Ten fakt,
charakterystyczny dla wszystkich środków przekazu, oznacza, że treścią dowolnego
środka jest zawsze inny środek przekazu. Treścią pisma jest mowa, tak jak słowo pisane
jest treścią druku, a druk jest treścią telegrafu. Jeśli ktoś zapyta, co jest treścią mowy,
należy odpowiedzieć, że jest nią bieżący proces myślowy, który sam w sobie jest
niewerbalny. Malarstwo abstrakcyjne odzwierciedla bezpośrednią manifestację twórczych
procesów myślowych w sposób, w jaki można je wyrazić w projektach komputerowych.
(...) Wróćmy jednak do światła elektrycznego. Nie ma znaczenia, czy korzysta się z niego
podczas operacji mózgu czy podczas nocnego meczu baseballu. Można utrzymywać, że
sytuacje te są w pewnym sensie treścią światła elektrycznego, jako że mogłyby się bez
niego wydarzyć. Fakt ten jedynie potwierdza tezę, że środek przekazu sam jest
187
K. Loska, Dziedzictwo McLuhana – między nowoczesnością a ponowoczesnością, Kraków 2001, s. 162;
za: T. Płonkowski, Determinizm technologiczny – drugie pokolenie [w:] Definiowanie McLuhana. Media
a perspektywy rozwoju rzeczywistości wirtualnej, red. M. Sokołowski, Olsztyn 2006, s. 53.
90
przekazem, gdyż to właśnie środek kształtuje i kontroluje skalę, a także formę stosunków
międzyludzkich i ludzkich działań”188.
McLuhan odwołuje się do mitu o Narcyzie dla zobrazowania koncepcji przedłużenia
człowieka (extension of man). Wstydliwa przypadłość ukazana w tym greckim micie
bezpośrednio wynika z ludzkiego doświadczenia – wyjaśnia. Narcyz, stał się ofiarą
osobliwego środka komunikacji, jakim było lustro wody. Zakochał się w swoim odbiciu
po tym jak tafla wody pozwoliła mu przedłużyć własne zmysły, czyli ukazać obraz
powtórzonego wizerunku. Narcyz wpadł w pułapkę własnego wizerunku – przedłużenia
jego samego. Nastąpiło sprzężenie zwrotne kształtujące realny stan czynnika pierwotnego
(którym był sam Narcyz). Nie byłoby to możliwe bez tego środka komunikacji
(przedłużenia). McLuhan nie ma wątpliwości, że wraz z wprowadzeniem elektrotechniki
człowiek zdjął maskę, dokonał swoistej prolongacji samego siebie – od nowa kreując
rzeczywistość. Raz zainicjowany proces kreacji (przedłużania) rozkręcił zamachowe koło
sprzężenia zwrotnego – permanentnego oddziaływania jednego środka na inny.
Kolejne nowinki technologiczne obnażają ukryte dotychczas układy nerwowe,
kolejne bodźce, kolejne przedłużenia naszych zmysłów – elementy człowieka
niewyprowadzone jeszcze na zewnątrz. McLuhan ilustruje to następująco. „Wszystkie
środki przekazu są aktywnymi metaformami, jeśli chodzi o ich moc transponowania
doświadczenia na nowe formy. Mowa była pierwszą techniką, dzięki której człowiek był
w stanie wyzwolić się ze swojego środowiska, żeby zrozumieć je w nowy sposób. Słowa
są środkiem odzyskiwania informacji, które mogą obejmować z wielką szybkością całe
środowisko. Słowa to złożone systemy metafor i symboli, służące do transponowania
doświadczenia na nasze wyrażane, czyli uzewnętrzniane, doznania. Są one techniką
doprecyzowywania. Za pomocą przekładu bezpośredniego doświadczenia zmysłowego na
symbole głosowe można w jednej chwili przywołać i ogarnąć cały świat. W obecnej
epoce elektryczności w coraz większym stopniu sami jesteśmy transponowani na pewną
formę informacji, zmierzającą ku technicznemu przedłużaniu naszej świadomości. (...)
Przez umieszczanie naszych ciał fizycznych wewnątrz naszych przedłużonych układów
nerwowych, a to za pośrednictwem elektrycznych środków przekazu, wyzwalamy
dynamikę, która sprawia, iż wszystkie wcześniejsze osiągnięcia techniczne, będące
jedynie przedłużeniem rąk, nóg, zębów oraz systemów kontroli ciepłoty ciała (a zatem
wszystkie przedłużenia naszych ciał, włącznie z miastami), zostaną przetransponowane na
systemy informacji. (...) Otóż wcześniejsze odmiany techniki były częściowe
i fragmentaryczne, a elektrotechnika jest całkowita i wszechobejmująca”189.
Należy zaznaczyć, że do koncepcji McLuhana nawiązują także późniejsi badacze,
w tym m.in. Paul Levinson, profesor i kierownik katedry Communication and Media
Studies, Fordham University w Nowym Jorku, który zaprezentował historyczny schemat
rozwoju środków przekazu, bazujący na wcześniejszej teorii McLuhana. Levinson
proponuje następującą klasyfikację:
188
189
Tamże, s. 40.
Tamże, s. 101-102.
91
1. „Początkowo ludzie korzystali ze środowiska komunikacyjnego, w którym
panowała równowaga, lecz nie funkcjonowały przedłużenia zmysłów (określał je
zasięg wzroku, słuchu oraz pamięć).
2. Stworzono media (środki przekazu), aby te granice przekroczyć, kosztem braku
równowagi i utraty ludzkiego charakteru mediów (np. alfabet nie przypomina
rzeczywistego świata).
3. Poszukujemy nowych środków przekazu, które zachowałyby i poszerzały
uzyskane wcześniej przedłużenia, przywracając jednocześnie utracone elementy
świata ludzkiej komunikacji”190.
Globalna wioska
Levinson wspomina o poszerzaniu uzyskanych wcześniej przedłużeń
i jednoczesnym przywracaniu utraconych kanałów ludzkiej komunikacji. Jednym słowem
wracamy do punktu wyjścia, tylko że na masową skalę. Robimy porządki po „galaktyce
Gutenberga”. W przeszłości, jako mieszkańcy plemiennych wiosek, do komunikacji
używaliśmy wszystkich naszych zmysłów. Ograniczeniem były jedynie odległości. Nie
znaliśmy żadnych przedłużeń ludzkiego układu nerwowego. Zasięg rozchodzenia się
informacji zależał bezpośrednio od możliwości biologicznych człowieka. Kiedyś byliśmy
wioską (ale naturalną), teraz w czasie epoki informacyjnej (po odkryciach
technologicznych) jesteśmy globalną wioską (w międzyczasie było kilka wieków
nienaturalnej dla człowieka epoki druku). McLuhan nie kryje swojego entuzjazmu.
Wracamy do świata zimnych mediów – uzupełnia. „Każde medium gorące dopuszcza
mniejsze zaangażowanie niż medium zimne, tak jak wykład sprzyja mniejszemu
uczestnictwu niż seminarium, a książka mniejszemu niż dialog. Wraz z nastaniem druku
wiele wcześniejszych form zostało wyeliminowanych z życia i ze sztuki, a wiele innych
nabrało dziwnej nowej intensywności”. Wielu autorów podkreśla, że istnieją lepsze
i gorsze metody komunikacji ale dla McLuhana najważniejsza jest pełnia przekazu.
Kanadyjczyk twierdzi, że im więcej jest zaangażowanych i uzewnętrznionych zmysłów czytaj układów nerwowych (wzrok, słuch, węch, smak, dotyk), tym doskonalszy i bliższy
autentyczności jest sam przekaz (komunikat). W „epoce Gutenberga” nastąpiła
stygmatyzacja komunikacji przez piśmienną kulturę. Cywilizacja zamiast pójść swoim
naturalnym nurtem odbiła w stronę druku.
Co odróżnia, zatem zimne środki przekazu od ich gorącej odmiany. Które media są
zimne, a które gorące. Zgodnie z koncepcją McLuhana, środek gorący (np. radio, książka)
charakteryzuje się tym, że przedłuża człowieka z bardzo wysoką rozdzielczością
(precyzją), ale nadal w pojedynczej formule (przedłuża tylko jeden jego zmysł). Nadto
wywołuje u odbiorcy konieczność silnego zaangażowania, jako że odbiorca musi sam
uzupełnić komunikat o resztę zmysłów (np. wyobrazić sobie wygląd nadawcy, jego
mimikę i gestykulację). Zimne medium (np. telewizja) działa odwrotnie. Podaje wszystko
190
T. Płonkowski, Determinizm technologiczny – drugie pokolenie [w:] Definiowanie McLuhana. Media
a perspektywy rozwoju rzeczywistości wirtualnej, red. M. Sokołowski, Olsztyn 2006, s. 56.
92
na tacy. Dostarcza odbiorcy pełen obraz komunikatu, będący wynikiem działania
wszystkich zaangażowanych i uzewnętrznionych zmysłów. Odbiorca nie musi wyostrzać
swojego układu nerwowego, co obniża jego poziom zaangażowania ale nie zniekształca
samej treści. McLuhan wyjaśnia to następującymi słowami. „Gorący środek to taki, który
przedłuża pojedynczy zmysł z wysoką rozdzielczością. Wysoka rozdzielczość to stan
silnego nasycenia danymi. Fotografia ma wizualnie wysoką rozdzielczość, ale film
rysunkowy niską, gdyż zawiera bardzo niewiele informacji wizualnych. Telefon jest
zimnym środkiem przekazu lub środkiem o niskiej rozdzielności, gdyż ucho otrzymuje za
jego pośrednictwem skąpą ilość informacji. Również mowa jest zimnym środkiem
przekazu o niskiej rozdzielczości – dostarcza bowiem niewielu danych i słuchacz sam
musi uzupełnić to, czego brakuje. Media gorące z kolei nie pozostawiają odbiorcom zbyt
wiele do uzupełnienia i w konsekwencji wywołują u nich słabe zaangażowanie w to co im
pokazują. Z mediami zimnymi jest inaczej. One zmuszają odbiorców do zaangażowania
się i do uzupełniania. Naturalne jest więc, że gorący środek przekazu, taki jak radio,
wywiera zupełnie inny wpływ na odbiorcę, niż zimny jak telefon”191.
Jak dostrzegają krytycy McLuhana, a w szczególności Jonathan Miller,
faworyzowanie tych środków przekazu, które badacz klasyfikował jako zimne, musiało
się wiązać z ufnością w istnienie zależności między zaangażowaniem większej ilości
zmysłów a uzyskaniem prawdy przekazu192. Miller puentował to wyrażając następującą
opinię: „zdolność jakiegokolwiek środka przekazu do spełniania tej funkcji zależy od
liczby zaangażowanych kanałów zmysłowych, jeśli działają one prawidłowo. Im więcej
zmysłów jest włączonych, tym większa jest szansa rzetelnego odtworzenia stanu
umysłowego nadawcy. Według McLuhana słowo mówione odpowiada tym wymaganiom
bardziej niż inne środki przekazu. Wyznaje on ten pogląd z dwóch wyraźnych powodów,
z których jeden tylko można zaaprobować. McLuhan zwraca naszą uwagę na to, że
chociaż mowa skierowana jest do słuchu, zwykle posługujemy się nią włączając do akcji
również inne zmysły. Mówiąc inaczej – chcąc uczynić naszą ustną wypowiedź zrozumiałą
– automatycznie posługujemy się mimiką i gestami rąk, aby nabrała wyrazu, uzupełniamy
ją nawet uderzeniem, uściskiem czy pieszczotą. Dlatego między innymi słowo mówione
191
M. McLuhan, op. cit., s. 57
Miller zarzucał McLuhanowi tworzenie ze swoich argumentów barwnej mozaiki, które jednak nie spełniają
warunków pracy naukowej. Miller piętnował umieszczanie myśli i cytatów, jedne obok drugich w sugestywnych
zestawieniach, które zamiast twierdzeń dowodowych, miały narzucić czytelnikowi zaaprobowanie jego tez.
McLuhan w sposób zupełnie otwarty prezentuje pogardę dla wartości – podkreślał Miller. Większość
wcześniejszych prac McLuhana obnaża w dużej mierze jego katolicką pobożność. Anglo-amerykańskiego
katolika można rozpoznać po wyobcowaniu, tak charakterystycznym dla McLuhana. Kanadyjska
prowincjonalność intelektualna czyni z McLuhana autora, który jednocześnie z pogardą nazywa europejską
kolebkę kultury zgrzybiałym balastem, w tym samym czasie zazdroszcząc jej złożonego dziedzictwa. Miller
zwracał uwagę, że czytelnikowi, nieświadomemu przeszłości McLuhana, nad którą ciąży preria i konserwatywna
myśl Południa, można wybaczyć jeżeli nie widzi związku pomiędzy tym faktem a jego koncepcjami. Miller
punktował samego McLuhana. Zarzucał Kanadyjczykowi, że w jego stylu można się doszukać pastiszu
naukowego, tak częstego dla eksperymentatorów naukowych. Miller pisał, że McLuhan mylnie pojmuje tzw.
obserwację obiektywną w nauce. Fakt, że wystarczy wyjść od samej tylko obserwacji, nie związanej w żaden
sposób ze szczególną teorią, jest absurdalny. Ksiązki McLuhana są klasycznie antynaukowe, to jest ślizgają się
po powierzchni rzeczy nie zgłębiając się w realizacje postulatów naukowych – podsumowywał krytyk. Szerzej
zob. J. Miller, op. cit., s. 17- 47.
192
93
uaktywnia wszystkie zmysły ludzkie i w ten sposób gwarantuje nam rzekomo ścisłe
odtwarzanie stanu umysłu”193.
Galaktyka Gutenberga to dominacja druku, galaktyka McLuhana to dominacja
słowa. Zimne środki przekazu są najbliżej pełnego wyrażania prawdy, dotykają każdego
zmysłu, zmuszają do używania kompleksowych narzędzi ekspresji. Druk przez lata stępił
zmysł mowy. Koncepcję McLuhana wspiera Castells, jeden z jego uczniów
i propagatorów. Castells wyraża przekonanie, że epoka informacji to „przede wszystkim
koniec galaktyki Gutenberga – tzn. systemu komunikacji zasadniczo zdominowanego
przez umysł topograficzny i porządek alfabetu fonetycznego. Mimo wszystkich krytyk
Marschall McLuhan uderzył w uniwersalną strunę, gdy z całą prostotą oświadczył, że
przekaźnik jest przekazem (medium is a message). (...) Z powodu niskiej rozdzielczości
telewizji, twierdzi McLuhan, widzowie muszą wypełniać dziury w obrazie, stając się
zatem bardziej emocjonalnie zaangażowani w oglądanie. Zaangażowanie to nie pozostaje
w sprzeczności z hipotezą najmniejszego wysiłku, ponieważ telewizja odwołuje się do
umysłu skojarzeniowo-lirycznego (associative/lyrical mind), nie wymagając
psychicznego wysiłku odbierania i analizowania informacji”194.
Dynamiczny rozwój elektronicznych technologii, stymulujących wielozmysłowe
możliwości przekazywania informacji powoduje, że działanie globalnej struktury
informacyjnej dociera do coraz większej liczby odbiorców (co angażuje ich we wspólny
projekt cywilizacyjny) oraz zwiększa szybkość transmisji danych. Coraz więcej ludzi jest
transponowanych na coraz większe odległości (przedłużanie człowieka). Epoka
informacji pozwala na powrót do otwartości interakcji, nieposkromionych ludzkich
odruchów. Nastąpi powrót do prawdy. McLuhan „ufał, iż media elektroniczne,
a zwłaszcza telewizja, przywrócą utraconą harmonię i odbudują równowagę w stosunkach
międzyludzkich”195. Badacz ponad wszystko gloryfikował telewizję. Była to miłość
odwzajemniona, bowiem telewizji zawdzięczał swoją popularność. Ufał w jej potencjał do
wyzwalania naturalności (ukazywania prawdziwego oblicza). Twierdził, że jest ona
najdoskonalszą formą przedłużenia człowieka. Był swoistym ojcem chrzestnym telewizji.
Castells również telewizji przypisuje największe znaczenie. „Rozprzestrzenianie się
telewizji w ciągu trzech dziesięcioleci po II wojnie światowej (w różnym czasie i ze
zróżnicowaną intensywnością w zależności od kraju) stworzyło nową galaktykę
komunikacji, jeśli wolno mi użyć terminologii McLuhana. Nie znaczy to, że inne media
znikły, zostały one jednak zrestrukturyzowane i zreorganizowane w system, którego serce
stanowiła lampa próżniowa i którego urokliwą twarzą był ekran telewizyjny. Radio
straciło swoją centralną pozycję, ale wygrało pod względem wszechobecności
i elastyczności (...) Gazety i czasopisma wyspecjalizowały się w pogłębianiu swej
zawartości albo docieraniu do określonych grup odbiorców, dbając o zapewnienie
193
Tamże, s. 17.
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 363.
195
T. Płonkowski, op. cit., s. 53.
194
94
strategicznych informacji dominującemu medium, czyli telewizji. Co do książek,
pozostały one książkami”196.
Gdyby telewizja była powszechnym medium w latach ‘30 XX wieku, najpewniej
nigdy nie wybuchłaby II wojna światowa. Za sukcesem Hitlera stało bowiem radio –
wyjaśnia McLuhan. Naród niemiecki nigdy nie pozwoliłby na jego zwycięstwo
w wyborach, gdyby miał okazję w telewizji ujrzeć na żywo prawdziwe oblicze „wodza”,
ze wszystkimi jego „niedoskonałościami”. Jego przywar (to co widziały osoby mające
kontakt bezpośredni) nie udało się ukazać w odpowiedniej skali i proporcji, bo nie było
odpowiedniego medium. „Siła radia polegająca na dogłębnym angażowaniu słuchaczy
daje o sobie znać (...) Gdyby telewizja pojawiła się na dużą skalę za rządów Hitlera, to
zniknąłby on szybko. Gdyby pojawiła się przed nim, to w ogóle by go nie było. Gdy
Chruszczow pokazał się w amerykańskiej telewizji, był milej widziany niż Nixon.
Widzowie odbierali go jako klowna i uroczego staruszka. Telewizja nadała jego
występowi cechy zabawnej kreskówki. Radio jednak jest gorącym środkiem przekazu
i postacie kreskówek traktuje serio”197.
Kanadyjczyk reprezentował szkołę optymistycznego podejścia do przyszłości198.
Twierdził, że to co najgorsze już za nami. „Podobnie jak Marks w sferze produkcji,
McLuhan był przekonany, że pod wpływem nowego sposobu komunikowania narodzi się
nowy, zintegrowany człowiek, że wykształci w sobie właściwe dyspozycje, odpowiednie
do innego modelu przekazu, że elektroniczne media zbliżą ludzkość do siebie, tworząc
swego rodzaju globalną wioskę z charakterystycznymi dla życia wiejskiego relacjami
społecznymi”199.
W plemiennej wiosce ludzie pozostawali w harmonii ze swoimi zmysłami
i w najbardziej wyrazisty sposób, najbliższy naturalnym instynktom, wykorzystywali
swoje możliwości. Badacz gloryfikował plemienną jedność i poczucie wspólnoty,
kontrastując to z tekstualnym wyobcowaniem, samotnością i fragmentaryzacją200.
Stosowana technologia zredukowała rozmiary naszej planety do wielkości wioski,
w której wreszcie obowiązują te same naturalne instynkty jak sprzed stuleci. Członek
plemienia jest naiwny ale naturalny, racjonalista, wyrachowany ale koniunkturalny
i cyniczny. „W naszych czasach jest jednak mnóstwo przykładów na to, że formy gorące
wyłączają, a zimne włączają (...) Jeśli chodzi o kwestie podziału środków przekazu na
gorące i zimne, to kraje zacofane są chłodne, a my jesteśmy gorący. Mieszczuch jest
gorący, a wieśniak chłodny. Mając jednak na uwadze zwrot, jaki się dokonał w epoce
elektryczności w procedurach postępowania i wartościowania, można powiedzieć, że
196
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 361-362.
M. McLuhan, op. cit., s. 386-387.
198
Miller twierdził, że McLuhan wcześniej nie prezentował tak optymistycznej postawy. Miller odbiera
wiarygodność McLuhanowi podkreślając, że ten przeszedł w późnych latach czterdziestych dość znaczącą
zmianę zapatrywań, odchodząc od dobrze znanej konserwatywno-kulturowej nostalgii do patrycjuszowskiej
nadziei. Zob. J. Miller, op. cit., s. 24- 33.
199
J. Kłos, op. cit., s. 16.
200
Por. M. Miczka-Pajestka, „Fragmentaryczny” człowiek wobec rzeczywistości wirtualnej. Perspektywy
filozoficzne [w:] Definiowanie McLuhana. Media a perspektywy rozwoju rzeczywistości wirtualnej,
red. M. Sokołowski, Olsztyn 2006, s. 145- 155.
197
95
miniona epoka mechanizacji była gorąca, a obecna, epoka telewizji, jest chłodna. Walc
był gorącym, szybkim tańcem mechanicznym, pasującym swoją ceremonialnością do
czasów industrialnych. Jego przeciwieństwem był twist – zimna, zaangażowana
i gawędziarska forma improwizowanych gestów”201.
Dla McLuhana (w przeciwieństwie do większości środowiska akademickiego),
„popularyzacja” środków przekazu nie była żadnym zagrożeniem dla kultury.
„Umasowienie mediów”, wręcz przeciwnie, było szansą dla kultury. W systemie
medialnym nie chodzi jedynie o liczbę użytkowników, ale przede wszystkim o możliwość
uczestnictwa w procesie masowej interakcji informacyjnej. „To, tak jakby świat
wizualnych snów (informacja/rozrywka zapewniana przez telewizję) zwracał naszej
świadomości moc wybierania, ponownego łączenia i interpretowania obrazów
i dźwięków, które wytworzyliśmy przez nasze zbiorowe praktyki lub indywidualne
preferencje. Jest to system sprzężeń zwrotnych między zniekształcającymi lustrami:
media są ekspresją naszej kultury, a nasza kultura działa przede wszystkim dzięki
materiałom dostarczanym przez media”202.
To co inni nazywali „pop-papką”, degrengoladą kulturową, masowością
(spłaszczeniem) kultury, wulgaryzacją przekazu – on nazywał naturalizacją kontaktów
międzyludzkich. Więcej zmysłów, interakcja zamiast samotnego ślęczenia
i kontemplowania nad książką wyzwalała człowieka, odkrywała prawdę. McLuhan wolał
„afrykański taniec” niż zachodni indywidualizm, wywyższał otwartą intuicyjność
i spontaniczność nad zamkniętą analityczność. Należy uzupełnić, że McLuhan nie miał
okazji teoretycznie odnieść się do nadchodzącej dużymi krokami epoki Internetu
(kolejnego medium przedłużającego człowieka). Tym samym, jego opowieść pozostaje
niedokończona.
Bez względu na to czy McLuhan trafnie zdiagnozował kondycję społecznopolityczną, czy wiernie odtwarzał rzeczywistość, należy oddać, że niewielu teoretykom
udało się zasiać taki ferment intelektualny wokół tej przestrzeni badawczej.
* * *
Ten przegląd pokazał, jak się wydaje w sposób wyrazisty, złożoność, różnorodność
i dynamikę w sprawach interpretowania relacji między władzą i informacją oraz ścisłe
powiązanie tych interpretacji z odmiennymi spojrzeniami na państwo, społeczeństwo,
pozycję jednostki, tożsamość informacji oraz kształt narzędzi dystrybucji informacji.
Widać w kontekście tego przeglądu wyraźne związki między stanem myśli i dynamiką
sytuacji w sferze dystrybucji informacji. Można więc, jak sądzę, traktować te konstatację
jako zachętę do poszukiwania nowych interpretacji także i obecnie, gdy jakościowe
zmiany w przestrzeni informacyjnej zachodzą z szybkością przewyższającą sytuacje
z przeszłości.
201
202
M. McLuhan, op. cit., s. 61-62.
M. Castells, Społeczeństwo…, s. 367.
96
3. RELACJE INFORMACYJNE: KIERUNEK OBYWATEL
3.1. Uczestnictwo w relacjach informacyjnych jako przejaw i warunek
podmiotowości jednostki w społeczeństwie i państwie
Model relacyjny w naukach społecznych jest jednym z najczęściej
wykorzystywanych wzorów prezentacji zjawisk. Sposób rozumienia, w tych
rozważaniach, relacji informacyjnych został przedstawiony w poprzednich fragmentach
tej pracy. Tu wypada tylko zauważyć, że człowiek jako jednostka (osoba fizyczna), jak
również człowiek jako element większych konstrukcji społecznych (stowarzyszenie,
partia, rodzina, gmina, państwo, instytucja gospodarcza), z samego faktu egzystencji jest
skazany na układy relacyjne. Wraz z rozwojem cywilizacyjnym, pojawieniem się nowych
narzędzi komunikacyjnych, jakość, częstotliwość i charakter układów relacyjnych
również ulega przekształceniom. To w jaki sposób i w jakiej częstotliwości ludzie się
komunikują ze sobą oraz z instytucjami funkcjonującymi w społeczeństwie, determinuje
kondycję ich samych i instytucji (w tym politycznych) przez nich tworzonych203.
Teoretyczne odwzorowania instytucjonalno-funkcjonalnych interakcji społecznych
najczęściej przyporządkowane są do wycinków społecznej przestrzeni i dotyczą np. relacji
zachodzących w rodzinie, czy przedsiębiorstwie. Próby konstruowania holistycznych
modeli, mających ukazać naturę układów relacyjnych są najczęściej dotknięte wadą
sporego uproszczenia. Nie oznacza to ich braku przydatności. Często są idealnym
punktem wyjścia, bazą dla bardziej szczegółowych badań. Talcott Parsons uważany za
jednego z najwybitniejszych przedstawicieli nurtu funkcjonalno-strukturalistycznego
w teorii socjologicznych systemów społecznych, jest autorem dwóch holistycznych teorii
ogólnospołecznych: teorii systemów społecznych oraz teorii ewolucji społecznej, które
mogą być przydatne w dalszym procesie dociekań prowadzonych w tej pracy.
Parsons zaprojektował ogólny model analityczny dla każdego typu zbiorowości (all
types of collectivities). Parsons próbował odpowiedzieć na jedno zasadnicze pytanie –
dlaczego społeczeństwa trwają i funkcjonują (nie rozpadają się). Dla uzyskania
odpowiedzi opracował schemat o nazwie A.G.I.L. (abrewiacja pierwszych czterech liter
funkcji systemu): adaptacja (adaptation) – pozyskiwanie odpowiednich środków;
osiąganie celów (goal attainment) – ustalanie i zdobywanie zamierzonych celów;
203
Tomasz Goban-Klas zwraca uwagę na konieczność zaakcentowania różnicy znaczeniowej występującej
pomiędzy terminami: komunikowanie oraz komunikacja. Badacz podkreśla, że początkowo częściej używał
w swoich pracach określenia komunikowanie. Teraz jednak jest bardziej skłonny wykorzystywać pojęcie –
komunikacja, jako lepiej oddającego sens procesu. Goban-Klas twierdzi, że termin komunikacja jest bliższy
takim zjawiskom, jak: system, cyrkulacja, sieć. Por. T. Goban-Klas, Komunikowanie masowe. Zarys
problematyki socjologicznej, Kraków 1978; T. Goban-Klas, Społeczeństwo informacyjne. Szanse, zagrożenia,
97
integracja (integration) – utrzymanie koordynacji z innymi elementami systemu oraz
usuwanie napięć (latency) – przenoszenie wartości kulturowych i moralnych systemu.
Rys. 1. Model organizacji społecznej A.G.I.L. wg Talcotta Parsonsa
Źródło: http://www3.uakron.edu/witt/fd/chap4.htm, (17.02.2012).
Model miał odzwierciedlać charakterystykę wszystkich typów zbiorowości. Parsons,
w oparciu o niego, budował bardziej szczegółowe schematy odnosząc je do kolejnych
przestrzeni ludzkiej aktywności, jak np. ekonomii, polityki, psychologii czy ekologii.
Parsons wyróżnił trzy podstawowe poziomy struktury organizacyjnej systemu.
Najniższy poziom obejmuje kwestie techniczne systemu (poziom tworzenia produktu),
powyżej znajduje się pułap zarządzania i administrowania, najwyżej etap
instytucjonalizowania systemu (w którym funkcje przyporządkowane są utrzymywaniu
i integracji dużych grup społecznych). Aby system mógł przetrwać, aktywność aktorów
musi mieć wymiar ogólnospołeczny i musi być społecznie użyteczny.
Rys. 2. Model strukturalno-funkcjonalny społeczeństwa wg Talcotta Parsonsa.
Źródło: http://www3.uakron.edu/witt/fd/chap4.htm, (17.02.2012).
wyzwania, Kraków 1999; T. Goban-Klas, Wartki nurt mediów. Ku nowym formom społecznego życia informacji,
Kraków 2011.
98
Systemy nie są skonstruowane raz na zawsze w jednej formule. Ewoluują, ulegają
przekształceniom, wchodzą w interakcje z innymi systemami. To stymuluje szeroko
rozumiany rozwój społeczno-ekonomiczny i zmiany cywilizacyjne. Teoria systemowej
organizacji społecznej Parsonsa bezpośrednio koresponduje z teorią ewolucji społecznej.
Według Parsonsa istnieją cztery podstawowe mechanizmy ewolucji: różnicowanie podział systemu na podsystemy; doskonalenie adaptacyjne - wzrost efektywności
podsystemów; inkluzja - włączanie nowych podsystemów do społeczeństwa; uogólnienia
wartości - formułowanie standardów normatywnych na ogólnym poziomie204.
Systemy społeczne przechodzą przez kolejne etapy swojego rozwoju. Inne czynniki
zdobywają dominującą rolę w systemie, wypierając słabsze (anachroniczne). Parsons
zaznacza, że niezmienne pozostają takie czynniki, jak: polityka, gospodarka, sfera
publiczna, sfera prywatna, rynek, obywatel, wreszcie społeczeństwo. Wszystkie te
elementy stale się ze sobą ścierają w systemie dokonując wewnętrznych i zewnętrznych
przekształceń.
Podstawowe znaczenie dla dalszych rozważań na temat znaczenia relacji
informacyjnych ma fakt, że zderzanie się ze sobą elementów systemu w układzie
relacyjnym odbywa się, przede wszystkim, w oparciu o czynniki informacyjne. To
poprzez kanały informacyjne realizowane są funkcje systemu. Przykład ogólnej teorii
społecznej (grand theory), jaką niewątpliwie jest model Parsonsa, miał swój cel. Kształt
przepływów informacyjnych w przestrzeni publicznej również stanowi model holistyczny.
Chodzi o nieustanną fluktuację informacji pomiędzy poszczególnymi aktorami systemu.
Cel badawczy to naszkicowanie architektury informacyjnego obiegu, schematu
informacyjnych przepływów w przestrzeni publicznej, swoistego krwioobiegu
informacyjnego (model cyrkulacyjny). Po drugie, ukazanie najbardziej znaczących zmian
w systemie przepływów informacyjnych – jednocześnie wynikających z przemian
technologiczno-cywilizacyjnych i skutkujących tymi zmianami w tej samej przestrzeni
społeczno-cywilizacyjnej. Po trzecie, wskazanie nowych czynników, stanowiących zespół
determinant stymulujących nowe zjawiska. Metodologia podążania za transferami
informacyjnymi skutkuje podziałem dychotomicznym tych przepływów, na te które
wektorowo zwrócone są w stronę obywatela oraz te zwrócone w stronę państwa (władzy).
Zdecydowana większość istniejących kanałów transferu informacji dopuszcza
wielokierunkową wymianę informacji między władzą a obywatelami.
3.1.1. Potrzeby obywatela informacyjnego
Potrzeba udziału w relacjach informacyjnych stanowi dla poszczególnych obywateli
jedną z podstawowych potrzeb członków społeczeństwa. Udział ten stanowi warunek
i formę uczestnictwa w społeczeństwie oraz w funkcjonujących w tym społeczeństwie
strukturach instytucjonalnych z państwem włącznie. Warto na wstępie wprowadzić
204
P. Sztompka: Socjologia zmian społecznych. Kraków 2005, s. 123. W wysoko rozwiniętych społeczeństwach
dominujące znaczenie ma gospodarka, zaawansowany system prawny - jako czynniki koordynacji i kontroli,
podział oparty wokół kryterium dokonań oraz wysoka złożoność relacji społecznych.
99
podział na potrzeby konieczne (bez których relacje informacyjne nie zaistniałyby) oraz
potrzeby nadwyżkowe. Gradacja jest umowna. Pierwsze potrzeby dotyczą tych
informacji, które są absolutnie niezbędne dla szeroko rozumianego funkcjonowania
w społeczeństwie (warunkują to funkcjonowanie). Są to informacje, bez których nie
udałoby się przetrwać nawet na minimalnym poziomie egzystencjonalnym. Drugi typ
potrzeb dotyczy informacji ekskluzywnych, zaspakajających dodatkowe wymogi
informacyjne. Między pierwszą, a drugą sferą potrzeb informacyjnych jest cała przestrzeń
informacyjnych relacji o różnych poziomach popytu i podaży informacji. Linia
wyznaczająca podział na informacje konieczne i nadwyżkowe jest elastyczna.
Potrzeba informacyjna jest bardziej zobiektyzowaną koniecznością niż
subiektywnym pragnieniem. Jest stanem posiadania danych niezbędnych dla realizacji
funkcji społecznych w przestrzeni publicznej. Niedobory i zaburzenia informacyjne
implikują dysfunkcjonalność. W literaturze przedmiotu wyróżnia się tzw. macierz
potrzeb, na którą składają się: potrzeby ujawnione zaspokojone; potrzeby ujawnione
niezaspokojone; potrzeby nieujawnione zaspokojone (np. przez przypadek); potrzeby
nieujawnione niezaspokojone205.
Christina Beal stoi na stanowisku, że na publiczne potrzeby informacyjne wpływają,
co najmniej trzy czynniki: dostępność informacji dla społeczeństwa; świadomość
społeczna swoich praw w zakresie dostępu do informacji; zabezpieczenie wszystkich
możliwych dostępnych informacji dla obywateli206.
Potrzeba, jako obiektywne pragnienie, wcale nie musi być ani zidentyfikowana, ani
nawet ujawniona. Kontrastując potrzeby informacyjne z piramidą potrzeb Maslowa
okazuje się, że zapotrzebowanie na posiadanie informacji dotyczy każdego poziomu
pragnień. Informacja jest niezbędna dla realizacji zarówno potrzeb fizjologicznych
(najniższy stopień piramidy), jak i samorealizacji jako najbardziej wysublimowanej
potrzeby w hierarchii.
Rys. 3. Piramida potrzeb A. Maslowa
Źródło: http://olimpiada.edu.pl/5,testy_edycja_8/20, (17.02.2012).
205
K. Materska, Informacja w organizacjach społeczeństwa wiedzy, Warszawa 2007, s.75.
100
Bardziej zaawansowany model potrzeb społecznych był udziałem Ronalda
Ingleharta, który w oparciu o dokonania Maslowa, rozwinął koncepcję porzeb,
dostosowując ją do warunków postmodernizmu. Inglehart sformułował dwie bazowe, dla
swojej koncepcji hipotezy: hipotezę niedostatku (scarcity hypothesis) oraz hipotezę
socjalizacji (socialization hypothesis). Na tym tle wyróżnił dwie grupy wartości:
materialistyczne i postmaterialistyczne. Te pierwsze związane są z zapewnieniem
poczucia
fizycznego,
a
także
ekonomicznego
bezpieczeństwa.
Wartości
postmaterialistyczne jednak stają się ważne dopiero po osiągnięciu przez ludzi
bezpieczeństwa ekonomicznego. Piramida potrzeb i wartości – podkreśla Inglehart – jest
inna dla pokolenia aspirującego oraz pokolenia materialnie zaspokojonego207.
Obiektywność potrzeb to stan określonej potrzeby informacyjnej zrelatywizowanej
do podmiotu i sytuacji. Różne sytuacje wymagają innego zakresu informacji oraz innego
typu informacji. Poziom specjalizacji potrzeb informacyjnych jest zatem różny. Wartość
informacji profesjonalnych jest naturalnie dużo wyższa niż wartość informacji,
wykorzystywanych w prostych, codziennych czynnościach. Dla przykładu, aby założyć
spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością potrzeba nieporównywalnie więcej
specjalistycznych informacji, niż w przypadku kupienia gazety w kiosku. Jak podkreśla
Downs pozyskiwanie informacji kosztuje (ma swoją cenę). Jeżeli założenie firmy
przekracza możliwości informacyjne danego podmiotu będzie on zmuszony zwrócić się
o pomoc do wyspecjalizowanej jednostki bądź instytucji. Jego potrzeby informacyjne
pozostaną na niezmienionym poziomie, natomiast koszt zaspokojenia tych potrzeb
wzrośnie. Im wyższy koszt tym większe prawdopodobieństwo niezaspokojenia potrzeby.
W relacji do konkretnego podmiotu koszt wynikający z potrzeb (z racji nagromadzonego
wcześniej kapitału informacyjno-edukacyjnego) może być niższy, niż dla podmiotu
dysponującego mniejszym wolumenem tego kapitału. Decyzja o podjęciu inwestycji
polegającej na zdobyciu informacji jest funkcją korzyści oraz tego ile trzeba
zainwestować. Downs sformułował wzór zestawiający stosunek pomiędzy krańcową
stopą kosztów oraz krańcową stopą zwrotu208.
Potrzeby informacyjne rodzą się wraz z wyzwaniami. Kolejne układy relacyjne,
wynikające m.in. z ludzkich pragnień interspołecznych definiują kolejne zapotrzebowania
206
Zob. Ch. Beal, Studying the public’s information needs, Journal of Librarianship and Information Science,
No. 11 (130), 1979.
207
Zgodnie z teorią Maslowa, po zaspokojeniu potrzeb niższego rzędu, uwaga jednostek kieruje się w stronę
zaspakajania potrzeb wyższego rzędu, takich jak poczucie przynależności, szacunek, satysfakcja intelektualna.
Inglehart twierdzi, że zmiana nie dotyczy jednak pokolenia rodziców – bo ono nie zaznało w młodości
dobrobytu i w całym swoim życiu będzie wciąż postępować tak, jakby niedostatek wciąż trwał. Zmiana dotyczyć
będzie pokolenia dzieci, które dorastając nie zaznały niedostatku. Szerzej zob. R. Inglehart, Pojawienie się
wartości postmaterialistycznych [w:] Socjologia. Lektury, red. P. Sztompka, M. Kucia; Znak; Kraków 2006;
R. Inglehart, The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles among Western Publics, Princeton
University Press; Princeton 1977; R. Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton
University Press; Princeton 1990.
208
Wzór Downsa sprawdza się jako miernik poziomu zaangażowania politycznego obywateli. Partycypacja
obywatelska jest zależna od kosztów i trudności uzyskania informacji oraz zdolności i umiejętności obywateli.
Im mniejsze koszty i trudności oraz wyższe zdolności tym większe zaangażowanie. Zob. B. Bimber, Information
and Political Engagement in America: The Search for Effects of Information Technology at the Individual Level,
Political Research Quarterly 2001, nr 54.
101
informacyjne209. W największym stopniu, naukom społecznym udało się zbadać potrzeby
informacyjne, w przestrzeni wojskowo-decyzyjnej oraz biznesowo-decyzyjnej210. Dla
przykładu, w trakcie prowadzonych badań nad uwarunkowaniami przejmowania spółek211
okazało się, że „powstają specyficzne potrzeby, których zaspokojenie służy zdobycie
i analiza następujących informacji:
1. Informacja o strategicznych zamiarach instytucji centralnych mających wpływ
bezpośredni lub pośredni na daną branżę czy sektor.
2. Informacja o postępie naukowo-technicznym w branży i sektorze, pracach
badawczych.
3. Informacja o rozwoju międzynarodowych stosunków gospodarczych
i handlowych mających wpływ na sektor.
4. Informacja o uwarunkowaniach ekonomiczno-finansowych gospodarki.
5. Informacja o poziomie atrakcyjności i możliwościach rozwoju danego sektora,
strukturze konkurencji.
6. Informacja o możliwościach wejścia na nowe rynki, poziomie ich
atrakcyjności, barierach wejścia i wyjścia.
7. Informacja o sytuacji wewnętrznej konkurentów, ich zamierzeniach,
realizowanych strategiach.
8. Informacja o własnych zasobach i środkach, mocnych i słabych stronach
firmy.
9. Informacja o przebiegu wdrażania strategii działania212.
Jak widać, większość potrzeb informacyjnych odnosi się do elementów
zewnętrznych wobec podmiotu ujawniającego potrzeby. Celem pozostaje informacyjne
ujarzmianie środowiska zewnętrznego213.
Należy zauważyć, że współcześnie rośnie ilość informacji potrzebnych do
zdiagnozowania profilów oddziaływania środowiska zewnętrznego. Wraz ze
zwiększaniem się ilości informacji występującej w przestrzeni publicznej, poziom potrzeb
naturalnie rośnie. Szczególnie można ten fenomen dostrzec na poziomie potrzeb
minimalnych, dla których poprzeczka jest ustawiona nieporównywalnie wyżej, niż to
miało miejsce w przeszłości. Potrzeby obywatela informacyjnego stale rosną wraz
z poszerzaniem się stopnia złożoności życia społeczno-ekonomicznego. Potrzebuje on
coraz więcej informacji, by móc realizować swoje pragnienia zawodowe i rodzinne214.
209
Por. J.R.U. Page, Economics and Politics of Information Technology: Some Trends in its Application to
Information for the Professionals, IFLA Journal 1984, nr 10 (28); D. Austen-Smith, Strategic Models of Talk in
Political Decision Making, International Political Science Review 1992, nr 13 (45).
210
Por. J. Czekaj, Metody zarządzania informacją w przedsiębiorstwie, Kraków 2000.
211
Zob. Podstawy informacyjne a procesy decyzyjne w przedsiębiorstwie, red. K. Śliwińska, Katowice 1997.
212
Zob. M. Kaliski, P. Mrozik, System informacji strategicznej przedsiębiorstwa w procesie fuzji i przejęć
[w:] Monitorowanie otoczenia. Przepływ i bezpieczeństwo informacji. W stronę inteligencji przedsiębiorstwa,
red. R. Borowiecki, M. Kwieciński, Kraków 2003.
213
Por. A.Ch. Christie, Reported Influence of Evaluation Data on Decision Makers’ Actions: An Empirical
Examination, American Journal of Evaluation 2007, nr 28; Ch. Oppenheim, J. Stenson, R.M.S. Wilson, Studies
on Information as an Asset III: Views of Information Professionals, Journal of Information Science 2004, nr 30
(181).
214
Zob. D. Nicholas, Ocena potrzeb informacyjnych w dobie Internetu: idee, metody, środki, Warszawa 2001.
102
W konsekwencji zwiększają się także obowiązki informacyjne państwa, którego zadaniem
jest zmniejszanie niedoborów w tym zakresie. Chodzi o eliminowanie sytuacji
dysfunkcjonalnych, to jest braku informacji użytecznych z punktu widzenia rozwoju
i samorealizacji obywateli.
Dostęp do informacji musi być dla obywatela jak najmniej obciążający finansowo
i czasowo. „Za generalną tendencję nowego społeczeństwa wiedzy można uznać wzrost
minimum informacyjnego przy jednoczesnym dążeniu do spadku luki informacyjnej.
W świetle dotychczasowych rozważań uprawnione wydaje się stwierdzenie, że redukcji
luki informacyjnej może służyć wykorzystywane prawo do informacji, budowanie
sprawnej infrastruktury informacyjnej oraz promowanie i kształcenie odpowiednich
zachowań twórców i konsumentów informacji. W tym kontekście społeczeństwo wiedzy
jawi się jako takie, w którym – dzięki osiągnięciom wielu nauk teoretycznych
i praktycznych – każdy dysponuje przynajmniej minimum informacyjnym.
Rolą nowoczesnego państwa jest dostarczenie obywatelom określonych dóbr
i zaspokojenie ich potrzeb w tym zakresie. Potrzeby informacyjne stają się współcześnie
niezbywalnym elementem tego zapotrzebowania. Państwo musi więc inwestować
w rozwój systemów informacyjnych (uwzględnianych w ramach polityki informacyjnej
państwa), na równi z inwestycjami w infrastrukturę drogową, obronność czy służbę
zdrowia.
3.1.2. Relacje informacyjne między obywatelem i państwem
Pomiędzy podmiotami występującymi w przestrzeni społecznej, z racji samego
występowania, wynikają układy relacyjne, które tworzą się już na poziomie
podświadomości. Chodzi o specyficzny tryb wzajemnego oddziaływania tych podmiotów.
Dobrze wyjaśnia to teoria mnogości215. W przypadku, gdy w określonym układzie
występuje tylko i wyłącznie jeden podmiot, układ relacyjny nie zaistnieje. W innych
sytuacjach automatycznie wyzwolona jest określona konfiguracja relacyjna. W przypadku
relacji społecznych zachodzących pomiędzy ludźmi, grupami ludzi lub organizacjami,
będącymi wytworami ludzkimi (stowarzyszenie, partia), za początek wejścia w układy
relacyjne można uznać sam fakt narodzin (osoby fizyczne) bądź umowne zaistnienia
danego tworu (legalizacja, zarejestrowanie) w obrocie rzeczywistym.
Charakter i kształt określonych relacji może być bardzo różny. Znane są relacje
symetryczne (równorzędność), asymetryczne (nadrzędność, podrzędność), krzyżowe
(niektóre elementy stosunku są nadrzędne a inne podrzędne i odwrotnie). Obraz
215
Teoria mnogości , inaczej nazywana teorią zbiorów, jest jedną z podstawowych teorii matematycznych
zaliczanych do działu logiki matematycznej. Zapoczątkował ją niemiecki matematyk Georg Cantor, rozwijając
kartezjańskie modele matematyczne – pojęcie iloczynu kartezjańskiego oraz kartezjańskiego układu
współrzędnych. Teoria oddaje charakter zależności pomiędzy elementami opisywanych zbiorów a ich funkcją.
Najbardziej podstawowymi relacjami są tzw. relacje dwuargumentowe - między elementami pary zbiorów
oraz relacje jednoargumentowe jako podzbiory określonego zbioru. Prace nad dalszą rozbudową i rozwojem
teorii mnogości kontynuowali inni matematycy, w tym m.in.: Wacław Sierpiński, Alfred Tarski czy Ernst
Zermelo. Szerzej na ten temat zob. Teoria mnogości, http://www.moskat.pl/szkola/matematyka/b_zbiory.php,
(17.11.2011).
103
określonej relacji zależy od ogromnej liczby różnych, warunkujących ją czynników.
Relacja informacyjna jest specyficznym rodzajem relacji, która z teleologicznego punktu
widzenia ma prowadzić do transferu informacji. W jej węższym ujęciu216 zasięgiem
obejmuje te relacje, których kwintesencją jest uświadomione oraz celowe przekazanie
określonej wiązki informacyjnej (pakietu danych). Z przesłaniem informacji (akcja) wiąże
się sprzężenie zwrotne (reakcja), tworząc sekwencyjny układ relacji informacyjnych
współtworzących ostatecznie system. Ten mechanizm relacyjny ma cechy procesu
zmiennego, dostosowawczego oraz ciągłego. Pakiety informacyjne krążą w przestrzeni
publicznej stanowiąc materię kolejnych układów relacyjnych. W tym sensie, niezwykle
trudno jest wyodrębnić (uchwycić) wiązkę informacyjną na danym, jednokierunkowym
szlaku.
Determinantą przekazu informacyjnego w stronę obywatela może być zarówno
aktywność (inicjatywa) samego obywatela, działania organu państwowego (odwrotny
kierunek inicjatywy) bądź wspólny (obustronny) impuls. Na potrzeby zobrazowania
ścieżek transferu, należy zaznaczyć, że w danym momencie istnieją pakiety danych, które
pozostają: wyłącznie w dyspozycji obywateli (ujmowanych w szerokiej kategorii
społeczeństwa), wyłącznie w dyspozycji władzy (w przestrzeni państwowej),
jednocześnie w zasobach władzy i obywateli.
Model relacji informacyjnych jest swoistym papierkiem lakmusowym, ukazującym
systemowe zmiany zachodzące w strukturach społecznych (w tym w modelach władzy).
Historycznie patrząc, pomiędzy władzą publiczną a sferą obywatelską, zawsze istniał stan
nierównowagi. Władza dysponowała środkami, które stawiały ją w nieporównywalnie
lepszej i bardziej uprzywilejowanej pozycji. Obywatel był informacyjnie
niedowartościowany. Nie dysponując wystarczającymi zasobami informacyjnymi, nie
mógł być równorzędnym partnerem w stosunkach z władzą.
Na przestrzeni kilkudziesięciu lat doszło jednak do całkowitej przebudowy relacji
informacyjnych. Dag Wiese Schartum, profesor Uniwersytetu w Oslo, dziekan Wydziału
Technologii Informacyjnej i Systemów Administracji (Section for Information
Technology and Administrative Systems), pisząc o przyczynach zmian stawia następującą
diagnozę. „Antagonistyczna relacja pomiędzy władzą a obywatelami idealnie pasuje do
zobrazowania modelu lat ’50 i ’60, kiedy to dopiero zaczynano w większości państw
ówcześnie demokratycznych przygotowywać ścieszkę legislacyjną dla zabezpieczenia
obywatela przed bezprawnymi zapędami rządów. Czterdzieści lat później, inny aspekt
rządzenia przyciąga większą uwagę. Dzisiaj, rządy są traktowane bardziej, jako podmioty
będące na usługach obywateli. Obywatele choć nadal nie są ośrodkiem władzy, w sensie
dosłownym, to odgrywają coraz bardziej znaczącą rolę”217.
216
Z kolei szersze ujęcie, (patrz rozdział na relacje sensu largo i sensu stricte) odnosi się do wszystkich
możliwych układów relacyjnych z racji tego, że dla zaistnienia relacji potrzebna jest komunikacja bazowa, jako
odpowiedni instrument (przekaz informacji).
217
D.W. Schartum, Information access legislation for the future? Possibilities according to a Norwegian
experience [w:] Public sector information in the Digital Age. Between Markets, Public Management and
Citizens’ Rights, red. G Aichholzer, H. Burkert, Cheltenham, Northhampton, Masachusetts, 2004, s. 76.
104
Zmiana dotyczy nie tylko aspektu technologicznego, ale przede wszystkim aspektu
świadomości. Nigdy w historii tyle informacji nie przepływało w stronę obywatela. Sfera
władzy państwowej przeszła daleką drogę od postawy antagonistycznej (zamknięcia) do
postawy otwartej, budowania wzajemnych relacji, włączania obywateli w państwowe
procesy informacyjne. Współcześnie, mamy do czynienia z nowym modelem obywatela –
obywatelem informacyjnym. Jest to świadoma, racjonalna, przedsiębiorcza, dobrze
wyedukowana jednostka. Wraz z organami publicznymi decyduje o kształcie
i współtworzy strukturę przestrzeni publicznej. Rozmiary tego współudziału
w kształtowaniu spraw publicznych, w dużej mierze, uzależnione są istnienia szerokiej
sfery podlegającej ochronie prawnej informacji publicznej.
3.1.3. Od representative democracy do information democracy
Relacje na linii obywatel - władza to niewątpliwe esencja demokratycznego modelu
państwa. Jakość i kształt tych relacji decyduje o tym czy w danym państwie (bądź
zrzeszeniu państw, np. Unia Europejska) mamy do czynienia z realną demokracją, jej
fasadową odmianą lub też jej brakiem. Specyfiką relacji w ustroju demokratycznym jest
ich zmienność. W ramach formalnych, zasad konstytuujących, reżim jest mnóstwo
miejsca na procesy zmienno-dostosowawcze. Demokracja, ex definitio, pozostawia wolną
przestrzeń, którą obywatele wypełniają treścią codziennych relacji. W ten sposób koło
porządku społecznego się domyka. Każdy z partycypantów wnosi swoją cząstkę
oddziaływującą.
Obserwacja zjawisk zachodzących w przestrzeni stosunków pomiędzy obywatelami
a państwem prowadzi do wniosku, że w ostatnich dziesięcioleciach doszło do istotnych
zmian o charakterze fundamentalnym, które zmuszają do ponownej refleksji nad
charakterem relacji. Kręgosłup systemu reprezentacyjnego pozostał nietknięty. Doszło
jednak do całkowitej przebudowy nie tyle modelu politycznego, który z prawnoustrojowego (konstytucyjnego) punktu widzenia, pozostaje nadal modelem
reprezentacyjnym (representative democracy), co formy procedowania w relacjach
władza – obywatel. Proces kształtowania świadomości informacyjnej miał miejsce
zarówno po stronie obywateli, jak i organów władzy. Po raz pierwszy zwrócono uwagę na
korzyści i zagrożenia.
Największa metamorfoza dotyczyła obywateli, którzy (w dość krótkim czasie)
osiągnęli poziom intelektualny i ekonomiczny, pozwalający na świadome egzekwowanie
swoich praw i obronę interesów. Obywatele swoją wolę zaczęli wyrażać nie tylko
w trakcie odbywających się co pewien czas wyborów powszechnych (będących w dużej
mierze abstrakcyjnym aktem), ale przede wszystkim na co dzień, na poziomie nowych
ścieżek informacyjnych. System społeczno-polityczny przebył drogę od representative
democracy do information democracy.
Transformacja przestrzeni publicznej była rezultatem zmian o charakterze
informacyjnym. Herbet Burkert dostrzegając tę zależność, podjął się próby zdefiniowania
informacji sektora publicznego (public sector information) – kluczowej kategorii
105
przestrzeni publicznej. „Informacja sektora publicznego to informacja, która jest
generowana przez rządy i administrację na każdym poziomie państwa (gminnym,
regionalnym, federalnym) bądź przez instytucje, będące pod państwowym nadzorem, bez
względu na ich status prawny”218. Dostęp do tak definiowanej informacji wyzwolił nowe
wzory i modele rządzenia. Zasługą Burkerta jest obserwacja, iż to właśnie powstanie
kategorii public sector information przesunęło punkt ciężkości w relacji władza-obywatel.
Poniżej jeden z ważniejszych cytatów dla zrozumienia tego fenomenu.
„W Stanach Zjednoczonych oraz w Zachodniej Europie, obszar obserwacji w tym
kontekście, czyli informacja sektora publicznego, stała się obiektem zainteresowania,
w momencie gdy percepcja władzy i społeczeństwa zderzyła się z nowymi pojęciami
informacji i komunikacji. W tej perspektywie, informacja sektora publicznego, pod koniec
lat ’70, urosła do rangi problemu, gdy trzy jednoczesne siły zaczęły napierać na przestrzeń
decyzyjności politycznej, przekierunkowując wektory w tym zakresie:
 Rozwój technologii informacyjnych i komunikacyjnych pozwolił na oddzielenie
się informacji od generalnych procesów. Informacja stała się obiektem, który mógł
być zarządzany, przenoszony i wymieniany. Zarządzanie informacją stało się
immanentnym elementem sfery państwowej. Publiczna administracja zaczęła
czynić kroki w celu wykorzystania tego nowego potencjału.
 Pojawiło się nowe spojrzenie na rolę państwa, jego finansowania oraz zaspakajania
obywateli. Polityczna uwaga została zwrócona w stronę funkcji państwa oraz
efektywności. Dostrzeżono, że niektóre zadania skuteczniej może wykonywać
sektor prywatny (…).
 Informacyjna siła państwa, wynikająca z utrzymywania sfery niejawnej, została
poddana krytyce. Koncepcja dostępu do informacji publicznej, raz wykreowana na
gruncie państw skandynawskich, stała się jądrem dyskusji w rozważaniach nad
demokracją”219.
Pojawienie się informacji, jako osobnej kategorii politycznej, wywołało
nieodwracalne skutki. Po pierwsze, oznaczało wielkie otwarcie, po drugie strukturalne
podejście do informacji, po trzecie zaangażowanie sektora obywatelskiego w proces
decision-making220. Burkert opisuje to przejście (shift) w kategoriach „obudzenia interesu
prywatnego sektora” z letargu (the awakening interest of the private sector). „Sektor
publiczny zarówno w Stanach Zjednoczonych, a nawet bardziej znacząco w Europie,
zaczął rozwijać coś na kształt dwustronnych relacji: w czasie współuczestnictwa dostrzegł
dopiero jak bardzo zależny jest od zasobów informacyjnych pochodzących z formującego
się w tym samym czasie społeczeństwa informacyjnego (...)”221.
218
H. Burkert, The mechanics of public sector information [w:] Public sector information in the Digital Age.
Between Markets, Public Management and Citizens’ Rights, red. G. Aichholzer, H. Burkert, Cheltenham,
Northhampton Masachusetts, 2004, s. 3.
219
Tamże, s. 3-4.
220
Por. S. Chesterman, A. Fisher, The Outsourcing of Public Services and Its Limits (Introduction), Public Law
& Legal Theory Research Paper Series Working Paper 2009, nr 09-47.
221
H. Burkert, op. cit., s. 9.
106
Podobny charakter przejścia (shift) dostrzegli także inni badacze. Niezwykle trafną
analizę systemowych zmian ustroju demokratycznego przeprowadzili dwaj niemieccy
naukowcy: Hans-Dieter Klingeman222 oraz Dieter Fuchs223, którzy zwrócili uwagę na
kryzys instytucji reprezentacji. Koncepcję representative democracy wpisali w kontekst
relacyjny, podkreślając znaczenie odległości (dystansu) między władzą i obywatelem.
Według badaczy, pomiędzy wybraną w oparciu o zasadę reprezentacji władzą, a sferą
obywatelską, występuje wolna przestrzeń (odległość). Najważniejsze dla zachowania
zdrowych procesów demokratycznych jest to, aby owy dystans nie zabijał publicznego
dyskursu, jako kwintesencji demokracji. „Każdy, nawet wybieralny rząd, niejako
samoczynnie tworzy dystans pomiedzy rządzącymi a rządzonymi, zmierzając w stronę
punktu, w którym proporcje odległości uniemożliwiają kontynuowanie procesów
dyskursu demokratycznego. Polityczne procesy nie tylko powinny, ale muszą za każdym
razem znaleźć odpowiedź na pytanie czy spełniają demokartyczne kryteria. Nadto, do
jakiego stopnia odpowiadają na oczekiwania obywateli oraz są przez nich
kontrolowane?”224.
Kryzys modelu reprezentacji, jak podkreślają autorzy, można łatwo dostrzec.
Klingeman i Fuchs odwołują się do kryterium kongruentności, to jest zgodności (the
concept of congruence). Chodzi o poziom adekwatności, odwierciedlający zgodność
oczekiwań obywatelskich z działaniami władzy. Im skutecznej władza odpowiada na
zapotrzebowania
swoich
obywateli
(ekonomiczne,
moralne,
ideologiczne,
infrastrukturalne), tym wyraźniejsze wsparcie otrzymuje w zamian. „Kongruencja, na
poziomie procesów politycznych, istnieje tylko wtedy, gdy aktorzy (partie, rządy,
politycy) będący kreatorami procesów, sa w stanie zaspokoić wymagania obywateli
w zakresie demokratycznych kryteriów odpowiedzialności”225.
Na tej koncepcji osadza się cały mechanizm demokratycznej zmiany władzy. Nie da
się wyeliminować dyssatysfakcji i niezadowolenia społecznego. Ze względu na
ograniczone zasoby i środki żadna władza nie jest w stanie wszystkich zaspokoić. Jeżeli
222
Profesor Hans-Dieter Klingemann obronił doktorat na Uniwersytecie w Kolonii, następnie habilitował się na
Uniwersytecie w Mannheim. W swojej pracy dydaktycznej, oprócz macierzystych Uniwersytetów w Kolonii
oraz w Mannheim, związany był z następującymi ośrodkami akademicko-badawczymi: Center for Survey
Research (ZUMA), Free University of Berlin, Collegium Civitas w Warszawie, Social Science Research Center
w Berlinie, Uniwersytet w Bonn, Uniwersytet w Tübingen, Uniwersytet w Michigan, Uniwersytet Georgia,
European University Institute we Florencji, Stanowy Uniwersytet w Nowym Jorku, Virginia Institute, Stanowy
Uniwersytet w Virginii, oraz Instytut Studiów Politycznych w Paryżu (Institut d' Études Politiques). Od 1995
roku piastował stanowisko Senior Fellow w Centrum Studiów nad Demokarcją (Center for the Study of
Democracy) na Uniwersytecie w Kalifornii, a od 2005 r. w Centrum Studiów Europejskich w Paryżu (Centre
d’Etudes Européennes). Był także przewodniczącym nastepujących instytucji: International Society of Political
Psychology, German Paul Lazarsfeld-Society, European Political Science Network, viceprzewodniczącym
International Political Science Association, a także zasiadał we władzach European Consortium for Political
Research.
223
Profesor Dieter Fuchs karierę naukową rozpoczął na Uniwersytecie w Mannheim (obrona doktoratu)
następnie na Uniwersytecie w Berlinie (habilitacja). Naukowo związany z Europejskim Uniwersytetem Viadrina
we Frankfurcie nad Odrą, Uniwersytetem w Kolonii, Kalifornijskim Uniwersytetem Stanowym, Uniwersytetem
Goethego we Frankfurcie nad Menem, a ostatnio z Uniwersytetem w Stuttgarcie.
224
D. Fuchs, H. D. Klingeman, Citizens and the state: A changing relationship? [w:] Citizens and the state,
red. H. D. Klingeman, D. Fuchs, Nowy Jork 1995, s. 2.
225
Tamże, s. 2.
107
jednak poziom niezadowolenia przekracza pułap większosciowego poparcia, najczęściej
następuje zmiana. Kryzys, jak piszą Klingeman i Fuchs, zachodzi dopiero, gdy
niezadowolenie społeczne nie jest redukowane przez zmianę władzy (czynnik
reprezentacji). Mamy wtedy do czynienia z kryzysem formalnych struktur ustrojowych,
które są dysfunkcjonalne wobec oczekiwań społecznych. Według autorów z taką właśnie
sytuacją mamy do czynienia od końca lat pięćdziesiątych (czyli od momentu
zawiązywania się epoki informacyjnej). Przy wzroście multiwymiarowości,
skomplikowania i złożoności zjawisk społeczno-ekonomicznych, zmniejszyła się
zdolność władzy do radzenia sobie z jednoczesnym wzrostem oczekiwań i zapotrzebowań
społecznych. Dla Klingemana i Fuchsa kryzys koncepcji representative democracy
oznaczał kryzys państwa.
Demokracja nie znosi stanu nierównowagi, automatycznie korygując niewydajne
moduły. Jest to najważniejszy powód, dla którego władza musiała się zmienić i zbliżyć do
obywateli, włączając ich w proces decision-making. „Relacja pomiędzy obywatelem
a państwem jest bilateralna, zatem może być realizowana z każdego kierunku. Natomiast
trzeba dostrzec, że owa relacja została fundamentalnie przebudowana, ponieważ
obywatele się zmienili”226. W tym sensie, na etapie przepływu (shift) można mówić
o zaistnieniu cywilizacyjnej modernizacji obejmującej aspekt społeczny (societal
modernization) oraz indywidualny (individual modernization). Nastąpiło zwiększenie
zinstytucjonalizowanej i niezinstytucjonalizowanej społecznej partycypacji politycznej
(institutionalized, non- institutionalized political participation), wynikającej głównie
z przyrostu umiejętności personalnych oraz występującego jednocześnie przyrostu
wymagań i oczekiwań. Ilustruje to poniższy wykres.
Rys. 4. Procesy modernizacji oraz polityczne orientacje
Modernizacja społeczna
Indywidualna modernizacja
Zmiana orientacji w wartościach:
Ekspresja instrumentalna, moralna
Nowe oczekiwania
Wzrost zdolności personalnych
Nowe wymogi partycypacji
Przywiązanie do tradycyjnych Przywiązanie do nowego
Zinstytucjonalizowana Niezinstytucjonalizowana
kolektywnych aktorów
polityczna partycypacja polityczna partycypacja
(partie polityczne, organizacje)
Źródło: D. Fuchs, H.D. Klingeman, Citizens and the state: A changing relationship? [w:] Citizens and the state,
red. H.D. Klingeman, D. Fuchs, Nowy Jork 1995, s. 10.
Modernizacja oznaczała rozwój zarówno społeczny (na poziomie grup społecznych)
jak i indywidualny (poszczególnych jednostek). Progres cywilizacyjny, jaki nastąpił
226
Tamże, s. 10.
108
w tych dwóch sferach, przebudował całkowicie model relacji informacyjnych. Zmiana
dotyczyła każdego aspektu funkcjonowania społeczeństw, wraz ze zmianą modeli
rządzenia.
Społeczeństwa poczuły siłę i dostrzegły własne możliwości. Rozpoczął się proces
horyzontalnego rozkładania odpowiedzialności za rzeczywistość pomiędzy kolektywnymi
współaktorami sceny publicznej. Nie oznacza to jednak tego, że wśród tych samych
społeczeństw wzrosło zainteresowanie samą polityką, nie mówiąc o zaufaniu do
polityków. Okazuje się, że stało się wręcz odwrotnie. Jak podkreślają Klingeman i Fuchs,
w tym samym czasie, w którym wzrosło popracie dla indywidualstycznych wartości
demokracji (increase in support for individualistic democratic values) spadło
przywiązanie do partii politycznych (attachment to political parties), oraz wyrażanie woli
poprzez zinstytucjonalizowane mechnizmy (decline in institutional political
particicpation). Można, zatem mówić o wzroście apatii politycznej. Zachodnie
społeczeństwa wkraczały bowiem w obszar wpływu kulturalnych nurtów
postmodernistycznych, które Bell porównywał z hedonistycznym imperatywem
indywidualizmu (hedonistic self-actualization) – nurtu w którym jednostka miała
podejmować działalnia „ponadindywidualne“, tylko wtedy gdy jednoczesnie widziała
korzyści indywidualne.
3.1.4. Od access request do publication
Punktem wyjścia dla wypracowania właściwej perspektywy koncepcji przejścia
(shift) jest przyjęcie założenia, że oto system polityczny winien być kolektywnym
interesem (collective interest) wszystkich. Taka filozofia utylitarnej współegzystencji
odrzuca niezdrową (wyniszczającą) rywalizację, a promuje zdrowe współzawodnictwo
dla dobra wspólnego. Chodzi zatem oto by współtworzony i budowany porządek
społeczno-ekonomiczny był korzystny dla wszystkich.
Władza musiała zaangażować wszelkie dostępne środki społeczne stymulujące
szeroko rozumiany wzrost. Gospodarcze wzmocnienie państwa nie mogło się odbywać
bez wzmacniania jego obywateli. Stało się jasne, że niewykorzystywanie potencjału
swoich obywateli, tylko ze względu na uwarunkowania polityczno-ideologiczne – to
polityczne samobójstwo. Współczesne państwa nie są silne mocą swojej władzy ale siłą
obywateli. Paradoksalnie, władza, by utrzymać znaczącą pozycję, musi stale wzmacniać
własnych obywateli (wspomaganie przedsiębiorców, odbiurokratyzowanie administracji,
wprowadzanie proaktywnego systemu podatkowego, zapewnienie bezpieczeństwa, rozwój
infrastruktury, itp.).
Kreowanie aktywnego, przedsiębiorczego obywatela, przyczyniającego się do
wzrostu krajowego PKB, nie jest możliwe bez wyposażenia go w odpowiednie zasoby
informacyjne. Innymi słowy, niedoinformowany obywatel nie będzie przyczyniał się do
wzmocnienia konkurencyjności oraz innowacyjności państwa, a tym samym nie będzie
wzmacniał ośrodków władzy tego państwa. Władza musi nieustannie wzmacniać
informacyjnie własnych obywateli. Takimi zabiegami wpada w zamknięte koło broni
109
obusiecznej. Silni informacyjnie obywatele stają się coraz bardziej świadomi i krytyczni
nie tylko na poziomie relacji w przestrzeni obywatelskiej, ale przede wszystkim
w relacjach z władzą.
Rola obywatela, w pewnym momencie, wzrosła do rangi kontrolera i nadzorcy. Dag
Wiesie Schartum wyjaśnia, że „mając to na uwadze, dostęp do informacji jest warunkiem
wstępnym, ponieważ daje on jednostkom oraz podmiotom kolektywnym (firmy,
stowarzyszenia, fundacje itp.) zdolność sprawowania kontroli nad polityczną władzą”227.
Racjonalny i doinformowany obywatel zaczyna bezpośrednio wymagać od władzy
działań, które przyczynią się do poprawy jego losu oraz otoczenia, w którym funkcjonuje.
Zależy mu bowiem na tym, aby władza lepiej i efektywniej organizowała jego najbliższy
świat. Zaczyna patrzeć jej na ręce i obserwować każdy jej ruch.
Nastąpiło przejście (shift) od modelu, w którym władza udostępniała informacje
jedynie na żądanie złożone w trybie do tego przewidzianym, do modelu, w którym
aktywnie przekazuje informacje, to jest przejście od access request do publication.
W swojej charakterystyce odegrało się na dwóch poziomach:
1. uświadamiania obywateli - enlightening citizens (proaktywna postawa) – w której
władza została zmuszona do podjęcia informacyjnych działań angażujących
obywateli. Jest to cały zestaw działań od klasycznie informacyjnych (np.
docieranie z informacją o możliwościach uzyskania dofinansowania do
działalności, wymagań uzyskania koncesji itd.) do edukacyjnych, których celem
jest kształtowanie odpowiednich postaw;
2. kontroli – control (reakcja) – gdzie obywatele stali się upodmiotowionymi
recenzentami, krytycznie oceniającymi władzę, jednocześnie wyposażonymi
w narzędzia dokonywania nadzoru i kontroli, manifestowania reakcji
(np. niezadowolenia).
Należy zauważyć, że obywatelska kontrola (civil supervision) realizowana poprzez
instrumenty informacyjne, aby faktycznie mogła się przyczyniać do poprawy porządku
społecznego musi przekładać się następczo na stymulowanie państwowych instytucji do
sprawniejszego realizowania zadań społecznych. Schartum opisywane relacje wpisuje
w pojęcie informacyjnego wyścigu (information race), w którym zarówno miejsca, jak
i zadania obu stron powinny być odpowiednio zbalansowane – tak by zbytnia kontrola nie
paraliżowała agencji rządowych i by jej brak nie prowadził do bezkarności.
Kiedy ten złoty środek można osiągnąć? Schartum konstatuje, że wtedy gdy
w relacjach obu stron będzie zachowana nie umowna, lecz faktyczna równowaga
informacyjna. Paradoksalnie, aby niezbędną równowagę utrzymywać, władza musi nadal
celowo się osłabiać. „Tradycyjne podejście jest z różnych względów atrakcyjne, odkąd to
obywatel jest podmiotem, który bierze sprawy w swoje ręce. Z drugiej strony, taka
postawa jednak może pożerać prywatny czas i tym samym tworzy progi, które mogą
okazać się zbyt wysokie dla obywatela. W większości, jedynie bardzo dobrze
227
D.W. Schartum, op. cit., s. 70.
110
doinformowani oraz rozjuszeni obywatele są skłonni korzystać z przysługujących im
praw, w zakresie dostępu do informacji”228.
Dla utrzymania równowagi niezbędne są kompleksowe działania zarówno na
poziomie: publication oraz access request. Warto zauważyć, że tzw. informacja
udostępniana ma również swoje ograniczenia. I tak, dla przykładu w Norwegii
obowiązują trzy odrębne ustawy: Freedom of Information Act, Personal Data Act oraz
Administrative Procedure Act. Każda z tych ustaw odwołuje się do innego rodzaju
informacji, wprowadza inny katalog podmiotów uprawnionych 229.
Dla stymulowania czynników wzrostu niezbędna jest zatem postawa publication.
Ogromne możliwości w tym zakresie pojawiły się wraz z rozpowszechnieniem Internetu.
Relacje na linii obywatel - władza naturalnie ukierunkowały się bezpośrednio w stronę
obywateli - użytkowników końcowych (end-userów). Koncepcja publikuj tyle ile się da
(publish-as-much-as-you-can) zwyciężyła.
Ostatecznie doszło do przebudowania starego podejścia w zakresie prawa do
informacji, które aktualnie należy rozumieć, przede wszystkim w kategoriach prawa do
otrzymywania informacji. Publikacyjne normy prawne explicite nie istnieją. Występują
jedynie sektorowe regulacje w zakresie obowiązku publikacyjnego dotyczące
np. informowania o przetargach publicznych, ofertach w prywatyzacji, czy publikowania
informacji o wakatach na stanowiskach w urzędach publicznych. Gdyby jednak takie
normy zamierzano wprowadzić, kwestią do rozważenia byłoby określenie minimalnego
standardu informacyjnego (minimum publication standard). Chodziłoby o wytyczenie
granicy pomiędzy strefą obowiązku publikacyjnego oraz strefą wolną od tego nakazu. Dla
przykładu, obowiązek elektronicznego publikowania statutów gminy czy uchwał rady
miasta. Następczo rodziłoby to konieczność stypizowania określonych sankcji wobec
podmiotów państwowych nie stosujących się do wprowadzonych prawnie wymogów. Jak
podkreśla Schartum wprowadzenie takiego rozwiązania przyniosłoby pozytywne efekty
i byłoby jednoznacznym sygnałem pełnej otwartości „To świadczyłoby o przejściu z fazy
eksperymentalnej, z poprzedniego wieku, do fazy gdzie takie usługi są
zinstytucjonalizowaną
formą
rządowego
repertuaru
komunikacji
vis-á-vis
230
z obywatelami” . Wydaje się jednak, że imperatyw społeczny, sam w sobie jest
skuteczniejszy. Tendencja zmierza w stronę dalszego rozwijania publicznego obowiązku
publikacyjnego.
Wraz ze zmieniającym się kontekstem społecznym, kulturowym czy ekonomicznym
transparentność nabiera nowych znaczeń. Zastosowanie wykładni celowościowej
228
Tamże, s. 75.
Dag Wiese Schartum dokonał porównania tych trzech aktów prawnych w zakresie uwarunkowań
informacyjnych. I tak, dla autora Freedom of Information Act wyposaża w przywilej informacyjny wszystkich
(everybody) oraz dotyczy metainformacji (informacji o informacji - czyli informacji wytworzonych przez inne
informacje) oraz informacji przypisanych do określonej sprawy (case-relevant information). Z kolei Personal
Data Act wspomina jedynie o osobach dedykowanych (registered persons) i odwołuje się do metainformacji
oraz informacji przypisanych do określonej sprawy. Wreszcie, Administrative Procedure Act przewiduje dostęp
do informacji z konkretnej sprawy i wyposaża w uprawnienia do informacji jedynie strony postępowania.
Szerzej na ten temat zob. D.W. Schartum, op. cit., s. 72.
230
D. W. Schartum, op. cit., s. 78.
229
111
prowadzi do szerszej interpretacji prawa do informacji, które obejmuje obowiązek
w zakresie podejmowania aktywnych działań informacyjnych przez państwo. Należy się
zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Dag Wiese Schartum. „Dostęp do
informacji, będących w posiadaniu władzy, w dobie rozwoju Internetu, a także
rozpowszechnienia elektronicznych usług publicznych, nie polega na zapewnieniu
tradycyjnej legislacji ani na zagwarantowaniu dostępu na żądanie. Chodzi o wyposażenie
obywatela w informacje, niezbędne mu do realizacji jego własnych interesów. Maksimum
otwartości to demokratyczny ideał. Najnowsze dokonania w tym zakresie opierają się na
otwartości nie na żądanie lecz poprzez publikacje”231.
Jest wielce prawdopodobne, że to nie dobra wola, lecz strach przed informacją
i pokusa jej kontrolowania, leżą u przyczyn zmiany paradygmatu w tym zakresie.
Niepokój i obawa związane z informacją istniały zawsze. Dopóki jednak władza posiadała
nieproporcjonalną przewagę informacyjną nad obywatelami (narzędzia, metody
pozyskiwania i kontroli informacji), skutki można było minimalizować. Zmiany
cywilizacyjne doprowadziły, jednak do sytuacji, w której walka o utrzymanie kontroli nad
informacją okazała się być bezcelową. Jedyne miejsca na świecie, w których przerażenie
nadal narasta to ostatnie totalitarne reżimy, próbujące za wszelka cenę, informacyjnie
izolować swoje społeczeństwa.
Polityczno - informacyjny podział świata idealnie widać na mapie częstotliwości
przepływu informacji na portalu społecznościowym Facebook. Najbardziej aktywni
informacyjnie są mieszkańcy Europy i Ameryki Północnej (najjaśniejsze miejsca). Czarne
plamy na mapie to m.in. Chiny, Kuba, Korea Północna oraz Białoruś. Dokładnie widać
polityczną granicę między Polską a Białorusią. Komentarz jest zbędny. Uwarunkowania
informacyjne idealnie pokrywają się sytuacją polityczną.
Rys. 5. Mapa światowych przepływów danych na portalu Facebook
Źródło: http://www.realclearworld.com/blog/2010/12/the_world_of_facebook_connections.html, (24.02.2012).
231
Tamże, s. 77.
112
3.1.5. Open Government
Rewolucyjne zmiany w zakresie warunków urzeczywistniania relacji
informacyjnych pomiędzy obywatelem a władzą doprowadziły do ukształtowania się
odrębnej koncepcji filozoficzno-politycznej w tym zakresie. Na ideę open government
składa się zespół czynników, takich jak: dobre praktyki, przepisy, postawy,
doświadczenie, wreszcie przekonania co do kształtowania i stymulowania określonych
odruchów w przestrzeni publiczno-państwowej, na poziomie różnych działań, w różnych
warunkach i sytuacjach, które wspólnie brane pod uwagę decydują o tym, czy daną
władzę można klasyfikować jako otwartą.
Punktem wyjścia jest oczywiście jakość systemu demokratycznego, przestrzeganie
praw obywatelskich itp. Open government to postawa inkluzywna, łącząca społeczeństwo
w imię osiągania, bez względu na to jak patetycznie to brzmi, wspólnych celów
i korzyści. W takim modelu, władza z założenia działa transparentnie, nie ukrywa swoich
intencji, zachęca do kontrolowania jej kolejnych kroków, szanuje obywateli, traktując ich
jak partnerów. Władza wyrzeka się (standardowego dla niej) grzechu pychy. Postawę
open-government można porównać do dwóch sposobów zachowania urzędnika, który albo
jest opryskliwy, patrzy na petenta z góry i obsługuje go niechlujnie, nie wykazując nawet
dobrej woli albo jest uprzejmy, pomocny, współpracuje na każdym kroku, działa
przejrzyście, nic nie ukrywa, nie załatwia sprawy „pod stołem”. Są to dwie skrajnie różne
postawy, świadczące de facto o pozycji cywilizacyjnej określonej władzy i państwa.
Wyraźnie dostrzegalna jest następująca zależność. W państwach, które zajmują najwyższe
pozycje w rankingach komfortu i jakości życia (np. państwa skandynawskie) model opengovernment jest absolutnym standardem od lat. Inna postawa władzy wyszła już
właściwie poza skandynawską sferę kulturową i jest traktowana jako model historyczny,
w którym „traktuje się własne zasoby informacyjne, jak swoją własność, która może
służyć uzyskaniu dodatkowych korzyści”232.
Inną kwestią jest ogólna, światowa tendencja. Pomijając państwa demokratyczne,
w których bez względu na kulturę polityczną udostępnianie informacji publicznej jest
wpisane w porządek normatywny, trend przechodzenia od request do publication, od
representation do information, jest wyraźny i dotyka miejsc, w których taka postawa
władzy, do niedawna traktowana była jako objaw jej słabości.
Idea otwartego rządu wyrasta na fundamencie szerszej koncepcji, jaką jest
transparentność.233 Jest jej rozwinięciem odwołującym się bardziej do imperatywu
232
A. Schellong, E. Stepanets, Unchartered waters. The State of Open Data in Europe, CSC Business Solutions
Technology Outsourcing, Public Sector Study Series 2011, nr 1, s. 2, CSC_policy_paper_series_01_2011
_unchartered_waters_state_of_open_data_europe_English_2.pdf, (19.02.2012).
233
Umownie, za początek urzeczywistniania koncepcji transparency, uważa się przyjęcie do ustawodawstwa
szwedzkiego ustawy Freedom of the Press Act, która zasięgiem objęła także Finlandię, jako terytorium
ówcześnie podporządkowane Szwecji. To podejście normatywne silnie wpłynęło na ukształtowanie się
określonego kontekstu politycznego w tej części Europy. W Finlandii 1951 roku przyjęto ustawę Act on
Publicity of Official Documents. W Stanach Zjednoczonych, ustawę Freedom of Information Act (FOIA)
przegłosowano w 1966 roku. Podobne akty prawne przyjęto w 1970 roku w Norwegii i Danii, w 1978 we Francji
113
postawy, która ma towarzyszyć każdemu działaniu, niż sankcjonowanej konieczności
dzielenia się informacjami. O ile koncepcja transparency była produktem
oświeceniowego dyskursu, to doktryna open government jest już jej postmodernistycznym
przedłużeniem.
Postulat promowania otwartego rządu łączy w sobie wiele środowisk – integrując
pod jednym sztandarem ruchy prodemokratyczne, ruchy praw człowieka, ruchy lewicowe
i środowiskowe czy tzw. free software movement (wolności Internetu, wolność sieci).
Ruchy te zwracają uwagę na problem wydobywania poszczególnych rządów krajowych
(ale także organizacji międzynarodowych) z tzw. informacyjnej szarej strefy. Na każdym
kroku piętnują przypadki (nadal występujące) celowego ukrywania niewygodnych
informacji. Walczą z historycznie utrwalonymi przyzwyczajeniami władzy do
gromadzenia informacji w tzw. przestrzeni niejawnej (secrecy), która stanowi
informacyjny parawan ochronny dla władzy. Najbardziej znanymi i prominentnymi
organizacjami pozarządowymi (NGOs), w tym zakresie, są m.in.: Transparency
International oraz Open Society Institute234.
Państwowy przywilej posiadania tajemnicy, korespondujący najczęściej z tzw.
ważnym interesem społecznym lub gospodarczym, jest nader często nadużywany
i pozostawia władzy (będąc klauzulą generalną), szerokie pole do nadinterpretacji.
Postulaty zawierające się w idei open government przeciwstawiają się temu. O ile
koncepcja secrecy jest na jednym biegunie uwarunkowań funkcjonowania państwa, to
doktryna open government znajduje się na biegunie idealnie przeciwległym.
Łączenie doktryny otwartego rządu jedynie z ustawodawstwem freedom of
information jest błędem. Koncepcja otwartego rządu jest bardziej pojemna. Jest to
bowiem postawa, sposób życia i postępowania (w tym wypadku instytucji państwowych),
wreszcie wartości. „Otwieranie zasobów informacyjnych dla szerszej publiczności tworzy
wartość społeczną. Zapewnia transparencję oraz przejrzystość, zachęca do innowacyjności
i stymuluje wzrost ekonomiczny i wydajność, edukuje, pozytywnie wpływa na ludzi,
wreszcie podnosi skuteczność działań publicznych. Te wartości sprawiają, że informacja
sektora publicznego (PSI) jest strategicznym zasobem, ważnym dla różnych sektorów:
publicznego, prywatnego, obywateli oraz organizacji pozarządowych”235.
Koncepcja open government, swoją popularność zawdzięcza, przede wszystkim,
nowym możliwościom technologicznym. Otwarty rząd to taki sposób organizacji działań
w państwie, który wykorzystuje cyfrowe narzędzia komunikacyjne. Swój wyraz znajduje
w wielu aspektach, w tym m.in. poprzez:

kontrolę – nadzór obywatelski mający na celu przyczynianie się do poprawy
jakości wykonywania władzy, w tym m.in. redukcja korupcji, bezprawia,
arogancji, i innych nieprawidłowości;
i w Holandii, w 1982 w Australii, Kanadzie i Nowej Zelandii. Reszta państw demokratycznych zaległości
nadrabiała w latach ’90 i później.
234
http://www.transparency.org/, (25.03.2012); http://www.soros.org/, (25.03.2012).
235
A. Schellong, E. Stepanets, op. cit., s. 2.
114

rozwój społeczny – podnoszenie kwalifikacji społecznych, zapewnienie
wyższego poziomu edukacji, poczucia współodpowiedzialności, kreowanie
pozytywnych instynktów, propagowanie partycypacji obywatelskiej,
wolontariatu, zwiększanie kapitału społecznego i świadomości obywatelskiej;

rozwój ekonomiczny – podnoszenie stopy życiowej, poprawa warunków
funkcjonowania
przedsiębiorstw, zmniejszenie bezrobocia, poprawa
konkurencyjności, stymulowanie innowacyjności;

przejrzystość – zapewnienie weryfikowalności działań instytucji państwowych,
eliminowanie nieprzewidywalności i dwuznaczności w zachowaniach władzy,
jawność procedur, klarowność procesu decyzyjnego oraz finansowania;

partycypację - zapewnienie udziału obywateli w procesie rządzenia (political
decision making process involvement), organizowanie konsultacji społecznych,
zapewnienie dostępu do odpowiednich informacji i dokumentów, preferowanie
rozwiązań wspólnych;

zaangażowanie – eliminowanie wykluczenia społecznego;

współpracę – podejmowanie działań w warunkach kooperacji i koordynacji,
stymulowanie
wzajemnego
zrozumienia,
eliminowanie
patrzenia
stereotypowego, dyskryminacyjnego, promowanie dyskusji bezpośredniej,
zastępowanie układów hierarchicznym modelem poziomym (sieciowym),
wyjaśnianie procedur, elastyczność, dostosowywanie się;

otwartość – budowanie zaufania i szacunku w relacjach, pozytywne nastawienie
do drugiej strony, udostępnianie zasobów;

efektywność – angażowanie wszelkich dostępnych zasobów, kumulowanie sił
społecznych, generowanie wspólnych wartości.
Poziom otwartości jest stopniowalny i może być stosowany jako kryterium wobec
innych faktorów poziomu występowania open-government.236 Warto zauważyć, że
przybywa coraz więcej instrumentów i narzędzi otwartego rządu, w tym m.in.
udostępnianie i wymiana informacji, interaktywne konsultowanie, formatowanie
dokumentów przy pomocy ogólnodostępnych nośników, katalogowanie, tworzenie
otwartych baz danych itp.
Co ciekawe, analizując skłonność sektora państwowego do funkcjonowania
w oparciu o zasady otwartego rządu, można dostrzec następującą prawidłowość.
Zdecydowanie większą gotowość do działania w standardzie open government wykazują
mniejsze (np. samorządowe) agencje i instytucje państwowe, i to od nich de facto płynie
236
Dla przykładu w Holandii przyjęto kartę Citizenlink o charakterze publicznego zobowiązania. I tak, obywatel
ma prawo wyboru kanału, za pośrednictwem którego będzie realizował kontakt z władzą. Cel to zredukowanie
kosztów funkcjonowania administracji o 25%. Sercem karty jest dziesięć zasad, w oparciu o które administracja
zarówno centralna, jak i regionalna ma funkcjonować. Organy nadzorujące zostały uprawnione do składania
corocznych sprawozdań z przestrzegania zasad. Holandia w ostatnim rankingu OECD znalazła się w pierwszej
piątce państw zapewniających najwyższy standard e-usług, a sama karta wygrała nagrodę Organizacji Narodów
Zjednoczonych (UN Public Sernice Award). Por. M. Poelmans. Reinventing public service delivery by
implementing the e-Citizen Charter, Amsterdam 2007; G. Bayens, E-government in the Netherlands: An
architectural approach, 2006, http://www.via-nova-archi-tectura.org, (20.04.2012).
115
impuls w tym zakresie. Najnowsze produkty open government starają się wychodzić
naprzeciw postulatom interoperacyjności i integrują ofertę informacyjną podmiotów
państwowych z różnych poziomów (od lokalnego, przez wojewódzkie, po centralne
a nawet paneuropejskie), oferując dla przykładu możliwość śledzenia projektów aktów
prawnych, informacji o przetargach, czy uczestnictwa w elektronicznych konsultacjach
społecznych. „Jest to część generalnego trendu otwierania sfery państwowej (…)
Począwszy od projektów w takich państwach, jak Stany Zjednoczone oraz Wielka
Brytania, rządy na całym świecie otwierają oceany danych w łatwo przystępnych
formatach”237.
Należy odzwierciedlić panujący trend oraz skalę zjawiska, w tym zakresie. Ważne
jest aby podkreślić, że urzeczywistnianie się koncepcji open government ma miejsce
właśnie w tym momencie. Ogromne ilości informacji publicznej, gromadzone latami
przez instytucje państwowe, na naszych oczach są wyprowadzane na światło dzienne
i bezpośrednio wtłaczane do obiegu informacyjnego przestrzeni publicznej. „Przez lata,
podmioty publiczne wyprodukowały i nagromadziły niezliczone ilości informacji –
począwszy od eksperckich, przez ekonomiczne, czy geoprzestrzenne – dostępne na wielu
różnych nośnikach i formatach. Wraz z rozpowszechnieniem się technologii
wykorzystywanej w sferze państwowej, proliferacja informacji jeszcze bardziej
przyspieszyła”238.
We wszystkich tzw. nowoczesnych doktrynach państwowych postulat
transparentności przestrzeni publicznej stanowi jeden z fundamentów. Model
implementacji kryteriów open govenrment jest ściśle związany z kategorią
informacyjnych zasobów państwowych oraz koncepcją open data. Podobnie, jak
w przypadku pozostałych, jest to kategoria nowa i żywa. Odwołuje się do tych samych
wartości co koncepcje: open source, open acccess, open governement, pozostając
w bliskości z projektem e-government, a także ideą good government.
Open data odwołuje się bezpośrednio do postulatu tzw. wolnej informacji,
inkorporując do strefy wolności wszelkie dane, bez względu na ich charakter, czy rangę.
W tym sensie otwartą informacją będzie każda informacja, której nie narzucono prawnie
uzasadnionego rygoru ograniczenia w tym zakresie. „Open data to filozofia (...).
Koncepcja odnosi się zarówno do danych szeregowych oraz tych przetwarzanych,
włączając dane genetyczne, geograficzne, elektromagnetyczne, wizualne, rozkładowe,
medyczne i inne. Co do zasady, idea open data zawiera się, nie tyle w postulacie
uzyskania wiedzy o tym jakie dane są przechowywane, ale postulacie ogólnej dostępności
tych danych”239. Bez nowoczesnych instrumentów technologicznych idea open data
(w przeciwieństwie do koncepcji open government) byłaby tylko postulatem. Otwartość
danych w tym świetle zależy, przede wszystkim, od kategoryzacji formatowej zapisu
plików (XML, CSV, GML, DOC, DOCX czy PDF). Zwolennicy koncepcji otwartego
rządu zapożyczają gotowe rozwiązania postulowane w ramach projektu open data.
237
A. Schellong, E. Stepanets, op. cit., s. 1.
Tamże, s. 1-2.
239
Tamże, s. 5.
238
116
Perspektywę łączącą obie koncepcje zaproponowała amerykańska fundacja
Sunlight, powszechnie znana ze swojej aktywności na rzecz wdrażania mechanizmów
transparentności w amerykańskiej przestrzeni państwowej. Jest to dziesięć standardów
open government data, w oparciu o które można dokonywać opisu otwartości informacji
klasyfikowanych, jako dane rządowe.
Tabela 3. Zasady otwartego rządu (OGD - Open Government Data)
Zasady
1. Zupełność – wszystkie dane publiczne są
udostępniane. Publiczne dane nie obejmują danych
objętych klauzulami niejawności, bądź innymi
prawnymi ograniczeniami.
2. Zasadniczość – dane są zbierane u źródeł,
z najwyższym możliwym poziomem szczegółowości,
unikając rozdrobnienia lub modyfikacji.
3. Terminowość – dane są dostępne tak szybko, jak to
tylko możliwe aby zachować ich aktualność.
4. Dostępność – dane są dostępne w najszerszym
możliwym zakresie dla realizacji najszerszych
możliwych celów.
5. Odczytywalność techniczna – dane są tak
przygotowane by mogły być udostępniane
automatycznie.
6. Brak dyskryminacji – dane są dostępne dla
każdego, bez dodatkowych wymogów.
7. Brak własności – dane są dostępne w formacie
unikającym roszczeń z tytułu wyłącznego prawa
własności.
Uwagi
Przegląd dyrektywy PSI ujawnił, że jedynie określona
liczba krajów wprowadziła rejestr aktywów PSI.
Dlatego nie jest możliwa ocena tego kryterium.
Publiczne podmioty skoncentrowały się na produkcji
dokumentów i informacji. Potrzeba zwiększenia
zasobów danych pierwotnych jest coraz bardziej
wyraźna w Europie.
Wiele statystyk utrzymuje, że korzysta z danych jak
najbardziej aktualnych. W związku z ograniczeniami
tego badania, trudno potwierdzić przestrzeganie tego
kryterium.
Zasada składa się z dwóch elementów: dostępność
danych w Internecie (online) oraz zdolność do
przetwarzania nawet znacznej ilości danych za pomocą
istniejących środków.
Odczytywalność danych w takich formatach, jak: xml,
cvs, rdf, PDF.
Powinien być zapewniony anonimowy dostęp do
danych.
Formaty własnościowe wprowadzają dodatkowe
restrykcje odnośnie tego, kto może korzystać
z informacji, jak ona może być wykorzystywana. To
wszystko w czasie gdy, wszechobecnie występujące
formaty pozostawiają wolność w tej kwestii. W takiej
sytuacji winno się, w przypadku danych publicznych,
omijać formaty własnościowe, albo korzystać z jak
największej ilości formatów (multiplikować je).
8. Brak licencji – dane nie są przedmiotem żadnego Rządowe informacje to mieszanka publicznych
autorskiego prawa własności, z licencjami na rekordów, danych personalnych, pracy zastrzeżonej
kopiowanie, udostępnianie, korzystanie ze znaków prawami autorskimi, oraz innych, ograniczonych
towarowych itd.
prawem danych. Powinno być dokładnie wskazane,
które dane posiadają status licencyjny bądź jakikolwiek
inny. Dane wolne od licencji powinny automatycznie
trafiać do domeny publicznej.
Źródło: A. Schellong, E. Stepanets, Unchartered waters. The State of Open Data in Europe, CSC Business
Solutions Technology Outsourcing, Public Sector Study Series 2011, nr 1, s. 12-13. CSC_policy_paper_series
_01_2011_unchartered_waters_state_of_open_data_europe_English_2.pdf, (19.02.2012).
Inicjatywy w zakresie otwierania przestrzeni państwowej należy podzielić na te
o proweniencji państwowej oraz te pozarządowe. Najbardziej popularnym
(i najłatwiejszym) działaniem państw jest tworzenie publicznych (otwartych) i łatwo
dostępnych katalogów danych. Zasoby te są najczęściej traktowane jako specyficzny typ
informacji publicznych, których udostępnienie na cele ponownego wykorzystania ma
117
włączać obywateli w proces demokratycznego (większościowego) podejmowania decyzji
i współdzielenia odpowiedzialności.
Jeżeli chodzi o inicjatywy państwowe, to oczywiście najbardziej zaawansowane
projekty są realizowane przez państwa skandynawskie. Za lidera w zakresie promowania
transparentności, w tym zakresie, jest uznawana (całkiem słusznie) Norwegia. Dla
przykładu, Ministerstwo Administracji tego kraju ogłosiło, że od 1 stycznia 2009 roku
absolutnie wszystkie jawne dokumenty norweskiego rządu będą dostępne na rządowych
stronach internetowych w najpopularniejszych formatach HTML, PDF oraz ODF240.
Z kolei, 11 lutego 2010 roku Norwegia, jako pierwszy kraj OECD wdrożyła mechanizm
EITI (Extractive Industries Transparenty Initiative), który zobowiązał kraj do dokładnego
ujawniania informacji o wysokości wpływów podatkowych pochodzących z wydobycia
oleju i gazu ziemnego. Od tego momentu, norweska polityka wydobycia surowców
(Norwegia jest trzecim eksporterem światowym) w zakresie podmiotów w niej
uczestniczących, jak i danych o obrotach i zarobkach jest w pełni transparentna i dostępna
dla każdego zainteresowanego241. Publicznie podaje się, że Norweski Fundusz Społeczny,
na konto którego płyną środki uzyskiwane z handlu wydobytymi surowcami mineralnymi,
jest uznawany za najbardziej transparentne narzędzie obrotu tak ogromną gotówka na
świecie. Parlament norweski przyjął, w tym zakresie, moralne wytyczne dla sposobów
dysponowania gromadzonymi pieniędzmi. Dla przykładu, inwestowanie w handel bronią
jest całkowicie zabronione. Wielkość zgromadzonych środków jest liczona w miliardach
dolarów. Dysponując tak olbrzymimi środkami, Norwegia nie ukrywa swoich intencji
inwestycyjnych, publikując kwartalnie uaktualnianą strategię zarządzania. Nie
przeszkadza to, by państwowy podmiot zarządzający Funduszem był jednocześnie jednym
z najpotężniejszych i najbardziej wpływowych graczy gospodarczych świata242.
Norwegia to także kraj doskonale rozwiniętej infrastruktury elektronicznej
w zakresie dostępu do aktów prawnych. Pierwszy system zwany JURIS, swoją działalność
zapoczątkował na Uniwersytecie w Oslo już w 1971 roku. Mniej więcej w tym samym
czasie powstało Norweskie Kompendium Prawa (Norwegian Law Compendium - Norges
lover). W 1983 roku elektroniczna baza danych aktów prawnych została udostępniona
w pełni do publicznego użycia! W tym samym roku w Polsce trwał stan wojenny.
Aktualnie w Norwegii istnieje cały szereg różnych katalogów, repozytoriów i baz danych
informacji prawnej, w tym najbardziej powszechne: Lovdata (system wykorzystywany
przez przedstawicieli zawodów prawniczych – http://www.lovdata.no), ODIN
240
Decyzja dokładnie przewidywała, że w formacie HTML będą publikowane dokumenty w internetowej wersji.
Format PDF będzie obowiązywał w sytuacji, gdy będzie konieczne zachowanie w pełni oryginalnej
i niezmienionej wersji dokumentu, natomiast w formacie ODF gdy będzie przewidziana możliwość
dokonywania zmian przez użytkownika. Zob. Open document standards to be obligatory for state information,
http://www.regjeringen.no/en/dep/fad/pressesenter/pressemeldinger/2007/Apne-dokumentstandarder-blirobligatoris.html, (23.01.2012).
241
Zob. Norway accepted as an EITI Candidate Country, http://eiti.org/node/710, (26.01.2012); Norway shows
transparency leadership by releasing first EITI report, http://www.publishwhatyoupay.org/pt/resources/norwayshows-transparency-leadership-releasing-first-eiti-report, (26.01.2012).
242
Szerzej na ten temat zob. A. Strømmen, Transparency and Trust: Keys to the Norwegian Pension Fund,
http://www.norway.org/ARCHIVE/policy/gpf/norwegian_pension_fund_global/, (26.01.2012).
118
(ministerialny portal – http://odin.dep.no), Domstolen (platforma sądowa –
http://www.domstol.no) i wiele innych243.
Norwegia stawia sobie ambitny cel, nie tylko przestrzegania zasady otwartości
przestrzeni państwowej u siebie, ale również promowania takich zachowań za granicą.
Od lat monitoruje procesy wydobywania surowców naturalnych w takich państwach, jak
Nigeria czy Azerbejdżan244. Kraj ten jest także motorem napędowym w kwestii wdrażania
norm zapewniających transparentność w międzynarodowych działaniach gospodarczych.
Zabiega o tworzenie i przestrzeganie odpowiednich konwencji w tym zakresie (np. An
international convention on transparency in international economic activity). Pragnie,
tym samym, ograniczyć czynniki generowania nieprawidłowości (np. zwalcza raje
podatkowe)245.
Niemal w każdym działaniu norweskich władz można dostrzec pokorę i wręcz
aptekarską dokładność w przestrzeganiu zasady otwartości. Skandynawia nie jest, jednak
wyjątkiem. Znaczącymi sukcesami na tym polu może się także poszczycić Wielka
Brytania. Od wielu lat wdraża ona bowiem ideę wzmacniania obywatela w relacjach
z władzą, kreując politykę wyposażania obywateli we władzę (tzw. empowering
citizens)246. Dotyczy to, w szczególności współkształtowania najbliższego otoczenia
i formułowania oczekiwań wobec administracji. W raporcie z 2009 roku, przygotowanym
przez Ministerstwo Reform Usług Publicznych (Ministry for Public Service Reform),
zatytułowanym Power in People’s Hands: Learning from the World’s Best Public
Services, już we wstępie czytamy, że oto dostrzega się zmianę podejścia (o zasięgu
światowym) w zakresie kształtowania relacji na linii obywatel-władza. Autorzy raportu
pokusili się o wygenerowanie pięciu najważniejszych obszarów przejścia (shift). Chodzi
o przesunięcie punktu ciężkości w zakresie kształtowania usług w stronę użytkowników
końcowych (end-userów), ukształtowanie nadzoru obywatelskiego czasu rzeczywistego
(real-time), pojawienie się zapotrzebowania na usługi dedykowane, specjalnie
przygotowywane pod określone potrzeby (tailor-made), położenie nacisku na
zapobieganie problemom społecznym w miejsce ich leczenia (prevention rather than
cure), profesjonalizowanie relacji. Brytyjski rząd idzie krok dalej i formułuje wytyczne
243
Zob. więcej: Thorpe, S., Features – Online Legal Information in Denmark, Norway, and Sweden,
http://www.llrx.com/features/scanda.htm, (27.01.2012).
244
Zob. Norway takes the lead in promoting transparency, http://www.norway.cn/News_and_events/Societyand-policy/eiti/, (27.01.2012).
245
Norweska Komisja, zajmująca się przepływami kapitału z krajów rozwijających się (Norwegian Commission
on Capital Flight From Developing Countries), opublikowała raport będący rozwinięciem wcześniejszego
dokumentu OECD z 1998 roku, pod nazwą Harmful Tax Competition. Norwegia, tym samym, jest jednym
z najważniejszych adwokatów projektu pod nazwą: Global Financial Integrity Project, którego celem jest
zaprowadzenie na świecie sprawiedliwych reguł podatkowych i handlowych. Norwegowie twierdzą, że może się
to tylko odbyć poprzez systematyczne zwiększanie transparentności w tej dziedzinie. Zob. Tax havens and
development: a damning report, http://taxjustice.blogspot.com/2009/06/tax-havens-and-developmentdamning.html, (24.01.2012).
246
Formy opisywanego empowering citizens, według brytyjskich autorów raportu osadzają się na następujących
działaniach: wzmacnianie obywateli poprzez lepsze informowanie o usługach, kreowanie bardziej
spersonalizowanych usług, współpraca z obywatelami w celu lepszej prewencji w tym zakresie, profesjonalizm.
Zob. Power in People’s Hands: Learning from the World’s Best Public Services, Cabinet Office Strategy Unit,
Building Britain’s Future, HM Treasury, London 2009, s. 8.
119
dla samego siebie. Aby relacje z obywatelami mogły się odbywać w nowoczesnej formule
potrzebne jest kompleksowe podejście. Szczegóły instrukcji dla urzędników, jak poniżej:
1. „liczyć na to, co się liczy: gromadzić informacje o wysokiej jakości w pierwszej
kolejności, następnie łączyć tworząc informację użyteczną społeczną, tak by
obywatele dysponowali idealnie zbilansowanymi danymi, skrojonymi pod ich
wymagania;
2. przygotować informacje do użycia: zrobić użytek z informacji w ten sposób, by
obywatele mogli porównywać usługi i podejmować świadome wybory;
3. otwierać informacje do ponownego wykorzystania: udostępniać informacje do
ponownego użycia w sposób łatwy i ogólnodostępny dla obywateli – wzmacniać
innowacyjne formy korzystania z tych informacji w działaniach obywateli;
4. eksploatować potęgę sieci, korzystać z interaktywnych technologii w celu
złamania monopolu państwowego na kreowanie informacji publicznych,
stymulowanie dialogu społecznego i wymianę poglądów z profesjonalistami”247.
W 2009 roku brytyjski rząd ukończył swój flagowy projekt w zakresie
urzeczywistnia idei open government, uruchamiając portal Data.gov.uk, którego
podstawowym zadaniem jest spełnianie roli platformy dostępu do wszystkich
niepersonalnych informacji, będących na wyposażeniu administracji publicznej. Brytyjski
rząd wyszedł z następującego założenia. Lepiej uwolnić publiczne dane (odsłaniając
niektóre kulisy polityczne), w zamian jednak uzyskując większe zrozumienie u partnerów
społecznych, ich zaangażowanie i potencjał w procesie decision-making, niż ukrywać
informacje, zahamowując profity płynące z inkluzywności.
W 2010 roku, przy Downing Street, ogłoszono uruchomienie prawdziwego tsunami
informacyjnego. W ramach tzw. deklaracji Big Society zdecydowano się w pełni
udostępnić dane na temat rządowych kontraktów, zarobków przedstawicieli rządu
i pracowników sektora administracji, a także wszystkich wydatków centralnych
przekraczających 25 tys. £ oraz lokalnych przekraczających 500 £248. Chodzi
o kumulowanie pozytywnej energii społecznej, niwelowanie wykluczenia społecznopolitycznego w celu osiągania lepszych (globalnych) rezultatów. Brytyjska inicjatywa,
jest odrobinę młodszym krewnym swojego amerykańskiego kuzyna.
Prezydent Obama, swój urząd rozpoczął od złożenia ważkiej deklaracji.
Administracja prezydenta, oto bowiem już na początku kadencji, na stronie Białego Domu
zamieściła memorandum prezydenta w sprawie transparentności oraz otwartego rządu
(Memorandum on transparency and open government memorandum). W oświadczeniu,
które należy traktować jako swoiste zobowiązanie całej ekipy politycznej prezydenta
Obamy, czytamy jak następuje. „Moja administracja jest zdeterminowana by
zagwarantować niespotykany wcześniej poziom otwartości rządu. Będziemy wspólnie
pracować nad tym, by zapewnić publiczne zaufanie oraz wytworzyć system transparencji,
publicznej partycypacji oraz kooperacji. Otwartość wzmocni naszą demokrację oraz
247
Tamże, s. 25.
Zob.
S.
Rogers,
Information
is
power,
The
Guardian,
http://www.guardian.co.uk/media/2010/may/24/data-journalism, (19.02.2012).
248
24
maja
2010,
120
wzmoże efektywność rządu, który winien być przejrzysty. Transparentność przyczynia się
do poprawy odpowiedzialności rządu oraz zapewnia obywatelom informacje o jego
działaniach. Informacje utrzymywane przez rząd federalny są wspólną, narodową
własnością. Moja administracja podejmie odpowiednie działania, zgodne z prawem, by
opinia publiczna mogła z tych informacji korzystać (…)”249.
Materializacją prezydenckich intencji jest dyrektywa z 2009 roku (United States
Open Government Directive). Dokument w sposób zaskakująco szczegółowy opisuje
sposoby, w jakich organy administracji federalnej winny dochodzić do postulowanego
poziomu otwartości i transparentności. W tym zakresie, dyrektywa nakłada na federalne
agencje i organy różne obowiązki obostrzone ostatecznymi terminami (tzw. deadlines).
I tak, zgodnie z aktem prawnym, od momentu jego wejścia w życie, w przeciągu 45 dni
na każdą agencję został nałożony obowiązek opublikowania on-line, w ogólnodostępnym
formacie, co najmniej trzech pakietów danych. Nadto, każdy organ miał 60 dni na
stworzenie własnego portalu informacyjnego (Open Government Webpage) w domenie http://www.[agency].gov/open. Następnie, w maksymalnym czasie 45 dni, każda
instytucja została zobligowana do wyznaczenia wysokiej rangi przedstawiciela (high-level
senior official) odpowiedzialnego za nadzór nad jakością podejmowanych działań.
Jednocześnie, w przeciągu 120 dni każda agencja miała za zadanie przygotować dokładny
plan działania (Open Government Plan) w zakresie stałego monitorowania i poprawiania
jakości polityki otwartości (improve transparency and integrate public participation and
collaboration into its activities). Wreszcie, najbardziej ambitne założenie, przewidywało
podjęcie działań w zakresie wykreowania oraz zinstytucjonalizowania kultury open
government. Z punktu widzenia opisywanego przejścia (shift), był to postulat niezwykle
ważnej rangi, odwołujący się bowiem bezpośrednio do sfery postaw i wartości. Autorzy
dyrektywy chcieli wytworzyć i ugruntować na tyle silną atmosferę wokół idei open
government, by ta na tyle się zakorzeniła zarówno wśród społeczeństwa, jak
i w przestrzeni władzy, aby w przyszłości następne „ekipy” polityczne, nawet przy mniej
sprzyjającym podejściu do informacyjnej otwartości, nie mogły sobie pozwolić na
zrezygnowanie z transparentności. „Chodzi o stworzenie nieznanego wcześniej poziomu
otwartości i odpowiedzialności w każdej agencji, w której osoby decyzyjne powinny
inkorporować wartości płynące z zasad transparentności, partycypacji, kolaboracji, do
każdego swojego działania. Uzyskanie celu, to jest bardziej otwartego rządu, będzie
wymagało dyscypliny i będzie dotyczyć wielu różnych obszarów, w tym m.in.: polityki,
administracji, zamówień publicznych, finansów, operacji technologicznych, a także
wspólnej pracy nad uzyskiwaniem otwartych standardów. Integracja tych dyscyplin ułatwi
organizacyjny sposób funkcjonowania i będzie długotrwałą zmianą w pracy rządu”250.
Najbardziej funkcjonalnym, a przy okazji również spektakularnym produktem
postanowień dyrektywy jest uruchomienie rządowego portalu Data.gov, którego
powstanie, oczywiście wiąże się z wykreowaniem elektronicznego (on-line) narzędzia do
skutecznego wdrażania koncepcji re-use information. Dostęp do danych odbywa się
249
250
http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/, (07.02.2012).
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf, (07.02.2012)
121
w formatach umożliwiających ich dalsze przetwarzanie. Data.gov to swoiste repozytorium
dla wszelkich informacji, które zbierają instytucje rządowe, a które nie mają klauzuli
osobistej lub poufnej. „Podstawowym założeniem Data.gov jest podniesienie poziomu
dostępności sfery publicznej poprzez upublicznienie zestawów danych w formacie
umożliwiającym ich łatwe odczytywanie za pomocą komputerów. Wdrażanie tego
projektu jest opatrzone wysokim priorytetem. Portal pozwala na łatwe odnalezienie oraz
wykorzystanie danych generowanych przez rząd federalny. Informacje są udostępniane
w ogólnodostępnych formatach, dopasowanych do rodzaju informacji, tak by
odpowiedzieć na potrzeby szczególnie zainteresowanych grup użytkowników, jak:
badacze, wspólnoty gminne, czy grupy szczególnego zainteresowania”251.
Stany Zjednoczone są przykładem państwa, które nie ogranicza się do otwierania
zasobów informacyjnych jedynie przestrzeni państwowej, ale również wdraża działania,
których celem jest zastosowanie nowych form konsultacji i angażowania obywateli
w proces rządzenia. Warto prześledzić kilka przykładów inicjatyw w tym zakresie:
 portal Recovery.gov – platforma przybliżająca funkcjonowanie administracji
państwowej. Udostępnia dane na temat wykorzystywania środków finansowych
uzyskiwanych z tytułu gruntów, ulg podatkowych i publicznych kontraktów252.
 GMAP Washington: Government Management Accountability and Performance
Program – inicjatywa mająca na celu przybliżenie lokalnej władzy postulatów
mieszkańców i stworzenie szansy poznania ich problemów i opinii. Wszystkie
systemy, w ramach tego programu, funkcjonują w oparciu o ogólnodostępne
aplikacje Google. Władze Washington DC podają przykłady osiągniętych
rezultatów. W ramach programu poddano dyskusji kwestię konsultacji lekarskich
poświęconych dzieciom w innych niż nagłe sytuacjach. W 2005 roku tylko 21%
dzieci miało możliwość odbycia takiej konsultacji, w ramach opieki publicznej,
w porównaniu do 85% w 2009 roku253.
 Konkursy Apps for Democracy – projekt początkowo organizowany jedynie we
współpracy z władzami dystryktu Columbia. Zamysłem było stworzenie szansy na
zbudowanie aplikacji komputerowych umożliwiających łatwy dostęp do danych
publicznych. Stworzono 47 aplikacji o wartości ok. 2.6 mln $, podczas gdy koszt
programu wyniósł 50 tys. $. Dla miasta oznaczało to stopę zwrotu na poziomie
4.000%. W późniejszym czasie podobne konkursy realizowano m.in. w Nowym
Jorku, San Francisco oraz w Finlandii254.
 Open Book portal New York – inicjatywę zawiązano w 2008 roku, jako jeden
z pomysłów na uczynienie procesu publicznego wydatkowania bardziej
transparentnym. Strona wyposażyła obywateli w łatwy instrument pozyskiwania
informacji o tym, na co stanowe dolary są przeznaczane. Najbardziej
251
Office of Science and Technology Policy – Executive Office of the US President, http://www.data.gov
(07.02.2012); http://www.sunlightlabs.com, (07.02.2012).
252
http://www.recovery.gov/Pages/default.aspx, (04.04.2012).
253
http://www.accountability.wa.gov/, (04.04.2012).
254
http://www.appsfordemocracy.org/, (04.04.2012).
122
widowiskowym i jednocześnie edukacyjnym narzędziem była aplikacja (Road
map), pozwalająca na prześledzenie drogi jaką przechodzą pieniądze określonego
podatnika. W projekt zaangażowało się (dane z 2009 roku) ponad 3 tys. lokalnych
administracji oraz ponad 100 federalnych agencji. Użytkownicy mogą śledzić
swoje podatki poprzez takie kategorie wyszukiwawcze, jak: wydatki, programy,
czas wydatkowania, agencje, stany itd255.
Amerykańskich inicjatyw o charakterze open government jest oczywiście dużo
więcej, a kolejne powstają niczym grzyby po deszczu. Bardziej wnikliwy czytelnik nie
będzie miał problemu z ich zlokalizowaniem. Należy podkreślić, że podobne projekty są
realizowane również w innych krajach na całym świecie. Oto kilka egzemplifikacji:
 Cyber Policy Forum – to płd. koreański projekt o charakterze on-line pozwalający
na przeprowadzanie dyskusji w czasie rzeczywistym na różne tematy,
proponowane przez organy rządowe. Następnie głos zabierają eksperci, a na końcu
uruchamiany jest panel, na którym obywatele mogą umieszczać swoje komentarze
i posty. Mieszkańcy mogą bezpośrednio przekazywać swoje przemyślenia,
a władza dysponuje reakcją zwrotną (tzw. feedback). Forum składa się z części
przeznaczonej do dyspozycji dorosłych oraz z części udostępnionej dzieciom,
które także mają okazję zabrać głos w sprawach dla nich istotnych. Należy
podkreślić, że inicjatywa przyczyniła się do poprawy ogólnego klimatu wokół
koncepcji on-line democracy. Dla przykładu, dyskusja poświęcona poprawie
systemu autobusowego w Seulu skutkowała ilością ponad 20 tys. komentarzy
obywatelskich. Korea płd. jest liderem niemal wszystkich rankingów w tym
zakresie. Dla przykładu, platforma e-government, z tego kraju znalazła się na
pierwszym miejscu w ranking ONZ pośród wszystkich tego typu portali na
świecie256.
 Participatory budgeting through Web 2.0 – idea partycypacyjnego budżetowania
zrealizowana w Kolonii, w Niemczech za pomocą platformy City e-participation
Internet Platform. Każdy obywatel, poprzez ten instrument, mógł wziąć udział
w pracach nad planowaniem wydatków miejskich, a także w ostatecznym
głosowaniu. Wymiana poglądów, dyskusja i zaangażowanie, które towarzyszyło
temu projektowi było nie do przecenienia w kontekście budowania społeczeństwa
obywatelskiego. Ponad 5 tys. obywatelskich propozycji zostało złożonych oraz
ok. 52 tys. głosów oddanych. Stronę odwiedziło ponad 120 tys. gości. Projekt był
także kontynuowany po 2009 roku257.
 Service Canada – to systemowe przedsięwzięcie, uruchomione w 2005 roku
i zapewniające dostęp do informacji publicznych przy wykorzystaniu różnych dróg
i kanałów. Dostęp do Service Canada można zrealizować osobiście, odwiedzając
jeden z 329 punktów informacyjnych rozmieszczonych w całym kraju, wchodząc
na jedną z 222 oddzielnych witryn elektronicznych, a także telefonicznie (choćby
255
http://www.openbooknewyork.com/, (04.04.2012).
http://forum-app.seoul.go.kr/seoul/PolicyList, (04.04.2012).
257
http://www.changewecanbelievein.org/?tag=germany, (04.04.2012).
256
123
poprzez tzw. narodową linię telefoniczną 1-800-O-CANADA). W latach 20072008 platforma obsłużyła ponad 9.2 miliona klientów, odpowiadając na
51 milionów zapytań telefonicznych, prowadząc wymianę informacji z ok. 55
tysiącami różnych organizacji. Ponad 90 % wszystkich informacji publicznych jest
zamieszczana na portalu Service Canada. Szacuje się, że uruchomienie platformy,
tylko w latach 2005-2006, pozwoliło na skumulowanie oszczędności w wysokości
292 milionów dolarów kanadyjskich258.
 The Crossroad Bank – to jeden z pierwszych instrumentów w USA w zakresie
ekonomizacji wymiany informacji. W oparciu o jego zastosowanie udało się
zminimalizować ilość wymaganych formularzy papierowych w kontaktach
obywatel - władza. Wprowadzono 210 różnych elektronicznych usług wymiany
informacji, przy tym znosząc ok. 50 różnych deklaracji papierowych oraz
zmniejszając objętość pozostałych nawet o 2/3. Jedynie w 2008 roku odnotowano
ok. 686 milionów przypadków elektronicznej wymiany informacji259.
 Data.suomi.fi – czyli jeden z bardziej zaawansowanych portali dostępowych na
świecie. Fińska platforma łączy w sobie katalogi danych krajowych, aplikacje
skupiające w jednym miejscu usługi publiczne świadczone na rzecz obywateli. Jest
to wielofunkcyjne narzędzie, łączące w sobie zarazem elektroniczne okno
fińskiego aparatu władzy oraz fiński e-government. Odwiedzając jedno miejsce
obywatel ma jednocześnie dostęp do publicznych e-usług oraz komplet informacji
(w tym akty prawne) potrzebnych mu do realizowania codziennych
obowiązków260.
 Aporta.es – to uruchomiona w 2009 roku hiszpańska odpowiedź na podobne
inicjatywy w innych krajach. Portal został wdrożony przez hiszpańskie
Ministerstwo Przemysłu, Turystyki i Handlu oraz Ministerstwo do spraw
Prezydencji Unii Europejskiej. Jest klasycznym repozytorium danych publicznych,
działającym na podobnych zasadach co amerykańskie Data.gov, czy brytyjskie
Data.uk.gov261.
Opisane powyżej przykłady to oczywiście nieliczne, niemal losowo wybrane
egzemplifikacje działań zmierzających do niwelowania barier informacyjnych między
obywatelem a władzą. Warto wspomnieć, że również w Polsce, podejmowane są kroki,
mające na celu wdrożenie idei otwartego rządu. Zajmuje się tym chociażby Centrum
Cyfrowe, w ramach którego powstał projekt „Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce”.
Należy podkreślić, że open government to nie tylko i nie przede wszystkim
inicjatywy państwowe. Większość pomysłów to oddolne zrywy społeczne, których celem
jest umieszczenie szeroko rozumianej władzy „na cenzurowanym”. Poniżej kilka
przykładów262 pozarządowym inicjatyw:
258
http://www.servicecanada.gc.ca/, (04.04.2012).
http://www.crossroadsbanking.com/, (04.04.2012).
260
http://www.suomi.fi/suomifi/suomi/, (04.04.2012).
261
http://www.aporta.es/web/guest/index, (04.04.2012).
262
Zaprezentowany dobór przykładów w oparciu
http://centrumcyfrowe.pl/, (05.04.2012).
259
o
informacje
zamieszczone
na
stronie:
124
 amerykańskie GovTrack - portal grupujący dane o pracach Kongresu
i przedstawiający je w czytelny, łatwy do śledzenia sposób;
 amerykańskie Public.resource.org – platforma, na której można bez opłat pobrać
dokumenty i formularze państwowe (za które administracja pobiera opłaty);
 amerykańskie GovLoop - serwis społecznościowy skierowany do urzędników
państwowych. Stanowi przestrzeń dyskusji w grupach i na forach na wiele różnych
tematów, nie tylko zawodowych;
 fińskie Kamu – porównywarka deklaracji wyborczych zintegrowana z zapisami
faktycznych głosowań;
 duńskie Ideoffensiv – platforma przygotowana specjalnie dla mieszkańców gminy
Skanderborg, na której mogą przedstawiać i dyskutować swoje pomysły;
 szwedzkie Malmøinitiativet – portal mieszkańców miasta Malmö, na których mogą
prezentować własne pomysły polityczne i zdobywać dla nich poparcie;
 szwedzkie Omvård – klasyczna porównywarka danych statystycznych
odnoszących się do sfery służby zdrowia, pozwalająca na wybór szpitali
i przychodni świadczących najlepsze usługi;
 szwedzkie Lagen - strona ułatwiająca dostęp do informacji prawnych,
z wyjaśniającym zawiłości normatywne komentarzem;
 włoskie Open Parlamento – serwis pozwalający obserwować działanie parlamentu
w czasie rzeczywistym;
 francuskie Regards.Citoyens – platforma umożliwiająca śledzenie poczynań
francuskich parlamentarzystów i poddawanie ich pracy analizie;
 hiszpańskie oGovPedia – portal, na którym informacje mogą zamieszczać
pracownicy i przedstawiciele sektora publicznego, co ma przyczyniać się do
zmniejszenia nieporozumień i rozproszenia informacji.
Inicjatywy open government realizowane są nie tylko na poziomie i w ramach
państwa, ale również na szczeblu międzynarodowym. Jak podaje się w oficjalnych
dokumentach Unii Europejskiej idea Opening up government data to the public stała się
oficjalną unijną agendą, dopiero od wejścia w życie tzw. dyrektyw PSI (Public Sector
Information) w 2003 roku - dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora
publicznego (Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17
November 2003 on the re-use of public sector information)263. Dyrektywa jest pierwszym
aktem prawnym regulującym kwestie danych klasyfikowanych jako metainformacje.
Oczywiście regulacje o charakterze request access były przyjmowane dużo wcześniej.
Dyrektywa jest dokumentem pionierskim i nadzwyczaj nowoczesnym. Metainformacja
263
Dz.Urz. UE L 345/90 z dnia 31 grudnia 2003. Dyrektywa miała na celu stworzenie uczciwych,
proporcjonalnych, niedyskryminacyjnych i jasnych warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora
publicznego. Punktem wyjścia było założenie, że upublicznianie wszystkich ogólnodostępnych dokumentów
będących w posiadaniu sektora publicznego jest podstawowym instrumentem rozszerzania prawa do wiedzy,
które z kolei jest kluczową zasadą demokracji. Warunki korzystania z metainformacji nie powinny mieć ani
charakteru dyskryminacyjnego, ani finansowo obciążającego (ewentualne opłaty nie mogą przekraczać kosztów
wyprodukowania dokumentu).
125
jest traktowana jako faktor przyczyniający się do zapewnienia niezakłóconej konkurencji
na wewnętrznym rynku społeczeństw informacyjnych (jakimi są społeczeństwa
europejskie). Podkreśla się, że sektor publiczny stale zbiera, produkuje, reprodukuje
i rozpowszechnia szeroki zakres informacji w wielu obszarach działalności (np.
aktywności społecznej, ekonomicznej, geograficznej, turystycznej, pogodowej,
patentowej czy edukacyjnej). Metainformacja, jako udostępniona (otwarta) informacja
sektora publicznego, może być bardzo istotnym elementem rozwoju usług prowadzonych
w skali całej Wspólnoty.
Zasada jest banalnie prosta. „Agencje rządowe winny udostępniać online tyle
informacji, ile to jest tylko możliwe w formacie umożliwiającym łatwe ich odczytanie,
a następnie ponowne wykorzystanie na własne potrzeby, bez obwarowań wynikających
z praw licencyjnych”264. Stworzenie możliwości ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego, w tym zakresie z pewnością przyczynia się do sytuacji, w której
podmioty europejskie (w szczególności przedsiębiorcy) są w stanie wykorzystywać
w bardziej efektywny sposób swój potencjał i tym samym przyczyniać się do wzrostu
gospodarczego całego obszaru UE. Dyrektywa wprowadza definicję dokumentu, który
zgodnie z normą jest jakąkolwiek treścią niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną
na papierze lub w formie elektronicznej, jak również zarejestrowaną w formie
dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) wraz z każdą częścią tej treści265.
Podstawową zasadą jest nakaz udostępniania dokumentów przez sektor państwowy
w istniejącym formacie lub języku. Nadto, m.in.: brak dyskryminacji w wykorzystywaniu
oraz zakaz umów na wyłączność. Dyrektywa jest pierwszym i jedynym tej rangi
dokumentem, który zaleca postawę proaktywną sektora publicznego w zakresie
wprowadzania informacji do obrotu społecznego. I tak, art. 9 mówi o tzw. rozwiązaniach
praktycznych (wprowadzanych przez Państwa Członkowskie), które mają ułatwiać
poszukiwanie dokumentów dostępnych do ponownego wykorzystania – najlepiej poprzez
takie narzędzia, jak Internet266.
Dyrektywa 2003/98/WE nie jest finałem działań w zakresie opracowywania
kolejnych, bardziej zaawansowanych instrumentów dalszego otwierania sektora
państwowego. Rozwój samej koncepcji open government, jak i realne działania z nią
związane, w ramach Unii Europejskiej materializują się w oparciu o takie dokumenty, jak:
Ministerialna Deklaracja w sprawie eGovernment z Malmö, tzw Deklaracja Visby
(Creating impact for an eUnion 2015 - The Visby Declaration), ogłoszona w trakcie
szwedzkiej prezydencji w 2009 roku, czy wreszcie Europejska Agenda Cyfrowa,
porządkująca europejskie inicjatywy informacyjne do 2015 roku.
Deklaracja Visby głosi, że instrumenty ICT w oczywisty sposób przyczyniają się do
poprawy warunków życia. Wartość jaką niesie wymiana informacji pomiędzy różnymi
264
A. Schellong, E. Stepanets, op. cit., s. 1.
Art. 2 pkt. 3 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 roku
w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345/90 z dnia 31
grudnia 2003).
266
Art. 9 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie
ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345/90 z dnia 31 grudnia 2003).
265
126
domenami społecznymi jest w tym zakresie nie do przecenienia i stale rośnie. Dlatego
sektor publiczny powinien wzmacniać i różnicować informacyjną ofertę ICT, co
w kontekście pogłębiania się uwarunkowań informacyjnych, może stać się kluczowym
czynnikiem zachowania pluralizmu, demokracji i wolności ekspresji. „Jako europejczycy,
powinniśmy wspólnie zaakceptować transformacje w społeczeństwo oparte na wiedzy,
potrafiące swobodnie korzystać z narzędzi ICT. Naszym celem powinno być uczynienie
z Europy, najbardziej konkurencyjnego i najszybciej rozwijającego się miejsca na świecie,
ekonomią oparta na ICT oraz szanująca środowisko”267. W deklaracji wprowadzono
pojęcie „społeczeństwa zielonej wiedzy” (a green knowledge based society), które jak się
podkreśla, ma łączyć dwie wartości w jednym: ekospołeczeństwo (szanujące środowisko
naturalne) oraz społeczeństwo informacyjne. Taka kombinacja wartości ma skutkować
zrównoważonym rozwojem. Deklaracja wprowadza siedemnaście zasad, w tym
zakresie268.
Deklaracja Visby jest faktycznym przeniesieniem na grunt unijny rekomendacji,
wcześniej (bo już w 2008 roku) opracowanych w ramach Organizacji Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju (OECD - Organization for Economic Co-operation and
Development), przez grupę roboczą (The OECD Working Party on the Information
Economy) funkcjonującą pod auspicjum Komitetu Informacji oraz Polityki Komputerowej
i Komunikacyjnej (Committee for Information, Computer and Communication Policy ICCP Committee). Rekomendacje zostały przyjęte przez Radę OECD dokładnie
30 kwietnia 2008 roku i zawierają kompleksowe spektrum zaleceń, co do utrzymywania
odpowiednich standardów w polityce informacyjnej państw-adresatów. Zalecenia
wprowadzają katalog minimalnych wymagań, które winny być przestrzegane przy
konstruowaniu regulacji w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz
267
Creating impact for an eUnion 2015 – The Visby Declaration, Swedish Presidency Conclusions, 10 listopada
2010,ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/post_i2010/additional_contributions/conclusions_vis
by.pdf, (21.02.2012).
268
(1) potrzebne jest holistyczne, zintegrowane oraz horyzontalne podejście do polityki ICT wraz
z wizjonerskim przywództwem; (2) UE musi uzyskać korzyści z dobrze funkcjonującego wspólnego rynku
cyfrowego poprzez stworzenie szans na różnorodność i rozwój biznesu; (3) warunkiem koniecznym dla
zbudowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego jest zapewnienie dostępu do stabilnej sieci połączeń
technologicznych; (4) kraje członkowskie powinny promować wykorzystywanie Internetu w szkołach; (5) UE
musi podjąć starania w celu zmniejszenia podziałów w dostępie do technologii oraz podjąć kroki zwiększające
społeczne włączenie poprzez informację, edukację oraz partycypację; (6) utrzymanie wolnego Internetu oraz
ustanowienie wytycznych dla sieciowej neutralności; (7) dalsza redukcja kosztów transakcyjnych, umożliwiająca
zwiększenie wykorzystania narzędzi ICT do budowy silnego wspólnego rynku produktów i usług; (8) UE oraz
kraje członkowskie powinny dokonać rewizji systemu prawa autorskiego w Europie; (9) UE powinna ustanowić
ambitną agendę dla rozwoju, badań oraz innowacji, tak by uczynić z europy lidera ICT; (10) UE powinna szukać
rozwiązań pozwalających na dostęp do danych w ogólnodostępnych formatach; (11) dostęp do danych
ponownego wykorzystania winien być wzmocniony we wszystkich krajach UE; (12) powinno się przyspieszyć
budowę otwartych platform dla innowacji i rozwoju usług publicznych; (13) UE powinna znaleźć sposób na
spełnienie oczekiwań w zakresie budowy systemów e-zdrowie oraz e-administracji; (14) wzmocnienie
współpracy w celu podniesienia skuteczności portali e-government; (15) UE musi zdecydowanie przyspieszyć
działania w celu osiągnięcia celów środowiskowych oraz wdrożenia zielonych rozwiązań; (16) zwiększenie
pomocy dla budowy społeczeństwa opartego na wiedzy w tzw. zielonej perspektywie; (17) UE oraz kraje
członkowskie muszą być przygotowane na zmiany strukturalne oraz systematyczne reagowanie na raporty
ewaluacyjne. Zob. Creating impact for an eUnion 2015 – The Visby Declaration, Swedish Presidency
Conclusions, 10 listopada 2010,ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/post_i2010/additional_
contributions/conclusions_visby.pdf, (21.02.2012).
127
wykorzystywania metainformacji. OECD wobec tej konkretnej przestrzeni rekomenduje
zachowanie, co najmniej takich wymagań, jak otwartość, dostępność i jasność warunków
dostępu do metainformacji, katalogowanie zasobów informacyjnych sektora publicznego,
jakość, integralność, wdrażanie nowych technologii, przestrzeganie prawa własności
intelektualnej, pobieranie tylko koniecznych opłat, zapewnienie konkurencji,
wprowadzenie możliwości odwołań i zażaleń, stosowanie trybu partnerstwa publicznoprywatnego, współpraca międzynarodowa, dobre praktyki. Warto zacytować w oryginale.

„otwartość – maksymalizowanie dostępności do informacji sektora
publicznego dla korzystania oraz ponownego korzystania z danych (...);

dostęp oraz transparentne warunki dla ponownego wykorzystywanie danych –
wzmacnianie szerokiego i niedyskryminującego dostępu do materiałów
ponownego wykorzystania, eliminowanie postanowień o wyłączności w tym
zakresie, usuwanie niepotrzebnych barier (...);

indeks aktywów – zwiększanie wiedzy o tym, jakie informacje publiczne są
dostępne dla ponownego wykorzystania (...);

jakość – zagwarantowanie metodycznego zbierania danych oraz mechanizmów
korygujących dla poprawy jakości (...);

integralność – zwiększenie integralności informacji poprzez wykorzystanie
najlepszych standardów zarządzania informacją (...);

nowe technologie oraz długoterminowe przechowywanie – poprawa
interoperacyjnego archiwizowania, (...) poszukiwanie nowych sposobów
digitalizacji informacji sektora publicznego (...);

prawa autorskie – przestrzeganie praw własności intelektualnej(...);

koszty – udostępnianie informacji sektora publicznego w formule wolnej od
opłat, (...) te pobierane nie powinny być większe niż koszty utrzymania
i udostępniania tych informacji (...);

konkurencja – promowanie neutralności, równości dostępu (...) wdrażanie
postanowień usuwających bariery i ekskluzywność dostępu (...);

mechanizmy korygujące – wdrożenie odpowiednich standardów odwoływania
się, procedur i zażaleń;

publiczno - prywatne partnerstwo – promowanie partnerstwa prywatnopublicznego (...);

międzynarodowy dostęp – poszukiwanie większej spójności reżimów dostępu
do informacji publicznej oraz ułatwień administracyjnych na poziomie
transnarodowym, (...) wdrażanie wspólnych formatów interoperacyjności (...);

dobre praktyki – wzmacnianie i rozpowszechnianie wiedzy o dobrych
praktykach, edukacja użytkowników (...)269.
Rekomendacje OECD są bardzo ważnym instrumentem egzekwowania
odpowiednich standardów. Nie mniej jednak, najważniejszym dokumentem jest
269
OECD Recommendations of the Council for enhanced access and more effective use of public sector
information, [C(2008)36], http://www.oecd.org/dataoecd/41/52/44384673.pdf, (21.02.2012).
128
Europejska Agenda Cyfrowa, strategiczny masterplan ustalający kierunki polityczne
i prognozujący cele dla sektora ICT w Europie. W porównaniu do rekomendacji OECD,
idzie za nim odpowiednie finansowanie. Europejska Agenda Cyfrowa jest częścią ogólnej
strategii rozwoju Unii Europejskiej - Strategii Europa 2020 (horyzontalnej perspektywy
dla UE). Włączenie Agendy Cyfrowej do jednego z siedmiu elementów Strategii Europa
2020, świadczy o roli jakiej przypisuje się sferze TIK (Technologie InformacyjnoKomunikacyjne). W dokumencie jest o tym wyraźnie mowa. „Sektor TIK odpowiada
bezpośrednio za 5 % europejskiego PKB, a jego wartość rynkowa wynosi 660 mld EUR
rocznie, jednakże o wiele bardziej przyczynia się on do ogólnego wzrostu produktywności
(20 % bezpośrednio z sektora TIK, a 30 % z inwestycji w TIK). (…) Obecny rozwój
szybkich sieci jest tak samo rewolucyjny, jak rozwój sieci elektrycznych i transportowych
sto lat temu. (…) Usługi ulegają połączeniu i przenoszą się ze świata fizycznego do
domeny cyfrowej; są ogólnie dostępne przez szereg urządzeń, takich jak smartfony,
tablety, komputery osobiste, radia cyfrowe czy telewizja o wysokiej rozdzielczości.
Przewiduje się, że do 2020r. treści i aplikacje cyfrowe będą dostarczane prawie wyłącznie
przez Internet”270.
Celem Agendy jest wyznaczenie skutecznych sposobów maksymalnego
wykorzystania gospodarczego oraz społecznego potencjału TIK. Konkurencyjność,
wzrost,
informatyzacja,
cyfryzacja,
komunikacja,
komfort,
efektywność,
przedsiębiorczość, innowacyjność, to najczęściej występujące w Agendzie pojęcia.
Dokument posługuje się także sformułowaniem 3 x I, na określenie wszechstronności
działań związanych z informacją (informacja importowana, integrowana,
implementowana).
Każde kolejne przedsięwzięcie, zarówno państwowe, międzynarodowe, czy
prywatne związane z „obrotem” informacją wywołuje określone konsekwencje. Nowe
kanały transmisji, nowe narzędzia, nowe systemy, nowe platformy przesyłu, nowa
infrastruktura, nowe dokumenty, nowy metody komunikacji, nowy język, nowe sieci,
nowe wartości. Wszystko przyczynia się do wzmacniania uwarunkowań informacyjnych.
Biorąc pod uwagę jedynie inicjatywy i projekty zrealizowane pod szyldem open
government oraz open data, wzrost ilości (co za tym idzie zmiana jakościowa) czynników
informacyjnych, wynikających tylko z tych działań jest ogromny.
W kontekście diagnozowania nowej jakości relacji i ich wpływu na występowanie
efektu władztwa informacyjnego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na daty
uruchamiania poszczególnych inicjatyw. Niemal wszystkie projekty startowały pod
koniec pierwszej dekady lat dwutysięcznych. Zdecydowana większość realizacji, w tym
zakresie, przypada na okres po 2005 roku i pokrywa się (wręcz idealnie) z momentem
cywilizacyjnego przejścia na sygnał cyfrowy, jak również masowym rozpowszechnieniem
Internetu (powstania sieciowości). Oznacza to, że dokładny obraz łącznych konsekwencji
270
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.8.2010, KOM (2010) 245 wersja
ostateczna/2.
129
i efektów tych działań informacyjnych dopiero się krystalizuje. Wszystko w ramach
zdiagnozowanej już teoretycznie epoki informacyjnej.
Rozwój cyfryzacji i dostępności do Internetu bezpośrednio wpływa na wskaźniki
poziomu występowania open government i odwrotnie. Biorąc pod uwagę ścieżkę
cywilizacyjną - są to wspólne projekty. Digitalizacja usług, e-commerce, cyfryzacja,
rozbudowa infrastruktury informacyjnej, rozbudowywanie e-government, przenoszenie
różnych usług do sieci, rozbudowywanie portali informacyjnych, zapisywanie informacji
na kolejnych nośnikach, tworzenie baz danych i wiele innych. Decydując się na
aktywność (np. uruchomienie publicznego repozytorium danych) o charakterze
informacyjnym w warunkach sieci trzeba liczyć się z efektem skali. Raz „wstrzyknięta”
informacja, bądź przygotowane narzędzie informacyjne, penetruje zawsze całą przestrzeń
sieciową. Konieczne wydaje się być stosowanie podejścia holistycznego (uwzględnianie
całej przestrzeni informacyjnej). Oznacza to brak możliwości zaprojektowania ani
przewidzenia wszelkich konsekwencji wynikających z podjętej inicjatywy informacyjnej.
Jest to mechanizm naczyń powiązanych. Projekt open government realizowany (dla
przykładu) w Australii, zmienia informacyjne warunki działania polskiego rządu.
W kontekście diagnozowania konsekwencji inicjatyw informacyjnych, nie można
ograniczać perspektywy efektów jedynie do określonego państwa. Informacyjna
przestrzeń sieciowa nie zna granic politycznych. Każda inicjatywa informacyjna
bezpośrednio przyczynia się do jakości i kształtu całej przestrzeni społeczno-politycznej.
Paradoks tej sytuacji polega na tym, że kolejny nowy instrument informacyjny,
wtłaczający kolejne pakiety danych, wprowadzający nowe mechanizmy i aplikacje,
w założeniu mające upraszczać i pomagać w funkcjonowaniu społecznym, w skali makro
przyczynia się do komplikowania przestrzeni publicznej. Rzeczywistość staje się
podsterowna. Każdy element informacyjny zwiększa siłę oddziaływania informacyjnego
(nie siłę podmiotu go wdrażającego ale siłę samej informacji).
3.2. Nowy element przestrzeni publicznej: władztwo informacyjne - power of
information
Rosnąca potęga informacji przebudowała kontekst społeczny. Autokreujący się
porządek społeczny, czyli samoistne kształtowanie się scenariuszy cywilizacyjnych,
poddaje w wątpliwość dotychczasowe definicje opisujące metody kreowania
rzeczywistości, poprzez decyzje polityczne271. Czy decyzje polityczne mogą zapadać
wbrew informacyjnym tendencjom, niejako na przekór zsieciowanej woli społecznej? Czy
współczesny proces decision-making nie staje się formalnym zatwierdzaniem kierunków
informacyjnie wytyczonych już wcześniej?
Nigdy w historii tak wiele czynników nie miało bezpośredniego wpływu na proces
kształtowania rzeczywistości. Słuszna wydaje się być opinia o rewolucyjnej zmianie
271
Por. K.J. Peszynski, B.J. Corbitt, Politics, Complexity, and Systems Implementation: Critically Exposing
Power, Social Science Computer Review 2006, nr 24 (326); A. M. Pettigrew, Information Control as a Power
Resource, Sociology 1972, nr 6 (187).
130
w zakresie ilości podmiotów mających możliwość dokonywania „przetasowań”
informacji w przestrzeni publicznej. „Kiedy wystarczająca ilość osób może zdobyć, użyć
oraz dokonać redystrybucji informacji sektora publicznego, te same osoby niejako
automatycznie organizują wokół siebie nowe ścieżki kanałów transmisji, nowe związki
i nowe wspólnoty. W tym znaczeniu, są w stanie wykreować nowe metody
rozwiązywania starych problemów. W przeszłości jedynie duże przedsiębiorstwa, rząd,
uniwersytety i inne znaczące organizacje były w stanie tego dokonywać. Teraz zdolność
do miksowania informacji stała się ogólnodostępna”272. Z formalnego punktu widzenia
niewiele się zmieniło. Tryb podejmowania decyzji politycznych jest podobny od lat. To
jednak nowe, faktyczne (nie formalne) uwarunkowania informacyjne stanowią rewolucję
w tym zakresie. Chodzi o nowe metody rozwiązywania starych problemów. Cały proces
decyzyjny, począwszy od pojawienia się i zlokalizowania sprawy, poprzez diagnozowanie
okoliczności, proces konsultacji społecznych, pierwsze propozycje rozstrzygnięć,
wreszcie moment podjęcia decyzji jest aktualnie wpisany w kontekst sieciowoinformacyjny. Aktorów mogących dokonać tzw. mix & mash w procesie decyzyjnym
przybyło do tego stopnia, że nikt już nie jest w stanie ustalić ich liczby i miejsca. Impulsy
wpływające na wynik rozstrzygnięć płyną z każdej strony.
Arne F. Leemans, profesor Uniwersytetu w Amsterdamie oraz Szkoły Technicznej
w Einhoven, jest autorem koncepcji złożoności środowiska decyzyjnego. Zwraca uwagę
na aspekt współpracy różnych podmiotów publicznych w akcie tworzenia polityki
(policymaking). Zagadnienie to umiejscawia w środowisku interesów organizacyjnych.
Akt rządzenia rozpatruje w kategoriach niezwykle skomplikowanego procesu (highly
complex process). Leemans podkreśla, że cały proces decyzyjno-polityczny jest pod
wpływem odśrodkowych sił poszczególnych organizacji. Wyróżnia trzy właściwości tego
procesu:
1. W przestrzeni publicznej dominuje wysokie zróżnicowanie horyzontalne
i dychotomia przedmiotowa. Prowadzi to do powstawania szeregu
wyspecjalizowanych jednostek: departamentów, agencji, biur, wydziałów,
urzędów, w tym również półpublicznych, które poszerzając swoje wpływy
i zagospodarowując sąsiednie przestrzenie często rywalizują ze sobą, jednocześnie
chroniąc zazdrośnie przypisanych im obszarów działania. Ponadto dochodzi
problem hierarchii organów, a także kwestia podziału terytorialnego państwa.
W każdym regionie występują osobne instytucje – wszystkie ulegające wyżej
opisanym pokusom. Definiowanie procesu kształtowania decyzji politycznej
(policymaking) winno uwzględniać wszystkich aktorów.
2. Organy centralne prowadzące politykę ogólnokrajową (np. agencje rządowe)
w swojej aktywności muszą uwzględniać interes sektorowy, który jest im
podporządkowany i za który odpowiadają merytorycznie i prawnie. W tym samym
czasie, pracując nad zagadnieniem sektorowym winny też uwzględniać szerszy
kontekst krajowy, ogólnospołeczny.
272
E. Mayo, T. Steinberg, The Power of Information: An independent review, czerwiec 2007,
www.opsi.gov.uk/advice/poi/power-of-informationreview.pdf, (03.03.2012) s. 3.
131
3. Współczesne społeczeństwa są wysoko zinstytucjonalizowane i podzielone.
Niemal każdy sektor życia społecznego jest pod nadzorem jakieś organizacji
publicznej, półpublicznej bądź w pełni non governmental. Te ostatnie często są
zrzeszone w federacje w celu wzmocnienia siły wpływu (power of influence).
Wszystkie jednak, w jak największym stopniu, chcą uczestniczyć w realizowaniu
polityki273.
Należy wziąć pod uwagę fakt, że Leemans odnosi się do instytucjonalnych
czynników wpływu, które uległy takiemu zmultiplikowaniu, że niezwykle trudne jest ich
lokalizowanie. Tymczasem na proces decyzyjny, w warunkach informacyjno-sieciowych,
należy patrzeć, z perspektywy poza bądź ponadinstytucjonalnej, w której wielość
czynników wpływu jest gigantyczna (niemożliwa do wskazania). Należy zatem rozważyć
czy nie warto przenieść perspektywę definicyjną z poziomu konkretnych elementów
wpływu, na poziom jednego, traktowanego holistycznie i kumulatywnie fenomenu
sieciowo-informacyjnego.
Uwzględniając kontekst historyczny, w przeszłości można było dokładnie wskazać
przestrzeń czynników uczestniczących w politycznym procesie decyzyjnym. Najnowsze
uwarunkowania nie pozwalają na dokładne sprecyzowanie i przypisanie takiej roli. Nawet
jeżeli założymy, że każdy aktor przestrzeni sieciowo-informacyjnej „jest w grze”
cywilizacyjnej to niemożliwym jest wskazanie dokładnego parametru siły wpływu – np.
ustalenie, że dana jednostka posiada 0.00001 % wpływu na kształtowanie rozwoju
wypadków cywilizacyjnych, a premier państwa 14%, albowiem w innej konstelacji
sytuacyjnej może być dokładnie odwrotnie.
Zakładając, że polityczny proces decyzyjny nie jest już w pełni wyrazem aktu woli
politycznych ośrodków władzy, należy rozważyć konieczność dokonania aktualizacji
podręczników do nauki politologii i wiedzy o społeczeństwie. Konwencjonalne ośrodki
władzy uczestniczą w tym procesie na zasadzie układu relacyjnego, mniej więcej na tych
samych zasadach, co inne podmioty cyberprzestrzeni. Podjęcie przez polityczny ośrodek
decyzyjny, wbrew pluralistycznej, informacyjno-społecznej woli, przeciwstawnego
rozwiązania staje się chwilową turbulencją. Owo zachwianie trajektorii cybernetycznego
rozwoju sytuacji informacyjno-cywilizacyjnej, wynikające z takiej formalnej decyzji
politycznej, i tak ulegnie korekcie. Informacyjny bieg zdarzeń, który realizuje się
w warunkach globalnej sieci skoryguje to „odchylenie” w krótkim czasie.
Współczesne portale internetowe umożliwiające prowadzenie interaktywnej
dyskusji przypominają dawne kluby dyskusyjne dziewiętnastowiecznej Anglii, w których
dżentelmeni, z racji wykonywanych zawodów i elitarności mieli wpływ na rozwój
wypadków cywilizacyjnych. To były miejsca, w których dokonywały się pluralistyczne
zderzenia pakietów informacyjnych, które następnie bezpośrednio przenoszone były na
formalny proces decyzyjny. Owa przestrzeń publiczna, którą dokładnie opisał Habermas,
273
Zob. A. Leemans, Information as a Factor of Power and Influence: Policymaking on the Delta/Oosterschelde
Sea Defense Works, Science Communication 1986, nr 8 (39), s. 40-41. Por. A. Rogala-Lewicki, Informacja
a władza, Forum Studiów i Analiz Politycznych im. Maurycego Mochnackiego, [ISSN 2082-7997],
http://www.fsap.pl/documents/publications/Informacja_a_wladza.pdf, (27.05.2012).
132
przeniosła się jednak wspólcześnie na grunt sieciowych relacji cyberprzestrzennych,
w których po pierwsze zwiększyła się liczba „dżentelmenów”, po drugie wpisana została
w uwarunkowania wirtualno-sieciowe oznaczające, że wszyscy uczestniczą w spotkaniach
dyskusyjnych nie na prawach statutu klubu lecz na prawach rządzących informacją
wtłoczoną w elektroniczną sieć. Chodzi o to, że teraz te informacje trafiają do przestrzeni
publicznej, co wcześniej nie miało miejsca w takim stopniu nasycenia (do przestrzeni
trafiały tylko informacje produkowane i konsumowane przez „dżentelmenów”).
Oczywiście informacja nie jest produkowana wyłącznie przez podmioty
niepaństwowe. Te bowiem również wstrzykują informacje, przyczyniając się do
nakręcania spirali władztwa informacyjnego. Jak podaje się w raporcie Power of
information przygotowanym przez: Toma Steinberga, dyrektora mySociety oraz Eda
Mayo dyrektora zarządzającego Narodową Radą Konsumenta (National Consumer
Coucil), w samej Wlk Brytanii wartość danych, udostępnianych przez stronę rządową,
szacuje się na 100 miliardów funtów. „Rząd sam z siebie, produkuje ogromną ilość
cennych informacji, a Internet podnosi ich społeczny oraz ekonomiczny potencjał”274.
Ten sam raport prezentuje piętnaście praktycznych rekomendacji dla władz
brytyjskich w zakresie zagospodarowania tego ogromnego majątku (dokładnie dla Central
Office of Information – COI oraz Office of Public Sector Information - OPSI).275 Poza
wytycznymi, raport zawiera także ogólną diagnozę procesów społecznych. Pierwsza
publikacja raportu miała miejsce w roku 2007, co wymusza konieczność zachowania
subsumcji czasowej, wobec aktualnej sytuacji. Autorzy dostrzegają zachodzące zmiany
cywilizacyjne, przede wszystkim, w zakresie wykorzystania i dostępności informacji.
Wykorzystanie Internetu i dostęp do wszelakich informacji stał się powszechny, co nie
pozostało bez wpływu na przestrzeń publiczną, w różnych jej wymiarach.
Nieporównywalnie większa ilość obywateli, przy wykorzystaniu nowych środków,
produkuje i konsumuje informacje trafiające do wspólnej przestrzeni. „Wykorzystując te
narzędzia, obywatele znacząco zmienili swoją rolę, z pasywnych odbiorców informacji,
do roli aktywnych producentów i konsumentów tych samych informacji”276.
Powszechność Internetu zwiększyła również objętość informacji wytworzonych przez
sektor państwowy. „W liczbie ponad 100 tys. różnych podmiotów o proweniencji
państwowej, brytyjski sektor publiczny produkuje niezliczone ilości informacji, od
szkolnych tabel, różnego typu rozkładów, przez mapę metra i spisy powszechne”277.
Dalej autorzy podkreślają, że te zmiany w zakresie ilości i dostępności informacji
doprowadziły do wykreowania się całkowicie nowych grup społecznych. Dostrzegają
dwie nowe warstwy społeczne. Do pierwszej, zaliczają osoby, które produkują informacje
w sieci; do drugiej natomiast osoby, które następnie te informacje „miksują” i przenoszą.
„Pierwsza (grupa) obejmuje osoby kreujące informacje w Internecie. Druga grupa składa
się z obywateli, którzy pozyskują informacje z różnych źródeł, a następnie je przenoszą
274
E. Mayo, T. Steinberg, op. cit., s. 4.
Rekomendacje są dostępne również w najnowszej wersji raportu Power of information, dostępnej na stronie:
http://ses.library.usyd.edu.au/bitstream/2123/6557/1/PSI_vol2_chapter20.pdf, (03.03.2012).
276
E. Mayo, T. Steinberg, op. cit., s. 11.
277
Tamże, s. 11.
275
133
i miksują, przy wykorzystaniu różnych usług i narzędzi”278. Według autorów, opisane
zmiany mają znaczenie, co najmniej z trzech podstawowych powodów. Po pierwsze,
z racji tego, że informacja wytwarzana przez sektor państwowy ma swoją ekonomiczną
wartość. „Jednym z najprostszych sposobów mierzenia ekonomicznej wartości informacji
generowanych przez sektor publiczny, jest cena jaką ten sektor uzyskuje przy sprzedaży
tych informacji. W 2006 roku, Biuro Sprawiedliwego Handlu (Office of Fair Trading OFT), oszacowało obroty na rynku informacji sektora publicznego, na poziomie 590
milionów £ rocznie”279. Po drugie, z uwagi na to, że informacja wytwarzana przez sektor
państwowy ma swoją społeczną wartość. „W badaniu, uwzględniającym 200 tys.
pacjentów, okazało się, że zapewnienie jasnej i łatwo dostępnej informacji medycznej,
przyczynia się do wzrostu przestrzegania zaleceń medycznych o 16–33%, co jednocześnie
podnosi zdrowie pacjentów i pozwala zaoszczędzić środki publiczne na dalsze ich
leczenie”280. Po trzecie, dlatego że informacja wytwarzana przez obywateli ma także
swoją ekonomiczną wartość i po czwarte dlatego, że ta sam informacja ma również
społeczną wartość. „Raport amerykańskiego Departamentu Zdrowia udowodnił, że
Zaawansowany System Wsparcia Zdrowotnego - Comprehensive Health Enhancement
Support System, skierowany dla pacjentów chorych na HIV, pozwala im nie tylko
utrzymać reżim leczenia, ale także zmniejszyć koszty leczenia o 400 $ miesięcznie”281.
Należy rozważyć kwestię czy informacyjne uwarunkowania będą w przyszłości
nadal przybierać na sile, czy może trend rosnący się zatrzyma, bądź odwróci. Czy wartość
informacji będzie rosła, a szeregi nowych grup społecznych zajmujących się jej
miksowaniem będą zasilane o nowe podmioty. Ma to kolosalne znaczenie dla projekcji
modeli rządzenia. Chodzi o postawienie diagnozy w zakresie proporcji tego co nowe,
z tym co stare w porządku społeczno-politycznym.
O przyszłości dużo można się dowiedzieć studiując krajowe i międzynarodowe
dokumenty o charakterze strategii działania. Zawarte są tam cele długoterminowe,
projekcja działania, za którą będzie podążać (co najważniejsze) finansowanie. Znając
priorytety inwestycyjne można przewidzieć ich konsekwencje, w tym wypadku scenariusz
rozwoju cywilizacyjnego. Istotnym dokumentem, w tym zakresie, wydaje się być
cytowana już Europejska Agenda Cyfrowa.
Zadaniem dokumentu jest bowiem odzwierciedlanie zarówno aktualnych, jak
i przewidywalnych procesów. Agenda wskazuje na realne możliwości podejmowania
określonych działań, w oparciu o własne zasoby oraz przy uwzględnieniu szybko
zmieniających się (dynamicznych) warunków technologicznych, gospodarczych oraz
ekonomicznych. Dokument, co ważne, nie popełnia grzechu przeteoretyzowania. Zawiera
listę koniecznych do podjęcia działań. Nadto, przewiduje wytyczne dla ich realizacji,
w tym plan i formy procesu decyzyjnego (jak również tzw. cykl zarządzania).
Przeanalizujmy, zatem priorytety.
278
Tamże, s. 12.
Tamże, s. 14.
280
Tamże, s. 15.
281
Tamże, s. 16.
279
134
Agenda odnosi się bezpośrednio do pomysłu utworzenia w Europie dynamicznego
jednolitego rynku cyfrowego, z następującymi przestrzeniami do zagospodarowania:
1. Nowy rynek - powiązanie jednolitego rynku cyfrowego z wypracowywaniem
korzyści płynących z ery cyfrowej, w tym otwarcie dostępu do treści, ułatwienie
transakcji transgranicznych, budowanie zaufania do środowiska cyfrowego,
wzmocnienie jednolitego rynku usług telekomunikacyjnych.
2. Interoperacyjność i normy - stworzenie prawdziwie cyfrowego społeczeństwa
opartego na interoperacyjności produktów i usług informatycznych, poprawienie
norm w dziedzinie TIK.
3. Zaufanie i bezpieczeństwo – zwiększenie pewności i bezpieczeństwa,
eliminowanie sytuacji, w których epoka cyfrowa jest kojarzona z „wielkim
bratem” lub „cybernetycznym dzikim zachodem”.
4. Szybki i bardzo szybki dostęp do Internetu - zagwarantowanie powszechnego
dostępu do szerokopasmowego, otwartego i neutralnego Internetu.
5. Badania i innowacje - inwestowanie w badania i rozwój, lokowanie najlepszych
pomysłów na rynek, stymulowanie innowacji w obszarze TIK.
6. Zwiększenie
umiejętności
wykorzystywania
technologii
cyfrowych
i stymulowanie włączenia społecznego – poprawianie umiejętności
wykorzystywania technologii cyfrowych, budowanie usług cyfrowych
sprzyjających włączeniu społecznemu.
7. Korzyści z TIK dla społeczeństwa UE - inteligentne zastosowanie technologii,
wykorzystanie jej w sprostaniu takim wyzwaniom, jak zmiany klimatu i starzenie
się społeczeństwa, środowisko (zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o co
najmniej 20 % do 2020), (…) e-administracja, budowanie inteligentnych
systemów transportowych.282
Autorzy
Europejskiej
Agendy
Cyfrowej,
na
zasadzie
kontrastu
proprzyszłościowego, dokonują porównania poszczególnych regionów świata. W tym
zakresie stosują metodę komparatystyczną w oparciu o wybrane faktory społecznoekonomiczne. W Agendzie zakłada się, że trwały i znaczący wzrost ekonomiczny
w najbliższej przyszłości nie będzie mógł się odbyć, bez istotnego rozbudowywania
narzędzi informacyjnych. Agenda jasno określa cele:
 Dostęp do szybkich sieci szerokopasmowych do 2020 r. - szerokopasmowy
dostęp do Internetu o przepustowości 30 Mb/s dla 100 % obywateli UE. (przy
poziomie 23 % abonentów szerokopasmowego Internetu o przepustowości
przynajmniej 10 Mb/s w styczniu 2010 r.).
 Dostęp do bardzo szybkich sieci szerokopasmowych do 2020 r. - 50%
europejskich gospodarstw domowych powinno mieć abonament na dostęp do
Internetu o przepustowości powyżej 100 Mb/s.
 Do 2015 r. 50 % ludności powinno dokonywać zakupów przez Internet.
282
Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.8.2010, COM(2010) 245 wersja
ostateczna/2.
135
 Do 2015 r. 20 % ludności powinno dokonywać transgranicznych zakupów przez
Internet. 33% małych i średnich przedsiębiorstw powinno prowadzić
kupno/sprzedaż w Internecie w 2015 r. (przy poziomie z 2008 r. - odpowiednio
24 % i 12 % przedsiębiorstw dokonywało kupna/sprzedaży w Internecie).
 Różnica między cenami usług w roamingu a taryfami krajowymi powinna być
bliska zeru w 2015 roku.
 Regularne korzystanie z Internetu winno się zwiększyć z 60 % (2009 r.) do 75 %
(2015 r). oraz z 41 % do 60 % w przypadku mniej uprzywilejowanych grup
społecznych.
 Do 2015 r. powinno nastąpić zmniejszenie o połowę liczby osób, które nigdy nie
korzystały z Internetu - do 15 % ( przy poziom bazowym 30 % w 2009 r.).
 Do 2015 r. 50 % obywateli powinno korzystać z e-administracji (przy poziomie
bazowym 38% w 2009 r.).
 Wzrost nakładów na badania i rozwój w dziedzinie TIK – nastąpi podwojenie
inwestycji publicznych do 11 mld euro.
 Promowanie energooszczędnego oświetlenia - do 2020 r. nastapi co najmniej
20 % redukcja całkowitego zużycia energii283.
Te prognostyczne dane (i cele) jasno opisują prawdopodobną przyszłość. Zarówno
ambicje polityczne, jak i zakładane cele ekonomiczno-administracyjne są zbieżne. Świat
będzie się przenosił z przestrzeni fizycznych kontaktów (face-to-face), do przestrzeni
sieciowo-cyfrowej. Cywilizacja cybernetyczna (sieciowo-informacyjna) będzie,
w zależności od podejścia, wypierać dotychczasową cywilizację tradycyjnych kontaktów,
bądź ją wchłaniać. Proces będzie się pogłębiał.
Czynniki informacyjne systematycznie będą odgrywać coraz większą rolę,
odciskając ostateczne piętno na kształcie relacji społecznych. Wszystkie efekty sieciowoinformacyjne będą potęgowane i rozszerzane. Społeczne układy relacyjne (kulturowe,
polityczne, ekonomiczne itp.) będą zdominowane i całkowicie uzależnione od
uwarunkowań informacyjnych. Prawie każde działanie z udziałem człowieka będzie
jednocześnie:
a) odbywać się w warunkach i na prawach panującego efektu władztwa
informacyjnego;
b) wynikiem impulsu płynącego z efektu władztwa informacyjnego;
c) przyczyniać się do wzmacniania efektu władztwa informacyjnego.
Efekt władztwa informacyjnego ujawnia się dopiero w określonym układzie
sytuacyjnym, przy sprzyjających dla niego warunkach. Świat, jako materia biologiczofizyczna, cały czas ewoluuje (jest w ruchu). Oznacza to, że się stale zmienia,
dostosowując się do wcześniej (czasami sekundowo) pojawiających się elementów.
Człowiek (jaźń), jako element tej materii, wraz ze swoją sferą cielesną (corpus) złożoną
283
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.8.2010, COM(2010) 245 wersja
ostateczna/2, Załącznik 2: Kluczowe cele skuteczności działania, s. 46-47.
136
z minerałów, cząsteczek i pierwiastków występujących w naturze, ulega jednoczesnym
przekształceniom. To samo dotyczy instytucji i stosunków społecznych.
W przypadku, gdy jeden z czynników owej natury (np. informacja) zaczyna
występować w zmienionej dawce, w innym otoczeniu oraz w innych warunkach - staje się
impulsem do wywołania kolejnych zmian. Człowiek świadomie wybierając drogę
elektronicznego rozwoju musi się liczyć z wszelkimi konsekwencjami, z tego tytułu
wynikającymi.
Wszystkie strategiczne plany polityczne dążą do „usieciawiania” aktów
społecznych. Łączą rozwój cywilizacyjny z rozwojem elektronicznych form transmisji
informacji. Przewidują budowę cyfrowej gospodarki. Z każdym dniem, stopniowo kolejne
elementy będą „podpinane” do systemów sieciowo-informacyjnymi. Osoby manifestujące
swój opór (próbujące wybić się na „pozasieciowość”) będą marginalizowane
ekonomicznie, kulturowo i społecznie.
W Europejskiej Agendzie Cyfrowej, na wskroś politycznym dokumencie,
spreparowanym na potrzeby agencji publicznych, umieszczono schemat ilustrujący
scenariusz prognostyczny, w którym dominować będzie „samonapędzający się porządek”
- to jest samosterowalna gospodarka cyfrowa, w której główną role odegrają trzy
czynniki: występowanie (kontent – zawartość) bezgranicznych usług, sieciowość, stale
rosnący popyt na usługi (w tym publiczne).
Rys. 6. Samonapędzający się proces gospodarki cyfrowej
Źródło: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.8.2010, KOM(2010) 245 wersja
ostateczna/2, Załącznik 2, s. 6.
137
3.3. Transparentność przestrzeni publicznej jako gwarantowane oczekiwanie
jednostki
Frederick Schauer, profesor Uniwersytetu Wirginia, opracował schemat trzech
wymiarów transparentności w przestrzeni publicznej, opierając swoją teorię na ocenie
potrzeb, wartości, celów, a także kosztów i korzyści. Badacz wprowadził rozróżnienie na
poziomy transparentności, za kryteria przyjmując: podmiot dysponujący informacją,
charakter samej informacji oraz jej adresatów. Schauer rozpatruje ją w trzech
płaszczyznach: jako normę, jako wartość demokratyczną, jako cechę epistemologicznej
efektywności.284
W dyskusji nad transparentnością istotne jest, aby umiejętnie ukazać potrójnie
zależną relację między podmiotami/instytucjami udostępniającymi informację, jakością
samych danych, wreszcie typem podmiotów/jednostek/instytucji, dla których informacja
jest udostępniona. Schauer podkreśla, że transparentności należy się nauczyć. Wszędzie
tam, gdzie występuje potrzeba zachowania poufności, chroniącej inne wartości,
konkurencyjne dla otwartości - rozwaga i odpowiedni balans są potrzebne. Badacz
podsumowuje, że we współczesnym świecie transparentność wydaje się być zasadą
nadrzędną.
3.3.1. Prawo do informacji (FOI - Freedom of Information)
Zdecydowana większość ustawodawstwa funkcjonującego w terminologii
międzynarodowej pod kryptonimem FOI (Freedom of Information) została przyjęta przez
krajowych legislatorów w ciągu ostatnich piętnastu lat. Jeszcze w 1990 r. było tylko
dwanaście ustaw, podczas gdy już w roku 2006285 około sześćdziesięciu pięciu.
Jakie z przytoczonych statystyk mogą płynąć wnioski. Mianowicie, na początku lat
’90, w czasach, w których według powszechnie przyjętych w literaturze przedmiotu
standardów, w państwach rozwiniętych ekonomicznie funkcjonował w najlepsze model
społeczeństw informacyjnych, w tym samym momencie, w większości tych samych
państw, władza mogła legalnie powstrzymywać się od ujawniania danych o swojej
aktywności286. Nie istniały bowiem normy, na podstawie których obywatele mogli
284
Wolność informacji, jej posiadanie, jest formułą regulatywną, to jest kształtującą odpowiedni porządek
pomiędzy wspólnie funkcjonującymi i utrzymującymi różne relacje podmiotami, instytucjami i jednostkami.
Transparentność, poprzez stymulowanie dyskusji, uwalnia źródła argumentacji, prawdziwe zamierzenia
i kondycję poszczególnych podmiotów, przyczyniając się do demokratyzowania przestrzeni publicznej.
Efektywność wynikająca z transparentności zakłada zależność pomiędzy wolnym dostępem do informacji
a lepszymi rezultatami rynkowymi. Epistemologiczny aspekt dotyczy procesów angażowania opartych na
prawdzie i identyfikacji. W zamkniętym, zakłamanym świecie, epistemologicznie ułomnym, efektywność
wspólnych działań jest niewielka. Zob. F. Schauer, Transparency in three dimensions, University of Illinois
Law Review 2011, nr 4, http://illinoislawreview.org/wp-content/ilr-content/articles/2011/4/Schauer.pdf,
(05.04.2012).
285
Szacuje się, że na świecie w obrocie jest co najmniej 65 ustaw krajowych, regulujących dostęp do informacji
publicznej, w większości w Europie (18 w Europie Zachodniej, 24 w Europie Środkowej i Wschodniej), oraz
w obu Amerykach (13 ustaw).
286
Zob. K. Stacey, Referral practices: power, inclusivity and freedom of information, Child Language Teaching
and Therapy 1997, nr 13 (244).
138
zgodnie z prawem uzyskać dostęp do dokumentów państwowych. Skutki przyjętego
w latach dziewięćdziesiątych ustawodawstwa, umożliwiającego dostęp do informacji
publicznej, można oceniać i odczuwać dopiero obecnie, po okresie absorpcji społecznej
norm prawnych.
Ciekawą kwestią jest aspekt wpływu nowych przepisów na kształt społeczeństw
informacyjnych. Należy założyć, że sama świadomość funkcjonowania tych zasad
stymuluje zmianę mentalnego nastawienia do władzy. Nawet jeżeli nie wszyscy
obywatele, na co dzień korzystają z przysługujących uprawnień informacyjnych, to mają
świadomość ich występowania (co implikuje odpowiednie nastawienie do władzy).
Normy prawne w tym zakresie muszą wywoływać powszechny stan psychiczny, którego
konsekwencją jest dowartościowanie obywateli. Różnice w podejściu do przejrzystości
działań władzy widać na przykładzie społeczeństw skandynawskich, w których przepisy
Freedom of Information są od pokoleń zakorzenione w świadomości społecznej. Nigdzie
indziej władza nie jest traktowana tak zadaniowo (na zasadzie kontraktu między
zleceniodawcą a zleceniobiorcą), a odległość między nią a obywatelem nie jest tak
niewielka. Ta sama świadomość występuje po stronie władzy, która godzi się
z koniecznością funkcjonowania zgodnie z postulatami transparentności i przejrzystości.
Instytucja dostępu do informacji publicznej jest zatem swego rodzaju informacyjnym
wentylem bezpieczeństwa dla obywateli i działa zarówno w sposób motywujący jak
i dyscyplinujący na władzę.
Krajowe prawodawstwo jest wynikiem standardów obowiązujących w dokumentach
ponadnarodowych287. Do norm prawnych o zasięgu międzynarodowym, które regulują
obywatelskie prawo do informacji należy zaliczyć:
1. Powszechną Deklarację Praw Człowieka288,
2. Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności289,
3. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych290,
4. Konwencję Narodów Zjednoczonych o dostępie do informacji, udziale
społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji i dostępie do wymiaru
sprawiedliwości w kwestiach dotyczących środowiska naturalnego291,
5. Konwencję Rady Europy nr 108 o ochronie osób w związku z automatycznym
przetwarzania danych osobowych z 28 stycznia 1981 r. (ETS nr 108)292,
6. Deklarację Rady Europy o wolności wypowiedzi i informacji293,
7. Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej294.
287
Por. P. Birkinshaw, Government & Information. The Law Relating to Access, Disclosure & Regulation,
London, Dublin, Edinburgh 1990; Towards a Legal Framework for a Diffusion Policy for Data held by the
Public Sector, red. C. de Terwagne, H. Burkert, Y. Poullet, Deventer, Boston 1995; IT Law, red. P. Wahlgren,
Scandinavian Studies in Law, tom 47, Stockholm 2004.
288
Uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10 grudnia 1948 roku w Paryżu.
289
Przyjęta w Rzymie, 4 listopada 1950 r., (Dz.U. z 1993r. Nr. 61, poz. 284).
290
Przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1966, (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167).
291
Przyjęta w Danii, w Aarhus 25 czerwca 1998 roku.
292
Sporządzona w Strasburgu, 28 stycznia 1981 r. (Dz.U. z 2003r. Nr 3, poz. 25 oraz z 2006r. Nr 3, poz. 15).
293
Przyjętą 29 kwietnia 1982.
139
Pierwszy z tych dokumentów, uchwalony w 1950 roku, odnosi się do
przedmiotowego zagadnienia w art. 10, który stanowi, że „każdy ma prawo do wolności
wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania
i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na
granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa państw do poddania
procedurze
zezwoleń
przedsiębiorstw
radiowych,
telewizyjnych
lub
295
kinematograficznych” . Postanowienia art. 10 mają gwarantować transparentność,
swobodę przepływu informacji, a także wolność wyrażania poglądów i opinii.
Unormowanie o podobnej wymowie prawnej znalazło swoje miejsce także
w dokumencie przyjętym przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 16 lat później. Artykuł 19
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 roku, który wraz
z Międzynarodowym Paktem Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych
uzupełniał Powszechną Deklarację Praw Człowieka stanowi jak następuje:
1. Każdy człowiek ma prawo do posiadania bez przeszkód własnych poglądów.
2. Każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje
swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji
i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem,
w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób wg własnego wyboru.
3. Realizacja praw przewidzianych w ustępie 2 niniejszego artykułu pociąga za sobą
specjalne obowiązki i specjalną odpowiedzialność. Może ona, w konsekwencji,
podlegać pewnym ograniczeniom, które powinny być jednak wyraźnie
przewidziane przez ustawę i które są niezbędne w celu:
a) poszanowania praw i dobrego imienia innych;
b) ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego albo
zdrowia lub moralności publicznej296.
W obu cytowanych powyżej aktach prawnych trudno odnaleźć normy prawne, które
explicite wyrażałaby przedmiotowe prawo do informacji. Na prawo do informacji nie
można patrzeć bez uwzględnienia kontekstu historycznego. Prawo do informacji bowiem,
jako osobna dyscyplina prawno-instytucjonalna, wyrosło na gruncie starszego i szerszego
prawa do wyrażania poglądów i opinii, w terminologii międzynarodowej
funkcjonującego, jako prawo do ekspresji. Negatywna strona tego przywileju
obywatelskiego miała eliminować cenzurę i jakiekolwiek ograniczenia, w zakresie
przepływu informacji. W formie tradycyjnej, norma odnosiła się przede wszystkim do
niesprawiedliwych praktyk władzy, zamykającej obywatelom usta.
W kontekście nowych czasów, przywilej ten ewoluował w nowym kierunku,
nadając jego pierwotnej wersji nowe znaczenie i rozumienie. Z czasem zarysował się
instytucjonalny rozłam i rozwój niezależnego, osobno definiowanego prawa do
informacji. W międzyczasie zakorzeniła się również druga gałąź materialno-prawna,
294
Dz.Urz. C 364 z 18.12.2000
Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Rzym, 4 listopada 1950 roku.
296
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne ONZ
w 1966, (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167).
295
140
związana z prawem do prywatności i ochroną danych osobowych. Taka forma rozwoju
domen prawnych jest powszechna.
Krajowe unormowania, powstające na bazie wcześniejszych, międzynarodowych, ze
względu na brak jednoznaczności zasady ogólnej, były niejednorodne i różnią się po dziś
dzień konkretnymi rozwiązaniami. Należy zaznaczyć, że im nowsze uregulowania, tym
bardziej kompleksowe rozwiązania. Wcześniejsze ustawy są bardziej zachowawcze
i regulują jedynie przebieg postępowania związanego z udostępnianiem dokumentów
państwowych. Nowsze, charakteryzują się podejściem systemowym. Ich forma nie jest
jedynie potwierdzeniem prawa dostępu do informacji publicznej, ale swoistym
upodmiotowieniem obywatela w relacji informacyjnej z państwem. Podaje się, że spośród
pięćdziesięciu państw – członków Rady Europy posiadających normy FOI, aż w 39
przypadkach mamy do czynienia z kompleksowym podejściem do prawa do informacji297.
Może to być wynikiem m.in. tego że krajowi legislatorzy starali się nowe akty
prawne przygotowywać zgodnie z zaleceniami Komitetu Rady Europy, wprowadzonymi
21 lutego 2002 roku rekomendacją R (2002) 2 o dostępie do dokumentów urzędowych298.
Dokument powstał na bazie rozważań, porównujących nowe i stare ustawodawstwo. Co
więcej, został opracowany na bazie wytycznych przygotowanych przez pozarządową
organizacje Access Info Europe. Rekomendacja wyraźnie podkreśla, że organy władzy
publicznej winny, przede wszystkim z własnej inicjatywy podejmować starania
o upublicznienie posiadanych informacji, a w szczególności gdy udostępnienie tych
informacji sprzyja przejrzystości administracji publicznej, efektywności jej działań lub
gdy pobudza opinię publiczną do aktywności w sprawach publicznych. Wprowadza się
regułę powszechnego i bezpłatnego dostępu do dokumentów państwowych. Dokument
zawiera także definicję dokumentu urzędowego, uściślając go dość szeroko, z korzyścią
dla obywateli. Według normy, dokumentem są „wszystkie informacje zawarte w dowolnej
formie, sporządzone lub otrzymane i posiadane przez władze publiczne, z wyjątkiem
dokumentów w przygotowaniu”299.
Opisywany przywilej nie może być różnicowany i winien dotyczyć każdego.
Dyskryminacja jest bezwzględnie zakazana. Autonomia wyraża się również
w bezwarunkowym zwolnieniu z konieczności uzasadniania, bądź umotywowania
swojego wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Nowa generacja przepisów różni się specyfiką podejścia. Nie chodzi już o dostęp do
dokumentów urzędowo-administracyjnych sensu stricto, ale dostęp do informacji sensu
largo. Nowa forma regulacji jest wyrazem swego rodzaju szacunku wobec informacji.
297
Szerzej na ten temat zob. H. Kranenborg, W. Voermans, Access to Information in the European Union.
A Comparative Analysis of EC and Member State Legislation, Europa Law Publishing, Groningen 2005.
298
Rekomendacje z 2002 r. były efektem finalnym wcześniejszych doświadczeń, w tym zakresie, wyrażonych
m.in. w następujących dokumentach Rady Europy: Rekomendacja Nr R (81) 19 o dostępie do informacji
przechowywanych przez instytucje publiczne; Rekomendacja Nr R (91) 10 o udostępnianiu osobom trzecim
danych osobowych przechowywanych przez instytucje publiczne; Rekomendacja Nr R (97) 18 dotyczącą
ochrony danych osobowych zbieranych i przetwarzanych dla celów statystycznych; Rekomendacja Nr R (2000)
13 o europejskiej polityce dostępu do archiwów.
299
Rekomendacja Rady Europy R (2002) 2 o dostępie do dokumentów urzędowych, przyjęta przez Komitet
Ministrów Rady Europy w dniu 21 lutego 2002.
141
Spośród wszystkich aktów prawnych funkcjonujących na świecie i regulujących kwestie
transparentności sektora publicznego, szacuje się, że co najmniej pięćdziesiąt ustanawia
prawo dostępu do informacji w szerszym wymiarze.
Wcześniejsze ustawy europejskie, wydane przed 1980 rokiem300 (m.in. w takich
krajach, jak: Szwecja, Finlandia, Norwegia, Francja, Holandia), choć formalnie w swojej
treści nie wychodzą naprzeciw wymaganiom ostatnich czasów, to posiadają inną zaletę.
Przez lata swojego obowiązywania zostały doposażone o wykładnię. Nawet jeżeli norma
odwołuje się do ujednoliconych procedur administracyjnych, skupiając się na prawie
dostępu do urzędowych dokumentów lub „rekordów”, to orzecznictwo sądowe na różnych
poziomach instancyjnych, wypracowana literatura przedmiotu, wreszcie doświadczenie
społeczne w tym zakresie są na tyle bogate, że de facto utrwalają pełną swobodę dostępu
do informacji. Szczególnym przypadkiem jest Szwecja. Pierwsza regulacja w tym
zakresie została przyjęta w tym kraju już w 1766 roku. Przystępując w 1995 r. do Unii
Europejskiej, kraj ten dołączył do swojego traktatu akcesyjnego deklarację w zakresie
transparentności i otwartości działań rządu.
To niewątpliwe Szwecja jest głównym orędownikiem umocniania reguł otwartości.
Jej wpływ na umieszczenie w Traktacie Amsterdamskim artykułu 255, o dostępie do
informacji Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, jest
bezdyskusyjny301.
Aktualnie obowiązujący w Unii Europejskiej reżim prawny obejmuje
rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 z 30 maja 2001 roku, które wraz z rekomendacją
Komitetu Rady Europy R (2002) 2 o dostępie do dokumentów urzędowych, ustanawiają
ustrój w tym zakresie. Rozporządzenie wprowadziło ogólne warunki dostępu do
dokumentów instytucji europejskich, w szczególności Parlamentu Europejskiego, Rady
Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej. Akt prawny jest rozwinięciem klauzuli
generalnej, płynącej z artykułu 255 TWE. Artykuł 2 brzmi następująco:
1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca
siedzibę w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji,
zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym
rozporządzeniu.
2. W oparciu o te same zasady, warunki i ograniczenia, instytucje mogą udzielać
dostępu do dokumentów wszelkim osobom fizycznym lub prawnym
niezamieszkałym i niemającym siedziby w Państwie Członkowskim.
300
W Stanach Zjednoczonych ustawa Freedom of Information Act (FOIA), została uchwalona w 1966 roku,
następnie w wyniku perturbacji po skandalu Watergate zmieniona w 1974 roku. W państwach pokomunistycznej
Europy wschodniej, pierwsza ustawa przewidująca wolność w zakresie dostępu do dokumentów państwowych
pojawiła się na Węgrzech w 1992 roku.
301
Szwedzka, daleko idąca postawa transparentności i pełnej otwartości, zmaterializowana w tym kraju nie
cieszy się jednak pełną akceptacją i zrozumieniem u innych członków rodziny europejskiej, którzy zarzucają
Szwedom brak racjonalności, ekshibicjonizm, a wręcz ekstremizm w tym zakresie. Wolność informacyjna
w tym kraju jest posunięta do tego stopnia, że Szwecja staję się obiektem wielu skarg i nacisków ze strony
innych państw członkowskich UE. Najwięcej kontrowersji budzi kwestia udostępniania dokumentów i treści
(często objętych klauzulami niejawności), których rodowód sięga innych państw członkowskich, nie życzących
sobie ich ujawniania. Szwecja zapracowała na opinię kraju „bez tajemnic”.
142
3. Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych
przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie
i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii
Europejskiej.
4. Bez naruszania art. 4 i 9 (wyjątki), dokumenty zostaną udostępnione opinii
publicznej po otrzymaniu pisemnego wniosku lub bezpośrednio w formie
elektronicznej lub poprzez rejestr. W szczególności dokumenty sporządzone lub
otrzymane w trybie procedury ustawodawczej zostaną bezpośrednio udostępnione
zgodnie z art. 12 (…)”302.
W preambule do cytowanego aktu prawnego ustawodawca zwraca uwagę na to, że
przejrzystość przyczynia się do bliższego uczestnictwa obywateli w procesie
podejmowania decyzji. Podkreśla się, że w celu zapewnienia większej przejrzystości
funkcjonowania przestrzeni administracyjnej, dostęp winien dotyczyć nie tylko
dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz także tych przez instytucje
otrzymywanych. Powszechną praktyką w instytucjach unijnych jest nadawanie numerów
referencyjnych dla poszczególnych dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych. Dla
przykładu, zgodnie z decyzją Prezydium Parlamentu Europejskiego z 28 listopada 2001
roku303 każdy dokument sporządzony przez Parlament Europejski zostaje wpisany do
rejestru numerów referencyjnych. Dokumenty sporządzone w ramach procedury
legislacyjnej lub działalności parlamentarnej są wpisywane do rejestru z chwilą ich
złożenia i powinny być publicznie dostępne w formie elektronicznej. Dokumenty
sporządzone lub otrzymane przez Parlament Europejski poza procedurą legislacyjną,
jeżeli jest to możliwe, są udostępniane obywatelom bezpośrednio poprzez rejestr304.
Oprócz rozporządzeń, dyrektyw i decyzji w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej publikowane są wnioski Komisji, wspólne stanowiska przyjęte przez Radę
wraz z przyczynami leżącymi u podstaw tych wspólnych stanowisk, decyzje ramowe,
konwencje ustanowione przez Radę, konwencje podpisane przez Państwa Członkowskie,
umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnotę. W granicach możliwości
publikowane są inicjatywy przedstawiane Radzie przez państwo członkowskie, wspólne
stanowiska a także zalecenia i opinie.
Wniosek o dostęp do dokumentu Parlamentu Europejskiego może zostać
przedstawiony na piśmie lub w formie elektronicznej, w jednym z języków unijnych. Na
stronach internetowych instytucji unijnych są przygotowane gotowe formularze
edytorskie, za pomocą których można składać wnioski.
Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego
i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów, weszło w życie 3 grudnia 2001
roku, co oznacza, że przepisy regulujące obywatelskie prawo do informacji nabrały
302
Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 roku w sprawie
publ. dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.Urz. UE L 145 z 31.5.2001).
303
Decyzja Prezydium Parlamentu Europejskiego z 28 listopada 2001 roku ustanawiająca przepisy dotyczące
publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego (Dz.Urz. UE C z 22.11.2005).
304
Zob. Decyzja Prezydium Parlamentu Europejskiego z 28 listopada 2001 roku ustanawiająca przepisy
dotyczące publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego (Dz.Urz. UE C z 22.11.2005).
143
właściwego kształtu, dziesiątki lat po zawiązaniu wspólnot europejskich.305
„W początkach istnienia Wspólnot, w dostępie do informacji największą popularnością
cieszyło się podejście dyplomatyczne – praktycznie każdy dokument objęty był tajemnica.
Wielokrotnie toczyły się rozprawy przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz Sądem
Pierwszej Instancji w sprawie nieudostępniania przez Unię dokumentów, których treść
nierzadko dotyczy wszystkich obywateli krajów wspólnotowych”306.
3.3.2. Dostęp do informacji publicznej - Polska
W Polsce zasady dostępu reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.307
Normy wynikające z ustawy zaczęły być powszechnie obowiązujące 1 stycznia 2002
roku308. Należy mieć na uwadze, że nadrzędny wobec uregulowań ustawowych jest art. 61
Konstytucji (lex generalis)309. „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo
to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu
gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem
komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”310.
Jawność informacji stanowi zasadę naczelną, a wszelkie wyjątki należy
wyprowadzać w sposób ścisły. Takiej też interpretacji dokonują sądy311. Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2003 r. wyraził stanowsko, że „ogólną zasadą
wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady
powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na
rzecz dostępu”312.
Podstawową kwestią dla zapewnienia odpowiednich gwarancji dostępu do
informacji jest określenie zakresu desygnatów, które podlegają wymogom ustawowym.
Zbyt wąskie podejście może skutkować fikcyjnością zapisów. Polska regulacja
przewiduje, iż „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną
w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych
305
Początek obowiązywania rozporządzenia 1049/2001 oznaczał derogację karłowatych przepisów
przewidujących możliwość uzyskania dostępu do dokumentów wspólnotowych. Mowa tu m.in. o decyzji Rady
93/731/WE z dnia 20 grudnia 1993 roku dotyczącej publicznego dostępu do dokumentów Rady; decyzji Komisji
94/90/EWWiS, WE, Euratom z dnia 8 lutego 1994 roku dotyczącej publicznego dostępu do dokumentów
Komisji; decyzji Parlamentu Europejskiego 97/632/WE, EWWiS, Euratom z dnia 10 lipca 1997 roku dotyczącej
publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego oraz przepisów dotyczących poufnego
charakteru dokumentów dotyczących strefy Schengen.
306
Ł. Jachowicz, Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r.
w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: geneza i stan
obecny, 6 grudnia 2003, http://honey.7thguard.net/essays/informacja.pdf, (09.10.2011).
307
Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.
308
Za wyjątkiem przepisu art. 8 ust. 3 ustawy (udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej), stał
się obowiązujący po upływie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu prawnego.
309
Dodatkowo art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność pozyskiwania informacji, a art. 74
ust. 3 Konstytucji RP przyznaje każdemu prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
310
Art. 61 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483);
311
K. Sarnacka, Prawo do informacji w Polsce, Państwo i Prawo 2003, tom 2, nr 5 (69), s. 80.
312
Wyrok NSA z 2 lipca 2003 r. (II SA 837/03).
144
w ustawie”313. Ustawowe pojęcie „informacji publicznej” jest tożsame z „informacjami”,
o których mowa w Konstytucji314.
O tym czy daną informację należy uznać za publiczną, decydują trzy warunki: jest
ona w posiadaniu podmiotu ujętego w art. 4 ustawy; jest dokumentem; nie podlega
wyłączeniu na podstawie innych przepisów315.
Informacja jest publiczna, jeżeli jest na wyposażeniu instytucji państwowej, została
pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych316. W takich
okolicznościach jest informacją o sprawach publicznych317. Sprawy publiczne należy
utożsamiać z kategoriami zagadnień (w ujęciu materialnym), którymi aparat państwowy
się zajmuje. Taka konstrukcja przepisu pozwala na elastyczność w tym zakresie.
Art. 2 ust. 1 ustawy wskazuje podmioty uprawnione do uzyskania dostępu do
informacji publicznej, co wraz z określeniem instytucji zobowiązanych do jej udzielania
(art. 4 ustawy) tworzy zakres podmiotowy aktu prawnego. Prawo dostępu do informacji
publicznej przysługuje każdemu! „W przypadku jednostek organizacyjnych
nieposiadających osobowości prawnej (np. w przypadku stowarzyszenia zwykłego) prawo
do informacji publicznej mogą realizować wspólnie bądź osobno ich członkowie. Należy
podnieść, że prawo do informacji publicznej przyznano również podmiotom
zagranicznym, cudzoziemcom, bezpaństwowcom i osobom prawnym z siedzibą za
granicą, w tym organizacjom międzynarodowym (o ile oczywiście są osobami prawnymi).
(…) Należy także podkreślić, iż regulacja art. 2 nie pozostaje w sprzeczności
z postanowieniem art. 61 Konstytucji RP, który zawęża krąg osób, którym przysługuje
prawo do informacji, do obywateli RP. Ustawa stanowi bowiem rozszerzenie zakresu
podmiotowego prawa do informacji, co w kontekście charakteru tego prawa, jego
znaczenia oraz regulacji wspólnotowych należy uznać za dopuszczalne. Wymaga
uzupełnienia, iż pojęcie każdy nie jest tożsame z określeniem anonimowy. Podmiot
żądający udostępnienia określonej informacji publicznej powinien podać swoje imię
i nazwisko (nazwę w przypadku podmiotów niebędących osobami fizycznymi)”318.
313
Art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, (Dz.U. z 2001r. Nr 112,
poz. 1198 ze zm).
314
A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej,
CASUS 2008, nr 2 (15), (Lex) Teza nr 5 90369/5.
315
K. Sieniawska, W kierunku demokratyzacji życia publicznego - ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej, CASUS 2003, nr 2 (26), (Lex) Teza nr 1, 60431/1.
316
S. Czarnow Prawo do informacji publicznej w Polsce wymogi prawa europejskiego, Samorząd Terytorialny
2007, nr 4, (Lex) Teza nr 1, 58985/1.
317
Informacja o danych osobowych nie jest informacją o sprawach publicznych, a więc w ogóle nie podlega
udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie na podstawie ustawy
o ochronie danych osobowych, Zob. E. Czarny-Drożdżejko, Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji
publicznej, Prokuratura i Prawo 2008, nr 11 (78), (Lex) Teza nr 3, 92905/3. Ustawa o dostępie do informacji
publicznej obejmuje, co prawda dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim
zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. Słuszny jest zatem przyjmowany podział na „sprawy
prywatne” (tutaj w znaczeniu „niepubliczne”) oraz „sprawy publiczne”, przy czym do pierwszej kategorii spraw
ustawa nie będzie miała zastosowania. Zob. G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności
jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny 2003, nr 11, (Lex) Teza nr 2, 40914/2.
318
M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz, Komentarz do art.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198), LEX/el. 2003. Dalej autorzy podkreślają, że analiza
regulacji ustawowych prowadzi do wniosku, iż zakres podmiotów uprawnionych do żądania informacji
145
Podmioty państwowe zobowiązane są do udzielenia informacji każdemu,
niezależnie od obywatelstwa, pochodzenia etnicznego, narodowości, wykonywanego
zawodu, poziomu wykształcenia, płci, orientacji seksualnej czy stopnia
niepełnosprawności. Podmiot ubiegający się o informacje, przy rozpatrywaniu wniosku,
nie ma obowiązku wykazywania się interesem prawnym bądź faktycznym.
Organy publiczne nie mogą uzależniać upowszechnienia informacji od
wykazywania powodu ich pozyskiwania. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 roku Naczelny
Sąd Administracyjny stwierdził, że „mieć interes prawny w postępowaniu
administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego,
na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia
jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych
z potrzebami danej osoby”319. Sam akt, wyrażający pragnienie uzyskania dostępu do
informacji publicznej, jest implicite wyrazem interesu prawnego i skutkuje nabyciem
statusu strony postępowania. „Należy zauważyć, że o istnieniu interesu prawnego,
w każdym przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej, przesądza treść
przepisów art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy, stanowiących publiczne prawo
podmiotowe do informacji przysługujące każdemu. Zatem wprowadzenie zakazu żądania
wykazywania przez wnioskodawcę istnienia interesu prawnego nie może oznaczać, że
wnioskodawca w sprawie o udostępnienie informacji publicznej staje się stroną również
w przypadku, gdy brak po jego stronie interesu prawnego, skoro interes ten wynika
wprost z przepisów o dostępie do informacji publicznej. Zastanawiająca jest zatem
celowość wprowadzenia wspomnianego zakazu, skoro nie wnosi on do oceny pozycji
wnioskodawcy nic nowego”320.
Prawo do informacji obejmuje, w szczególności uprawnienie do: uzyskania
informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie,
w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów
urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej
pochodzących z powszechnych wyborów321.
Zgodnie z art. 4 ustawy, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są
władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa przez
organy publiczne rozumie: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych
i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu
terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo
publicznej jest zbyt szeroki. Postulują zróżnicowanie warunków realizacji prawa do informacji publicznej na
podmioty polskie - przyznając je w pełnym zakresie (a od przystąpienia Polski do UE również w obywatelom
krajów członkowskich Wspólnot, osobom prawnym z siedzibą we wspomnianych krajach oraz obywatelom
innych państw zamieszkałym w UE) oraz pozostałe podmioty zagraniczne (np. cudzoziemiec spoza UE
zamieszkały również poza terytorium jej krajów członkowskich), które uzyskiwałyby dostęp do informacji
w przypadku wskazania interesu prawnego bądź faktycznego.
319
Wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., (I SA 1748/83).
320
M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz, Komentarz do art.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198), LEX/el. 2003.
146
jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby
lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem
publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W Polsce system udostępniania informacji został, przede wszystkim oparty
o narzędzie zwane: Biuletyn Informacji Publicznej. Jest to urzędowy publikator, dostępny
tylko w Internecie. Podmioty publiczne ustawowo zobowiązane do udzielania informacji
tworzą na swoich stronach internetowych podstrony Biuletynu Informacji Publicznej.
W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie podaje się zakres
wyłączenia jawności i podstawę prawną oraz wskazuje się organ lub osobę, które
dokonały wyłączenia. Publikowane informacje muszą zawierać dane ujawniające
tożsamość osoby, która zamieściła rekord lub odpowiada za jej treść.
Rys. 7. Strona internetowa Biuletynu Informacji Publicznej
Źródło: http://www.bip.gov.pl, (06.03.2012).
W art. 10 ust. 1 ustawy jest mowa o tym, że informacja publiczna, która nie została
udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, może być udostępniana na pisemny
wniosek oraz wyjątkowych przypadkach na ustne wezwanie, ale tylko w sytuacji, gdy nie
ma przeszkód, by taka informacja była udostępniona niezwłocznie322. Zasadą jest, że
dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do
informacji publicznej). Wyjątek od tej zasady odnosi się do sytuacji, gdy udostępnienie
321
Art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, (Dz.U. z 2001 r. Nr 112,
poz. 1198 ze zm.).
322
W sytuacji gdy organ nie jest w stanie udzielić informacji opisywanej we wniosku bądź w sposób wskazany
we wniosku, wówczas powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia
informacji zgodnie z wnioskiem i podaje w jaki sposób bądź w jakiej formie informacja może być udostępniona
niezwłocznie. Wnioskodawca ma wtedy 14 dni na złożenie ponownego wniosku zgodnego ze wskazówkami
zawartymi w powiadomieniu organu. W przypadku nie dotrzymania tego terminu organ wydaje decyzje
o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001
roku o dostępie do informacji publicznej, (Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.).
147
informacji następuje w trybie wnioskowym, a podmiot udostępniający musi ponieść
dodatkowe koszty, związane z przygotowaniem informacji według sposobu opisanego we
wniosku. Zgodnie z art. 13 udzielenie informacji na wniosek, powinno nastąpić
w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. W sytuacjach
nadzwyczajnych termin może ulec wydłużeniu maksymalnie do 2 miesięcy. Za
bezprawne nieudostępnienie informacji publicznej ustawa przewiduje grzywnę, karę
ograniczenia wolności albo karę pozbawienia wolności do roku. Zgodnie z art. 5, prawo
do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic
ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub
tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli organ odmówi udzielenia informacji, wnioskodawcy
przysługuje prawo wystąpienia do sadu rejonowego z pozwem o udostępnienie takiej
informacji.
16 września 2011 roku Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o dostępie do
informacji publicznej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195,
dalej: ustawa), która w pełni wdrożyła postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego. Poniżej wiele wyjaśniający fragment odpowiedzi Igora
Ostrowskiego, podsekretarza w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, na interpelacje
nr 2032 posła na Sejm VII kadencji, Johna Godsona, w sprawie otwartego rządu. „Ustawa
jako podstawową przyjmuje zasadę bezpłatnego i bezwarunkowego udostępniania
informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania. Jednocześnie określa katalog
jedynych możliwych warunków obejmujących: obowiązek informowania o źródle, czasie
wytworzenia i pozyskania informacji publicznej; obowiązek dalszego udostępniania
innym użytkownikom informacji w pierwotnie pozyskanej formie; obowiązek
informowania o przetworzeniu informacji; zakres odpowiedzialności podmiotu
zobowiązanego za przekazywane informacje; określenie sposobu korzystania z informacji
publicznych spełniających warunki utworu lub stanowiących bazę danych. Wreszcie
w przypadku informacji publicznych spełniających cechy utworu bądź bazy danych
i będących przedmiotem praw autorskich ustawa nakłada na podmiot zobowiązany
wymóg określenia sposobu korzystania z informacji tak, by zapewnić dowolne
wykorzystanie utworu bądź bazy danych. W szczególności należy zapewnić swobodę
korzystania do celów komercyjnych i niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania
kopii utworu lub bazy danych, w całości lub we fragmentach oraz wprowadzania zmian
i rozpowszechniania utworów zależnych. Innymi rozwiązaniami zasługującymi na
szczególną uwagę są:
 przeznaczenie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) oraz centralnego
repozytorium do roli podstawowego nośnika informacji publicznych
przekazywanych do ponownego wykorzystywania; BIP stanowi unikalne w skali
europejskiej rozwiązanie;
 znaczne usprawnienie procesu pozyskiwania informacji publicznej na cele
ponownego wykorzystywania przez osobę zainteresowaną, poprzez rezygnację
148
z potrzeby składania wniosków w sytuacji, gdy informacja publiczna jest już
zamieszczona na stronie BIP lub w repozytorium; w dyrektywie zasadą pozostaje
składanie wniosków przez osoby zainteresowane;
 wprowadzenie zgody w dyrektywie, pozwalającej na bezwarunkowe
wykorzystywanie informacji publicznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany
zamieści informację publiczną na swojej stronie BIP i nie ogłosi dla niej
warunków ponownego wykorzystywania; usprawni to znacznie proces
pozyskiwania informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania;
 przyznanie wnioskodawcy (osobie zainteresowanej) prawa do skarżenia nie tylko
odmowy przekazania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania, ale
także zaoferowanych warunków wykorzystywania, które jej zdaniem naruszają
ustawę; dyrektywa wymaga jedynie, aby państwa członkowskie zagwarantowały
środki odwoławcze od odmowy ponownego wykorzystywania.
Dodatkowo ustawa wprowadziła nowy tryb udostępniania i ponownego
wykorzystywania informacji publicznej – skatalogowanego repozytorium służącego do
udostępniania zasobów informacyjnych. W ramach tego trybu udostępnione zostaną
informacje publiczne w sposób skoordynowany, zapewniający ich aktualność,
przeszukiwalność, możliwość jak najszerszego wykorzystywania i maszynowego
odczytu”323. Architektura modelu prawa do informacji nie jest procesem zakończonym.
Skutkiem funkcjonowania tej instytucji, jest efekt epistemologiczny. Obywatele
mają poczucie pewności, a w konsekwencji legalności realizowania postawy kontrolnej.
Są coraz bardziej śmiali w kontaktach. Z drugiej strony, sektor państwowy ma
świadomość istnienia mechanizmów ujawniających jego działanie. Należy się zgodzić
z opinią wyrażoną przez Jacka Borka. „Wzrost świadomości obywatelskiej powoduje, iż
osoby, które są adresatami praw w zakresie edukacji, kultury oraz wielu innych aspektów
życia coraz intensywniej dochodzą ich realizacji oraz poszukują instrumentów
umożliwiających im kontrolowanie instytucji publicznych w zakresie wykonywania zadań
przewidzianych w prawie i sposobie wydatkowania pieniędzy publicznych, które
pochodzą z ich podatków. Świadomość istnienia instrumentu w postaci prawa dostępu do
informacji publicznej uważamy za niezwykle istotną w sytuacjach konfliktu lub sporu
pomiędzy obywatelem lub organizacją społeczną a odpowiednią instytucją publiczną”324.
Informacja o środowisku
W polskim porządku prawnym występuję wiele ustaw, których część regulacji
stanowi sektorowy (dziedzinowy) odpowiednik ustawy o dostępie do informacji
publicznej. Przykładem może być ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz ocenach oddziaływania na środowisko325 oraz ustawa Prawo ochrony środowiska326.
323
Interpelacja posła Johna Godsona w sprawie otwartego rządu: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ7.nsf, (11.05.2012).
J. Borek, Prawo dostępu do informacji publicznej, Kraków 2007, s. 2.
325
Dz.U. z 2001r. Nr 62, poz. 627.
324
149
Pierwsza jest wyrazem konstytucyjnej gwarancji (art. 74 Konstytucji) zapewniającej
każdemu dostęp do informacji o stanie środowiska i zawiera regulacje w tym zakresie.
Druga normuje szczególne przypadki, dla przykładu kwestię dostępu do informacji
o substancjach niebezpiecznych. I tak, „Komendant wojewódzki Państwowej Straży
Pożarnej podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie
dostępnym wykazie danych o aktualizowanym corocznie rejestrze substancji
niebezpiecznych znajdujących się w zakładach zlokalizowanych na obszarze jego
właściwości miejscowej; rejestr ten prowadzi się w formie elektronicznej. Komendant
wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej poza informacją, o której mowa w ust. 1, podaje
do publicznej wiadomości także:
1) informacje o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych
o decyzji, o której mowa w art. 259 ust. 1;
2) informacje o zatwierdzonych raportach o bezpieczeństwie lub ich zmianach;
3) informacje o przyjętych zewnętrznych planach operacyjno-ratowniczych lub
ich zmianach;
4) instrukcje o postępowaniu mieszkańców na wypadek wystąpienia awarii”327.
Warto zauważyć, że na styku ustaw branżowych oraz ustawy o dostępie do
informacji publicznej mogą rodzić się niejasności i wątpliwości interpretacyjne. Jerzy
Jendrośka oraz Marcin Stoczkiewicz podnoszą, że „biorą się one głównie z faktu, że
odpowiednie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią sektorowy
odpowiednik ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obydwie ustawy próbują
w miarę kompleksowo regulować kwestie zasad i tryb postępowania w odniesieniu do
dostępu do informacji. Problem w tym, że sposób, w jaki to czynią nie jest uzgodniony ze
sobą. Sprawia to, iż wzajemne relacje reżimu prawnego dostępu do informacji
publicznych i dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie są dość
skomplikowane”328.
Informacja o energetyce jądrowej
Art. 39m ustawy Prawo atomowe stanowi jak następuje:
„1. Inwestor obiektu energetyki jądrowej, nie później niż z dniem złożenia wniosku
o wydanie zezwolenia na budowę obiektu jądrowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1
pkt 2, tworzy Lokalne Centrum Informacyjne, zwane dalej „Lokalnym Centrum”.
2. Inwestor obiektu energetyki jądrowej, a następnie kierownik jednostki organizacyjnej
wykonującej działalność związaną z narażeniem, polegającą na budowie, rozruchu,
eksploatacji lub likwidacji obiektu energetyki jądrowej, prowadzą Lokalne Centra do
dnia zakończenia likwidacji obiektu energetyki jądrowej.
326
Zob. Dokumenty European Environment Agency – (EEA) na temat dostępu do informacji o środowisku na
podstawie Konwencji z Aarhus: Public Access to Environmental Information, European Environment Agency,
lipiec 1997, http://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-020-0, (03.03.2012).
327 Art. 267 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska, (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150).
328
J. Jendrośka, M. Stoczkiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, Państwo
i Prawo 2003, nr 6 (89).
150
3. Do zadań Lokalnego Centrum należy w szczególności:
1) gromadzenie i udostępnianie bieżących informacji na temat pracy obiektu
energetyki jądrowej;
2) gromadzenie i udostępnianie bieżących informacji na temat stanu bezpieczeństwa
jądrowego i ochrony radiologicznej wokół obiektu energetyki jądrowej;
3) współpraca z organami administracji, państwowymi osobami prawnymi oraz
innymi jednostkami organizacyjnymi w prowadzeniu działań związanych
z informacją społeczną, edukacją, popularyzacją oraz informacją naukowotechniczną i prawną w zakresie energetyki jądrowej oraz bezpieczeństwa
jądrowego i ochrony radiologicznej obiektu energetyki jądrowej.
4. Informacje, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, Lokalne Centrum zamieszcza na
swoich stronach internetowych oraz w wydawanym przez siebie lokalnym biuletynie
informacyjnym.
5. Lokalne Centrum może być utworzone dla więcej niż jednego obiektu energetyki
jądrowej, pod warunkiem że obiekty te są usytuowane w swoim bezpośrednim
sąsiedztwie”329.
Informacja o środkach publicznych
Gospodarka środkami publicznymi jest w Polsce jawna. Jak stanowi art. 35 ustawy
o finansach publicznych zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest
realizowana m.in. przez:
 jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych
w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;
 jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie
i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu
terytorialnego.
Minister Finansów jest zobligowany do podania do publicznej wiadomości,
przyjętego przez Radę Ministrów, sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej za
ubiegły rok. Art. 36 konsekwentnie nakłada na Ministra Finansów oraz inne organy
skarbowe kolejne zobowiązania informacyjne, w szczególności obowiązek podawania do
publicznej wiadomości zbiorczych danych dotyczących:
1) ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujących
w szczególności dochody i wydatki, przychody i rozchody, zobowiązania
i należności, gwarancje i poręczenia;
2) wykonania budżetu państwa za okresy miesięczne, w tym kwotę deficytu lub
nadwyżki.
Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości w terminie, o którym mowa
w art. 38, „informacje obejmujące wykaz udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń
i gwarancji, wskazując osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne
329
Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz.U. z 2001r. Nr 3 poz. 18).
151
nieposiadające osobowości prawnej, których te poręczenia i gwarancje dotyczą. Dyrektor
izby skarbowej ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym wykaz osób prawnych
i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej,
którym umorzono zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłaty prolongacyjne
w kwocie przewyższającej 5 000 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot
i przyczyn umorzenia. Podanie do publicznej wiadomości wykazu, o którym mowa
w ust. 3, nie narusza przepisów o tajemnicy skarbowej. Organy wydające decyzje
o umorzeniu niepodatkowych należności budżetu państwa, o których mowa w art. 60,
podają informację kwartalną o udzielonych umorzeniach do publicznej wiadomości
w ogólnie dostępnym miejscu do końca miesiąca następującego po zakończeniu
kwartału”330.
3.4. Digitalizacja relacji informacyjnych między obywatelem i państwem
Realne zbliżenie sektora obywatelskiego i państwowego nie byłoby możliwe bez
udziału nowoczesnych narzędzi technologicznych. Komputeryzacja i powszechność
Internetu pozwoliły pokonać historyczną barierę oddzielającą obywatela od państwa.
Informacja pomiędzy dwoma przestrzeniami zaczęła krążyć szybko i intensywnie.
Dążenie do technologizowania kontaktów zostało oficjalnie wpisane do wszystkich
strategicznych dokumentów politycznych w tym zakresie.
Dla przykładu, plan rozwoju Unii Europejskiej, w perspektywie dziesięcioletniej,
przyjęty przez Radę Europejską w 2000 roku, znany jako Strategia Lizbońska,
prognozował, że Europa stanie się najbardziej dynamicznym i konkurencyjnym regionem
świata. Realizacja Strategii, choć nie zakończyła się sukcesem331, opierała się na
założeniu, że gospodarki krajów europejskich będą w stanie do maksimum wykorzystać
takie czynniki, jak innowacyjność, inwestowanie w rozwój i badania naukowe,
modernizację technologiczno-informatyzacyjną oraz digitalizację. Środki na badania
i rozwój (R&D) miały w całej strefie UE wzrosnąć do 3% PKB (do tej pory nie osiągnęły
tego poziomu).
Inna strategia europejska, będąca późniejszym doprecyzowaniem ogólnych założeń
Strategii Lizbońskiej – Biała Księga w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej,
przewidywała (jako jeden z najważniejszych priorytetów), domknięcie tzw. luki
330
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157 poz. 1240).
Strategia skupiała się na czterech kwestiach: innowacyjność (gospodarka oparta na wiedzy); liberalizacja
rynków telekomunikacji, energii, transportu, rynków finansowych; przedsiębiorczość (ułatwienia w zakładaniu
i prowadzeniu działalności) oraz spójność społeczna (walka z wykluczeniem, budowa aktywnego mechanizmu
społecznego). Podstawą zmian miały być mocno rozwinięte badania naukowe, nowoczesne dziedziny wiedzy,
będące źródłem rozwoju. Cele Strategii doprecyzowano do 2010 roku. Inwestycje w badania oraz rozwój miały
podnieść zatrudnienie do 60-70% dla kobiet i mężczyzn, co miało zredukować stopę bezrobocia do minimum.
Już w 2004 roku, w specjalnym raporcie holenderskiego premiera Wima Koka, podsumowano wyniki założeń
Strategii Lizbońskiej. Okazało się, że Europa pozostała jeszcze mocniej w tyle za Stanami Zjednoczonymi. Winą
obarczono sprzeczne cele, za bardzo obszerny program zmian, słabą koordynację i determinację polityczną
Państw. W 2009 roku szwedzki premier Fredrik Reinfeldt, w trakcie szwedzkiego przewodnictwa w Unii
Europejskiej przyznał, że cele Strategii pozostały niezrealizowane. Zob. Strategia Lizbońska – droga do sukcesu
Zjednoczonej Europy, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2002.
331
152
komunikacyjnej. „W ciągu ostatniego dwudziestolecia Unia Europejska uległa
transformacji. Przejęła szereg zadań, które w różny sposób wpływają na życie obywateli.
Jednak komunikacja między Europą, a jej obywatelami nie dotrzymywała kroku tej
ewolucji (…) Komunikacja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania demokracji.
I odwrotnie. Demokracja może się pomyślnie rozwijać jedynie, jeżeli obywatele zdają
sobie sprawę z faktycznego stanu rzeczy i w pełni uczestniczą w tym procesie. Proces
komunikacji można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do jego treści. Obywatele
oczekują, że Europa przyniesie im dobrobyt oraz poczucie solidarności i bezpieczeństwa
w obliczu globalizacji”332. Księga jest następstwem tzw. planu D, na rzecz demokracji,
dialogu i debaty333, przyjętego w 2005 roku przez Komisję Europejską. Dokument
proponuje konkretne rozwiązania, jak: zapobieganie różnicom w dostępie do technologii
cyfrowych, projekt Europe By Satellite, wdrożenie minimalnych standardów konsultacji
społecznych, uruchomienie otwartych debat, jako uzupełnienie debat parlamentarnych,
wirtualne miejsca spotkań, czy przekształcanie bibliotek w połączone cyfrowo biblioteki
europejskie. „Technologie cyfrowe, takie jak Internet mogą udostępnić nowe kanały
komunikacji w kwestiach europejskich, nowe fora dla debaty społecznej oraz nowe
narzędzia demokracji ponadgranicznej. (…) Już inicjatywa i2010 ma na celu zamknięcie
luki między tymi którzy mają dostęp do Internetu i tymi, którzy są go pozbawieni
w społeczeństwie informacyjnym – poruszając takie kwestie jak równość szans,
umiejętności w zakresie ICT i różnice w dostępie do Internetu między regionami
europejskimi”334.
Nowe priorytety określono w nowej perspektywie – dokumencie Europa 2020, który
jest aktualnie obowiązującą unijną strategią wzrostu na najbliższe lata. Postęp w Europie
ma się opierać na rozwoju inteligentnym, zrównoważonym oraz sprzyjającym włączeniu
społecznemu335.
W Polsce, zadanie implementacji założeń Strategii Lizbońskiej powierzono
Ministerstwu Gospodarki. Rada Ministrów, w oparciu o materiał przygotowany przez
Ministerstwo, przyjęła Dokument Implementacyjny (DI) Krajowego Programu Reform na
lata 2008-2011, będący mapą operacyjną dla generalnego Krajowego Programu Reform
na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej na lata 2008-2011 (KPR). Dokument
Implementacyjny, jako uszczegółowienie działań określonych w KPR 2008- 2011,
zawiera trzy priorytety: Aktywne Społeczeństwo, Innowacyjna Gospodarka, Sprawne
Instytucje, ustanawiające szereg działań potwierdzających polityczną determinację
w kwestii digitalizacji kontaktów obywatel – państwo. Przewiduje się rozwój
społeczeństwa informacyjnego, zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu
oraz podnoszenie umiejętności informatycznych. W tym:
332
Biała Księga w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej, COM (2006) 35 z 1.02.2006.
Plan D: COM (2005) 494 z 13.10.2005.
334
Biała Księga w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej, COM (2006) 35 z 1.02.2006.
335
Komunikat komisji z dnia 3 marca 2010 r. zatytułowany „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego
i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu” (COM(2010) 2020 wersja ostateczna nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PL:PDF, (03.03.2012).
333
153
 budowę sieci szerokopasmowej Polski Wschodniej;
 przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu poprzez finansowanie dostępu do
Internetu osobom o niskich dochodach;
 ułatwienie dostępu do Internetu bezpośrednio do użytkownika poprzez wsparcie
mikro, małych i średnich przedsiębiorców zamierzających dostarczyć tę usługę
na obszary, na których prowadzenie tej działalności na zasadach rynkowych jest
nieopłacalne finansowo336.
W priorytecie Sprawne Instytucje zakłada się rozwój nowoczesnej administracji
elektronicznej, w tym:
 wdrażanie informatycznych systemów wspomagania procesów decyzyjnych
w administracji i świadczenia usług drogą elektroniczną w ramach realizacji
Planu Informatyzacji Państwa;
 realizację projektu elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej
(ePUAP) oraz udostępnienie usług administracji publicznej za pośrednictwem
platformy ePUAP;
 zwiększenie stopnia wykorzystania technik elektronicznych w zamówieniach
publicznych;
 usprawnienie sądownictwa powszechnego m.in. poprzez wprowadzenie e-sądu,
uregulowanie dostępu do zawodów prawniczych, uporządkowanie
i uproszczenie struktury sądownictwa powszechnego, zwiększenie sprawności
postępowań przed sądami powszechnymi.
Realizację powyższych celów oparto na koncepcji wdrożenia konkretnych
projektów, w tym m.in:
 Pesel2 – umożliwiający korzystanie on-line z usług dostępu do danych
zawartych w rejestrze referencyjnym PESEL;
 podpis elektroniczny;
 e-Podatki – umożliwiający zwiększenie efektywności administracji podatkowej;
 e-Deklaracje2 - umożliwiające składanie deklaracji podatkowych drogą
elektroniczną;
 e-Cło – dający wsparcie informatyczne i organizacyjne dla administracji celnej;
 pl.ID - polska ID karta, wdrażająca nowy standard dowodu osobistego w formie
plastikowej ID karty z wbudowanym mikroprocesorem pamięci;
 ePUAP – e-administracja umożliwiająca obsługę obywatela i firm
z wykorzystaniem dokumentów elektronicznych;
 ePUAP2 – nowe funkcjonalności;
 e-Sąd, w tym Elektroniczne Postępowanie Upominawcze – pozwalające na
uzyskanie sądowego nakazu zapłaty drogą elektroniczną, dostęp on-line do ksiąg
336
Zob. Dokument Implementacyjny (DI) Krajowego Programu Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji
Strategii Lizbońskiej, przyjęty przez Radę Ministrów 19 maja 2009.
154
wieczystych, uzyskiwanie odpisu księgi wieczystej drogą elektroniczną, a także
informatyzacja sądownictwa gospodarczego337.
W 2002 roku wyodrębniono nowy dział administracji rządowej o nazwie
informatyzacja. Rok później Urząd Komitetu Badań Naukowych przekształcono
w Ministerstwo Nauki, później przemianowane na Ministerstwo Nauki i Informatyzacji.
Każdy minister z tego resortu pełnił rolę „ministra właściwego do spraw informatyzacji”,
aż do czasu przesunięcia tej sfery działalności do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji (aktualnie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji). Najważniejsze
instrumentarium prawne stanowią m.in.: ustawa o informatyzacji; wykonawcze akty
prawne do ustawy; Wrota Polski; strategia Informatyzacji na lata 2013-2020.
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne338 określa zasady w zakresie wymiany informacji
w formie elektronicznej pomiędzy: administracją publiczną a obywatelami, administracją
publiczną a podmiotami gospodarczymi, różnymi jednostkami polskiej administracji
publicznej, polską administracją publiczną a administracjami innych państw. Ustawa
ustala minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz rejestrów
publicznych,
wprowadza
Krajowe
Ramy
Interoperacyjności
systemów
teleinformatycznych,
określa
model
dostosowania
publicznych
systemów
teleinformatycznych w zakresie minimalnych wymagań, charakteryzuje tryb ustaleń
i publikacji specyfikacji rozwiązań stosowanych w oprogramowaniach, umożliwiający
wymianę informacji pomiędzy systemami teleinformatycznymi podmiotów publicznych,
a systemami podmiotów nie będącymi podmiotami publicznymi, nakreśla architekturę
funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej - ePUAP oraz
centralnego repozytorium wzorów pism w postaci dokumentów elektronicznych.
3.4.1. Digitalizacja - agenda
American National Information Infrastructure (NII)
Koniec lat osiemdziesiątych i początek dziewięćdziesiątych to okres rywalizacji
o światowe przewodnictwo w zakresie rozwoju technologii elektronicznej. W Stanach
Zjednoczonych zainicjowano polityczny projekt budowy superszybkich platform
informacyjnych. Jak podkreślano, brak takiej infrastruktury stanowi największą barierę
uniemożliwiającą czerpanie korzyści z potencjału epoki informacyjnej. Program National
Information Superhighway System został zainicjowany ustawą High Performance
Computing and Communication Act z 1991 roku, przewidującą uruchomienie środków na
zrealizowanie dedykowanej infrastruktury (National Information Infrastructure - NII)339.
337
Dokument Implementacyjny (DI) Krajowego Programu Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji
Strategii Lizbońskiej, przyjęty przez Radę Ministrów 19 maja 2009, s. 67-72.
338
Dz. U. z 2005 r. Nr 64 poz. 565.
339
Twórcy aktu prawnego zakładali, że jego wejście w życie przyczyni się do utrzymania przez Stany
Zjednoczone pozycji lidera w przestrzeni high-performance computing, a w szczególności poprzez:
(A) zwiększenie liczby osób prowadzących badania, kształcących się, pobierających szkolenia przy pomocy
155
Ustawa została przygotowana przez ówczesnego senatora Al’a Gore’a, działającego we
współpracy z grupą naukowców (autorów raportu Toward a National Research Network
zaprezentowanego w Kongresie w 1988 roku), na czele z profesorem UCLA – Leonardem
Kleinrock, jednym ze współtwórców sieci ARPANET – protoplasty Internetu.
Na amerykańską NII składała się nie tylko infrastruktura fizyczna, jak: sieci,
interoperacyjny hardware i software, komputery, bazy danych, rejestry elektroniczne,
usługi elektroniczne, telefony, faksy, switch’e, rejestratory audio i video, satelity, ale
również zaprojektowane pod kątem użytkowników końcowych (obywateli,
przedsiębiorców) powszechne i ogólnodostępne usługi, multimedialne bazy danych,
oparte na neutralnej technologii, nie faworyzującej żadnej kompanii informatycznej. Cele
i założenia były następujące:
 Gwałtowany wzrost rynku ICT, rozpowszechnienie narzędzi ICT, przestawienie
się na system informacji elektronicznych, budowa nowej cywilizacji.
 Realizacja narodowej sieci superszybkich połączeń, łączących ze sobą miliony
komputerów i osiągnięcie wszelkich korzyści z tego tytułu płynących.
 Ocena, że w przeszłości to poziom infrastruktury transportowej decydował
o sukcesie w międzynarodowej rywalizacji; dzisiaj czynnikiem decydującym
jest zdolność do elektronicznego przesyłania informacji przy pomocy nowej
infrastruktury.
 Od polityków będzie zależeć, jak skutecznie uda się wdrożyć program budowy
superszybkiej sieci połączeń.
 Kształt polityki publicznej może wpłynąć znacząco na charakter rewolucji
informacyjnej i poziom osiągniętych z tego tytułu korzyści.
 Nadal polityka nie nadąża za rozwojem technologii.
 Od przywódców politycznych wymaga się, by nakreślali kierunki działania i je
koordynowali.
 Rządowe inwestycje są w stanie dokonać przesunięcia ciężaru kosztów,
stymulując większy nakład środków z prywatnego sektora.
 USA muszą zrobić pierwszy krok, wyprzedzając inne narody.
Jak widać, wdrożenie infrastruktury sieciowo-informacyjnej, pod koniec epoki
zimnowojennej, było rozpatrywane w kategoriach politycznej racji stanu340. Wyścig
zbrojeń przeniósł się na grunt elektroniczny. Bez względu na kontekst polityczny, ustawa
środków elektronicznych; (B) promocję dalszej rozbudowy infrastruktury baz danych, usług, oprogramowania
i innych narzędzi technologicznych i Internetowych; (C) stymulowanie badań nad rozwojem technologii
software; (D) promocję szybszej oraz bardziej powszechnej dystrybucji narzędzi i aplikacji software; (E)
przyspieszenie pracy nad rozwojem systemów komputerowych; (F) zapewnienie rozwoju, poprzez ustanowienie
znaczących wyzwań w tym sektorze; (G) inwestycje w edukację szkolną, podstawową, badania, wdrażanie
szkoleń komputerowych do programu szkolnictwa na wszystkich poziomach; (H) promocję większej współpracy
pomiędzy różnymi instytucjami rządowymi, przemysłem, laboratoriami, Uniwersytetami oraz centrami
komputerowymi; (I) poprawę międzyinstytucjonalnego planowania i koordynacji działań w celu maksymalizacji
efektów; (J) promocję szybszej budowy i dystrybucji sieci; (K) promocję wdrażania otwartych standardów. Zob.
Sec.
3
The
High-Performance
Computing
Act
of
1991
(Public
Law
102-194),
http://www.nitrd.gov/congressional/laws/HPC_Ac_as_amended_by_NGI_Research_Act_and_America_COMP
ETES_Act.pdf, (11.09.2011).
156
Gore’a341, a w jej konsekwencji budowa infrastruktury sieciowej w Stanach
Zjednoczonych, w sposób bezprecedensowy przyczyniła się do rozpowszechnienia
Internetu na masową skalę. Biorąc pod uwagę globalne efekty, jakie wywołuje każde
działanie o charakterze sieciowym, amerykański program National Information
Infrastructure, był jednym z najważniejszych inicjatyw światowych przyczyniających się
do budowy globalnych, sieciowych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych. Ustawa
rezerwowała środki dla poszczególnych agencji federalnych na finansowanie programu do
1996 roku342.
Razem była to astronomiczna kwota ponad 2 miliardów 905 milionów dolarów
amerykańskich jedynie ze środków publicznych. Szacuje się, że wraz z prywatnymi
inwestycjami w tym sektorze, wartość inwestycji przekroczyła do 2000 roku ponad 100
miliardów dolarów. Federalny program NII miał, bowiem na celu przyczynienie się do
rozkręcenia prawdziwego boomu w prywatnym sektorze ICT. Infrastruktura zbudowana
w oparciu o środki publiczne miała stanowić bazę dla dalszego rozwoju usług
okołoinformacyjnych (komputery, gry komputerowe, e-commerce, oprogramowanie,
aplikacje), jak również infrastrukturalnych - ale tworzonych już przez podmioty
komercyjne.
Takie projekty, jak National Information Infrastructure, były jednym z filarów
postępu informacyjno-cywilizacyjnego i tworzyły podwaliny technologiczne pod budowę
społeczeństw informacyjnych, bezpośrednio przyczyniając się do budowy społecznych
uwarunkowań sieciowych, ze wszystkimi z tego wynikającymi konsekwencjami
społecznymi, politycznymi i ekonomicznymi. Innymi słowy, bez inicjatywy Al’a Gore’a
tezy niniejszej pracy byłyby bezprzedmiotowe. Warto dodać, że High Performance
Computing and Communication Act z 1991 roku miał następców normatywnych,
rozbudowujących spektrum państwowych inicjatyw w przestrzeni ICT (kosztem
kolejnych miliardów dolarów), w postaci uchwalonej w 1998 roku Next Generation
Research Act oraz uchwalonej w 2007 roku America COMPETES Act.
e-Europe (Common Information Area)
Amerykańska polityka informacyjna i projekt National Information Infrastructure
stała się, w dużym stopniu, impulsem pobudzającym inne regiony świata do bardziej
340
Zob. więcej O.V. Burton, American Digital History, Social Science Computer Review 2005, nr 23 (206).
W Stanach Zjednoczony zarzuca się Gore’owi przypisywanie sobie zasługi stworzenia Internetu, co jest
oczywiście sprzeczne z prawdą historyczną. Pomimo tego, faktyczni twórcy Word Wide Web nie mają mu tego
za złe, twierdząc że Gore pośród wszystkich polityków, był tym który najwięcej zrobił dla Internetu. Warto także
zaznaczyć, że przy okazji wdrażania NII ustawa Gore’a przyczyniła się do wsparcia finansowego projektu grupy
naukowców z Uniwersytetu w Illinois, a dokładnie z centrum badawczego przy tej placówce (National Center
for Supercomputing Applications), którzy opracowali przeglądarkę internetową Mosaic.
342
Środki m.in. przeiwdziano dla następujących agencji: Departament Handlu (Department of Commerce),
Departament Edukacji (Department of Education), Departament Energii (Department of Energy), Agencja
Ochrony Środowiska (Environmental Protection Agency), Narodowy Instytut Kosmiczny i Auronautyczny
(National Aeronautics and Space Administration), Narodowa Akademia Nauk (National Science Foundation).
Zob. więcej: Sec. 3 The High-Performance Computing Act of 1991 (Public Law 102-194),
341
157
zintensyfikowanych działań. W Europie, już w Traktacie z Maastricht, sformułowano
podstawę prawną dla rozwoju Wspólnej Przestrzeni Informacyjnej (Common Information
Area). Dokładnie art. 3 (n) oraz art. 29 (b,c,d) przewidywały budowę Transeuropejskiej
Sieci (TransEuropean Networks), w ramach której miała powstać Transeuropejska Sieć
Transportowa, Energetyczna oraz Telekomunikacyjna (TransEuropean Transportation,
Energy and Telecommunication Networks). Odpowiedni mandat do podjęcia działań
w tym zakresie dostała Komisja Europejska (art. 130). Wspólna Przestrzeń Informacyjna
miała się składać z następujących elementów: informacja - konwertowana i zebrana
w elektroniczno-cyfrowej formie; hardware oraz software - dla przetwarzania informacji;
podstawowe systemy telekomunikacyjne; aplikacje - poprawa struktury informacji oraz
ułatwienia dla użytkowników; użytkownicy - oswojeni operacyjnie oraz świadomi
potencjału ICT343.
W 1993 roku Komisja Europejska opublikowała raport Delorsa (Delors White Paper
on Growth, Competitiveness and Employment), w którym zwrócono uwagę na olbrzymi
potencjał ekonomiczny, jaki drzemie w narzędziach informacyjnych. Chronologiczną
konsekwencją tego dokumentu był raport, który wyznaczył mapę drogową dla Europy
informacyjnej. Raport Bangemanna (Bangemann Report – Europe and the Global
Information Society) został zaprezentowany Komisji Europejskiej na spotkaniu na Corfu
w dniach 24-25 czerwca 1994 roku. W tym samym roku, Komisja Europejska
przygotowała tzw. Master Plan w tym zakresie (The Action Plan: Europe’s Way to the
Information Society). W międzyczasie, równolegle powstawały inicjatywy krajowe, jak
np. duński „InfoSociety 2000” czy brytyjski „Information Society Initiative”344.
Owocem przygotowań i najbardziej spektakularną wspólnotową inicjatywą był
projekt eEurope. W grudniu 1999 roku Komisja Europejska, pod przewodnictwem
Romano Prodiego, wystartowała z programem, który miał sprawić, że europejczycy staną
się prawdziwie nowoczesnym społeczeństwem informacyjnym345. Komisja Europejska
zestawiła trzy kluczowe cele do osiągnięcia: wprowadzenie każdego obywatela, w domu,
w szkole, w pracy i administracji do epoki cyfrowej online; stworzenie Europy oczytanej
cyfrowo, gotowej wspierać i rozwijać nowe rozwiązania i idee; zapewnienie całemu
procesowi inkluzyjności społecznej, zaufania i jednolitości346.
Już na początku 1999 roku, jedna z agencji unijnych Dyrektoriat Generalny DGXIII
zmieniła nazwę z Telecommunications, Information Market and Exploitation of Research
na Information Society: Telecommunications. Markets, Technologies – Innovation and
http://www.nitrd.gov/congressional/laws/HPC_Ac_as_amended_by_NGI_Research_Act_and_America_COMP
ETES_Act.pdf, (11.09.2011).
343
X. Dai, Digital Revolution and Governance, Ashgate Pubishing, Londyn 2000, s. 26.
344
Szerzej zob. M. Fisher, The New Politics of Technology in the British Civil Service, Economic and Industrial
Democracy, nr 28 (523), 2007.
345
Zob. np. I. Goodwin, S. Spittle, The European Union and the information society: Discourse, power and
policy, New Media Society, nr 4 (225), 2002.
346
X. Dai, op., cit., s. 25.
158
Expoitation of Research, co stanowiło znamienną oznakę zmiany priorytetów (i formalne
przyporządkowanie zadań do konkretnej jednostki)347.
Podstawowym celem było zwiększenie tempa rozwoju gospodarki europejskiej,
w oparciu o technologie informacyjne. Inicjatywa promowała Internet, jako
najskuteczniejsze narzędzie budowy społeczeństwa informacyjnego. Internet w Europie
miał być szybki i powszechny. Postęp informacyjno-technologiczny miał dać więcej
miejsc pracy, lepszy dostęp do usług i większą racjonalizację środków. Celem
nadrzędnym była budowa gospodarki opartej na wiedzy. Pierwsza faza eEurope,
składająca się z 64 celów do osiągnięcia miała się zakończyć w 2002 roku. Założenie
projektu opierało się na następującej zasadzie: podmiot publiczny dokapitalizuje rynek
informacyjny, co w następstwie skutkuje jego rozwojem na masową skalę. „Komisja
Europejska prezentowała, podobne do amerykańskiego, podejście oznaczające budowę
wspólnej przestrzeni informacyjnej, głównie w oparciu o środki prywatne, stymulowane
przez wsparcie krajowe oraz unijne, które miały pełnić rolę zachęcającą. Zakładano
przeznaczenie na cały okres inwestycyjny 5 miliardów euro (…)”348.
W latach 2002 – 2005 zrealizowano drugą fazę programu. „Większość celów
pomyślnie zrealizowano w czerwcu 2002 i następnie Rada Europejska rozpoczęła drugą
fazę – programu eEurope 2005, w której koncentrowano się na wykorzystaniu technologii
szerokopasmowych, na bazie których świadczy się usługi online na rzecz sektora
publicznego i prywatnego. (…) W programie chodzi także o udostępnienie korzyści
płynących ze Społeczeństwa Informacyjnego osobom, które mają specjalne potrzeby
i podlegają wykluczeniu społecznemu”349.
W ramach projektu eEurope 2005 opracowano sektorowe inicjatywy, wchodzące
w ramy całego przedsięwzięcia, w tym m.in.: e-Rząd, e-Nauka, e-Zdrowie, e-Biznes.
Wsparcie finansowe zapewniał program MODNIS, który obejmował cztery nadrzędne
działania: „monitoring i porównanie realizacji; rozpowszechnienie dobrych praktyk;
analiza oraz strategiczny dyskurs; poprawa bezpieczeństwa sieci i informacji”350.
Kontynuacją i rozwinięciem programu eEurope na dalszy okres był projekt iEurope,
realizowany w latach 2005-2009. Aktualnie, od roku 2010 obowiązującą agendą jest
przedsięwzięcie o nazwie Digital Europa, czyli Europejska Agenda Cyfrowa, przyjęta
w Brukseli, dnia 28 sierpnia 2010 roku, w formie Komunikatu Komisji do Parlamentu
347
Przy okazji powstały inne instytucje, w tym m.in.: High Level Group on the Information Society – HLGIS,
zwana także grupą Bangemanna; Information Society Activities Centre – ISAC; Information Society Project
Office – ISPO; High Level Group of Experts on the Social and Societal Aspects od the Information Society;
Information Society Forum; EU-CEEC Information society Forum; Joint High Level Committee (JHLC); EuroMediterranean Information Society Forum – EUMEDIS.
348
X. Dai, op. cit., s. 28.
349
Inicjatywa
eEurope,
http://www.erdf.edu.pl/downloads/wwwupload/PROJEKTY%20ICT%20%20Inicjatywa%20eEuropa%20-%20Bruno%20CASSETTE%20-%20PL%202.pdf, (03.03.2012).
350
Europe’s
Information
Society,
i2010
MODINIS
Programme,
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/archive/modinis/index_en.htm, (21.02.2012).
159
Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów351.
3.4.2. Infrastruktura informacyjna państwa
Państwo, realizując własną politykę informacyjną, potrzebuje odpowiedniej
infrastruktury w tym zakresie, na którą składa się cały zestaw elementów warunkujących
realizowanie zadań publicznych. Infrastruktura informacyjna jest terminem niezwykle
pojemnym352. Są to zarówno składniki fizyczno-techniczne, jak: systemy informatyczne,
serwerownie, państwowy osprzęt komputerowy, oprogramowanie, łącza transmisyjne
(dedykowane, jawne i niejawne), platformy udostępniające usługi publiczne itp. Są to
także składniki organizacyjno-prawne, to jest odpowiednie przepisy, uregulowania, dobre
praktyki, utrwalone standardy, a także składniki niematerialne, jak społeczne wartości,
utrwalony kod zachowań informacyjnych. Źródła państwowe podają, że „na infrastrukturę
informacyjną składają się między innymi: system oświaty publicznej, system środków
masowej informacji (tzw. mass media), systemy informacji naukowo technicznej, prawnej
i organizacyjnej, systemy biblioteczne, statystyka publiczna, służby i serwisy
informacyjne instytucji i organizacji publicznych: administracji rządowej i samorządowej,
ubezpieczenia społecznego, pomocy społecznej, biur pracy, wymiaru sprawiedliwości,
służb podatkowych, celnych, instytucji samorządu gospodarczego, związków
zawodowych, organizacji politycznych i społecznych”353.
Małgorzata Poniatowska – Jaksch podkreśla, że „rosnący popyt na informacje
powoduje wzrost zapotrzebowania na infrastrukturę informacyjną o coraz wyższych
parametrach jakościowych. (…) Infrastruktura informacyjna jest jedną z determinantów
rozwoju przemysłu światowego o wysokim stopniu innowacyjności”354. Józef Oleński
wpisuje infrastrukturę informacyjną w szerszy kontekst znaczeniowy, który określa
mianem ładu informacyjnego. Dla autora, jest to kompleksowy, spójny system
informacyjnych norm, procesów, systemów i zasobów o powszechnym zasięgu,
stosowaniu i dostępie. Model społecznego ładu informacyjnego determinuje procesy
polityczne i ekonomiczne. Stworzenie i utrzymanie funkcjonalnego ładu informacyjnego,
we
współczesnych
uwarunkowaniach
cywilizacyjnych,
jest
podstawowym
i niezbywalnym zadaniem państwa.
Oleński infrastrukturę informacyjną dzieli na taką, która jest dedykowana dla
społeczeństwa oraz tą obsługującą aparat władzy. Utrzymywanie i wzmacnianie tej
pierwszej jest gwarantem trwałości systemu społecznego i dlatego nie może być
351
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.8.2010, KOM(2010) 245 wersja
ostateczna/2.
352
Por. E. More, Information systems: people issues, Journal of Information Science 1990, nr 16 (311).
353
Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego. Program
reformy infrastruktury informacyjnej państwa i strategii informatyzacji sektora publicznego, MSWiA, Warszawa
2005, www.msw.gov.pl/download.php?s=1&id=2419, (06.02.2012).
354
M. Poniatowska-Jaksch, Infrastruktura informacyjna – bariera czy stymulator rozwoju gospodarczego
Polski? [w:] Informacja w społeczeństwie XXI wieku, red. A. Łapińska, Olsztyn 2003, s. 166.
160
pozostawiona wyłącznie działaniom rynku. „Na państwo, na organy władzy
i administracji rządowej, samorządowej i inne organy działające z mocy prawa, spada
obowiązek zapewnienia warunków funkcjonowania i rozwoju, a o ile to niezbędne lub
celowe – obowiązek operacyjnej eksploatacji określonych segmentów infrastruktury
informacyjnej społeczeństwa i gospodarki. Zadania państwa w dziedzinie infrastruktury
informacyjnej dotyczą obszarów: stabilności, koordynacji, kontroli jakości informacji,
sprawności eksploatacyjnej, efektywności ekonomicznej”355.
Posiadanie nowoczesnej infrastruktury informacyjnej przyczynia się do obniżenia
kosztów usług administracji państwowej i stworzenia przyjaznej atmosfery dla obywateli.
Czas poświecony na wyszukiwanie potrzebnych informacji, załatwianie spraw
w tradycyjnej formule (mnożącej kolejne przeszkody fizyczne) jest konkretną stratą
finansową obciążającą również budżet publiczny. Nowoczesna infrastruktura
informacyjna musi być, zatem utrzymywana i rozbudowywana przy wykorzystaniu
środków publicznych356.
Raport: „Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego
państwa obywatelskiego”, opracowany w 2005 roku w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych i Administracji, prezentuje różne modele zarządzania publiczną
infrastrukturą informacyjną. „W praktyce możemy obserwować różne formy i zakres
angażowania się państwa w kształtowanie infrastruktury informacyjnej. W niektórych
krajach władza państwowa zastrzega sobie monopol na normy, podmioty, procesy
i systemy informacyjne o charakterze infrastrukturalnym. W państwach totalitarnych
monopol państwa w dziedzinie infrastruktury informacyjnej jest traktowany jako jeden
z warunków utrzymania się systemu politycznego. W innych krajach państwo zastrzega
sobie kontrolę nad niektórymi segmentami infrastruktury informacyjnej: nad niektórymi
środkami masowego przekazu (np. licencje na wydawanie wysokonakładowej pracy, na
radio i telewizję), niektórymi normami informacyjnymi (np. prawo prasowe, język
urzędowy, klasyfikacje, nomenklatury towarów obowiązujące w handlu), niektórymi
systemami informacyjnymi (np. statystyka publiczna, rejestry ludności, działek,
podmiotów gospodarki narodowej). W warunkach nowoczesnej technologii informacyjnej
i postępującej globalizacji procesów informacyjnych obserwujemy coraz głębszą
ingerencję państwa lub instytucji ponadpaństwowych w infrastrukturę informacyjną. Ta
ingerencja postępuje ciągle, mimo że mogłoby się wydawać, że w warunkach
współczesnej gospodarki rynkowej mamy do czynienia z wycofywaniem się państwa
z kształtowania infrastruktury informacyjnej. Obecnie w wielu krajach, zwłaszcza krajach
o gospodarce rynkowej, zauważyć można tendencję do przekazywania przez organy
państwa gestii dla części infrastruktury informacyjnej tzw. organizacjom pozarządowym,
organizacjom społecznym, a nawet przedsiębiorstwom działającym na zasadach
komercyjnych. Jednym z segmentów tej infrastruktury jest rynek informacyjny, w tym
355
J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, eAdministracja 2006, nr 5;
Por. J. Oleński, Informacyjne determinanty i implikacje procesów globalizacji we współczesnej gospodarce,
files.pwi.edu.pl/files/olen.doc, (04.12.2011).
356
Por. J. N. Danzinger, Computing and the Political World, Social Science Computer Review 1984, nr 2 (183).
161
rynek usług informacyjnych, obsługujących w szczególności potrzeby podmiotów
prowadzących działalność gospodarczą oraz informacyjne potrzeby obywateli jako
pracowników”357.
Odpowiednio zaprojektowana infrastruktura informacyjna wyróżnia się
integralnością wszystkich warstw oraz interoperacyjnością, to jest możliwością wymiany
informacji w jednym formacie, pomiędzy wszystkimi elementami tej infrastruktury.
Prawidłową infrastrukturę cechuje również aktualność informacji (dane winny być
automatycznie aktualizowane) oraz minimalizm funkcjonalny. Infrastruktura
informacyjna musi być zawsze pochodną funkcji, które ma realizować358. W tym zakresie
musi przyczyniać się co najmniej do: zachowania ładu informacyjnego, bezpieczeństwa
publicznego, zagwarantowania warunków obywatelom do realizowania siebie
i korzystania z własnych praw, udostępnianie usług publicznych w prostej formie,
minimalizowania zbędnych kosztów transakcyjnych, ograniczenia formalizmu i etatyzmu,
podnoszenia poziomu wiedzy, rozwoju ekonomicznego.
Na całość infrastruktury informacyjnej składają się wszystkie elementy
przyczyniające się do zapewnienia informacyjnej operacyjności państwa, w odniesieniu
do jego poszczególnych elementów.
sTESTA
Sieć sTESTA (Trans European Services for Telematics between Administrations)
zapewnia infrastrukturę do obsługi wymiany informacyjnej pomiędzy administracyjnymi
podmiotami unijnej i krajowych administracji. Pierwotny system TESTA został
uruchomiony w 1996 roku. Każdy kraj członkowski został wtedy wyposażony, w co
najmniej jeden punkt dostępowy (access point) do systemu, który po dziś dzień opiera się
na technologii pakietów IP (podobnie jak Internet). Dalej system rozgałęzia się, w oparciu
o bezpieczną infrastrukturę krajową, zapewniając łączność wszystkich podmiotów
krajowych podpiętych pod platformę transmisyjną z całą Unią Europejską. System
TESTA został, kosztem ponad 53 milionów euro, rozbudowany o bezpieczną macierz
zapewniającą wysokie bezpieczeństwo przepływu informacji, pomiędzy wszystkimi
agencjami wspólnotowymi i krajowymi organami publicznymi wszystkich państw
członkowskich. sTESTA, czyli tzw. bezpieczna TESTA, po migracji systemu, wyposaża
wszystkich użytkowników w większy pakiet możliwości wykorzystywania sieci, większą
357
Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego. Program
reformy infrastruktury informacyjnej państwa i strategii informatyzacji sektora publicznego. Warszawa 2005,
www.msw.gov.pl/download.php?s=1&id=2419, (06.02.2012).
358
W raporcie MSWiA z 2005 roku zwraca się uwagę na niewydolność polskiej infrastruktury informacyjnej,
wymieniając takie ułomności, jak: brak strategicznego modelu infrastruktury informacyjnej państwa;
autonomizacja systemów i zasobów informacyjnych sektora publicznego; nowe technologie – stare procedury;
dezintegracja i brak interoperacyjności systemów informacyjnych; brak wspólnych standardów informacyjnych;
dominacja gestorów nad użytkownikami; dominacja realizatorów systemów informatycznych nad gestorami
systemów; wreszcie niepełna ocena kosztów systemów informacyjnych sektora publicznego oraz brak centralnej
koordynacji. Zob. Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa
obywatelskiego. Program reformy infrastruktury informacyjnej państwa i strategii informatyzacji sektora
publicznego, MSWiA, Warszawa 2005, www.msw.gov.pl/download.php?s=1&id=2419, (06.02.2012).
162
funkcjonalność, wyższy poziom transferu danych, większą dostępność i co najważniejsze
wyższe bezpieczeństwo.
Rys. 8. Schemat sieci sTESTA
Źródło: http://www.bsv.admin.ch/themen/internationales/03136/index.html?lang=de, (15.04.2012).
sTESTA była europejską odpowiedzią na zwiększone wymagania w zakresie
bezpieczeństwa transferu informacji publicznej. Platforma opiera się na wydzielonej
(dedykowanej) strukturze technicznej, całkowicie uniezależnionej od ogólnodostępnego
Internetu. System gwarantuje pewność przesyłu informacji zastrzeżonych,
klasyfikowanych, aż do poziomu EU Restricted. Zgodnie z Decyzja Rady 2001/264/EC,
sTESTA jest zbudowana w oparciu o domeny krajowe (albo regionalne) oraz tzw.
Eurodomenę. „sTESTA jest połączeniem sieci, złożonych z kręgosłupa, którym jest
EuroDomena oraz lokalnych domen, którym są sieci krajowe, regionalne oraz sieć
instytucji unijnych. (…) EuroDomena jest siecią wydzieloną, nie połączoną z Internetem.
Dostęp jest zagwarantowany jedynie dla administratorów. Bezpieczeństwo zapewnia
także wdrożenie technologii IPSEC, zapobiegającej podsłuchom, włamaniom
kryptograficznym. sTESTA zapewnia krajowej administracji połączenie z organami
innych państw UE oraz administracją wspólnotową, przy zachowaniu autonomii własnej
infrastruktury sieciowej”359.
Głównym zadaniem platformy sTESTA jest zagwarantowanie odpowiednich
narzędzi technicznych dla realizacji unijnej polityki, która może się dokonywać tylko
i wyłącznie w oparciu o szybką i bezpieczną wymianę informacji pomiędzy podmiotami
administracji funkcjonującymi w całej Unii Europejskiej (inter-administrative network)360.
359
sTESTA – Secure Trans European Services for Telematics between Administrations, IDABC,
http://ec.europa.eu/idabc/en/document/2097/5644.html, (19.04.2012)
360
W dniu 2 października 2009 r. Komisja Europejska przyjęła Decyzję w sprawie praktycznych ustaleń
dotyczących wymiany informacji drogą elektroniczną między państwami członkowskimi na mocy rozdziału VI
dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej usług na rynku wewnętrznym -
163
System jest cały czas udoskonalany. Liczone okresowo wykorzystanie platformy stale
rośnie, w niektórych miesiącach nawet o 30% w stosunku do poprzedniego okresu.
W przyszłości planuje się zastąpienie systemu sTESTA, jednolitą platformą
komunikacyjną, specjalnie zaprojektowaną i uwzględniającą złożone potrzeby całej
wspólnoty.
SIS, VIS
Jednym z praw podmiotowych przyznanych obywatelowi UE jest przywilej wyjazdu
z państwa ojczystego i wjazdu na terytorium wybranego państwa członkowskiego.
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na
terytorium Państw Członkowskich (...)”361. Utworzenie obszaru granic wewnętrznych
oznaczało de facto, wprowadzenie unii paszportowej państw obszaru Schengen.
„Rekompensatą jest zaostrzona kontrola na granicach zewnętrznych dokonywana
w imieniu wszystkich innych krajów biorących udział w unii paszportowej”362. Zniesienie
notyfikowana jako dokument nr C(2009) 7493. System Wymiany Informacji na Rynku Wewnętrznym IMI
(Internal Market Information System) jest instrumentem komunikacyjnym opracowanym przez Komisję
Europejską, przy porozumieniu z państwami członkowskimi. Celem tego narzędzia jest usprawnienie łączności
w trakcie wdrażania i stosowania przepisów. IMI ma służyć różnym organom administracyjnym, jako pomoc
w pokonywaniu różnych barier, które pojawiają się w trakcie realizowania współpracy przez instytucje z krajów
członkowskich. Chodzi m.in.: o procedury administracyjne, odmienną kulturę pracy, czy problem językowy.
System ma upraszczać i niwelować obciążenia administracyjne, a w konsekwencji zwiększać efektywność
wzajemnej współpracy państw członkowskich. System wyszukuje partnerów merytorycznych z innych krajów
(odpowiedniki ustrojowe), zawiera zestaw podstawowych informacji z danej dziedziny (obejmujących kraje
członkowskie), urządzenie do tłumaczenia dokumentów na różne języki itp. Dla przykładu, gdy obywatel fiński
ubiega się o pracę w Niemczech, i potrzebuje uznania jego kwalifikacji, system IMI będzie w stanie zestawić ze
sobą instytucje odpowiadające za uznawalność dyplomów w Finlandii i w Niemczech. System IMI, aktualnie
wspiera wymianę informacji w ramach wybranych zawodów objętych przepisami Dyrektywy 2005/36/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.
W 2009 roku uruchomiony został moduł systemu IMI, który wspomaga współpracę administracyjną także
w ramach Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej
usług na rynku wewnętrznym. W przyszłości system IMI obejmie swoim zasięgiem inne przepisy dot. rynku
wewnętrznego. Od dnia 21 lutego 2007 r. rolę Krajowego Koordynatora Systemu IMI (National IMI
Coordinator – NIMIC) pełni Ministerstwo Gospodarki. W tym zakresie, przyjęto stanowisko Rządu w sprawie
IMI, w którym wyrażono pełne poparcie dla włączenia Polski do systemu IMI, zwracając uwage na korzyści
z tego tytułu płynące, takie jak: możliwość zarządzania jedną siecią, porozumiewania się przy pomocy jasnej,
uzgodnionej metody, możliwość odnalezienia właściwej instytucji w innym państwie, ograniczenie problemów
językowych, czy poprawę obsługi mieszkańców oraz oszczędność czasu i kosztów. Dnia 23 grudnia 2010 roku
przyjęto także rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowego zakresu współpracy
międzynarodowej w zakresie świadczenia usług. Por. rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie
szczegółowego zakresu współpracy międzynarodowej w zakresie świadczenia usług (Dz. U. z 2011 r., nr 8,
poz. 33); stanowisko Rządu w sprawie Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - wykorzystanie potencjału rynku wewnętrznego
dzięki pogłębionej współpracy administracji, http://www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/7CD5BE04-7C6B-4C298F0F-219F6F98ADA7/53520/StanowiskoRzadudoCOM_2008_703.pdf, (17.04.2012).
361
Art. 18 ust 1. Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wersja
skonsolidowana (Dz.Urz. C 321E z 29.12.2006).
362
H. C. Taschner, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej: ramy prawne
[w:] Układ z Schengen – współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht, red. J. Beczała, Łódź
1998, s. 16. Historycznie, Europa miała do czynienia z trzema sytuacjami unii paszportowych. Najwcześniej
znana wiązała się ze współpracą państw Beneluksu. Belgia, Holandia i Luksemburg zniosły między sobą
kontrole graniczne w zamian za bardziej wzmożone kontrole „zewnętrzne” oraz ścisłą współpracę organów
ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Podobne doświadczenia, w tym zakresie, mają państwa nordyckie.
164
barier fizycznych, technicznych i fiskalnych wpłynęło na urzeczywistnienie się idei rynku
wewnętrznego Unii Europejskiej.
Najistotniejszym elementem fizycznego zniesienia kontroli na granicach
wewnętrznych strefy Schengen363 było uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen
(Schengen Information System – SIS), który stał się platformą wymiany danych,
potrzebnych dla zachowania bezpieczeństwa. SIS to zautomatyzowany system grupujący
dane o osobach i przedmiotach, będący w dyspozycji instytucji odpowiedzialnych za
utrzymywanie porządku publicznego, ochronę granic i wydawanie wiz oraz zezwoleń na
pobyt obcokrajowców, a także organów odpowiedzialnych za wydawanie dowodów
rejestracyjnych pojazdów.
Podstawą prawną SIS jest Konwencja Wykonawcza z dnia 19 czerwca 1990 roku do
Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku, znowelizowana rozporządzeniem Rady
(WE) 871/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku oraz decyzją Rady 2005/211/WSiSW z dnia
24 lutego 2005 roku dotyczących wprowadzenia kilku nowych funkcji do Systemu
Informacyjnego Schengen, a także rozporządzeniem (WE) 1160/2005 Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 2005 roku zmieniającego Konwencję Wykonawczą
do Układu z Schengen w zakresie dostępu służb odpowiedzialnych w Państwach
Członkowskich za wydawanie świadectw rejestracji pojazdów do Systemu
Informacyjnego Schengen.
System Informacyjny Schengen składa się z wielu krajowych modułów (N.SIS)364
oraz jednostki centralnej, usytuowanej w Strasburgu (C.SIS), która odpowiada za węzeł
centralny i która „zawiera pliki danych, które zapewniają poprzez transmisję on-line, aby
pliki danych krajowych modułów zawierały identyczne informacje”365. Każde państwo
członkowskie wprowadza dane, które są następnie widoczne dla określonych służb
Finlandia, Szwecja, Norwegia i Islandia tworzą Związek Paszportowy Krajów Nordyckich. Trzecim przykładem
unii paszportowej jest Wielka Brytania, która wraz Republiką Irlandii oraz wyspami Kanału La Manche tworzą
obszar swobodnego przemieszczania się bez kontroli służb granicznych.
363
Obok SIS środkami wyrównawczymi, mającymi na celu wyrównanie „deficytu” bezpieczeństwa są:
ujednolicenie standardów kontroli na granicach zewnętrznych, w tym wymogów wizowych oraz postępowania
wobec obcokrajowców; harmonizacja przepisów w dziedzinie polityki azylowej; ściślejsza współpraca
pomiędzy narodowymi służbami policyjnymi, w szczególności w zakresie pościgu (tzw. hot pursuit)
i obserwacji transgranicznej; współpraca sądowa i administracyjna m.in. dotycząca ekstradycji oraz
wykonywania wyroków w sprawach karnych; jednolita polityka wobec handlu narkotykami i innymi środkami
odurzającymi, a także posiadania i obrotu bronią palną oraz amunicją. Zob. Konwencja Wykonawcza
z 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii
Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego
znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.Urz. UE L 239 z 22.09.2000).
364
Przez moduł krajowy (N.SIS) rozumie się narodowy system informacyjny, o którym mowa w art. 92 ust. 2
konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, będący zautomatyzowanym zbiorem danych, w tym danych
osobowych, przetwarzanych przez użytkowników instytucjonalnych na podstawie odrębnych przepisów
w celach kontroli granicznej, innych kontroli policyjnych i celnych, a także w celach wydawania wiz,
dokumentów pobytowych i wykonywaniu przepisów o cudzoziemcach. Moduł krajowy obejmuje Krajowy
System Informacyjny (KSI) wraz z użytkownikami systemu. Zob. Program dostosowania organów administracji
państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS),
MasterPlan SIS I VIS PL, Wersja 4.0.
365
Art. 92 ust. 3 Konwencji Wykonawczej z 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985
roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki
Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.Urz. UE L 239
z 22.09.2000, s. 19).
165
w innych państwach - sygnatariuszy traktatu. Podczas standardowej kontroli
funkcjonariusz może sprawdzić czy określony przedmiot bądź osoba figurują w systemie.
Dane do krajowego modułu SIS wprowadzają pracownicy krajowych biur SIRENE,
dokonując tzw. wpisów366. „Mniej więcej w piętnaście minut po dokonaniu wpisu przez
SIRENE informacja jest już dostępna we wszystkich N.SIS-ach!”367. Architektura
systemu, implikuje de facto narodową odpowiedzialności za wprowadzone dane. Kraj
umieszczając dane bierze pełną odpowiedzialność za ich prawdziwość, aktualność
i zgodność z prawem. Dlatego też wyłącznie on jest upoważniony do dokonywania
modyfikacji lub usunięć wprowadzonych danych. W związku z przetwarzaniem danych
osobowych w SIS, Konwencja Wykonawcza przyznała osobom fizycznym prawa
w zakresie:
1) wiadomości na temat tego, czy dane o niej traktujące znajdują się w zbiorze.
Można to wyegzekwować w każdym kraju strefy Schengen. Kwestie
proceduralne reguluje prawo krajowe państwa, którego zapytanie dotyczy,
2) dostępu do danych jej dotyczących, wprowadzanych do SIS na warunkach
określonych w prawie krajowym,
3) sprostowania lub usunięcia danych wadliwych bądź przechowywanych
z naruszeniem prawa,
4) sądowej kontroli przetwarzania danych, w tym domagania się odszkodowania,
5) skontrolowania zakresu i sposobu przetwarzania danych za pomocą
odpowiedniego wniosku skierowanego do krajowego organu nadzorczego.
Za szkody spowodowane niewłaściwym wykorzystaniem danych w SIS
odpowiedzialne jest, zgodnie z prawem krajowym, państwo – strona Konwencji.
Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 roku wymusiło konieczność włączenia do
strefy Schengen nowych państw. „Dotychczasowa struktura techniczna SIS została
przewidziana do obsługiwania maksymalnie 18 państw i nie była przygotowana do
objęcia nowych instalacji narodowych. Poza tym, postęp techniczny, który miał miejsce
w ciągu ostatniego dziesięciolecia, umożliwia przetwarzanie nie tylko danych tekstowych,
ale również innych danych, np. danych biometrycznych”368. Podjęto decyzję o zastąpieniu
dotychczasowego systemu, platformą nowej generacji SIS II.
Zaplecze prawne dla utworzenia SIS II stanowią: rozporządzenie Rady (WE)
nr 2424/2001 z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie rozwoju Systemu Informacyjnego
Schengen drugiej generacji369 oraz decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie
366
Według definicji, wpis oznacza zbiór danych wprowadzonych do systemu, umożliwiających właściwym
organom zidentyfikowanie osoby w związku z konkretnym planowanym działaniem. Zob. Art. 3 rozporządzenia
(WE) Nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 roku w sprawie utworzenia,
funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), (Dz.Urz. UE L 381
z 28.12.2006, s. 4).
367
M.T. Ford-Classen, System Informacyjny Schengen [w:] Układ z Schengen – współpraca policji i organów
sprawiedliwości po Maastricht, red. J. Beczała, Łódź 1998, s. 65.
368
Program dostosowania organów administracji państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym
Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS), MasterPlan SIS I VIS PL, Wersja 4.0, s. 18.
369
Dz.Urz. UE L 328 z 13.12.2001.
166
rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (2001/886/WSiSW)370.
Należy zaznaczyć, że przeciągające się prace nad wdrożeniem systemu i konieczność
podłączenia nowych państw członkowskich skutkowały zastosowaniem w międzyczasie
koncepcji zaproponowanej przez stronę portugalską. Projekt o nazwie SISone4ALL był
tymczasowym rozwiązaniem, umożliwiającym nowym państwom obszaru Schengen
korzystanie z modułu systemu SIS.
SIS II został w stosunku do SIS wzbogacony o nowe elementy, w tym m.in.
poszerzony dostęp (Europol, Eurojust, prokuratorzy krajowi, organy odpowiedzialne za
rejestracje pojazdów), koordynację wpisów, nowe kategorie (w tym dane biometryczne),
wspólną platformę techniczną z Systemem Informacji Wizowej (VIS). Nowością była
również możliwość zamieszczania informacji na temat osób poszukiwanych na podstawie
europejskiego nakazu aresztowania.
Wraz z uruchamianiem SIS drugiej generacji trwały prace nad Systemem Informacji
Wizowej (VIS – Visa Information System), którego działanie pozwalało na wymianę
informacji o przyznawanych wizach przez państwa obszaru Schengen. Obie struktury są
elementem całościowego podejścia do bezpieczeństwa publicznego w UE, za którego
odpowiedzialność ponosi Komisja Europejska.
Problematyka związana z budową Systemu Informacji Wizowej (VIS) uregulowana
została w decyzji Rady z dnia 2004 roku w sprawie utworzenia Systemu Informacji
Wizowej (VIS) (2004/512/WE)371. Poza tym kwestię VIS podejmują również takie
dokumenty, jak: rozporządzenie (WE) nr 526/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 15 marca 2006 ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ
osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)372, rozporządzenie Rady (WE)
2252/2004 w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych
w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez Państwa Członkowskie373,
decyzja Komisji 2006/752/WE z dnia 3 listopada 2006 roku ustanawiająca lokalizację
Systemu Informacji Wizowej (VIS) w fazie jego rozwoju374, decyzja Komisji
2006/648/WE z dnia 22 września 2006 roku ustanawiająca specyfikacje techniczne
dotyczące norm przyjętych dla cech biometrycznych na potrzeby Wizowego Systemu
Informacyjnego375.
Podobnie jak w przypadku SIS, System Informacji Wizowej składa się z systemu
centralnego (C-VIS) oraz komponentów krajowych (N-VIS). System ma za zadanie m.in.
usprawnić zarządzanie wspólną polityką wizową, udoskonalić współpracę konsularną
oraz proces konsultacji wniosków wizowych, wreszcie pomóc w lepszej identyfikacji
nielegalnych imigrantów. Dodatkowymi korzyściami płynącymi z uruchomienia systemu
mogą być: usprawnienie walki z oszustwami, ułatwienie odpraw na zewnętrznych
przejściach granicznych oraz poprawa bezpieczeństwa wewnętrznego. Pod względem
370
Dz.Urz. UE L 328 z 13.12.2001.
Dz.Urz. UE L 213 z 15.06.2004.
372
Dz.Urz. UE L 105 z 13.04.2006.
373
Dz.Urz. UE L 385 z 29.12.2004.
374
Dz.Urz. UE L 305 z 04.11.2006.
375
Dz.Urz. UE L 267 z 27.09.2006.
371
167
infrastrukturalnym, oba systemy będą w przyszłości zintegrowane wspólną platformą
techniczną.
3.4.3. e-Government
Kolejnym instrumentem digitalizującym relację między obywatelem a władzą jest
zestaw działań i narzędzi wspólnie utożsamianych pod pojęciem e-government. Jest to
zespół wszelkich działań państwowych, realizowanych w oparciu o technologiczne
instrumenty ICT. Mianem e-gov można określić każdą władczą aktywność publiczną
odbywającą się w oparciu o środki elektroniczne. E-government należy interpretować
szeroko, jako wszelkie działanie instytucji państwowej o charakterze elektronicznym,
a zatem oprócz e-administracji w skład e-gov wchodzi e-procurement (e-zamówienia
publiczne), e-sąd, e-ksiegi wieczyste, e-podatki, e-konsultacje czy również elektroniczne
dowody osobiste (w Polsce projekt pl.ID)376.
E-government to permanentny stan przechodzenia od tradycyjnych form
realizowania zadań publicznych do tańszych i szybszych form zdigitalizowanych. Jest to
ciągłe doskonalenie modeli świadczenia usług publicznych poprzez wdrażanie aplikacji
działających w oparciu o nowoczesne środki komunikacji. Matthew Symonds jest
autorem koncepcji czterech faz e-administracji. Według jego teorii początkowe stadium to
jednokierunkowe usługi oferowane przez sektor państwowy (one-way information
provision via a Web page). Drugi etap wiąże się z dopuszczeniem obywateli do
najprostszych form aktywności interaktywnej, jak np. aktualizacja adresów (allowing
citizens to update information). Trzecia faza Symondsa oznacza dopuszczenie obywateli
do dokonywania poważniejszych transakcji, jak np. wypełnianie i przesyłanie deklaracji
podatkowych (allowing actual transactions). Ostateczny, czwarty etap, to pełna
integralność i interoperacyjność portalu, pozwalająca na niezakłócony dostęp 24h na
dobę, 7 dni w tygodniu377. Model Symonds’a należy rozpatrywać w połączeniu
z kryteriami poziomu demokracji Roberta A. Dahl’a, który skonfrontował efekty płynące
z narzędzi elektronicznej administracji z poziomem rozwoju demokracji i partycypacji
obywatelskiej, uwzgledniając cztery kryteria: efektywnej partycypacji (effective
partcicipation), równości głosów na etapie decyzyjnym (voting equality at the decisive
stage), świadomego rozumienia (enlightened understanding), kontroli agendy politycznej
(control of the policy agenda)378.
Koncepcja e-government stała się częścią składową wszystkich najważniejszych
strategii politycznych w Europie. W Polsce inauguracja oficjalnych działań o charakterze
e-government miała miejsce w roku 2000, kiedy to Komitet Badań Naukowych opracował
376
Por. J.K. Kampen, K.Snijkers, G.Bouckaert, Public Priorities Concerning the Development of E- Government
in Flanders, Social Science Computer Review 2005, nr 23 (136); D.V. Dimitrova, Y-Ch. Chen, Profiling the
Adopters of E-Government Information and Services: The Influence of Psychological Characteristics, Civil
Mindedness, and Information Channels, Social Science Computer Review 2006, nr 24 (172).
377
G. A. Brewer, B. J. Neubauer, K. Geiselhart, Designing and Implementing E-Government Systems: Critical
Implications for Public Administration and Democracy, Administration & Society 2006, nr 38 (472), s. 484-491.
378
Tamże, s. 484.
168
dokument: „Społeczeństwo Globalnej Informacji w warunkach przystąpienia Polski do
Unii Europejskiej”, później uznany za oficjalną agendę ówczesnego Ministerstwa
Łączności: „Cele i kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce”. W 2000
roku Sejm podjął uchwałę o budowie społeczeństwa informacyjnego, a następnie przyjął
pakiet newralgicznych dla rozwoju e-government ustaw, w tym w szczególności:
o dostępie do informacji publicznej; o ochronie informacji niejawnej; o ochronie danych
osobowych; o podpisie elektronicznym; o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne; ustawę o dowodach osobistych.
Najważniejszą częścią funkcjonalną formuły e-governement jest e-administracja.
Celem budowy e-administracji jest zwiększenie efektywności działania tego segmentu
państwa (w szczególności w zakresie świadczenia usług on-line). Chodzi o uproszczenie
formuły załatwiania spraw urzędowych oraz umożliwienie szybkiego uzyskiwania
informacji, bez konieczności fizycznego pojawiania się na miejscu. Profil kontaktu
między administracją a obywatelem w modelu e-administracji, w zależności od rodzaju
sprawy, może mieć charakter czysto informacyjny, interakcyjny, transakcyjny,
integracyjny bądź mieszany, np. jednocześnie informacyjny i transakcyjny.
Wśród najważniejszych korzyści z e-administracji wymienia się takie atrybuty, jak:
przyspieszenie i ułatwienie przepływu informacji, uproszczenie procedur załatwiania
spraw, zapewnienie możliwości składania wniosków bez wychodzenia z domu, ułatwienie
dostępu do różnego rodzaju danych, wymiana informacji pomiędzy urzędami,
oszczędność czasu, oszczędność kapitału, wzrostu funkcjonalności świadczonych usług,
zwiększenie przejrzystości procedur administracyjnych, eliminacja błędów (system
automatycznie wyłapuje niepoprawności), poprawa dostępności (urząd czynny 24/7),
integracja zasobów informacyjnych, wprowadzenie urzędu zorientowanego na obywatela
i przedsiębiorcę, eliminacja stresu i braku uprzejmości.
Zakres różnego rodzaju usług publicznych udostępnianych drogą elektroniczną stale
się zwiększa. Kolejne świadczenia są transferowane do przestrzeni wirtualnej. Aktualnie,
najbardziej powszechne czynności, to m.in. rozlicznie podatku dochodowego, znalezienie
pracy, wydanie dokumentów tożsamości, rejestracja pojazdów, wydanie pozwoleń na
budowę, wydanie aktów urodzeń i małżeństwa, rejestracja zmiany miejsca zameldowania,
rejestracja działalności gospodarczej, zgłoszenie danych statystycznych, złożenie
deklaracji celnych, wniosków o zezwolenia i certyfikaty, uzyskanie paszportu, dowodu
osobistego czy prawa jazdy. Elektroniczne instrumenty stają się coraz powszechniejsze
w kontaktach na linii obywatel - państwo379.
ePUAP
W Polsce podstawowym narzędziem e-administracji, o zasięgu ogólnokrajowym,
jest portal ePUAP (Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej). „ePUAP
realizowany jest jako projekt ponadsektorowy w ramach Planu Informatyzacji Państwa na
379
Zob. J.W. Seifert, Using E-Government to Reinforce Government Citizen Relationships: Comparing
Government Reform in the United States and China, Social Science Computer Review 2009, nr 27.
169
lata 2007-2010. Zgodnie z celami PIP 2007-2010, podstawową rolę integrującą zasoby
i systemy informatyczne administracji publicznej pod kątem modernizacji infrastruktury
informacyjnej państwa pełni platforma ePUAP. Projekt ePUAP, zgodnie z Planem
Informatyzacji Państwa, to nie tylko konkretna implementacja platformy elektronicznej,
ale spójny i systematyczny program działań zmierzających do uzyskania pełnej
funkcjonalności elektronicznej administracji w Polsce. Dysponentem projektu jest
minister właściwy ds. informatyzacji”380. Zadaniem portalu jest udostępnianie informacji
na temat usług publicznych. Portal jest kanałem, który ma łączyć obywateli, podmioty
publiczne (np. urzędy gminne, urzędy centralne) oraz podmioty biznesowe (osoby
prawne, firmy). Poszczególne instytucje publiczne udostępniają na portalu katalog usług.
ePUAP, w sensie organizacyjno-technicznym, nie jest dysponentem usług na nim
zamieszczanych. Ma za zadanie jedynie udostępnić niezbędną infrastrukturę dla
dowolnych jednostek administracji publicznej, które w oparciu o niego mogą oferować
swoje usługi. W tym sensie, platforma stanowi także mechanizm koordynacji usług
publicznych, które w tej formule, są bezpieczne i prowadzone zgodne z prawem.
Udostępnienie przez jednostkę administracji usługi za pośrednictwem ePUAP, nie
powoduje przeniesienia odpowiedzialności za tę usługę na zarządcę platformy.
Rys. 9. Witryna główna Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej
Źródło: http://epuap.gov.pl/wps/portal/, (14.03.2012).
W dniu 6 sierpnia 2010 r. Sejm uchwalił ustawę o dowodach osobistych381, której
zadaniem jest przystosować polskie dokumenty tożsamości do ogólnoeuropejskiego
systemu identyfikacji osób fizycznych. Nowe dowody osobiste mają, nie tylko
poświadczać tożsamość posiadacza dowodu, ale również służyć jego uwierzytelnieniu
380
B. Szafrański, ePUAP w modernizacji infrastruktury informacyjnej państwa, Computerworld,
http://www.publicstandard.pl/news/132063_2/ePUAP.w.modernizacji.infrastruktury.informacyjnej.panstwa.html
(14.04.2012).
381
Dz.U. z 2010r. Nr 167, poz. 1131.
170
w systemach teleinformatycznych oraz w rejestrach publicznych. Nowy instrument
otwiera także drogę do dalszej informatyzacji administracji publicznej. W Polsce, po
wdrożeniu projektu pl.ID, czyli wprowadzeniu do obiegu dowodów osobistych
wyposażonych w mikrochipy, zakres spraw możliwych do obsłużenia przez Internet
znacząco się poszerzy. Każdy obywatel, wyposażony w elektroniczny dowód osobisty,
będzie mógł złożyć elektroniczny podpis (profil zaufany już nie będzie potrzebny) i tym
samym załatwiać wszystkie sprawy cywilne i administracyjne. „Nowe dowody osobiste
mają łączyć w sobie funkcje dokumentu tożsamości, podpisu elektronicznego oraz karty
ubezpieczenia zdrowotnego. Stanowią fragment obszernej reformy mającej na celu
informatyzację administracji publicznej, tak centralnej jak i samorządowej”382.
3.4.4. e-Voting
Najbardziej przyszłościowym instrumentem cyfrowym, łączącym sferę państwową
i sferę obywatelską jest e-voting, czyli elektroniczne wybory. Jak podkreślają autorzy
artykułu E-Voting in an Ubicomp Word: Trust, Provacy and Social Implications, ludzie na
co dzień, często nieświadomie biorą udział w procesach o charakterze e-voting. Chodzi
oczywiście o decyzje podejmowane przy wykorzystaniu Internetu (np. zakupy
internetowe). E-voting, w wąskim znaczeniu odnosi się jednak do sfery politycznej.
W zależności od zakresu wykorzystania technologii informatycznych w proces
wyborów politycznych, e-voting może dotyczyć zwykłej elektronicznej wizualizacji
wyników głosowania w systemach komputerowych, jako funkcji pomocniczej. Może
także obejmować elektroniczne instrumentarium wspomagające proces wyborów
(zliczanie, porządkowanie głosów i przekazywanie wyników). Wreszcie może dotyczyć
samego procesu oddawania głosu w systemie komputerowym i przesyłania go w wersji
elektronicznej. O ile dwa pierwsze przypadki występują już na porządku dziennym, to
trzecia możliwość jest cały czas na etapie testów. Choć nadal trudno mówić
o powszechnym zastosowaniu w ogólnokrajowych wyborach powszechnych, to pewne
próby w tym zakresie już poczyniono. Większość takich doświadczeń odbywa się,
oczywiście ze względów bezpieczeństwa, w specjalnie do tego celu przystosowanych
ośrodkach wyborczych, wyposażonych w czytniki elektronicznych kart (z pominięciem
ogólnodostępnego Internetu). W Belgii, po raz pierwszy w 1999 roku, a następnie w 2000
roku, w wyborach powszechnych i samorządowych można było głosować elektronicznie.
W 2004 roku blisko 3,2 miliony Belgów oddało głosy za pośrednictwem systemu
elektronicznego. W Danii w wyborach powszechnych w 2002 roku, w około 95% miast
zamontowano specjalnie przygotowane na tę okoliczność głosomaty. W Norwegii,
w wyborach w 2003 roku, mieszkańcy trzech miast Oppdal, Bykle oraz Larvik mieli
382
Nowa ustawa o dowodach osobistych: forma oraz otwartość dokumentu tożsamości,
http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/nowa-ustawa-o-dowodach-osobistych-forma-oraz-zawartoscdokumentu-tozsamosci, (06.01.2012).
171
możliwość oddania głosów elektronicznie. Jak podaje raport OECD z 2005 roku383,
specjalnie poświęconemu tym wyborom w Norwegii, większość mieszkańców wykazała
dość entuzjastyczne podejście. „W czasie okresu badawczego, w trakcie wyborów
lokalnych w 2003 roku, norwescy wyborcy byli pytani o opinię na temat głosowania
elektronicznego. Należy zaznaczyć, że byli informowani o zaletach i wadach takiego
głosowania. W sumie, sześć na dziesięć wyborców wyraziło pozytywną opinię”384.
To co stanowi faktyczny crême de la crême wyborów elektronicznych, to
głosowanie przez Internet385. Niektóre podjęte inicjatywy wykorzystywały bezpośrednio
ogólnodostępną sieć. W październiku 2004 roku, w dwóch holenderskich prowincjach,
przeprowadzono wybory regionalne za pośrednictwem ogólnodostępnej sieci. Około 30%
uprawnionych oddało głos przez Internet, przy użyciu specjalnie na tę okazję
zaprojektowanego systemu o nazwie RIES (Rijnland Internet Election System). Z kolei,
w Stanach Zjednoczonych w marcu 2000 roku Partia Demokratyczna stanu Arizona
przeprowadziła swoje wewnętrzne wybory prezydenckie, przy wykorzystaniu portalu
election.com, co wywołało ogólnokrajową burzę, która zakończyła się w sądzie386.
Tabela 4. Inicjatywy e-Voting na świecie – porównanie
Kraj
Typ inicjatywy o charakterze e-Voting
Głosowanie za pomocą głosomatu
Internetowe głosowanie
w lokalu wyborczym
Australia
Austria
Belgia
Brazylia
Kanada
Dania
Estonia
Francja
Niemcy
383
OECD przygotowała podobne raporty (e-Government Studies), biorąc na warsztat takie kraje, jak: Belgia
(2008), Węgry (2007), Holandia (2007), Turcja (2007), Dania (2006), Norwegia (2005), Meksyk (2005),
Finlandia (2004). Zob. OECD: e-Government Studies, http://www.oecd.org/document/40/0,3746,
en_2649_34129_41342248_1_1_1_1,00.html, (23.02.2012).
384
OECD: e-Government Studies: Norway 2005, http://www.oecd.org/document/29/0,3746,
en_2649_34129_35255837_1_1_1_1,00.html, (23.02.2012).
385
Por. M. Altman, G. M. Klass, Current Research in Voting, Elections, and Technology, Social Science
Computer Review 2005, nr 23 (269).
386
Głosy oburzenia, związane z taką formą głosowania, dotyczyły kwestii wykluczenia mniejszości,
w szczególności Afro-Amerykanów i Latynosów z możliwości oddania głosu. Sąd miał za zadanie rozstrzygnąć
czy powszechne prawo wyborcze było respektowane. Sędzia Paul G. Rosenblatt, z Sądu Okręgowego
w Phoenix, wydając wyrok zaznaczył, że uznał te wybory za zgodne z prawem, tylko ze względu na fakt, że
obok głosowania elektronicznego, nadal zachowana była możliwość oddania głosu w innej formule: poprzez
głosowanie tradycyjne w lokalu wyborczym, czy też głosowanie za pośrednictwem poczty. Tym samym, Sąd
oddalił wniosek o uchylenie dotychczasowych wyników i zatrzymanie procesu wyborczego.
172
Indie
Irlandia
Holandia
Norwegia
Portugalia
Hiszpania
Szwajcaria
Wielka
Brytania
USA
Źródło:
opracowanie
własne
na
podstawie:
OECD:
e-Government
Studies,
http://www.oecd.org/document/40/0,3746,en_2649_34129_41342248_1_1_1_1,00.html, (23.02.2012).
E-voting nadal jednak determinuje różnego rodzaju problemy i wątpliwości.
„Rozważając wykorzystanie takich systemów w celach wyborczych, należy dokładnie
rozważyć kwestie prywatności, bezpieczeństwa i zaufania”387. E-voting ma swoje zalety
i wady. Jeżeli chodzi o plusy, to warto wspomnieć o trzech najważniejszych. Po pierwsze,
takie głosowanie umożliwia natychmiastowe zliczanie głosów w pamięci operacyjnej
komputera i przekazywanie ich do systemu centralnego. Po drugie, w przypadku
głosowania przez Internet, umożliwia oddanie głosu każdemu wyborcy posiadającemu
dostęp do sieci, z każdej lokalizacji. Po trzecie, upraszcza i zwiększa dostępność
procedury wyborczej, uniezależniając ją od lokali wyborczych. Nadto, zwraca się uwagę
na fakt, że wykorzystywanie e-votingu w domu bądź w pracy jest niezwykle wygodnym
narzędziem demokracji, który w ostatecznym rozrachunku może podnosić frekwencje
wyborczą oraz wzmacniać potencjał demokratycznej sfery publicznej. „E-voting jest
traktowany jako logiczne przedłużenie postępu, jaki się dokonał w sferze technologii,
zarówno na poziomie handlu, jaki i administrcji. Zwolennicy twierdzą, że wprowadzenie
takiego narzędzia ułatwi proces wyborczy i będzie służyło realizacji wielu postulatów,
w tym m.in.: wygody, doinformowania wyborców, podniesieniu skuteczności samego
procesu, czy powszechności dostępu”388.
Inne wyniki płyną z przeprowadzonych badań naukowych, w tym zakresie. Pippa
Norris, z John F. Kennedy School of Government Universytetu Harvarda, przeprowadziła
analizę wpływu zastosowania e-votingu w wyborach. Na podstawie wyników jej pracy
można stwierdzić, że elektroniczne głosowanie pogłębia socjoekonomiczną lukę
wyborczą (voting gap), pomiędzy osobami głosującymi oraz tymi na marginesie
zaangażowania obywatelskiego. Według autorki, nawet przy założeniu pełnej dostępności
do elektronicznych narzędzi głosowania, trudno przewidywać lawinowy wzrost
387
L. Littre, T. Storer, P. Briggs, I. Duncan, E-Voting in an Ubicomp Word: Trust, Provacy and Social
Implications, Social Science Review 2008, Nr 26 (44).
388
P. Norris, E-Voting as the Magic Bullot? The impact of the internet on electoral participation and civic
engagement,
John
F.
Kennedy
School
of
Government
Harvard
University,
http://www.hks.harvard.edu/fs/pnorris/Acrobat/EUI%20E-Voting%20as%20the%20Magic%20Ballot.pdf,
(12.03.2012);
173
frekwencji. Morris odwołuje się do wprowadzonych wcześniej w wielu krajach ułatwień,
w tym możliwość głosowania pocztą lub przez pełnomocnika, które nie skutkowały
wzrostem frekwencji.
Entuzjazm związany z koncepcją stosowania e-votingu w sferze politycznej maleje
wraz z czasem poświeconym na analizę ewentualnego bilansu korzyści i strat. Przede
wszystkim, elektroniczne głosowanie budzi kontrowersje ze względu na konstytucyjne
wymagania. Chodzi o zapewnienie przestrzegania kryteriów powszechności,
bezpośredniości, równości, proporcjonalności i tajności. E-voting nie zapewnia ochrony
wszystkich prawnych i konstytucyjnych gwarancji dla obywateli głosujących w ten
sposób. Trudno mówić o zachowaniu równości w sytuacji spychania na margines tych
wyborców, których poziom information literacy jest niewielki (ogranicza ich czynne
prawo wyborcze). Nie ma pewności, co do tego, że nawet najlepiej zabezpieczone
platformy elektroniczne, nie staną się obiektem ataku hakerskiego, szczególnie w sytuacji
gdy wybory miałyby się odbywać, nie poprzez wydzieloną sieć, ale przy wykorzystaniu
Internetu. Nadto, mogą pojawić się problemy ze stabilnością systemu w trakcie wyborów.
Kolejny problem to brak gwarancji anonimowości, która stoi w sprzeczności z wymogiem
silnego uwierzytelnienia. Bezpieczny system wymaga bowiem potwierdzania tożsamość
głosującego. Internet paradoksalnie zmniejsza także transparentność i możliwość kontroli
procedury wyborczej, ze względu na brak bezpośredniego wglądu członków komisji oraz
mężów zaufania w proces zliczania głosów. Zapewnienie tajności głosowania
i anonimowości wyborców, w sytuacji gdy duża część komputerów jest objętych
monitoringiem użytkowników (np. na uczelni, czy w kawiarenkach internetowych), jest
niemożliwa. Wreszcie, co najważniejsze, wprowadzanie systemów e-votingowych
wymaga dużych nakładów finansowych389.
Pippa Morris ocenia, że istnieją problemy związane z procedurą elektronicznego
głosowania, które są: techniczne – technologia wymaga identyfikowania wyborców
w celu zapewnienia zgodności i pewności systemu wyborczego”390; administracyjne;
społeczne – „potencjalny problem społeczny związany z ewentualnością podkreślania
przez system e-voting nierówności społecznych”391; polityczne – wszystkie w większości
nadal nie rozwiązane. Wprowadzenie e-votingu na szerszą skalę z pewnością kiedyś
nastąpi. Marzenie o prawdziwie bezpośredniej demokracji, z obywatelami głosującymi
nad ustawami w zaciszu własnych domów, trzeba jeszcze odłożyć. Doświadczenia
Szwajcarii zebrane w trakcie licznych referendów pokazują, że nie musi to być jednak
bardzo odległa przyszłość.
389
Por. E-Voting – głosowanie wspomagane elektronicznie i przez Internet, http://ipsec.pl/evoting, (02.10.2011);
E-Voting, czyli wybory przez Internet, http://www.egospodarka.pl/11274,E-voting-czyli-wybory-przezInternet,2,20,2.html, (02.10.2011).
390
Autorka, jako ostrzeżenie, podaje przykład wyborów z października 2001 roku, przeprowadzonych w dwóch
holenderskich miastach Leidschendam i Voorburg, w których okazało się, że oddano więcej głosów niż było
uprawnionych do głosowania. P. Norris, op. cit., s. 20-44.
391
Tamże.
174
3.5. Polityka informacyjna państwa i innych podmiotów publicznych jako
mechanizm budowania systemowej relacji informacyjnej
Polityka informacyjna, jako odrębnie dedykowany gatunek politycznego działania,
jest stosunkowo nową formułą aktywności, która wchodząc w ramy danej polityki,
najczęściej przybiera postać strategicznej i długofalowej działalności. Chodzi o planową,
systematyczną, zorganizowaną i świadomą aktywność określonego podmiotu392.
Wykreowana polityka w danej sferze odwołuje się do generalnych zasad i celów
nadrzędnych393. Jest to zestaw fundamentalnych norm postępowania i zaleceń w zakresie
sprawnego osiągania założonych celów (krótko i długoterminowych).
Polityka informacyjna dzieli się najczęściej na politykę wewnętrzną, przygotowaną
pod kątem zasad, które winny być przestrzegane wewnątrz danej organizacji, (np. polityka
poufności danych, polityka przekazywania klucza dostępu, polityka wewnętrznego
nadzoru nad bezpieczeństwem informacji) oraz zewnętrzną, znajdującą swój wymiar
w normach postępowania z informacjami wyprowadzanymi na zewnątrz organizacji.
Politykę informacyjną można również podzielić ze względu na przedmiot (materię), którą
reguluje. W tym zakresie, polityka informacyjna może się odnosić do wąskiego zakresu
danego rodzaju informacji, bądź określonych form postępowania. I tak, dla przykładu
można wyróżnić politykę ochrony informacji niejawnej394, politykę przetwarzania
informacji na potrzeby rekrutacji pracowników, politykę udostępniania informacji
publicznej, politykę analizowania informacji giełdowych, czy politykę pozyskiwania
nowych informacji. Mając na uwadze konkretną politykę informacyjną, można wreszcie
dokonać dywersyfikacji z punktu widzenia podmiotu, który ją ustanawia, bądź też
podmiotu którego dotyczy. Lista adresatów polityki informacyjnej jest nieskończona, od
małych i średnich jednostek wydzielonych organizacyjnie (jak banki, stowarzyszenia,
partie, firmy, spółdzielnie, urzędy gminne czy marszałkowskie, ministerstwa), po
podmioty dużo większe, o złożonej strukturze (np. województwo, państwo, Unia
Europejska, Organizacja Narodów Zjednoczonych).
Punktem odniesienia dla sformułowanych procesów deskrypcyjnych jest polityka
informacyjna rozumiana, primo jako działanie zewnętrzne, secundo działanie nastawione
na porządkowanie modelu udostępniania i publikowania informacji, będących w szeroko
rozumianych zasobach sfery państwowej. Chodzi o położenie akcentu na okres
powstawania większości polityk informacyjnych, zwrócenie uwagi na nowe podejście do
392
Por. S. Chajtman, Systemy i procesy informacyjne, Warszawa 1986; K. Bełkowska, Problematyka badania
efektywności działalności informacyjnej w świetle literatury światowej, Warszawa 1982.
393
Należy zwrócić uwagę, że normy prawne odnoszące się do polityk informacyjnych, po pierwsze regulują
działalność informacyjną (stymulują i porządkują tę sferę życia społecznego), po drugie, jako istotny element
nadbudowy, stanowią w swojej mierze przedmiot tej działalności (są informacją). Szerzej zob. Organizacja
metody i techniki działalności informacyjnej – wybrane zagadnienia, red. A. Szewc, Katowice 1983.
394
Kwestie te reguluje ustawa z dnia 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 1999r.
Nr 11, poz. 95). Następnie odpowiednie wytyczne opracowane i przyjęte przez Agencję Bezpieczeństwa
Wewnętrznego określają metody i sposoby fizycznej ochrony informacji niejawnej. Dla przykładu: wytyczne
ABW w sprawie postępowania z informacjami niejawnymi międzynarodowymi; wytyczne ABW dla
zabezpieczenia budynków i pomieszczeń, w których przechowywane są informacje niejawne.
175
nowoczesnego zarządzania informacją w relacjach ze społeczeństwem oraz
zdiagnozowania skutków wynikających z funkcjonowania na zasadach danych polityk.
Definiowanie polityki informacyjnej nie należy do najłatwiejszych. Krystyn
Bernatowicz sformułował następujące kryteria informacyjnej aktywności:
1. „Działalność informacyjna, rozumiana jest jako agregacja procesów
produkowania i udostępniania informacji, przyczynia się do rozwoju
społecznego i ekonomicznego.
2. Skuteczność działalności informacyjnej jest uwarunkowana nakładami
finansowymi.
3. Zwrotność może mieć charakter bezpośredni i pośredni.
4. Zwrotność bezpośrednia zależy od wartości i użyteczności wiedzy zawartej
w informacji, możliwości zastosowania tej wiedzy i występowaniem potrzeb
wywołujących popyt na informację.
5. Warunki wartości i użyteczności wiedzy, możliwości jej zastosowania oraz
potrzeby nie mają bezpośredniego związku z procesami właściwymi działalności
informacyjnej, a w konsekwencji nie są przedmiotem zainteresowania nauki
o informacji.
6. Badania potrzeb informacyjnych, usprawniane przez stosowanie w ramach nauki
o informacji metod właściwych socjologii są w istocie badaniami konkretnego
zapotrzebowania deklarowanego przez indywidualnych użytkowników
i kategorie użytkowników. W konsekwencji bada się tylko osoby, które
posiadają potrzeby mogące być zaspokojone przez dostęp do informacji.
7. W celu osiągnięcia bezpośredniej zwrotności nakładów na działalność
informacyjną, proporcjonalnie do ich wielkości należy stymulować
zapotrzebowanie na informację.
8. Popyt na informacje kształtowany jest przez powstawanie potrzeb, które
obiektywnie mogą być zaspokojone przez dostęp do informacji.
9. Środkiem do zwiększenia popytu na informacje jest wiedza o warunkach pod
jakimi występują potrzeby, które mogą być zaspokojone przez dostęp do
informacji.
10. Dla osiągnięcia bezpośredniej zwrotności nakładów na działalność
informacyjną, warunkiem koniecznym jest badanie przyczyn powstawania
potrzeb, dla określenia działań niezbędnych do ich wywoływania lub
intensyfikacji”395.
W przestrzeni publicznej, coraz częściej można mówić o zaprojektowanych
wzorcach działań informacyjnych, w ramach wcześniej przyjętej polityki. Coraz więcej
instytucji posiada szkielet normatywny działań, jakie winny podejmować w tym
zakresie.396 Powstaje dużo nowych dokumentów o charakterze: polityki informacyjnej,
395
K. Bernatowicz, Bariera sposobów rozpoznawania potrzeb informacyjnych [w:] Bariery w działalności
informacyjnej – materiały konferencyjne, Jadwisin, Zielona Góra 1984, s. 54-55.
396
Szerzej zob. G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat, Udzielanie informacji przez administrację publiczną;
teoria i praktyka, Warszawa 2012.
176
strategii informacyjnej, informacyjnego planu postępowania, czy agendy informacyjnej.
Tym samym, po pierwsze problem wdrożenia odpowiednich standardów i dobrych
praktyk w sferze zarządzania informacją jest dostrzegany, po drugie świadczy to
o podjęciu reakcji na informacyjne bodźce zewnętrzne, po trzecie dostrzega się potrzebę
działań strukturalnych.
Każde państwo musi realizować zadania publiczne, wynikające z obowiązujących
aktów prawnych. W tym sensie, państwo jest zobligowane do wykonywania różnych
funkcji, które co do zasady można, w minimalnym zakresie, podzielić na:
 wewnętrzne, w tym m.in. funkcja prawodawcza (tworzenie przepisów
prawnych); porządkowa (utrzymanie porządku i bezpieczeństwa);
administracyjna (zarządzanie); finansowo – gospodarcza (zarządzanie budżetem
i aktywami); socjalna (zapewnienie minimalnego poziomu utrzymania);
kulturalno-oświatowa (zapewnienie edukacji);
 zewnętrzne, w tym co najmniej funkcja reprezentanta i obrońcy suwerenności.
W kontekście nowych uwarunkowań sieciowo – informacyjnych, w każdej z tych
sfer państwo zostało zmuszone do wdrożenia mechanizmów zarządzania informacją.
Skutkiem jest cały katalog nowych zadań informacyjnych korespondujących z każdą sferą
publicznej aktywności. Józef Oleński twierdzi, że współcześnie mamy do czynienia ze
zjawiskiem wszechobecnego i zmasowanego interwencjonizmu państwowego”397. Ta
swoista omnipotencja sfery państwowej musiała objąć przestrzeń przepływów
informacyjnych. Tworzenie i wdrażanie polityk informacyjnych było odpowiedzią na
zachodzące przemiany. „Rządzenie musi funkcjonować w realnym świecie. Nie chodzi tu
o hipotetyczne systemy istniejące w teorii. Ulepszenia w tej dziedzinie muszą więc być
dostosowane do danych i spodziewanych procesów, instytucji, tradycji, kultur, wartości,
zasobów, warunków i środowisk. Teoretycznie również nie istnieje, ani nie może istnieć,
żaden uniwersalny optymalny model rządzenia. W ramach danych lub przyjętych
parametrów normatywnych – które również muszą się częściowo zmieniać, aby
dopasować się do zmieniającego się otoczenia, zadań i wartości – pożądane cechy
rządzenia zależą od wielu zmiennych, zmieniających się w czasie, a szczególnie od swych
głównych misji i okoliczności, które rozwijają się w sposób dynamiczny. W rezultacie,
zanim ustalimy zadania rządzenia i opracujemy wymaganą przebudowę, trzeba przyjrzeć
się środowisku, w którym rządzenie musi funkcjonować w dającej się przewidzieć
przyszłości oraz dziedzinom problemowym, z którymi będzie miało do czynienia”398.
Rządy nie mogły pozostać bierne; musiały zareagować i dopasować się do nowych
realiów. Polityka informacyjna jest swego rodzaju wyjściem naprzeciw nowym
uwarunkowaniom informacyjnym.
Paradoksem tej reakcji sektora państwowego jest to, że intencją uruchamianych
polityk informacyjnych było zwiększenie kontroli nad transferami informacyjnymi –
osiągniętym efektem okazało się być zwiększanie informacyjnej gmatwaniny w tym
397
J. Oleński, Informacyjne determinanty i implikacje procesów globalizacji we współczesnej gospodarce,
files.pwi.edu.pl/files/olen.doc, (04.12.2011).
398
Y. Dror, op. cit., s. 52.
177
sektorze. Dla tradycyjnej władzy politycznej wejście do przestrzeni sieciowoinformacyjnej było zdradliwe, gdyż spowodowało, że władza nie może ukrywać
informacji o swojej aktywności. Obywatele wykonują swoisty nadzór nad władzą. Ta
z kolei nie posiada monopolu informacyjnego, nawet w dziedzinach do niegdyś
zarezerwowanych jedynie dla sfery państwowej, a poszczególne jednostki czy organizacje
mogą dysponować większym zasobem informacyjnym w danej dziedzinie. Wreszcie
większy dostęp do informacji implikuje większą świadomość i wiedzę społeczną
w zakresie aktywności państwa oraz implikuje zjawisko upodmiatawiania obywateli.
Wraz z rozwojem nowoczesnych instrumentów informacyjnych, paleta zadań
publicznych się rozszerzyła. Na państwo spadły obowiązki wynikające z procesów
kształtowania informacyjnych relacji399. Chodzi nie tylko o infrastrukturę i normy prawne,
ale także budowanie szeroko rozumianej kultury obchodzenia się z informacją.
Władysław Szostak opracował minimalny wykaz państwowych obowiązków
informacyjnych. Według badacza, zadania państwa w tej sferze kształtują się następująco:
1. „Państwo określa normy jakościowe oraz normy zarządzania zasobami
informacyjnymi, jakie powinny spełniać informacje znajdujące się w obiegu
publicznym. Określa także sankcje za nieprzestrzeganie tych norm. Powinny one
skutecznie zniechęcać do nieprzestrzegania norm.
2. Podstawowy zakres informacji stanowiących funkcjonalne minimum
informacyjne obywateli jest dostępny jako dobro publiczne.
3. Państwo tworzy, rozwija i – w niezbędnym zakresie - zarządza systemami
informacji publicznej, dostarczającymi obywatelom i podmiotom gospodarczym
informacji jako dobra publicznego; chodzi w szczególności o następujące
systemy:
- systemy informacji prawno – organizacyjnej,
- systemy statystyki publicznej,
- systemy informacji naukowej i technicznej,
- systemy informacji ekonomicznej w tym techniczno – handlowej,
- systemy informacji społeczno – politycznej,
- systemy informacji powszechnej związanej z bezpieczeństwem publicznym
(np. systemy alertowe, ostrzegawcze).
4. Państwo tworzy warunki prawne, ekonomiczne i techniczne lub bezpośrednio
tworzy i zarządza systemami gromadzenia, przechowywania i udostępniania
zasobów wiedzy, w tym systemem bibliotek publicznych, naukowych
i fachowych, archiwów.
5. Państwo organizuje dostęp do zewnętrznych (zagranicznych, międzynarodowych)
systemów i zasobów informacyjnych na zasadach symetrii informacyjnej.
399
Państwo kreując normy znaczeniowe w polityce informacyjnej napotyka na dość istotne problemy
wynikające m.in. z niejednolitej i niespójnej terminologii społecznej, z wielości często nachodzących na siebie
aktów prawnych, z barier finansowych, z braku właściwego rozpoznania potrzeb informacyjnych,
z niedostatecznej infrastruktury, czy z braku spójności języków informacyjnych. Zob. Bariery w działalności….
178
6. Państwo tworzy, utrzymuje oraz zapewnia powszechny dostęp do publicznych
systemów metainformacyjnych, poprzez które obywatele i podmioty społeczno –
ekonomiczne dysponują wiedzą o istniejących zasobach i systemach
informacyjnych oraz mają ułatwiony dostęp do nich.
7. Państwo dba o odpowiedni poziom kultury informacyjnej społeczeństwa
(information literacy), w tym kultury informatycznej, między innymi poprzez
system edukacji i wykorzystywanie publicznych środków masowego przekazu
jako narzędzia upowszechniania wiedzy o informacji (information science)”400.
Prowadzenie nowoczesnej polityki informacyjnej musi być odpowiedzią na stale
powiększające się potrzeby informacyjne obywateli. Odpowiednia dystrybucja informacji
warunkuje wzrost gospodarczy401. Uwzględnianie szerokiego aspektu społecznego jest
wymogiem koniecznym. Cele zawarte w ustanawianej polityce informacyjnej, muszą być
poświęcone realizacji nadrzędnych zamierzeń ogólnospołecznych. Dlatego polityka
informacyjna jest tak blisko skorelowana z etyką. Jak podkreśla Robert Hauptman etyczne
postępowanie wynika z dwóch powodów: wyznawanych wartości bądź troski o uzyskanie
oczekiwanych rezultatów działań. Hauptman wskazuję, że etyka informacyjna obejmuje
wszelkie aspekty działalności związanej z informacją. W szczególności produkcję,
gromadzenie, rozpowszechnianie, zarządzanie własnością, zapewnienie dostępu oraz
bezpieczeństwa. Wszystko skonfrontowane w relacji do pięciu wymiarów etycznych:
psychicznym, społecznym, politycznym, filozoficznym oraz metaforycznym402.
Metody prowadzenia polityki informacyjnej bazują na zagospodarowywaniu bardzo
różnych kanałów. Są to m.in.: kontakt bezpośredni; kontakt przez pośrednika, np. poprzez
media (stanowiska przekazywane mediom, kontakt poprzez rzecznika rządu, centrum
informacyjne rządu, konferencje prasowe, donosy do mediów, komentowanie wydarzeń,
przekazywanie materiałów informacyjnych, spotkania prasowe, udział dziennikarzy,
wywiady); informacyjne kampanie społeczne; apele, orędzia, okólniki; reklama; własna
działalność publikacyjna, (poradniki, broszury, informatory, prospekty, ulotki, foldery,
gazetki, plakaty, ogłoszenia, książki, ogłoszenia w prasie); udział w programach
publicystycznych, wystąpienia radiowo-telewizyjne; konferencje, seminaria, konsultacje,
fora, debaty, szkolenia, wykłady, dyżury poselskie; punkty informacyjne, punkty
konsultacyjne; wystawy, fotografie, filmy; imprezy okolicznościowe, spotkania z lokalną
społecznością, imprezy jubileuszowe, pokazy, imprezy okolicznościowe, rocznice,
otwarcia, wieczory dyskusyjne; kontakt w ramach relacji społecznych wynikających
z aktywności w organizacjach (np. stowarzyszeniach, fundacjach); formy alternatywne –
karty noworoczne, świąteczne, gratulacyjne, kondolencyjne, listy z podziękowaniami,
400
Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego – Program
reformy infrastruktury informacyjnej państwa i strategii informatyzacji sektora publicznego, MSWIA,
Warszawa 2005 r., www.msw.gov.pl/download.php?s=1&id=2419, (06.02.2012), s. 12-13.
401
Państwo nigdy nie jest informacyjnie neutralne. Dbanie o lepszą transmisję informacji potrzebnej do
systematycznej budowy i wzmacniania sektora prywatnych przedsiębiorstw (power of private enterprises)
zwycięża nad dotychczas dominującą dominacją własności informacyjnej (information property). Zob.
np. F. Perroux, J. H. Labadie, Information: a Factor of Economic Progress, Diogenes 1958, nr 6 (26).
402
Zob. R. Hauptman, Ethics and information: An encyclopedic overview, Business Information Review 2008,
nr 25 (238).
179
odznaczenia, wyróżnienia, nagrody; imprezy charytatywne, zbiórki pieniędzy, aukcje,
darowizny, mecenaty, sponsoring, promowanie, stypendia, prezenty, dotacje,
udostępnianie własnych zasobów.
Najtańszym i najszybszym sposobem docierania z informacją są jednak instrumenty
komunikacji elektronicznej. Współczesne państwa swoją aktywność informacyjną muszą
opierać na najnowszych narzędziach technologicznych. Władysław Szostak podkreśla, że
„nowoczesne systemy informacyjne charakteryzuje znaczne uproszczenie procedur
wyszukiwawczych, zdalna dostępność, czyli prostota użytkowania – w następstwie niski
koszt”403. Większa funkcjonalność to wyższa stopa zwrotu. Każdy obywatel mający
dostęp do zasobów i systemów informacyjnych, mogący swobodnie wykorzystywać
informacje niezbędne do funkcjonowania w nowoczesnym społeczeństwie, zwraca
nakłady poczynione na infrastrukturę informacyjną poprzez swoją produktywność. „Aby
wykorzystać szanse, jakie stwarza dostęp do światowych zasobów informacyjnych, udział
w ich tworzeniu i zdobycie odpowiednio silnej pozycji na rynku informacyjnym,
potrzebna jest aktywna polityka informacyjna państwa. Kraje, które dzisiaj dominują na
globalnym rynku informacyjnym, zdobyły tę pozycję nie dzięki niewidzialnej ręce rynku,
lecz dzięki świadomej, długofalowej polityce informacyjnej państwa. (…) Jej celem
powinno być zapewnienie obywatelom i podmiotom społeczno - gospodarczym pełnego
bezpieczeństwa informacyjnego. Pod tym pojęciem rozumiem sytuację, w której każdy
obywatel i podmiot społeczno – gospodarczy może łatwo uzyskać i wykorzystać
informacje niezbędne do jego funkcjonowania w społeczeństwie, państwie i gospodarce.
(…) Tylko aktywna polityka informacyjna państwa zapewnia symetrię informacyjną
między podmiotami politycznymi, społecznymi i gospodarczymi, ogranicza negatywne
konsekwencje prawa rynku informacyjnego (na wolnym rynku informacja gorsza wypiera
informację lepszą), zapewnia właściwą jakość informacji, jest gwarantem realizacji
obywatelskiego prawa do informacji oraz ładu informacyjnego w gospodarce”404.
Podstawowe wymiary takiej proaktywnej postawy informacyjnej winny znajdować
odzwierciedlenie, co najmniej w następujących sferach:
1. Realizacja prawa obywateli do informacji, w tym: wprowadzenie do porządku
prawnego oraz przestrzeganie norm prawnych w zakresie dostępu do informacji
publicznej (Freedom of Information); otwarta postawa informacyjna –
publikowanie dokumentów, strategii, analiz i innych materiałów informacyjnych
będących w dyspozycji organów państwowych; informacyjne angażowanie
obywateli w procesy decyzyjne; usuwanie barier informacyjnych ograniczających
możliwość korzystania z informacji sektora publicznego; systematyczne
wdrażanie najwygodniejszych dla obywateli narzędzi informacyjnych.
2. Tworzenie instrumentów interaktywnych kanałów przepływu informacji
pomiędzy obywatelami a władzą pozwalających na odbieranie sygnałów
w zakresie potrzeb, problemów (instrumentalny feedback).
403
W. Szostak, Systemy informacyjne w polityce, Kielce 2002 r., s. 13.
J. Oleński, Informacyjne determinanty i implikacje procesów globalizacji we współczesnej gospodarce,
dostępne na: files.pwi.edu.pl/files/olen.doc, (04.12.2011).
404
180
3. Wykorzystywanie mechanizmów inżynierii informacyjnej dla poprawiania
sprawności działania całego systemu społeczno-politycznego. Generowanie
pozytywnych efektów (przekazywanie informacji w stosowne miejsca,
w najbardziej odpowiednich momentach).
4. Eliminowanie zatorów informacyjnych i czynników dysfunkcjonalnych, jak
przekłamania, zatajenia, przemilczenia, przerwy (zarówno na poziomie
technicznym, jak i semantycznym).
5. Budowanie wysokiego poziomu zaufania informacyjnego. Inspirowanie
i podtrzymywanie relacji nacechowanych
zrozumieniem, otwartością,
szacunkiem. Budowanie pozytywnych odruchów informacyjnych. Położenie
nacisku na aspekt kulturowy i edukacyjny.
6. Promowanie pozytywnego wizerunku na zewnątrz. Dbałość o wizerunek
i reputację państwa i społeczeństwa.
Przez lata sektor państwowy nie był skłonny do udostępniania swoich zasobów
informacyjnych. Własny potencjał w tym zakresie traktował jako swoje aktywa. Była to
swoista karta przetargowa w kontaktach z obywatelami. W tym zakresie doszło jednak do
rewolucyjnej zmiany. Trafny jest pogląd Herberta Burkerta. „W perspektywie ewolucji
publicznego sektora, należy dostrzec, że zarówno w USA, a nawet bardziej znacząco
w Europie, wytworzyło się coś na kształt wzajemnie powiązanej relacji. Sektor publiczny
zdał sobie sprawę z tego, jak jest zależny od źródeł informacyjnych na tle rozwijającego
się społeczeństwa informacyjnego. Nadto, dostrzegł presję sektora prywatnego, i to że
informacja publiczna ma swoją ekonomiczną wartość, co może się przełożyć na czerpanie
korzyści przez organy administracyjne, posiadające odpowiedni poziom niezależności”405.
Zamknięta postawa władz, w czasie kształtowania się społeczeństw informacyjnych
nie mogła się długo utrzymać. Pojawiła się silna presja otwierania sfery państwowej.
Polityka informacyjna, czyli przemyślane, strukturalne, systemowe podejście do
zarządzania informacją jest wyrazem ostatniej fazy jaką sektor publiczny przeszedł od
zamkniętego nastawienia do odpowiedzialnej i otwartej postawy informacyjnej.
Polityka informacyjna wyraża się także w postaci konsultacji społecznych. Jak się
zaznacza w raporcie końcowym z badań efektywności mechanizmów konsultacji
społecznych, przygotowanym na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej
„w ostatnich latach relacje pomiędzy administracją publiczną a organizacjami
pozarządowymi i obywatelami przechodzą ważną ewolucję. Obserwujemy szeroko
zakrojone zjawiska modernizacji mechanizmów rządzenia w kierunku modelu, który
można określić jako bardziej partycypacyjny. Zadaniem administracji jest już nie tylko
zarządzanie, ale także mobilizowanie obywateli i tworzonych przez nich organizacji,
a także uzgadnianie z nimi wspólnych celów działania. Proces ten określany bywa różnie
– participatory governance, enabeling state, voice based politics, crowdsourcing, welfare
society itd”406. W dokumencie podkreśla się, że konsultacje społeczne to zorganizowany
405
H. Burkert, op. cit., s. 9.
Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, Raport na zlecenie MPiPS,
Znak Sprawy: 43/DPP/PN/2009, Warszawa 2011, s. 5.
406
181
sposób uzyskiwania przez sferę państwową opinii oraz stanowisk od podmiotów, których
pośrednio lub bezpośrednio mają dotknąć skutki proponowanych rozwiązań decyzyjnych.
Procedura konsultacji, najczęściej obejmuje takie etapy, jak: odniesienie problemu do
kontekstu formalnego (np. powstająca ustawa), gromadzenie wiedzy o przedmiocie
konsultacji (zagadnienia, wymogi, opinie), akcja informacyjna (powiadomienie
odpowiednich podmiotów), zasięgniecie opinii, uzyskanie informacji zwrotnej,
wykorzystanie wyników, ewaluacja i sprawozdanie407. Celem konsultacji jest, nie tylko
zdobycie poglądu najbardziej zainteresowanych podmiotów, ale przede wszystkim,
podniesienie poziomu efektywności decyzji, mierzonej jako relacja szeroko rozumianych
nakładów do efektów. Rezultatem, w zależności od celów i sytuacji, może być
zredukowanie napięć społecznych, uzyskanie opinii konkretnego podmiotu eksperckiego,
szukanie propozycji rozwiązań, dowartościowanie poszczególnych grup społecznych,
podnoszenie „słyszalności” przedsięwzięcia, ustalenie preferencji, czy wzmożenie
zaangażowania. Najczęściej wszystkie czynniki występują kumulatywnie.
W państwach rozwiniętych polityka informacyjna może przekładać się na procesy
konsultacyjne mające na celu podniesienie produktywności decyzji, w państwach słabiej
rozwiniętych może być kwestią życia lub śmierci. Warto wspomnieć o projekcie pod
nazwą: Inicjatywa Praw Człowieka Państw strefy Commonwealth (The Commonwealth
Human Rights Initiative - CHRI), która za cel stawia sobie wdrażanie praktycznych
narzędzi poprawiających standardy przestrzegania praw człowieka w państwach
Commonwealth. CHRI przygotowała raport na temat poziomu wdrożenia prawa do
informacji, jako skutecznego mechanizmu wzmacniania obywateli poprzez informację
i wiedzę (Our Rights Our Information. Empowering people to demand rights through
knowledge). Jak się podkreśla w dokumencie, niezwykle istotną wartością prawa do
informacji jest proaktywna postawa informacyjna sektora publicznego. W państwach,
w których obywatele cierpią na deficyt środków finansowych, wiedzy, a często
świadomości własnych praw, docierająca do nich informacja, nierzadko ratuje życie.
Wskazuje się na wiele egzemplifikacji takiej zależności. Dla przykładu, na Wyspach
Salomona, tamtejszy rząd wykazuje się otwartą postawą w zakresie prowadzenia polityki
informacyjnej. Dzięki projektowi „PFNet” (People First Network), opracowanemu we
współpracy z pozarządowa organizacją Rural Development Volunteer Association RDVA) oraz tamtejszym Ministerstwem Rolnictwa, obywatele, tych malowniczo
położonych wysp, nie muszą wypełniać żmudnych formalnych procedur aby uzyskać
informację publiczną. Celem inicjatywy jest redukcja biedy w obszarach wiejskich. PFNet
to sieć stacjonarnych terminali rozsianych po kraju o otwartym dostępie. W takich
miejscach jak szkoła, szpital czy poczta każdy może przesłać informację, dostępną od tej
pory publicznie. W ten sposób dane o sytuacji w kraju mogą być zbierane w jednym
miejscu, a następnie wykorzystywane w rządowych strategiach działania408.
407
Tamże, s. 12.
Zob. Our Rights Our Information. Empowering people to demand rights through knowledge, Commonwealth
Human Rights Initiative 2007, s. 43.
408
182
Inny dokument, raport UNESCO: Wolność ekspresji, dostęp do informacji,
wzmacnianie obywateli (Freedom of Expression, Access to information and
Empowerment people), również posługuje się konkretnymi przykładami. Wskazuje się na
pozytywną korelację między wprowadzeniem w 2005 roku przepisów o dostępie do
informacji publicznej w Indiach a realną poprawą życia mieszkańców. Podaje się kazus
Punktowego Systemu Dystrybucji Żywności Publicznej (Targeted Public Distribution
System - TPDS), dzięki któremu osoby o przychodach poniżej 1 $ dziennie otrzymywały
darmowe racje żywnościowe. Przez wiele lat, dochodziło niestety do malwersacji
i nadużyć skutkujących tym, że żywność zamiast do najbiedniejszych, trafiała na
sprzedaż. Dzięki interwencji jednej z organizacji międzynarodowych udało się
upublicznić dane, które obnażyły malwersacje na poziomie 80% całości pomocy. Jak
łatwo się domyślić, w następstwie ujawnienia tego skandalu, kolejne akcje dystrybucji
żywności były już zdecydowanie bardziej uczciwe409.
Jak się podkreśla, podana w odpowiednim czasie, właściwie rozpowszechniona
i rzetelna informacja przekłada się bezpośrednio na komfort życia i daje wymierne efekty.
Poprawia stopień przestrzegania praw obywatelskich (democracy underpins human rights
discourse), pogłębia demokratyczne formy aktywności publicznej (information underpins
democracy), sprawia że wybory są uczciwsze (making elections fairer), zwalcza korupcję
(information helps fight corruption), obniża poziom ubóstwa (poverty reduction and the
millennium development goals), wzmaga partycypację obywatelską (consultation and
participation), poprawia zrównoważony wzrost gospodarczy (equitable economic
growth), przyczynia się do wolności mediów (supporting a free and independent media),
wreszcie zapobiega konfliktom (conflict prevention and post-conflict reconciliation).
Prawo do informacji musi obejmować przywilej każdej jednostki i dotyczyć jak
najszerszego zakresu przedmiotowego. Informacja, bowiem ma służyć szerszemu
interesowi publicznemu, będąc niejako własnością obywateli410.
3.5.1. Polityka informacyjna na przykładzie instytucji
Przykład: polityka informacyjna Ministerstwa Obrony Narodowej
Celem eliminacji rozpiętości znaczeniowo-przestrzennej, jaka niestety koresponduje
z pojęciem polityka informacyjna, a także w zgodzie z zasadą od ogółu do szczegółu,
warto odwołać się do przykładów ilustrujących różne modele w tym zakresie.
409
Przepisy indyjskie definiują prawo do informacji, również jako proaktywną postawę informacyjną państwa,
która ma, w tym zakresie, wypełniać cele edukacyjne. Od momentu wejścia w życie ustawy, wiele organizacji
pozarządowych odnotowuje spadek korupcji w tym państwie, większe zaangażowanie obywatelskie, realizację
nadzoru nad urzędnikami, sprawniejsze zarządzanie zasobami informacyjnymi, większą swobodę mediów, czy
uruchomienie wspólnych, publiczno-obywatelskich projektów na poziomie regionalnym. Więcej obywateli
korzysta z własnych uprawnień i przywilejów (w tym, w zakresie pomocy społecznej, czy opieki zdrowotnej).
Szerzej na ten temat zob. Freedom of Expression, Access to information and Empowerment people, World Press
Freedom Day 2008, UNESCO 2009, s. 85-96.
410
Our Rights Our Information. Empowering people to demand rights through knowledge, Commonwealth
Human Rights Initiative 2007, s. 47.
183
Dnia 7 kwietnia 2009 roku Minister Obrony Narodowej podpisał Decyzję 108/MON
w sprawie zasad realizacji polityki informacyjnej w resorcie obrony narodowej, która to
definiuje i reguluje zasady realizacji owej polityki, rozumianej (art. 1) jako całokształt
działań i decyzji resortu związanych z informowaniem opinii publicznej o sprawach Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zwanych dalej „Siłami Zbrojnymi” i obronności
oraz kształtowaniem pozytywnego wizerunku Sił Zbrojnych przy wykorzystaniu
dostępnych środków komunikacji społecznej411. Jak określono, zasadniczym celem
regulowanej polityki informacyjnej jest wyjście na przeciw potrzebom informacyjnym
społeczeństwa, a także zdobycie zrozumienia i akceptacji społecznej wobec działań
podejmowanych przez resort. Zgodnie z dokumentem kierunki polityki informacyjnej
nakreśla sam Minister Obrony Narodowej, natomiast za jej realizacje odpowiada Dyrektor
Departamentu Prasowo-Informacyjnego (DPI). W szczególności dotyczy to rzetelnego
informowania opinii publicznej (na zewnętrz), jak również żołnierzy oraz pracowników
resortu (do wewnątrz). Decyzja precyzuje dokładne obowiązki w tym zakresie:
 prowadzenie współpracy z przedstawicielami środków masowego przekazu,
 prowadzenie korespondencji elektronicznej oraz oficjalnej strony internetowej,
 prowadzenie kampanii informacyjnych,
 organizowanie szkoleń z zakresu komunikacji społecznej i kontaktów z mediami
dla żołnierzy i pracowników,
 organizowanie szkoleń dla dziennikarzy – kandydatów na korespondentów
w rejonach misji pokojowych i stabilizacyjnych,
 koordynowanie działań w zakresie udostępniania informacji publicznej, poprzez
pełnienie funkcji administratora Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa
Obrony Narodowej,
 informowanie wewnętrzne dowódców, żołnierzy oraz pracowników resortu
o działaniach podejmowanych w resorcie,
 pozyskiwanie i dystrybucję materiałów informacyjnych opatrzonych znakami
graficznymi Sił Zbrojnych, w szczególności: informatorów, książek, folderów,
ulotek, zaproszeń, nośników dźwięku i obrazu, elektroniczne nośniki danych,
 produkcję i dystrybucję filmów informacyjnych412.
Zgodnie z decyzją prawo do wypowiadania się w sprawach dotyczących resortu oraz
jednostek podległych, w tym do wystąpień medialnych ma rzecznik prasowy ministra.
Dowódcy, dyrektorzy, szefowie i komendanci jednostek organizacyjnych resortu
odpowiadają za realizację polityki informacyjnej w zakresie należącym do ich obszaru
działalności. W kontaktach z przedstawicielami mediów powinnością każdego żołnierza
i pracownika resortu jest dbałość o wizerunek i dobre imię resortu.
411
Art. 1 Decyzji nr 108/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie zasad realizacji
polityki informacyjnej w resorcie obrony narodowej, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej z 2009r.,
Nr 7, poz. 81, 82.
184
Przykład: polityka informacyjna Miasta Oława
Inny przykład dotyczy poziomu samorządowego. Matrycą jest polityka
informacyjna miasta Oława, średniej wielkości aglomeracji (ok. 31 tys. mieszkańców),
leżącej we wschodniej części województwa dolnośląskiego. Już wstępne zasady
tamtejszej polityki informacyjnej świadczą o dojrzałości lokalnych władz w tym zakresie.
Podkreśla się, bowiem konieczność zaprojektowania metod działania w zakresie poznania
i zrozumienia problemów, potrzeb, a także oczekiwań mieszkańców. Polityka
informacyjna jest więc traktowana jako instrument wtórny, wobec pierwotnego wymogu
zachowania wzajemności informacyjnej. Celami polityki informacyjnej są: budowanie
zintegrowanej społeczności lokalnej, rozwój społeczeństwa obywatelskiego, włączenie
mieszkańców w proces podejmowania decyzji, budowanie pozytywnego wizerunku
miasta413. Zamierzenia te są osiągane w drodze procesu informowania, dwustronnych
konsultacji, jak również partnerskiego, aktywnego uczestnictwa w procesie decyzyjnym.
W ramach realizowanej polityki informacyjnej Urząd Miejski w Oławie stara się docierać
do każdego mieszkańca z informacją uwzględniającą: odpowiednio wczesny przekaz;
zróżnicowane kanały dystrybucji; rozpowszechnianie za pośrednictwem różnorodnych
nośników informacji; dostępność źródeł informacji; możliwość uzyskania informacji
zwrotnej; pozbawienie politycznego komentarza i elementów polemiki414.
Polityka informacyjna miasta Oława jest urzeczywistniana za pośrednictwem kilku
narzędzi, które enumeratywnie są wyliczone w dokumencie:
1. Biuletyn samorządowy „3S”, redagowany przez pracowników Urzędu
Miejskiego, wydawany w nakładzie 1500 egzemplarzy.
2. Lokalny tygodnik „Gazeta Powiatowa – Wiadomości Oławskie”, w którym
informacje publikowane są na stronie wykupionej przez Urząd Miasta.
3. Gminna Agencja Prasowa, będąca lokalnym serwisem informacyjnym.
4. Biuletyn Informacji Publicznej.
5. Punkt informacyjny zlokalizowany w Urzędzie Miasta.
6. Gminne Centrum Informacji działające przy Urzędzie Miejskim.
7. Przewodnik po usługach Urzędu Miejskiego.
8. System oznakowania wewnętrznego.
9. System informacji wizualnej.
10. Badania opinii społecznej zarządzane przez Sekretarza miasta.
11. Konsultacje społeczne.
12. Wspólne zespoły robocze.
13. Indywidualne spotkania władz samorządowych z mieszkańcami415.
412
Art. 5 Decyzji nr 108/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie zasad realizacji
polityki informacyjnej w resorcie obrony narodowej, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej z 2009r.
Nr 7, poz. 81, 82.
413
Polityka informacyjna miasta Oława, www.um.olawa.pl/doc/polinfo.doc, (27.02.2012).
414
Tamże.
415
Tamże.
185
Przykład: polityka informacyjna Banku Światowego i Europejskiego Banku Odbudowy i
Rozwoju
Zmiana w zakresie poziomu świadomości, postaw, a także poczucia
odpowiedzialności za prawidłowe zarządzanie zasobami oraz przepływami
informacyjnymi dotyczy nie tylko przestrzeni relacji pomiędzy władzą państwową
a obywatelami. Przykładem jest choćby polityka informacyjna Banku Światowego.416
Działalność zarządzania przepływami informacyjnymi skodyfikowano w 1994 roku,
dokumentem: The World Bank Disclosure of Information. W 2002 roku zaktualizowano
postanowienia w tym zakresie. „W 1994 roku Bank znacząco rozszerzył zakres
informacji, wolnych dla publicznego wglądu. Następnie, w 2001 roku Bank zdecydował
się na otwarcie własnych zasobów informacyjnych, po tym jak wprowadził w tym
zakresie politykę informacyjną, która przewidywała m.in. po raz pierwszy konsultacje
publiczne”417. Dokument z 2002 roku ujawnia nastawienie Banku Światowego, który
dostrzega wartość jaką niesie atrybut dostępu do informacji. Podkreśla się, że instytucja
wysokiego zaufania publicznego, jakim jest Bank Światowy, widzi potrzebę własnej
kontrybucji w tym zakresie „Dzielenie się informacją jest kluczowym zagadnieniem dla
zrównoważonego rozwoju. Stymuluje bowiem publiczną debatę, zwiększa poziom
rozumienia zagadnień, rozszerza transparentność oraz odpowiedzialność. Ponadto,
wzmacnia poczucie publicznego wsparcia dla poprawy życia mieszkańców krajów
rozwijających się, poprawia współpracę pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w ten
proces, wreszcie poprawia jakość realizowanych projektów”418.
Do zakresu informacji, które są poddane procedurze udostępniania (disclosure),
instytucja włącza następujące dane: informacje operacyjne (operational information)419;
badania i bazy danych (research and databases), w tym analizy (Economic Analysis),
badania (Research), zewnętrzne dane dłużne (External Debt Data); finansowe dane
o Banku (Financial Information about the Bank), w szczególności finansowe zeznania
i oświadczenia (Financial statements of the Bank); informacje administracyjne, w tym
dane o personelu zarządzającym (Board of Governors, Executive Directors,
Management), pracownikach (Staff), i inne (Legal Information, Inspection Panel).
416
„World Bank”, składa się z dwóch elementów: The International Bank for Reconstruction and Development
(IBRD) oraz The International Development Association (IDA).
417
The World Bank Disclosure of Information, The World Bank, Waszyngton 2002.
418
Tamże.
419
W tym m.in. następujące materiały, tutaj zaprezentowane (mając na uwadze postulat poprawności), w języku
dokumentu: Economic and Sector Work, Country Assistance Strategies, Poverty Reduction Strategy Papers,
Joint Staff Assessments, and Chairman’s Summings Up, Sector Strategy Papers, Project Information Documents,
Factual Technical Documents, Monthly Operational Summaries, Project Appraisal Documents, Program
Documents, Poverty Reduction Support Credits, Adjustment lending operations other than PRSCs, Letters of
Development Policy, Tranche Release Documents, Status of IBRD/IDA Projects in Execution, Heavily Indebted
Poor Country (HIPC) Initiative, Environmental Action Plans, Integrated Safeguards Data Sheets,
Environmental Assessment Reports, Resettlement Instruments and Indigenous Peoples’ Development Plans,
Procurement Opportunities and Contract Awards, Trust Funds, Ratings, Implementation Completion Reports,
Operations Evaluation Department Evaluations, Bank’s Quality Assurance Group (QAG) Synthesis Reports,
Confidential and Sensitive Operational Information.
186
Bank Światowy nie tylko wychodzi naprzeciw postulatom prowadzenia
nowoczesnej polityki informacyjnej, ale promuje także podobne postawy na zewnątrz420.
Instytut Banku Światowego, jednostka pomocnicza tej organizacji, realizująca tzw.
zadania miękkie jest partnerem publikacji autorstwa Andrew Puddephatt’a, poświęconej
analizie (case study) regulacji i praktyk w zakresie dostępu do informacji, w takich
państwach, jak: Indie, Bułgaria, Wlk. Brytania, Meksyk i Płd. Afryka. „Program Banku
Światowego promuje wykorzystywanie środków komunikacji w projektach reform
państwowych oraz wspiera budowę demokratycznej sfery publicznej. Poprzez
zastosowanie podejścia komunikacyjnego podnosi się jakość sfery publicznej. Następuje
wzmocnienie głosu obywatela, promocja wolnego, niezależnego, pluralistycznego system
medialnego. Program ma na celu pomaganie instytucjom państwowym w podnoszeniu
poziomu komunikacji z obywatelami oraz tworzenie i promocję środowiska, w którym
każdy z aktorów sfery publicznej będzie mógł skutecznie realizować swoje prawa,
obowiązki i szanse. Program służy pokazaniu siły komunikacji na drodze rozwoju
i budowy silnego, dobrze zarządzanego państwa”421. W dokumencie wyraźnie podkreśla
się znaczenie atrybutu dostępu do informacji (ATI – Access to Information), jako
ważkiego instrumentu przyspieszającego i ugruntowującego zawiązywanie się
społeczeństw obywatelskich (civil society). Raport pomimo tego, że dotyczy pięciu
różnych krajów, o odmiennej stratyfikacji społecznej, pozycji i rozwoju ekonomicznym,
koncentruje się na punktach wspólnych. I tak, podkreśla się, że bez względu na miejsce,
wszędzie dostrzega się podobne prawidłowości.
 Społeczeństwo obywatelskie (civil society) jest niezwykle zróżnicowane. Różne
środowiska reprezentują odmienne, często wykluczające się interesy.
 Społeczeństwo obywatelskie może być zaangażowane we wszystkie aspekty
legislacyjne, z tymże mogą występować różne kanały dostępu i szanse na
zaangażowanie, zależne od lokalnego kontekstu.
 Społeczeństwo obywatelskie odgrywa istotną role w kontrolowaniu władzy dla
skuteczniejszej realizacji celów.
 Społeczeństwo obywatelskie coraz częściej jest głównym aktorem, domagającym
się równouprawnienia informacyjnego, podnoszącym poziom świadomości
społecznej w tym zakresie.
 Historia każdego kraju, jak również jedyne w swoim rodzaju relacje pomiędzy
władzą a obywatelami, odgrywają znaczącą rolę w kształtowaniu zdolności
społeczeństwa obywatelskiego do coraz większej partycypacji.
 Poszczególne grupy w społeczeństwach obywatelskich mają różne doświadczenia
z ich międzynarodowymi partnerami, decydując się na wsparcie ponadkrajowe
bądź z niego rezygnując.
420
Zob. B. L. Morolong, Information and Communications for Development: Global Trends and Policies. The
International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Social Science Computer Review
2008, nr 28 (267).
421
A. Puddenphatt, Exploring the role of civil society in the formulation and adoption of access to information
laws: The cases of Bulgaria, India, Mexico, South Africa, and the United Kingdom, Access to Information
Working Paper Series by the World Bank Institute 2009.
187

Media, choć odgrywają istotna rolę, reagują na kampanie społeczne w różny
sposób.
 Bez względu na to czy społeczeństwo obywatelskie posiada zdolność do
identyfikowania potrzeb informacyjnych, czy ich nie posiada, musi być gotowe
pełnić rolę odpowiedzialnego partnera w kontaktach z władzą422.
Podobnie swoją misję widzi Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, który
wprowadza cztery kategorie informacji, które włącza do otwartej przestrzeni wolnego
dostępu. Są to: informacje instytucjonalne (institutional information); informacje na temat
strategii i polityk (information on strategies and policies); informacje związane
z projektami (project-related information); informacje związane z nadzorem
i zarządzaniem (accountability and governance-related information)423.
Polityka informacyjna Banku jest osadzona na czterech fundamentach, które, po
pierwsze stanowią materialne pole wolności informacyjnej, po drugie wyznaczają zasady
generalne w tym zakresie. Są to: transparentność (transparency); nadzór i zarządzanie
(accountability and governance); zdolność uzyskiwania i wysłuchiwania uwag (willing to
listen and receptive to comment); ochrona biznesowego podejścia w wykonywaniu
mandatu (safeguarding the business approach to implementing the mandate).
Jak się podkreśla, udostępnianie informacji Banku i dokonywanie konsultacji
zarówno z partnerami biznesowymi, udziałowcami (stakeholders), jak i z tzw. opinią
publiczną ma na celu poprawę wzajemnego zrozumienia oraz promocję wiedzy na temat
podejmowanych przez bank działań, strategii oraz operacji. „Bank wychodzi z założenia,
że transparentność oraz poczucie odpowiedzialności to fundamenty, na podstawie których
można budować politykę publicznego zaufania do instytucji (…) Działania Banku stale
przyczyniają się do poprawy i wzmocnienia otwartości, jak również sprzyjają wdrażaniu
postawy good governance, we wszystkich jego działaniach. Celem jest promocja
ekonomicznego oraz środowiskowego, zrównoważonego rozwoju w krajach, w których
Bank operuje, z naciskiem na sektor prywatny. (…) Polityka informacyjna Banku opiera
się na części dotyczącej otwierania zasobów informacyjnych oraz części konsultacyjnej,
promującej większe zrozumienie dla działań Banku, jego strategii, polityk i operacji”424.
Przykład: polityka informacyjna Parlamentu Europejskiego
Podobnie jak wszystkie inne instytucje unijne, Parlament Europejski w zakresie
trybu prowadzenia działań informacyjnych, jest związany przepisami obowiązującymi
w całej unijnej przestrzeni administracji425. Oprócz tego każda instytucja, dość niezależnie
422
A. Puddenphatt, op. cit., s. 4.
Zob. Public information policy, European Bank of Reconstruction and Development, wrzesień 2008.
424
Tamże.
425
Chodzi przede wszystkim o reguły wynikające z przepisów w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz
przepisów odnośnie ponownego wykorzystywania materiałów wyprodukowanych, bądź będących w gestii
wspólnotowych agencji, to jest rozporządzenie 1049/2001 oraz dyrektywę 2003/98/EC: (a) Rozporządzenie
(WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do
dokumentów (Regulation 1049/2001 of the European Parliament and the Council of 30 May 2001 regarding
public Access to European Parliament, Council and Commission documents); (b) Dyrektywa 2003/98/WE
423
188
prowadzi działania informacyjne, opierające się na specyficznym statusie i charakterze
danej organizacji. Parlament Europejski, na mapie wszystkich wspólnotowych organów,
zajmuje wyjątkową pozycję, z racji tego, że jako jedyny posiada legitymizację płynącą
z wyborów bezpośrednich. Jako najbardziej demokratyczny organ wspólnotowy musi
mieć najbliższy kontakt z wyborcami. To właśnie w Parlamencie Europejskim najczęściej
odbywają się wszystkie wydarzenia kulturalne, promocje poszczególnych regionów
Europy. Wycieczki przybywające niezależnie, bądź na zaproszenie poszczególnych
europarlamentarzystów, odwiedzają właśnie tę instytucje. Każde przedsięwzięcie
„okołoparlamentarne”, choć najczęściej ma celu promocję różnorodności europejskiej,
jednocześnie jest doskonałą tubą informacyjną, poprzez którą płyną wiadomości o samej
instytucji.
W kontekście całego pakietu działań wchodzących w zakres polityki informacyjnej
Parlamentu Europejskiego, na szczególną uwagę zasługuje zwieńczona sukcesem
inicjatywa powołania miejsca, w którym każdy zainteresowany mógłby w interaktywnej
formule poznać tajniki jego funkcjonowania. 14 października 2011 roku odbyło się
w Brukseli otwarcie instytucji o nazwie Parlamentarium. Ulotka informacyjna zachęca do
odwiedzenia następującymi pytaniami: Czy wiesz, czym zajmuje się Parlament
Europejski i jak pracuje? Zastanawiasz się, jaki może mieć wpływ na Twoje życie?
Rys. 10. Parlamentarium – wejście główne
Źródło:http://bruxelles.cafebabel.com/en/post/2011/11/08/Parlamentarium-%3A-le-centre-des-visiteurs-duParlement-europ%C3%A9en, (29.03.2012).
W Parlamentarium – Centrum dla Zwiedzających Parlament Europejski426,
wszystkie informacje dostępne są w 23 językach. Wstęp jest bezpłatny, a dostęp do
ośrodka w pełni przystosowany dla osób niepełnosprawnych. Dostępne są również mapy
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji
(2003/98/EC of the European Parliament and the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector
information).
426
Adres:
Rue
Wiertz/Wiertzstraat
60,
1047
Bruksela,
Belgia,
Adres
e-mail:
[email protected], Telefon / faks: +32 2 283 22 22.
189
dotykowe z legendą w alfabecie Braille'a, w języku angielskim, francuskim, holenderskim
i niemieckim. Do centrum można wejść z psem przewodnikiem. Dla osób z dysfunkcją
słuchu przygotowane są przewodniki z plikami wideo, tłumaczonymi na język migowy
w języku angielskim, francuskim, holenderskim i niemieckim. Każdemu zwiedzającemu
towarzyszy przewodnik multimedialny. Odwiedzający mogą doświadczyć wiele
interesujących atrakcji, w tym m.in.: interaktywną, wirtualną podróż po Europie,
trójwymiarową mapę kontynentu o powierzchni 200 m², z ponad 90 interaktywnymi
punktami i ruchomymi ekranami. W nowoczesnej formie zaprezentowany jest proces
podejmowania decyzji, oraz to jaki wpływ na codzienne życie europejczyka ma
Parlament.
Rys. 11. Parlamentarium – wnętrza
Źródło: http://www.e-architect.co.uk/belgium/parlamentarium_brussels.htm, (29.03.2012).
„Dzięki otaczającym go ze wszystkich stron ekranom kinowym zwiedzający może
poczuć się, jakby na żywo uczestniczył w pracach Parlamentu Europejskiego, przyjrzeć
się posłom, naszym demokratycznie wybieranym przedstawicielom, o których można się
więcej dowiedzieć na specjalnych ekranach dotykowych. Można udać się na wirtualną
wycieczkę po Europie i dowiedzieć, co proces integracji europejskiej dał poszczególnym
krajom. Można posłuchać wypowiedzi Europejczyków, dowiedzieć się, co dla nich
oznacza Unia. Tunel głosów pozwoli zanurzyć się w wielojęzyczne dziedzictwo Europy,
zaś trójwymiarowe modele dotykowe dadzą możliwość odkrycia Parlamentu
Europejskiego i jego trzech miejsc pracy - Brukseli, Strasburga i Luksemburga”427.
Otwierając Parlamentarium, ówczesny Przewodniczący Parlamentu Europejskiego
Jerzy Buzek przytoczył trzy powody, dla których on sam był przekonany o tym, że projekt
będzie ogromnym sukcesem. „Po pierwsze, Parlamentarium pokazuje, że Parlament
Europejski naprawde się liczy. Europa nie jest jakimś abstrakcyjnym zamysłem
dostępnym jedynie dla elit. Wręcz przeciwnie, dotyczy ona nas wszystkich. Począwszy od
jakości naszego pożywienia, powietrza, które wdychamy, ochrony, bezpieczeństwa
427
http://www.europarl.europa.eu/visiting/pl/parlamentarium.html, (29.03.2012).
190
i higieny pracy, Unia Europejska wpływa na nasze codzienne życie na setki sposobów.
Parlamentarium obrazuje mozaikę działań i inicjatyw podejmowanych na szczeblu
unijnym. (…) Drugim powodem, dla którego uważam, że Centrum dla Zwiedzających
dotrze do tak wielu obywateli, jest możliwość osobistego i fizycznego doświadczenia
przez nich Europy. Pokazuje ono bowiem, co znaczy uczestniczyć bezpośrednio
w debacie plenarnej, zasiadając w pierwszym rzędzie. Obywatele będą mieli możliwość
poznania wybranych przez siebie przedstawicieli i dowiedzą się więcej o ich pracy. Nasi
młodsi goście będą nawet mogli sami odkryć, jak przebiega proces podejmowania
decyzji, uczestnicząc w grze fabularnej. Stając się politykami na jeden dzień, będą mogli
bronić swoich poglądów politycznych, analizować informacje, debatować, negocjować
i odczuwać emocje przed końcowym głosowaniem. (…) Po trzecie, uważam, że Centrum
dla Zwiedzających będzie sukcesem, gdyż zwiedzający poczują się tu jak w domu.
Parlamentarium odzwierciedla Europę i jej mieszkańców oraz rozsławia piękno naszych
krajów. W Parlamentarium zawsze znajdą Państwo miejsce, historię lub osobę, które są
Państwu bliskie”428.
Przykład: polityka informacyjna ONZ
Polityka informacyjna Organizacji Narodów Zjednoczonych materializuje się
poprzez działania poszczególnych jej agend. Zwraca uwagę polityka dostępności
informacyjnej agendy o nazwie Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (The
United Nations Development Programme (UNDP) Information Disclosure Policy).
Przedmiotowy organ ONZ, powołano do życia w 1965 roku, i aktualnie obecny jest w 166
krajach świata. UNDP zajmuje się walką z wykluczeniem społecznym, poprzez
udostępnianie doświadczeń, wiedzy i środków potrzebnych do poprawy jakości życia429.
W tym zakresie UNDP ściśle współpracuje z krajowymi partnerami, w tym administracją
rządową, organizacjami pozarządowymi i sektorem prywatnym.
Celem polityki informacyjnej tej agendy ONZ jest przyczynianie się do tego, aby
informacja na temat podejmowanych programów i działań była ogólnodostępna. UNDP
dostrzega zależność pomiędzy transparentnością własnych działań a ich skutecznością.
„UNDP traktuje kwestię publicznego dostępu do informacji, jako kluczowy komponent
skutecznej partycypacji wszystkich partnerów. UNDP dostrzega pozytywną korelację
pomiędzy wysokim poziomem transparentności, a publiczną aktywnością w dziedzinach
428
http://www.europarl.europa.eu/president/pl/press/speeches/sp-2011/sp-2011-October/speeches-2011-October2.html, (29.03.2012).
429
Konkretne obszary działania są następujące: demokratyczne rządzenie: wzmocnienie procesów
demokratycznych, promowanie praw człowieka i państwa prawa; zmniejszenie ubóstwa i wspieranie wzrostu
gospodarczego; zastosowanie najnowszych metod zapobiegania i wychodzenia z kryzysów; zarządzanie
środowiskiem w sposób zrównoważony; zapobieganie zakażeniom wirusem HIV i zapewnienie opieki
medycznej osobom chorym na AIDS; promowanie równości płci i wzmocnienia pozycji kobiet; ułatwienie
współpracy pomiędzy Unią Europejską a systemem ONZ; budowanie i wzmacnianie partnerstwa na rzecz
międzynarodowego rozwoju. Zob. Obszary działania Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP),
http://www.undp.org.pl/O-nas/UNDP-na-Swiecie, (01.04.2012).
191
wspieranych działaniami UNDP”430. Co ważne, w dokumencie definiuje się pojęcie
informacji, przez którą rozumie się każdy, fizyczny bądź elektronicznie wyeksponowany
materiał informacyjny, który traktuje o działaniach podejmowanych przez UNDP.
Zastrzega się także, że agenda stara się większość informacji zamieszczać na własnej
stronie internetowej bądź na stronach filii w poszczególnych krajach. Jeżeli jednak
poszukiwana informacja nie znajduje się w wirtualnej przestrzeni, każdy może zwrócić się
bezpośrednio.
Rys. 12. Schemat procesu aplikowania o dostęp do dokumentów UNDP
Źródło: Information Disclosure Policy, United Nations Development Programme,
http://web.undp.org/idp/review-appeal-process.shtml, (01.04.2012).
Informacje są publikowane, bądź mogą być udostępnione, co najmniej w trzech
głównych językach roboczych ONZ: po angielsku, francusku lub hiszpańsku. Agenda
zastrzega, że w sytuacjach wyjątkowych (np. kryzys polityczny, klęska humanitarna,
sytuacje nadzwyczajne), niektóre informacje, ze względów bezpieczeństwa, nie będą
udostępniane. Nadto przewidziane są kategorie informacji, które ab initio zalicza się do
danych poufnych431. Wreszcie, gdyby podmiot starający się o konkretną informację nadal
czuł się nieusatysfakcjonowany, ma prawo zwrócić się do biura prawnego agendy
430
Information Disclosure Policy, United Nations Development Programme, http://web.undp.org/idp/,
(01.04.2012).
431
Do informacji poufnych, Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju zalicza: (a) informacje otrzymane
lub wysłane do strony trzeciej, z zastrzeżeniem oczekiwanej poufności; (b) informacje, których ujawnienie
spowodowałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostki, naruszenie jej praw, lub wtargnięcie w sferę
prywatności; (c) informacje, których ujawnienie naruszałoby bezpieczeństwo państw członkowskich albo
uszczuplało pewność prowadzonych przez UNDP operacji; (d) informacje chronione prywatnym przywilejem
albo dotyczące wewnętrznych audytów; (e) informacje z wewnętrznego obiegu dokumentów, w tym maile
i projekty dokumentów; (f) handlowe informacje, których ujawnienie mogłoby wyrządzić finansową szkodę
UNDP, lub stronie trzeciej; (g) informacje, których ujawnienie podważyłoby wiarygodność UNDP, w relacjach
z państwami członkowskimi. Zob. Information Disclosure Policy, United Nations Development Programme,
http://web.undp.org/idp/, (01.04.2012).
192
w Nowy Jorku, a w ostateczności także do sekretariatu siedziby głównej. Na odpowiedź
nie może czekać dłużej niż 60 dni.
3.5.2. Polityka informacyjna na przykładzie państwa
Wielka Brytania
Polityka informacyjna może być opracowana, również pod kątem całej przestrzeni
ogólnopaństwowej, czyli obowiązywać wszelkie instytucje i agencje publiczne, w danym
kraju. Niniejszy przykład dotyczy polityki mającej na celu wywołanie określonych,
zawężonych tematycznie efektów społecznych w przestrzeni bezpieczeństwa. Świadomie
wybrano w tym przypadku przykład państwa, które – historycznie rzecz ujmując –
w sprawach dostępu do informacji i polityki informacyjnej nie należy do liderów.
Polityka informacyjna Zjednoczonego Królestwa w walce z terroryzmem została
ukształtowana jako odpowiedź na wyzwania początku XXI wieku. Aby niwelować
zagrożenie, władza publiczna zdecydowała się sięgnąć również po instrument
informacyjny, uznając to narzędzie, za konieczność w walce z terroryzmem (odpowiednie
informowanie obywateli o zagrożeniach, angażowanie ich w informacyjny system
wychwytywanie niepokojących sygnałów). Tylko dobrze poinformowany obywatel może
pomóc. Kompleksowa antyterrorystyczna aktywność informacyjna o charakterze
komunikacyjno-edukacyjnym stała się niezbędnym składnikiem każdego nowoczesnego
systemu walki z terroryzmem.
Polityka informacyjna w walce z terroryzmem jest elementem wielopoziomowej
strategii bezpieczeństwa (Countering International Terrorism: The United Kingdom’s
Strategy, tzw. CONTEST). Każda sytuacja kryzysowa o charakterze terrorystycznym,
wywołana na terenie Wielkiej Brytanii, staje się automatycznie sprawą wagi państwowej
i jest koordynowana na poziomie rządowym. Zgodnie z normami ustawy o cywilnych
sytuacjach kryzysowych (Civil Contingencies Act) z 2004 r., instytucje administracji
państwowej mają obowiązek w takim przypadku podjąć się, co najmniej dwóch działań
o charakterze informacyjnym:
 dostarczyć opinii publicznej odpowiedniego poziomu wiedzy o środkach
i metodach ochrony bezpieczeństwa osobistego, przygotowującej społeczeństwo
do właściwego postępowania w trakcie sytuacji kryzysowych;
 wprowadzić stosowne środki zaradcze zmierzające do ostrzeżenia opinii
publicznej przed mogącymi wystąpić zagrożeniami oraz zapewnić odpowiednie
do sytuacji porady i zalecenia, jeśli dojdzie do wystąpienia sytuacji
kryzysowej432.
Skoordynowane działania mają występować zarówno na szczeblu centralnym, jaki
i lokalnym. W dokumencie mowa jest m.in. o koordynacji działań, budowaniu jak
najszerszego frontu antyterrorystycznego, kreowaniu jednego spójnego przekazu,
ujednolicaniu inicjatyw, angażowaniu jak największej ilości specjalistycznych
193
podmiotów, właściwym doborze środków, edukacji, aktywizowaniu zwykłych obywateli,
aktualizowaniu danych, doradztwie, wyznaczeniu centralnego podmiotu sterującego,
jednoznaczności i szybkości komunikatów (real time), czy też wykorzystywaniu
nowoczesnych środków komunikacji. Wskazuje się odpowiedzialne organy433.
Skuteczność polityki informacyjnej, w myśl dokumentu, zależy od poziomu
realizacji kilku zasadniczych celów komunikacyjno-edukacyjnych, w tym m.in.:
1. Pobudzania świadomości publicznej w zakresie zagrożeń płynących
z terroryzmu oraz metod walki.
a) utrzymywania powszechnie dostępnego systemu wczesnego ostrzegania
przed terroryzmem (System to assess the threat from international
terrorism),
b) udostępniania pełnego pakietu informacji na temat zagrożeń na danym
obszarze geograficznym (Risk of Terrorism when Travelling Overseas),
c) publikowania okresowych ocen CONTEST uwzględniających postępy
w realizacji narodowej strategii oraz prezentujących nowe zadania.
2. Stymulowania antyterrorystycznej współpracy pomiędzy obywatelami
(budowanie społecznego zaufania do organów ścigania).
a) uruchomienie bezpłatnej i całodobowej, antyterrorystycznej linii
telefonicznej (Anti-Terrorist Hotline 0800-789321),
b) specjalistyczne porady i zalecenia z zakresu bezpieczeństwa
antyterrorystycznego w strefach najbardziej zagrożonych, jak miejsca
publiczne (Counter Terrorism Security Advisers),
c) kształtowanie w społeczeństwie pożądanych mechanizmów reagowania
(edukacja),
d) publikowanie specjalistycznych poradników, w tym np. poradnik Protecting
against Terrorism - opublikowany przez MI5 czy poradnik Preparing for
432
Centrum Badań and Terroryzmem, Collegium Cicitas, http://www.cbnt.collegium.edu.pl, (03.04.2012).
Politykę informacyjną w zakresie zwalczania terroryzmu w Wlk. Brytani koordynuje Urząd Premiera
Zjednoczonego Królestwa - (the United Kingdom Cabinet Office). W skład zespołu organów odpowiedzialnych
za realizację polityki wchodzą m.in.: Rządowe Biuro Koordynacji (Cabinet Office Briefing Room – tzw.
COBRa), Wiodący Departament Rządowy – (Lead Government Department – LGD’s), Rządowy Sekretariat ds.
Sytuacji Nadzwyczajnych - (Cabinet Civil Contingency Secretary - CCS), Strategiczne Centrum Koordynacji (Strategic Coordination Center – Gold), Rządowy Zespół Łącznikowy – (Government Liaison Team – GLT),
Rządowa Sieć Wiadomości – (Government News Network - GNN), Centrum Koordynacji Wiadomości – (News
Coordination Centre – NCC), Rządowa Sieć Komunikacji – (Government Communication Network - GCN),
Połączony Komitet Wywiadu (Joint Intelligence Committee – JIC), Ministerstwo Spraw Wewnętrznych - (Home
Office), Ministerstwo Spraw Zagranicznych - (Foreign and Commonwealth Office) a także Narodowa Komisja
ds. Kierowania Ostrzeżeń i Informacji do Opinii Publicznej (National Steering Committee for Warning and
Informing the Public – NSCWIP), Służba Specjalna Mi5 – (UK's Security Service), Połączone Centrum Analiz
Terroryzmu (Joint Terrorism Analysis Centre - JTAC), Służba Wywiadu Mi6 – (Secret Intelligence Service –
SIS), Centrum Łączności Rządowej - (Government Communication Headquarters – GCHQ), Policja
Metropolitarna – (Metropolitan Police/Scotland Yard/Met), Stowarzyszenie Szefów Policji – (Association of
Chief Police Officers – ACPO), Centrum Ochrony Infrastruktury Krytycznej – (Centre for Protection of
National Infrastructure – CPNI), Narodowy Urząd ds. Ochrony Antyterrorystycznej – (National Counter
Terrorism Security Office – NaCTSO) oraz sieć krajowych Doradców ds. Bezpieczeństwa Antyterrorystycznego
– (Counter Terrorism Security Advisers CTSA). Zob. Centrum Badań nad Terroryzmem, Collegium Cicitas ,
http://www.cbnt.collegium.edu.pl,
(03.04.2012),
Government
Communication,
Cabinet
Office,
http://www.cabinetoffice.gov.uk/government_communication, (03.04.2012).
433
194
3.
Emergencies opracowany przez Home Office w ramach szerszej kampanii
społecznej.
Bezpośrednie przekazanie do opinii publicznej profesjonalnej informacji
o skutkach dokonanych zamachów terrorystycznych oraz podjętych działaniach.
a) aktywność Rządowego Centrum Koordynacji Wiadomości - (News
Coordination Centre – NCC), które zbiera i rozpowszechnia informacje ze
Strategicznego Centrum Koordynacji,
b) inicjatywa Community Safe – prowadzony przez policję oraz administrację
centralny punkt wczesnego ostrzegania, dysponujący łącznością
elektroniczną434.
Stany Zjednoczone
Barack Obama postawił przed swoją administracją, już w trakcie pierwszej kadencji,
cel sformułowania transparentnego i otwartego rządu (transaprency and open
government). Prezydent, w tym zakresie podjął publiczne zobowiązanie. „Departamenty
wykonawcze oraz agencje będą zobowiązane do wykorzystywania nowych technologii do
dzielenia się informacjami o ich aktywności, w sposób łatwy do uzyskania i odczytania
przez opinię publiczną. Nadto, powinny korzystać z podpowiedzi płynących od opinii
publicznej, w zakresie efektywniejszych metod udostępniania informacji. Rząd powinien
być partycypacyjny. Publiczne zaangażowanie podnosi poziom jakości oraz skuteczności
rządu. Wiedza jest szeroko rozproszona w społeczeństwie. Rząd publiczny winien
korzystać z tej wiedzy, udostępniając obywatelom narzędzia do współtworzenia polityki
i przyczyniania się do korzystania ze wspólnej wiedzy. Rząd powinien być zdolny do
współpracy. Kooperacja przyczynia się do większego zaangażowania. Departamenty
wykonawcze powinny stosować innowacyjne środki, metody oraz systemy zarówno na
poziomie współpracy pomiędzy poszczególnymi instytucjami, jak z organizacjami
pozarządowymi, biznesem oraz osobami prywatnymi. (…)”435.
Prezentacja wszystkich inicjatyw, podejmowanych w ramach federalnych czy też
stanowych projektów, wpisujących się w politykę informacyjną Stanów Zjednoczonych,
jest niemożliwa. Posłużenie się wybranymi przykładami, jak najbardziej wskazane436.
Administracja Obamy, modernizuje agencje rządowe w oparciu o trzy nadrzędne zasady:
transparentność (transparency), partycypacja (participation), współpraca (collaboration).
434
Centrum Badań and Terroryzmem, Collegium Cicitas, http://www.cbnt.collegium.edu.pl, (03.04.2012).
http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/, (07.02.2012).
436
Klasycznym przykładem publicznej aktywności informacyjnej, na amerykańskim gruncie, jest Rejestr
Toksycznych Odpadów (The Toxics Release Inventory - TRI), który powstał pod rządami ustawy Emergency
Planning & Community Right- To-Know Act (EPCRA) z 1986 roku. Rejestr od początku był nietypowy,
albowiem nastawiony na otwarty dostęp. W ramach działań związanych z TRI do 1998 roku powstało prawie 70
tys. różnego typu raportów, odnoszących się do ponad 20 tys. przypadków, rejestrujących razem ilość 643
chemikaliów. Aktualnie wszystkie informacje z rejestru są udostępniane elektronicznie. Niektóre stany założyły
swoje własne katalogi danych w tym zakresie. Dla przykładu, adres bazy informacji stanu Pennsylvania:
http://www.dep.state.pa.us/. Szerzej zob. Citizens as partners. Information, consultation and public participation
in Policy-making, OECD, Paryż 2001.
435
195
Podstawowy cel to podjęcie współpracy z obywatelami, dotarcie do nich
z informacją o tym, co rząd zamierza zrobić w ich imieniu (on behalf of Americans)
i skonsultowanie z nimi tych planów. Po raz pierwszy w historii, raz na miesiąc on-line,
publikowana jest lista imion i nazwisk wszystkich osób odwiedzających prezydenta. Daje
to niespotykany dotychczas obraz, na to w czyje głosy de facto prezydent się wsłuchuje.
„Zdecydowano się zreformować prawo o dostępie do informacji publicznej w ten sposób,
iż zapewniono nieodnotowywany wcześniej, dostęp online do informacji o wydatkach
publicznych, w tym o raportach finansowych i zarobkach. Ponadto dane, wcześniej
niejawne, o spotkaniach i konferencjach odbywających się w Białym Domu. Nowe prawo
o lobbingu, wprowadziło zakaz pracy dla profesjonalnych lobbystów w instytucjach
rządowych oraz rozbudowaną procedurę jawności ich spotkań z aparatem rządowym”437.
Administracja federalna dąży do wyeliminowania marnotrawstwa, korupcji i nadużyć
przy wykorzystaniu środków publicznych. Uruchomiono elektroniczny mechanizm
wizualizacji przepływów publicznych, na który składają się trzy portale:438:
1. Recovery gov – portal monitorujący i wyjaśniający mechanizmy obrotu publiczną
gotówką.
2. Usaspending gov – strona informująca o wysokości publicznych wydatków,
w zestawieniach z pozycjami budżetowymi.
437
Open government: a Progress report
http://www.whitehouse.gov/open, (07.02.2012).
438
Tamże.
to
the
American
people,
grudzień
2009,
196
3. It usaspending gov – witryna objaśniająca detale związane z procesami
inwestycyjnymi ICT w sektorze publicznym.
Cały pakiet podobnych rozwiązań współtworzy politykę informacyjną państwa,
która staje się funkcjonalnym narzędziem redukującym nieprawidłowości w sferze
państwowej.
Polska
Polska przechodzi fazę aktywnej transformacji i unowocześniania mechanizmów
zarządzania i wymiany informacji. Tradycyjne formy docierania z komunikatem zostają
zastępowane przez elektroniczne narzędzia. Sektor publiczny stara się tak przeorientować
kierunki własnej polityki informacyjnej, by w coraz mniejszym stopniu być zależnym od
elementów pośrednich439 (np. koncernów medialnych). Najważniejsze narzędzia polityki
informacyjnej ogniskują się wokół takich instrumentów elektronicznych, jak: własne
witryny internetowe; portale społecznościowe (np. Facebook); portal Twitter; obecność na
innych stronach (np. Wikipedia); elektroniczne publikatory, dzienniki, monitory;
elektroniczne systemy informacji prawnej (elektroniczne zbiory aktów prawnych);
elektroniczne mapy, informatory, zbiory danych; Biuletyny Informacyjne; aktywność
Centrum Informacyjnego Rządu; e-maile; blogi; e-administracja – ePUAP.
Witryny i strony internetowe stały się podstawowym narzędziem informacyjnym.
Polska, podobnie jak inne państwa, utrzymuje domeny z rozszerzeniem „gov”, dla
wszystkich instytucji rządowych, urzędów centralnych, czy samorządowych. Dostęp do
tych stron zapewnia podstawowy zakres informacji o działalności poszczególnych
instytucji, ich struktury organizacyjnej, władzach, dokumentach (w tym aktach prawnych)
z nią związanych, aktualnościach, a także możliwościach urzeczywistnienia kontaktu.
Początki były skromne. „Dotarcie do systemów informacyjnych instytucji centralnych
w części dostępnej przez Internet, ułatwiała tak zwana „Polska strona domowa” (strona
główna), którą prowadził Instytut Fizyki Uniwersytetu Warszawskiego. Nie działała ona
jednak sprawnie, a od końca 1998 roku zaprzestano jej prowadzenia. Jest jednak Polska –
439
Nie oznacza to odejścia od kontaktów z mediami i przykładowo likwidacji takich instytucji, jak Centrum
Informacyjne Rządu, czy poszczególnych rzeczników prasowych. Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia
197
Strona Główna (o adresie: http://polska.pl), która prowadzi do wielu instytucji
(informacji) politycznych a między innymi państwowych”440. Podmiotem
odpowiedzialnym za polską stronę główną jest NASK - Naukowa i Akademicka Sieć
Komputerowa, podmiot który w 1991 roku podłączył Polskę do Internetu. Obecnie
funkcjonuje, jako instytut badawczy, na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r.
o instytutach badawczych441. NASK jest wiodącym operatorem sieci transmisji danych
i pełni rolę krajowego rejestru nazw internetowych w domenie „pl”. Jest aktywnym
członkiem organizacji CENTR (Council of European National Top-Level Domain
Registries), ściśle współpracuje z organizacją koordynującą funkcjonowanie światowego
Internetu ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) oraz ITU
(International Telecommunication Union). NASK tworzy zasoby portalu Polska.pl
oraz jego anglojęzycznej wersji - Poland.pl - serwisów z podstawowym pakietem
informacji o kraju.
Rys. 13. Witryna główna strony polska.pl
Źródło: http://www.polska.pl/, (02.04.2012).
Misją portalu – polska.pl – jest zapoznanie zainteresowanego użytkownika
z podstawowymi informacjami o kraju, jego historii, geografii, strukturze demograficznej,
systemie politycznym, partyjnym czy kulturze442. To stąd bardziej wnikliwy czytelnik
może wybrać się w dalszą podróż, w poszukiwaniu bardziej szczegółowych informacji
o kraju.
Kolejny szczebel, państwowej drabinki informacyjnej to strony internetowe
poszczególnych organów publicznych. Wszystkie podmioty publiczne, z ministerstwami,
8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji
rządowej (Dz.U. z 2002r. Nr 4, poz. 36).
440
W. Szostak, op. cit., s. 127
441
Dz.U. z 2010r. Nr 96, poz. 618.
442
Oprócz polska.pl funkcjonują również inne publiczne witryny o podobnej proweniencji informacyjnej, dla
przykładu: http://www.poland.gov.pl/ - oficjalny portal promocyjny Rzeczypospolitej Polski utrzymywany
w domenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych; http://www.madeinpolska.org/ - portal, w którym tematem
dominującym są fotografie z Polski; http://www.poland.com/ - strona obsługiwana przez Poland Gateway Ltd
i poświęcona informacjom o hotelach w Polsce, lotach do kraju.
198
urzędami centralnymi, czy gminnymi włącznie posiadają własne strony internetowe.
Poniżej przykład w tym zakresie:
 Prezydent RP - http://www.prezydent.pl/,
 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów RP - http://www.kprm.gov.pl/,
 Ministerstwa, w tym przykładowo Ministerstwo Spraw Wewnętrznych http://www.msw.gov.pl/.
Każda strona internetowa organu publicznego jest wyposażona w zakładkę Biuletyn Informacji Publicznej, na której umieszczone są wszelkie informacje, których
199
publikowanie jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji
publicznej. Również polskie służby specjalne posiadają swoje strony internetowe.
Kolejny poziom publicznych stron internetowych to witryny poświęcone
informowaniu o różnych inicjatywach podejmowanych przez instytucje publiczne.
Poniżej wybrane przykłady:
 strona poświęcona numerowi alarmowemu 112 - http://112.gov.pl/,
 oficjalny serwis spółki rządowej PL.2012 poświęcony informacjom
o przygotowaniach do organizacji Mistrzostwom Europy w piłce nożnej Euro
2012 - http://www.2012.org.pl/,
 strona Agencji Rynku Rolnego – kampania „owoce w szkole”, skierowana do
uczniów klas I-III szkół podstawowych, mająca na celu zmianę nawyków
szkoleniowych - http://www.owocewszkole.com/.
Niemal każda informacja o działalności państwowych podmiotów trafia natychmiast
do sieci. Dane zamieszczane na oficjalnych stronach są dobierane zgodnie z kanonem
budowania dobrego wizerunku. Na oficjalnych portalach nie znajdziemy zatem danych
o tajnych negocjacjach, wewnętrznych sporach, porażkach czy niedotrzymanych
obietnicach. Te dane znajdują się oczywiście na prywatnych serwisach.
Rys. 14. Witryna główna fundacji Fenomen
Źródło: http://www.fundacjafenomen.pl/, (02.02.2012).
200
Z oficjalnych witryny internetowych organów państwowych można czerpać dane na
temat struktury organizacyjnej, aktów prawnych ją powołujących, składu osobowego
i kadry zarządzającej, celach, aktualnie podejmowanych działaniach, generowanych przez
tę instytucję produktach czy adresach kontaktowych. Internetowa działalność
informacyjna podmiotów publicznych nabiera szczególnego znaczenia w przypadku
małych podmiotów. Dla niewielkich gmin, oddalonych od dużych aglomeracji, sieci
korytarzy transportowych, komunikacja elektroniczna okazuje się jedyną szansą
zaistnienia w informacyjnej przestrzeni publicznej. Możliwość zaprezentowania walorów
regionu jest bezcenna, szczególnie w kontekście decyzji inwestycyjnych. Nie jest niczym
zaskakującym, że to właśnie te podmioty posiadają witryny powitalne zawstydzające
informatyków odpowiedzialnych za utrzymanie witryn największych instytucji. Małe
gminy, wdrażając najnowocześniejsze formy zarządzania i wymiany informacji,
wygrywają rywalizację o pozyskiwanie i obsługę inwestorów, realizowanie zadań
publicznych, pozyskiwanie środków unijnych. Niektóre podmioty samorządowe integrują
swoje wysiłki, tworząc wspólne platformy informacyjne. Przykład to portal „Wrota
Mazowsza” i jego poszczególne komponenty, jak np. Mazowiecki System Informacji
Przestrzennej czy śląska platforma e-usług publicznych SEKAP (System Elektronicznej
Komunikacji Administracji Publicznej)443.
Rys. 15. Samorządowe platformy informacyjne
Źródła: https://www.sekap.pl/home.seam, (02.04.2012); http://www.wrotamazowsza.pl/, (02.04.2012).
Częścią polityki informacyjnej państwa są nie tylko portale pracujące na
publicznych serwerach, ale również witryny pozarządowe, na których gromadzone są
informacje poświecone szeroko rozumianej działalności państwowej. Większość stron
dostępnych w Internecie zawiera przynajmniej część informacji, które pośrednio lub
bezpośrednio dotyczą przestrzeni publicznej. Informacje o działalności publicznej,
z łatwością można odnaleźć na portalach społecznościowych, np. na witrynie Facebook,
gdzie swoje profile posiadają nie tylko poszczególni politycy, ale również miasta,
województwa, regiony, państwa czy organizacje międzynarodowe. Interaktywność tych
443
Podstawowymi funkcjami regionalnych portali jest m.in. zapewnienie dostępu do uporządkowanego zasobu
informacji o regionie, możliwość załatwienia spraw urzędowych, czy udostępnianie informacji publicznej gmin,
powiatów danego regionu.
201
portali pozwala na bieżącą komunikację pomiędzy wszystkimi użytkownikami. Podobnie
rzecz ma się w przypadku blogów, to jest specyficznego rodzaju stron internetowych
zawierających samodzielne i uporządkowane chronologicznie wpisy. Niektórzy politycy
wyjątkowo upodobali sobie to narzędzie komunikacji z wyborcami444.
Rys. 16. Witryna - blog polityka – Ryszard Czarnecki
Źródło: http://ryszardczarnecki.blog.onet.pl/, (02.04.2012).
Należy również wspomnieć o komunikatorze Twitter, z funkcją mikroblogu, gdzie
przy pomocy krótkich komentarzy można szybko umieścić najbardziej aktualny wpis.
Twitter jest jednym z najczęściej wykorzystywanych przez polityków środków
komunikacji. Stał się również pierwszym kanałem kontaktu z dziennikarzami.
Polityka informacyjna państwa to także elektroniczne zbiory aktów prawnych (dla
przykładu sejmowy – Internetowy System Aktów Prawnych ISAP).
Rys. 17. Internetowy System Aktów Prawnych - ISAP
Źródło: http://isap.sejm.gov.pl/, (03.04.2012).
444
Zob. J.N. Druckman, M.J. Kifer, M. Parkin, The Technological Development of Congressional Candidate
Web Sites: How and Why Candidates Use Web Innovations, Social Science Computer Review 2007, nr 25 (425).
202
Najnowszą inicjatywą informacyjną, realizowaną w przestrzeni państwowej, jest
Elektroniczna Rada Ministrów - nowatorski projekt informatyczny, który w założeniu ma
się składać z dwóch platform funkcjonalnych:
 modułu wewnętrznego, zamkniętego – w oparciu, o który będą odbywać się
posiedzenia Rady Ministrów;
 modułu ogólnodostępnego (IRM) – do którego każdy użytkownik sieci będzie
miał na bieżąco (on-line) dostęp, by móc śledzić rezultaty pracy Rady
Ministrów.
Według Centrum Informacyjnego Rządu, w przyszłości, w ramach nowego systemu,
„przewiduje się wyeliminowanie na etapie prac Rady Ministrów obiegu dokumentów
papierowych. Ministrowie, jak zaznacza CIR, uzyskają także możliwość pracy nad tymi
dokumentami w dowolnym miejscu z dostępem do Internetu. W założeniu szefowie
resortów będą mogli także tworzyć spersonalizowane e-teczki dokumentów z własnymi
notatkami, adnotacjami, opiniami, prezentacjami, itd. 22 lipca 2011 Centrum Usług
Wspólnych opublikowało ogłoszenie o zamówieniu na dostawę systemu informatycznego
Elektroniczna Rada Ministrów”445.
3.6. Polityka informacyjna a partycypacja obywatelska (social engagement)
Mając na uwadze współczesne uwarunkowania cywilizacyjne, aktywność obywateli
w przestrzeni publicznej jest w bardzo dużym stopniu uzależniona od dostępu do
informacji. Posiadanie określonych informacji stymuluje do działania.446 Brak informacji
oznacza brak impulsu do reakcji. Ta prosta zależność jest coraz częściej artykułowana
w oficjalnych dokumentach. Lepsza dystrybucja informacji to większe zaangażowanie,
wyższa partycypacja to więcej osób pracujących na rzecz rozwoju i postępu. Sekretarz
generalny OECD, Donald J. Johnson podkreślił wkład, jaki współcześni obywatele mają
w tworzeniu polityki. „Angażowanie obywateli w politykę, jednocześnie kreuje lepszą
politykę oraz poprawia jej implementację”447.
Im większa łatwość i swoboda komunikacji w społeczeństwie, tym większa
mobilność i zaangażowanie społeczne. Chodzi zarówno o szeroko rozumianą, nawet
pośrednią partycypację (participation), jaki i celowe zaangażowanie (deliberative
involvement) w procesach politycznych, w tym m.in.: planowaniu (planning),
podejmowaniu decyzji (decision-making), kreowaniu polityk (policy-making)448.
Model idealny to model państwa obywatelskiego, zapewniający wszystkim
podmiotom społeczno-gospodarczym odpowiednie warunki do rozwoju. „W państwie
obywatelskim powinna być przestrzegana swego rodzaju społeczna klauzula najwyższego
445
Debiut elektronicznej Rady Ministrów, http://www.wprost.pl/ar/255903/Debiut-Elektronicznej-RadyMinistrow/, (02.08.2011).
446
Szerzej na ten temat zob. D. Mider, Partycypacja polityczna w Internecie, Warszawa 2008.
447
Citizens as partners. Information, consultation and public participation in Policy-making, OECD, Paryż
2001.
448
Zob. T. Horlick-Jones, G. Rowe, J. Walls, Citizen engagement processes as information systems: the role of
knowledge and the concept of translation quality, Public Understanding of Science 2007, nr 16 (259).
203
uprzywilejowania, to znaczy każdemu powinny być zapewnione warunki bezpieczeństwa
i rozwoju nie gorsze, niż innemu obywatelowi (…) Podstawą i siłą państwa
obywatelskiego jest odpowiedzialność obywateli za własne państwo. Państwo
obywatelskie tworzy warunki polityczne, prawne, organizacyjne, ekonomiczne
i informacyjne, dzięki którym obywatele poczuwają się do odpowiedzialności za państwo
i mogą efektywnie realizować tę odpowiedzialność”449.
W raporcie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: „Nowoczesna infrastruktura
informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego” udowadnia się
tezę zawartą w tytule dokumentu. „Aktywna polityka informacyjna państwa sprzyjająca
rozwojowi społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy charakteryzuje
się tym, że państwo poprzez swoje organy aktywnie tworzy, rozwija i w niezbędnym
zakresie zarządza infrastrukturalnymi zasobami i systemami informacyjnymi
społeczeństwa i gospodarki. Jej celem powinno być zapewnienie obywatelom
i podmiotom społeczno - gospodarczym pełnego bezpieczeństwa informacyjnego. Pod
tym pojęciem rozumiem sytuację, w której każdy obywatel i podmiot społeczno –
gospodarczy może łatwo uzyskać i wykorzystać informacje niezbędne do jego
funkcjonowania w społeczeństwie, państwie i gospodarce”450. Inny dokument, Rządowa
strategia Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego w Polsce do roku 2013, w tzw.
obszarze Człowiek ustanawia priorytet nr 5, którego celem jest zwiększenie aktywności
społecznej, kulturalnej i politycznej Polaków poprzez wykorzystanie technologii
informacyjnych i komunikacyjnych451. W dokumencie podkreśla się, iż „świadomość
obywateli, że mają rzeczywisty wpływ na losy kraju, a także swobodę kontaktowania się
z lokalnymi oraz globalnymi społecznościami, zachęci ich do aktywnego uczestnictwa we
współtworzeniu społeczeństwa informacyjnego”452.
Zaangażowanie i udział obywateli w procesie policy-making, jako wartość sama
w sobie, jest również wyrażona i wpisywana w szeroką koncepcję good governance,
integrującą ze sobą wszelkiego typu czynniki pozytywnie korelujące z jakością
zarządzania publicznego. Dostrzega się w tym zakresie ogólnoświatową poprawę.
W raporcie OECD, zwraca się uwagę na element kooperacji. „Relacje władza-obywatel to
fundament zasady good governance. Kontekst, w jakim odbywa się interakcja między
rządami krajowymi o obywatelami, jest niezwykle złożony. Decyzje polityczne zapadają
na różnych poziomach zarządzania. Rozstrzygnięcia spraw wymagają kooperacji
i porozumienia na poziomie regionów, krajów oraz przestrzeni międzynarodowej.
Nowoczesna technologia komunikacyjna wzmocniła tą współzależność. Mierząc się
z takim poziomem skomplikowania, dostrzegana utrata wpływu na decyzje jest przez
wielu interpretowana, jako deficyt demokracji. Mając to na uwadze, poszczególne rządy
449
Nowoczesna infrastruktura informacyjna podstawą taniego i przyjaznego państwa obywatelskiego – Program
reformy infrastruktury informacyjnej państwa i strategii informatyzacji sektora publicznego, MSWiA,
Warszawa 2005 r., www.msw.gov.pl/download.php?s=1&id=2419, s. 7.
450
Tamże, s. 12-13.
451
Por. B. S. Krueger, Government Surveillance and Political Participation on the Internet, Social Science
Computer Review 2005, nr. 23 (439).
204
dostrzegają, że nie będą w stanie prowadzić efektywnej polityki, bez wsparcia ze strony
obywateli. Dlatego też, rządy poszukują nowych, ulepszonych modeli i podejść do kwestii
informowania, konsultowania i angażowania obywateli w proces policy-making”453.
W raporcie wskazuje się na konkretne przykłady działań informacyjnych, których
rezultatem było, po pierwsze wzmożone zaangażowanie obywatelskie, po drugie lepszy
wspólny efekt końcowy, czyli poprawa sytuacji w danej przestrzeni społecznej. Operując
na przykładach wskazuje się m.in. na następujące przedsięwzięcia:
 inicjatywa konsultowania polityki zdrowotnej w Kanadzie (Consulting on health
policy in Canada);
 zaangażowanie obywateli w reformę duńskiego systemu opieki zdrowotnej
(Engaging citizens in the Danish health care sector);
 włączenie samych zainteresowanych do kształtowania polityki zwalczania
ubóstwa i wykluczenia społecznego we Flandrii (Engaging the poor in policymaking on poverty and social exclusion in Flanders – Belgium);
 konferencje uzgodnieniowe na temat żywności genetycznie modyfikowanej
w Norwegii (Using consensus conferences on genetically modified food in
Norway);
 konsultacje w sprawie domów komunalnych we Francji (Information and
consultation in the field of social housing in France).
Rozwiązywanie problemów społecznych, czy ekonomicznych jest coraz mniej
możliwe bez zaangażowania zainteresowanych obywateli. Być może nie jest tak, że
dzisiejszym obywatelom, bardziej zależy na sprawach publicznych, niż ich poprzednikom.
Z pewnością jednak mają lepsze narzędzia eksplorowania rzeczywistości454. Posiadanie
instrumentów komunikacji pozwala, nie tylko na artykułowanie swoich poglądów
w konkretnej sprawie, ale przede wszystkim na współkształtowanie losów tej sprawy.
Z pewnością nie każdy człowiek, z samego faktu dysponowania takimi możliwościami,
staje się obywatelem partycypującym. Na pewno jednak, stymulowana informacyjnie,
średnia społeczna implikuje stały przyrost zjawiska social engagement.
452
Strategia Rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013, MSWiA, grudzień 2008,
http://www.mswia.gov.pl/strategia/, (16.12.2011).
453
Citizens as partners. Information, consultation and public participation in Policy-making, OECD, Paryż
2001.
454
Por. E. Quintelier, S. Vissers, The Effect of Internet Use on Political Participation: An Analysis of Survey
Results for 16-Year-Olds in Belgium, Social Science Computer Review 2008, nr 26 (411).
205
4. RELACJE INFORMACYJNE – KIERUNEK PAŃSTWO
4.1. Pozyskiwanie i zarządzanie informacja jako podstawa wykonywania funkcji
publicznych
Istotą decydowania, w tym decydowania politycznego, jest dokonywanie wyborów
spośród dostępnych alternatyw. Dlatego też informacja jest immanentnym elementem
tego procesu. Jej pozyskiwanie oraz zarządzanie nią ma fundamentalne znaczenie dla
wykonywania funkcji publicznych, i to bez względu na to czy decydent ma charakter
indywidualny (personalny), zbiorowy (kolegialny), formalno-instytucjonalny czy luźny.
Sytuacja decyzyjna, o czym już była mowa, jest momentem w czasie i przestrzeni,
który wymaga zidentyfikowania problemu. Umiejętne jego zlokalizowanie i opisanie jest
warunkiem sine qua non dla późniejszych rozstrzygnięć. Proces ten odbywa się, przede
wszystkim, w oparciu o instrumentarium informacyjno-poznawcze, narzędzia analityczne,
wreszcie możliwości i środki decyzyjne. Na każdym z tych etapów, ponownie informacja
jest elementem kluczowym.
Polityczny proces decyzyjny jest zjawiskiem zróżnicowanym i zależy od bardzo
wielu czynników. Na przestrzeń decyzyjną wpływają takie zmienne, jak: uwarunkowania
logistyczne, prawne, ograniczenia ekonomiczne, grupowość, terminowość, praktyczność,
funkcjonalność, efektywność, tradycja, etyka, publiczny odbiór i wiele innych. Niektóre
elementy są w zasięgu świadomości podmiotu decyzyjnego, inne pozostają
nieuświadomione. Istotne znaczenie odgrywa charakter przestrzeni publicznej w jakiej
dochodzi do procesów decyzyjnych, w tym w szczególności forma ustroju politycznego.
Trzeba zauważyć, że w państwie niedemokratycznym działania w tej sferze to przede
wszystkim instrument utrzymania władzy, w państwie demokratycznym to podstawa
generowania decyzji wysokiej jakości.
W państwie demokratycznym sferę publiczną wyznaczają przywileje obywatelskie.
Pierwotnym podmiotem decydowania jest społeczeństwo (naród – jak podaje Konstytucja
RP). W tym zakresie to wszyscy uczestnicy tej przestrzeni podejmują decyzję polityczne.
W państwach niedemokratycznych dostęp do przestrzeni publicznej jest reglamentowany.
Oczekiwania decyzyjne, o ile nie są zbieżne z intencją instytucjonalnie rozumianych
ośrodków władzy, są marginalizowane, a w skrajnych przypadkach eliminowane. Decyzje
nie zapadają kolektywnie lecz arbitralnie. Aby zapobiec pozorności wspólnotowospołecznego procesu decyzyjnego, w porządkach demokratycznych ścieżki decyzyjne są
stypizowane regułami formalno-prawnymi. W złożonych strukturach państwa, decyzja
przechodzi przez szereg kolejnych, formalnych etapów
konsultacyjnych
i uzgodnieniowych. Organy państwa, realizowane polityki, władza, administracja
publiczna, sądownictwo, media, wreszcie tzw. trzeci sektor, to przejawy i rezultat
206
systemowej organizacji społeczeństwa w przestrzeni publicznej. W tym sensie, należy
dostrzec, że instytucjonalne systemy decyzyjne w państwach demokratycznych pozostają
we wzajemnych relacjach z otoczeniem. Dwustronne oddziaływanie koryguje zamierzenia
decyzyjne całego systemu. Ścieżka cywilizacyjna jest rezultatem ścierających się sił.
W zależności od charakteru państwa opisywany system decyzyjny różni się
poziomem otwartości. Każdy racjonalny proces, bez względu na to w jakich warunkach
politycznych, społecznych czy ekonomicznych zachodzi, łączy jedna wspólna cecha –
dążność do osiągnięcia maksymalnego, zakładanego w decyzji celu. W państwach
demokratycznych na pierwszy plan wyraźnie wysuwa się jednak dążność do konsensusu,
szukanie spójności, wspólnych punktów. W przestrzeni decyzyjnej mamy bowiem do
czynienia z wymogiem konsultowania przygotowanego rozstrzygnięcia z różnymi
partnerami (aktorami) przestrzeni publicznej, zarówno publicznymi, jak i społecznymi.
Aby ten konsensus osiągnąć państwo szuka i pozyskuje informacje za pomocą
najróżniejszych form i narzędzi. Przetwarza informacje w ramach konsultacji, dyskusji
publicznych, ksiąg projektów i itp. Położenie większego nacisku na dyskurs
i horyzontalne zasięganie opinii różnych podmiotów i środowisk wynika ze zmiany
uwarunkowań informacyjnych. Zmieniły się potrzeby obywatela informacyjnego, co już
było przywoływane. Nadto, bardziej skomplikowane otoczenie wymusiło presję
posiadania coraz większej ilości danych, niezbędnych do aktywnego poruszania się po
przestrzeni publicznej.
Nowoczesne państwa demokratyczne dostrzegły pozytywną korelację pomiędzy
dostarczaniem niezbędnych informacji na poziom obywatela, a korzystaniem z potencjału
jakim obywatel dysponuje i jaki może wnieść do przestrzeni wspólnego rozwoju. Sprytna
władza to władza kooperatywna. Relacje państwo-obywatel tracą cechy hierarchicznowładcze. W miejsce rozkazów wchodzą różnorakie układy interakcyjne.
Józef Oleński podkreśla regulacyjne zastosowanie polityki informacyjnej - wręcz jej
misyjny wydźwięk. „Polityka informacyjna państwa i organizacji międzynarodowych,
cele tej polityki i sposób jej uprawniania, współdecydują – obok innych czynników
politycznych – o rozwoju społecznym i ekonomicznym społeczeństw. O rozwoju
decyduje więc model społecznego ładu informacyjnego, jaki realizują władze
i administracja państwa, w szczególności zaś następujące jego atrybuty:
1. rzeczywista hierarchia społecznych funkcji informacji realizowana przez organy
państwa,
2. zakres wzajemnych praw i obowiązków informacyjnych obywateli, jednostek
organizacyjnych, organów państwa i organizacji międzynarodowych oraz sposób
ich realizacji w praktyce,
3. zakres i sposób realizacji ekonomicznych funkcji informacji przez państwo,
4. asymetria informacyjna między obywatelami, jednostkami organizacyjnymi
i organami państwa, skutki wynikającej z tej luki informacyjnej oraz polityka
państwa w odniesieniu do luki informacyjnej,
5. polityka państwa w dziedzinie kontroli jakości informacji,
207
6. polityka państwa w dziedzinie tworzenia i rozwoju infrastruktury informacyjnej
społeczeństwa i gospodarki”455.
Oleński twierdzi, że informacja w przestrzeni publicznej spełnia pięć podstawowych
funkcji społecznych: odwzorowania rzeczywistości, tworzenia zasobów wiedzy,
podejmowania decyzji, sterowania i konsumpcji. Rolą państwa jest takie dobieranie
i sterowanie środkami informacyjnymi, by optymalnie móc zapewnić możliwie
największą użyteczność.
W tym zakresie, państwo winno określać hierarchię funkcji informacji. „Na
przykład, państwo może zapewnić priorytet funkcji odwzorowania rzeczywistości
wprowadzając sankcje prawne za przekazywanie lub upowszechnianie informacji
fałszywych, nakazując wyraźne zaznaczanie faktu, że dana informacja nie odwzorowuje
rzetelnie rzeczywistości (np. reklama, fikcja literacka)”456.
Najważniejszą funkcją polityki informacyjnej jest niwelowanie asymetrii
informacyjnej, to jest różnicy miedzy ilością i jakością informacji potrzebnej
w przestrzeni publicznej, a tą w niej faktycznie występującą. „Asymetria informacyjna
występuje w relacjach: (a) państwo - obywatel, (b) państwo - podmiot gospodarczy lub
organizacja społeczna, (c) obywatel - podmiot gospodarczy lub społeczny. Kryterium
asymetrii informacyjnej dotyczy oceny, czy władze państwowe przekazują obywatelom
jako wyborcom, podatnikom, podmiotom ubezpieczenia społecznego, rynku pracy,
ochrony zdrowia, edukacji, bezpieczeństwa, pełną i rzetelną informację, jaką dysponują,
a jaka jest im potrzebna do działalności i funkcjonowania. Czy przedsiębiorstwa
i organizacje społeczne mają dostęp do pełnej informacji o określonych przez prawo
i decyzje administracyjne prawach, obowiązkach, normach. Jaki zakres informacji jest
generowany przez organy państwa ad hoc (np. decyzje uznaniowe), jaki zakres informacji
nie jest udostępniany (np. prawo powielaczowe)”457. Brak asymetrii informacyjnej
wywołuje efekt luki informacyjnej, czyli sytuacji, w której pojawia się deficyt informacji
niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania społecznego i ekonomicznego w danym
państwie.
Chodzi zatem nie tylko o udostępnianie, ale również pozyskiwanie i pobieranie
informacji. Informowanie ma zatem na celu wyposażenie obywatela w określony zasób
danych potrzebnych mu do realizowania jego funkcji w systemie. Chodzi o to, że lepiej
radzący sobie obywatel przyczynia się do pomyślności ogółu (np. nie obciąża kasy
zasiłkowej) i wysyła z powrotem lepszy jakościowo pakiet informacji zwrotnych do sfery
publicznej, skąd różne instytucje państwowe zajmują się ich zbieraniem w celu agregacji
danych niezbędnych dla podejmowania tzw. decyzji o wysokich parametrach
jakościowych – clou całego procesu decyzyjnego w nowoczesnych państwach. Trzonem
owego systemu są dwustronne relacje państwo-obywatel, które przede wszystkim należy
455
J. Oleński, Informacyjne determinanty i implikacje procesów globalizacji we współczesnej gospodarce,
files.pwi.edu.pl/files/olen.doc, (04.12.2011).
456
Tamże.
457
Tamże.
208
rozumieć i traktować w kategoriach relacji informacyjnych, będących przedmiotem
rozważań niniejszej pracy.
I tak decydowanie polityczne to przede wszystkim relacje a ich kwintesencją są
relacje informacyjne. W poprzednim rozdziale zasygnalizowane zostały kanały transmisji
informacji w kierunku obywatela; w tym czytelnik odnajdzie kilka przykładów
przepływów informacyjnych w stronę państwa. Różne (jawne, niejawne), przekrojowo
dobrane, i tak stanowią tylko niewielka egzemplifikację wręcz nieograniczonej przestrzeni
form tych interakcji. Cel jednak musi być spełniony. Chodzi o wskazanie konkretnych
punktów informacyjnych przepływów oraz form ich ewolucji.
Nie można jednak zapomnieć, że tylko w skrajnych przypadkach relacje te mają
formę jednokierunkowych przepływów. Należy zdawać sobie sprawę, że relacje
informacyjne przedstawione w pracy (państwo-obywatel), i ich świadoma koncentracja,
nie wyczerpuje całego katalogu relacji w przestrzeni publicznej. Równie istotna jest sfera
przepływów informacyjnych zarówno pomiędzy podmiotami (organy, instytucje, agencje)
publicznymi (np. w relacjach decydenci – służby specjalne, egzekutywa – legislatywa),
jak również na poziomie relacji między samymi obywatelami (np. namawiającymi się
w Internecie do udziału w jakimś zbiorowym akcie protestu). Nowy paradygmat
uwarunkowań informacyjnych powoduje, że zmiana jakościowa w odniesieniu do tych
przepływów dotyczy każdego układu relacyjnego. Jak podkreśla Grzegorz Rydlewski
miejsce porządków hierarchicznych i scentralizowanych stopniowo zajmują układy
w znacznym stopniu zdecentralizowane, o charakterze policentrycznym, kształtowane
w relacjach informacyjno-sieciowych. Model imperatywnego decydowania w przestrzeni
publicznej jest wypierany przez model decydowania interaktywnego, połączonego
z zarządzaniem uczestniczącym458.
4.2. Jawne metody pozyskiwania informacji przez podmioty publiczne
4.2.1. Stosunki bezpośrednie i pośrednie – dystynkcja
Tryb jawnego przypływu informacji od obywateli do szeroko pojętego sektora
państwowego jest najbardziej powszechnym i popularnym sposobem zawierania tego typu
„transakcji”. Jakakolwiek czynność, nawet podświadoma, ale zmaterializowana, której
efektem jest przepływ choćby niewielkiej cząstki informacyjnej przekłada się na
powiększenie zbioru danych docierających do sektora publicznego. Ten kierunek
fluktuacji danych jest, po pierwsze wpisany w normalną codzienność kontaktów
wynikających z konieczności wspólnego funkcjonowania w tej samej przestrzeni, po
drugie odbywa się przy wykorzystaniu najróżniejszych środków, narzędzi i metod, po
trzecie trwa nieustannie i nieprzerwanie.
Dotarcie jakiejkolwiek wiązki danych o określonej wielkości w stronę do wewnątrz
sektora administracyjno-państwowego należy traktować jako zmaterializowanie się
458
Zob. Decydowanie publiczne, red. G. Rydlewski, Warszawa 2011, s. 13-69.
209
procesu pozyskiwania informacji. Proces transmisji informacji pomiędzy władzą
a obywatelem może mieć dwojaki charakter: bezpośredni bądź pośredni. Przykładem tego
drugiego jest udział szeroko rozumianych mass mediów. Media, z racji swych cech
charakterystycznych i interesów, choć odgrywają ogromną rolę w kształtowaniu kontaktu
między obywatelem a państwem, to jednocześnie realizują także własne potrzeby, co
w terminologii cybernetycznej traktowane byłoby na równi z zakłóceniem komunikatu.
Przede wszystkim mają możliwość modyfikowania pierwotnej treści przekazu.
Bezpośrednie kontakty informacyjne na linii obywatel-państwo odbywające się poza
mass-mediami bądź bez ich aktywnego udziału są nadal od nich uzależnione. Oznacza to,
że nawet kontakt bezpośredni obywatela z państwem, pozostaje pod silnym wpływem
czynników masowego przekazu.
Różne media, z uwagi na strukturę właścicielską mają interesy, które są mniej lub
bardziej zbieżne z interesem ogółu. Amerykański badacz procesów komunikowania się
w państwach demokratycznych, Herbert Schiller, w pracy o wymownym tytule: Sternicy
świadomości, pisał przekornie: „To, że środki masowe są niemal bez wyjątku
przedsiębiorstwami handlowymi czerpiącymi dochody ze sprzedaży czasu lub miejsca nie
nastręcza – jak się zdaje – problemów tym, którzy bronią idei obiektywizmu i uczciwości
działalności informacyjnej”459. Nie da się ukryć, że media ulegają tym samym słabościom,
którym ulega zarówno władza, jak i obywatele.
O roli koncernów medialnych w publicznym obiegu informacyjnym pisał również
Jan Michałowski, który zwrócił uwagę m.in. na dwie kwestie. Po pierwsze zjawisko
tabloidyzacji460, po drugie uwarunkowania koncentracji akcjonariatu medialnego.
Michałowski już w połowie lat osiemdziesiątych podkreślał, że światową opinię publiczną
kształtuje de facto kilka potężnych trustów o znaczeniu globalnym: „W sytuacji, kiedy
cała informacja została podporządkowana prawom rynku, jej wartość w kształtowaniu
osobowości człowieka drastycznie zmalała. Istotne treści informacji całkowicie zastąpiła
tania rozrywka o wartościach budzących co najmniej duże wątpliwości. Dostawcy
informacji, chcąc ją zdobyć, jak każdy producent swój towar, uruchamiają całą olbrzymią
machinę reklamy, dbając przy tym wyłącznie o własne interesy i nie licząc się z istotnymi
potrzebami społecznymi. Opisywany proces stał się możliwy, dlatego że olbrzymie
koncerny czy nawet trusty opanowały całkowicie rynek prasowy oraz wykupiły większość
459
H.I. Schiller, Sternicy świadomości, Kraków 1976, s. 26-27.
Słynne słuchowisko radiowe Orsona Wellesa „Wojna Światów” z roku 1938, będące perfekcyjną adaptacją
dzieła H. G. Wellsa pod tym samym tytułem, okazało się na tyle realistyczne, że spowodowało powszechną
panikę wśród słuchaczy. Zdano sobie wówczas sprawę z siły oddziaływania mass mediów na społeczeństwo.
Zrozumiano, jak cienka jest granica między informacją a rozrywką przekazywaną w mediach. Zmiana nadeszła
wraz z Internetem. Rewolucja informacyjna silne piętno odcisnęła również na mediach i ich roli w kształtowaniu
postaw obywatelskich i dostarczaniu informacji o państwie. Do niedawna to właśnie mass media były niemal
jedynym pośrednikiem informacyjnym pomiędzy obywatelem a państwem. Teraz rola mediów
nieelektronicznych uległa wyraźnemu skurczeniu. Większość tytułów prasowych czy kanałów telewizyjnych
szybko przeniosła się do Internetu. Rewolucja informacyjna przyczyniła się także do powstania zjawiska
tabloidyzaji informacji i tzw. infotainmentu (zabawianie informacją). Większość komunikatów to
bezwartościowe odpady albo tania sensacja. Rzetelna informacja przestaje być celem, do którego się dąży. Jej
rolę sprowadza się do poziomu narzędzia do osiągnięcia celu, jakim jest rozrywka. Szerzej na ten temat zob.
G. Rydlewski, Rządzenie w świecie megazmian, Warszawa 2009.
460
210
udziałów w radiu i telewizji. Mimo istnienia pozornie bardzo wielu stacji nadawczych
(np. w USA 700 stacji telewizyjnych i 6700 radiowych) oraz setek czasopism
i dzienników wybór jest właściwie niewielki. Całością bowiem programu steruje kilka
monopoli, które oferują tylko jedną wersję każdego wydarzenia, mianowicie własną.
Warto przypomnieć, iż wielkie sieci telewizyjno-radiowe ABC, CBS i NBC/RSA mają
wpływ w ponad 80% krajów świata, dokąd przekazują bezpośrednio własne filmy
i audycje, a ponadto posiadają udziały w miejscowych stacjach radiowo-telewizyjnych.
(…) W brytyjskim raporcie o publikatorach pt. Naród i środki masowego przekazu
stwierdzono, że kilka trustów opanowało rynek prasowy (3 trusty sprzedają 80% ogółu
nakładów dzienników brytyjskich). (…) W RFN znany koncern Springera opanował
przemysł prasowy prawie w 70%. We Francji przeważająca większość dzienników
uzależniona jest od przedsiębiorstwa Hersanta”461.
Jak wiadomo, w kilka lat po powyższej diagnozie, koncern Springera w dużej
mierze zdominował rynek prasowy w Polsce, a Silvio Berlusconi stał się monopolistą na
rynku komercyjnej telewizji we Włoszech, co wyniosło go na stanowisko premiera tego
państwa462.
W „zmediatyzowanym” świecie, zarówno obywatele jak i sektor publiczny, swój
obraz rzeczywistości uzyskują głównie (ale nie całkowicie) dzięki mediom. Media
kształtując komunikat tworzą rzeczywistość. Oznacza to, że każdy z czynników na drodze
wymiany informacji wykrzywia, swoistą siłą grawitacji, trajektorię treści komunikatu. Dla
przykładu, media mogą zainicjować debatę na określony temat, która dalej może być
kontynuowana na poziomie relacji bezpośrednich. Sytuacja może przedstawiać się
dokładnie odwrotnie. Charakter bądź przedmiot kontaktów bezpośrednich rzutuje na
debatę, która dalej toczyć się może na łamach mediów.
W zależności od sytuacji, media są w stanie wywoływać sygnał, podnosić jego
intensywność, poprawiać jakość, wyciszać bądź ignorować wspomniany impuls. Media są
kluczowym elementem systemu obiegu informacji. Należy przy tym zwrócić uwagę na
fakt, że każdemu z podmiotów w systemie demokratycznym pozycja nie jest przypisana
na stałe. W warunkach demokracji normalne jest przemieszczanie się między sferą władzy
i sferą obywatelską, zaś w sytuacji umacniania się w przestrzeni publicznej władzy
partycypacyjnej ostry podział na podlegających władzy i uczestniczących w jej
wykonywaniu traci na znaczeniu, a w dużej mierze traci wręcz swoje podstawy.
Decyduje o tym fundamentalna zasada równości. Media są jednocześnie obywatelem
i władzą; z kolei obywatel władzą i mediami, a władza obywatelem i mediami.
Dotychczas, to koncerny medialne dysponowały monopolem na dostarczanie
informacji, a tym samym kształtowanie komunikatu. Tymczasem Internet pozwolił na
uniezależnienie się od pośrednictwa mediów w tym zakresie. To był ten moment
dziejowy, od którego można realnie mówić o bezpośrednim kształtowaniu się relacji
461
J. Michałowski, Obieg informacji w podzielonym świecie. Uwarunkowania prawno-polityczne, Warszawa
1986, s. 20-22. Autor wspomina także o koncernie Arabia American Oil Company (ARAMCO), który posiadał
w Arabii Saudyjskiej stację telewizyjną, nadającą sygnał w kilkunastu językach świata na cały Bliski Wschód program przesyłany bezpośrednio ze Stanów Zjednoczonych.
462
Szerzej zob. Media a integracja europejska, red. T. Sasińska-Klas, A. Hess, Kraków 2004.
211
informacyjnych między obywatelem a jednostką na dużą skalę. Jak słusznie zaznacza
Władysław Szostak, „Internet stwarza możliwość porozumiewania się polityków bez
pośredników, w tym w szczególności bez pośrednictwa dziennikarzy i mediów. Z jednej
strony – polityk może w pełni się wypowiedzieć, bez groźby okrojenia przekazu lub
towarzyszącemu przekazowi komentarza, często uprzedzającego odbiorcę. Z drugiej –
polityk nie może zrzucić na pośredników odpowiedzialności za treść przekazu. Uwaga ta
dotyczy wszystkich uczestników komunikacji sieciowej”463.
Zarówno władza, mass media, jak i obywatele razem znaleźli się w przestrzeni
sieciowo-informacyjnej rzeczywistości, wraz z tego tytułu wynikającymi
konsekwencjami. To prawda, że stare koncerny medialne przeniosły się do Internetu.
Specyfika elektronicznego świata, inicjująca pluralizm na nieznaną dotąd w przeszłości
skalę i wprowadzająca komunikację interaktywną, wymusiła gigantyczne zmiany również
w tej sferze. Niegdyś jednostka mogła kupić gazetę, przeczytać artykuł i w głębi duszy się
z nim zgodzić bądź nie zgodzić. Teraz może wywołać informacyjne tsunami. Do
niedawna informacja miała swoją wyraźną etykietę, można ją było przyporządkować do
źródła. Współcześnie, informacja wprowadzona w elektroniczny eter, traci swoją etykietę
i się autonomizuje. Wszystko przypomina efekt kuli śnieżnej. Media, dotychczasowe
królestwo i ośrodek pełnego panowania nad informacją, w dużym stopniu stały się jej
zakładnikiem. Zmiany są wyraźne464. Dotychczasowa amerykanizacja kultury światowej
to nic innego jak mediatyzacja wspomnianej kultury. Zachodnie media uniformizowały
świat na swój kształt i obraz. I choć ten proces stale trwa, to przestaje być dominujący.
Internet, produkt tej kultury, ze względu na swoją specyfikę, odwraca tendencję,
relatywizując dotychczasowe kanony. Moc oddziaływania i kształtowania otoczenia przez
media, wyraźnie maleje. Wolna informacja obala nawet najsolidniejsze konstrukcje.
Informacja dysponuje własnymi, niezależnymi kanałami pozwalającymi
bezpośrednio krążyć w sferze publicznej. Na linii obywatel – państwo przepływa
najrozmaitszymi kanałami transmisji. Dzięki digitalizacji, kontakt jest zdecydowanie
częstszy, dużo bardziej zróżnicowany i w coraz większym stopniu bezpośredni.
Pośrednictwo w przekazywaniu informacji odgrywa coraz mniejsze znaczenie. Przepływ
informacji to proces, który trwa nieprzerwanie w obu kierunkach. Niezwykle trudno
wskazać punkt wyjściowy. Docierający przekaz zainicjowany przez jedną ze stron
wywołuje reakcję, która jako kolejny bodziec rodzi łańcuch następstw.
Jakakolwiek czynność z pogranicza przestrzeni państwowej i obywatelskiej niesie
w sobie informacyjny wymiar. Bezpośredni kontakt informacyjny może być
sformalizowany lub odbywać się poza przypadkami prawnie stypizowanymi. Informacja
dociera najczęściej w wyniku nieprzymuszonej aktywności obywatelskiej. Dobrowolnie
wytworzone przez obywateli listy, interwencje, donosy, wyrazy poparcia, czy
jakiekolwiek inne przekazy danych są tego przykładem. Przypadki sformalizowane, to
z kolei wszystkie sytuacje przewidziane przepisami, w których albo obywatel jest
463
W. Szostak, op. cit., s. 149.
Na temat zmian w systemach medialnych szerzej zob. A. Jaskiernia, Publiczne media elektroniczne
w Europie, Warszawa 2006.
464
212
zobligowany do ujawnienia wskazanych w przepisach informacji, albo na organ
państwowy jest nałożony prawny obowiązek poszukiwania określonych danych.
Obywatel poddany jest administracyjnemu przymusowi w wielu różnych sytuacjach
życiowo-prawnych. Podłoże tych sytuacji może być różne. Chęć zaewidencjonowania
działalności gospodarczej, zarejestrowania kupionego samochodu, wybudowania budynku
mieszkalnego, konieczność wizyty w szpitalu, składanie zeznań na Policji, staranie się
o pracę w sektorze budżetowym, legalne posiadanie psa, złożenie deklaracji podatkowej,
sprzedaż alkoholu, wykonywanie zawodu detektywa, ubieganie się o rentę czy emeryturę
- to niewielki przegląd przykładów obrazujących spektrum okoliczności w tym zakresie.
Nie sposób ujawnić wszystkich przypadków, w ramach których dochodzi do
przekazania informacji, szczególnie w aspekcie kontaktów pozaprawnych. Z oczywistych
względów, nie chodzi zatem o to, aby enumeratywnie wskazywać wszystkie formy
aktywności, zarówno organów państwowych, jak i obywateli, których rezultatem jest
przekazanie informacji. Celem jest ukazanie, w szczególności w oparciu o przykłady
prawnie regulowanych przekazów informacyjnych, rysującego się trendu. Tendencji
ujawniającej coraz większą zachłanność sektora państwowego w zakresie pozyskiwania
nowych danych. Wyrazem tego jest, zarówno ilość kolejnych, nowych narzędzi
zdobywania informacji, jak i ich pojemność.
4.2.1. Stosunki administracyjne
Rejestry i ewidencje
Nowoczesne państwa podjęły starania stworzenia zinformatyzowanych baz danych,
gromadzących określone zasoby na potrzeby władzy. Z czasem, narzędzia te stały się
doskonałym instrumentem pozyskiwania i przechowywania informacji o obywatelach.
Ustawodawca zaczął tworzyć coraz to nowe zbiory danych, ukrywając je pod
kryptonimem ewidencji bądź rejestrów państwowych. Ich funkcjonowanie uzasadniał
koniecznością realizowania zadań publicznych, które nomen omen sam określał. Kolejne
akty prawne nakładały na poszczególne agendy państwowe obowiązek ewidencjonowania
i przechowywania najrozmaitszych informacji. W rezultacie, tylko w Polsce mamy do
czynienia z tysiącami różnorakich list, zbiorów, ewidencji, czy wykazów. Nadto, niemal
każdy nowy akt prawny przewiduje konieczność gromadzenia kolejnego typu informacji.
Warto odwołać się w tym zakresie do kilku przykładów. Nawet zorientowany
czytelnik z pewnością nie zdaje sobie sprawy ze skali zjawiska. W Polsce łącznie jest
kilkaset różnego rodzaju rejestrów, np.: Rejestr zwierząt laboratoryjnych465, Rejestr
zwierząt gospodarskich oznakowanych466, Rejestr związków powiatów467, Rejestr
465
Podstawa prawna: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 106,
poz. 1002 z późn. zm.).
466
Podstawa prawna: ustawa z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2004r.
Nr 91, poz. 872); rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2004 r. w sprawie szczegółowego
zakresu danych zamieszczanych w rejestrze koniowatych (Dz.U. z 2004r. Nr 122, poz. 1280); rozporządzenie
213
związków grup producentów rolnych468, Rejestr złożonych wniosków i decyzji w zakresie
repatriacji469, Rejestr zezwoleń na uprawę maku lub konopi włóknistych oraz Rejestr
producentów, importerów i innych podmiotów wprowadzających do obrotu prekursory
grupy IIA-R470, Rejestr zezwoleń na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej471, Rejestr
zbiorów danych osobowych472, Rejestr zawierający informacje o terenach, na których
stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem
obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę473, Rejestr zarządców
nieruchomości474, Rejestr zachorowań na choroby zakaźne475, Rejestr zakazów wstępu na
imprezy masowe476, Rejestr wywozu za granicę i tranzytu przez terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej produktów genetycznie modyfikowanych477, Rejestr wydanych
zezwoleń na organizowanie imprez turystycznych478, Rejestr usług medycznych479,
Rejestr statków rybackich480, Rejestr rzeczoznawców majątkowych481, Rejestr uczelni
niepaństwowych482, Rejestr pomników przyrody483, Rejestr osób uprawnionych do
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych
zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz.U. z 2004r. Nr 152, poz. 1605).
467
Podstawa prawna: ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142,
poz. 1592 z późn. zm.); rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2001 r.
w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. 2001r.
Nr 131, poz. 1472).
468
Podstawa prawna: ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz
o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2000r. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.).
469
Podstawa prawna: ustawa z 28 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o repatriacji (Dz.U. z 2003r. Nr 175,
poz. 1691).
470
Podstawa prawna: ustawa z 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2003r.
Nr 24, poz. 198 z późn. zm.).
471
Podstawa prawna: ustawa z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 53,
poz. 533 z późn. zm.).
472
Podstawa prawna: ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002r.
Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).
473
Podstawa prawna: ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001r. Nr 62, poz. 627
z późn. zm.).
474
Podstawa prawna: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r.
Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
475
Podstawa prawna: ustawa z 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. z 2001r. Nr 126,
poz. 1384 z późn. zm.).
476
Podstawa prawna: ustawa z 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U.
z 2001r. Nr 120, poz. 1298 z późn. zm.).
477
Podstawa prawna: ustawa z 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U.
z 2001r. Nr 76, poz. 811 z późn. zm.).
478
Podstawa prawna: ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 223,
poz. 2268 z późn. zm.).
479
Podstawa prawna: ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991r. Nr 91, poz. 08
z późn. zm.).
480
Podstawa prawna: ustawa z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. z 2004r. Nr 62, poz. 574).
481
Podstawa prawna: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r.
Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
482
Podstawa prawna: ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1990r. Nr 65, poz. 385
z późn. zm.), ustawa z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. z 1997r. Nr 96, poz. 590
z późn. zm.) Akt został uchylony 1 września 2005, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 25 stycznia
1991r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz.U. z 1991r. Nr 12, poz. 53).
483
Podstawa prawna: ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
(Dz.U. z 2003r. Nr 203, poz. 1966).
214
wykonywania czynności akwizycyjnych na rzecz otwartych funduszy emerytalnych484
i wiele innych, których dalsze przytaczanie mogłoby być „nadużywaniem cierpliwości”
czytelnika.
Co ciekawe, ustawodawca nie jest przywiązany do nazwy rejestr. Z równą ochotą
tworzy listy. Znów kilka przykładów: Lista tłumaczy przysięgłych i biegłych485, Lista
rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług486, Lista mediatorów w sporach
zbiorowych487, Lista doradców podatkowych488, Lista adwokatów i aplikantów
adwokackich489. Terminologia ustawodawcza nie ogranicza się jednak wyłącznie do
rejestrów i list. Spotkać się można również z księgami czy wykazami. Szczególną
popularnością cieszą się jednak ewidencje490. Gwoli konsekwencji, kilka przykładów:
Ewidencja zaproszeń dla cudzoziemców491, Ewidencja zakładów leczniczych dla
zwierząt492, Ewidencja wydanych patentów motorowodnych i licencji motorowodnych493,
Ewidencja rzeczoznawców samochodowych494, Ewidencja przydomowych oczyszczalni
ścieków i zbiorników bezodpływowych495, Ewidencja podatników496, Ewidencja papierów
wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu497, Ewidencja patentów
484
Podstawa prawna: ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst
jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 159, poz. 1667 z późn. zm.).
485
Podstawa prawna: ustawa z 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001r. Nr 98, poz. 1070
z późn. zm.).
486
Podstawa prawna: ustawa z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 2001r. Nr 4, poz. 25 z późn.
zm.).
487
Podstawa prawna: ustawa z 23 maja 1991 r. o rozwiązaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 1991r. Nr 55,
poz. 236 z późn. zm.).
488
Podstawa prawna: ustawa z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 9,
poz. 86 z późn. zm.).
489
Podstawa prawna: ustawa z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 123,
poz. 1058 z późn. zm.).
490
Profesor Józef Oleński w prezentacji zatytułowanej: „Rejestr publiczny, jako podstawa ładu informacyjnego
państwa”, zaproponował dystynkcję funkcjonalną dla rejestrów i ewidencji. Twierdzi on, że w jednolitym
systemie rejestrów i ewidencji państwowych rejestr powinien być systemem referencyjnym wobec ewidencji.
Oznacza to, że podstawą prawną ustanowienia rejestru winna być ustawa, a w przypadku ewidencji norma
wykonawcza do ustawy (rozporządzanie wydane na podstawie delegacji ustawowej bądź zarządzenie). Nadto,
funkcja rejestru powinna być stanowiąca, konstytuująca i identyfikacyjna. Natomiast w przypadku ewidencji
podstawowe funkcje winny ograniczać się do obsługi procedur i informowania.
491
Podstawa prawna: ustawa z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2003r. Nr 128, poz. 1175 z późn.
zm.).
492
Podstawa prawna: ustawa z 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz.U. z 2004r. Nr 11,
poz. 95).
493
Podstawa prawna: ustawa z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 81, poz.
889 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 1997 r. w sprawie uprawiania żeglarstwa
(Dz.U. z 1997r. Nr 112, poz. 729).
494
Podstawa prawna: ustawa z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 58,
poz. 515 z późn. zm.).
495
Podstawa prawna: ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.
z 1996r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.).
496
Podstawa prawna: ustawa z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników
i płatników (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 269, poz. 2681 z późn. zm.).
497
Podstawa prawna: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartości owymi
(tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 49, poz. 447 z późn. zm.).
215
strzeleckich498, Ewidencja obiektów hotelarskich499, Ewidencja naruszeń stwierdzonych
w wyniku przeprowadzanych kontroli drogowych500, Ewidencja materiałów jądrowych501,
Ewidencja majątku Skarbu Państwa502, Ewidencja dróg i obiektów mostowych, tuneli,
przepustów i promów503, Ewidencja bibliotek wchodzących w skład sieci bibliotecznej504
i wiele innych.
Ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne505 wprowadzono legalną506 definicję rejestru publicznego.
Art. 3 ustawy stanowi, że rejestrem publicznym określa się rejestr, ewidencję, wykaz,
listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone
przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Komentarz do
ustawy, z propozycją własnych definicji, zamieścił Tomasz Stawecki w publikacji:
„Rejestry publiczne. Funkcje instytucji”. Według autora rejestr publiczny jest zbiorem
informacji o osobach, rzeczach lub prawach, który musi spełniać określone warunki i co
najmniej następujące kryteria:
 „utworzenie zgodnie z przepisami prawa obowiązującego, przy czym przepisy te
wyraźnie przewidują co najmniej jego utworzenie, określają kompetencje
rzeczowe i miejscowe organu rejestrowego, reguły formalnoprawne jego
działania oraz obowiązek lub uprawnienie osób fizycznych, osób prawnych lub
innych jednostek organizacyjnych do przedkładania temu organowi określonych
informacji. Legalność rejestru jest też zwykle podstawą przyjęcia zasady
oficjalności, polegającej m.in. na tym, że przepisy prawa ściśle określają, jakie
dokumenty składa się do rejestru, jaką formę prawną te dokumenty powinny
mieć, a z drugiej strony - jakie informacje, w jaki sposób i z jakimi skutkami
uzyskuje się z rejestru. (…);
 prowadzenie przez organ rejestrowy o charakterze publicznym, czyli organ
władzy państwowej (rządowej lub sądowniczej) lub organ samorządu
terytorialnego, utworzony zgodnie z przepisami Konstytucji i innych ustaw, albo
inny podmiot wykonujący tzw. funkcje zlecone administracji. (…);
498
Podstawa prawna: ustawa z 18 stycznia 1 996 r. o kulturze fizycznej (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 81,
poz. 889 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z 27 listopada 2001 r. w sprawie uprawiania sportów
o charakterze strzeleckim (Dz.U. z 2001r. Nr 141, poz. 1586).
499
Podstawa prawna: ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 223,
poz. 2268 z późn. zm.).
500
Podstawa prawna: ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088
z późn. zm.).
501
Podstawa prawna: ustawa z 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 161,
poz. 1689 z późn. zm.).
502
Podstawa prawna: ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi
Państwa (Dz.U. z 1996r. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.).
503
Podstawa prawna: ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 204,
poz. 2086 z późn. zm.).
504
Podstawa prawna: ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 1997r. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.).
505
Dz. U. z 2005r. Nr 64 poz. 565.
506
Warto mieć na uwadze, że uwarunkowania rejestrów informacyjnych można rozpatrywać z wielu punktów
widzenia, w tym m.in. z teleinformatycznego, prawnego, socjologicznego czy choćby statystycznego.
216
 przyjęcie, utrwalenie, a następnie ujawnienie określonych informacji następuje,
co do zasady, w wyniku podjęcia przez organ rejestrowy decyzji odnoszącej się
do określonych faktów lub osób ujawnianych w rejestrze. Decyzja ta (np.
orzeczenie sądu, decyzja administracyjna) prowadzi do zarejestrowania, chociaż
nie przesądzamy w tym miejscu, czy będzie ono polegało na rzeczywistym
wniesieniu określonej treści do ksiąg lub kart rejestrowych bądź odpowiednich
baz danych, czy też tylko na przyjęciu dokumentów i ich wpisaniu do repertorium
lub indeksu. Decyzja o zarejestrowaniu jest aktem stosowania prawa, a nie
stanowienia prawa. Dla istoty rejestru nie ma przy tym zasadniczego znaczenia,
czy wpis do rejestru będzie dokonywany na wniosek, czy z urzędu (ex officio),
ani też czy wpis będzie miał charakter konstytutywny, czy deklaratywny, ani czy
jest to decyzja administracyjna, czy sądowa. Nie jest wreszcie istotny nośnik
służący utrwaleniu informacji: może to być tradycyjna forma dokumentu
pisanego, czyli ksiąg, akt, bądź kart rejestrowych, ale może też rejestr być
prowadzony w systemie informatycznym (…);
 prowadzenie rejestru i ujawnianie w nim określonych informacji rodzi skutki
prawne zarówno dla osoby, której wpis dotyczy, jak i organów władzy
publicznej. (…) Niekiedy wpis do rejestru wywołuje także skutki prawne
bezpośrednio dla osób trzecich (skuteczność erga omnes) (…);
 rejestr jest jawny, czyli dostęp do niego oprócz organu rejestrowego mają co
najmniej osoby, których rejestr dotyczy, oraz inne organy władzy publicznej, a co
do zasady szeroka kategoria publiczności. Jawność ta może być pełna lub
ograniczona. (…)”507.
Proces włączania systemów informatycznych do realizacji zadań publicznych
rozpoczęto w Polsce jeszcze w latach sześćdziesiątych i na początku siedemdziesiątych.
Jak wskazuje Longin Pastusiak, „przydatność nowoczesnych systemów informacyjnych
do sterowania społeczeństwem, w tym tworzenia i stosowania prawa, rządzenia
i administrowania państwem, znana i doceniona była w Polsce w początku lat
siedemdziesiątych”508. Punktem wyjścia było stworzenie systemu ewidencji ludności oraz
bazy danych osób, mogących stanowić potencjalne zagrożenie intelektualne, co miało
ówcześnie, ze względu na ustrój, wymiar polityczno-reżimowy, znaczenie. Zaangażowano
środki w budowę systemu PESEL wraz jego podkategorią, systemem MAGISTER. Trafną
analizę w tym zakresie przeprowadził Władysław Szostak. „Rozpoczęły się prace
badawcze i wdrożeniowe nad pierwszymi systemami tego typu. Prace te trwały ze
zróżnicowanym efektem użytkowym przez całe lata siedemdziesiąte. Tempo ich osłabło
w latach osiemdziesiątych. Udało się uruchomić na dostępnym w Polsce sprzęcie
komputerowym jedynie nieliczne systemy rządowe, głównie baz danych. Do systemów
tych o znacznie ograniczonej dostępności, zaliczyć należy: PESEL, którego podsystem
o nazwie MAGISTER został już zrealizowany w 1974 roku. System PESEL jest
507
T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005, s. 28-29.
Por. L. Pastusiak, Komputery a polityka, Warszawa 1975; F. Stadnicki, Wprowadzenie do informatyki
prawniczej. Zautomatyzowane wyszukiwanie informacji prawnej, Warszawa 1978.
508
217
rozwijany nadal. Opracowano systemy dla administracji rządowej w zakresie planowania
społeczno-gospodarczego
oraz
sprawozdawczości,
takie,
jak:
CENPLAN
(z podsystemami), SPIS – głównie dla GUS-u, wreszcie REGON (Krajowy Rejestr
Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej, niezbędny w obrocie bankowym, celnym
i podatkowym). (…) Trwały także prace nad nowoczesnymi systemami informacyjnymi
dostarczającymi informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej. (…) Znacznie
zaawansowany był jedynie system CZRAP przy Bibliotece Sejmowej (Centralny
Zautomatyzowany Rejestr Aktów Prawnych). Niestety nie zostały one zakończone do
końca lat osiemdziesiątych. Udało się skomputeryzować szereg kartotek kryminalnych
(z Centralnym Rejestrem Skazanych włącznie) oraz księgi wieczyste. W pierwszej
połowie lat dziewięćdziesiątych niektóre prace, w zupełnie odmiennych warunkach
technicznych oraz ustrojowych, trzeba było rozpocząć praktycznie od nowa.
Kontynuowano prace nad systemami dla Policji. Podjęto prace nad komputeryzacją
Głównego Urzędu Ceł, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (program Płatnik), izb
skarbowych (POLTAX) i niektórych innych instytucji państwowych. Rozwinęły się
systemy, połączone w sieci, instytucji, bez których trudno wyobrazić sobie współczesny
świat: bankowych (Telbank), kolejowych, lotniczych, handlowych oraz publiczna sieć
teleinformatyczna (do przesyłania danych) Polpak-T. Prace nad wieloma z nich ciągle
trwają. Nie są to oczywiście systemy powszechnie dostępne. Na bazie systemu ewidencji
ludności uruchomiono ogólnopolską sieć PESEL-NET, która dociera do urzędów
w województwach i powiatach, wydziałów paszportowych, wojska, policji, ma dotrzeć do
gmin. Przewiduję się dalej powiązanie tej sieci z centralnym rejestrem pojazdów”509.
Od lat siedemdziesiątych liczba różnorakich systemów rejestrowych
i ewidencyjnych rozrosła się do bardzo okazałych rozmiarów. Aktualnie większość
systemów to niestety odrębne i niezintegrowane bazy danych, najczęściej prowadzone na
niejednolitym oprogramowaniu, sprzęcie i w oderwaniu od ustandaryzowanych macierzy,
wreszcie nieposiadające zbieżnych wymagań funkcjonalnych ani technicznych.
Większość baz danych jest utrzymywana i nadzorowana przez różne, niekompatybilne,
a często niewiedzące o swoim istnieniu podmioty państwowe. W rezultacie obraz
rejestrów i ewidencji przypomina las deszczowy, do którego każdy boi się wejść. Nie ma
jednostki centralnej integrującej te systemy. Brak pełnego wykazu (który paradoksalnie
byłby kolejną ewidencją) wszystkich zbiorów danych, prowadzonych przez podmioty
funkcjonujące na poziomie centralnym i samorządowym. Te same dane występują
wielokrotnie w wielu rejestrach. Duża część z nich jest zupełnie zbyteczna.
Nadmiar informacji zamiast przyczyniać się do poprawy skuteczności
realizowanych zadań publicznych, pogarsza ją. Nowoczesne państwa muszą zmierzyć się
z problemem uporządkowywania swoich zasobów informacyjnych. Udane próby
zamachów terrorystycznych są najbardziej drastycznym przykładem braku informacyjnej
inwentaryzacji. Przykłady, w których państwo nie jest w stanie wydobyć ze swoich
„magazynów” na bieżąco potrzebnej informacji, można mnożyć.
509
W. Szostak, op. cit., s. 125-126.
218
W Polsce, wartą uwagi, próbę uporządkowania rejestrów podjęto w cytowanej już
ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne510, która
ukonstytuowała Krajową Ewidencję Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów
Publicznych. Zadanie utrzymywania Ewidencji przypadło ministrowi właściwemu do
spraw informatyzacji. Rejestr prowadził Departament Informatyzacji MSWiA. Ustawą
z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw511, z dniem 17 czerwca
2010r.
zniesiono
jednak
obowiązek
prowadzenia
Ewidencji
Systemów
Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych.
Ewidencja miała wyjść naprzeciw postulatom o braku integralności
i interoperacyjności systemów, miała, w zestandaryzowanej formule, ujawniać dane
dotyczące rejestrów, prowadzonych przez poszczególne instytucje państwowe i tym
samym być rekompensatą wobec braku portali międzyinstytucjonalnych. Dane
zgromadzone w ewidencji były co do zasady jawne, co pozwalałoby udostępniać je za
pomocą ogólnodostępnego systemu teleinformatycznego. Zgodnie z rozporządzeniem
Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 29 sierpnia 2005 roku w sprawie prowadzenia oraz
trybu dostarczania i udostępniania danych z Krajowej Ewidencji Systemów
Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych512, dane z ewidencji były udostępniane
w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie właściwego ministra do spraw
informatyzacji albo na wniosek zainteresowanego podmiotu, w formie pisemnej.
Ewidencja już w 2008 roku, czyli w 3 lata po wejściu w życie ustawy liczyła sobie
ponad 2 tysiące stron! Dalsze utrzymywanie Ewidencji stało się dysfunkcjonalne.
Z oczywistych względów, większość podmiotów publicznych nie wywiązywała się
z ustawowego obowiązku. Ponadto, widoczny był brak określenia jednolitych standardów
dla zakresu danych, które miały być przesyłane do ewidencji centralnej. Próba
zapanowania nad państwową aktywnością, w zakresie gromadzenia i przechowywania
informacji, zakończyła się porażką. Ewidencja ujawniła jednak informacyjny zakres
rozpiętości tematycznej, hierarchicznej i celowościowej.
Należy zaznaczyć, że tą samą ustawą podjęto także próbę integracji systemów.
Ustanowiono w tym zakresie Krajowe Ramy Interoperacyjności (KRI), czyli zestaw
wymagań semantycznych, organizacyjnych oraz technologicznych dotyczących
interoperacyjności systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych. Zgodnie z art.
13 ustawy, podmiot publiczny do realizacji zadań publicznych może wykorzystywać tylko
takie systemy teleinformatyczne, które spełniają minimalne wymagania określone
w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Głównymi założeniami przyświecającymi
procesowi informatyzacji i digitalizacji sfery publicznej było wprowadzenie m.in.:
neutralności technologicznej oraz politycznej w stosunku do infrastruktury informacyjnej;
planów informatyzacji; sektorowych oraz ponadsektorowych projektów informatycznych;
jawności formatów wymiany danych; jawności oprogramowania interfejsowego; kontroli
510
Dz.U. z 2005r. Nr 64, poz. 565.
Dz.U. z 2010r. Nr 40, poz. 230.
512
Dz.U. z 2005r. Nr 200, poz. 1655.
511
219
zgodności systemów informatycznych z minimalnymi wymaganiami; nieodpłatnego
udostępniania niezbędnego oprogramowania samorządom oraz podmiotom
niepublicznym.
Za organizowanie warunków i ustalanie zasad interoperacyjnego rozwoju
i współdziałania systemów informacyjnych administracji publicznej odpowiedzialność
ponosi Rada Ministrów. Interoperacyjność, jako podstawowe kryterium funkcjonalne
zdolności współdziałania informacyjnego organów państwowych może być rozumiana
w kategoriach organizacyjnych, informacyjnych oraz technicznych513. Zgodnie
z dokumentem Rady Ministrów „interoperacyjność to zdolność systemów informacyjnych
jednostek administracji publicznej do wspólnego działania na rzecz realizacji zadań
publicznych. Z tak rozumianą interoperacyjnością wiąże się pojęcie interoperacyjności
teleinformatycznej, która jest definiowana jako zdolność systemów teleinformatycznych
oraz wspieranych przez nie procesów do wymiany danych oraz do dzielenia się
informacjami i wiedzą”514. Krajowe Ramy Interoperacyjności, w rzeczywistości, stanowią
zbiór
ujednoliconych
definicji,
wymagań,
reguł
architektury
systemów
teleinformatycznych, a także procedur i dobrych praktyk, potrzebnych dla skutecznego
realizowania zadań publicznych. Do 2011 były one przyjmowane w formie uchwały Rady
Ministrów. Aktualnie stanowią integralną część rozporządzenia Rady Ministrów
w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów
publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej oraz minimalnych wymagań
dla systemów teleinformatycznych515.
Ustawa narzuca obowiązek udzielenia przez podmiot prowadzący rejestr, innym
podmiotom, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym systemie.
Co więcej, podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie
513
Interoperacyjność organizacyjną należy rozumieć w kategoriach generowania skutecznego współdziałania
podmiotów publicznych. W szczególności, chodzi o zdolność współdziałania podmiotów administracyjnych
przy realizowaniu zadań publicznych z wykorzystaniem nowoczesnych systemów teleinformatycznych. Z kolei,
interoperacyjność informacyjna jest definiowana w dwóch zasadniczych wymiarach wymiany informacji:
syntaktycznej zgodności danych przesyłanych pomiędzy systemami oraz semantycznej zgodności informacji.
Interoperacyjność techniczna jest przyporządkowywana do technologicznej wymiany danych pomiędzy
systemami teleinformatycznymi administracji publicznej, a obywatelem i biznesem. W szczególności obejmuje
takie kwestie, jak: format kodowania znaków, protokoły komunikacyjne, protokoły szyfrujące, formaty plików
używanych do zapisu dokumentów elektronicznych, formaty plików używanych do zapisu grafiki, dźwięków.
514
Projekt załącznika do uchwały Rady Ministrów – Krajowe Ramy Interoperacyjności dostępny pod
następującym
adresem:
http://www.wrotamalopolski.pl/NR/rdonlyres/B451EBBA-45A6-459A-8FCA4D669D6BE6A3/292295/kri.pdf.
515
W aktualnie obowiązującym przepisie delegującym występują trzy punkty implikujące konieczność
uregulowań wykonawczych w kwestii: minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, minimalnych
wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej, a także Krajowych Ram
Interoperacyjności. Wcześniejsze uregulowanie art. 18 ustawy nie wymieniało KRI, co skutkowało możliwością
wydania dwóch odrębnych aktów wykonawczych (w przypadku KRI nie koniecznie w formie rozporządzenia).
I tak, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla
rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej nie obejmowało Krajowych Ram
Interoperacyjności. Warto zauważyć, że w odniesieniu do minimalnych wymagań dla systemów
teleinformatycznych i Krajowych Ram Interoperacyjności dyspozycja delegacji nakazuje uwzględnienie,
mających zastosowanie Polskich Norm.
220
teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych
również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych516.
Okazuje się, że zabiegi kolejnych ustawodawców w zakresie zwiększania
interoperacyjności i integralności państwowych systemów informacyjnych, nie
poprawiają sytuacji. Być może dlatego, że po pierwsze dotyczą de facto jedynie
wybranych, najważniejszych systemów, po drugie grzęzną na etapie wdrażania
wymogów. Duża część systemów, z uwagi na uwarunkowania technologiczne (starsze
wersje rozwiązań informatycznych, brak środków na wdrażanie tzw. upgrad’ów, bądź
technologiczna niemożność unowocześnienia), pozostaje nadal na marginesie przepisów
prawnych. Z uwagi na konieczność realizowania zadań publicznych, nie likwiduje się
przestarzałych systemów, dla których nie ma ekonomicznego uzasadnienia ich
modernizacji. Co więcej, centralny organ nadzorujący (minister ds. informatyzacji) nie
jest w stanie zinwentaryzować wszystkich funkcjonujących baz danych. Tworzy to
swoisty informacyjno-technologiczny pat. Państwo nie wie iloma i jakimi systemami
dysponuje. W tym samym czasie rezygnuje z ich ewidencjonowania. Jednocześnie chce
zwiększać ich interoperacyjności.
Zobligowany wymogami unijnymi, co do unowocześniania systemów
zintegrowanych z europejskimi platformami wymiany danych, sektor państwowy
koncentruje, zatem działania na wybranych, najważniejszych systemach. Świadczy o tym
choćby treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie
minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie
elektronicznej517. W tym akcie prawnym mowa jest jedynie o następujących systemach:
PESEL (Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności), REGON (Krajowy
Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej), TERYT (Krajowy Rejestr
Urzędowy Podziału Terytorialnego Kraju), KRS (Krajowy Rejestr Sądowy), Krajowa
Ewidencja Podatników oraz Ewidencja Gruntów i Budynków.
W pracach prowadzonych jeszcze w Ministerstwie Nauki i Informatyzacji
wyselekcjonowano jedenaście rejestrów, mających stanowić filar interoperacyjności
systemów teleinformatycznych w polskiej administracji publicznej, w tym: rejestry
identyfikacyjne [Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności (PESEL),
Krajowy Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON), Krajowy
Rejestr Sądowy (KRS), Krajowa Ewidencja Podatników (KEP), Ewidencja Gruntów
i Budynków (EGiB)]; rejestry klasyfikacyjne [Krajowy Rejestr Urzędowy Podziału
Terytorialnego Kraju (TERYT), Polska Klasyfikacja Działalności (PKD), Polska
Klasyfikacja Wyrobów i Usług (PKWiU), Polska Scalona Nomenklatura Towarowa
Handlu Zagranicznego (PCN), Systematyka Form Organizacyjnych (SFO)]; rejestry
klasyfikacyjne – standardy słownikowe oraz jednostki miar.
W Strategii Informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004-2006,
z grudnia 2003 roku, doprecyzowano priorytety w tym zakresie. Określono, że
516
Art. 15 i 16 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne (Dz.U. z 2005r. Nr 64, poz. 565).
517
Dz.U. z 2005r. Nr 214, poz. 1781.
221
w przyszłości największa uwaga miałaby przypadać na rozwój tzw. centralnych baz
danych i rejestrów państwowych, do których zaliczono następujące zbiory danych:
 Centralna Baza Danych Ministerstwa Infrastruktury:
- baza danych Systemu Oceny Stanu Nawierzchni,
- baza danych Generalnego Pomiaru Ruchu,
- baza danych wypadków drogowych,
- baza danych meteorologicznych z ogólnopolskiego systemu drogowych stacji
pogodowych.
 Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców (CEPiK);
 system PESEL-2;
 Krajowa Ewidencja Podatników (KEP);
 Zintegrowany System Ewidencji Straży Granicznej;
 Krajowy System Informacyjny Policji;
 Zintegrowany Pakiet Dokumentów Osobistych (OEWiUDO);
 Nowa Księga Wieczysta i Krajowy Rejestr Sądowy;
 Nowa Polityka Wizowa – MSZ (do współpracy z Systemem Informacyjnym
Schengen);
 Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS) – Agencja Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa;
 System informacji oświatowej (SIO) – Ministerstwo Edukacji Narodowej;
 bazy danych Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego:
 państwowy rejestr cywilnych statków powietrznych;
 rejestr cywilnego personelu lotniczego;
 rejestr lotnisk.
 Rejestr Usług Medycznych;
 REGON518.
Tworząc krajowe usługi użyteczności publicznej, współczesne państwa muszą być
świadome ryzyka. Tak zwane e-bariery, czyli de facto deficyt interoperacyjności dzieli
i rozczłonkowuje przestrzeń publiczną. Niedostateczny poziom digitalizacji na odcinku
relacji miedzy obywatelem a władzą, utrudnia prawidłowe funkcjonowanie państwa. Jak
się podkreśla w Europejskiej Agendzie Cyfrowej, jednolity rynek europejski opiera się na
transgranicznych usługach użyteczności publicznej519, które wspierają wdrażanie polityki
UE oraz pomagają w eliminowaniu słabych punktów na rynku wewnętrznym. Bez
europejskich usług użyteczności publicznej, bazujących na interoperacyjnych systemach
informatycznych, obywatele oraz przedsiębiorcy zmuszeni będą do fizycznego kontaktu
z organami administracji publicznej. Otoczenie prawne w poszczególnych państwach
członkowskich musi umożliwiać transgraniczną wymianę informacji między organami
518
E-government w jednostkach administracji terenowej – aktualne problemy i rozwiązania, Instytut Łączności –
Państwowy Instytut Badawczy, Zakład Zaawansowanych Technik Informacyjnych, Gdańsk 2005, s. 14.
519
Europejskie usługi użyteczności publicznej to transgraniczne, paneuropejskie usługi sektora publicznego
świadczone przez administrację na rzecz samych organów administracji, a także europejskich przedsiębiorstw
i obywateli.
222
administracji państw członkowskich. Informacje muszą być aktualne i ważne, bez
względu na to, w jakim kraju Unii Europejskiej będą wykorzystywane. Dlatego też
Komisja Europejska opracowała i przedstawiła Europejską Strategię Interoperacyjności
(European Interoperability Strategy - EIS) oraz Europejskie Ramy Interoperacyjności
(European Interoperability Framework - EIF) dla europejskich usług użyteczności
publicznej - dwa kluczowe składniki agendy cyfrowej w Europie520.
Statystyka i spisy powszechne
Duża część rejestrów państwowych, a szerzej państwowych systemów
informacyjnych utrzymywanych przez poszczególne jednostki publiczne, jest ujętych
w programie badań statystyki publicznej. Każdy taki system włączony do programu
statystyk ma przyporządkowany swój własny i niepowtarzalny symbol.521 Oznacza to, że
dane zawarte w systemie nie tylko służą do realizowania zadań ustawowych, dla których
system powstał, ale również dla celów statystycznych. Ustawa z dnia 29 czerwca 1995
roku o statystyce publicznej522 określa tryb prowadzenia niezależnych badań
statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych. I tak,
badania statystyczne mogą być prowadzone na zasadzie obowiązku albo udziału
dobrowolnego. Jeżeli określone badanie jest realizowane na zasadzie obowiązku,
podmioty zobowiązane do przekazania informacji muszą udzielić i przekazać
prowadzącemu badanie pełnych i wyczerpujących informacji. Zgodnie z art. 13 ustawy
dane zbierane i gromadzone przez organy administracji rządowej oraz jednostek
samorządu terytorialnego, inne instytucje rządowe, organy prowadzące urzędowe rejestry
i Narodowy Bank Polski na podstawie innych niż niniejsza ustawa przepisów, są danymi
systemów informacyjnych administracji publicznej523, zwanymi dalej danymi
administracyjnymi524.
Służby statystyki publicznej są uprawnione do żądania, a organy administracji
rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, inne instytucje rządowe, organy
prowadzące urzędowe rejestry i Narodowy Bank Polski, zobowiązane do nieodpłatnego
520
Por. COM(2010) 245, Europejska agenda cyfrowa, http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/index_en.htm; COM(2010) 135 - Program prac Komisji na rok 2010 - Czas na działanie,
http://ec.europa.eu/atwork/programmes/index_en.htm.
521
Kilka przykładów: Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności – PESEL ma symbol - 5.13.19;
Centralna Ewidencja Pojazdów i Centralna Ewidencja Kierowców (Cepik) - 5.13.20; Rejestr nieruchomości,
udziałów i akcji nabytych lub objętych przez cudzoziemców za zezwoleniem Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji - 5.13.11; Baza danych TRAPER - 5.12.01; Zintegrowany System Rolniczej Informacji
Rynkowej - 5.08.05; Informatyczny System Obsługi Budżetu Państwa (TREZOR) - 5.03.10; System Rozliczeń
Celno - Podatkowych i Finansowo - Księgowy ZEFIR - 5.03.06; System informatyczny EKOINFONET 5.77.03;
522
Dz.U. z 1995r. Nr 88, poz. 439 z późn. zm.
523
Ustawa definiuje pojęcie systemów informacyjnych administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 13 są to
systemy zbierania, gromadzenia i przetwarzania informacji przez organy administracji rządowej oraz jednostek
samorządu terytorialnego, inne instytucje rządowe, organy rejestrowe i Narodowy Bank Polski, prowadzone
w oparciu o przepisy kompetencyjne lub inne akty prawne związane bezpośrednio z wykonywaniem przez nie
zadań statutowych.
524
Art. 13 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej, Dz.U. z 1995r. Nr 88, poz. 439 z późn.
zm.
223
przekazywania służbom statystyki publicznej gromadzonych danych w zakresie, formie
i terminach określanych każdorazowo w programie badań statystycznych statystyki
publicznej.
Na podstawie art. 35 upoważnia się służby statystyki publicznej do zbierania
informacji do celów statystycznych i dla przygotowania prognoz demograficznych
o osobach fizycznych zamieszkujących na terytorium Polski525, w tym w szczególności:
imiona i nazwisko, płeć, data i miejsce urodzenia, obywatelstwo, stan cywilny, data
zawarcia i ustania małżeństwa, adres zamieszkania, data zgonu, identyfikator systemu
ewidencji ludności.
Dane inne niż wymienione powyżej, na podstawie których można przyporządkować
i zidentyfikować konkretną osobę fizyczną (dane osobowe), mogą być zbierane przez
służby statystyki publicznej wyłącznie wtedy, gdy źródłem danych statystycznych jest
dokument zawierający dane osobowe, nie dające się w prosty sposób oddzielić lub gdy
identyfikacja jest niezbędna do opracowania wyników badania statystycznego. Wreszcie,
podmioty gospodarki narodowej (osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca
osobowości prawnej oraz osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą), są
obowiązane do posiadania numeru identyfikacyjnego krajowego rejestru urzędowego
podmiotów gospodarki narodowej, i w tym zakresie przekazywania nieodpłatnie
informacji dotyczących prowadzonej działalności i jej wyników.
Wyniki opracowań i analiz przygotowanych na podstawie zebranych w badaniach
statystycznych danych są powszechnie dostępne. W Polsce spisy powszechne, od okresu
odzyskania niepodległości, odbywają się mniej więcej co dziesięć lat. Pierwszy
Powszechny Spis Ludności po 1918 roku odbył się 30 września 1921 roku, drugi miał
miejsce 9 grudnia 1931 roku, kolejne realizowano już po wojnie, w roku 1950, 1960,
1970, 1978, 1988, 2002 oraz ostatni – już po wejściu wejścia Polski do Unii
Europejskiej526 - w 2011 roku.
Spisy powszechne przeprowadza się również wobec wydzielonych kategorii osób
bądź dziedzin. Dla przykładu, w 2010 roku przeprowadzono Powszechny Spis Rolny,
którego celem było zebranie oraz aktualizacja informacji w takich kategoriach, jak:
ogólna charakterystyka gospodarstwa rolnego; użytkowanie gruntów i powierzchnia
zasiewów; zwierzęta gospodarskie; ciągniki, maszyny rolnicze i urządzenia; zużycie
nawozów; pracujących w gospodarstwie rolnym; struktura dochodów gospodarstwa
rolnego z użytkownikiem gospodarstwa rolnego oraz korzystanie z programów wsparcia
525
Określone dane mogą być zbierane w formie odpowiedzi udzielanej bezpośrednio służbom statystyki
publicznej przez osobę, której dotyczą, lub dorosłego domownika albo pobierane z danych administracyjnych.
Zakres i formę zbierania danych osobowych określa każdorazowo program badań statystycznych statystyki
publicznej, a w przypadku spisów powszechnych - odrębna ustawa. Art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995
roku o statystyce publicznej, (Dz.U. z 1995r. Nr 88, poz. 439 z późn. zm).
526
Na podstawie zaleceń ONZ i Unii Europejskiej, spisy ludności i mieszkań powinny odbywać się co 10 lat, na
przełomie poszczególnych dekad w roku kończącym się na „1”. W dniu 9 lipca 2008 r. Parlament Europejski
i Rada przyjęły rozporządzenie nr 763/2008 w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań, które
wyznaczyło konkretne okresy referencyjne dla realizacji spisów, jak również formy i zakres informacji
wynikowych, jakie poszczególne kraje winny przekazywać do Biura Statystycznego Komisji Europejskiej –
EUROSTAT–u. Rokiem referencyjnym ustalono rok 2011. Zgodnie z rozporządzeniem, wyniki spisu powinny
być przekazane do EUROSTAT–u w ciągu dwóch lat po zakończeniu spisu, czyli do końca 2013 roku.
224
dla rolnictwa; metody produkcji rolniczej (wpływ rolnictwa na środowisko)527.
Obowiązek udzielania odpowiedzi wynika bezpośrednio z ustawy 528.
Donosy
Donos można traktować, jako kolejny z instrumentów, w oparciu o który dochodzi
do przekazania informacji ze sfery obywatelskiej do sfery państwowej. Jak podała Polska
Agencja Prasowa w 2010 roku do urzędów skarbowych w Polsce wpłynęła rekordowa
liczba donosów od „życzliwych” i najczęściej anonimowych informatorów. „Najwięcej
sygnałów o nieprawidłowościach podatkowych dostaje Urząd Kontroli Skarbowej (UKS)
w Warszawie. W 2009 roku było ich 553, w czołówce są też Poznań i Katowice,
w których w 2009 r. przyjęto po ponad 400 zgłoszeń od obywateli”529. Tendencja rosnąca
w tym zakresie jest zauważalna od kilku lat. W 2005 roku do łódzkiej Izby Skarbowej
wpłynęło 390 informacji o nieprawidłowościach, rok później już o 78 donosów więcej.
Według informacji prasowych: „donoszą najczęściej sąsiad na sąsiada, żona na byłego
męża, mąż na byłą żonę, teściowa na zięcia lub zięć na teścia. Donosy składają również
pracownicy spółek na właścicieli, nabywcy usług remontowych i firmy chcące sprawdzić
kontrahentów. Sporadycznie otrzymujemy też informacje na temat firm, które nie
wystawiają dowodów sprzedaży (faktur, rachunków)”530. Choć ilość informacji
przepływająca tym kanałem komunikacyjnym rośnie, to ich większość jest
przygotowywana emocjonalnie i nie znajduje potwierdzenia. Nie zmienia to jednak faktu,
że dla przykładu Urząd Kontroli Skarbowej w Gdańsku, w latach 2007 – 2009, odzyskał
dzięki takim informacjom ok. 17 milionów złotych.
4.2.2. Pozyskiwanie informacji a władztwo informacyjne
Państwa wykazując skłonność do zawłaszczania kolejnych przestrzeni społecznych
i gromadzenia, zarówno metodami jawnymi, jak i niejawnymi coraz większej ilości
informacji, przyczyniają się do zwiększania wolumenu informacji w przestrzeni
publicznej i do wzmacniania uwarunkowań informacyjnych. Tym samym, systematycznie
współtworzą sytuację w której: przeładowane zasoby informacyjne uniemożliwiają
szybkie wydobycie potrzebnych informacji; nie ma możliwości zinwentaryzowania
zasobów informacyjnych; punkt optimum informacyjnego jest permanentnie
przekraczany; brak jest dostatecznej kontroli nad systemami informacyjnymi; możliwości
absorpcji przeliczeniowej osiągają progi krytyczne; ilość systemów informacyjnych
negatywnie wpływa na ich interoperacyjność; systemy informacyjne i dane w niech
527
http://www.stat.gov.pl/gus/index_PLK_HTML.htm, (17.09.2011).
Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o powszechnym spisie rolnym w 2010 roku, Dz.U. z 2009r. Nr 126, poz. 1040.
529
E-donosy
na
firmę
lub
sąsiada,
http://podatki.wp.pl/kat,1342,title,E-donosy-na-firme-lubsasiada,wid,12608729,wiadomosc.html, (15.04.2012).
530
Do
urzędów
skarbowych
wartkim
strumieniem
płyną
donosy,
http://www.wiadomosci24.pl/artykul/do_urzedow_skarbowych_wartkim_strumieniem_plyna_donosy_21783.ht
ml, (15.04.2012).
528
225
zawarte stają się niezależne; zasoby informacyjne trafiają ostatecznie do wolnej
przestrzeni sieciowej; autonomiczna informacja fluktuująca w przestrzeni sieciowej,
mająca możliwość tworzenia nowej informacji (metainformacji) przyczynia się do kreacji
samosterującego się porządku cywilizacyjnego.
4.3. Problem niejawnego pozyskiwania informacji przez podmioty publiczne
4.3.1. Niejawność a prywatność
W Stanach Zjednoczonych komórka odpowiedzialna za bezpieczeństwo
informacyjne państwa, Agencja Bezpieczeństwa Narodowego - National Security Agency,
mająca za zadanie wszystkimi możliwymi kanałami (łączność radiowa, telefoniczna,
informatyczna) przechwytywać informacje mogące mieć znaczenie dla państwa, de facto
od lat zajmowała się permanentnym śledzeniem własnych obywateli. Już w latach ‘60
wyszło na jaw, że dysponowała wszystkimi nagraniami rozmów telefonicznych
mieszkańców USA. Samo rozporządzenie prezydenta Stanów Zjednoczonych, Harry'ego
S. Trumana z 1952 roku powołujące do życia NSA, było ściśle tajne. Do dzisiaj statut
NSA jest w większości utajniony, co powoduje że przeciętny obywatel amerykański nie
ma prawa wiedzieć, czym zajmuje się ta organizacja i w jakim stopniu ingeruje w jego
prywatne życie531. Podobnie inne demokratyczne kraje świata zachodniego, w których
nominalnie na pierwszym miejscu znajdują się prawa człowieka, zadbały o swój
informacyjny komfort pracy. Motto – wiedz wszystko, zbieraj informacje o wszystkim
i o wszystkich, dbaj o przewagę informacyjną nad innymi – przyświecało m.in.
najważniejszym organizacjom, w tym zakresie jak: Secret Service (dawne MI5),
Government Communications Headquarters (GCHQ), Defence Intelligence Service (DIS)
w Wielkiej Brytanii, Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) – (Federalny Urząd
Ochrony Konstytucji), Bundesnachrichtendienst – BND (Federalna Służba
Wywiadowcza) w Niemczech, Direction Centrale du Renseignement Interieur (DCRI)
Centralna Dyrekcja Wywiadu Wewnętrznego, wcześniej Direction de la Surveillance du
Territoire (Dyrekcja Nadzoru Terytorium) oraz Direction Centrale des Renseignements
Généraux (Centralna Dyrekcja Wywiadu Ogólnego) we Francji532.
531
Przez wiele lat pracownicy NSA oraz członkowie ich rodzin na pytanie o miejsce pracy, nie byli uprawnieni
do posługiwania się nazwą pracodawcy. Obowiązującą odpowiedzią było zatrudnienie w Departamencie Obrony
(DoD) USA. Pomimo, że dzisiaj ten zakaz już nie obowiązuje, to pracowników agencji stale obowiązują liczne
ograniczenia. I tak, są zobligowani np. do korzystania wyłącznie z pomocy stomatologów dopuszczonych przez
biuro ochrony NSA. Nadto muszą informować o osobach, z którymi zawierają związki czy o każdorazowych
wyjazdach zagranicznych. Takie formy zabezpieczeń i tajności doprowadziły do tego, że z czasem agencja
dorobiła się groteskowego rozwinięcia skrótu swojej nazwy, NSA - No Such Agency (ang. nie ma takiej agencji).
532
W sytuacji występowania w państwie wielu instytucji o charakterze służb specjalnych, pojawia się problem
rywalizacji poszczególnych agencji i koordynacji ich działań. Dla przykładu, tylko w USA, operując
abrewiacjami, system służb specjalnych składa się z takich organizacji, jak: CIA, DIA, NSA, FBI, AFOSI,
NCIS, CGIS, USACIC, a także z biur zajmujących się wywiadem w Departamencie Obrony, Stanu,
Bezpieczeństwa Stanowego oraz różnych instytucji na poziomie stanowym (nie licząc prywatnych instytucji
wywiadowczych). W Polsce aktualnie mamy następujące służby: AW, ABW, SWW, SKW, CBA, CBŚ, a także
biura informacyjne Policji, Służby Granicznej, Żandarmerii, Służby Celnej i inne instytucje. W Stanach
Zjednoczonych oraz w Wlk. Brytanii, po wieloletnich negatywnych doświadczeniach, wypracowano standard
226
Tradycyjna władza korzystająca z produktów informacyjnych służb,
w przeciwieństwie do obywatela, historycznie miała do dyspozycji więcej środków
pozyskiwania informacji, w tym zawsze najnowocześniejsze narzędzia, jak satelity,
systemy przechwytywania danych, narzędzia podsłuchowe, sieci (niegdyś
wykorzystywane jedynie do celów militarnych, akademickich i naukowych,
przekształcone w sieć globalną – Internet). Za przykład może posłużyć pierwsza
satelitarna mapa świata, dzisiaj dostępna w Internecie, wcześniej wykorzystywana jedynie
przez służby specjalne, czy też system Echelon, będący globalnym kanałem wywiadu
elektronicznego. System powstał w ramach porozumienia AUSCANNZUKUS i jest
zarządzany przez amerykański NSA. Echelon jest zainstalowany w różnych częściach
świata i wyposażony w urządzenia techniczne do podsłuchiwania i przechwytywania
informacji przesyłanych kanałami telekomunikacyjnymi. System ma za zadanie
gromadzić i analizować przekazy elektroniczne urzeczywistniające się na całym świecie,
jak faksy, e-maile, transfery plików, czy rozmowy telefoniczne. Wszystkie przechwycone
dane trafiają dalej do centrali w Fort Meade w USA, gdzie superkomputery automatycznie
selekcjonują zebrany materiał pod względem haseł, języka i innych kategorii. Szacuje się,
że system, już na początku XX wieku, był w stanie przechwytywać ok. 3 miliardów
elektronicznych transferów informacji na dobę533.
Oczywiście, nie można traktować służb specjalnych, jako instytucji działających na
szkodę obywateli i wbrew ich interesom. Sprawa raczej dotyczy sposobu
wykorzystywania informacji przez władzę534. W tym starciu obywatel dotychczas miał
niewielkie szanse. Rewolucja informacyjna, jak wiadomo, widocznie zmieniła jednak
kształt tych stosunków.
Proces pozyskiwania informacji o aktywach i działalności obywateli jest
prowadzony na wielu różnych poziomach i przez niemal wszystkie jednostki państwowe.
O ile jednak granice jawnych sposobów zbierania informacji są, po pierwsze wpisane
w naturalną codzienność, po drugie wyraźnie zakreślone przepisami prawa, po trzecie nie
budzą poważnych kontrowersji, to metody konfidencjonalne, z racji swej tajności
pozostawiają wolną przestrzeń do nadużyć, nadinterpretacji i instrumentalnego
Intelligence Community, którego celem było stworzenie swoistej wspólnoty, w której wszystkie agencje sobie
pomagają, jednocześnie racjonalizując dostępne środki. Por. P.H.J. Davis, Intelligence and the Machinery of
Government: Conceptualizing the Intelligence Community, Public Policy and Administration 2010, nr 25 (29);
S. J. Flanagan, Managing the Intelligence Community, International Security 1985, tom 10, nr 1, s. 58-95;
D. Omand, Creating Intelligence Communities, Public Policy and Administration 2010, nr 25 (99); RogalaLewicki, A., Czy polskie służby specjalne potrzebują formuły Intelligence Community, Forum Studiów i Analiz
Politycznych
im.
Maurycego
Mochnackiego,
[ISSN
2082-7997],
http://www.fsap.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=21%3Aczy-polskie-suby-specjalnepotrzebuj-formuy-intelligence-community&catid=7%3Acomments&Itemid=9&lang=pl, (27.05.2012).
533
European Parliament - Temporary Committee on the ECHELON Interception System: Report on the
existence of a global system for the interception of private and commercial communications (ECHELON
interception system), (2001/2098 (INI)), 11 lipca 2001, (09.09.2011).
534
Por. Z. Siemiątkowski, Wywiad a władza. Wywiad cywilny w systemie sprawowania władzy politycznej PRL,
Warszawa 2009; M.J. Smith, Intelligence and the Core Executive, Public Policy and Administration, nr 25,
2010.
227
wykorzystywania535. Christopher Adrew wyróżnił trzy główne powody podtrzymywania
kultu niejawności w przestrzeni państwowej: historyczna zaszłość przypisywania
nadmiernej wagi do wszelkich działań publicznych, obsesja niejawności (secrecy
obsession), wreszcie prawo międzynarodowe zakazujące przechwytywania
dyplomatycznej korespondencji536.
Jawny przymus dostarczania przez obywateli określonych informacji odpowiednim
organom publicznym bądź odwrotnie - dyspozycja nakładająca na organy państwowe
konieczność poszukiwania określonych danych, zawierają w sobie legalistyczne
dyspozycje. Państwo może wymagać od obywateli tylko takich informacji (i w żadnym
razie innych), które są opisane w powszechnie obowiązującym akcie normatywnym,
(zgodnym z Konstytucją) i są niezbędne dla działalności państwa, jak również nie
naruszają obywatelskiego prawa do prywatności. W tym zakresie, metody pozyskiwania
i sam przedmiotowy charakter danych nie mogą być niezgodne, choćby z przepisami
o ochronie danych osobowych. Model tworzenia prawa ex definitio eliminuje przypadki
jawnego pozyskiwania informacji o obywatelach, które naruszałyby odpowiednie
standardy w tym zakresie.
Można dyskutować czy określony rodzaj informacji jest de facto państwu potrzebny.
Z pewnością należy jednak dążyć do tego, by państwo przestrzegało zasady
powściągliwości w kolekcjonowaniu danych i nie relatywizowało na własne potrzeby
generalnej klauzuli niezbędności. O ile jawne narzędzia generowania informacji mają
swój wyraźne zarysowany początek i koniec, to w przypadku tajnych metod sprawa nie
jest już tak oczywista537. Tym samym tajne sposoby pozyskiwania informacji winny być
tym bardziej opatrzone większym stopniem ostrożności i nadzoru538.
Tymczasem opublikowany wiosną 2011 roku raport przygotowany przez Komisję
Praw Człowieka przy Naczelnej Radzie Adwokackiej ujawnia, że policja, służby
specjalne i inne śledcze komórki państwowe sięgają po prywatne dane obywateli, często
bez jakiegokolwiek zewnętrznego nadzoru, w tym w szczególności kontroli sądowej.
Dane statystyczne obnażają prawdę o funkcjonariuszach, którzy nagminnie nadużywają
przyznanych im przywilejów. Dla przykładu, według danych Komisji Europejskiej, tylko
w 2010 roku, polskie służby występowały do operatorów telekomunikacyjnych o dane ich
535
Doskonałą analizę kompatybilności przestrzeni niejawnej w wolnym społeczeństwie (free society)
przedstawił William E. Colby, wieloletni szef CIA. Colby uważa, że nie można traktować dychotomicznie sfery
ukrytej i jawnej w demokratycznym państwie, albowiem obie (exposure, secrecy) są niezbędne dla prawdziwie
wolnego społeczeństwa. Bez sekretności demokracja nie mogłaby funkcjonować (np. tajne oddawanie głosów
w wyborach, relacja pacjent – doktor, adwokat - klient). W tym zakresie trzeba ustanowić właściwą (dobrze
wyważoną) koncepcję niejawności dla nowego, technologicznego społeczeństwa. W.E. Colby, Intelligence
Secrecy and Security in a Free Society, International Security 1976, tom. 1, nr 2, s. 3-14; Por. E.P. Thompson,
The secret state, Race Class 1979, nr 20 (219).
536
Zob. Ch. Andrew, Whitehall, Washington and the Intelligence Services, International Affairs 1977, tom 53,
nr 3, s. 390-404. Niejawność przekłada się, także na model działania danego podmiotu. Charakterystyka
uwarunkowań poufnej aktywności w organizacji. Por. R.L. Dufresne, E.H. Offstein, On the Virtues of Secrecy in
Organizations, Journal of Management Inquiry 2008, nr 17 (102); L. Little, Privacy, Trust, and Identity Issues
for Ubiquitous Computing, Social Science Computer Review 2008, nr 26.
537
Zob. G.D. Garson, Securing the Virtual State: Recent Developments in Privacy and Security, Social Science
Computer Review 2006, nr 24 (489).
538
Por. M. Gadzheva, Privacy in the Age of Transparency, Social Science Computer Review 2007, nr 26 (60).
228
klientów (tzw. bilingi) aż 1,3 milionów razy, co plasuje Polskę na szczycie tego
rankingu539. Prasa na początku 2011 roku, podając te dane, informowała w alarmującym
tonie. „Polska jest unijnym liderem w sięganiu przez służby, policję i wymiar
sprawiedliwości po nasze dane od operatorów telefonicznych. (…) Rocznie, bez żadnej
kontroli i ograniczeń, 1 mln 60 tys. razy pobrały bilingi, dane abonentów i dane
o przemieszczaniu się właścicieli telefonów (BTS). To oznacza 27,5 sprawdzeń na tysiąc
dorosłych Polaków. Drugie w klasyfikacji Czechy miały 10 sprawdzeń na tysiąc. Wielka
Brytania i Francja – ok. 8,5, Niemcy – 0,2 na tysiąc mieszkańców (35 razy mniej niż
w Polsce)”540.
W polskim prawie mamy do czynienia z luką pozwalająca na omijanie
rygorystycznych przepisów dotyczących wykorzystywania podsłuchów w śledztwie czy
dochodzeniu. Służby zamiast występować z umotywowanym wnioskiem do sądów
o zgodę na instalację tzw. podsłuchu, zwracają się do operatorów komórkowych o dane
telekomunikacyjne, które zawierają całą paletę prywatnych informacji, z których często
można dowiedzieć się więcej niż dzięki podsłuchowi. Dotyczą one na tyle długiego
okresu i są na tyle sugestywne by móc stworzyć psychologiczny i ekonomiczny portret
danej osoby, co przy wykorzystaniu, z natury ograniczonego czasowo, przedmiotowo
i osobowo, podsłuchu byłoby utrudnione541. „Problem polega na tym, że o ile na
zastosowanie podsłuchu służby muszą uzyskać zgodę sądu, o tyle do billingów mają
dostęp wedle własnego uznania – ocenia Mikołaj Pietrzak, przewodniczący Komisji Praw
Człowieka przy NRA”542. Opinia publiczna wielokrotnie zwracała uwagę na nadużycia
539
Zob. E. Siedlecka, KE: Za dużo podglądacie,
http://wyborcza.pl/1,75478,9453157,KE__
Za_duzo_podgladacie.html, (15.08.2011).
540
E. Siedlecka, Służby zdradzają, jak często sięgały po bilingi, Gazeta Wyborcza, czwartek 10 lutego 2011 r.
s. 6;
E.
Siedlecka,
Służby
zdradzają,
jak
często
sięgały
po
bilingi,
http://wyborcza.pl/1,75478,9081579,Sluzby_zdradzaja__jak_czesto_siegaly_po_billingi.html#ixzz1TgKmikgS,
(15.08.2011); Po tekście prasowym ówczesny sekretarz Kolegium ds. Służb Specjalnych – Jacek Cichocki
wystosował zapytanie do wszystkich służb o udzielenie informacji nt. ilości informacji (i ich rodzajów), które
podbierają w niejawnym trybie. Choć uzyskanie danych nie było łatwe (statystyk nie podała m.in. policja razem
z Centralnym Biurem Śledczym), to po przeanalizowaniu tych, które udało się wydobyć okazało się, że na
prokuraturę, sądy i policję łącznie przypada 56% sprawdzeń. Minister Cichocki podkreślił, że policja pozyskuje
dane częściej niż Straż Graniczna (15% wszystkich sprawdzeń), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (13%
wszystkich sprawdzeń), Służba Kontrwywiadu Wojskowego (11%), Centralne Biuro Antykorupcyjne (4%) oraz
wywiad skarbowy (1%). Por. E. Siedlecka, Kogo można podsłuchać, Gazeta Wyborcza, wtorek 15 marca 2011,
s .7; E. Siedlecka, Służby zdradzają, jak często sięgały po bilingi, Gazeta Wyborcza, czwartek 10 lutego 2011r.
s. 6, oraz P. Nisztor, Polacy pod kontrolą służb, Rzeczpospolita, nr. 116 (8932), s. 1.
541
Nieprawidłowościami w tym zakresie wielokrotnie interesował się Rzecznik Praw Obywatelskich, w orbicie
zainteresowań którego znajdują się wszelkie przypadki łamania podstawowych praw i wolności. W tej sytuacji
działania służb policyjnych i specjalnych narażały na rozerwanie integralności prawa do prywatności, a w jego
ramach, prawa do wolności i tajemnicy komunikowania się. W swoim piśmie do Prezesa Rady Ministrów z dnia
1 kwietnia 2008 roku (Pismo, RPO-578577-II/08/PS), Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że pod jego
stałą obserwacją pozostaje problematyka prowadzenia działalności operacyjnej przez uprawnione do tego
organy, w tym w szczególności służby specjalne. Zainteresowanie Rzecznika kwestią kontroli operacyjnej,
rozumianej jako niejawna działalność polegająca na: kontrolowaniu treści korespondencji i zawartości przesyłek,
uzyskiwaniu i utrwalaniu treści rozmów telefonicznych i innych informacji przekazywanych za pomocą sieci
telekomunikacyjnych, wynika z łatwości przekraczania przez władzę publiczną granic dopuszczalności
państwowej ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich.
542
Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011).
229
związane z pozyskiwaniem informacji przez służby w Polsce. Dopiero statystki
opublikowane w związku z ewaluacją tzw. dyrektywy retencyjnej zdekonspirowały
panującą praktykę. Na tle unijnym Polska wypada szczególnie źle.
Z raportu zrealizowanego po doniesieniach prasowych wynika jasno, że nikt nie
panuje nad przeprowadzanymi przez służby „sprawdzeniami”. Brak nadzoru,
raportowania czy sprawozdawczości w tym zakresie dotyczy wszystkich służb, w tym
także prokuratury i sądów. Obecnie tylko znowelizowana ustawa o Policji w art. 19 ust.
22 nakłada na Prokuratora Generalnego konieczność corocznego raportowania przed
Sejmem i Senatem na temat ilości zastosowanych przez policję technik operacyjnych.
Warto zaznaczyć, że w polskim systemie bezpieczeństwa jedna ze służb (Agencja
Bezpieczeństwa Wewnętrznego) dysponuje otwartym katalogiem spraw, w których może
występować o dane telekomunikacyjne. Oznacza to, że toczące się sprawy cywilne (np.
o rozwód) obywatela są wystarczającym pretekstem do rozbudowania akt osobowych
obywatela metodami niejawnymi. Tym samym państwo, poprzez jedną ze swoich
instytucji, dysponuje ostatecznym argumentem informacyjnym w relacjach z obywatelem.
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił 17 stycznia 2011 roku z listem otwartym do
Premiera RP, w którym przedstawił swoje stanowisko543. Według analizy prawnej
przeprowadzonej w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich metody pozyskiwania przez
poszczególne służby informacji objętych tajemnicą komunikowania są niezgodne
z Konstytucją RP oraz z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności544. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła, że w aktualnie
obowiązującym przepisach: nie ma nad pobieraniem danych żadnej zewnętrznej kontroli;
nie ma ograniczeń celu pobierania danych (np. dla ścigania jakich przestępstw); nie ma
ochrony osób korzystających z tajemnicy zawodowej (dziennikarzy czy adwokatów); nie
ma obowiązku niszczenia danych, które nie przydadzą się do wykrywania przestępstw;
nie ma wymogu, by dane telekomunikacyjne można było pobrać, tylko jeśli inne sposoby
dotarcia do dowodów zawiodły (tak jest w przypadku podsłuchów)”545.
W odpowiedzi na te zarzuty, pismem z dnia 15 maja 2008 roku546 ówczesny
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że na mocy zarządzenia
Nr 53 z dnia 4 lipca 2007 roku powołany został Zespół do opracowania projektu ustawy
o pracy operacyjnej
Z kolei, w odpowiedzi na interpelację poselską nr 13984, (pismo Marszałka Sejmu
przekazujące interpelację posła na Sejm RP Pana Krzysztofa Brejzy w sprawie zmian
543
Reakcją na list do szefa polskiego Rządu jest inicjatywa wspólnych spotkań mających na celu wypracowanie
satysfakcjonujących obie strony stanowisk. I tak, 18 kwietnia 2011 roku, Rzecznik Praw Obywatelskich
prof. Irena Lipowicz spotkała się z Jackiem Cichockim, Sekretarzem Stanu w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, Sekretarzem Kolegium ds. Służb Specjalnych, a rozmowy dotyczyły właśnie kwestii uregulowania
przepisów określających pozyskiwanie przez służby specjalne danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną.
544
Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uchwalona w Paryżu przez
Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10 grudnia 1948 roku.
545
E.
Siedlecka,
Służby
zdradzają,
jak
często
sięgały
po
bilingi,
http://wyborcza.pl/1,75478,9081579,Sluzby_zdradzaja__jak_czesto_siegaly_po_billingi.html#ixzz1R8Gifo7o,
(15.08.2011);
546
Sygnatura pisma: BMP-079-3680/08/AK/JD.
230
w regulacjach dotyczących czynności operacyjno-rozpoznawczych)547 czytamy, że
najważniejszymi postulatami ww. zespołu było: precyzyjne zdefiniowanie
najistotniejszych pojęć; ustawowe wskazanie zasad, jakimi uprawnione organy winny się
kierować przy wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych; wprowadzenie
regulacji pozwalających w pewnych szczególnie uzasadnionych przypadkach na
odstąpienie od zasady legalizmu funkcjonującej w procesie karnym, wprowadzenie
jasnych i precyzyjnych kontratypów, określających przypadki, w których pomimo
wypełnienia wszystkich znamion typu czynu zabronionego funkcjonariusz bądź osoba
z nim współpracująca nie popełnia przestępstwa548.
Jeszcze 30 listopada 2010 roku Marek Biernacki – przewodniczący komisji
administracji i spraw wewnętrznych, zapowiadał, że „do końca lutego sejmowa
podkomisja powinna zakończyć prace nad projektem ustawy określającym zasady
stosowania przez służby czynności operacyjno-rozpoznawczych”549. Projekt ustawy
złożony w Sejmie 2007 roku miał przyczynić się do całościowego uporządkowania
krajowych regulacji w zakresie czynności operacyjno-śledczych, w szczególności
w części dotyczącej uprawnień funkcjonariuszy. Tymczasem, zamiast nowej
kompleksowej ustawy, 11 czerwca 2011 roku weszły w życie przepisy ustawy z dnia
4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw550, które zaktualizowały reżim prawny działań operacyjno-informacyjnych.
Należy przypomnieć, że polski porządek prawny nie może być sprzeczny
z zasadami ugruntowanymi w prawie międzynarodowym. Punktem wyjścia są
unormowania międzynarodowe, których Polska jest sygnatariuszem i stroną. Z art. 8 ust. 1
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wynika, że każdemu
przysługuje prawo do komunikowania się z kimkolwiek sobie życzy i w tym zakresie
przysługuje mu gwarancja poszanowania poufności jego korespondencji. Korespondencja
obejmuje przy tym wszelkie techniczne formy przekazywania wiadomości. Zgodnie z art.
8 ust. 2 Europejskiej Konwencji niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej
w korzystanie z prawa do poszanowania korespondencji, z wyjątkiem przypadków
przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi
na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy
kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub
ochronę praw i wolności innych osób. Treść art. 8 Europejskiej Konwencji Praw
547
Sygnatura pisma: SPS-023-13984/10.
Odpowiedź z dnia 19 lutego 2010 roku podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
i Administracji - z upoważnienia ministra - na interpelację poselską nr 13984 w sprawie zmian w regulacjach
dotyczących czynności operacyjno rozpoznawczych.
549
Ustawa ograniczy podsłuchy i bilingi, http://wiadomosci.onet.pl/kraj/ustawa-ograniczy-podsluchy-ibilingi,1,4012797,wiadomosc.html, (20.08.2011).
550
Dz.U. z 2011 r. Nr 53, poz. 273. Niniejsza ustawa zmieniła poszczególne przepisy : ustawy z dnia 20 czerwca
1985 r. o prokuraturze, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży
Granicznej, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r.
o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym i ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego.
548
231
Człowieka wraz z całą paletą orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka,
nakreśla wyraźną wskazówkę dla krajowych ustawodawców w zakresie konstrukcji norm
regulujących niejawne działanie organów ścigania i służb specjalnych.
Prawo do poszanowania poufności korespondencji i komunikowania się nie jest
prawem absolutnym i bezwzględnym, co expresis verbis wynika z samej treści normy
uregulowanej w Konwencji. Z drugiej strony, na podstawie tej samej normy, stosując
wykładnie językową, wyprowadzić należy dyspozycję skierowaną bezpośrednio do
instytucji państwowych, które zamierzają wyłączyć stosowanie przepisu podstawowego.
W tego typu sytuacjach mamy do czynienia z klasycznym nachodzeniem na siebie
interesu obywatela z interesem społeczności. Nie ma idealnego rozwiązania w tym
względzie. Przyjęło się jednak zakładać, że opisywany konflikt, zgodnie z założeniami
myśli filozoficznej Cycerona, czy Arystotelesa, należy rozstrzygać z korzyścią dla
interesu państwa i społeczeństwa, jako interesu nadrzędnego wobec interesu partykularnej
jednostki. Innymi słowy, w sytuacji konfliktu interesów dobro społeczeństwa nie może
ucierpieć kosztem dobra „indywiduum”.
Ochrona tajemnicy komunikowania się, została zagwarantowana także w innych
dokumentach międzynarodowych. Art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych551 głosi, że nikt nie może być narażony na samowolną lub bezprawną
ingerencję w jego życie prywatne, rodzinne, dom czy korespondencję. Dyspozycja tej
normy rozciąga się również, na tak szerokie i pojemne materialne wartości, jak cześć
(honor) i dobre imię (reputacja) każdej jednostki.
W rozważanej materii wypowiada się także polska Konstytucja. „Zapewnia się
wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie
w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony”552. Art. 49 wyraźne
koresponduje z normą zawartą w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Naruszenie
podstawowej zasady jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie
oraz koniecznych ze względu na postulaty płynące z demokratycznego społeczeństwa
prawnego. „Należy wskazać, że Konstytucja RP pozwala na ograniczanie korzystania
z wolności i praw obywatelskich tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony
środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”553. Tak
rozumiana treść przepisów Konstytucji została przypieczętowana w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego, który zaprezentował swoje stanowisko w jasny sposób,
podkreślając, iż „należy przyjąć założenie, że uzyskiwanie informacji o osobach jest
dopuszczalne, ale tylko w określonych okolicznościach, z zachowaniem szczególnych
warunków a (…) ustawodawca w żadnym wypadku nie może w sposób dowolny łagodzić
przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego nie
narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności”554.
551
Przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1966 r. (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167).
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483).
553
P. Kosmaty, Granice tajnej inwigilacji obywateli w demokratycznym państwie prawa, Prokurator, nr 3, 2008,
s. 4.
554
Por. wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005r., K 4/04 OTK-A 2005/6/64, Lex 155534.
552
232
Art. 49 Konstytucji w wielu sytuacjach materialno-prawnych pozostaje w zbiegu
z art. 51 Konstytucji oraz art. 31 Konstytucji. Okoliczności, w których rozpatrywana jest
konstytucyjność przepisów przyznających uprawnienia informacyjne władzy wobec
obywateli, obligo dotyczą norm z tych trzech artykułów i są rozpatrywane, niejako
z konieczności w ich zbiegu i współznaczności. System trzech norm konstytucyjnych
współtworzy tzw. autonomię informacyjną jednostki, która implikuje: po pierwsze, prawo
do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej
osoby, po drugie prawo do kontrolowania podmiotów posiadających takie informacje
w zakresie ich posiadania i wykorzystywania. Autonomia ta „oznacza prawo do
samodzielnego decydowania o ujawnieniu informacji dotyczących swojej osoby, a także
prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeżeli znajdują się w posiadaniu
innych podmiotów”555. W myśl art. 51 ust. 1 nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na
podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne
nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż te
niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Z kolei w art. 51 ust. 4 czytamy, że
każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych,
niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie, przy okazji badania zgodności z konstytucją
różnorakich przepisów, dawał wyraz swojej jednoznacznej interpretacji norm.
Przykładowo, w sprawie na wniosek grupy posłów z dnia 30 września 2004 roku,
o zbadanie zgodności z konstytucją art. 1 i art. 8 pkt. 27 (w części nowelizującej art. 3636e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej) ustawy z dnia 27 czerwca
2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych
ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek
podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych556, zbadał wnikliwie
konstytucyjność przyznanych wywiadowi skarbowemu prerogatyw. TK zważył, że
„uprawnienia przyznane wywiadowi skarbowemu na podstawie kwestionowanej
nowelizacji niewątpliwie głęboko wkraczają w sferę życia prywatnego jednostki. (…)
Doniosłość prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) w systemie konstytucyjnej
ochrony praw i wolności uwidacznia m.in. okoliczność, że prawo to jest – zgodnie z art.
233 ust. 1 Konstytucji – nienaruszalne nawet w ustawach ograniczających inne prawa,
wydawanych w stanie wojennym i wyjątkowym. Oznacza to, że nawet warunki tak
wyjątkowe i ekstremalne nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy
spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego nie narażając się na zarzut
niekonstytucyjnej arbitralności (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02,
OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). (…) Ochrona życia prywatnego, gwarantowana
konstytucyjnie co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art.
51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym
informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi
informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (por. np. wyrok z 19
555
556
Por. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3.
Dz.U. z 2003r. Nr 137, poz. 1302.
233
lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Informacje dotyczące
majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią
informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej
ograniczania, niż w wypadku sfery czysto osobistej (por. wyroki z: 24 czerwca 1997 r.,
sygn. K 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23; 11 kwietnia 2000 r., sygn. K. 15/98, OTK ZU
nr 3/2000, poz. 86; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).
(…) Analizując motywy, którymi kierował się ustawodawca uchwalając ustawę o kontroli
skarbowej, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z ważnych funkcji
demokratycznego państwa prawa jest skuteczne zwalczanie tych negatywnych zjawisk,
które w skrajnym nasileniu mogą godzić w samo istnienie tego państwa. Dlatego
ustawodawca ma nie tylko prawo, ale także obowiązek zwalczania negatywnych zjawisk
przez nadawanie takich uprawnień organom kontroli, które to uprawnienia, pozostając
w zgodzie z zasadami Konstytucji, będą miały bezpośredni wpływ na zwiększenie
sprawności działań kontrolnych (…) Trybunał Konstytucyjny dopuszcza więc
wyposażenie organów kontroli w specjalne uprawnienia, akcentując jednocześnie
konieczność dochowania zgodności takich uregulowań z Konstytucją. (…) Oceniając
dopuszczalność ingerencji, należy rozważyć czy spełnia ona warunki określone w jej art.
31 ust. 3 Konstytucji. Poza tym, ustawodawca – w świetle art. 2 Konstytucji – ma
konstytucyjny obowiązek określić przesłanki ingerencji w sferę prywatności w sposób
możliwie precyzyjny, tak aby ograniczyć zakres swobody decyzyjnej pozostawionej
organom stosującym prawo, a jednocześnie ma on obowiązek stworzyć odpowiednie
mechanizmy kontroli nad aktami organów władzy publicznej dotykającymi tej sfery.
W sytuacji gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka
i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą precyzją i jasnością. Nakaz ten
jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz
ochrony zaufania do państwa i prawa. (…) Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy
przyjąć założenie, że uzyskiwanie informacji o osobach jest dopuszczalne, ale tylko
w określonych okolicznościach, z zachowaniem szczególnych warunków, których
ustawodawca, w przypadku omawianej regulacji, nie wskazał. (…) W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego ustawodawca zbyt szeroko zakreślił obszar zainteresowań wywiadu
skarbowego w kontekście uprawnienia do uzyskiwania informacji o osobach. (…) Biorąc
pod uwagę dotychczasowe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 8 pkt 27
ustawy o w.k.s. w zakresie, w jakim nowelizuje art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej
– w części dotyczącej uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania
informacji o osobach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, przez to że z powodu
niedookreśloności przepisu narusza zasady prawidłowej legislacji, a w konsekwencji
w sposób nieuzasadniony wkracza w sferę prywatności, przez co jest także niezgodny
z art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (…) Z tych samych
względów należy zakwestionować nowelizację przepisu art. 36a ustawy o kontroli
skarbowej, który uprawnia pracowników wywiadu skarbowego, wykonujących czynności,
o których mowa w art. 36 ust. 2, do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków
234
technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach
publicznych”557.
Zacytowany wywód Trybunału Konstytucyjnego, celowo przytoczony
w rozbudowanej formule, podkreśla ogromną rolę orzecznictwa sądowego w procesie
wytyczania linii demarkacyjnej dla działań organów państwowych. Trybunał
Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu wielokrotnie odwołuje się do kwestii
umiejętnego miarkowania przestrzeni uprawnień inwigilacyjnych. Przypadki, w których
pozyskiwanie informacji o obywatelu bez jego zgody jest dopuszczalne, muszą być
wyraźnie opisane i zdefiniowane. Aby uznać tajną działalność służb za zgodną
z wymogami demokratycznego państwa prawnego muszą istnieć odpowiednie narzędzia
ochrony prawnej, które pozwolą na skuteczne przeciwdziałanie samowoli informacyjnej.
Odpowiednia interpretacja przepisów przez właściwe sądy jest tu nieoceniona. Chodzi
o wzajemne bilansowanie się ośrodków władzy. Jedynie niezawisła kontrola sądowa558
może wyeliminować arbitralność instytucji państwowych w tym zakresie.
Treść przywołanego wzorca kontroli była w dotychczasowym orzecznictwie TK
wielokrotnie precyzowana i obszernie omawiana, m.in. w wyrokach TK z: 24 czerwca
1997 r., sygn. K. 21/96 (OTK ZU nr 2/1997, poz. 23), z 11 kwietnia 2000 r., sygn.
K. 15/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 86), z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01 (OTK ZU
nr 1/A/2002, poz. 3), 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01 (OTK ZU nr 6/A/2002, poz.
81), z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02 (OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83), z 20 czerwca
2005 r., sygn. K 4/04 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64), z 20 listopada 2002, sygn. K 41/02,
OTK ZU nr. 6/A/2002, poz. 83 oraz w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 200806-09 sygn. K 8/04. W rezultacie, wykształciła się już utrwalona linia orzecznicza.
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka definiuje pojęcie
koniecznej ingerencji, o której mowa w art. 8 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka, precyzując że „ingerencja jest związana z pilną potrzebą społeczną oraz,
w szczególności, że jest proporcjonalna do zamierzonego słusznego celu (…), lecz także
od szczególnego charakteru przedmiotowej ingerencji”559. Taką wymowę interpretacyjną
można odnaleźć m.in.: w wyroku ETPC z 26 marca 1987 r., w sprawie Leander przeciwko
Szwecji, (skarga nr 9248/81); w orzeczeniu z 16 lutego 2000 r. - sprawa Amann
557
wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005r., K 4/04 OTK-A 2005/6/64, Lex 155534.
Sądowa kontrola korzystania przez służby z tajnych instrumentów pozyskiwania informacji o obywatelach
nie jest jedynym modelem nadzoru stosowanym w państwach demokratycznych. Spotyka się także konstrukcje
pozasądowej kontroli w postaci niezależnych komisji, komitetów czy też innych ciał złożonych najczęściej
z przedstawicieli legislatury i uzupełnionych o powszechnie akceptowanych ekspertów. Minister Cichocki,
w czerwcu 2011 roku zaproponował, w związku z przygotowanym pakietem założeń do reformy systemu
inwigilowania obywateli przez służby, powołanie „niezależnego organu kontrolującego pracę operacyjną”. Za
przykład państw, w których takie gremia funkcjonują podał Belgię, Kanadę, Holandię, Norwegię i Szwecję.
W jego skład wchodzić mieliby częściowo sędziowie wybierani przez Krajową Radę Sądownictwa, częściowo
eksperci wyłaniani przez Sejm. Taki komitet miałby bardziej rozbudowane uprawnienia, niż dzisiejsza sejmowa
komisja ds. służb specjalnych. Nowy organ kontrolny działałby na zlecenie sejmowej komisji, ale mógłby
również rozpatrywać bezpośrednie skargi obywateli. Ten specyficzny speckomitet posiadałby dostęp do
wszystkich niezbędnych dokumentów i danych osobowych. Zob. Koniec z podsłuchiwaniem
obywateli,http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/534298,koniec_z_podsluchiwaniem_obywateli.html,
(22.08.2011).
559
wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005r., K 4/04 OTK-A 2005/6/64, Lex 155534.
558
235
przeciwko Szwajcarii, w której ETPC zwrócił uwagę na to, że do zaistnienia ingerencji
w życie prywatne wystarczy sam fakt gromadzenia danych o jednostce, bez względu na
późniejszy sposób wykorzystania (skarga nr 27798/95); w orzeczeniu z 6 czerwca 2006 r.
w sprawie Segerstedt – Wiberg i inni przeciwko Szwecji ETPC podkreślił, że rozważając
potrzeby ochrony bezpieczeństwa należy uwzględniać dolegliwość ingerencji w prawo do
poszanowania życia prywatnego, zaś każdemu obywatelowi musi przysługiwać środek
prawny umożliwiający kontrolę danych przetrzymywanych przez służby bezpieczeństwa
(skarga nr 62332/00); w decyzji z 26 czerwca 2006 r., w sprawie Weber i Saravia
przeciwko Niemcom, w której ETPC podsumował dotychczasowe orzecznictwo w tym
zakresie (skarga nr 54934/00).
Aktualnie, odpowiedzi na pytania o kompetencje operacyjne poszczególnych służb
należy szukać w poszczególnych aktach normatywnych, rozrzuconych po różnych
ustawach, bezpośrednio dotyczących samych organów560. W Polsce jest dziewięć
instytucji państwowych prawnie dopuszczonych do uzyskiwania, tajnymi środkami,
informacji o obywatelach. Są to: policja, Agencja Wywiadu, Agencja Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Służba Wywiadu Wojskowego, Służba
Kontrwywiadu Wojskowego, Straż Graniczna, wywiad skarbowy i Żandarmeria
Wojskowa.
4.3.2. Kontrola operacyjna
W zakresie uprawnień informacyjnych funkcjonariuszy polskich służ najbardziej
newralgiczne kwestie dotyczą tzw. kontroli operacyjnej. Obecnie warunki i charakter
kontroli operacyjnej konstytuują m.in.: art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,
art. 9e ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, art. 36c ustawy z dnia
28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, art. 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r.
o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, art. 27 ustawy z dnia
24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 31
ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego oraz art. 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym.
Kontrola operacyjna jest realizowana w sposób niejawny i polega, zgodnie z treścią
normy, na: kontrolowaniu treści korespondencji; kontrolowaniu zawartości przesyłek;
stosowaniu środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób niejawny
informacji i dowodów oraz ich utrwalanie, a w szczególności treści rozmów
560
Zainteresowany czytelnik winien szczegółowo zapoznać się, co najmniej z następującymi, wzajemnie
korespondującymi ze sobą, aktami prawnymi: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007r. Nr 43,
poz. 277 ze zm.); ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005r. Nr 234, poz. 1997
ze zm.); ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz. 65 ze zm.); ustawa
z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz.U. z 2001r.
Nr 123, poz. 1353 ze zm.); ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010r. Nr 29, poz. 154); ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2006r. Nr 104, poz. 708 ze zm.); ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie
Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2006r. Nr 104, poz. 709 ze zm.).
236
telefonicznych
i
innych
informacji
przekazywanych
za
pomocą
sieci
561
telekomunikacyjnych .
Tajność kontroli operacyjnej, choć kluczowa, nie jest jedynym elementem tego
szczególnego rodzaju czynności operacyjnej. Przedmiotowa kontrola, oprócz niejawności,
w swojej konstrukcji zawiera inne, nierozerwalne elementy charakteryzujące jej ustrój.
Po pierwsze, kontrola operacyjna jest zarządzana przez sąd okręgowy w Warszawie
w przypadku ABW, a w przypadku policji przez sąd okręgowy właściwy ze względu na
siedzibę składającego wniosek organu policji.
Po drugie, proces uruchomienia kontroli operacyjnej odbywa się, w przypadku
policji na pisemny wniosek komendanta głównego Policji, złożony po uzyskaniu pisemnej
zgody prokuratora generalnego albo na pisemny wniosek komendanta wojewódzkiego
Policji, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody właściwego miejscowo prokuratora
okręgowego. W przypadku ABW następuje na pisemny wniosek szefa ABW, złożony po
uzyskaniu pisemnej zgody prokuratora generalnego.
Po trzecie, kontrola odnosi się do przestępstw enumeratywnie wymienionych
w normach prawnych kategorii przestępstw. Katalog przestępstw, w których policja może
wnosić o zastosowanie kontroli operacyjnej jest rozbudowany i dokładnie opisany w art.
19 ust. 1, w punktach od 1 do 8 ustawy o Policji562. W przypadku ABW opis odnosi się do
konkretnych kategorii przestępstw karnych bądź dotyczy (przy zastosowaniu klauzul
generalnych) szeroko rozumianej działalności godzącej lub mogącej godzić w interesy
państwa. W ustawie563 jest mowa o następujących kategoriach przestępstw: szpiegostwo,
terroryzm, naruszenie tajemnicy państwowej i inne przestępstwa godzące
w bezpieczeństwo państwa; przestępstwa godzące w podstawy ekonomiczne państwa,
korupcja osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby
561
Art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
(Dz.U. z 2010r. Nr 29, poz. 154).
562
Katalog obejmuje wyłącznie przestępstwa umyślne, albo serię przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia
publicznego: (1) przeciwko życiu, określone w art. 148-150 Kodeksu karnego; (2) określone w art. 134, art. 135
§ 1, art. 136 § 1, art. 156 § 1 i 3, art. 163 § 1 i 3, art. 164 § 1, art. 165 § 1 i 3, art. 166, art. 167, art. 173 § 1 i 3,
art. 189, art. 189a, art. 200, art. 200a, art. 211a, art. 223, art. 228 § 1 i 3-5, art. 229 § 1 i 3-5, art. 230 § 1,
art. 230a § 1, art. 231 § 2, art. 232, art. 245, art. 246, art. 252 § 1-3, art. 258, art. 269, art. 280-282, art. 285 § 1,
art. 286 § 1, art. 296 § 1-3, art. 296a § 1, 2 i 4, art. 299 § 1-6 oraz art. 310 § 1, 2 i 4 Kodeksu karnego; (2a)
określone w art. 46 ust. 1, 2 i 4, art. 47 oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U.
z 2010 r. Nr 127, poz. 857); (3) przeciwko obrotowi gospodarczemu, określone w art. 297-306 Kodeksu
karnego, powodujące szkodę majątkową lub skierowanych przeciwko mieniu, jeżeli wysokość szkody lub
wartość mienia przekracza pięćdziesięciokrotną wysokość najniższego wynagrodzenia za pracę określonego na
podstawie odrębnych przepisów; (4) skarbowe, jeżeli wartość przedmiotu czynu lub uszczuplenie należności
publicznoprawnej przekraczają pięćdziesięciokrotną wysokość najniższego wynagrodzenia za pracę określonego
na podstawie odrębnych przepisów; (4a) skarbowe, o których mowa w art. 107 § 1 Kodeksu karnego
skarbowego; (5) nielegalnego wytwarzania, posiadania lub obrotu bronią, amunicją, materiałami wybuchowymi,
środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi albo ich prekursorami oraz materiałami jądrowymi
i promieniotwórczymi;(6) określone w art. 8 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks
karny (Dz. U. z 1997r. nr 88, poz. 554 i nr 160, poz. 1083 oraz z 1998 r. nr 113, poz. 715); (7) określone
w art. 43-46 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek
i narządów (Dz. U. z 2005r. nr 169, poz. 1411); (8) ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych.
563
Art. 5, ust. 1 pkt. 2 ppkt od a) do e) ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010r. Nr 29, poz. 154).
237
pełniące funkcje publiczne564 - jeśli może to godzić w bezpieczeństwo państwa,
przestępstwa w zakresie produkcji i obrotu towarami, technologiami i usługami
o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa. Wreszcie, przestępstwa
nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu bronią, amunicją i materiałami
wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami
psychotropowymi, w obrocie międzynarodowym.
Po czwarte, kontrola ma charakter powiązany i subsydiarny, co oznacza że jest
dopuszczalna tylko wtedy, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo zachodzi
wysokie prawdopodobieństwo, że będą nieskuteczne lub nieprzydatne. Po nowelizacji
przepisów, mowa już jest jedynie o sytuacji, w której „inne środki okazały się
bezskuteczne albo będą nieprzydatne”565. Oznacza to wyeliminowanie klauzuli ocennej:
„zachodzi wysokie prawdopodobieństwo”. Dodatkowo, złożenie wniosku o zgodę na
zastosowanie kontroli operacyjnej, uzależniono od przedstawienia materiałów
uzasadniających potrzebę jej przeprowadzenia566.
Po piąte, przepisy wyznaczają czas trwania uruchomionej kontroli operacyjnej, którą
zarządza się na okres nie dłuższy niż 3 miesiące! Sąd może, na pisemny wniosek Szefa
ABW, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody prokuratora generalnego, bądź w przypadku
policji na pisemny wniosek komendanta głównego Policji lub komendanta
wojewódzkiego Policji, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody właściwego prokuratora,
przedłużyć postanowieniem kontrolę operacyjną o kolejne 3 miesiące, jeżeli nie ustały
przyczyny zarządzenia tej kontroli. Nadto, w uzasadnionych przypadkach, szczególnie
gdy podczas stosowania kontroli operacyjnej pojawią się nowe okoliczności istotne dla
zapobieżenia lub wykrycia przestępstwa albo ustalenia sprawcy i uzyskania dowodów
przestępstwa, sąd może wydać postanowienie o kontroli operacyjnej przez czas
oznaczony również po upływie okresów wynikających z przepisów przewidzianych
w tym zakresie.
Po szóste, ustawodawca przewidział konstrukcje istnienia faktycznego uzasadnienia
dla zastosowania kontroli operacyjnej. Kontrola operacyjna powinna być zakończona
niezwłocznie po ustaniu przyczyn jej zarządzenia, najpóźniej jednak z upływem okresu,
na który została wprowadzona. Oznacza to, że jeżeli prawna podstawa odpada to
czynności winny być natychmiast przerwane, a mogą być prowadzone jedynie do czasu
zezwalającej decyzji sądu.
Po siódme, jeżeli w wyniku działań operacyjnych nie stwierdzono podstaw do
wszczęcia postępowania karnego, a materiały uzyskane w wyniku kontroli operacyjnej
okazały się nieprzydatne, z punktu widzenia prowadzonego postępowania, podlegają one
niezwłocznemu zniszczeniu. Implementacja tej zasady nie jest jednak konsekwentna.
Okazuje się, bowiem, że zgodnie z art. 19 ust. 17 ustawy o Policji, materiały takie
przechowuje się po zakończeniu kontroli przez okres 2 miesięcy, a następnie dokonuje się
564
Dz.U. z 2006r. Nr 216, poz. 1584.
Art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273).
566
Art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273).
565
238
ich protokolarnego, komisyjnego zniszczenia. Analogiczne rozwiązanie jest stosowane na
podstawie art. 31 ust. 18 ustawy o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach
porządkowych. Oznacza to, że porządek prawny w tym zakresie, który dyscyplinuje
policję i żandarmerię wojskową jest odmienny niż ten przewidziany dla Straży
Granicznej, CBA, ABW, AW, SKW oraz SWW567. Dopiero nowelizacja tych przepisów
z lutego 2011 roku wprowadziła generalną zasadę, która stanowi, iż zgromadzone podczas
stosowania kontroli operacyjnej materiały niezawierające dowodów pozwalających na
wszczęcie postępowania karnego lub dowodów, mających znaczenie dla toczącego się
postępowania karnego, podlegają niezwłocznemu, protokolarnemu i komisyjnemu
zniszczeniu. Zniszczenie materiałów zarządza organ policji, który wnioskował
o zarządzenie kontroli operacyjnej. O wydaniu i wykonaniu zarządzenia dotyczącego
zniszczenia materiałów, organ policji jest obowiązany niezwłocznie powiadomić
właściwego prokuratora568. W przypadku służb specjalnych materiały z podsłuchów, które
w ich ocenie są nie bez znaczenia dla bezpieczeństwa państwa, mogą być przetrzymywane
dopiero po zatwierdzeniu przez warszawski sąd okręgowy, na pisemny wniosek szefa
służby oraz po uzyskaniu zgody prokuratora generalnego.
Po ósme, na podstawie przepisów ustawy nowelizującej ustrój prawny instytucji
kontroli operacyjnej, wprowadzono zasadę zakazu wykorzystywania dowodów
uzyskanych w wyniku kontroli procesowej oraz kontroli operacyjnej w innych
postępowaniach niż procedura karna. W szczególności, chodzi o postępowania przed
sądami cywilnymi czy sądami pracy569.
Po dziewiąte, ta sama nowelizacja zobligowała prokuratora generanego do
przedstawiania Sejmowi i Senatowi corocznej, jawnej informacji o liczbie
wnioskowanych i zastosowanych technik operacyjnych. Statystyka ta ma także zawierać
dane o efektach sądowego i prokuratorskiego nadzoru nad tymi czynnościami. Raport ma
zawierać dokładne dane o „łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany
wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalenie rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli
567
Na niespójność i brak konsekwencji prawnej w tej materii, uwagę zwrócił Rzecznik Praw Obywatelskich
w swoim liście z 26 października 2009 roku do Prezesa Rady Ministrów (sygn. RPO-631981-II-09/ST),
w którym zaznaczył, że powstaje uzasadniona wątpliwość, czy taki stan prawny odpowiada konstytucyjnej
zasadzie równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Według Rzecznika wątpliwość dotyczy również tego,
czy taki stan odpowiada treści art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą władze publiczne nie mogą
pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym
państwie prawa. Dalej Rzecznik podkreślił, że skoro kontrola operacyjna została zarządzona w ściśle
określonym celu, tj. w celu wykrycia i ustalenia sprawców określonych przestępstw, zaś zgromadzone w jej toku
materiały nie pozwalają na wszczęcie postępowania karnego, to odpadł cel, dla którego te materiały były
pozyskiwane. W rezultacie ich dalsze gromadzenie przestaje być niezbędne w rozumieniu art. 51 ust. 2
Konstytucji RP. W tej sytuacji, zdaniem Rzecznika - art. 19 ust. 17 ustawy o Policji oraz art. 31 ust. 18 ustawy
o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, nie odpiera zarzutu nie tylko niezgodności
z art. 32 Konstytucji RP, ale także zarzutu niezgodności z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. Zob. List Rzecznika
Praw Obywatelskich z 26 października 2009 roku do Prezesa Rady Ministrów (sygn. RPO-631981-II-09/ST).
568
Art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273) nowelizujący ust. 17 i wprowadzający ust. 17a w art. 19 ustawy
o Policji.
569
Art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273) wprowadzający do art. 19 ustawy o Policji po ust. 15 dodatkowe
ust. 15a – 15e.
239
operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: sąd zarządził kontrolę
i utrwalenie rozmów lub kontrolę operacyjną, sąd odmówił zarządzenia kontroli
i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał
zgody prokuratora. Informacja powinna być przedstawiona Sejmowi i Senatowi do dnia
30 czerwca roku następnego po roku nią objętym”570.
4.3.3. Kontrola i utrwalanie rozmów
Wykorzystywanie podsłuchu, jako narzędzia operacyjnego, ma miejsce również na
gruncie polskiego procesu karnego. Przepisy wspominają zarówno o podsłuchu rozmów
telefonicznych (art. 237 § 1) jak i innych rozmów lub przekazów informacji, w tym
korespondencji przesyłanej pocztą elektroniczną (art. 241) „Po wszczęciu postępowania
sąd na wniosek prokuratora może zarządzić kontrolę i utrwalanie treści rozmów
telefonicznych w celu wykrycia i uzyskania dowodów dla toczącego się postępowania lub
zapobieżenia popełnieniu nowego przestępstwa”571. Oznacza to, że podsłuch (nie jest tym
samym co kontrola operacyjna), jako sposób uzyskania dowodu (środka dowodowego
w postępowaniu), może być zarządzony jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu
śledztwa lub dochodzenia, oraz w sytuacjach nadzwyczajnych, niecierpiących zwłoki. Nie
można zatem stosować podsłuchu w czasie prowadzenia czynności sprawdzających
przedprocesowych. Ustawodawca przewidział kategorię wypadków szczególnych.
„W wypadkach niecierpiących zwłoki kontrolę i utrwalanie treści rozmów telefonicznych
może zarządzić prokurator, który jest obowiązany zwrócić się w terminie 3 dni do sądu
z wnioskiem o zatwierdzenie postanowienia. Sąd wydaje postanowienie w przedmiocie
wniosku w terminie 5 dni na posiedzeniu bez udziału stron. W wypadku niezatwierdzenia
postanowienia prokuratora sąd w postanowieniu wydanym w przedmiocie wniosku
zarządza zniszczenie wszystkich utrwalonych zapisów. Zaskarżenie postanowienia
wstrzymuje jego wykonanie”572. Nowelizacją kodeksu postępowania karnego, z czerwca
2011 roku, dodano konieczność zniszczenia utrwalonych treści, w razie niezatwierdzenia
przez sąd wniosku prokuratorskiego. Sytuacja, w której podsłuch jest zakładany na
podstawie decyzji prokuratora, bez udziału sądu jest dopuszczalna jedynie w nagłych
okolicznościach wymagających podjęcia pilnych działań zabezpieczających dowody,
w sytuacji, gdy występuje poważna obawa utraty cennych informacji. Pięciodniowy
termin, przewidziany dla zatwierdzenia przez sąd postanowienia prokuratora, nie jest
terminem zawitym ani prekluzyjnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 3 grudnia 2008 roku
zważył, że „zatwierdzenie przez sąd postanowienia prokuratora, o którym mowa
w art. 237 § 2 Kpk, ale z uchybieniem terminowi wskazanemu w tym przepisie dla
570
Art. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273), nowelizujący art. 10e ustawy o prokuraturze (Dz.U. z 2008r.
Nr 7, poz. 39, z późn. zm.).
571
Art. 237 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997r. Nr 89, poz. 555).
572
Art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 53, poz. 273), nowelizujący art. 237 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r.
Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997r. Nr 89, poz. 555).
240
rozstrzygnięcia w przedmiocie takiego zatwierdzenia, nie delegalizuje samej kontroli
i utrwalania rozmów po upływie tego terminu i nie wywołuje skutków określonych
w art. 238 § 3 Kpk in fine, które odnoszą się tylko do postanowienia sądu
o niezatwierdzeniu przez sąd uprzedniego postanowienia prokuratora o takiej kontroli”573.
Nowelizacja przepisów wpisała się we wcześniejszą wykładnie Sądu Najwyższego,
rozwiewając ostatecznie wątpliwości związane z niszczeniem zgromadzonych materiałów
operacyjnych.
Oczywiście, zainstalowanie podsłuchu jest dopuszczalne jedynie w stosunku do
osoby podejrzanej574 w procesie karnym, wobec oskarżonego575, jak również w stosunku
do pokrzywdzonego lub innej osoby, ale tylko takiej, z którą oskarżony
najprawdopodobniej będzie się kontaktował albo która może mieć związek ze sprawcą lub
z grożącym przestępstwem576. Ustawodawca dopuścił możliwość korzystania z kontroli
i utrwalania rozmów telefonicznych tylko, gdy toczące się postępowanie karne (lub
uzasadniona obawa popełnienia nowego przestępstwa) dotyczy najcięższych przestępstw
znanych w polskim systemie karnym. Katalog tych czynów zabronionych, enumeratywnie
został wyszczególniony w art. 237 § 3 Kpk. Ze względu na to, że przedmiotowy przepis
„zawiera zamknięty katalog czynów, w związku z wyjaśnianiem których może zostać
zarządzony podsłuch telefoniczny, wyłączona zostanie możliwość wykorzystywania go
w sprawach błahych przez wszczynanie równoległego, fikcyjnego postępowania o jedno
z przestępstw wymienionych w spisie. Nadal jednak tak uzyskane informacje są źródłem
wiedzy operacyjnej i mogą stanowić przesłankę podjęcia czynności wyjaśniających
innego rodzaju”577.
Warto zaznaczyć, że podsłuch telefoniczny może być stosowany maksymalnie przez
okres 3 miesięcy, z ewentualnością przedłużenia go o dalsze 3 miesiące, w szczególnie
uzasadnionych przypadkach. Ustawa z 4 lutego 2011 roku, nowelizująca przepisy
Kodeksu postępowania karnego, uzupełniła art. 238 Kpk o obowiązek zarządzenia
zniszczenia utrwalonych zapisów w części, w jakiej nie mają znaczenia dla postępowania
karnego.
573
Wyrok SN V KK 195/08; (OSNKW 2009, nr 2, poz. 17).
Podejrzany w procesie karnym to osoba: wobec, której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów
albo wobec której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do
przesłuchania w charakterze podejrzanego. (art. 71 § 1 Kpk). Należy zwrócić uwagę, że podejrzany
w terminologii kodeksowej nie jest synonimem osoby podejrzanej, o której mowa w art. 308 § 2 Kpk.
W wypadkach niecierpiących zwłoki można przesłuchać osobę podejrzaną o popełnienie przestępstwa
w charakterze podejrzanego przed wydaniem postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jeżeli zachodzą warunki
do sporządzenia takiego postanowienia. W ciągu 5 dni od dnia przesłuchania, w przypadkach w których trybem
postępowania przygotowawczego musi być śledztwo, osobie takiej należy przedstawić postanowienie
o przedstawieniu zarzutów albo postępowanie umorzyć (art. 308 § 3 Kpk).
575
Za oskarżonego uważa się osobę, przeciwko której wniesiono oskarżenie do sądu, a także osobę, co do której
prokurator złożył wniosek o warunkowe umorzenie postępowania (art. 71 § 2 Kpk).
576
Zob. art. 237 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997r. Nr 89,
poz. 555).
577
Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011), s. 54-55.
574
241
4.3.4. Retencja danych
W raporcie Naczelnej Rady Adwokackiej na temat retencji danych można się
dowiedzieć, że kontrolowanie i utrwalanie rozmów „z oczywistych przyczyn,
w przeważającej większości wypadków dzieje się bez wiedzy i zgody osób
podsłuchiwanych. Z tego względu, pomimo uprzedniej kontroli sądowej stosowania tego
środka operacyjnego, nie mają one możliwości wpłynięcia na decyzję o jego zastosowaniu
ani przedstawienia swojej argumentacji. Z tego względu kontrola i utrwalanie rozmów
telefonicznych muszą podlegać szczególnym ograniczeniom w toku postępowania
karnego. (…) Częste są w doktrynie głosy uznające istniejące środki nadzoru nad
organami ścigania w tym zakresie za niewystarczające”578.
Większe kontrowersje towarzyszą obowiązywaniu przepisów w zakresie dostępu do
tzw. bilingów, to jest wykazów połączeń. Treść normy prawnej mającej zastosowanie
w zakresie zatrzymywania, przechowywania i przekazywania służbom państwowym
danych telekomunikacyjnych, jest szczególnie niekorzystna z punktu widzenia ochrony
prywatności obywateli i pozostaje przedmiotem największej uwagi i zaniepokojenia.
Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w art. 28,
wyłącza obowiązek uzyskania zgody sądu wobec pozyskiwania danych: o których mowa
w art. 180c i 180d ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.
Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.); identyfikujących podmiot korzystający z usług
pocztowych oraz dotyczących faktu, okoliczności świadczenia usług pocztowych lub
korzystania z tych usług579.
W pierwszym przypadku chodzi o tzw. retencję danych. Nie są to jedynie tzw.
bilingi, „ale także wszelkie informacje niezbędne do ustalenia kto, gdzie, kiedy, z kim
i w jaki sposób się połączył lub próbował połączyć telefonicznie. W ten sposób
identyfikowany jest m.in. numer telefonu, czas połączenia, stacja przekaźnikowa,
w zasięgu której znajdowali się zarówno wykonujący jak i odbierający połączenie, co
pozwala na określenie lokalizacji osoby w momencie nawiązywania połączenia”580.
Operator publicznej sieci telekomunikacyjnej oraz dostawca publicznie dostępnych
usług telekomunikacyjnych są obowiązani na własny koszt:
1) zatrzymywać i przechowywać przez okres 24 miesięcy dane generowane w sieci
telekomunikacyjnej lub przez nie przetwarzane na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, licząc od dnia połączenia lub nieudanej próby połączenia, a z dniem
upływu tego okresu dane te niszczyć, z wyjątkiem tych, które zostały
zabezpieczone, zgodnie z przepisami odrębnymi;
578
Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011), s. 54.
579
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U.
z 2010r. Nr 29, poz. 154).
580
Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011), s. 4.
242
2) udostępniać dane uprawnionym podmiotom, a także sądowi i prokuratorowi, na
zasadach i w trybie określonym w przepisach odrębnych;
3) chronić dane przed przypadkowym lub bezprawnym zniszczeniem, utratą lub
zmianą, nieuprawnionym lub bezprawnym przechowywaniem, przetwarzaniem581.
Dalej ustawa stanowi, że powyższym obowiązkiem retencji, udostępniania i ochrony
informacji, objęte są dane niezbędne do:
 ustalenia zakończenia sieci, telekomunikacyjnego urządzenia końcowego,
użytkownika końcowego inicjującego połączenie, oraz tego do którego kierowane
jest połączenie;
 określenia daty, godziny połączenia, czasu jego trwania, rodzaju połączenia, oraz
lokalizacji telekomunikacyjnego urządzenia końcowego582.
Wobec uprawnionych służb, sądów i prokuratury zastosowano wyłączenie tajemnicy
telekomunikacyjnej i ochrony danych użytkowników końcowych. Treść art. 180d ustawy
Prawo telekomunikacyjne implikuje łatwy dostęp tych podmiotów do takich danych, jak:
 dane dotyczące użytkownika,
 dane transmisyjne, które obejmują dane przetwarzane dla celów przekazywania
komunikatów w sieciach telekomunikacyjnych lub naliczania opłat za usługi
telekomunikacyjne, w tym dane lokalizacyjne, które oznaczają wszelkie dane
przetwarzane w sieci telekomunikacyjnej wskazujące położenie geograficzne
urządzenia
końcowego
użytkownika
publicznie
dostępnych
usług
telekomunikacyjnych,
 dane o lokalizacji, które oznaczają dane lokalizacyjne wykraczające poza dane
niezbędne do transmisji komunikatu lub wystawienia rachunku,
 dane o próbach uzyskania połączenia między zakończeniami sieci, w tym dane
o nieudanych
próbach
połączeń,
oznaczających
połączenia
między
telekomunikacyjnymi urządzeniami końcowymi lub zakończeniami sieci, które
zostały zestawione i nie zostały odebrane przez użytkownika końcowego lub
nastąpiło przerwanie zestawianych połączeń583.
Do obszaru i zakresu informacji, które ostatecznie trafiają na biurko
funkcjonariuszy-wnioskodawców, należy zaliczyć następujące dane osób fizycznych,
będących użytkownikami usług telekomunikacyjnych: nazwisko i imiona, imiona
rodziców, miejsce i data urodzenia, adres miejsca zameldowania na pobyt stały, numer
ewidencyjnego PESEL – w przypadku obywatela Rzeczypospolitej Polskiej, nazwa, seria
i numer dokumentów potwierdzających tożsamość, a w przypadku cudzoziemca, który nie
jest obywatelem państwa członkowskiego albo Konfederacji Szwajcarskiej – numer
paszportu lub karty pobytu.
Funkcjonariusze dysponują także informacjami, które zawarte są w dokumentach
potwierdzających możliwość wykonania zobowiązania wobec dostawcy publicznie
581
Art. 180a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800).
Art. 180c ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800).
583
Art. 159 ust. 1 pkt 1 i pkt 3-5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r.
Nr 171, poz. 1800).
582
243
dostępnych usług telekomunikacyjnych, a wynikającego z umowy o świadczenie usług
telekomunikacyjnych oraz innymi danymi przetwarzanymi przez operatora za zgodą
użytkownika będącego osobą fizyczną. W szczególności, chodzi o numer identyfikacji
podatkowej NIP, numer konta bankowego lub karty płatniczej, adres korespondencyjny
użytkownika, jeżeli jest on inny niż adres miejsca zameldowania na pobyt stały tego
użytkownika, a także adres poczty elektronicznej oraz numery telefonów
kontaktowych584. Wreszcie, funkcjonariusze mają dostęp do wykazu abonentów
użytkowników lub zakończeń sieci, jaki jest zobowiązany prowadzić operator, w którym
to wykazie znajdują się dane uzyskiwane przy zawarciu umowy585.
Prawo dostępu do informacji z bilingów jest rezultatem i pochodną obowiązku, jaki
został nałożony na polskiego ustawodawcę tzw. dyrektywą retencyjną, czyli dyrektywą
2006/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie
zatrzymywania generowanych lub przetwarzanych danych w związku ze świadczeniem
ogólnie dostępnych usług łączności elektronicznej lub udostępnianiem publicznych sieci
łączności oraz zmieniająca dyrektywę 2002/58/WE586. Dyrektywa została przyjęta pod
presją międzynarodowych wydarzeń. Fala terroryzmu, jaka przetoczyła się m.in. przez
Europę (zamachy w Madrycie i Londynie), a także w Stanach Zjednoczonych (zamachy
na WTC i Pentagon), stała się wygodnym usprawiedliwieniem dla wzmocnienia pionu
bezpieczeństwa. Celem dyrektywy retencyjnej było zbliżenie przepisów państw
członkowskich i tym samym narzucenie wspólnych standardów.
Przepisy dyrektywy w sposób niezwykle szczegółowy odnoszą się do rodzajów
informacji, które mają być pozyskiwane na podstawie tego aktu prawnego. Ustawodawca
europejski stwierdził, że zachodzi potrzeba (wymagając tego od państw członkowskich)
pozyskiwania, co najmniej następujących informacji o obywatelach Unii: dane niezbędne
do ustalenia źródła połączenia; dane niezbędne do ustalenia odbiorcy połączenia; dane
niezbędne do określenia daty, godziny i czasu trwania połączenia; dane niezbędne do
określenia rodzaju połączenia; dane niezbędne do określenia narzędzia komunikacji lub
tego, co może służyć za narzędzie komunikacji; dane niezbędne do identyfikacji
lokalizacji urządzenia komunikacji ruchomej587.
Charakter prawny dyrektywy, zmusza krajowych legislatorów do implementacji
postanowień tego aktu prawnego w taki sposób, aby osiągnąć pożądany cel, skutek oraz
stan rzeczy postulowany w dyrektywie. Należy zaznaczyć, że polski ustawodawca
wykonał obowiązek nad wyraz sumienie.
Europejski Trybunał Praw Człowieka, choć dostrzega i zaleca dystynkcję miedzy
informacjami zdobywanym metodą podsłuchu a tymi pochodzącymi z bilingów, to
jednocześnie podkreśla, że są sytuacje, w których te drugie mogą w bardziej znaczny
584
Art. 161 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800).
Art. 179 ust. 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800).
586
Dz.Urz. UE z L 105 z 13.4.2006.
587
Dyrektywa 2006/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie zatrzymywania
generowanych lub przetwarzanych danych w związku ze świadczeniem ogólnie dostępnych usług łączności
elektronicznej lub udostępnianiem publicznych sieci łączności oraz zmieniająca dyrektywę 2002/58/WE,
(Dz.Urz. UE z L 105 z 13.4.2006).
585
244
sposób ingerować w ochronę prywatności. „ETPC na tle art. 8 Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950r., zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2
(Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja) stwierdził, że z samej swej
natury billing musi być rozróżniany od podsłuchu, który jest zjawiskiem niepożądanym
i bezprawnym w społeczeństwie demokratycznym, chyba że istnieją ku temu uzasadnione
powody. Ale użycie danych wynikających z billingu może, w niektórych okolicznościach,
stanowić naruszenie art. 8 Konwencji. Dane billingowe zawierają informacje szczególnie
o wybieranych numerach, które stanowią integralny składnik komunikacji telefonicznej.
W efekcie ujawnienie tej informacji policji, bez zgody abonenta, również stanowi
ingerencję w prawa zagwarantowane w art. 8 (wyrok ETPC z dnia 2 sierpnia 1984r.
w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8691/79). Tymczasem
w ustawach regulujących uprawnienia służb ustawodawca przewidział znacznie niższy
standard ochrony w przypadku pozyskiwania danych billingowych w trakcie prowadzenia
czynności operacyjno-rozpoznawczych niż dla zastosowania podsłuchu”588.
Z kolei, w wyroku z 30 lipca 1998 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka
stwierdził, że „kontrola linii telefonicznej jest ingerencją władz publicznych
w korzystanie z prawa do poszanowania życia prywatnego i korespondencji. Nie ma
znaczenia, że używano jedynie systemu, polegającego na rejestrowaniu połączeń
z określonego telefonu. Dlatego w takim przypadku, podobnie jak w przypadku
podsłuchu, przepisy powinny zawierać gwarancje, które pozwolą uniknąć nadużyć władzy
(Valenzuela Contreras przeciwko Hiszpanii, skarga nr 27671/95)”589.
Należy zaznaczyć, że nie we wszystkich krajach Unii Europejskiej normy zawarte
w dyrektywie retencyjnej weszły w życie. W kilku państwach przepisy dyrektywy zostały
zakwestionowane, jako godzące i naruszające powszechne prawo do prywatności.
Trybunał Konstytucyjny w Rumuni (8 października 2009 r.), Federalny Trybunał
Konstytucyjny w Niemczech (2 marca 2010 r.)590, Trybunał Konstytucyjny Republiki
Czeskiej (31 marca 2011 r.) jednomyślnie orzekły niezgodność z konstytucją przepisów
wdrażających dyrektywę. Retencja, jak się okazuje, nie jest konieczna dla skutecznego
wykrywania przestępstw i identyfikowania zagrożeń państwowych.
Przepisy pozwalające służbom pozyskiwać informacje o obywatelach okazują się
być idealnym pretekstem do wykonywania działalności, która jest służbom najbliższa,
czyli szeroko rozumianego gromadzenia wszelkich informacji o wszystkim. Naczelna
588
wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005r., K 4/04 OTK-A 2005/6/64, Lex 155534.
wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005r., K 4/04 OTK-A 2005/6/64, Lex 155534.
590
Warto przyjrzeć się bliżej najważniejszym tezom wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
w Niemczech. Nieuzasadnione, sześciomiesięczne przechowywanie przez prywatnego usługodawcę danych
dotyczących połączeń telekomunikacyjnych; konieczność wyjątkowo starannego, przejrzystego i precyzyjnego
unormowania sposobów zabezpieczenia danych, zasad korzystania z nich oraz ich prawnej ochrony; precyzyjne
wskazanie celów, dla których dane mogą zostać użyte; potrzeba stworzenia regulacji, które zapewniłyby
wiążący, jasny, szczególnie wysoki standard ich bezpieczeństwa; dostęp do danych musi być zgodny z zasadą
proporcjonalności; korzystanie z danych powinno być dozwolone jedynie w sprawach szczególnej wagi.
Zob. Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011), s. 7-8.
589
245
Rada Adwokacka, po dokonaniu prawnego przeglądu sytuacji, zwróciła uwagę na cztery
najważniejsze wady uregulowań ustawowych i wykonawczych dotyczących retencji
danych: brak odpowiedniej precyzyjności prawa w zakresie podmiotowym
i przedmiotowym; brak subsydiarności; brak kontroli zewnętrznej nad gromadzeniem
i przechowywaniem danych; brak regulacji w zakresie usuwania danych”591.
W reakcji na lawinę protestów Komisja Europejska zdecydowała się opublikować
raport ewaluacyjny z funkcjonowania dyrektywy i skutków jakie wywołała. Raport
o nazwie: Report from the Commission to the Council and the European Parliament –
Evaluation report on the Data Retention Directive (Directive 2006/24/EC), ujrzał światło
dzienne 18 kwietnia 2011 roku. Już na samym wstępie podkreśla się, iż retencja danych
stała się niezwykle ważnym narzędziem dla zapewnienia bezpieczeństwa w strefie Unii
Europejskiej. Autorzy raportu zwracają uwagę na niebezpieczeństwo wynikające
z możliwości nadużywania informacji pozyskanych, w oparciu o retencję danych.
Dyrektywa została stworzona w celu wprowadzenia ułatwień dla organów ścigających,
wykrywających i prowadzących postępowania w sprawach o poważne przestępstwa.
Tymczasem niektórzy ustawodawcy krajowi, jak podkreśla się w raporcie, wykorzystali
okoliczności związane z implementacją aktu unijnego do zwiększenia wykrywalności
wszelkiego typu nadużyć i czynów niedozwolonych. Różnice pomiędzy poszczególnymi
krajami są widoczne. „Dziesięć krajów członkowskich (Bułgaria, Estonia, Irlandia,
Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Węgry, Holandia, Finlandia) określiły możliwość
posługiwania się retencją danych tylko do tzw. kategorii poważnych przestępstw,
wyliczonych enumeratywnie. Osiem krajów członkowskich (Belgia, Dania, Francja,
Włochy, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia) do wszelkich przestępstw. Konstrukcja
normy prawnej w czterech państwach (Cypr, Malta, Portugalia, Wielka Brytania)
przyporządkowała retencję danych do kategorii poważnych przestępstw, lecz bez
enumeratywnego wskazywania ich rodzajów ”592.
Większość krajów Unii Europejskiej wprowadziła do swojego porządku prawnego
przepisy daleko wykraczające poza cele, do których osiągnięcia były zobowiązane
dyrektywą retencyjną. Komisja dostrzega konieczność wypracowania bardziej ścisłych
standardów harmonizujących sytuację w tym względzie. Państwa członkowskie miały
zagwarantować, że dostęp do tych danych będą miały jedynie te organy, które po
pierwsze, są władne by je wykorzystywać tylko w celach śledczych i bezpieczeństwa, po
drugie zapewnić im odpowiednią ochronę. Wszystkie kraje członkowskie przewidziały
dostęp do danych retencyjnych służbom policyjnym (z wyjątkiem systemów common law
czyli w Irlandii i Wlk. Brytanii) i prokuratorom. Co interesujące, zaledwie czternaście
państw dopuściło służby specjalne i militarne do tego źródła informacyjnego. Sześć
państw włączyło wywiad skarbowy, a trzy straż graniczną. Jeżeli chodzi o aspekt
uprzedniej zgody na dostęp do danych retencyjnych, krajowe porządki prawne również
591
Retencja danych: troska o bezpieczeństwo czy inwigilacja obywateli - Raport Komisji Praw Człowieka przy
Naczelnej
Radzie
Adwokackiej,
http://archiwum.adwokatura.pl/?p=3566,
(04.04.2012);
http://adwokatura.pl/?p=3566, (01.06.2011), s. 28-30 oraz 63-64.
592
Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Evaluation Report on the Data
Retention Directive (Directive 2006/24/EC), 3 COM(2011) 225 final, Bruksela 18.4.2011, s. 6.
246
znacznie od siebie odbiegają. „Jeden kraj członkowski przewidział dostęp dla organów
publicznych wyposażonych w taką możliwość na podstawie regulacji wykonawczych.
W jedenastu państwach dostęp jest obwarowany uprzednią zgodą organów sądowych.
W trzech przypadkach chodzi o zgodę sądową, w pozostałych organu nadrzędnego.
W dwóch państwach organy państwowe mają dostęp do takiego przywilej jedynie na
podstawie pisemnego wniosku593.
Tabela 5. Dostęp do danych retencyjnych w Europie
Belgia
Bułgaria
Czechy
Dania
Niemcy
Estonia
Irlandia
Grecja
Hiszpania
Francja
Włochy
Cypr
Łotwa
Litwa
Luksemburg
Węgry
Malta
Holandia
Austria
Polska
Portugalia
Dostęp do danych retencyjnych w Europie
Odpowiednie krajowe organy
Procedury i warunki
Sądy, Policja, Prokuratura
Zgoda prokuratora albo odpowiedniego
magistratu
Organy bezpieczeństwa publicznego,
Zgoda sądów rejonowych
Minister Spraw Wewnętrznych, Minister
Obrony, Służby Wojskowe, Policja,
Prokuratura, Sądy
Brak implementacji
Policja
Zgoda sądowa
Brak implementacji
Policja, Straż Graniczna, Służby Kontroli
Zgoda sądowa
Skarbowej i Celnej
Policja, Wojsko, Służby Kontroli
Pisemny wniosek
Skarbowej i Celnej
Policja, Sądy, Prokuratura, Wojsko
Zgoda sądowa
Policja, Służby Kontroli Skarbowej
Zgoda sądowa
i Celnej, Prokuratura, Wywiad
Policja, Sądy, Prokuratura, Żandarmeria
Zgoda organu nadrzędnego
Policja, Sądy, Prokuratura, Wojsko
Zgoda prokuratora
Policja, Sądy, Prokuratura
Zgoda prokuratora, w niektórych
przypadkach sądu
Policja, Sądy, Prokuratura, niektóre
Zgoda prokuratora, w niektórych
organy porządku publicznego
przypadkach sądu
Policja, Sądy, Prokuratura, Wywiad
Pisemny wniosek, w niektórych
przypadkach zgoda sądu
Organy bezpieczeństwa publicznego,
Zgoda sądowa
Policja, Sądy, Prokuratura, Wojsko
Sądy, Policja, Organy bezpieczeństwa
Zgoda prokuratora, w przypadku
publicznego, Wywiad, Prokuratura,
prokuratorów zgoda sądu
Służby Kontroli Skarbowej i Celnej
Policja, Organy bezpieczeństwa
Pisemny wniosek
publicznego
Prokuratura, Policja
Zgoda prokuratora, w niektórych
przypadkach sądu
Brak implementacji
Sądy, Policja, Prokuratura, Straż
Pisemny wniosek zatwierdzony przez
Graniczna, Organy kontroli podatkowej,
przełożonego
Organy kontroli skarbowej i celnej,
Wywiad cywilny i wojskowy, Centralne
Biuro Antykorupcyjne,
Sądy, Policja, Prokuratura, Straż
Zgoda sądowa
Graniczna, Wojsko, Organy Imigracyjne,
593
Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Evaluation Report on the Data
Retention Directive (Directive 2006/24/EC), 3 COM(2011) 225 final, Bruksela 18.4.2011, s. 9.
247
Policja Morska
Rumunia
Słowenia
Słowacja
Finlandia
Szwecja
Wielka Brytania
Brak implementacji
Prokuratura, Policja, Wywiad
Zgoda sądowa
Sądy, Organy bezpieczeństwa
Pisemny wniosek
publicznego
Sądy, Policja, Prokuratura, Straż
Organy uprawnione bez zgody sądu. Inne
Graniczna, Organy celne, Straż Morska
organy za zgodą sądu
Brak implementacji
Policja, Prokuratura, Organy
Odpowiednie procedury uzsykania
bezpieczeństwa publicznego, Organy
dostępu, test proporcjonalności
kontroli skarbowej i celnej, Wywiad
Źródło: opracowanie własne na podstawie Report from the Commission to the Council and the European
Parliament – Evaluation Report on the Data Retention Directive (Directive 2006/24/EC), 3 COM(2011) 225
final, Bruksela 18.4.2011, s. 10-12.
Tabela jest doskonałą ilustracją palety różnorodnych organów państwowych,
z siedzibą w Europie, które zostały doposażone o kolejne, całkowicie legalne narzędzie
pozyskiwania informacji. Dla niektórych z nich jedynym utrudnieniem jest wymóg
pisemnej formy wniosku! Nie trzeba wyjaśniać, że trudno zachować w takich
przypadkach proporcjonalność czy powściągliwość, nie wspominając o jakiejkolwiek
kontroli.
Uchwycenie faktycznej ilości informacji gromadzonej przez służby bezpieczeństwa
i porządku publicznego (law enforcement authorities) jest niezwykle trudne. Pewne
światło w tym zakresie mogą rzucić dane na temat ilości zapytań – wniosków (requests)
o udostępnienie informacji. Warto zwrócić uwagę, że zaledwie dziewiętnaście państw
(spośród dwudziestu siedmiu) udostępniło statystki. Na podstawie danych za rok 2008
oraz z 2009 roku, szacuje się, że średnio rocznie do operatorów telekomunikacyjnych
spływa 2 miliony zapytań. Należy odnotować, także różnice w pazerności służb
w poszczególnych krajach. Rozpiętość kształtuje się od ok. 100 zapytań na Cyprze do
ponad 1 mln zapytań w Polsce. Nie ma jednak danych na temat celu, w związku z którym
zapytanie zostało wygenerowane. „Na podstawie informacji o rodzajach zapytań,
udostępnionych przez 12 państw członkowskich, w latach 2008 oraz 2009, można
skonstatować, że najczęstsze zapytania o informacje retencyjne dotyczyły danych
telefonicznych. Niestety nie ma statystyk obrazujących cel tych zapytań”594. Nie ma
również precyzyjnych danych na temat wszczętych postępowań karnych, postawionych
zarzutów, wpływających do sądów aktów oskarżenia, będących rezultatem zebranego,
dzięki retencji danych, materiałowi dowodowemu. W raporcie Komisji można jedynie
odnaleźć generalną uwagę, iż mechanizm stał się niezwykle wartościową bronią wobec
zapobiegania, wykrywania i zwalczania przestępstw. „Państwa członkowskie, co do
zasady raportowały, że retencja danych stała się wartościowym, a w niektórych sytuacjach
niezastąpionym, narzędziem wykrywania i zapobiegania przestępstw oraz ochrony ofiar.
Takie przekonanie płynie z zeznań wszystkich podmiotów uczestniczących w ściganiu
594
Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Evaluation Report on the Data
Retention Directive (Directive 2006/24/EC), 3 COM(2011) 225 final, Bruksela 18.4.2011, s. 21.
248
przestępstw. Dane retencyjne pozwalają na łączenie określonych osób z danymi
okolicznościami. Dzięki temu wchodzą oni w krąg potencjalnie podejrzanych osób”595.
Raport ewaluacyjny, właściwie jednak, nie wspomina o rzeczywistych wielkościach
informacji pozyskiwanych na podstawie dyrektywy retencyjnej. Autorzy dokumentu nie
są również w stanie odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu gromadzone w ten sposób
dane realnie przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa w Europie596. Generalne
sformułowanie odnoszące się do ogólnej przydatności - „useful” - wykorzystania
płynących z retencji danych nie może być zadawalające w obliczu rzeczywistego,
fizycznego ingerowania w przestrzeń konstytucyjnie chronionej prywatności.
Podsumowując, w 2010 roku, dane o połączeniach i lokalizacji przeciętnego
Europejczyka były rejestrowane co sześć minut. Tylko w ostatnim czasie, różne służby
europejskie wygenerowały ok. 2,5 miliona zapytań (z czego 1,4 miliona w Polsce), dzięki
którym uzyskały informacje, na tyle szczegółowe i wkraczające w najbliższą prywatność
obywateli, by móc stworzyć portret psychologiczny każdego z nich. Po zsumowaniu,
można przyjąć, że od 2008 roku do 2011 roku złożono ok. 10 milionów zapytań. Każde
zapytanie dotyczyło najpewniej sprawy, która swoim zasięgiem obejmowała co najmniej
kilka osób. Zakładając losowo, że w oparciu o jedno zapytanie można stworzyć
ekonomiczno-psychologiczny obraz przynajmniej trzech osób, daje to ok. 30 milionów
obywateli. Należy zauważyć, że istnieją zapytania, dzięki którym funkcjonariusze
uzyskali szczegółowe informacje nie o trzech, ale o kilkudziesięciu osobach. Należy
uznać, że dane te są wprowadzane do szeroko rzumianej sfery publicznej.
Z krytyką formuły retencji danych wystąpił Europejski Inspektor Ochrony Danych
Osobowych. Jego zdaniem, retencja danych stanowi „najbardziej inwazyjny instrument
kiedykolwiek przyjęty przez Unię Europejską”. 31 maja 2011 r. EIDO wydał opinię597,
w której wskazuje, że dyrektywa retencyjna nie spełnia minimalnych standardów
w zakresie prawa do prywatności i ochrony danych osobowych „EIDO podkreślił, że
wielokrotnie wskazywał, że nie widzi w świetle gwarancji prawa do prywatności
i ochrony danych osobowych, potrzeby aby w tak szerokim zakresie przetrzymywać dane.
EIDO przypomniał o potrzebie uzasadniania czy utrzymywanie retencji jest niezbędne
i proporcjonalne. Po analizie raportu Komisji nt. dyrektywy retencyjnej z dnia 18 kwietnia
2011 r., EIDO uznał, że dyrektywa narusza gwarancje ochrony danych osobowych
i prywatności z tych względów:
595
Tamże, s. 23.
W konkluzjach autorzy raportu prezentują przestrzeń, w której są potrzebne działania przyczyniające się do
poprawy stanu rzeczy. W tym zakresie formułują rekomendacje na przyszłość. Aby retencja danych była
bardziej przejrzysta i budziła mniej kontrowersji UE powinna nadal wspierać regulacje w zakresie retencji
danych jako środka bezpieczeństwa. Implementacja winna być dokończona we wszystkich państwach. Przepisy
na poziomie krajowym winny być ustandaryzowane. Operatorom winno się zwracać koszty jakie ponoszą
w związku z udostępnianiem danych. Stosowanie zasady proporcjonalności winno być bardziej dostrzegalne.
Zob. Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Evaluation Report on the Data
Retention Directive (Directive 2006/24/EC), 3 COM(2011) 225 final, Bruksela 18.4.2011, s. 30-33.
597
Opinion of the European Data Protection Supervisor on the Evaluation report from the Commission to the
Council and the European Parliament on the Data Retention Directive (Directive 2006/24/EC), European Data
Protection Supervisor, EDPS/11/6, Bruksela, 31 maja 2011.
596
249
1. Utrzymywanie obowiązku retencji danych nie zostało wystarczająco
uzasadnione w dyrektywie.
2. Retencja danych mogła być uregulowana w sposób znacznie mniej ingerujący
w prawo do prywatności.
3. Dyrektywa pozostawia zbyt duży margines swobody państwom członkowskim
w zakresie przetwarzania danych, jak również określenia, kto i w jakim zakresie
ma mieć możliwość dostępu do danych”598.
Postanowienia dyrektywy ostro skrytykował także sektor pozarządowy publikując
tzw. „raportu cienia” wobec raportu Komisji. Autorzy, z fundacji Digital Civil Rights in
Europe, skupiającej aktualnie 28 rożnych organizacji wskazali, że „europejscy obywatele
zapłacili bardzo wysoką cenę za wprowadzenie dyrektywy. Chodzi nie tylko
o ograniczenie prawa do prywatności, ale także chaos i bezprawie w przetwarzaniu
danych osobowych. Ucierpiała także z trudem wywalczona wiarygodność Europy, jako
obrońcy praw podstawowych. Raport Komisji i nasz raport cień pokazują, że dyrektywa
okazała się porażką na każdym poziomie: zagrożone zostały podstawowe prawa
Europejczyków, nie udało się zharmonizować reguł przechowywania danych na potrzeby
rynku wewnętrznego, a w dodatku te straty nie były niezbędne w walce
z przestępczością”599. Na tle przeciętnej europejskiej, sytuacja w Polsce jest jeszcze
bardziej dramatyczna, co zmusiło przedstawicieli rządu do zapowiedzi m.in. zbudowania
niezależnego organu kontrolującego pracę operacyjną, który działałby na zlecenie
sejmowej komisji, a także rozpatrywał skargi obywateli i byłby wyposażony w szerokie
uprawnienia. W połowie 2012 roku nastąpiło skrócenie okresu przetrzymywania danych
retencyjnych do jednego roku.
Nowe uwarunkowania informacyjne, wymykająca się państwu z rąk kontrola nad
przepływem informacji, wymusza poszukiwanie nowych rozwiązań. Działalność państwa,
z konieczności, staje się coraz bardziej transparentna. Równocześnie, analizując podejście
panstwa do pozyskiwania informacji, znaleźć można potwierdzenie oceny, zgodnie
z którą państwa, bez względu na okres historyczny, stopień rozwoju ekonomicznego czy
system polityczny wykazują naturalną skłonność do zawłaszczania i poszerzania
własnych stref i kompetencji informacyjnych.
4.3.5. Partnerstwo informacyjne USA - UE
Innym problemem jest kwestia różnicy standardów pomiędzy Unią Europejską a jej
partnerami (w szczególności chodzi o Stany Zjednoczone), w zakresie zarówno
pozyskiwania informacji jak i jej ochrony. Dane osobowe dość dobrze (mimo wszystko)
chronione w przestrzeni europejskiej trafiają następnie na grunt amerykańskiego systemu
598
Europejski
Inspektor
Danych
Osobowych
o
dyrektywie
retencyjnej,
http://www.europapraw.org/news/europejski-inspektor-danych-osobowych-o-dyrektywie-retencyjnej,
(07.05.2012).
599
Nic nie zyskaliśmy, a straciliśmy prywatność” – Komisja Europejska ocenia dyrektywę o retencji danych, my
oceniamy Komisję…i sytuację w Polsce, http://panoptykon.org/wiadomosc/nic-nie-zyskalismy-stracilismyprywatnosc-komisja-europejska-ocenia-dyrektywe-o-retencji-d, (21.08.2011).
250
przetwarzania informacji, a tam, ze względu na wyjątkowo szerokie uprawnienia służb
bezpieczeństwa (przyznane w związku z prowadzoną walką ze światowym terroryzmem),
są gromadzone i wykorzystywane dla przeróżnych celów.
Państwa Unii Europejskiej są zobligowane do przestrzegania postanowień umów
zawartych przez wspólnotę ze Stanami Zjednoczonymi, w ramach zacieśnionej
współpracy transatlantyckiej. W 1995 roku podpisano Nową Agendę Transatlantycką
(NTA - New Transatlantic Agenda), w której to strony wzajemnie zobowiązały się do
kontynuowania partnerstwa, poszerzając dotychczasową formułę współpracy z konsultacji
na rzecz tzw. wspólnych działań. Trzy lata później strony sygnowały dokument o nazwie
Transatlantyckie Partnerstwo Gospodarcze (TEP - Transatlantic Economic Partnership),
który stanowił przedmiotowe poszerzenie obszarów objętych wspólnymi działaniami.
W ramach politycznej agendy rozwijane są m.in. takie dziedziny jak: promocja
międzynarodowego pokoju, demokracji, praw człowieka; walka z międzynarodowym
terroryzmem;
wzmacnianie
bezpieczeństwa
międzynarodowego/nieproliferacja
i rozbrojenie; współpraca dotycząca Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa
i Sprawiedliwości.
We wszystkich wymienionych obszarach wspólne działania oznaczają rozszerzoną
formułę przepływu informacji. W szczególności, dotyczy to sfery walki
z międzynarodowym terroryzmem, czy też zwalczania prania brudnych pieniędzy i handlu
ludźmi. W tym zakresie obowiązuje odpowiednie porozumienie o wymianie informacji
wywiadowczych. „W efekcie stopniowego rozszerzania się wzajemnej współpracy
pomiędzy UE i USA ustanowiono zinstytucjonalizowany system komunikowania się,
w którym najważniejszym elementem są spotkania na szczycie, które odbywają się raz do
roku w składzie Prezydent USA, Przewodniczący Rady Europejskiej oraz
Przewodniczący Komisji Europejskiej (w szczycie z reguły biorą udział także Sekretarz
Stanu USA i Wysoki Przedstawiciel UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa)”600.
Spotkania obu stron odbywają się regularnie, zarówno na poziomie grup roboczych,
wypracowujących porozumienia, jak i wysokiej rangi przedstawicieli, którzy wyznaczają
kierunki działań.
Cyrkulacja informacji pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską,
odbywa się przede wszystkim w oparciu o mechanizm wymiany informacji
wywiadowczej. Model tego obiegu opisał Glen M. Segell, w książce zatytułowanej
Intelligence Agency Relations Between the European Union and the U.S., jak również
Richard Aldrich, w artykule: Transatlantic Intelligence and Security Cooperation601.
Współpraca agencji wywiadowczych różnych krajów najczęściej obejmuje relacje ad hoc,
obejmujące wymianę danych wpisaną w konkretną sytuację polityczna. W kontekście
600
Stosunki Unia Europejska - Stany Zjednoczone, http://www.msz.gov.pl/Stosunki,Unia,Europejska,,Stany,Zjednoczone,40161.html, (15.01.2012).
601
Por. R.J. Aldrich, Transatlantic Intelligence and Security Cooperation, International Affairs 2004, tom 80,
nr 4, s. 731-753.
251
nowego układu sytuacyjnego, ta wymiana może dotyczyć innych państw, które
w poprzednim układzie znajdowały się w opozycji do tego wcześniej zawiązanego602.
W świecie niejawnych kontaktów są także długotrwałe alianse, które jak podaje
Jennifer Sims, dzielą się na proste (simple) oraz złożone (complex). W kontekście tych
drugich, wypada wspomnieć o kooperacji amerykańskich służb z wywiadem izraelskim
oraz wywiadem brytyjskim. Współpraca ta trwa już od lat i obejmuje wszystkie techniki
wywiadowcze, w tym w szczególności SIGINT603, czyli działalność rozpoznawczą
w dziedzinie widma elektromagnetycznego. Modele współpracy można, także wyróżnić
ze względu na poziom równowagi (balancing the exchanges through intelligence
channels for both parties). Kooperacja może być, w tym zakresie, symetryczna (podobna
ilość i jakość informacji trafia oraz wychodzi z danej agencji) jak i niesymetryczna (jedna
strona dostarcza więcej informacji). Jakość kontaktów najczęściej jest uzależniona od
partnera, dającego najmniejsze poczucie zaufania (least trusted partner). Partnerstwo
brytyjsko-amerykańskie jest nie tylko najstarszym aliansem wywiadowczym, ale również
najsilniejszym. Ową współpracę opisuje Michael Herman. „Brytyjskie służby specjalne
Secret Intelligence Service (SIS) są odpowiednikiem amerykańskiego CIA, jeżeli chodzi
o HUMINT, o akcje pod przykryciem. Z kolei odpowiednikiem brytyjskiego Government
Communications Headquarters (GCHQ) jest amerykańska Narodowa Agencja
Bezpieczeństwa - National Security Agency (NSA), wyposażona w identyczne
uprawnienia w zakresie SIGINT”604. W 1948 roku podpisano, w tym zakresie traktat
o zacieśnionej współpracy pomiędzy National Security Agency (NSA) (a dokładnie jej
poprzedniczką) oraz UK Government Communications Headquarters (GCHQ). Szczegóły
tego dokumentu są nadal tajne. Od tego czasu zawiązano wiele sektorowych umów
współpracy pomiędzy tymi dwoma partnerami. Współpraca określana w wewnętrznym
slangu mianem wysoce komplementarnej (highly complementary), została jeszcze bardzie
zacieśniona po atakach z 9/11 na Nowy Jork i Pentagon605. Natychmiast zwiększono
budżet amerykańskich służb specjalnych o 7%, a brytyjskie SIS dostało dodatkowe
602
Por. H.H. Ransom, Strategic Intelligence and Foreign Policy, World Politics 1974, tom 27. nr 1;
L.K. Johnson, Covert Action and Accountability: Decision-Making for America’s Secret Foreign Policy,
International Studies Quarterly 1989, tom 33, nr 1; R. Hilsman, Intelligence and Policy-Making in Foreign
Affairs, World Politics 1952, tom 5, nr 1.
603
Drugim podstawowym obszarem działalności wywiadowczej jest HUMINT, czyli działalność
wykorzystująca źródła ludzkie. Charles E. Merriam skontrastował zakres wykorzystania tego typu źródeł przez
sferę publiczną z innymi środkami. Według badacza, pomimo wdrażania nowych, nowoczesnych metod, ten typ
wywiadu nie stracił na znaczeniu. Zob. Ch.E. Merriam, Government and Intelligence, The University of Chicago
Press, Ethics 1944, tom 54, nr 4, s. 263-272.
604
M. Herman, Intelligence services in the information age – theory and practice, London, Portland, Or 2001.
605
Ataki te były, nomen omen, zawstydzającą kompromitacją amerykańskich służb specjalnych i właściwie do
tej pory publicznie nie dokonano rozliczenia z odpowiedzialności za zaniechania w tym zakresie. Jak podkreśla
Richard K. Betts, różnego typu błędy i pomyłki służb specjalnych, z przyczyn systemowych są wyłączone
z publiczno-prawnej przestrzeni ocenny i publicznego nadzoru, co tylko pogłębia patologię. Zob. R.K. Betts,
Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable, Cambridge University Press, World
Politics 1978, tom 31, nr 1, s. 61-89. Inną kwestią jest problem niewłaściwego interpretowania, bądź nie brania
przez decydentów pod uwagę raportów przygotowywanych przez służby specjalne. Por. H.H. Ransom, Being
Intelligent about Secret Intelligence Agencies, The American Political Science Review 1980, tom 74, nr 1, s.
141-148.
252
20 milionów funtów606. Zamachy terrorystyczne zmusiły USA do podjęcia bliższej
współpracy także z państwami, które w żargonie wywiadowczym określa się mianem
przyjazne (friendly) oraz mniej przyjazne (less friendly). W szczególności dotyczyło to
państw członkowskich Unii Europejskiej. Współpraca transatlantycka przełożyła się na
współpracę wywiadowczą. Nawet jeżeli państwa oficjalnie deklarowały dystans wobec
działań amerykańskich (Niemcy i Francja), to na poziomie współpracy niejawnej,
kontakty rozwijano i zacieśniano. Wypada wspomnieć, że umowa o bliskiej współpracy
wywiadowczej pomiędzy USA a Niemcami istnieje od lat sześćdziesiątych. Ponadto,
Stany Zjednoczone rozpoczęły pisanie nowego rozdziału z państwami Europy ŚrodkowoWschodniej i państwami Bałtyckimi, które oferowały szeroko zakrojoną pomoc (Polska,
Rumunia). Nadto, warto zauważyć, że istniejące braterstwo wywiadowcze z Wielką
Brytanią, jak również bliska współpraca występująca w bloku państw Unii Europejskiej,
prowadzi do sytuacji, w której informacje trafiające na grunt brytyjski i w następstwie są
przenoszone na poziom agencji amerykańskich oraz innych krajów europejskich
(i odwrotnie). Wreszcie należy podnieść, że kontakty USA-UE są realizowane także,
w oparciu o istniejące instytucje, platformy współpracy, jak dla przykładu Klub Berneński
założony w 1970 roku. Klub aktualnie stanowi punkt kooperacji wywiadowczej państw
wspólnoty, będąc jednocześnie, w oparciu o powołaną w 2001 roku grupę - CounterTerrorist Group (CTG), swoistym łącznikiem (interfacem) pomiędzy UE, Norwegią
i Szwajcarią oraz Stanami Zjednoczonymi.
Występują także inne kanały współpracy. „Jest uzasadnione by twierdzić
(przynajmniej w oparciu o kilku autorów), że instytucje Unii Europejskiej będą
w przyszłości kierować kilkoma sferami działalności wywiadowczej. Aby rozważyć
ewentualne wykonywanie nadzoru przez UE nad współpracą wywiadowczą z USA,
należy bliżej przyjrzeć się stanowi aktualnej współpracy wywiadowczej wewnątrz UE.
I tak, mamy do czynienia z pięcioma organizacjami odpowiedzialnymi za wymianę
informacji wywiadowczych. Są to grupa berneńska, Europol, Centrum Satelitarne EUSC,
Wydział Wywiadu - Intelligence Division (INTDIV) wewnątrz Sztabu Wojskowego Military Staff (EUMS) oraz Wspólne Centrum Sytuacyjne - Joint Situation Centre
(SitCen)”607. Ostatni z wymienionych organów został utworzony w kwietniu 1993 roku,
w ramach Departamentu Operacji Pokojowych (Peacekeeping Operations), jako twór
mający zapewnić stałą łączność pomiędzy wysokimi przedstawicielami ONZ608.
Informacja, w trybie coraz bardziej sformalizowanym, przepływa przez Atlantyk,
również kanałami jawnymi. Za przykład niech służy porozumienie między UE a USA
w sprawie przekazywaniu danych bankowych w ramach walki z terroryzmem.
Porozumienie wyposaża amerykańskie agencje w „dostęp do danych bankowych
i finansowych z blisko 8 tys. banków i instytucji finansowych z dwustu krajów świata,
606
Zob. M. Herman, 11 September: Legitimizing Intelligence?, International Relations 2002, nr 16 (227).
M. Osowski, UE-US intelligence sparing post 9/11: predictions for the future, http://www.e-ir.info/?p=7510,
(05.05.2012).
608
Szerzej zob. S. Chesterman, Intelligence Cooperation in International Operations: Peacekeeping, Weapons
Inspections, and the Apprehension and Prosecution of War Criminals, New York University School of Law,
Public Law & Legal Theory Research Paper Series 2009, nr 9 (34).
607
253
którymi zarządza mająca siedzibę pod Brukselą firma Swift (Society for Worldwide
Interbank Financial Telecommunication)”609. Każdego dnia przez Swift przechodzi około
9 milionów zleceń o łącznej wartości przekraczającej 6 bilionów dolarów. Porozumienie
USA-UE, wymaga od rządów wszystkich krajów unijnych, aby odpowiadały pozytywnie
na wnioski o udostępnienie bankowych danych, składane w ramach amerykańskiego
programu tropienia funduszy terrorystów i w ramach systemu śledzenia danych
międzybankowego systemu rozliczeń Swift. Amerykański program, stawiający sobie za
cel odcięcie terrorystów od źródeł finansowania, analizuje tysiące transakcji, przesiewając
dane z ośrodka globalnego systemu bankowego. „Amerykanie odpowiedzialni za walkę
z terroryzmem twierdzą, że monitoring i przesiewanie danych systemu Swift służy
prześledzeniu transakcji osób powiązanych z Al-Kaidą. Jednak źródła cytowane przez
Sunday Times zauważają, że UE nie przysługuje na zasadzie wzajemności, podobne
prawo wobec obywateli USA. Inny zarzut dotyczy tego, że CIA uzyska o wiele łatwiejszy
dostęp do bankowych danych UE niż europejskie służby specjalne, które w większości
państw unijnych przed uzyskaniem wglądu w czyjeś prywatne konto muszą uzyskać
zgodę sądu”610.
4.3.6. Patriot Act - kontrowersje
Zamachy terrorystyczne na World Trade Center i Pentagon z 11 września 2001 roku
dla wszystkich były ogromnym szokiem i zaskoczeniem. Jak się miało okazać, były sporą
niespodzianką również dla amerykańskich służb bezpieczeństwa. Kompromitacja tych
formacji zmusiła amerykańskiego ustawodawcę do zweryfikowania uprawnień i narzędzi
jakimi dysponował611. Już 26 października 2001 roku612 Kongres uchwalił613 ustawę 609
Wstępne
porozumienie
UE
i
USA
ws.
przekazywania
danych
bankowych,
http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/428882,wstepne_porozumienie_ue_i_usa_ws_przekazywania_danych_ba
nkowych.html, (17.01.2012);
610
CIA
dostanie
wgląd
w
prywatne
konta
w
krajach
UE,
http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/376477,cia_dostanie_wglad_w_prywatne_konta_w_krajach_u
e.html, (17.01.2012).
611
Por. U. Desai, M.M. Crow, Failures of Power and Intelligence: Use of Scientific-technical Information in
Government Decision Making, Administration & Society 1983, nr 15 (185).
612
Krytycy tej ustawy podkreślają, że tak szybkie przegłosowanie ustawy Patriot Act było możliwe tylko
w sytuacji, gdy dokument, który liczy sobie 132 strony, był już wcześniej przygotowany. Wielu komentatorów
życia politycznego w USA zwracało uwagę, że ustawa w zaproponowanej wersji leżała zamrożona na biurku
legislacyjnym, czekając na odpowiedni moment usprawiedliwiający jej przegłosowanie. Jeszcze gorszy cień padł
na ustawę po emisji kontrowersyjnego filmu Fahrenheit 9/11 autorstwa Michaela Moore’a. Na światło dzienne
wyszło, że żaden z senatorów nie pokusił się o przeczytanie ustawy przed głosowaniem. W jednej ze scen filmu
kongresmen John Conyers bez skrupułów tłumaczy, że parlamentarzyści nie czytają większości
przegłosowywanych aktów prawnych. Usprawiedliwia to faktem, że w przeciwnym razie ścieżka legislacyjna
wydłużyłaby się dramatycznie w czasie. Reżyser Michael Moore, aby unaocznić banalność formy uchwalania
prawa w Stanach Zjednoczonych, które niesie ze sobą poważne konsekwencje, zdecydował się w prześmiewczej
formie informować obywateli o treści ustawy patriotycznej. Mianowicie, wynajął auto do przenośnej sprzedaży
lodów, z którego przy pomocy megafonu odczytywał mieszkańcom Waszyngtonu (w tym mijającym go
kongresmenom i senatorom) treść ustawy Patriot Act.
613
Ustawa została przegłosowana przez izbę niższą (Kongres) w stosunku głosów 357 do 66 oraz w Senacie
w stosunku 98 do 1 i została poparta, zarówno przez partię republikańską, jak i demokratów. Jedynym
parlamentarzystą w izbie wyższej, który zagłosował przeciwko wejściu w życie ustawy był senator Russ
Feingold.
254
Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept
and Obstruct Terrorism Act of 2001, tzw. Patriot Act, która zwiększyła kompetencje
wszystkich państwowych instytucji dbających o porządek publiczny i bezpieczeństwo.
Ustawa zawiera w sobie wiele niezwykle kontrowersyjnych przepisów,
niebezpiecznych z punktu widzenia zachowania prawa do prywatności. Akt prawny, od
chwili wejścia w życia, znajduje się w ogniu krytyki. Oponenci zarzucają mu
niekonstytucyjność, stwarzanie możliwości do ingerowania w prawa obywatelskie oraz
legalizowanie nadużyć.
John A. E. Vervaele, profesor prawa karno-skarbowego i gospodarczego na
Uniwersytecie w Utrechcie oraz profesor europejskiego prawa kryminalnego w Europa
College w Brugii, wyróżnił trzy obszary zmian, które weszły w życie na podstawie
ustawy patriotycznej. „Po pierwsze, należy podkreślić, że Patriot Act znacząco rozszerzył
uprawnienia śledcze, w szczególności w przestrzeni elektronicznego i cyfrowego
śledzenia. W tym samym czasie zmniejszył sądową kontrolę na tę formą aktywności. Po
drugie, Patriot Act zagwarantował możliwość wykorzystania środków inwigilacji
i obserwacji elektronicznej – FISA na znacznie szerszą skalę. Przed Patriot Act standard
proporcjonalność celu musiał być zachowany. FISA mogła być stosowana tylko
w przypadku wykorzystywania go przez wywiad zewnętrzny. Patriot Act zmienił
kryterium użycia tych środków na poziomie znaczącym. I tak, można tak długo korzystać
z FISA, dopóki pozostaje to w orbicie znaczącego celu do osiągnięcia. Po trzecie Patriot
Act otworzył przepływ danych pomiędzy sferą LEC oraz IC, poprzez rozbicie istniejącego
muru informacyjno-prawnego”614.
Autor posługuje się skrótami: LEC, IC, FISA mając odpowiednio na myśli - Law
Enforcement Communities, Intelligence Communities oraz amerykańską ustawę Foreign
Intelligence Surveillance Act z 1978 roku, podpisaną jeszcze przez prezydenta Cartera.
W terminologii anglosaskiej pierwsze określenie łączy w sobie wszystkie organy śledcze
dbające o porządek publiczny i bezpieczeństwo poza służbami specjalnymi (wywiad,
kontrwywiad cywilny i wojskowy). Te z kolei ukrywają się pod drugim z wymienionych
odnośników. Trzecia abrewiacja jest synonimem elektronicznej inwigilacji.
Przed wejściem w życie ustawy patriotycznej kontrola operacyjna w przestrzeni
elektronicznej komunikacji była obwarowana wygórowanymi restrykcjami615, a między
sektorem śledczo-dochodzeniowym i wywiadem amerykańskim istniała bariera
informacyjna, uniemożliwiająca swobodną wymianę danych. Systemowa różnica
pomiędzy Law Enforcement Communities a Intelligence Communities, w domyśle między
614
J.A.E. Vervaele, Terrorism and Information Sharing between the Intelligence and Law Enformcement
Communities in the US and the Netherlands: Emergency Criminal Law, Utrecht Law Review 2005, tom 1, nr 1,
s. 8
615
Ochronę prawną obywateli przed inwigilacją państwową, w amerykańskim systemie, wprowadził tamtejszy
Sąd Najwyższy w oparciu o czwartą poprawkę do Konstytucji i klauzulę nakazową. W sprawie Katz vs. USA,
sąd zdecydował, że nakaz jest konieczny dla podsłuchiwania, chyba że chodzi o bezpieczeństwo narodowe.
W sprawie Berger vs New York, sąd stwierdził, że nakaz zezwalający na podsłuch musi określać dokładnie cel,
metodę i czas trwania. Warunki otrzymania nakazu są ściśle określone w przepisach, a służby, aby go otrzymać,
muszą wykazać tzw. probable causa, czyli kauzę uprawdopodabniającą (popełnienie bądź zamiar popełnienia
przestępstwa).
255
policją a wywiadem i kontrwywiadem, osadzała się w sferze działalności i materii
realizowanych zadań. O ile, w wielu przypadkach przedmiot zainteresowania obu światów
się krzyżuje, to należy podnieść, że wywiad w pierwszej kolejności jest bardziej
zainteresowany wykrywaniem zagrożeń dla porządku ustrojowego i istotnych interesów
państwa, podczas gdy policja spełnia swoją kryminalną i prewencyjną funkcję. W skrócie,
w świecie policji jest mniej polityki a więcej codziennego wykrywania przestępstw,
podczas gdy w świecie służb jest tyle samo codziennego wykrywania zagrożeń, ale
w większości tych o politycznym zabarwieniu. Historyczna linia podziału między tymi
instytucjami przebiegała różnie. W systemach autorytarnych, to często policja polityczna
była zbrojnym ramieniem władzy i gwarantem jej przetrwania. John A. E. Vervaele
pokusił się o historyczny rys. „Pomimo tego, że dystynkcja musi być uwzględniana
w perspektywie historycznej, to zarówno wywiad, jak i służby policyjne nie są
instytucjami antycznymi. Nie mniej ich relatywnie krótka historia funkcjonowania została
już naznaczona politycznie. Turbulentny rozwój polityki wyjaśnia różnice pomiędzy
relacjami na linii wywiad-policja w Europie i w Stanach Zjednoczonych. W Europie
doświadczenie z reżimami totalitarnymi, znacząco wpłynęło na konstrukcję organizacyjną
po drugiej wojnie światowej. Organy wywiadowcze zostały usunięte z przestrzeni
policyjnej. Informacja przestała swobodnie krążyć pomiędzy różnymi instytucjami”616.
O ile opisywana wyżej dystynkcja strukturalna na kontynencie europejskim jest już
utrwalona, to w Stanach Zjednoczonych sprawa nie jest tak jednoznaczna. Ewolucja
systemu bezpieczeństwa w tym państwie doprowadziła do sytuacji, w której większość
instytucji zaliczanych endomorficznie, bądź do sfery Law Enforcement Communities,
bądź do Intelligence Communities, w rzeczywistości funkcjonuje częściowo w jednej,
bądź drugiej przestrzeni. Jeszcze za prezydentury Roosevelt’a zdecydowano
o rozszerzeniu kompetencji amerykańskiego Federalnego Biura Śledczego (FBI),
z klasycznie policyjnych na federalno-policyjne i federalno-wywiadowcze. Później ta
sama formacja została doposażona o możliwość działania na gruncie zadań, których
skutki wychodzą poza granice kraju. Oznaczało to de facto wejście w przestrzeń
aktywności wcześniej zarezerwowanej wyłącznie dla Centralnej Agencji Wywiadowczej
(CIA), która została specjalnie do tego powołana.
Amerykański system bezpieczeństwa skupia większość instytucji, które
jednocześnie funkcjonują jako Law Enforcement Communities oraz Intelligence
Communities. Nabiera to tym bardziej szczególnego wymiaru, gdy ujawni się listę
różnego rodzaju agencji powołanych w tym zakresie. Operując jedynie skrótami warto
wymienić m.in.: CIA, DIA, NSA, FBI, AFOSI, NCIS, CGIS, USACIC617, jak również
biura zajmujące się wywiadem w Departamencie Obrony, Stanu, Bezpieczeństwa
Stanowego oraz szereg innych biur w różnych instytucjach na poziomie stanowym
i federalnym (nie licząc prywatnych instytucji wywiadowczych). Paradoksalnie ta
616
J.A.E. Vervaele, op. cit., s. 4.
CIA (Central Intelligence Agency), DIA (Defence Intelligence Agency), NSA (National Security Agency),
FBI (Federal Bureau of Investigation), AFOSI (Air Force Office of Special Investigations), NCIS (Naval
Criminal Investigative Service), CGIS (Coast Guard Investigative Service), USACIC (United States Army
Criminal Investigation Command).
617
256
wymienność zadaniowa nie oznacza idealnej współpracy. W ramach jednego organu
państwowego istnieją odrębne procedury i metody działania. Jest oczywistym, że
przestrzeń Intelligence Community jest dużo bardziej podatna na bezpośrednie regulacje
wykonawcze płynące od prezydenta (w tym te mniej formalne), podczas gdy sfera Law
Enforcement Communities funkcjonuje bardziej na podstawie przepisów proceduralnych.
Różnica miedzy europejskim a amerykańskim modelem osadza się na sposobie
transferowania i wykorzystywania informacji. Odmienne standardy obowiązują dla
informacji, która ma być wykorzystywana dla celów bezpieczeństwa narodowego (np.
w związku z przeciwdziałaniem terroryzmowi) oraz informacji wykorzystywanej
w procedurze karnej618. Transferowanie informacji z przestrzeni Intelligence Communities
do sfery Law Enforcement Communities, do wejścia w życie ustawy patriotycznej
odbywało się w oparciu o tzw. procedurę minimalizacyjną, która nie pozwalała na
wykorzystywanie informacji ponad niezbędną miarę. „Minimalizacja ma na celu
maksymalne ograniczenie pozyskiwania, retencji oraz rozpowszechniania informacji
o obywatelach USA. Tylko wtedy jeżeli jest to naprawdę niezbędne, taka informacja
powinna być przechowywana. Jest wtedy wykorzystywana jedynie dla celów
zapobiegania, wykrywania i karania przestępstw kryminalnych. Te przypadki są jedynymi
wyjątkami od zasady minimalizacji. Klasycznym komponentem zasady minimalizacyjnej
jest ściana informacyjna. Oficerowie śledczy korzystają z narzędzi FISA i wybierają tylko
relewantne informacje”619. Nawet w sytuacji, gdy informacja przedostała się z jednego do
drugiego porządku organizacyjnego, to najczęściej była tak przeformatowana, że nie
można było swobodnie skojarzyć jej z innym wątkiem, w innej sprawie. Dodatkowe
restrykcje, w tym względzie, były rezultatem memorandum z 1995 roku, prokuratora
generalnego Janet Reno, w którym określono „procedury kontaktów pomiędzy FBI oraz
wydziałami kryminalnym wywiadu i kontrwywiadu amerykańskiego”620. Już pierwsze
akapity zakazywały jakiejkolwiek bezpośredniej wymiany informacji pomiędzy
Intelligence Communities i Law Enforcement Communities bez udziału Wydziału
Kryminalnego Prokuratora Generalnego. To ten podmiot był jedynym iterfacem łączącym
świat służb wywiadowczych z policją i odwrotnie, mimo że oba piony niejednokrotnie
urzędowały w tym samym gmachu.
Biorąc pod uwagę to jak daleko, z informacyjnego punktu widzenia, znajdowały się
od siebie piony wywiadowcze i śledcze oraz to jak długa była procedura uzgodnieniowa,
amerykański model bezpieczeństwa, oparty na wymianie informacji, przeżył, wraz
z uchwaleniem ustawy patriotycznej, prawdziwą rewolucję. Patriot Act wymusił
całościową reorganizację w podejściu do zarządzania informacjami w całym
amerykańskim systemie bezpieczeństwa. Wina za nieskuteczne przeciwdziałanie
618
Amerykański porządek nomenklaturowy rozróżnia intelligence nie tylko w rozumieniu organów
wywiadowczych, ale w rozumieniu wszelkiej aktywności wykraczającej poza rozumienie information.
Inteligence jest zatem czymś ponad (beyond), bardziej wyrafinowanym niż information. Zob. O. Freeman,
Competitor intelligence: information or intelligence?, Business Information Review 1999, nr 16 (71).
619
J.A.E. Vervaele, op. cit., s. 6.
257
i w konsekwencji dopuszczenie do zamachów terrorystycznych z 11 sierpnia 2001, spadła
na służby specjalne, które, jak miało się okazać, dysponowały wystarczającymi
informacjami, by spacyfikować ataki już w zarodku. Wywiad posiadał pełne dane
o zamachowcach, ale nie był w stanie ich przekazać w odpowiednie miejsce i we
właściwym czasie. Dysfunkcja, wynikająca z konieczności każdorazowego pośrednictwa
innej komórki, paraliżowała zaistnienie skutecznego kontaktu pomiędzy Law Enforcement
Communities a Intelligence Communities. Wraz z wejściem w życie ustawy
patriotycznej621 ten mur upadł. Problemem jest to, że nowa ustawa nie tylko poprawiła,
dotychczasowe, błędne praktyki, ale zalegalizowała nieskrępowaną inwigilację.
Autorzy ustawy podjęli się próby zakreślenia granic i zdefiniowania działalności
terrorystycznej. Rozbudowa definicji miała miejsce dwutorowo. Po pierwsze poprzez
dodanie całego szeregu nowych przestępstw do istniejącego katalogu czynów, będących
w rozumieniu przepisów karnych czynami o charakterze terrorystycznym622. Po drugie
wprowadzono nową kategorię terroryzmu wewnętrznego (domestic terrorism), definiując
go bardzo szeroko. Oprócz, bowiem działań o charakterze „masowej destrukcji, zabójstw
620
Memorandum of Attorney General (Janet Reno) do Assistant Attorney General, Criminal Division Director,
FBI
Counsel
for
Intelligence
Policy
United
States
Attorneys,
19
czerwiec
1995,
http://epic.org/privacy/terrorism/fisa/ag_1995_mem.html, (21.01.2012).
621
Patriot Act oprócz norm explicite przypisanych do nowej ustawy zawierał przepisy, które nowelizowały m.in.
następujące ustawy: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 (FISA), Electronic Communications Privacy
Act of 1986 (ECPA), Money Laundering Control Act of 1986, Bank Secrecy Act (BSA), jak również Immigration
and Nationality Act (INA).
622
Zob. następujące sekcje ustawy Patriot Act: 32 (niszczenie urządzeń obsługi lotniczej - destruction of aircraft
facilities), 37 (przemoc na lotniskach - violence at international airports), 81 (podpalenia na terytoriach
specjalnych - arson within special maritime and territorial jurisdiction), 175, 175b (posiadanie broni
biologicznej - biological weapons), 229 (posiadanie broni chemicznej - chemical weapons), podsekcje (a), (b),
(c), (d) oraz sekcja 351 (porwania i zamachy na kongresmenów, członków rządu oraz sędziów - congressional,
cabinet, and Supreme Court assassination and kidnaping), 831 (posiadanie materiałów nuklearnych - nuclear
materials), 842(m)(n) (posiadanie plastikowych materiałów wybuchowych - plastic explosives), 844(f)(2)(3)
(podpalenia i zamachy bombowe w budynkach rządowych - arson and bombing of Government property risking
or causing death), 844(i) (podpalenia i zamachy bombowe na urządzenia potrzebne do realizowania
międzystanowego handlu - arson and bombing of property used in interstate commerce), 930(c) (zabójstwa lub
nieudane próby przy użyciu niebezpiecznych narzędzi - killing or attempted killing during an attack on
a Federal facility with a dangerous weapon), 956(a)(1) (spisek zmierzający do morderstwa, porwania conspiracy to murder, kidnap, or maimpersons abroad), 1030(a)(1) (ochrona komputerów - protection of
computers), 1030(a)(5)(A)(i) skutkujące szkodą i zniszczeniem - resulting in damage as defined in
1030(a)(5)(B)(ii) poprzez (v) (ochrona komputerów), 1114 (zabójstwa lub próby zabicia urzędników
publicznych USA), 1116 (zabójstwa lub nieumyślnego spowodowania śmierci zagranicznych pracowników
objętych ochroną), 1203 (branie zakładników), 1362 (uszkadzanie linii, systemów, stacji komunikacyjnych),
1363 (uszkadzanie budynków objętych jurysdykcją terytorialną USA), 1366(a) (uszkadzanie urządzeń
energetycznych), 1751(a), (b), (c), (d) (próby porwań lub zamachów na Prezydenta oraz jego personel), 1992
(niszczenie pociągów), 1993 (zamachy terrorystyczne i inne próby wywołania katastrofy w ruchu
transportowym), 2155 (destrukcja urządzeń porządku publicznego), 2280 (naruszenia porządku nawigacji
morskiej), 2281 (naruszenia porządku na platformach wiertniczych), 2332 (zabójstwa obywateli USA poza
granicami kraju), 2332a (używanie broni masowego rażenia), 2332b (akty terroryzmu naruszające granice
narodowe państw), 2339 (przemycanie terrorystów), 2339A (pomaganie terrorystom), 2339B (dostarczanie
pomocy materialnej terrorystom), 2340A (torturowanie) w tym tytule (ii) sekcja 236 (sabotaż urządzeń
nuklearnych i paliwa) ustawy Atomic Energy Act of 1954 (42 U.S.C. 2284); (iii) sekcja 46502 (piractwo
powietrzne, drugie zdanie sekcji 46504 (porywanie i zabójstwo członków załogi statków powietrznych), sekcja
46505(b)(3)(c) (wnoszenie i używanie materiałów zapalnych lub wybuchowych, zagrażających w jakikolwiek
sposób życiu na pokład samolotu), sekcja 46506 jeżeli wiąże się z tym zabójstwo lub jego próba (zastosowanie
odpowiedniego prawa karnego), sekcja 60123(b) (destrukcja międzystanowych rurociągów gazowych lub
ciągów przenoszących inne niebezpieczne płyny) tytułu 49.
258
i porwań”, które od tej pory stały się terroryzmem krajowym, działalność, która jest
niebezpieczna dla „ludzkiego życia oraz cywilnej społeczności”, również uznano za akt
terrorystyczny. O tym czy dana działalność jest faktycznie niebezpieczna decyduje organ
państwowy. Ostateczny katalog czynów niedozwolonych, których popełnienie utożsamia
sprawcę z terrorystą, jest ze wszechmiar imponujący. Zamierzenie jest łatwe do
odczytania. Im szersza kategoria definicyjna oraz większy indeks czynów o charakterze
terrorystycznym, tym większa swoboda pracy służb, które mogą od razu postępować
w sposób ekstraordynaryjny, przewidziany dla zagrożeń terrorystycznych623.
Ustawa poszerzyła ogólne kompetencje amerykańskich organów bezpieczeństwa
w walce z terroryzmem. Zwiększono finansowanie dla organizacji, które statutowo
zajmują się walką z tą specyficzną formą przestępczości międzynarodowej. Ponadto
przewidziano włączenie do działań również służby militarne, na specjalne żądanie
Prokuratora Generalnego. Rozszerzono merytorycznie zakres funkcjonowania National
Electronic Crime Task Force Initiative624. Utworzono także oddzielny fundusz, na który
miały spływać środki potrzebne do finansowania walki z terroryzmem.
Większość najbardziej kontrowersyjnych norm prawnych dotyczy dopuszczalnych
formy prowadzenia inwigilacji osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną.
Wystarczy cień podejrzenia o prowadzenie takiej aktywności (formułowany przez
jakąkolwiek z agencji), by stanowiło to pretekst do uruchomienia procedury niejawnego
nadzoru wobec określonej osoby bądź środowiska.
Najgroźniejsze, wobec postulatów prywatności, są trzy metody przechwytywania
danych, tzw. nakazy sneak and peek, podsłuchy (roving wiretaps) oraz zaprojektowany
specjalnie dla służb dostęp do wszelkich informacji ujawniających jakiekolwiek
wskazówki mogące prowadzić do zlikwidowania zagrożenia. Te ślady, szablony
(patterns) służby mogą dostrzegać wszędzie i u każdego.
Pierwsza z wymienionych metod pozwala na przedstawienie nakazu inwigilacji
osobie, której on dotyczy w bliżej niesprecyzowanym czasie, w tzw. elastycznym
standardzie (flexible standard). Ten specyficzny tryb odroczenia formalnego ujawnienia
inwigilacji, może ciągnąć się latami z uwagi na możliwość przedłużania okresu
obowiązywania nakazu, przez specjalnie do tego powołany sąd625.
Drugi typ niejawnego pozyskiwania informacji, popularnie zwany „roving wiretaps”
jest związany z możliwością wydawania nakazów śledzenia bez określania działań
623
Wprowadzono także nowe sankcje i kary. Dla przykładu, za przestępstwo sprowadzenia zagrożenia
w środkach masowego transportu przewidziano karę do 20 lat pozbawienia wolności jeżeli środek transportu był
pusty i dożywocie jeżeli znajdowały się w nim osoby. Zob. Uniting and Strengthening America by Providing
Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism - USA Patriot Act, H. R. 3162, (Public Law
107-56), http://epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html, (09.09.2011).
624
Zob. sekcja 105 Patriot Act. Dyrektor służb wywiadowczych podejmie odpowiednie środki aby uruchomić
narodową sieć elektronicznych służb wykrywających przestępstwa, w celu zapobiegania i wykrywania różnych
form przestępstw elektronicznych, włączając w to potencjalne próby zamachów terrorystycznych,
wymierzonych w krytyczną infrastrukturę czy system płatności.
625
Formuła sneak and peek została zakwestionowana przez sędzię Ann Aiken w wyroku z 26 września 2007
w procesie Brandona Mayfielda, niesłusznie zatrzymanego i osadzonego w areszcie, którego obciążający
materiał dowodowy został uzyskany przedmiotową metodą. Sąd orzekł, że ta formuła zdobywania informacji
o obywatelach jest niezgodne z czwartą poprawką do Konstytucji amerykańskiej.
259
powiązanych w tym zakresie. Służby zatem mają możliwość wykorzystywania pełnej
gamy środków. Departament Sprawiedliwości broni tego rozwiązania twierdząc, że
terroryści omijają tradycyjne podsłuchy poprzez nieustanne zmienianie lokalizacji
i urządzeń, za pomocą których się komunikują. Oponenci dostrzegają obrazę czwartej
poprawki do Konstytucji626.
Trzecia formuła inwigilacyjna, określana mianem “roving John Doe wiretap”,
a opisana w sekcji 206 ustawy, pozwala służbom na uzyskanie pozwolenia na śledzenie
bez jakiegokolwiek wskazania w dokumencie nakazu osoby bądź przedmiotu, której
dotyczy - co jest konstrukcją niespotykaną w żadnym państwie prawa. Tradycyjne nakazy
zawsze muszą wskazywać przyczynę prowadzenia niejawnego nadzoru oraz określać
podmiot bądź przedmiot inwigilacji. W sytuacji gdy brak jest formuły definiowania celu
(targetu), służby mogą uzyskać zgodę na taką działalność, tylko na podstawie
uprawdopodobnienia występowania konkretnego zagrożenia (np. związanego
z określonym środowiskiem osób).
Widać bezmiar pola do nadużyć. Przepisy pozwalają na gromadzenie przez
wszystkie agencje rządowe informacji wywiadowczych o podejrzanych jednostkach, i to
bez względu na posiadane obywatelstwo (amerykańskie bądź nie-amerykańskie). Sekcja
203 ustawy wprowadziła przepisy nowelizujące procedurę śledczą i usunęła jakiekolwiek
bariery w przepływie informacji pomiędzy Intelligence Communities a Law Enforcement
Communities. „Jakikolwiek członek organu ścigania, w tym prokurator, który na mocy
tych przepisów, uzyskał informację poprzez kanały radiowe, satelitarne, elektroniczne
i wywiódł z nich określone dowody, ma prawo by je przekazać jakiemukolwiek organowi
law enforcement, bądź jakiejkolwiek agencji wywiadowczej lub kontrwywiadowczej”627.
Wprowadzono możliwość swobodnego przekazywania informacji przez procesowe
organy śledcze do służb specjalnych, włączając informacje uzyskane w sposób niejawny.
Wszystko bez jakiejkolwiek autoryzacji bądź nadzoru sądowego. Sekcja 504 ustawy
w podobny sposób uregulowała kwestie przepływu informacji w drugą stronę, czyli od
służb specjalnych do organów śledczych. Pod rządami nowych przepisów całkowicie
pozbyto się procesowej ściany informacyjnej (screening wall). „Narzędzia inwigilacji
FISA mogą być swobodnie wykorzystywane dla celów śledztw kryminalnych.
Wcześniejsza dychotomia między IC oraz LEC przeszła do historii, dodatkowo usuwając
zbędne już porównania pomiędzy tymi dwiema sferami”628.
626
IV Poprawka do amerykańskiej Konstytucji: Prawo ludzi do nietykalności osobistej, mieszkania,
dokumentów i mienia nie wolno naruszać przez bezzasadne rewizje i zatrzymanie; nakaz w tym przedmiocie
można wystawić tylko wówczas, gdy zachodzi wiarygodna przyczyna potwierdzona przysięgą lub zastępującym
ją oświadczeniem. Miejsce podlegające rewizji oraz osoby i rzeczy podlegające zatrzymaniu powinny być
w nakazie szczegółowo określone. Konstytucja USA, http://libr.sejm.gov.pl/bibl/, (09.09.2011).
627
Sekcja 203 Patriot Act, H. R. 3162, (Public Law 107-56), http://epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html,
(09.09.2011). Zob. także pkt. (d) sekcja. 203 (d) Foreign Intelligence Information. Bez względu na inne przepisy,
jest całkowicie dopuszczalne by członkowie agencji wywiadowczych i kontrwywiadowczych przekazywali
informacje i asystowali organom kryminalnym (It shall be lawful for foreign intelligence or counterintelligence
or foreign intelligence information obtained as part of a criminal investigation to be disclosed to any Federal
law enforcement, intelligence, protective, immigration, national defense, or national security official in order to
assist the official receiving that information in the performance of his official duties).
628
J.A.E. Vervaele, op. cit., s. 11.
260
Szereg przepisów ustawy patriotycznej przewiduje konieczność ujawniania, na
potrzeby organów śledczych, różnego typu informacji przekazywanych za pomocą
kanałów elektronicznych. Operatorzy komunikacyjni są zobowiązani nie tylko do
dostarczania danych o nazwie usługobiorcy, adresie, bilingach, numerze telefonicznym,
czasie trwania usługi, ale również identyfikacji i długości rozmów, typie
wykorzystywanych usług, adresie IP, sposobie dokonywania płatności za usługę, numeru
konta i karty bankowej.
Najdalej idące przepisy ustawy patriotycznej, legalizujące najbardziej inwazyjne
sposoby prowadzenia inwigilacji, miały obowiązywać okresowo do czasu ugaszenia
zagrożenia terrorystycznego. Czasowy okres obowiązywania wprowadzono dla
rozwiązań: z sekcji 206 ustawy, czyli tzw. "roving John Doe wiretap"; z sekcji 215, które
pozwalały instytucjom państwowym na bezwarunkowy dostęp do jakiejkolwiek rzeczy
(przedmiotu), który w ocenie organu pozostawał relewantny dla toczącego się
postępowania przeciwterrorystycznego. Dostęp do przedmiotów odbywa się w oparciu
o wystawiane NSL629, to jest National Security Letters. Ostatnie czasowe przedłużenie
dotyczyło sekcji 6001 i narzędzia okraszonego przydomkiem „samotny wilk” („Lone
Wolf”), które dawało służbom specjalnym zielone światło na prowadzenie inwigilacji
wobec obywateli nie-amerykańskich przebywających na terytorium USA,
a nieafiliowanych przy żadnej organizacji międzynarodowej bądź zagranicznej.
Normy, z wszystkich trzech opisanych sekcji, dopuszczały ingerencję organów
państwowych w sferę prywatności cywilnej do 31 grudnia 2005 roku. W lipcu 2005 roku
Senat przegłosował ustawę reautoryzacyjną (USA PATRIOT and Terrorism Prevention
Reauthorization Act of 2005), która dodała nowe rozwiązania, modyfikowała najbardziej
kontrowersyjne przepisy, inne zachowując w mocy. W tym samym czasie, Kongres
w swoim projekcie utrzymał w mocy oryginalne postanowienia ustawy patriotycznej. Po
wspólnych uzgodnieniach, tzw. konferencji komisji, Kongres uchwalił 2 marca 2006 roku
własną wersję, bez wcześniejszych poprawek Senatu. Prezydent George W. Bush podpisał
ustawę (USA PATRIOT Act Additional Reauthorizing Amendments Act of 2006) 7 dni
później. Tym samym przedłużono obowiązywanie dyskusyjnych przepisów. Z kolei,
25 lutego 2010 roku w odpowiedzi na ponownie upływający okres ich obowiązywania,
Kongres przegłosował roczne wydłużenie obowiązywania trzech najbardziej
kontrowersyjnych postanowień ustawy patriotycznej, pomimo trwającej dyskusji nad
zmianami tych norm. Prezydent Barack Obama podpisał wspomnianą prolongację dwa
dni później. Wreszcie 26 maja 2011 roku prezydent podpisał już czteroletnie wydłużenie
kadencji obowiązywania przedmiotowych „roving wiretaps”, "library records provision",
"lone wolves".
Ustawa Patriot Act miała być w zamyśle odpowiedzią na brutalne ataki wymierzone
w państwo amerykańskie. Miała wyposażyć służby bezpieczeństwa w odpowiednie
629
Jak podaje Generalny Inspektor w Departamencie Sprawiedliwości, średnio dziesiątki tysięcy listów
narodowego bezpieczeństwa jest wystawianych każdego roku na potrzeby śledztw przeciwterrorystycznych,
często wobec osób, które zostały już wcześniej oczyszczone z zarzutów. NSL jako instrument pozwalający na
odczytywanie e-maili, podsłuchiwanie rozmów, przeglądanie wyciągów bankowych bez zgody sądu, był
obiektem najgorętszej krytyki wielu środowisk, nie tylko prawniczych.
261
narzędzia do prowadzenia batalii na czas wojny. Dlatego przewidywała rozwiązania
nieprzystające do czasów pokoju. Miała obowiązywać jedynie na okres podwyższonego
zagrożenia630. Walka z międzynarodowym terroryzmem ewidentnie służy jako
usprawiedliwienie dla poszerzania publicznych kompetencji informacyjnych. Państwa bez
względu na swoją naturę, na to czy są kolebką demokracji i praw człowieka, czy są
podmiotem autorytarnego bezprawia, jeżeli idzie o informację, zawsze wykazują
naturalną skłonność do rozbudowywania metod jej pozyskiwania.
* * *
Ukazanie różnorodności form kanałów transmisji informacji na linii obywatel –
władza było zabiegiem karkołomnym, acz celowym. Ten, wypełniony danymi o różnej
proweniencji, przegląd, choć na pierwszy rzut oka, oddalony od głównego wątku
rozważań, jest niezbędnym wstępem dla prawidłowego rozumienia uwarunkowań
informacyjnych. Nie można biegle odczytywać charakteru relacji między władzą,
społeczeństwem a informacją w przestrzeni publicznej bez umiejętności wskazania
konkretnych, często bardzo odległych od siebie, kanałów przepływu. Dotyczy to zarówno
umiejscowienia transferów, ich wolumenu wielkości, charakteru normatywnego bądź
pozanormatywnego, czy też otwartego bądź niejawnego. Każdy z opisanych elementów
przyczynia się ostatecznie to występowania zjawiska zawartego w tezie tej pracy.
Zróżnicowana paleta kanałów, umyślnie tu zaprojektowana szeroko, ma ukazać
złożoność, różnorodność i dynamikę – a i tak stanowi zaledwie wstęp w tym zakresie. Ta
benedyktyńska praca ma jednak zapewnić czytelnikowi komfort łagodnego przejścia do
zrozumienia pełnego meritum rozważań. Inaczej mówiąc, bez odpowiedniego zasobu
faktów, z racji rozległej materii, utrudniona byłaby nawet wstępna analizy zjawiska i jego
zmian. Chodzi o wywołanie odpowiedniej postawy interpretacyjnej. Należy podkreślić, że
każdy z przykładów transferu informacji opisany w dwóch poprzednich rozdziałach,
stanowi zaledwie preludium do globalnego modelu fluktuacji informacji w przestrzeni
publicznej.
630
Należy uzupełnić, że jeszcze na początku 2003 roku do mediów amerykańskich przedostała się kserokopia
projektu ustawy przygotowanej przez administrację prezydenta Georga W. Bush’a, która miała pójść o krok
dalej, w stosunku do obowiązujących na podstawie Patriot Act rozwiązań. Projekt o nazwie Domestic Security
Enhancement Act of 2003 został szybko okrzyknięty „drugim Patriot Act” albo „synem Patriot Act”. Prace nad
projektem trwały w 10 wydziałach Departamentu Sprawiedliwości i po przedostaniu się jego treści do opinii
publicznej zostały całkowicie zamrożone.
262
5. PRÓBA KONTROLNA: BADANIA WŁASNE
W trakcie przygotowywania tej pracy, po przeprowadzeniu niezbędnych studiów
i ustaleń teoretycznych oraz prześledzeniu głównych prawidłowości, mechanizmów
i problemów cyrkulacji informacji w relacjach między państwami i obywatelami, podjęta
została przez autora próba wstępnego zweryfikowania nasuwających się hipotez
dotyczących władztwa informacyjnego w trakcie badań własnych. Pierwotnie
przeprowadzone badania ilościowe, w formie kwestionarusza dla europarlamentarzystów,
a także jakościowe, w formie wywiadów pogłębionych-zogniskowanych z politykami
charakteryzującymi się przymiotem: decision-maker, zostały potraktowane jako robocza
próba kontrolna dla weryfikacji rozważanych hipotez mających swoje podstawy, przede
wszystkim, w analizie teorii i praktyki występującej w omiawanej materii. Wyniki badań
miały być tylko wykorzystane przy przedstawianiu ostatecznych konkluzji dotyczących
władztwa informacyjnego. Po analizie uzyskanego materiału, mając nawet świadomość
ograniczeń dotyczących reprezentatywności polityków poddanych badaniu (jeśli
uwzględni się rygory metodologiczne takich badań), wydaje się, że zebrane wyniki
zasługują na przedstawienie w formie bezpośredniej w tym opracowaniu.
5.1. Badania ilościowe: kwestionariusz dla europarlamentarzystów
W dniach 7-21 grudnia 2011 roku, w Brukseli podjęto działania, których celem było
fizyczne dotarcie do posłów Parlamentu Europejskiego, następnie rozprowadzenie
kwestionariusza badawczego i zebranie jak największej ilości danych zwrotnych. Kontakt
z tą specyficzną grupą respondentów odbywał się zarówno w formule bezpośredniej, jak
i poprzez środki elektroniczne. Na prośbę pozytywnie odpowiedziało dokładnie
siedemdziesięciu jeden europarlamentarzystów. Poniżej przedstawiono wykorzystany
model ankiety w polskiej wersji językowej (każdy kwestionariusz zawierał też wersję
w języku angielskim).
Kwestionariusz
Niniejszym, chciałbym z góry podziękować za pomoc i poświęcony czas. Ten kwestionariusz jest częścią
projektu badawczego zatytułowanego: Informacja jako autonomiczny czynnik wpływu w przestrzeni
publicznej. Nowy wymiar władzy i relacji na przykładzie efektu władztwa informacyjnego, realizowanego przez
Adama Rogala-Lewickiego, doktoranta w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.
263
Głównym celem tych badań jest zdiagnozowanie występowania w przestrzeni publicznej efektu władztwa
informacyjnego, a następnie oszacowanie poziomu jego rozwoju, intensywności, a także wpływu oddziaływania
na zjawiska społeczne. Chodzi także o zbadanie skali świadomości występowania tego fenomenu pośród
targetowej grupy politycznych decydentów (decision-makers). W kwestionariuszu wykorzystano skalę Likerta.
Poniżej znajduje się pięć stwierdzeń. Na osi zaznacz punkt (od 1 do 5), który najbardziej koresponduje z Twoimi
osobistymi odczuciami, doświadczeniem zawodowym i życiowym oraz wiedzą, przy czym:
1 oznacza zdecydowanie się nie zgadzam; 2 oznacza raczej się nie zgadzam; 3 oznacza nie mam zdania;
4 oznacza raczej się zgadzam; 5 zdecydowanie się zgadzam.
1.
2.
3.
4.
5.
W przestrzeni publicznej oraz politycznej (jako zawierającej się w publicznej) poziom ilościowy oraz
jakościowy informacji rośnie akceleracyjnie oraz odpowiednio jest coraz bardziej precyzyjny nawet
w stosunku do czasoprzestrzennego okresu sprzed kilku lat.
1
2
3
4
5
Polityczna struktura decyzyjna (światowy system decyzyjny) obejmująca m.in. rządy narodowe,
parlamenty krajowe, międzynarodowe organizacje, ponadnarodowe korporacje, instytucje finansowe
posiada podobnie jako człowiek (jednostka fizyczna), punkt optimum informacyjnego (punkt
przeciążenia), powyżej którego następuje dysfunkcjonalny paraliż informacyjny.
1
2
3
4
5
Państwa (poprzez swoje organy oraz instytucje) a także ich międzynarodowe przedłużenia mają
naturalną tendencję (predyspozycję) do zbierania coraz większej ilości informacji z ich społecznego,
ekonomicznego oraz politycznego otoczenia a ta predyspozycja permanentnie się intensyfikuje.
1
2
3
4
5
Tradycyjne (konwencjonalne) ośrodki władzy (np. rządy krajowe, parlamenty, Bank Światowy,
Komisja Europejska) mają coraz większe trudności w pokonywaniu oraz rozwiązywaniu problemów
społecznych i ekonomicznych. Tracą realną siłę wpływu oraz kontrolę nad wydarzeniami politycznoekonomicznymi.
1
2
3
4
5
Jest wysoce prawdopodobne, że informacja jako autonomiczny czynnik wpływu, w oparciu o takie
cechy jak wielowymiarowość, mulitizależność, wysoki poziom skomplikowania systemów
społecznych, odgrywa niezależną rolę samokształtującą porządek społeczno-polityczny.
1
2
3
4
5
Konstrukcja kwestionariusza oraz pytania w nim zawarte dobrano tak aby, po
pierwsze respondent nie był zniechęcony ich ilością i szczegółowością, po drugie by
osoba ankietowana mogła czytelnie i gradualnie zaprezentować własny pogląd i stan
wiedzy, po trzecie by na podstawie udzielonych odpowiedzi możliwym było odczytanie
średnich wielkości w zakresie panujących w publicznej sferze decision-making
przekonań, tendencji i kierunków. Chodziło o wydobycie przekrojowego nastawienia
respondenta, jego świadomości i odczuć w zakresie ważniejszych tez niniejszej pracy.
Wreszcie, chodziło także o ukazanie zależności relacyjnej pomiędzy różnymi zjawiskami,
264
występującymi w różnym stopniu nasilenia i szeroko rozumianymi konsekwencjami tych
stanowisk. Poniżej zestawienie odpowiedzi u ujęciu nominalnym631.
Rys. 18. Sposób odpowiedzi na pierwsze pytanie
Sposób odpowiedzi na pierwsze pytanie
Odp: 2
13%
Odp: 5
20%
Odp: 3
8%
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Odp: 4
59%
Źródło: opracowanie własne.
Wykres 1. Sposób odpowiedzi na pierwsze pytanie
Sposób odpowiedzi na pierwsze pytanie
Odp: 4
42
45
40
35
30
25
Odp: 5
14
20
15
Odp: 2
9
10
Sposób odpowiedzi na pierwsze
pytanie
Odp: 3
6
5
0
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Na pytanie o wzrost ilości informacji w przestrzeni publicznej, jak również
o akceleracyjną zmianę uwarunkowań jakościowych w tej przestrzeni, 42 respondentów
odpowiedziało, że raczej się zgadza z poglądem, iż zarówno ilość informacji, jak i jej siła
wynikająca z precyzyjności w ostatnich latach znacznie wzrosła, z zastrzeżeniem, że ta
tendencja się stale utrzymuje. Stanowi to 59% wszystkich odpowiedzi udzielonych na to
631
Na temat badań ilościowych szerzej zob. D. Mider, Analiza danych ilościowych dla politologów, Warszawa
2012.
265
pytanie. Jednocześnie 14 osób zdecydowanie się zgodziło z tezą zawartą w pytaniu (20%),
9 osób się nie zgodziło (13%), a 6 osób (8%) wyraziło postawę neutralną.
Rys. 19. Sposób odpowiedzi na drugie pytanie
Sposób odpowiedzi na drugie pytanie
Odp: 1
1%
Odp: 5
15%
Odp: 2
17%
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 3
28%
Odp: 4
39%
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Wykres 2. Sposób odpowiedzi na drugie pytanie
Sposób odpowiedzi na drugie pytanie
Odp: 4
27
30
25
Odp: 3
20
20
Odp: 2
12
15
Odp: 5
11
Sposób odpowiedzi na drugie
pytanie
10
5
Odp: 1
1
0
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Pytanie drugie dotyczyło kwestii transpozycji koncepcji punktu optimum
informacyjnego z poziomu poszczególnych jednostek na poziom politycznoinstytucjonalnej struktury decyzyjnej. Zamysł tezy pytania, po pierwsze dotyczył
wysondowania skłonności do przyjęcia, iż punkt przeładowania informacyjnego może
dotyczyć takich podmiotów, jak: rządy narodowe, parlamenty krajowe, międzynarodowe
organizacje, ponadnarodowe korporacje, instytucje finansowe, po drugie akceptacji
zależności i wpływu nowych, ilościowych i jakościowych uwarunkowań informacyjnych
na zjawisko przeładowania informacyjnego i w jego konsekwencji efektu decyzyjnej
dysfunkcjonalności. Umiarkowaną zgodę na zamysł wynikający z pytania wyraziło
266
27 respondentów, co stanowiło 39% wszystkich odpowiedzi, 20 osób nie miało zdania
(28%), 11 europarlamentarzystów całkowicie potwierdziło słuszność tezy pytania (15%),
13 respondentów negatywnie ustosunkowało się do prezentowanej koncepcji.
Rys. 20. Sposób odpowiedzi na trzecie pytanie
Sposób odpowiedzi na trzecie pytanie
Odp: 2
8%
Odp: 5
13%
Odp: 3
10%
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Odp: 4
69%
Źródło: opracowanie własne.
Wykres 3. Sposób odpowiedzi na trzecie pytanie
Sposób odpowiedzi na trzecie pytanie
60
Odp: 4
49
50
40
Spos ób odpowiedzi na trzecie
pytanie
30
20
10
Odp: 2
6
Odp: 3
7
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 5
9
0
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Ustosunkowując się do pytania o występowanie w przestrzeni publicznej skłonności
do powiększania przez struktury państwowe (publiczne agencje, organy, instytucje)
zasobów informacyjnych (ilości informacji), jak i środków (sposobów, narzędzi), zarówno
jawnych, jak i niejawnych umożliwiających pozyskiwanie informacji z otoczenia zdecydowana większość pozytywnie odniosła się do postawionej tezy; w tym 49 posłów
odpowiedziało, że się zgadza (69% wszystkich odpowiedzi), 9 posłów wyraziło
zdecydowane poparcie (13%), 7 posłów nie miało wyrobionego zdania (10%), a 6 się nie
zgodziło (8%).
267
Rys. 21. Sposób odpowiedzi na czwarte pytanie
Sposób odpowiedzi na czwarte pytanie
Odp: 1
4%
Odp: 5
10%
Odp: 2
33%
Odp: 4
30%
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Odp: 3
23%
Źródło: opracowanie własne.
Wykres 4. Sposób odpowiedzi na czwarte pytanie
Sposób odpowiedzi na czwarte pytanie
30
Odp: 2
24
25
Odp: 4
21
Odp: 3
16
20
Spos ób odpowiedzi
na czwarte pytanie
15
Odp: 5
7
10
5
Odp: 1
3
0
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Czwarte pytanie stanowiło próbę charakterów. Decydenci polityczni, delikatnie
postawieni w niezręcznej sytuacji, musieli przyznać bądź zaprzeczyć stwierdzeniu, że oto
tradycyjne, instytucjonalne podmioty władzy, w których en block zasiadają, tracą realną
siłę wpływu i kontrolę nad cywilizacyjnymi scenariuszami, mają coraz większe trudności
w rozwiązywaniu społecznych czy też ekonomicznych problemów, wreszcie nie potrafią
diagnozować przyczyn takiego stanu rzeczy. W sumie, stosunek odpowiedzi podzielił się
mniej więcej po połowie. Podczas gdy 28 posłów potwierdziło wysuwaną tezę, 27 jej
zaprzeczyło, a 16 eurodeputowanych wyraziło stosunek neutralny.
268
Rys. 22. Sposób odpowiedzi na piąte pytanie
Sposób odpowiedzi na piąte pytanie
Odp: 1
1%
Odp: 5
17%
Odp: 2
8%
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 3
35%
Odp: 4
39%
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Wykres 5. Sposób odpowiedzi na piąte pytanie
Sposób odpowiedzi na piąte pytanie
30
Odp: 3
25
Odp: 4
27
25
20
Odp: 5
12
15
10
5
Spos ób odpowiedzi na
piąte pytanie
Odp: 2
6
Odp: 1
1
0
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
Piąte pytanie podsumowywało cały kwestionariusz. Dyspozycja (swoiste petitum)
pytania stanowiło, iż informacja, jako autonomiczny czynnik wpływu, przy
uwzględnieniu takich atrybutów, jak: wielowymiarowość, mulitizależność, wysoki
poziom skomplikowania systemu społeczno-informacyjnego, pełni rolę samokształtującą
w stosunku do porządku społeczno-politycznego, deprecjonując dotychczasowe,
konwencjonalne schematy wykonywania władzy w formule instytucjonalnej. Z wyrażoną
koncepcją zgodziło się 27 europarlamentarzystów, co stanowiło 39% wszystkich
odpowiedzi. Niewiele mniej odpowiedzi wyrażało postawę niezdecydowania (25 posłów,
to jest 35% wszystkich odpowiedzi), 12 respondentów zdecydowanie potwierdziło
postawioną tezą (17%), 7 wyraziło stanowisko negatywne [odpowiednio 6 odpowiedzi nie zgadzam się (8%) i jedna odpowiedź - zdecydowanie się nie zgadzam (1%)].
269
Podsumowując, nominalna większość posłów do Parlamentu Europejskiego,
przynależąc do sfery politycznej decision-making i obserwując zarysowujące się trendy
w strukturach władzy i modelach rządzenia, wyraziła przekonanie, że:
 po pierwsze, informacji w tej przestrzeni jest zdecydowanie więcej (ilościowo);
stale jej przybywa, a wraz z rewolucyjnymi zmianami ilościowymi zmieniają się
uwarunkowania jakościowe i odwrotnie (79% wszystkich odpowiedzi, przy
8% odpowiedzi neutralnych);
 po drugie, istnieje punkt optimum informacyjnego, który dotyka nie tylko
pojedyncze jednostki, ale również polityczne organizacje skupiające większe grupy
społeczne (54% wszystkich odpowiedzi, przy 24% niezdecydowanych
respondentów);
 po trzecie, organy publiczne permanentnie pozyskują coraz większy wolumen
ilościowy informacji, korzystając z coraz bardziej zaawansowanych metod
(82% wszystkich odpowiedzi twierdzących oraz 10% wyrażających brak zdania);
 po czwarte, w tym samym czasie, te same podmioty publiczne, w widoczny sposób
tracą swoje imperium władzy (choć tu ilość zwolenników i przeciwników tezy
ułożyła się niemalże w stosunku 50% do 50%);
 po piąte, informacja, z uwagi na istotne zmiany zachodzące w przestrzeni
publicznej, staje się rdzeniem społecznej, ekonomicznej i politycznej ewolucji
(56% odpowiedzi twierdzących, przy 35% odpowiedzi wyrażających brak opinii).
Biorąc pod uwagę wartości nominalne, należy podkreślić, że najwięcej oddanych
odpowiedzi, w skali całego kwestionariusza, wyrażało przekonanie o zgodności
z postawioną w pytaniu tezą („zgadzam się”) – najwięcej w pytaniu nr 3 oraz pytaniu nr 1.
Najwięcej odpowiedzi negatywnych („nie zgadzam się”) padło w odpowiedzi na pytanie
nr 4. Poniżej wykres oddający tą prawidłowość. (odp. 1 na osi poziomej oznacza
zdecydowanie nie zgadzam się; odp. 2 – nie zgadzam się; odp. 3 - nie mam zdania; odp.
4 - zgadzam się; odp. 5 zdecydowanie zgadzam się).
Wykres 6. Nominalny wolumen ilości odpowiedzi na poszczególne pytania w skali
całego kwestionariusza
60
50
Sposób odpowiedzi na pierwsze
pytanie
40
Sposób odpowiedzi na drugie
pytanie
Sposób odpowiedzi na trzecie
pytanie
30
Sposób odpowiedzi na czwarte
pytanie
Sposób odpowiedzi na piąte
pytanie
20
10
0
Odp: 1
Odp: 2
Odp: 3
Odp: 4
Odp: 5
Źródło: opracowanie własne.
270
Pytania w kwestionariuszu zostały ułożone w formule relacyjnej, mającej oddawać
układ powiązań przyczynowo-skutkowych. Poniżej zestawiono poszczególne pytania
(wraz z zawartymi w nich tezami) a propos informacyjnych uwarunkowań ilościowojakościowych (pytanie nr 1), o występowaniu efektu przeciążenia informacyjnego
(pytanie nr 2), oraz o narastającej skłonność do gromadzenia coraz większej ilości
informacji (pytanie nr 3), ze stanowiskami w zakresie zmniejszającej się siły
oddziaływania politycznych decyzji i rosnącej autonomizacji siły oddziaływania
informacji. Poniżej wykres ilustrujący skalę zgodności. Kolumny fioletowe to pełna
wielkość respondentów, kolejne kolumny niebieskie prezentują wolumen zgodności
(przynajmniej jedna odpowiedź twierdząca na pytanie nr 4 lub nr 5, oraz razem 4 i 5).
Wykres 7. Skala zgodności odpowiedzi – zestawienie łączne
80
70
60
Udział twierdzących odpowiedzi we
wszystkich pytaniach
50
Ilość respondentów
40
30
20
10
0
pytanie 1 i ( 4 lub 5 )
twierdząco
pytanie 2 i ( 4 lub 5 )
twierdząco
pytanie 3 i ( 4 lub 5 )
twierdząco
Źródło: opracowanie własne.
Możliwe było również dobranie układu relacyjnego w formule kontrastującej skale
zgodności poglądów wyrażonych w odpowiedziach na pytania nr 1-3, oddzielnie
z odpowiedziami na tezę zawartą w pytaniu nr 4 oraz z pytania nr 5. Poniżej wykres
potwierdzający, iż zdecydowana większość respondentów bardziej skłonnie łączy ze sobą
poglądy zawarte w pytaniach nr 1-3 z koncepcją autonomizującej się struktury
informacyjnej niż z tezą o ustępującym imperium władzy instytucjonalnej.
Wykres 8. Skala zgodności odpowiedzi – zestawienie oddzielne
35
30
25
Twierdzące odp. resp. w
zestawieniu z pyt. 4
Twierdzące odp. resp. w
zestawieniu z pyt. 5
20
15
10
5
0
pytanie 1
pytanie 2
pytanie 3
Źródło: opracowanie własne.
271
Bez względu na poszczególne różnice w odpowiedziach, należy dostrzec fakt
wyrażonego przez parlamentarzystów europejskich, zarówno w wartościach nominalnych,
jak i w układach relacyjnych, przekonania o zgodności postawionych w pytaniach tez
z tendencją obserwowaną przez nich w przestrzeni publicznej.
5.2. Badania jakościowe: wywiady pogłębione-zogniskowane z decision-maker
Dla potrzeb wszystkich zamieszczonych niżej wywiadów zauważyć należy, że pełna
dokumentacja tych rozmów znajduje się w dokumentacji autora pracy, tu zaś
przedstawiono, ze wzgledów technicznych, wersje skrócone wywiadów, rezygnując
z formuł grzecznościowych i formalnych oraz z wątków, które nie mają bezpośredniego
związku z tematem tej pracy.
Jacek Saryusz-Wolski
Adam Rogala-Lewicki:
Czy Pan, jako osoba funkcjonująca od wielu lat w przestrzeni decison-making, obserwuje utrzymującą
się tendencję do pogłębiania się poziomu skomplikowania procesów decyzyjnych, to jest większej ich
multiwymiarowości, multizłożoności? Jednym słowem czy w porównaniu do czasów wcześniejszym
trudniej jest prowadzić proces rządzenia?
Jacek Saryusz-Wolski:
Jeżeli pan pyta o Polskę to jest łatwiej rządzić, dlatego bo rodzaje wyborów i ich trudność w sytuacji
normalnego zarządzania państwem są dużo łatwiejsze i prostsze niż dla porównania w sytuacji
transformacji. Sądzę, że tamte procesy były bardziej skomplikowane, były większym wyzwaniem dla
decison-makers.
Adam Rogala-Lewicki:
A przenosząc to pytanie na poziom globalny. Czy trudniej jest rozwiązywać problemy ekonomiczne,
społeczne w skali ponadkrajowej?
Jacek Saryusz-Wolski:
W skali Unii Europejskiej sytuacja się bardziej skomplikowała, ponieważ Unia Europejska osiągnęła
dalej idący poziom integracji. Wyzwania, kompleksowość i skomplikowanie sprawiają większą
trudność. W skali globalnej prawdopodobnie też, chociaż w zasadzie nie możemy jeszcze mówić
o zarządzaniu w skali globalnej - są na razie jedynie pierwociny tego.
Adam Rogala-Lewicki:
Nie dostrzega Pan takiej tendencji, że świat jest coraz bardziej skomplikowany, dużo więcej
czynników wpływa na trajektorie rozwoju cywilizacyjnego, na rozstrzygnięcia i scenariusze
decyzyjne. Tym samym, jest coraz trudniej zarządzać przestrzenią publiczną, zarówno na poziomie
lokalnym, jak i większych struktur politycznych?
Jacek Saryusz-Wolski:
Ja wiem, że Panu trochę tezę psuję, ale może jest trudniej dlatego, że sprawy są dużo bardziej
wielobiegunowe, natomiast jeżeli ja porównam dostęp do informacji, szybkość dotarcia do informacji,
zdolność ich przetwarzania, ich weryfikacji, zdolność modelowania procesów społecznoekonomicznych, to w tej chwili jesteśmy znacznie lepiej wyposażeni w instrumenty. Gdybym ja miał
taki dostęp do informacji, zrozumienia, możliwości modelowania, jaki mam dzisiaj; kiedy
negocjowałem układ stowarzyszeniowy, to byłbym w dużo bardziej komfortowej sytuacji. Nie ma
barier informacyjnych, tzn. prawie nie ma i jest inne pochodne zjawisko, czyli inflacja informacji.
272
Natomiast są narzędzia żeby to weryfikować. Szybkość przetwarzania informacji, możliwej selekcji,
środki będące w dyspozycji są nieporównanie bardziej dostępne.
Adam Rogala-Lewicki:
Oznacza to, że informacji w przestrzeni państwowej jest więcej?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak, jest więcej, ale to jest plus. Ukryta pańska teza jest taka, że nawał informacji utrudnia, natomiast
równie dobrze można powiedzieć, że niedostatek czy niepełne informacje utrudniają. Jeżeli mam
nawał informacji to staję przed trudnym problemem selekcji, weryfikacji, doboru i filtracji. Po temu
mam środki, których kiedyś nie miałem, m.in. wszystkie narzędzia informatyczne.
Adam Rogala-Lewicki:
A gdybym Panu zasygnalizował, że w USA na podstawie badań przestrzeni informacyjnej (USC
Annenberg School for Communication & Journalism oraz Open University of Katalonia) stwierdzono,
że tylko w 2007 roku ludzkość dokonała transferu prawie dwóch zetabajtów informacji poprzez
elektroniczne nośniki telekomunikacyjne, co odpowiada zawartości prawie 200 gazet czytanych
dziennie przez każdego człowieka. Dane te dezaktualizują się bardzo szybko z racji tego, że ilość
informacji przybywa w tempie akceleracyjnym, tzn. więcej informacji produkuje jeszcze więcej
informacji.
Jacek Saryusz-Wolski:
OK. Nawet jeżeli znajdzie Pan dane, że ilość informacji rośnie wykładniczo to nadal założenie
metodologiczne, że dużo równa się trudno jest nie do końca prawdziwe.
Adam Rogala-Lewicki:
Nie jest Pan przekonany co do tego, że istnieje punkt optimum informacyjnego, który jest kategorią
nie tylko nauk humanistycznych ale również ścisłych i medycznych. Punkt, po przekroczeniu którego
człowiek nie jest w stanie swobodnie przyswoić więcej informacji.
Jacek Saryusz-Wolski:
Czyli moment, w którym człowiek staję się przeinformowany?
Adam Rogala-Lewicki:
Tak.
Jacek Saryusz-Wolski:
Jeżeli mam narzędzia do selekcji i obróbki informacji to nie. To jest tak trochę jakby porównać
możliwości robienia zdjęć 10 lat temu przy jakimś średniej czułości aparatów 2 megapiksele, do
czasów, kiedy teraz mam 23 megapiksele. Oczywiście jest bardziej skomplikowany, jego obróbka jest
bardziej złożona i muszę pracować w oparciu o inne instrumentarium, ale jego obraz jest niebywale
bogatszy. Jestem w stanie odkryć detale. Gdyby tę metaforę przenieść na sferę społecznoekonomiczną, to jestem w stanie odkryć takie zależności, które przy aparacie 3 megapiksleowym nie
byłem w stanie. Także problem nie jest ilość, nawał, wzrost wykładniczy ale obróbka, która się składa
z narzędzi technicznych oraz z narzędzi intelektualnych. Sądzę, że w świecie władzy decision-makers,
którą się pan interesuje też jest proces uczenia się, przerobu odczytywania informacji. Zatem
kwestionowałbym zależność, że im więcej tym trudniej.
Adam Rogala-Lewicki:
Czyli według Pana nie istniej coś takiego jak punkt przeciążenia informacyjnego, po przekroczeniu
którego kolejna informacja staję się dysfunkcjonalna?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak, jeżeli dwa czynniki, które panują nad rosnącą wykładniczo informacją nie są spełnione, czyli nie
ma intelektualnego information capacity decydentów politycznych i nie są oni wyposażeni
w odpowiednie instrumentarium human resources, information technology. Jak porównam moją pracę
zespołową dzisiaj w jakimś obszarze integracji europejskiej z pracą sprzed 20 lat, w urzędzie, którym
273
kierowałem, to ja dzisiaj jestem w stanie w 5 osób zrobić tyle ile wówczas przy pomocy 50 czy 100
osób. Przetworzyć informacje i suboptymalizować.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy jednak nie uważa Pan, że o ile w kontekście określonych kategorii zadań politycznych informacje
można dostosować do realizacji tych zadań, to w ujęciu globalnym, szerszym spektrum spojrzenia,
ilość informacji staje się jednak dysfunkcjonalna z punktu widzenia tradycyjnego wykonywania
władzy. Czy sam proces managing information nie staje się sztuką dla sztuki? Sfera publiczna jest już
tak nasycona informacją, że władza nie jest w stanie skutecznie tej informacji przyjąć i jej
przetworzyć, że informacja staję się czynnikiem autonomicznym, niejako piszącym samemu
scenariusz wydarzeń? Decision-makers zdegradowani zostali do roli reagowania na czynniki
informacyjne a nie ich kreowania?
Jacek Saryusz-Wolski:
Sadzę, że jest pewien błąd metodologiczny w pytaniu, ponieważ pan operuje terminem informacja.
Odpowiem tak, ale jeżeli przez informację rozumiem ilość danych, parametrów technicznych czy
ekonomicznych to powiem nie – bo im więcej tym lepiej. Precyzyjniej mogę odczytywać, modelować,
a wręcz prognozować rzeczywistość. Na przykład jeżeli jestem w sytuacji decision-makera
ekonomicznego. Natomiast jeżeli pan wkłada do jednego kosza wszelka informację, śmieci odpadoweto wtedy tak. Musimy sobie zadać pytanie o jakich informacjach mówimy. Jeżeli to pan by chciał
zbadać na przykładzie rozstrzygnięć i decyzji, co robić wobec kryzysu zadłużenia w strefie euro, to
dzisiaj, jeżeli mam dużo informacji to dobrze, że dużo. Jeżeli myśli pan u szumie medialnym to
pewnie tak. Tylko, że poważni decision-makers w ten szum się nie wsłuchują.
Adam Rogala-Lewicki:
Mam wrażenie, że Pan myśląc o informacji ma na uwadze tylko dane potrzebne do podejmowania
decyzji, to jest informacje, które możemy opisywać w kategoriach correct information, sharp
information. Natomiast czy nie jest tak, że śmieci informacyjne mieszają się z informacją o wysokich
parametrach jakościowych i sfera decison-making nie jest w stanie do końca wychwytywać tych
relewantnych informacji?
Jacek Saryusz-Wolski:
Ja podejrzewam, że w pańskiej tezie jest ukryta zależność, choć mogę się mylić – ponieważ więcej jest
gorzej, niech będzie mniej.
Adam Rogala-Lewicki:
Właśnie nie.
Jacek Saryusz-Wolski:
Może coś panu imputuję, ale chce żeby pan zrozumiał, dlaczego ja kontestuję. Mnie się wydaje, że
problem jest w umiejętności selekcji i doboru informacji. Sama ilość nie jest problemem, ale to jak
decision-makers mogą read information i przetwarzać information. Bo pan chce ode mnie uzyskać
potwierdzenie.
Adam Rogala-Lewicki:
Zadam inaczej pytanie. Czy zdolność do radzenia sobie z problemami i wyzwaniami cywilizacyjnymi
w sferze decison-making jest na tym samym poziomie, czy jednak elementy samosterowalne, ład
tworzący się samoistnie jest bardziej dostrzegalny. Czy decision-makers mają nadal wysoki wpływ na
cywilizacyjny outcome, na to co się finalnie dzieje?
Jacek Saryusz-Wolski:
Czyli czy rzeczywistość jest sterowana przez decision-makers. Oczywiście dzisiaj wiemy, że w dużo
mniejszym stopniu niż nam się to wcześniej wydawało. My nie wiedzieliśmy tego, że ona jest tak duża
jak jest. Są pewne procesy, dotyczące skali globalnej: wzrost bezrobocia, demografia, klimat. Wiemy,
że nie wszystko od nas zależy. Wtedy mieliśmy złudzenia, ale to nie jest pochodna autonomizacji
sfery informacyjnej, tylko kwestia tego, że zmądrzeliśmy.
274
Adam Rogala-Lewicki:
Dokonując pewnej wędrówki historycznej Ludwikowi XVI również się wydawało, że posiada władzę
absolutną, że panuje nad sytuacją?
Jacek Saryusz-Wolski:
To były złudzenia. On nad nią nie panował tylko poczta z Marsylii do niego szła 10 dni. Wiedział tyle,
co mu zdążyli powiedzieć na dworze jego doradcy. Informacje były bardzo ubogie, niepełne itd.
W związku z czym jego świat był prosty i jemu się wydawało, że jest panem od Renu aż do
Pirenejów- a nie był nim. Obiektywnie, z dzisiejszego punktu widzenia. Toczyły się procesy
społeczno-ekonomiczne, o których nawet nie wiedział, że zachodzą. Jeżeli my dzisiaj mamy
świadomość skomplikowania świata to tylko wynika z tego, że my wiemy a nie z tego, że mamy
mniejszy na to wpływ.
Adam Rogala-Lewicki:
A nie jest tak, że decydenci, obojętnie jak ich nazwiemy i w jaki ustrój polityczny wpiszemy,
historycznie tracą coraz więcej władzy?
Jacek Saryusz-Wolski:
Nie widziałbym takiej zależności. Niech pan porówna np. w epoce krzyżowców wpływ Ryszarda
Lwie Serce na sytuację na Bliskim Wschodzie, gdzie lata zajmowało dojście tam, stoczenie jakiś bitew
i dzisiaj wpływ na sytuację Tony’go Blaira, pełnomocnika UE na sytuację na Bliskim Wschodzie,
który tam jest w 3 godziny i ma pełną informację zewsząd od satelitarnej po wywiadowczą.
Adam Rogala-Lewicki:
Tak, ale czy Ryszard Lwie Serce, żyjąc w świecie dużo prostszym, stosując prostsze metody nie
osiągał lepszych rezultatów, nie miał większego wpływu, niż Tony Blair, mogący pojawić się tam
nawet w 1 godzinę, dysponując informacją w czasie rzeczywistym a de facto nie mając wpływu na
porządek polityczny w tamtym miejscu?
Jacek Saryusz-Wolski:
To są strasznie odległe w czasie wydarzenia i substancje. Powiedziałbym nie, ponieważ sytuację którą
on stworzył, czyli konflikt chrześcijańsko-muzułański do dzisiaj nam sen z powiek spędza. Do dzisiaj
nikt tego nie rozwiązał.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy uważa Pan, że dystans między obywatelem a władzą się cały czas zmniejsza. Obywatel ma
większą kontrolę, siłę wpływu na rzeczywistość.
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak, chociaż rola nadzorcza to pewnie za dużo powiedziane, bo jest cały czas deficyt demokracji.
Natomiast rola średniej jednostki w dzisiejszej Francji na bieg spraw, a Francji średniowiecznej jest
nieporównywalnie większa.
Adam Rogala-Lewicki:
A w kontekście ostatnich lat? Jak Pan to widzi? Czuje Pan większą presję obywateli, oddech na
plecach?
Jacek Saryusz-Wolski:
Sądzę, że tak. Przy wszystkich znakach zapytania wobec mediów i informacji, jakie można postawić
to, że polityka dzisiaj jest polityką medialną i kontakt z polityką zarówno obywatela, jak i decisionmakera zachodzi za pośrednictwem informacji – to zwiększa kontrolę. Zawęża się obszar decyzji
dyskrecjonalnych.
Adam Rogala-Lewicki:
Jaki wpływ na zmniejszenie się dystansu między obywatelem a władzą miały czynniki informacyjne
i informatyczne?
Jacek Saryusz-Wolski:
275
Ogromny, np. szybkość obiegu informacji. Jeszcze do wczoraj politycy sobie wyobrażali - mówię
teraz o Europie, że mogą co innego powiedzieć w Brukseli a co innego w domu. Jeszcze niektórzy
dzisiaj tak myślą. Od dłuższego czasu to już jest nieprawda. To jest jednolita przestrzeń.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy przestrzeń wirtualna i tradycyjna przestrzeń fizyczna w polityce się scaliły? Czy nie można
oddzielić przestrzeni sieciowej od przestrzeni fizycznej. Czy można funkcjonować w polityce nadal
w przestrzeni fizycznej bez przestrzeni sieciowej?
Jacek Saryusz-Wolski:
Ja jestem przeciwny wprowadzaniu jakieś cezury, że wcześniej nic nie było, a potem był Internet
i nagle wszystko jest. Dlatego bo w elicie europejskiej czytana literatura i książki też była przestrzenią
sieciową. Jeżeli Balzac coś pisał i to czytała polska arystokratka na Ukrainie to też to była sieć - tylko
wąska klasa ludzi. To, że ten druk płynie w postaci sygnału Internetowego, to jest zmiana ilościowa
i przez to jakościowa. Natomiast co do natury to nie wiem.
Adam Rogala-Lewicki:
Czyli jednak dostrzega Pan zmianę jakościową i ilościową.
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak, łatwość dostępu i szybkość przebiegu tej informacji. I to się staje elementem rzeczywistości
Adam Rogala-Lewicki:
To jak ta zmiana odbija się na obrazie przestrzeni decision-making?
Jacek Saryusz-Wolski:
Na pewno większa ilość informacji, większa dostępność. Skróciły się interakcje.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy taka polityka została zsieciowana? Sieć bowiem rządzi się swoimi prawami. To są prawa, które są
wpisane w wiele różnych dziedzin nauk; począwszy od informatyki, przez cybernetykę, matematykę,
fizykę, wreszcie inżynierię społeczną czy nauki społeczne odwołujące się bezpośrednio do nauk
inżynieryjnych. Czy zatem według Pana prawa rządzące informacją oraz informacją zsieciowaną
wpływają na przestrzeń polityczną decision-making?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Najlepiej to badać na przykładzie ACTA. To znaczy stworzyła się przestrzeń tej sieci
informatycznej, nadmiernej wolności, niekontrolowanej, konfliktu rzeczywistego, niepozorowanego.
To wszystko wynika z anonimowości w sieci. Dlatego dzisiaj powszechnym hasłem dla różnych grup
legislatorów jest próba regulowania Internetu. Ja nie jestem zwolennikiem tej części Internetowej
ACTA. Będę głosował przeciw. Natomiast uważam, że tak jak w dyskursie publicznym na agorze, na
placu, na łamach gazety, w Sejmie są jakieś reguły, tak również w dyskusji w sieci muszą być jakieś
reguły. Są już duże zespoły, które nad tym pracują.
Adam Rogala-Lewicki:
A nie jest tak, że ta przestrzeń polityczna wchłonięta trochę przez sieć i dostosowana do reguł w niej
panujących została ubezwłasnowolniona?
Jacek Saryusz-Wolski:
Politycy wykorzystują sieć, czasem cynicznie. Posługują się siecią do osiągania własnych korzyści.
Adam Rogala-Lewicki:
Ok. na pierwszy rzut oka tak może się wydawać. Ale może przyglądając się bliżej, porządek
cywilizacyjny – cały czas operując w szerokich kategoriach – w tym również polityczny tworzy się
w coraz znaczniejszym stopniu samoistnie. Jest coraz bardziej samosterujący. Politycy, którzy
oczywiście realizują swoje partykularne cele również poprzez sieć, co jest oczywiste, de facto poprzez
kolejne wstrzykiwane do sieci informacje współtworzą wielką przestrzeń samosterującą, na którą mają
coraz mniejszy wpływ. Każda nowa informacja dokładana przez nich paradoksalnie pozbawia ich
w coraz większym stopniu siły wpływu?
276
Jacek Saryusz-Wolski:
Pan stawia tezę, że jesteśmy przeinformowani i rządzi nam jakieś monstrum. Moją odpowiedź jest nie.
Trudno mi to udowodnić. Dla mnie przestrzeń sieciowa to jest taki Gutenberg 2, oczywiście lata
świetlne do przodu, ale mniej więcej tego typu skok w komunikowaniu się pomiędzy wynalazkiem
druku a wynalazkiem przesyłu tekstu i obrazu. Natomiast nikt nie powie, że druk się usamodzielnił
i zaczął rządzić rzeczywistością realną. Nie, on stał się jednym z wielu instrumentów.
Adam Rogala-Lewicki:
Należy jednak pamiętać, że pomiędzy drukiem a Internetem było również mnóstwo innych
wynalazków, które również zmieniały świat.
Jacek Saryusz-Wolski:
Ale ja nie przeczę, że to się zmienia, tylko nie uważam żeby to było negatywne z definicji, żeby to
przekraczało jakieś granice. Pan jeszcze dożyje świata, którego pan sobie nie wyobraża. Tak długo jak
aksjologia pozostanie jądrem cywilizacji to człowiek będzie panował nad tym a nie to coś nad
człowiekiem.
Adam Rogala-Lewicki:
Nadal Pan uważa, że człowiek nie ma ograniczonych możliwości fizycznej absorpcji informacji.
Człowiek, przeciętny ludzki mózg, może przetworzyć maksymalnie 100 milionów MIPS, czyli
milionów komend, instrukcji na sekundę. Najpewniej w 2020 roku powstanie komputer z podobną
mocą przeliczeniową. Aktualnie są już komputery z mocą przeliczeniową psa bądź kota. Z tymże taki
komputer nie cierpi na zmęczenie, fobie ani choroby psychiczne.
Jacek Saryusz-Wolski:
W tych dywagacjach się już słabiej czuję. To znaczy w kwestii przetwarzania, inteligencji, Jednak te
możliwości wcale nie oślepiają tylko są błogosławione.
Adam Rogala-Lewicki:
Widać, że o ile w poszczególnych aspektach mamy podobne poglądy, to co do generalnej tezy być
może się nie zgadzamy. Wracając jednak do pytań szczegółowych chciałem się zapytać czy władza
zmieniła podejście do kwestii zarządzania informacją? Czy robi to w sposób bardziej odpowiedzialny,
strukturalny, systemowy? Czy zdaje sobie sprawę z potęgi informacji i czy podejmuje w związku
z tym środki?
Jacek Saryusz-Wolski:
W jakieś mierze tak, ale proszę mnie nie złapać za słowo, że stała się niewolnikiem informacji. Jest
świadoma wielkiego strumienia, jest świadoma, że na pewne rzeczy nie ma wpływu. Czasami stara się
manipulować informacją. Dla decydenta, polityka czy klasy politycznej informacja jest dużo
ważniejsza niż była, zarówno ta pobierana jak i wydzielana – w dwie strony.
Adam Rogala-Lewicki:
A przekłada się to na bardziej strukturalne działania? Czy powstają nowe komórki odpowiedzialne za
zarządzanie informacją? Czy jest więcej raportów, analiz, filtracji informacji?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Działy struktur decyzyjnych, może bardziej administracyjnych. Coraz więcej środków na to jest
przeznaczanych. Nazywamy to think-tankowaniem. Wcześniej była to czysta administracja. Teraz
konstruuje się mózgi w strukturach, które zajmują się pobieraniem i wysyłaniem informacji. W całej
strukturze są one nieporównywalnie większe niż to było wcześniej.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy dostrzega Pan też taką optykę zmiany, że sfera państwowa coraz więcej informacji udostępnia,
publikuje? Czy jest większa transparencja władzy?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Ta nowa sytuacja wyzwala chcianą bądź niechcianą reakcję. Przestrzeń państwowa wychodzi do
obywatela i nie tylko dlatego, że jakiś obywatel tak chce i czuje. Element transparency staje się
277
elementem konstytutywnym przestrzeni publicznej. Są oczywiście akty prawne, które to regulują.
Blok reguł i zasad w UE, co musi być publiczne. Administracja się spiera, bo chce zachować obszary
dla siebie, ale i tak ta przestrzeń się bardzo otwiera na skutek założeń konstrukcyjnych.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy przez to, że władza jest coraz bardziej transparentna oznacza to utratę nie tylko nimbu
tajemniczości, ale przede wszystkim realnego imperatywu władzy?
Jacek Saryusz-Wolski:
Pewnie tak, ale przez to jest bardziej accountable. Obywatel może interpelować władzę albo jest
informowany nawet nieinterpelując. Ileś obywateli może podpisać domaganie się jakiś regulacji czy
rozwiązań. Skraca się ten dystans.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy nie jest tak, że to czynniki informacyjne wymuszają poszerzanie sfery transparentności?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy uważa Pan, że propaganda przeszła do historii? Władza mając taki nadzór informacyjny nad sobą
nie może już instrumentalnie oszukiwać obywateli bądź ukrywać przed nimi informacje?
Jacek Saryusz-Wolski:
Może. Ta nowa sytuacja powoduje, że propaganda musi być bliższa rzeczywistości. Władza jeżeli
chce ukierunkować musi stosować dużo bardziej zniuansowane instrumenty. A więc swoboda
stosowania propagandy jako narzędzia kształtowania obrazu oddalonego od prawdziwej
rzeczywistości maleje. Chociaż autorzy piszący o socjotechnice władzy powiedzieliby co innego. Ale
to zależy od tego czy spojrzy pan z perspektywy 30 czy 5 lat.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy uważa Pan, że sfera publiczna wykazuje naturalną skłonność do poszerzania katalogu narzędzi
pozyskiwania informacji, zbierania coraz większej ilości informacji?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Struktury pobierają i gromadzą i przetwarzają coraz więcej informacji.
Adam Rogala-Lewicki:
Zwiększa się zatem katalog infrastruktury informacyjnej?
Jacek Saryusz-Wolski:
Ja nie bardzo rozumiem tego żargonu. Ale ma na pewno więcej instrumentów. W coraz szerszych
obszarach poszukuje informacji. Coraz więcej informacji gromadzi.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy ta sama sfera publiczna wykazuje tendencję do uciekania się do pomocy coraz większej liczby
ekspertów?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Coraz więcej miejsca w strukturach zajmują jednostki gromadzenia i przetwarzania informacji.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy zatem coraz więcej czasu, środków, zasobów zajmuje tłumaczenie rzeczywistości?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy to, że jest coraz więcej agencji tłumaczących rzeczywistość sprawia, że decision-makers lepiej
rozumieją tę rzeczywistość?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak. Musiałbym jednak zniuansować odpowiedź. Jeżeli strona pobierająca informacje nie ma
zdolności intelektualnych, nie ma zasobów materialnych żeby to robić to wtedy jest zagłuszona.
278
Adam Rogala-Lewicki:
Ale rozmawiając w szerokim ujęciu. Nie ma Pan wrażenia, że rozumienie tej rzeczywistości jest coraz
mniejsze?
Jacek Saryusz-Wolski:
To jest pytanie o naukę. Generalnie to coraz lepiej rozumiemy rzeczywistość. Mamy narzędzia do
przetwarzania informacji.
Adam Rogala-Lewicki:
A czy lepsze odczytywanie rzeczywistości, które ma miejsce według Pana, wpływa na lepsze
rozwiązywanie problemów?
Jacek Saryusz-Wolski:
To zależy od jakości tego jądra decyzyjnego, które jest uzależnione od wartości i funkcji celu. Jeżeli
nie ma instrumentów porządkujących tę magmę informacji struktury aksjologicznej to może się
pogubić. Jeżeli nie wie do czego zdąża, to też może się pogubić. Jeżeli funkcją celu jest trwanie a nie
optymalizacja to też jest źle. To zależy od tego, co w tym jądrze jest. Czy jest struktura porządkująca.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy w ujęciu prognostycznym, według Pana, odwołując się do dość trafnego pojęcia magmy
informacyjnej, którego Pan użył i dodając do tego fakt, który Pan potwierdził, że informacji jest
więcej i przybywa jej wykładniczo, akceleracyjnie – to czy to zjawisko magmy nie stanie się
dysfunkcjonalne wobec tradycyjnego modelu podejmowania decyzji politycznych.
Jacek Saryusz-Wolski:
Może tak być, że w procesie ewolucji zmian zdarzą się sytuacje tego typu ale generalnie rzecz biorąc
taka interakcja między centrum decyzyjnym a klasterem politycznym a strumieniem informacji będzie
wyzwalała adaptację.
Adam Rogala-Lewicki:
Czyli poradzimy sobie?
Jacek Saryusz-Wolski:
Tak, będą przypadki nieporadzenia sobie, ale ta interakcja wyzwoli dostosowanie po stronie odbiorcy
i przetwarzającego informacje. Zatem ta magma nie zaleje, choć będą się zdarzać przypadki zalania
i sparaliżowania i dysfunkcji. Generalnie rzecz biorąc rosnąca skala informacji oraz skomplikowanie
i kompleksowość przełoży się na adaptację
Adam Rogala-Lewicki:
Informacja nie wyzwoli się spod kontroli człowieka?
Jacek Saryusz-Wolski:
Nie wiem czy nie wyzwoli. Nie pasuje mi ten termin pod kontrolą. Na pewno będzie w stanie to
centrum decyzyjne ją przetwarzać, pod warunkiem jeżeli będzie się do tego adaptowało. Czyli musi
być odpowiednie narzędzie intelektualne, struktury priorytetów, hierarchia wartości, aksjologia,
wytyczone cele, funkcja celów. Ja sądzę, że te dwa zjawiska będą na siebie wpływały. Natomiast to
tsunami informacyjne nie zaleje tego centrum, jeżeli będzie się ono dostosowywało, adaptowało,
rozwijało strukturalnie. Akcja wyzwala reakcję. Pod wpływem fali informacyjnej będzie następował,
co nie oznacza, że bez wyjątków, proces uczenia się.
Krzysztof Kwiatkowski
Adam Rogala-Lewicki:
Czy Pan, jako osoba, która od wielu lat funkcjonuje w przestrzeni publiczno-państwowej dostrzega, że
szeroko rozumianej informacji w tej przestrzeni jest więcej?
Krzysztof Kwiatkowski:
279
Oczywiście, że tak. Ilość informacji z roku na rok wzrasta, w sposób nawet trudny do określenia.
Pamiętam jak jeszcze kilka lat temu, żeby na początku dnia być w miarę na bieżąco wystarczyło
przejrzeć gazety i raptem dwa trzy najważniejsze portale informacyjne. Dzisiaj, w zasadzie jeżeli
odnosić się tylko do informacji, które później mogą funkcjonować w sferze publicznej, wymagałoby
to znacząco większego czasu. Mimo, że każdy z nas, działający w przestrzeni publicznej, ma jakąś
specjalizację (np. samorząd – to ten obszar go interesuje szczególnie, czy w administracji rządowej,
czy w parlamencie). Tak naprawdę to powoduje, że ja w swojej pracy, w tych ostatnich latach
zauważyłem moją coraz większą zależność od moich współpracowników, którzy dokonują selekcji
informacji. Jeżeli kiedyś, przede wszystkim, zawierzałem sobie w sensie przeglądu informacji
istotnych, to tak naprawdę dzisiaj, przede wszystkim, robią to moi współpracownicy. Gdy byłem
Ministrem Sprawiedliwości robiło to Biuro Prasowe, czy Rzecznik Prasowy Ministerstwa. Dzisiaj to
samo robią moi współpracownicy w Biurze poselskim, czy moi współpracownicy w sekretariacie
Komisji, której pracami kieruję w Sejmie, gdyż nie jestem w stanie sam dokonywać takich selekcji.
Także mam takie ustalenie z kilkoma moimi przyjaciółmi i współpracownikami z różnych okresów
aktywności zawodowej. Oni jeżeli uznają, że coś jest ważnego, to mnie o tym informują. Absolutnie
wszyscy zdajemy sobie sprawę z tego, że nie jesteśmy w stanie wychwycić wszystkich informacji,
które nawet w kontekście specjalizacji, którą się zajmujemy nie da się wyselekcjonować. Trzeba
dopuścić do siebie jeszcze jedną prawdę. Dzisiaj ludzie żyją na różnych płaszczyznach obiegu
informacji. Całkiem inne informacje są ważne dla mojej mamy, a z innych kanałów informacji
korzysta mój nastoletni syn. To też trzeba mieć na uwadze. Także jak ktoś przychodzi to trzeba mieć
na uwadze nie tylko sprawę, z którą przychodzi, ale także jakie środowisko reprezentuje, na jakiej
płaszczyźnie informacji działa i funkcjonuje. To w sposób bezpośredni rzutuje na sposób patrzenia na
różne sprawy przez tą osobę.
Adam Rogala-Lewicki:
W takim razie, jaki wpływ na ilość informacji miał rozwój instrumentów technologicznych
w przestrzeni państwowej?
Krzysztof Kwiatkowski:
Moim zdaniem on doprowadził do skokowego przyrostu informacji. Funkcjonuję publicznie już od lat
’90, wpierw jako samorządowiec, później w administracji rządowej (wpierw funkcjonując w rządzie
Jerzego Buzka). Wpływ wydarzeń informacyjnych to były poranne gazety, kilka porannych rozmów
radiowych i koniec. Później tą dynamikę, można powiedzieć, narzucała Kancelaria Premiera. Jak
pamiętam w sumie to my tworzyliśmy informacje a nie informacja wpływała na nas.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy dzisiaj jest odwrotnie?
Krzysztof Kwiatkowski:
Dzisiaj tak naprawdę jest odwrotnie. Ta informacja tworzy się w różnych miejscach. Ona wpływa
nawet na najważniejszych decydentów w państwie i np. wcześniej mogłem być zupełnie oderwany od
kanałów informacyjnych i w zasadzie rzeczywistość nie zmieniała się radykalnie. Dzisiaj czasami
jestem na jakimś spotkaniu z mieszkańcami czy na jakieś naradzie i po dwóch godzinach okazuje się,
że tyle nowych faktów się pojawiło, że człowiek potrzebuje czasu żeby się z nimi zapoznać.
Adam Rogala-Lewicki:
Dopytam konkretnie. W kontekście, dla przykładu, wiadomości mailowych (na przykładzie jednego
instrumentu informacyjnego) dostrzega Pan zależność, że informacji mailowych nie jest Pan w stanie
przetworzyć?
Krzysztof Kwiatkowski:
Ja wprowadziłem takie rozwiązanie, bez którego nie wyobrażam sobie życia, że korzystam z dwóch
skrzynek mailowych. Jedna oficjalna i też do niej zaglądam, ale na niej pracują moi współpracownicy
280
i druga, której adres zna węższy krąg współpracowników – jest kanałem do szybkiego kontaktu. Co do
pierwszej skrzynki to robimy kwerendę raz na dzień, raz na dwa dni.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy Pan będąc ministrem był w stanie informacje do Pana docierające przetworzyć?
Krzysztof Kwiatkowski:
Nie było takiej możliwości. Gdybym tylko starał się to robić to nie miałbym czasu na podejmowanie
decyzji, zarządzanie.
Adam Rogala-Lewicki:
A jeszcze 10 lat temu?
Krzysztof Kwiatkowski:
Wtedy było to możliwe. Teraz nie ma takiej możliwości. Gdybym chciał być na bieżąco z różnymi
informacjami to właściwie nie zajmowałbym się swoją pracą tylko byłbym konsumentem informacji.
Spokojnie można cały dzień zajmować się konsumowaniem informacji nic innego nie robiąc i to też
nie oznaczałoby satysfakcjonującego poziomu przyswojenia tych informacji.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy biorąc pod uwagę kontekst informacyjno-sieciowy władza zrównała się z obywatelem (jednostką)
pod względem zajmowanej pozycji w hierarchii dysponowania informacją?
Krzysztof Kwiatkowski:
Jest to bardziej skomplikowane. Jednostka może być nawet szybsza w kontekście określonego
zjawiska, czy wydarzenia, szczególnie takiego, w którym sama uczestniczy. Władza ma jednak
jeszcze jedną przewagę, której nie ma obywatel. Chodzi o instrumentarium syntetyzowania informacji.
Ze zdarzeń jednostkowych wyciągania ogólnych wniosków. Obywatel też ma taką możliwość.
Dodatkowo władza ma dostęp do informacji tajnych, specjalnego znaczenia, którymi zarządzają takie
instytucje, jak służby specjalnie. Tylko, jak mnie życie uczy, również te informacje wcześniej czy
później docierają do opinii publicznej.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy rozważa Pan zatem taką konstatację, że władza została trochę odarta ze swojego imperium?
Krzysztof Kwiatkowski:
Została odarta ze swojego imperatywu, ale też nie do końca. Oczywiście inną kwestią jest to na ile
władza przy podejmowaniu decyzji kieruje się opinią publiczną stymulowaną przez media, które
z kolei są sterowane przez informację, którą się żywią. Władza podejmuje decyzje – ten element
władzy pozostał. Oczywiście dużo mniej autonomiczny. Ja wiem po sobie jak często kierując się
podejmowaniem decyzji, analizuję czy jestem w stanie przekonać publicznie do swoich racji (nawet
jak wiem, że decyzja jest dobra). Władza dzisiaj nie ma już tego imperatywu, że jest najlepiej
poinformowana za wyjątkiem dostępu do informacji niejawnych. Ta informacja i tak trafia do obiegu
publicznego, poza tym ta informacja jest zawsze cząstkowa, która z punktu widzenia procesu
decyzyjnego nie ma znaczenia. Z punktu widzenia całościowego procesu zarządzania państwem ja
nigdy nie byłem pod wrażaniem takich informacji. Wartość tych informacji jest daleko mniejsza niż
by się mogło wydawać.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy według Pana sektor państwowy ma nadal naturalną skłonność do poszerzania imperatywu
informacyjnego, czyli zbierania coraz większej ilości informacji różnymi kanałami (zarówno jawnymi
jak i niejawnymi)?
Krzysztof Kwiatkowski:
Na pewno, i to dobrze, sektor państwowy powinien syntetyzować informacje. Ja zabiegałem o to, aby
Biuro Analiz i Etatyzacji Sądownictwa dostarczało mi jak najwięcej informacji. Ta komórka
dostarczała mi syntetycznych informacji, np. o rodzaju spraw wpływających. Tak żebym podejmował
racjonalne decyzje, np. o rozdziale etatów sędziowskich. Ja dostrzegam, że administracjia rządowa
281
chce coraz więcej informacji od komórek podległych. Jest coraz więcej oczekiwań odnośnie
informacji statystycznej, związanych ze sprawozdawczością. Ja sam uważam, że to nie jest złe, jeżeli
z tej informacji umie się korzystać a ona nie jest sztuką dla sztuki.
Adam Rogala-Lewicki:
W takim razie czy według Pana istnieje taki fenomen, jak punkt optimum informacyjnego, po
przekroczeniu, którego informacja staje się dysfunkcjonalna wobec skuteczności decyzji?
Krzysztof Kwiatkowski:
Oczywiście, że tak. W pewnym momencie on występuje, tylko ja nie umiem powiedzieć gdzie on się
pojawia.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy występuje w sektorze publicznym? Czy dotyka współczesnych decydentów politycznych?
Krzysztof Kwiatkowski:
Trzeba odpowiedzieć na pytanie: kto i co to jest sfera zarządzająca sektorem publicznym. To jest
określony urzędnik, określony polityk, określony manager. To tak naprawdę to on decyduje – ma
autonomię w tym zakresie. Jeżeli informacji przyjmuje za dużo, w sposób, który uniemożliwia mu
racjonalne zarządzanie, czy ma jej za mało co też uniemożliwia mu zarządzanie. Czy potrafi znaleźć
ten złoty środek. I każdy z decision-makers ten złoty środek poszukuje. Ja powiedziałem o swoich
metodach.
Adam Rogala-Lewicki:
Obserwując środowisko decydentów politycznych jest Pan w stanie stwierdzić, że zjawisko
przeciążenia informacyjnego występuje w przestrzeni państwowej?
Krzysztof Kwiatkowski:
Jak najbardziej. Obserwując środowisko na styku polityki i administracji jestem w stanie wskazać
osoby, które są niedoinformowane i te które są przeciążone informacją, a przez to nie zarządzają
swoim odcinkiem tylko są skupieni na zarządzaniu wiedzą. Czy problem z podejmowaniem decyzji
wynika albo z braku cech indywidualnych albo z przyczyn obiektywnych – tego nie jestem w stanie
rozgraniczyć. Najbardziej tragicznym przykładem był były minister pracy w rządzie Włodzimierza
Cimoszewicza, który zmarł z przepracowania – minister Bączkowski. Wszędzie trzeba znaleźć złoty
środek. Ja spędzałem naście godzin w ministerstwie. Jestem pracoholikiem, ale i tak trzeba umieć
odpoczywać.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy biorąc pod uwagę kryteria jakościowe i ilościowe oraz współczesny kontekst sieciowy możemy
powiedzieć, że mamy coraz bardziej do czynienia z sytuacją, w której porządek społeczny,
ekonomiczny, polityczny jest kształtowany poprzez czynniki informacyjne, metainformacyjne,
w większym stopniu niż poprzez tradycyjne decyzje, jakie znamy z przeszłości.
Krzysztof Kwiatkowski:
Trudno jest odpowiedzieć zero-jedynkowo na to pytanie. Obywatel ma poczucie większego wpływu
i kontaktu z władzą w ten sposób, że może się z tą władzą skontaktować bezpośrednio. Tylko to
czasami przybiera trochę karykaturalne formy. Był taki okres, w którym sam osobiście odpisywałem
na maile do mnie kierowane czy wiadomości i komentarze na portalach społecznościowych. Okazuje
się, że kij ma dwa końce. W związku z tym, że robiłem to sam w każdej sprawie, kiedy spotkałem się
z krytyką, że tak długo ktoś czeka na moją odpowiedź. A fizycznie nie miałem takiej możliwości.
Obywatele często nie uwzględniają, że osoby publiczne także mają rodzinę, dzieci.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy Pan, obserwując od lat sferę państwową, mógłby się pokusić o zaryzykowanie odpowiedzi w tym
zakresie. Czy mamy do czynienia z sytuacją, w której ogólny porządek cywilizacyjny staje się
porządkiem samosterującym, informacyjno-cybernetycznym. Władza nie kontroluje coraz większej
282
ilości sytuacji, nie rozumie problemów, nie wie jak się potoczy scenariusz cywilizacyjny (wcześniej
historycznie mając taką kontrolę)?
Krzysztof Kwiatkowski:
Jeżeli chodzi o to, to nie ma żadnych wątpliwości. Oczywiście, że tak. Znowu odwołam się do
głośnego przykładu. Sprawa związana z ACTA. Ślepota władzy, w pewnym momencie, na to co się
dzieje została skorygowana w bardzo dla siebie trudnym momencie. Wycofywanie się z decyzji, które
ogłaszała w trybie zero-jedynkowym. To pokazuje właśnie i siłę tej społeczności.
Adam Rogala-Lewicki:
Pytanie czy to jest siła tej społeczności, czy może siła informacji?
Krzysztof Kwiatkowski:
Ja bym powiedział, że i siła informacji i siła społeczeństwa. Nawet jeżeli te protesty byłyby tylko
internetowe to moim zdaniem siła takiego stanowiska jest dopiero wtedy jeżeli ona z rzeczywistości
wirtualnej potrafi przejść do świata fizycznego. Daleko większą siłę rażenia mieli ci ludzie, kiedy nie
tylko wysyłali protesty przez Internet, ale protestowali na ulicach.
Adam Rogala-Lewicki:
A nie jest tak, że przestrzeń fizyczna się już zintegrowała z przestrzenia wirtualną? Czy nie jest tak, że
nie można tego oddzielić?
Krzysztof Kwiatkowski:
Na pewno nie da się już tego oddzielić, ale dalej są takie nisze, w których ludzie funkcjonują
wyłącznie w rzeczywistości wirtualnej i takie, którzy nie przyjęli do wiadomości że jest rzeczywistość
wirtualna.
Jerzy Buzek
Adam Rogala-Lewicki:
Szanowny Panie Premierze, czy według Pana przestrzeń publiczna inkorporująca również przestrzeń
państwowo-instytucjonalną jest w pełni zintegrowana z przestrzenią sieciowo-informacyjną. Czy
raczej można podtrzymywać stanowisko, że obie przestrzenie nadal mogą jednak funkcjonować
oddzielnie?
Jerzy Buzek:
Jestem przekonany, że obie przestrzenią są już bardzo zintegrowane. Bardzo trudno podać mi granicę,
kiedy taka pełna integracja nastąpiła ale na pewno Internet i jego rozpowszechnienie było kluczowym
elementem. Przy czym wcześniej też obie przestrzenie się przenikały, ale po wejściu w życie
wszystkich rozwiązań elektronicznych nastąpiła pełna integracja.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy zatem można mówić o jednolitości. Czy mamy do czynienia z jedną przestrzenią publicznoinformacyjną?
Jerzy Buzek:
To za trudne pytanie. Nie jestem w stanie na nie odpowiedzieć. Nie rozumiem co taka przestrzeń
miałaby oznaczać.
Adam Rogala-Lewicki:
Chodzi o poziom przenikania i integracji. Czy według Pana dla zrozumienia współczesnych realiów
politycznych niezbędnym elementem jest znajomość praw rządzących zjawiskami informacyjnymi?
Jerzy Buzek:
Nie koniecznie. Nie trzeba znać wszelkich praw rządzących zjawiskami informacyjnymi. Trzeba mieć
głębokie przekonanie, że setki milionów ludzi na całym globie mają nieustanny dostęp do informacji
i jest on nie mniejszy niż w przypadku osób sprawujących funkcje decyzyjne. Jednocześnie mają
więcej czasu żeby informacje śledzić i żeby samemu dostarczać jakieś nowe elementy informacyjne.
283
Oni biorą udział w dyskusji publicznej. W tej przestrzeni informacyjnej istnieje przecież możliwość
indywidualnego brania udziału w dyskusji publicznej.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy możemy zaryzykować takie oto stwierdzenie, że na poziomie informacyjnym decydent polityczny
został zredukowany do roli jednego z milionów uczestników globalnej rozgrywki informacyjnosieciowej i przeciętny uczestnik na poziomie jednostki (obywatela) jest w stanie dorównać
decydentowi pod względem partycypacji w kreowaniu scenariuszy cywilizacyjnych? Zaznaczam, że
pytanie de facto dotyczy teorii rządzenia. Próbuję zbadać i odpowiedzieć na pytanie jak owe,
najbardziej świeże zmiany informacyjne, wpływają bezpośrednio oraz pośrednio na modele rządzenia.
Czy zatem, uzupełniając pytanie, modele rządzenia, w związku ze zmianami w przestrzeni publicznej,
o których Pan wspominał, uległy także przeobrażeniu?
Jerzy Buzek:
Powinny były ulec. Czy uległy nie mnie to oceniać. Należałoby to dokładnie zbadać.
Adam Rogala-Lewicki:
A z Pana perspektywy, osoby, która funkcjonuje w przestrzeni decision-making od wielu lat, i to
właśnie w trakcie najbardziej znaczących przeobrażeń w tej sferze?
Jerzy Buzek:
Nie ma wątpliwości, że jeszcze 10 czy 15 lat temu polityk wysokiego szczebla, czy też osoba
odpowiadająca za decyzję w skali kraju albo w skali jakiejś organizacji międzynarodowej, typu ONZ,
NATO, UE mogła się uważać za lepiej poinformowaną niż przeciętny obywatel. Ta różnica
w dostępie do informacji i również w możliwościach pochłonięcia tej informacji i możliwościach
zapoznania się z tą informacją się zatarła. Setki milionów obywateli dzisiaj mają taki sam dostęp i taką
samą wiedzę.
Adam Rogala-Lewicki:
A czy mają taki sam wpływ?
Jerzy Buzek:
Nie mają. To jest oczywiste. Ciągle osoby decyzyjne mają wpływ większy. Problem polega na tym, że
mieć tą samą wiedze, dostęp do informacji wcale nie oznacza, że mamy możliwość wyciągania
wniosków, formułowania idei, koncepcji, orientowania się, które byłyby lepsze. Oprócz dostępu do
informacji jest jeszcze niezbędna (na razie nie widać końca tej niezbędności) umiejętność odsączania
informacji istotnych, filtracji i umiejętność wyciągania dalekosiężnych wniosków na bazie historii
i tego co się wydarzyło obecnie, formułowania sądów na przyszłość i do tego nie wystarczy jedna
osoba. Ci, którzy sprawują władzę są na ogół otoczeni ludźmi, którzy mają niezwykłe umiejętności
w tym zakresie. I one już się nie wiążą się z siecią informatyczną, albo z samym dostępem do
informacji, ale z możliwościami ludzkiego umysłu. Na razie sieć informacyjna to nie to samo co
ludzki umysł. Chodzi o formułowanie wizji, zdolności logiczne. Te osoby są selekcjonowane. Potrafią
się posługiwać informacją. Potrafią formułować idee na bazie tego; są twórcze. To wszystko razem
stanowi o tym, że możliwości rządzenia dla tych osób są większe. To wynika także ze zwykłych
kryteriów tego co nazywamy władzą, a co władzą nie jest. To są oczywiste przewagi.
Adam Rogala-Lewicki:
Próbuję Panu zasygnalizować jednak zmiany w tym zakresie. Sam zastanawiam się, co aktualnie
władzą jest, a co nią nie jest. Koncentrując się tylko na kwestii ilościowej, rewolucyjne zmiany
w wolumenie informacji mają charakter funkcjonalny czy dysfunkcjonalny wobec władzy
instytucjonalnej?
Jerzy Buzek:
Każda dodatkowa informacja powinna być pomocna. To jest generalna zasada, ale tylko na tyle, na ile
ona jest do objęcia przez ludzki umysł.
Adam Rogala-Lewicki:
284
Czy występuje zjawisko przeciążenia informacyjnego, istnieje punkt optimum informacyjnego?
Jerzy Buzek:
Nigdy się nad tym nie zastanawiałem. Wydaję mi się, że każda osoba odpowiedzialna za
podejmowanie decyzji politycznych intuicyjnie kształtuje sobie dostęp do określonego kwantum
informacji. Przekroczenie liczby nie daję już pozytywnych efektów.
Adam Rogala-Lewicki:
A przenosząc pytanie ze skali mikro (poziom konkretnych decydentów) na poziom przestrzeni
decyzyjnej? Czy nie jest tak, że aparat władzy przestaje rozumieć otoczenie społeczne, ekonomiczne.
Czy przecinające się nieustannie komunikaty, sieciowość, wzajemność, interoperacyjność,
multiwymiarowość, wieloczynnikowość współczesnego świata nie implikuje dysfunkcjonalności
w aparacie władzy, który nie jest w stanie diagnozować już sytuacji i podejmować odpowiednich
reakcji, jak do niedawna. Za zasadzie kuli śnieżnej, scenariusz cywilizacyjny jest kreowany bardziej
przez uwarunkowania informacyjne niż instytucjonalny aparat, który dawno przekroczył swój punkt
optimum informacyjnego?
Jerzy Buzek:
Intuicyjnie powinienem od razu odpowiedzieć panu tak, ale boję się takiej intuicyjnej odpowiedzi
i chcę wiedzieć dlaczego jestem gotów odpowiedzieć tak na to pytanie. Otóż to jest tak. Zadaniem
władzy (odbieram to intuicyjnie) sformułowanie pewnych zasad postępowania i programów krótko
czy długoterminowych dla dużej populacji ludzi – co najmniej od miasta zaczynając czy gminy, aż po
sprawy globalne, to tworzenie programów z myślą o społeczeństwie. Trzeba sformułować dobry
program, dobrą idee, żeby coś prognozować, wpaść na dobry pomysł. Musimy wiedzieć, kim
rządzimy, w jakich warunkach, jakie są oczekiwania. Bez tego się nie da tego zrobić. Każda nowa
informacja, teoretycznie rzecz biorąc jest potrzebna. Ale nawet sieci informatyczne, choć ich
przepustowość jest gigantyczna (powiedzmy 10 lat temu była 10 tysięcy razy mniejsza), to one dzisiaj
także mają swoje ograniczenia. Tym bardziej swoje ograniczenia ma ludzki umysł. Chodzi o zdolność
do dynamicznej i skutecznej absorpcji wiedzy. Trzeba wiedzieć i pamiętać w taki sposób, aby to
twórczo przekształcać, żeby tworzyć wizje na przyszłość – to jest zadanie władzy. Otóż, ja nie mam
żadnych wątpliwości, że umysł ludzki, choć jest genialny, to ma swoje ograniczenia. To powoduje, że
jest próg powyżej którego już nie absorbujemy nowych informacji. Mało tego, nie jesteśmy w stanie
powiedzieć z czego będziemy korzystać żeby zdecydować się na jakiś program, czy żeby opisać jakąś
rzeczywistość i prognozować przyszłość - bo nie wiemy z czego korzystać.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy w związku z tym zgodziłby się Pan ze wstępną diagnozą, że porządek społeczno-polityczny
w coraz większym stopniu się autonomizuje? Czy informacyjne procesy modernizacyjne powodują, że
globalna konstrukcja społeczna jest coraz bardziej niezależna od decyzji instytucjonalnych ośrodków
politycznych?
Jerzy Buzek:
Mając na uwadze to, że nie jesteśmy w stanie zastopować tych procesów modernizacyjnych, to raczej
tak. Pan wspominał o efekcie kuli śnieżnej. Faktycznie ilość informacji coraz bardziej rośnie. To się
rozkręca, nie można tego zatrzymać. Jakakolwiek ingerencja powoduje naturalny opór. Ludzie chcą
mieć dostęp do informacji i sami informować. Są też tacy, którzy to analizują. To się zwielokrotnia.
Niewątpliwie ta przestrzeń publiczna jest coraz bardziej kształtowana przez samą siebie poprzez
możliwość udziału.
Adam Rogala-Lewicki:
Rozumiem, że doszło do niespotykanego wcześniej w historii zbliżenia obywatela do instytucjonalnej
władzy. Obywatel z większym stopniu kontroluję władzę, która zmuszona została do działania
w warunkach otwartości i przejrzystości.
Jerzy Buzek:
285
Oczywiście większa kontrola, większa transparentność jest niezbędna. Ale czy nastąpiło zbliżenie. Ja
bym powiedział, że nastąpiło jednak pewne rozwarstwienie albowiem ta przestrzeń publiczna
kształtuje się jednak w sposób autonomiczny - niezależnie od władzy.
Adam Rogala-Lewicki:
Potwierdza Pan tę tezę?
Jerzy Buzek:
Tak. Wcześniej mówiłem tylko intuicyjnie, musiałem się dłużej zastanowić ale teraz widzę, że to ma
pewne uzasadnienie logiczne.
Adam Rogala-Lewicki:
Czy to jest nowy model władzy, nowy model rządzenia?
Jerzy Buzek:
Model rządzenia jest formą kształtowania rzeczywistości
Adam Rogala-Lewicki:
Doprecyzuję. Chodzi o dominujące czynniki kształtujące, które nie można już traktować
w kategoriach instytucji. Władza to nie tylko instytucja, władza to zespół czynników o przeróżnej
proweniencji (w wymiarze globalnym), których spoiwem i determinantą jest informacją i prawa nią
rządzące. Chodzi o globalny zespół relacji i interakcji, które wcześniej w takim wymiarze nie
występowały, bo nie było narzędzi potrzebnych do ich wygenerowania.
Jerzy Buzek:
Jeśli to pan nazywa modelem to ja bym dopuścił taką nazwę. Nie chciałbym nazywać modelem coś,
co się kompletnie wymyka naszej kontroli i prognozowaniu. W pewnym sensie to w jaki sposób
przestrzeń publiczna będzie decydowała o przyszłości, wymyka się spod czyjejkolwiek kontroli. To
jest trochę tak jak antylopy gnu, których jest miliony, czy źdźbła trawy w jakimś odludnym kawałku
tundry zachowują się w swoich milionowych środowiskach. Każdy z nich ma zakodowany pewien
sposób reakcji na rzeczywistość i z tego się bierze reakcja zbiorowa, którą możemy obserwować.
Trawa usycha, zamiera, potem się odradza, zwierzęta mówią idziemy na północ, bo takie jest
doświadczenie historyczne. Są to naturalne oczekiwania, chęć przetrwania, coś bardzo pierwotnego
i biologicznego. W pewnym sensie ludźmi, co od dawna udowadnia ekonomia, kieruje biologia –
zachcianki, pragnienia, przyzwyczajenia. Cały popyt ekonomiczny kształtuje się na zasadzie
biologicznych oczekiwań. Ze względu na seks chcemy się podobać. W związku z tym cała ekonomia,
cała nasza wielka struktura urosła i reagujemy intuicyjnie w różnych częściach świata. Próbujemy to
opisać, ale ciągle nie wiemy, ciągle się to wymyka. Kolejne nagrody Nobla. Dlaczego ludzie reagują
tak a nie inaczej. Raz to jest Keynesizm, raz to jest inna teoria, która nam pomaga. Nigdy to nie jest
wolny rynek. Zawsze to jest jakoś uwikłane. I dokładnie tak samo jest z tym, o czym teraz mówimy.
Adam Rogala-Lewicki:
A czy mimo wszystko nie jest tak, że to informacyjne procesy modernizacyjne pozwoliły na
ujawnienie się tych elementów systemu biologicznego, o których istnieniu wcześniej nie
wiedzieliśmy. Impuls informacyjny ujawnił wcześniej uśpione elementy cywilizacyjnego porządku?
Pod względem informacyjnym te punkty systemu wcześniej nie występowały w przestrzeni
publicznej, nie tworzyły naturalnego porządku społeczno-politycznego. Zaszła istotna zmiana
w poziomie partycypacji, w konstrukcji cywilizacyjnej. Masowa partycypacja, dochodzenie kolejnych
aktywnych elementów systemów, wcześniej niewystępujących (przed integracją przestrzeni
politycznej z przestrzenią informacyjno-sieciową) zmienia naturalne instynkty systemu biologicznego
(w tym konkretnym porządku modelu rządzenia). Rozumienie władzy musi być inne.
Jerzy Buzek:
Tak. Ja się z tym zgadzam. To wynika z naszej całej rozmowy. System tak się kształtuje. To ma
ogromne znaczenie w tym modelu władzy, wzbogaconym o te wszystkie zależności wynikające
z uwarunkowań informacyjno-sieciowych. Nie mniejsze znaczenie ma jednak tradycyjna władza.
286
Wcześniej nie było nawet dostępu do gazet, ani do radia i telewizji. My to cały czas udoskonalamy.
Pierwsze demokracje były elitarne. Ludzie się uczyli. Później mieli podstawy do partycypowania. To
się brało z naszej przestrzeni cywilizacyjnej. Szkoła była podłożem, na którym można było budować
bazę do rządzenia. Podstawą była szkoła i dom rodzinny i kontakty. Ta baza cywilizacyjna, w które się
uczymy świadomości, historii. W tej przestrzeni cywilizacyjnej władza jest niezbędna i ma nadal
ogromne możliwości.
Adam Rogala-Lewicki:
A jaka jest tendencja. Czy te możliwości z każdym dniem topnieją?
Jerzy Buzek:
Ja nie sądzę. To wszystko będzie zależało od tego jak się będziemy uczyć, przekonywać w naszej
cywilizacji. Stworzyliśmy, zbiorowym wysiłkiem, pojęcie, że oto przestrzeń cywilizacyjną
zagospodarowujemy wspólnie, jesteśmy od siebie zależni. Jeśli tak, to potrzebujemy jakiegoś
wspólnotowego działania, spoiwa władzy.
Adam Rogala-Lewicki:
Zgodzi się Pan, że historycznie rzecz biorąc, wcześniej władza konwencjonalna, instytucjonalnie
rozumiana, była w stanie bardziej imperatywnie wpływać na zagospodarowywanie tej przestrzeni?
Wiem, że odpowiadanie na to pytanie jest niezręcznie z uwagi na to, że pan reprezentuje od lat władzę
instytucjonalną. Czy byłby Pan jednak skory się przyznać, że potencjał tak rozumianej władzy maleje.
Jerzy Buzek:
Nie, tu się nie ma do czego przyznawać. Nie boję się przyznać do tego gdybym był o tym przekonany.
Adam Rogala-Lewicki:
Nie wiem czy się do końca rozumiemy. Władza instytucjonalnie może rosnąć i tak się dzieje cały czas.
Zawłaszcza, chociażby przy pomocy produkowanych masowo norm prawnych, kolejne przestrzenie
ludzkiej aktywności, dokonując jej stygmatyzacji. Chodzi jednak o jądro rządzenia, realny wpływ.
Czy ostateczny kształt scenariusza cywilizacyjnego jest nadal tak zależny od tych przepisów.
Jerzy Buzek:
Na podstawie samej tej dyskusji można założyć, że jest coraz więcej elementów samosterujących.
Myślę jednak, że to będzie się rozwijać na zasadzie sinusoidy. Ludzie będą odczuwali pewnym
momencie, że to kształtowanie rzeczywistości na podstawie ich własnych działań informacyjnych, tej
własnej obywatelskiej przestrzeni władzy publicznej może doprowadzić do chaosu. Mamy zbyt wiele
różnych czynników, trudnych do ogarnięcia, sprzecznych interesów. Ludzie mogą odczuć, że
potrzebują silnej władzy, która nie będzie wynikiem zawłaszczania tej przestrzeni, ale wynikiem
oczekiwań ludzi. Mówię o naszej cywilizacji. Czym ona się charakteryzuje. Okropne przeludnienie,
kłopoty w pogodzeniem sprzecznych interesów, również ciasnotą, szczególnie w Europie. W takich
warunkach żadne zwierzęta czy owady nie mogłyby działać inaczej niż ruszyć do boju i się
wymordować. Tak żeby pozostała część miała przestrzeń życiową. Jeśli my nie zakładamy takiej
możliwości (redukcji do 1/3), że będziemy czuć potrzebę takiego działania wspólnotowego, które nas
zorganizuje.
Adam Rogala-Lewicki:
A informacja nie jest właśnie coraz bardziej takim czynnikiem organizującym?
Jerzy Buzek:
Nie wiem. Na to pytanie trudno odpowiedzieć. W taki sposób nadali byśmy informacji pewien
imperatyw ale do jest zbyt daleko idące. Przed chwilą, jak to mówiliśmy, to ja nie myślałem o czymś
takim. Obawiam się, że tak stworzony imperatyw, wyłącznie w oparciu o informację, może
doprowadzić do tego, że zaczniemy się zabijać. To jest tak jak ze zwierzętami, które popełniają
zbiorowe samobójstwo. Obawiałbym się polegania na informacji. Szybki obieg jest wynikiem rozwoju
technicznego a nie humanistycznego. To wynika z techniki, którą stworzyliśmy
Adam Rogala-Lewicki:
287
Ale technika jest wytworem sfery humanus, i jak doszliśmy do porozumienia na samym wstępie, jej
całkowicie zintegrowanym z przestrzenią społeczną elementem. Człowiek tworzy technikę, która
później zmienia człowieka. To jest ta zmiana, o którą chodzi.
Jerzy Buzek:
Ale czy aż tak szybko i w takim stopniu.
Adam Rogala-Lewicki:
Ja też nie wiem. Próbuję to rozstrzygnąć.
Jerzy Buzek:
Można sobie wyobrazić, że za sto lat władza nie będzie wogóle potrzebna bo ludzie, którzy się po
przestrzeni informacyjnej poruszają będą się sami organizować. Ja w to nie wierzę, ale mówię to ze
smutkiem bo należałoby wierzyć, że człowiek jest w stanie wygospodarować wspólnie taką
przestrzeń. Jesteśmy rządzeni egoizmami i ktoś musi jednak nad tym zapanować, uśredniać, budować
przestrzeń wzajemnej wolności. Samemu tak się nie da. Zawsze będzie trzeba temperować ludzkie
egoizmy, przypominać sobie o zasadach i to z poziomu autorytetu. Obywatele, podmioty, które
uczestniczą w przepływie informacji muszą nadać status „proroków” pewniej grupie obywateli, którą
przez pewien okres czasu zdecydują się słuchać i oddać im prawo wpływu kształtowania przyszłości.
Adam Rogala-Lewicki:
Ja nie twierdzę, ze władza zniknie, czy właśnie jej zanik obserwujemy. Proszę mnie źle nie zrozumieć.
Władza jest elementem naturalnego porządku. Zawsze będzie występować hierarchia. Obojętnie czy
w świecie zwierząt czy ludzi. Chodzi tylko o jej model. To co rozumiemy teraz przez władzę nie musi
oznaczać tego samego w niedalekiej przyszłości.
Jerzy Buzek:
Podobnie jak u tych gnu też jest hierarchia, organizacja i władza.
Adam Rogala-Lewicki:
Dokładnie. Pytanie jest inne. Czy w przyszłości władzą, w ujęciu praktycznego meritum, będzie nadal
instytucjonalną władzą polityczną czy raczej samosterującą się kreacją informacyjną, w której liderzy
polityczni będą bliżej roli normatywnych „aprobentów” już obranych scenariuszy. Realny imperatyw
władzy, która w żadnym razie nie zniknie, po prostu się przesunie. Będzie trzeba zredefiniować stare
definicje.
Jerzy Buzek:
To się nie zmienia. Nawet sto lat temu to było wynikiem przepływu informacji.
Adam Rogala-Lewicki:
Sto lat temu uwarunkowania informacyjne były takie same?
Jerzy Buzek:
Nie było Unii Europejskiej to było państwo Karola Wielkiego. Były inne imperia, od Portugalii aż po
Finlandię, od Wielkiej Brytanii aż po Grecje – mieli jedną monetę i uważali, że będą żyć wiecznie
i szczęśliwie. Nihil novi. Różnica była taka, że była mniejsza ilość ludzi, a nawet ta mniejsza ilość
ludzi, którzy mieli dostęp do informacji, dostawała ją dużo wolniej. Z jednego krańca na drugi
czasami informacja szła 2 tygodnie. Reagowanie było zupełnie inne.
Adam Rogala-Lewicki:
Ale to potwierdza to o czym mówię. System decyzyjny zamknięty był w ramach wąskiego grona elit
kształtujących rzeczywistość polityczną. Informacja była dostępna tylko dla nich ale nie była
samosterująca. Było jej niewiele, była wolna, swobodnie można byłą ją kontrolować i nią sterować.
To informacja była na usługach systemu. Z każdym nowym czynnikiem, elementem aż do
przekroczenia progu masowości porządek się utrzymywał. Teraz jednak ilość małych punkcików
systemu, połączonych siecią, wpływa na odwrócenie tendencji. Informacja, z roli podrzędnego
czynnika wtórnego, stała się nadrzędnym elementem kreacyjnym. Istnieją informacje, które same
produkują metainformacje bez udziału człowieka. Potrzebna była rewolucja informacyjna i
288
następująca po niej (trwająca aktualnie) rewolucja cyfrowa. My cały czas myślimy w starych
kategoriach, od których trzeba odejść, aby zrozumieć współczesne realia.
Jerzy Buzek:
Ale zawsze to wynikało z oczekiwań. Wszystkiego było mniej, ale z czego to wynikało. Czy
ówcześnie rządzący mogli cokolwiek zrobić wbrew oczekiwaniom ludzi. Jak się udawało coś lepszego
zrobić przywódcy to gromadził wokół siebie wtedy ludzi. Bo przywódcy potrafili się dostosować do
oczekiwań, do wiary, do przekonań wtedy do 200 tys. ludzi, a później do 200 milionów ludzi. Ale to
cały czas wypływało z oczekiwań. I nadal będzie tak samo. Porządek będzie kształtowany przez
oczekiwania obywateli. To będzie szło nie dlatego, że paru doradców tak chce, albo paru decydentów
powie, że idziemy w lewo czy w prawo. Jeżeli w przeszłości decydenci mieli sukces, to dlatego, że
takie były oczekiwania milionów obywateli. Oni zgadywali oczekiwania; trzeba umieć odgadywać.
Oczywiście wszystko było na innym poziomie rozwoju cywilizacyjnego, edukacyjnego. Tendencje,
kierunki. Jeżeli nie można tego było zrobić za Karola Wielkiego, kiedy osób mających wpływ było 20
tysięcy, to tym bardziej nie można tego zrobić teraz, przy 6 miliardach. I w jednym, i w drugim
przypadku nie można tego zrobić wbrew ludziom. Bo po prostu się przegra. Oczywiście jest to
zupełnie inny rodzaj kontaktów międzyludzkich, tworzenia odpowiedzialności obywatelskiej. Wtedy
więcej obywateli nie miało na nic wpływu. Jak ktoś kazał iść na wojnę to musieli iść. Ale ta warstwa
decyzyjna była zależna od oczekiwań. Jak panowie na wschodzie Polski chcieli mieć coraz większe
latyfundia, to polscy królowie musieli zagospodarowywać wschód i tam się narażać zamiast pilnować
Śląska czy Wielkopolski. Takie były oczekiwania. Teraz próbujemy wytłumaczyć obywatelom
Europy, że lepiej się zintegrować, ale się nie zgadzają. Mówią: my chcemy sami. Jeśli czujemy, że to
jest dobre to próbujemy ożywić przestrzeń obywatelską. Ale nagle się okazuję, że jedno małe
państewko (2% produkcji UE) może zachwiać nami wszystkimi. Obywatele się zastanawiają. Jak się
podzielimy to wobec Chin czy Rosji jesteśmy kompletnie nieistotnymi państewkami. Być może
faktycznie tak jest, że każdy element może zachwiać systemem i nam zaszkodzić. Przykład Grecji.
Albo inna nieodpowiedzialna instytucja - Lehman Brothers, która narozrabiała. Nie wiem jak
wypadnie następne referendum europejskie w sprawie nowej konstytucji. Cały czas dojrzewamy, bo
ludzie dojrzewają. Ludzie już raz wypowiedzieli się negatywnie wobec konstytucji europejskiej. Ja się
okazuje mieli rację. Powinniśmy być lepiej przygotowani. Co z tego, że wielcy politycy wymyślili, że
trzeba się integrować, ale nie poinformowali obywateli, nie dali im możliwości zapoznania się z tym,
nie istniało to w przestrzeni publicznej – to przegrali. Ta zależność, pod tym względem, jest taka jak
była zawsze, ale korzystamy z innych rodzajów i nośników informacji. Więcej ludzi jest w to
włączonych. Ale ta zależność, że trzeba odgadnąć oczekiwania cywilizacyjne setek milionów
obywateli a kiedyś tysięcy, nadal istnieje.
Adam Rogala-Lewicki:
A to nie jest tak, że z uwagi na to, że to są teraz setki milionów obywateli to system jest
podsterowalny, jak samochód na łysych oponach. Władza instytucjonalna siedzi za kierownicą
i wydaje jej się że ma cały czas nowe opony.
Jerzy Buzek:
Zawsze był podsterowalny. Prowadziło to do wojen.
Adam Rogala-Lewicki:
Proszę jednak rozstrzygnąć. Czy informacja w obecnych kształcie, i tym w najbliższej przyszłości,
posiada nośnik samosterowalności, co mając na uwadze ostanie zmiany jakościowe, nie było tak
odczuwalne (albo nie występowało) wcześniej? Ja próbuję odpowiedzieć na to pytanie. Pan może
mieć to poczucie, że wcześniej władza była bardziej wyrazista, a teraz władza może i jest, ale i tak
pewne scenariusze piszą się same. Można odgadywać, ale w obliczu nowych sił biologicznych jest to
coraz bardziej bez znaczenia. Świat jest na tyle skomplikowany, wynikiem uwarunkowań
informacyjnych, że odgadywanie jest ważne, ale nie rozwiązuje problemu.
289
Jerzy Buzek:
Tak to prawda. Pod tym względem tak. Granica jest jednak trudna do określenia. Nie wiadomo, kiedy
to nastąpiło.
Adam Rogala-Lewicki:
Chodzi o tą multiwymiarowość, której nie było u Karola Wielkiego.
Jerzy Buzek:
Myślę o tym w ten sposób. Jak wymyśliliśmy demokrację. W Atenach była to niewielka garstka osób
Adam Rogala-Lewicki:
Parę tysięcy osób spotykających się co jakiś czas na wzgórzu.
Jerzy Buzek:
Oni też mieli swoją przestrzeń ale dotyczyła tylko tzw. obywateli. A teraz właściwie mówimy
o wszystkich. Kiedyś i tak większość nie była tym zainteresowana. Teraz ten powszechny Internet
spowodował, że w sumie można mówić o prawie pełnej partycypacji w przestrzeni.
Adam Rogala-Lewicki:
Pozwolę sobie podać kilka statystyk, które rzucają się cieniem na ogólną diagnozę modelu władzy
współczesnej. Szacuje się, że w 2020 roku powstanie komputer o możliwościach obliczeniowych
porównywalnych z ludzkim mózgiem. Obecnie najlepsze maszyny swoimi możliwościami dorównują
najbardziej inteligentnym zwierzętom. Oczywiście maszyna i mózg człowieka nadal nie będzie
oznaczać to samo. Ciężko przypuszczać by maszyna, tylko z racji swoich możliwości obliczeniowych,
zyskała sztuczną inteligencję – możliwość myślenia abstrakcyjnego. Dalej, tylko w trakcie jednego
meczu ostatnich Mistrzostw Europy w piłce nożnej, w Internecie wygenerowano kilka set tysięcy
komentarzy. Wszystko w 90 minut. Każdy komentarz to pakiet informacyjny, nośnik energii,
wpływający na przestrzeń społeczno-polityczną, współkształtujący przedmiot scenariusza
cywilizacyjnego. Jest to ilość pakietów informacyjnych nieniewyobrażalna w stosunku do
wcześniejszych okresów. Wreszcie, powołując się na badania przestrzeni informacyjnej w USA (USC
Annenberg School for Communication & Journalism oraz Open University of Katalonia),
stwierdzono, że tylko w 2007 roku ludzkość dokonała transferu prawie dwóch zetabajtów informacji
poprzez elektroniczne nośniki telekomunikacyjne. To daje, w porównaniu z pomiarami z lat
wcześniejszych, klasyczny przyrost wykładniczy, niemal w oparciu o matematyczną funkcję
potęgowania. Można szacować, że przyrost informacji miedzy rokiem 1980 a 1990 był taki jak między
latami 2000-2001. Nie wspominając o aktualnej sytuacji. A mówimy tylko o informacjach
w systemach informatycznych, a nie informacyjnych. Nasza rozmowa jest przecież kolejnym pakietem
danych wtłaczanym do systemu informacyjnego. Należy jeszcze wspomnieć o przejściu z systemów
analogowych (jednokierunkowych i ograniczonych) na systemy cyfrowe (interoperacyjne
i pozwalające na nieograniczony transfer pakietów danych w wielu kierunkach). Czy zatem nie
dochodzimy do takiego momentu (a może go już przekroczyliśmy), w którym instytucjonalnie
rozumiane podmioty władzy (np. Komisja Europejska, Rada Ministrów danego kraju) nie są już
w stanie diagnozować sytuacji społeczno-ekonomicznych, zbierać niezbędnych komunikatów,
wreszcie odpowiednio reagować. A zmierzamy w stronę jeszcze większego skomplikowania się tego
porządku. Liczę na Pana puentę. Część badaczy nowych uwarunkowań władzy twierdzi, że
wstydliwym dla decydentów jest się przyznać, że mają coraz mniej realnej władzy i nie są w stanie już
antycypować procesów społecznych czy ekonomicznych.
Jerzy Buzek:
Mówiąc najprościej. Na przestrzeni wieków ci, którzy rządzą mają coraz mniej władzy. Kiedyś to byli
despoci, bądź ludzie, którzy w pojedynkę podejmowali decyzje. Często nie korzystali z doradców.
Decydowali się na takie czy inne podboje. To była władza. Teraz już nikt nie ma takiej władzy.
A jakby chciał ją ktoś sobie uzurpować to zostałby w sposób krwawy stłumiony. Jeżeli miałbym
podać wniosek ogólny to na pewno idziemy w tym kierunku. Nie mam żadnych wątpliwości. To o co
290
pan pyta, to jest dyskusja o model demokracji. Czy jesteśmy w stanie wymyślić inny model niż ten
demokratyczny. Być może, w oparciu o to co pan analizuje, będziecie w stanie wypracować inny
model, w którym władzą będzie zbiorowość posługująca się Internetem, która sama sobie będzie
narzucała kierunek rozwoju. To byłaby taka zbiorowa inteligencja. Filozof Pierre Teilhard de Chardin,
który został w końcu uznany przez kościół katolicki, a początkowo był uznawany za heretyka,
powiedział, że te wszystkie powieści biblijne są ważne ale tylko jedna jest ważna z punktu widzenia
Stwórcy. To jest przypowieść o talentach. Naszym obowiązkiem jest rozwijanie talentów. Sprowadza
się to do tego, że musimy rozwijać naszą wspólną zbiorową świadomość, bo ona jest dwa piętra
poniżej Stwórcy. My jesteśmy jak kamień w stosunku do człowieka. My jak rozwijamy naszą
zbiorową świadomość, to się trochę zbliżamy do Stwórcy. To jest nasz największy obowiązek,
rozwijanie naszej świadomości, naszych umiejętności. Dzięki temu stajemy się trochę podobni do
Stwórcy. Jeśli tak, to co pan teraz nazywa wielką świadomością informacyjną wynikającą
z informatyzacji, może okazać się wejściem na wyższy stopień pomiędzy kamieniem a człowiekiem.
Być może na poziom z kamienia na poziom bakterii, wirusa czy nawet pantofelka a nawet eugleny
zielonej (choć to może za daleko). Ale się zbliżamy. Jeśli tak by było, to byłby to cykl. Instytucjonalna
władza, jako taka ma coraz mniej władzy, albo ma władzę ograniczoną do pewnych okresów, albo ma
władze kontrolowaną. Mam jednak przekonanie, że ta naturalna tendencja ludzi do tego aby ktoś od
czasu do czasu uderzył pięścią w stół i powiedział nie, i tak będzie trwać.
Adam Rogala-Lewicki:
Ale znów Pan wraca do rozumienia władzy w ujęciu instytucjonalnym. A władzą przecież może nie
być instytucja.
Jerzy Buzek:
Czyli to jest ten nowy model. Ja nie jestem w stanie absolutnie zaprzeczyć. Dzisiaj sobie tego nie
wyobrażam. Od dawna mówimy, że demokracja to fatalny system rządzenia, ale nie znamy lepszego.
Być może ten będzie lepszy. Nie mogę tego absolutnie wykluczyć. My jako ludzie zawsze będziemy
się różnić. Jak umiejscowić tych, którzy będą myśleli bardziej abstrakcyjnie, albo będą mieli większe
poczucie odpowiedzialności. Czy w tak skonstruowanym modelu władzy będzie jeszcze istniał obecny
system wartości. Budujemy cywilizacje, od Egiptu, Chiny, aż po czasy współczesne. Przyjmuje się, że
cywilizacja chrześcijańska wygrała, ale my ją budujemy o wszystkie inne doświadczenia. W tej
cywilizacji, ta instytucjonalna władza ma coraz mniej władzy. Na pewno to jest taki kierunek.
Natomiast pojawia się tendencja naturalna do tego, aby ktoś nam mógł powiedzieć, co robić. Czy to
będzie zbiorowa świadomość – być może. Ale wtedy de Chardin ma rację, wtedy będziemy dopiero
zbliżali się do Stwórcy.
291
6. ISTOTA USTALEŃ BADAWCZYCH: WŁADZTWO INFORMACYJNE
(ZARYS MODELU)
6.1. Informacja: aspekty ilościowe
6.1.1. Uwagi ogólne
Powszechnie przyjmuje się, że wraz z rozwojem różnych technik i form
przekazywania informacji lawinowo rośnie jej ilość. Ta teza jest traktowana jako pewnik,
w szczególności w cybernetycznej przestrzeni badawczej. Prekursor cybernetyki
(gr. kybernetes – sternik, zarządca od kybernán – sterować, kontrolować), amerykański
profesor matematyki Norbert Wiener, w wydanej w 1948 roku rozprawie Cybernetics or
Control and Communication in the Animal and the Machine, opracował metodę
pozwalającą na obliczanie ilości informacji w oparciu o rachunek prawdopodobieństwa632.
Jako, że cyberprzestrzeń stale się rozwija, nic dziwnego, że w literaturze
przedmiotu, bez głębszej refleksji, zakłada się, że z każdym tygodniem informacji jest
ilościowo więcej. Większość badaczy dodaje, że trend wzrostowy nie tylko się utrzymuje
ale i przyspiesza. Skąd bierze się ta pewność? Być może stąd, iż wiemy na pewno, że
„w trzecim kwartale XX wieku wydano tyle samo książek, ile przez pół tysiąclecia po
wynalezieniu druku”633. Może również dlatego, że jeszcze w 2001 roku „ilość informacji
w Internecie podwajała się w odstępach czasowych krótszych niż dziewięć miesięcy
i współczynnik ten wykazuje tendencję rosnącą”634.
Zadaniem przekraczającym ludzkie możliwości staje się dokładne, holistyczne
zmierzenie pełnego wolumenu informacji występującej w obiegu cywilizacyjnym. Już
samo ustalenie kryteriów, w tym zakresie, stwarza istotne problemy. Nie ma wątpliwości,
że ilościowy rozrost poziomu informacji jest zjawiskiem historycznym, dobrze
ilustrowanym na skali wykładniczej. Obrazując to w języku algebry, każdy nowy dzień, to
więcej informacji w pełnym, globalnym zbiorze. Historia ludzkości to historia
pomnażania zasobów informacyjnych i dywersyfikowania metod wymiany.
Heroiczny bieg posłańca Filippidesa z Maratonu do Aten skutkował przekazaniem,
w gruncie rzeczy, dość skromnego pakietu informacyjnego, o jednokierunkowym
charakterze, który dotarł do niewielkiej liczby adresatów i to z wielogodzinnym
opóźnieniem. Dla samego posłańca,występującego w roli przekaźnika informacji, finał
akcji również nie był pocieszający (po przekazaniu wiadomości padł martwy). Dla
632
S. Kurek-Kokocińska, Informacja – zagadnienia teoretyczne i uwarunkowania prawne działalności
informacyjnej, Łódź 2004, s. 13; Por. Informatyka i współczesne zarządzanie, red. J. Kisielnicki, J.K. Grabara,
J. S. Nowak, Polskie Towarzystwo Informatyczne, Katowice 2005.
633
K. Materska, op. cit., s. 226.
634
Tamże, s. 226.
292
współczesnych fakt okupienia śmiercią procesu transferu informacji na odległość ledwo
przekraczającą czterdzieści kilometrów może wydawać się groteskowy. A jednak jest to
doskonała ilustracja drogi postępu jaką pokonała ludzkość w sferze przenoszenia
komunikatów635.
Dawne formy komunikowania się wymagały fizycznej bliskości, bezpośredniego
kontaktu, który urywał się w momencie przekroczenia dystansu audio bądź wideo.
Sposoby wymiany informacji były karkołomne i drogie. Instytucja posła, legata czy
ambasadora być może nigdy by się nie rozwinęła gdyby wcześniej odkryto telefon.
Ciekawostką pozostaje spostrzeżenie, iż jak opisuje Ireneusz Ihnatowicz, „powzięcie lub
przekazanie informacji za pośrednictwem posła uważano za mniej skuteczne lub w jakiś
sposób gorsze niż osobiście. W szczególnie ważnych sprawach zarządcy prowincji byli
wzywani przez panującego do złożenia sprawozdania osobiście (…)”636. Kolejne odkrycia
niwelowały dystans i przyspieszały czas transferu. Nadal jednak wymiana danych była
bardzo niedoskonała i utrudniona. Nadto, przez lata zarezerwowana wyłącznie dla elity
z najbardziej rozwiniętych regionów świata. Sytuacja się zmieniła dopiero z nastaniem
epoki informacyjnej i rozpowszechnieniem się narzędzi informacyjnych nowej generacji.
„Niezależnie od statusu rynkowego poszczególnych rozwiązań technicznych w ciągu
ostatniego ćwierćwiecza nastąpiło nieomal potrojenie ilości dostępnych technologii
przekazywania informacji i komunikowania się. Już sama ilościowa skala rozwoju
wystarczyłaby zapewne dla uzasadnienia tezy o rewolucyjnym charakterze zmian.
Z punktu widzenia społecznych konsekwencji rozwoju technologicznego samo mnożenie
najbardziej nawet wyrafinowanych rozwiązań technicznych nie ma jednak kluczowego
znaczenia dopóty, dopóki konsekwencje powstawania nowych ICT nie są widoczne
gołym okiem. Ostatnia dekada XX wieku niewątpliwie przyniosła tego typu efekty,
a kluczowe znaczenie miało powstanie i rozpowszechnienie Internetu”637.
Nowe technologie i ilość informacji stały się kategoriami nierozerwalnie ze sobą
związanymi. Ilość informacji w przestrzeni publicznej jest warunkowana powszechnością
elektronicznych form wymiany danych. Dla zrozumienia wpływu nowoczesnej
technologii na ilość produkowanej i dostępnej informacji, warto przeprowadzić niewielki
eksperyment myślowy. Człowiek zamknięty w pustym pomieszczeniu bez okien
potencjalnie może być nadawcą wielu pakietów informacyjnych. Problemem pozostaje
635
Przy użyciu wyobraźni i przenosząc okoliczności do czasów współczesnych można zaprojektować dwa
scenariusze. Pierwszy, w którym owe wydarzenie byłoby niezauważonym przez nikogo faktem przesłania
określonego pakietu danych zawierających cenny komunikat. Druga wersja dotyczyłaby sytuacji, w której owe
wydarzenie miałoby swój własny, jakościowy wymiar i sens społeczny. Bieg odbyłby się celowo, z racji rangi
przedsięwzięcia. W takim przypadku całe przedsięwzięcie byłoby relacjonowane przez większość światowych
kanałów informacyjnych. Przekaz odbywałby się poprzez Internet on-line, telewizję kablową i satelitarną i inne
media. Do opisu przebiegu każdego momentu zatrudniony byłby sztab profesjonalistów pracujących dla różnych
operatorów medialnych. Świadkami tego wydarzenia byłyby miliony widzów, do których przekaz dotarłby
w czasie rzeczywistym. Grono osób najbardziej zainteresowanych, korzystając z form interaktywnych,
umieszczałaby na bieżąco komentarze w sieci. O wydarzeniu, z niewielkim opóźnieniem w serwisach
informacyjnych, dowiedziałaby się reszta społeczeństwa. Zakres podmiotów, do których informacja dotarłaby
(nawet niechcący) musiałby być rozpatrywany w kontekście globalnym.
636
I. Ihantowicz, op. cit., s. 59.
637
L. Porębski, Elektroniczne oblicze polityki, Kraków 2004, s. 15.
293
jednak fakt, że komunikaty, których mógłby być producentem, nie znajdują swoich
adresatów. Jedyną szansą na przekazanie jakiejkolwiek informacji jest ucieczka do
najbardziej prymitywnych form (tupanie w podłogę, walenie w ściany, bądź wycie
w niebogłosy). Ten sam człowiek mający jednak do dyspozycji telegraf będzie miał już
większe pole manewru. Zaopatrzony w telefon stacjonarny, satelitarny czy komórkowy
wraz z funkcją SMS, MMS, będzie odczuwał jeszcze większą swobodę wymiany
informacji. Wyobraźmy sobie jednak ostatecznie to samo pomieszczenie, wyposażone
w terminal komputerowy, podłączony do Internetu, z drukarką, pełnym pakietem
komunikatorów, dostępem do IRC, poczty elektronicznej, for dyskusyjnych, a nawet
systemów wideokonferencyjnych. Nie ma wątpliwości, że ten sam człowiek, w tym
samym czasie, wyprodukuje nieporównywalnie większą ilość informacji, które ponadto
skutecznie odnajdą odbiorców. Przemnóżmy teraz tego pojedynczego człowieka przez
dwa miliardy potencjalnych użytkowników sieci. Wielkość ta odzwierciedla przybliżone
wartości globalne w zakresie liczby osób dysponujących swobodnym dostępem do sieci
z 2010 roku.
Internet wraz z innymi narzędziami transmisji danych wprowadził absolutnie nową
jakość w dziedzinie wymiany informacji. Dzięki interaktywności możemy mówić
o płynnym, multikierunkowym transferze informacji pomiędzy dwoma lub wieloma
podmiotami. Jest to w porównaniu do telegrafu, telewizji, pagera czy radia, zmiana
rewolucyjna. „Internet, mający globalny i powszechny charakter, pozwalając na skuteczne
działanie w skali światowej, stanowi poważne wyzwanie dla ukształtowanego
w przeszłości modelu państwa narodowego. Jego zakres władczego nadzoru jest
ograniczany w ostatnich dziesięcioleciach. Takie dziedziny, jak: gospodarka, energetyka,
finanse, bankowość, telekomunikacja, media są poddawane mechanizmom
wolnorynkowym i pozbawiane państwowej kurateli. Mechanizm demokratycznej kontroli
nad głównymi instytucjami życia gospodarczego i społecznego jest zastępowany przez
władze anonimowych menedżerów i akcjonariuszy. Koncentracja tej władzy, postępująca
wraz z koncentracją kapitału i globalizacją gospodarki światowej, tworzy zupełnie nową
jakość, z którą należy się liczyć. Stwarza ona pewne nowe możliwości, ale może
prowadzić do dramatycznych zagrożeń”638.
Odbiorca nie jest już jedynie biernym obserwatorem, adresatem bez prawa głosu.
W procesie komunikacji staje się on jednocześnie nadawcą, mogąc tym samym
jakościowo wpływać na przebieg tego procesu i skutecznie go modyfikować.
Interaktywność zwiększa zakres kontroli zaangażowanych użytkowników dając im
poczucie uczestnictwa, ale i odpowiedzialności za wynik tego procesu.
„Dwukierunkowość komunikacji jest najistotniejszym wyróżnikiem Internetu w stosunku
do innych mediów. Jest jednak jeszcze co najmniej kilka elementów technicznych, którym
sieć z jednej strony zawdzięcza popularność, z drugiej zaś status medium tworzącego
nowy model komunikacji: ilość przesyłanych informacji – znacznie większa niż
w wypadku wcześniejszych technologii; szybkość procesu komunikowania – obniżająca
638
T.T. Kaczmarek, Zarządzanie ryzykiem handlowym, finansowym, produkcyjnym dla praktyków, Gdańsk 2002,
s. 202.
294
znacznie czas konieczny do wymiany informacji; format przesyłanych informacji –
możliwość operowania zarówno tekstem, jak i dźwiękiem i obrazem”639.
Wartościowe badania, poświęcone ilości informacji w przestrzeni społecznej,
przeprowadzono na kalifornijskim Uniwersytecie w Berkeley. W 2000 i 2003 roku
udostępniono do publicznej wiadomości, w postaci otwartych raportów, wyniki badań nad
ilością informacji w przestrzeni społecznej. Immanentną cechą raportów była możliwość
dokonywania aktualizacji i uzupełnień o nowe źródła. Autorzy zadali sobie proste pytanie:
jak dużo informacji jest gromadzonych każdego roku. Przyjęli cztery różne kryteria
sposobów przechowywania wytworzonej informacji. Mianowicie, w formie papierowej,
a także na nośnikach filmowych, magnetycznych oraz optycznych. Jako kanały przepływu
informacji traktowano sygnał telewizyjny, radiowy, telefoniczny oraz Internet.
Studia nad ilością przechowywanej i fluktuującej w przestrzeni społecznej
informacji z roku 2003 obejmowały dane pochodzące z roku 2002 i miały na celu
oszacowanie w skali rocznej zmiany jej rozmiarów, a także wskazanie tendencji
i kierunków rozwoju w zakresie rozwoju, miar i rangi zjawiska. Odnosiły się bowiem
bezpośrednio do wskaźników z roku 2000, które to z kolei dotyczyły wielkości
mierzonych w 1999 roku. Porównanie obu miało dać odpowiedź na pytanie czy
uwarunkowania cywilizacyjne prowadzą do znacznego wzrostu rzędu wielkości dostępnej
i przetwarzanej informacji, czy też ogólne odczucia i podejrzenia są fałszywe. Rezultaty
badań miały także unaocznić skalę fenomenu i pozwolić na formułowanie prognostyk
w tym zakresie.
„Dociekania w podjętym temacie doprowadziły do konstatacji, że w 2002 roku
zapisano na różnych nośnikach około pięciu exabajtów nowej informacji (dla porównania:
w 1999 r. od jednego do dwóch exabajtów). 92% nowej informacji zgromadzono na
nośniku magnetycznym, głównie na twardych dyskach. Przyjmując, że świat w 2002 r.
liczył 6,3 miliarda ludzi, wielość informacji można zilustrować zapisem 800 MB
informacji przypadających na jednego mieszkańca (rocznie). Szacuje się, że wielkość
produkcji informacji podwoiła się w trzech ostatnich branych pod uwagę latach (20002002). Obserwacje dowodzą, że wciąż spada udział informacji utrwalonych na papierze
(…) Trudno wyobrażalna ilość informacji przepływa przez takie media jak telefon, radio,
telewizja oraz Internet – prawie 18 exabajtów nowej informacji w 2002 r. (…) Biorąc pod
uwagę środowisko gospodarcze, interesujące może być to, że porównując dane z 1999
i 2002 r. dostrzeżono 43-procentowy wzrost produkcji dokumentów biurowych –
drukowanych na firmowych drukarkach, co w znacznym stopniu przyczynia się do tego,
że mówimy o 36-procentowym wzroście produkcji informacji papierowej w omawianym
okresie. Światowa produkcja nowej informacji zapisanej na nośnikach komputerowych
wzrosła o 87%. Spadające koszty i wzrastające możliwości zapisu różnorodnych
informacji na twardych dyskach sprawiły, że ta technologia stała się dominująca. (…)
Zgłębiając dane dotyczące Internetu oszacowano zawartość www (surface Web – strony
www widoczne z poziomu wyszukiwarki) na 167 terabajtów (w 1999 roku 20-50
639
L. Porębski, op. cit., s. 16
295
terabajtów). Wielkość zasobu tzw. ukrytego Internetu (deep Internet – zasoby ukryte np.
w bazach danych – niewidoczne z poziomu wyszukiwarki) ocenia się na 91 850
terabajtów. Poczta elektroniczna generuje 440 606 terabajtów nowej informacji rocznie
a komunikatory (instant messaging) 274 terabajty, co łącznie daje 532 897 terabajtów”640.
Warto dla porządku dodać, że wspomniane 167 terabajtów, które przy aktualnej
skali nie robi już wielkiego wrażenia, to mniej więcej rozmiar drukowanych zasobów
Biblioteki Kongresu USA pomnożonych siedemnastokrotnie (bez uwzględniania zasobów
magnetycznych). Uruchamiając wyobraźnię jeszcze bardziej – ilość danych
odpowiadająca 5 exabajtom to wielkość rzędu trzydziestu siedmiu tysięcy bibliotek
Kongresu. W sensie nominalnym statystki sprzed dekady są już zdezaktualizowane.
Wyniki tamtych badań mają tylko szacunkowy charakter. Dotyczyły one tylko
technicznych form przekazywania i gromadzenia informacji, a autorzy badań uwzględnili
jedynie dość punktowe i ograniczone przestrzennie miejsca, w których dochodzi do
transferu i przechowania danych. Przy wszystkich tych ograniczeniach są to nadal
interesujące badania ukazujące tendencje wielkościowe z przełomu wieków.
Rys. 23. Wielkość informacji zawartych na stronach internetowych w latach
dziewięćdziesiątych
Źródło: M. Lesk, How much information is there in the World?, http://www.lesk.com/mlesk/ksg97/ksg.html,
(27.01.2012).
Rys. 24. Pojemność twardych dysków sprzedanych w latach dziewięćdziesiątych
Źródło: M. Lesk, How much information is there in the World?, http://www.lesk.com/mlesk/ksg97/ksg.html,
(27.01.2012).
640
K. Materska, op. cit., s. 227-228.
296
Na początku XXI wieku nadal brak było narzędzi pozwalających z największą
dokładnością mierzyć ilość informacji w przestrzeni społecznej. Błąd z całą pewnością
dotyczył niedoszacowania ilości informacji. Trzeba pamiętać, że statystyki dotyczą
danych elektroniczno-magnetycznych, które choć szacunkowo, ale można zmierzyć. Do
tego trzeba dodać ogromne ilości informacji, które omijają urządzenia technologiczne.
Kwestia braku pełnych i dokładnych prac ilościowo ujmujących przepływ informacji
w społeczeństwie, to problem wynikający ze skali. O ile zmierzenie ilości danych
występujących w określonym, zamkniętym systemie informacyjnym jest wykonalne, to
dokonanie pomiaru ilości informacji występującej w całej przestrzeni publicznej graniczy
z cudem. Tym bardziej, nie da się tych obliczeń przeprowadzić dla zamkniętej przestrzeni,
ograniczonej ramami politycznych granic. Informacja nie uznaje przecież żadnych
sztucznych barier. Według wyliczeń autorów raportów How much information
z Uniwersytetu w Berkeley w 2002 roku zapisano na nośnikach drukarskich, filmowych,
magnetycznych i optycznych razem około 5 exabajtów nowych informacji. Z tego 92%
przypada na media magnetyczne, w szczególności twarde dyski. Papierową formę miało
zaledwie 0,01% wszystkich przechowywanych informacji w tym roku.
Wpływ nowych technologii jest gigantyczny i w sposób jednoznaczny przesądza
o ilości informacji funkcjonującej w przestrzeni publicznej. Oczywiście różne rejony
świata są na różnym poziomie rozwoju technologiczno-informacyjnego. Dla przykładu,
zgodnie z raportem, USA wyprodukowały w tym okresie około 40% wszystkich nowo
gromadzonych informacji uwzględnionych w badaniu. W tym 33% zmaterializowanych
i wydrukowanych informacji, 30% danych utrwalonych na nośnikach filmowych, 40%
przy pomocy mediów optycznych i około 50% magnetycznych. Autorzy badań szacują, że
pomiędzy dwoma granicznymi latami (1999-2002), w których dokonano analizy
zebranych danych, światowe zasoby informacji rosły z prędkością około 30% rocznie, co
w przybliżeniu skutkowało podwajaniem tych zasobów w okresach trzyletnich.
Najszybciej rozwijającym się i najskuteczniejszym instrumentem informacyjnym są
wszelkie narzędzia elektroniczne (komputer, telefon, Internet). Wraz z masowym
rozwojem tych technologii, wzrostem konkurencji na rynku producentów, spadkiem cen
technologii i usług, multiplikowaniem funkcjonalności, integrowaniem dedykowanych
narzędzi, usług i funkcji, wreszcie będących tego wyrazem rozpowszechnieniem
i popularyzacją na masową skalę produktów elektronicznych oraz dostępu do Internetu –
ilość informacji musiała eksplodować.
Liczby przekraczają próg ludzkiej przyswajalności na poziomie ratio. Nie można,
zatem zrozumieć efektu władztwa informacyjnego, bez podjęcia próby wyzwolenia się
z krępujących więzów fizyczności, „przyziemności” i uruchomienia abstrakcyjnej
konceptualizacji. Cywilizacja ludzka, z każdym miesiącem jest coraz silniej zintegrowana
z przestrzenią sieciowo-elektroniczną. Staje się od niej zależna, jest coraz mocniej
implikowana przez prawa i procesy charakterystyczne dla nauk cybernetycznych, a nie
jedynie społeczno-ekonomicznych. Aby zrozumieć współczesne uwarunkowania
cywilizacyjne trzeba nie tylko znać kondycję, miejsce, budowę oraz prawa rządzące
człowiekiem, większymi grupami społecznymi (wraz z konstrukcjami cywilizacyjnymi
297
człowieka), ale także prawa rządzące „zsieciowaną” informacją. Z każdym dniem
następuje, bowiem integracja obu tych przestrzeni cywilizacyjnych, które do niedawna
jeszcze były od siebie oddzielone. Można zaryzykować tezę, że współczesna humanistyka
to połączenie człowieka, informacji oraz sieci elektronicznej. Tylko taka perspektywa
badawcza (uwzględnianie zmiennych) pozwala na sondowanie prawdziwych przyczyn
występowania określonych zjawisk społecznych, ekonomicznych i politycznych.
Kalifornijscy naukowcy podjęli się próby pomiaru nie tylko wolumenu
gromadzonych informacji, ale także wielkości transferów. Tutaj liczby są jeszcze większe.
Badania jasno wskazywały, że najważniejszym faktorem wpływającym na skalę ilości
informacji (czynnikiem decydującym) były kanały elektroniczne. Telefon, telewizja, radio
i Internet, wspólnie pozwoliły na przetransferowanie w 2002 roku około 18 exabajtów
nowych informacji (trzy i pół razy więcej informacji transferowanej niż gromadzonej).
„Dziewięćdziesiąt osiem procent informacji transferowano z wykorzystaniem aparatów
telefonicznych – włączywszy przekaz głosowy i przekaz danych zarówno
z wykorzystaniem infrastruktury naziemnej (kable), jak i falowej:
1. Połączenia telefoniczne - komórkowe i stacjonarne to wielkość 17,3 exabajtów.
2. Większość audycji radiowych oraz telewizyjnych nie bazuję na tzw. nowej
informacji. Około 70 milionów godzin (3,500 terabajtów) z 320 milionów godzin
radiowych nadawało oryginalne komunikaty. W przypadku telewizji, około 31
milionów godzin (70,000 terabajtów) ze 123 milionów totalnej liczby emisyjnej.
3. World Wide Web (zawartość stron internetowych) zawierał około 170 terabajtów
informacji transferowanej.
4. Wysyłanie wiadomości na bieżąco generowało pięć bilionów wiadomości dziennie
(750GB), to jest 274 terabajtów rocznie.
5. Emaile generowały około 400,000 terabajtów nowej informacji rocznie.
6. Internetowa wymiana danych typu P2P. 7% użytkowników sieci udostępniało pliki
do załadowania, podczas gdy 93% jedynie je pobierało. Największy wolumen
pobranych plików stanowiły pliki wideo (100MB) oraz pliki muzyczne.
7. Jak korzystamy z informacji. Badanie wskazuje, że przeciętny dorosły Amerykanin
spędzał ówcześnie 16,17 godzin miesięcznie na rozmawianiu przez telefon, 90
godzin na słuchaniu radia oraz 131 godzin na oglądaniu telewizji. Przy tym
zaledwie 53% procent populacji korzystało z Internetu, poświęcając mu średnio
w domu 25 godzin i 25 minut miesięcznie oraz 74 godziny 26 minut w pracy”641.
Powyższe dane dotyczą okresu na chwilę sprzed wejścia w epokę cyfrową.
Ówczesna dominacja telefonicznego transferu danych przez ostatnią dekadę z pewnością
ustąpiła miejsca dominacji Internetu, który wtedy nawet na amerykańskim rynku dopiero
zaczynał podbój.
Zjawisko przyrostu informacji można porównać do medycznej kategorii infekcji
wirusowej, która początkowo dojrzewa na obszarze niewielkich przyczółków, by
w odpowiednim dla siebie momencie błyskawicznie się rozprzestrzenić w sposób
641
How
much
information?
2003,
University
of
http://www2.sims.berkeley.edu/research/projects/how-much-info-2003/execsum.htm, (27.01.2012).
California,
298
uniemożliwiający zahamowanie, a tym bardziej cofnięcie procesu. Porównanie do infekcji
jest tym trafniejsze, że podobnie do bakterii, informacja bywa niewidoczna gołym okiem.
Pod koniec 2011 roku naukowcy z Tufts University w Massachusetts przedstawili metodę
wykorzystującą przekształcone bakterie Escherichia coli, które żyją najczęściej
w mikroflorze jelit, pozwalającą na wykorzystanie ich w steganografii, czyli nauce
o komunikacji ukrywającej obecność komunikatu. Bakteria, wykorzystana na polu
kryptografii, działa jak niewidzialny atrament. „Amerykańskim naukowcom udało się
wprowadzić do nich markerowe białka fluorescencyjne, które swą obecność ujawniają
pod wpływem widma ultrafioletowego. Później poprzez odpowiednią kombinację takich
fosforyzujących protein tworzy się poszczególne litery i liczby szyfru”642. Kerry Coffman
i Andrew Odlyzko, z laboratorium AT&T przyporządkowali ten wykładniczy (infekcyjnobakteryjny) wzrost do tzw. prawa Moore’a643. Jego pomysłodawca, Gordon Moore był
jednym z założycieli firmy Intel. W 1965 roku zaobserwował stałą tendencję podwajania
się liczby tranzystorów co ok. 12 miesięcy. Liczba ta była później korygowana. Przyjmuje
się, że według prawa Moore’a, liczba tranzystorów w mikroprocesorach stale podwaja się
maksymalnie co 24 miesiące644, zastrzegając rychło zbliżający się kres reguły związany
z osiągnięciem krytycznego momentu miniaturyzacji urządzeń z doliny krzemowej645.
Rys. 25. Prawo Moore’a
Źródło: http://home.fnal.gov/~carrigan/pillars/web_Moores_law.htm, (27.01.2011).
642
Poszczególne komunikaty naukowcy określają mianem SPAM (nie mylić z niechcianą pocztą internetową),
od abrewiacji: Stenography by Printed Arrays of Microbes. Kolonie bakterii przenosi się na arkusz nitrocelulozy.
Po ponownym odciśnięciu wzoru macierzy bakteryjnej można, przy wykorzystaniu odpowiedniej wiązki światła,
odczytać komunikat informacyjny. Zob. K. Pochwicki, Bakterie jako narzędzia szpiegowskie? Tak!, 21 wiek,
rocznik VI, nr 4, 4 kwiecień 2012, s. 76-77.
643
G. Moore, Cramming more components onto integrated circuits, Electronics 1965, tom 38, nr 8, s. 114-117.
644
Na zasadzie analogii, prawo Moore'a stosuje się też do wielu innych parametrów sprzętu komputerowego, np.
pojemności dysków twardych czy wielkości pamięci operacyjnej. K.G. Coffman i A.M. Odlyzko odwołali się do
prawa Moore’a w celu zobrazowania wykładniczego trendu wzrostowego ilości informacji. Por. K.G. Coffman,
A.M. Odlyzko, Internet growth: Is there a “Moore’s Law” for data traffic?, Handbook of Massive Data Sets
2002, nr 12; K.G. Coffman, A.M. Odlyzko, Growth of the Internet, Optical Fiber Telecommunications IV
B: Systems and Impairments 2002, s. 17-56; A.M. Odlyzko, The Internet and past and future communications
revolutions, IEEE Internet Computing 2010, tom 14, nr 1; A.M. Odlyzko, The volume and value of information,
International Journal of Communication 2012, nr 6.
299
Prawo Moore’a było przyporządkowywane również do innych elementów
przemysłu ICT (Information and Communication Technology). I tak, Johannes Meijer
w 2002 roku skonstatował, że średnio co 2,5 roku na rynek wprowadzany jest nowy
protokół przesyłu danych.
Rys. 26. Rozwój mobilnych oraz przewodowych protokołów przesyłu danych
Źródło: J. W. Meijer, A Model for Internet Traffic Growth, Acta Nova 2007, tom 3, nr 4, s. 2.
Stała tendencja wzrostowa wykuła podwaliny pod tzw. teorię podwajania (doubling
time), która stanowi, iż większość czynników immanentnie związanych z branżą ICT
ulega podwojeniu w określonej jednostce czasu. Poniżej teoria podwojenia wpisana
w ilościowy wolumen użytkowników Internetu.
Tabela 6. Liczba użytkowników Internetu w perspektywie czasu podwojenia
Kontynent
Mieszkańcy
Użytkownicy
Internetu
(styczeń 2007)
Użytkownicy
Internetu
(styczeń 2006)
Wzrost
w milionach
w milionach
w milionach
w procentach
Afryka
933
33
23
43
Azja
3 712
390
364
7
Europa
810
313
290
8
Środkowy
193
19
18
6
Wschód
Ameryka
335
232
226
3
północna
Ameryka
557
89
79
13
południowa
Australia
34
18
17
6
Całość
6 574
1 094
1 017
7.6
Źródło: J. W. Meijer, A Model for Internet Traffic Growth, Acta Nova 2007, tom 3, nr 4, s. 7.
Czas
podwojenia
(Doubling
time)
w latach
1.9
10
9
13
26
6
12
9.5
645
Koniec reguły Moore’a wynikać zatem będzie nie z ograniczeń ekonomicznych ale czysto fizycznych.
Pytaniem bez odpowiedzi pozostaje wizja dalszego rozwoju po dotarciu do kresu postępu wykładniczego
Moore’a. Szerzej zob. J. W. Meijer, A Model for Internet Traffic Growth, Acta Nova 2007, tom 3, nr 4.
300
Mając na względzie procesy akceleracyjne szacuje się, że poziom ilości informacji
pod koniec drugiego dziesięciolecia dwudziestego pierwszego wieku osiągnie tzw.
„ogromne” liczby. W 2008 roku liczba komputerów na świecie przekroczyła 1 miliard.
Liczba ta, do niedawna rosła o około 14% rocznie. Jak szacowała agencja EITO
(European Information Technology Observatory) na początku 2009 roku, na świecie
występowało ponad 4 miliardy telefonów komórkowych. Według EITO liczba osób
korzystających z komórek, jedynie w 2008 roku wzrosła o 12%, głównie przez to, że
zwiększyła się ich sprzedaż w krajach rozwijających się. Przykładowy wzrost: w Indiach
o 34%, w Brazylii - 14%, w Chinach - 12%.
Uwarunkowania ilościowe epoki informacyjnej nie zostawiają wątpliwości, że
kilkudziesięciokrotnie większa, niż dziesięć lat temu, liczba informacji w przestrzeni
społeczno-elektronicznej (poza warunkami laboratoryjnymi nie ma już przestrzeni jedynie
społecznej), tworzy nowy kontekst cywilizacyjny i musi skutkować kształtowaniem się
nowego modelu władzy i rządzenia.
6.1.2. Ujęcie statystyczne
Obraz statystyczny dotyczący cyrkulacji i magazynowania informacji, we
współczesnym świecie, nie zostawia wątpliwości, że mamy w tym względzie nową epokę.
Wyniki opublikowane 10 lutego 2008 roku w periodyku Science Express, magazynie
skupiającym naukowe środowisko badaczy, eksplorujących wpływ elektronicznoinformacyjnych czynników na zjawiska społeczne ukazują nową technologiczną
pojemność świata cywilizacyjnego (how much information humankind is able to store,
communicate and compute?). Przygotujmy się ponownie na wielkie liczby. Mając na
uwadze zarówno urządzenia cyfrowe, jak i analogowe, badacze z USC Annenberg School
for Communication & Journalism szacują, że ludzkość jest w stanie zgromadzić na nich,
przynajmniej 295 exabajtów danych (cyfra z dwudziestoma zerami). Inaczej mówiąc,
jeżeli pojedyncza gwiazda jest cząstką informacji, to jest to galaktyka informacji
przypadająca na każdego mieszkańca planety. Jest to 315 krotność liczby ziarenek piasku
na Ziemi. Nadal jest to jednak mniej niż 1% informacji przechowywanych we wszystkich
molekułach ludzkich. Zgodnie z przywołanym raportem jako początek epoki cyfrowej
winien być traktowany rok 2002. Wtedy właśnie po raz pierwszy ilość informacji
zgromadzonej na nośnikami cyfrowych przekroczyła ilość informacji przechowywanej na
nośnikach analogowych. Już jednak w 2007 roku 94% wszystkich danych znajdowało się
na urządzeniach cyfrowych. W 2007 roku wytransferowano 1,9 zetabajtów informacji za
pośrednictwem urządzeń technologicznych (jest to wartość porównywalna do danych
zawartych w 174 gazetach przypadających codziennie na każdego żyjącego człowieka).
W tym samym roku wszystkie komputery ogólnego użytku obsłużyły, każdej sekundy 6.4
x 10^18 instrukcji, co odpowiada liczbie impulsów nerwowych wytwarzanych w ludzkim
mózgu. Wykonanie tych instrukcji ręcznie zajęłoby czas liczony od Wielkiego Wybuchu
pomnożony przez liczbę 2,2. Od 1986 roku do 2007 roku, zdolności obliczeniowe
301
komputerów rosły średnio o 58% rocznie. W tym samym czasie Produkt Krajowy Brutto
Stanów Zjednoczonych rósł kilkukrotnie wolniej646.
Według autorów referowanego artykułu, ludzkość (rozumiana jako przestrzeń
cywilizacyjna) jest w stanie zapisać na różnych nośnikach pamięci, w najgorszym
scenariuszu, przynajmniej 30 000 000 000 000 000 000 000 bajtów informacji, co
odpowiada wielokrotności liczby ziarenek piasku zgromadzonych na naszej planecie
pomnożonej razy trzysta piętnaście. Rynek telekomunikacji odnotowuje ponad 20%
wzrostu corocznie. Pojemność nowych nośników i generatorów danych powiększa się
średnio o 23% rocznie. Kierujący badaniami Martin Gilbert zauważa, że to dopiero
początek inwazji informacji. Właściwie wszystko dopiero przed nami. „Przytoczone
wielkości robią wrażenie, ale są mikroskopijne w odniesieniu do wolumenu informacji
występującego i przetwarzanego przez naturę. (…) Mimo, że świat naturalny jest
niewyobrażalny w swojej skali, pozostaje wartością stałą. Dla kontrastu, światowa
przestrzeń technologiczno-informacyjna cały czas się powiększa“647.
Rys. 27. Przepływ informacji
Żródło: The Future of Feeds: Coping With Exponential Information,http://memebox.com/futureblogger/
show/249-the-future-of-feeds-coping-with-exponential-information, (14.03.2012).
Martin Hilbert oraz Priscila López (z katalońskiego Open Univeristy), oto stoją
wspólnie na stanowisku, że 2002 rok może być umownie rozważany w kategoriach
globalnego momentu wejścia przez ludzkość w epokę cyfrową (digital era). Analizując
różne dane statystyczne, w szczególności w zakresie liczby telefonów komórkowych,
posiadanych komputerów osobistych, wartości i obrotu światowego rynku ICT, dostępu
do Internetu, rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego, liczby hostów, adresów
IP, ilości systemów informacyjnych, szybkości komputerów, pojemności urządzeń
przechowujących informacje, (twarde dyski, przenośnie urządzenia magazynujące pamięć
itp.), czy poziomu wdrożenia technologii cyfrowej w różnych urządzeniach (telefony
komórkowe, kamery, aparaty fotograficzne, radia, telewizory, satelity, samochody,
646
Więcej na ten temat zob. M. Hilbert, P. López. The World's Technological Capacity to Store, Communicate,
and Compute Information, http://www.sciencedaily.com/releases/2011/02/110210141219.htm, (20.02.2011).
647
Tamże.
302
a nawet lodówki czy pralki) – z łatwością można dostrzec, że początek XXI wieku rysuje
się właśnie, jako moment wyraźnego światowego przyspieszenia. To konstatacja, która
wydaje się być szczególnie istotna z punktu widzenia niniejszej pracy.
Ludzkość w ujęciu globalnym przestawiła się zarówno fizycznie, jak i mentalnie
z epoki analogowej na epokę cyfrowo-sieciową. Życie społeczne przestawiło się na tory
funkcjonowania w dominującym kontekście cyfrowym. Abnegacja nowego ładu oznacza
de facto marginalizację społeczną, ekonomiczną i zawodową. Osoby aktywne muszą to
zaakceptować i przyswoić. Relacje społeczne przestają być li tylko społeczne, a stają się
sieciowo-elektroniczno-społeczne.
Jeżeli informacyjny efekt skali w większym wymiarze dopiero ma nadejść, to warto
już teraz dokonać głębokiej analizy, pojawiających się na horyzoncie porządku
społecznego, symptomów. Opracowanie własne w tym zakresie, przy uwzględnieniu
danych statystycznych, zamieszczam poniżej.
Tabela 7. Odsetek gospodarstw domowych z dostępem do Internetu
Polska
Niemcy
Norwegia
Rumunia
2002
11
46
2003
14
54
60
2004
26
60
60
6
2005
30
62
64
2006
36
67
69
14
2007
40
71
78
22
2008
48
75
84
30
2009
59
79
86
38
2010
63
82
90
42
2011
67
83
92
47
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&plugin=1&language=en&pcode=tsiir040, (17.02.2012).
Wykres 9. Odsetek gospodarstw domowych z dostępem do Internetu
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&plugin=1&language=en&pcode=tsiir040, (17.02.2012).
303
Tabela 8. Odsetek gosp. domowych z dostępem do szerokopasmowego Internetu
2003
Polska
-
Niemcy
9
Norwegia
23
Rumunia
-
2004
2005
8
16
18
23
30
41
-
2006
22
34
57
5
2007
30
50
67
8
2008
38
55
73
13
2009
51
65
78
24
2010
57
75
83
23
2011
61
78
80
31
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&plugin=
1&language=en&pcode=tin00073, (17.02.2012).
Wykres 10. Odsetek gosp. domowych z dostępem do szerokopasmowego Internetu
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&plugin=
1&language=en&pcode=tin00073, (17.02.2012)
Tabela 9. Liczba telefonów komórkowych na 100 mieszkańców
2000
2001
2002
2003
Polska
17
25
36
46
Niemcy
59
68
72
79
Norwegia
75
84
86
89
Rumunia
9
21
23
32
2004
2005
60
76
90
96
99
103
47
62
2006
2007
96
109
104
118
105
108
81
106
2008
116
131
111
114
2009
118
132
111
118
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&language=en&pcode=tin00060&plugin=1, (18.02.2012).
304
Wykres 11. Liczba telefonów komórkowych na 100 mieszkańców
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&language=en&pcode=tin00060&plugin=1, (18.02.2012).
Tabela 10. Odsetek PKB przeznaczany na prace badawczo-rozwojowe
Polska
Estonia
Hiszpania
Portugalia
2000
0,62
0,7
0,91
0,73
2010
0,74
1,62
1,39
1,59
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&language=en&pcode=tgite230&plugin=1, (18.02.2012).
Wykres 12. Odsetek PKB przeznaczany na badania i rozwój
Źródło: opracowanie własne na podstawie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&language=en&pcode=tgite230&plugin=1, (18.02.2012).
Wykres 13. Liczba hostów internetowych
Źródło: http://www.zakon.org/robert/internet/timeline/, (17.02.2012).
305
Wykres 14. Liczba stron internetowych
Źródło: http://www.zakon.org/robert/internet/timeline/, (17.02.2012).
Wykres 15. Liczba zarejestrowanych kont na portalu społecznościowych Facebook
Źródło: http://www.zakon.org/robert/internet/timeline/, (17.02.2012).
Wykres 16. Roczne przychody firm z branży informatycznej dla ich pierwszych
siedmiu lat od wejścia na rynek
Źródło: http://articles.businessinsider.com/2011-09-19/tech/30174858_1_facebook-credits-zyngafacebook-ceo-mark-zuckerberg, (17.02.2012).
306
Wykres 17. Przychody właściciela marki i portalu Twitter w okresie 2010-1012
(w milionach dolarów)
Źródło: http://chasnote.com/category/twitter/, (17.02.2012).
Wykres 18. Liczba użytkowników Internetu w Chinach (w milionach)
Źródło: http://www.chinainternetwatch.com/whitepaper/china-internet-statistics/, (17.02.2012).
Wykres 19. Liczba użytkowników Internetu w Armenii (procentowo w stosunku do
wszystkich obywateli)
Źródło: http://ditord.com/2011/07/08/itu-internet-penetration-reaches-34-in-armenia/, (17.02.2012).
307
Powyżej zaprezentowane dane, celowo dobierane sektorowo i przekrojowo, dobitnie
dowodzą, że wszelkiego typu elementy zarówno informacyjne, jak i okołoinformacyjne,
zarówno swój wymiar globalny, jak i wymiar masowości, osiągnęły w ostatnim
dziesięcioleciu. Liczba użytkowników Internetu w Armenii w 2000 roku oscylowała
wokół błędu statystycznego, podczas gdy w 2010 roku zbliżyła się do 40%. W tym
samym czasie liczba Norwegów, posiadających dostęp do Internetu pokonała
porównywalną, nominalną drogę wzrostu i osiągnęła 90%. W 2010 roku prawie 500
milionów Chińczyków korzystało z Internetu, podczas gdy jeszcze dziesięć lat wstecz
mniej niż 50 milionów. Wielkość obrotów firm informatycznych, jak i internetowych
rosła w tym czasie wykładniczo. W 2012 roku zarejestrował się miliardowy posiadacz
konta na portalu Facebook. Liczba hostów internetowych wzrosła ze 100 tysięcy do
miliarda. Podobne statystyki można mnożyć. Różnica jest skokowa i ma charakter
informacyjnej rewolucji. Poniżej dane na temat wzrostu przeciętnej prędkości transferu
danych w Internecie.
Wykres 20. Wzrost średniej prędkości transferu danych w Internecie
Źródło: J. W. Meijer, A Model for Internet Traffic Growth, Acta Nova 2007, tom 3, nr 4, s. 4.
Najnowsze uwarunkowania informacyjne wskazują na klarowne tendencje
i prowadzą także do następnych wniosków. Prawdziwa przemiana informacyjnocywilizacyjna w skali globalnej, choć może się to wydawać niewiarygodne, jeszcze nie
nastąpiła. Stosując jedynie kryterium poziomu wdrożenia cyfrowych rozwiązań
technologicznych w przestrzeni społecznej, to mimo faktycznego skoku ostatniej dekady,
pierwsze skutki i konsekwencje, można obserwować dopiero teraz. Integracja
elektronicznego porządku informacyjnego (prawo, normy, reguły, zasady) z porządkiem
społecznym nie dokonała się w pełni – natomiast cały czas trwa. System społeczny oparty
na zaawansowanych procesach informacyjnych, dopiero się kreuje. Jak podkreśla Igor
Bestużew-Łada, historyk, socjolog, filozof i szef Międzynarodowej Akademii Badań nad
Przyszłością, pojawienie się tylko trzech instrumentów: komputera, Internetu i telefonu
komórkowego oznacza, że świat, za najwyżej 20-30 lat, zmieni się bardziej niż w ciągu
całego poprzedniego tysiąclecia648. Oznacza to, że pełna intensyfikacja następstw
648
Zob. Będzie gorzej, wywiad z Igorem Bestużew-Łada, Forum, nr 51/52, 20.12.2010-2.01.2011, s. 36-39.
308
działania efektu władztwa informacyjnego, który staje się jednak już dostrzegalny, będzie
następować wraz z upływem czasu. Warto się zastanowić już teraz jak można definiować
sygnały nowego fenomenu w kontekście tytułowego zagadnienia tej pracy, tj. władztwa
informacyjnego?
Pomocne przy odpowiedzi na przedstawione wyżej pytanie będzie przyjęcie, że
efektem władztwa informacyjnego można określać zestaw czynników, które – występując
w określonym natężeniu, w określonym układzie relacyjnym względem siebie, w danym
położeniu społeczno-ekonomicznym, w odpowiednim odniesieniu (kontekście)
jakościowym, przy jednoczesnym występowaniu również innych czynników (niektórych
warunkujących bezwzględnie zaistnienie, innych sprzyjających), zarówno na poziomie
czasowym jak i przestrzennym – implikują materializowanie się zjawisk (będących
społecznym, ekonomicznym, a także politycznym novum) o budowie morfologicznej
i teleologicznej odpowiadającej definicyjno-opisowej przestrzeni wspomnianych zjawisk.
Upraszczając, efektem władztwa można nazywać zjawisko, którego źródłem jest taki
pakiet elementów cywilizacyjnych, który – będąc zestawionym na odpowiednim poziomie
materialnym (ilościowym oraz jakościowym) – powoduje określone konsekwencje
społeczne, ekonomiczne i polityczne.
Bez wątpliwości kontekst dla rozważań dotyczących władztwa informacyjnego
wyznacza fakt, że charakterystyka ilościowa ery informacyjnej ulega w ostatnim czasie
ogromnym przeobrażeniom. Pozostając w środowisku przestrzeni publicznej w Polsce,
powyższa teza może być zilustrowana analizą ilości informacji krążącej w sektorze
administracyjnym. W tym przypadku należy co najmniej wziąć pod uwagę liczbę: pism
wpływających i wychodzących, ekspertyz, maili, publikacji ukazujących się w danej
dziedzinie (dot. książek, czasopism), skarg i wniosków, zapytań dotyczących uzyskania
informacji publicznej, unijnych aktów prawnych, broszur, folderów, informatorów, map,
kalendarzy, źródeł z Internetu, informacji z mediów innych niż Internet (prasa, radio,
telewizja), aktów legislacyjnych o powszechnym obowiazywaniu, regulacji
wewnętrznych, przesyłek zawierających tzw. spam (rynek niechciane wiadomości jest
szacowany na ok. 20 mld dolarów rocznie), materiałów zawierających reklamy
internetowe (np. pop-up, bannery).
W porównaniu do wcześniejszych okresów (sprzed kilku lat), ilość potencjalnych
nośników i generatorów informacji powiększyła się dramatycznie. Współczesny decydent,
nawet średniego szczebla, musi codziennie zmierzyć się z ogromną dawką informacji.
Biurko przygniecione pismami do przeczytania, zadekretowania, podpisania,
zredagowania, zaakceptowania; zapchana skrzynka mailowa wiadomościami
pojawiającymi się co sekundę; kolejne ekspertyzy do przeanalizowania; spotkania;
konieczność wydawania dyspozycji i reagowania na skargi, wnioski i zapytania;
aktualizowanie wiedzy prawnej; śledzenie medialnych doniesień; podążanie za danymi
dostępnymi w formie elektronicznej, usuwanie tzw. spamu; wreszcie filtrowanie
docierających informacji w sposób umożliwiający dostrzeganie horyzontu decyzyjnego,
to nie margines działań państwowych decision-makers lecz w coraz większym stopniu
dominujący element aktywności.
309
Dobrą ilustrację w zakresie ilości informacji funkcjonującej w przestrzeni
administracyjnej państwa mogą unaocznić dane, co do ilości pism wpływających do
danego organu i wychodzących z niego. Na potrzeby niniejszej pracy udało się zebrać
i skompletować dane jednego z Departamentów w polskim Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych i Administracji649, który od momentu swojego powstania był poddawany
modyfikacjom w zakresie nazw i zadań, co jednak nie wpływało na jego wielkość
i możliwości „przerobowo-informacyjne”. Departament PESEL (lata 1991-1998)
ewoluował nomenklaturowo zmieniając nazwy na: Departament Rejestrów Państwowych,
Łączności i Informatyki (lata 1998-2002), Departament Rozwoju Informatyki (lata 20002004), następnie Departament Rejestrów Państwowych (lata 2004-2006), by w 2006 roku
zostać podzielonym na cztery osobne komórki organizacyjnej: Departament Infrastruktury
Teleinformacyjnej, Departament Rozwoju Rejestrów, Centralna Ewidencja Pojazdów
i Kierowców, (podzielony później na Departament Centralnych Ewidencji Administracji
Publicznej oraz Departament Spraw Obywatelskich). Wreszcie, w 2008 roku Departament
Rozwoju Rejestrów oraz Departament Centralnych Ewidencji Administracji Publicznej
scalono w jeden Departament Centralnych Ewidencji Publicznych. Rok później miała
miejsce kolejna reorganizacja. Departament Spraw Obywatelskich pozostał przy swoich
obowiązkach. Zadania reszty departamentów przejęła jedna komórka - Departament
Ewidencji Państwowych i Teleinformatyki.
Okres analizy obejmuje statystyczne zestawienie ilości pism wpływających do
wyżej wymienionych departamentów i wychodzących od 1991 do 2009 roku. I tak,
wolumen ilościowy przedstawia się następująco.
649
Warto opublikować również dane statystyczne w zakresie ilości pism przychodzących i wychodzących
z głównej siedziby ówczesnego MSWiA, przy ul. Batorego 5 w Warszawie, nie obejmujące jednak liczby
korespondencji wpływającej bezpośrednio do komórek organizacyjnych Ministerstwa usytuowanych
w obiektach przy ul. Wspólnej, Pawińskiego i Domaniewskiej. Dane obejmują okres od 2008 roku do czerwca
2009 roku. Obsługa korespondencji prowadzona przez Ministerstwo za rok 2008: ogółem zarejestrowano
141 343 pism z instytucji rządowych i pozarządowych, w tym 10 przesłanych elektronicznie poprzez e-PUAP.
Obsługa korespondencji prowadzona przez Ministerstwo za rok 2009: ogółem zarejestrowano 113 496 pism
z instytucji rządowych i pozarządowych, w tym 5 przesłanych drogą elektroniczną poprzez e-PUAP. Obsługa
korespondencji za styczeń 2010: ogółem zarejestrowano i przekazano do komórek organizacyjnych 8,292 pisma
z instytucji rządowych i pozarządowych, w tym 741 listów od osób prywatnych (213 przesłanych drogą
elektroniczną e-mail) i 59 korespondencji zagranicznej (5 przesłanych drogą elektroniczną); wysłano 111
korespondencji i przekazano wg właściwości do instytucji rządowych i samorządowych 8; w BKSiO
zarejestrowano ogółem 679 pism, w tym 5 zastrzeżonych. Za luty 2010 r. odpowiednio 9,838 pisma (22
przesłanych drogą elektroniczną), 505 listów (235 przesłanych drogą elektroniczną e-mail) i 23 korespondencje
zagraniczne (6 przesłanych drogą elektroniczną); wysłano 75 i 12; w BKSiO zarejestrowano 493 pisma, w tym 9
zastrzeżonych. Za marzec 2010 r. odpowiednio 12 i 179 pism (18 elektronicznych), 628 listów (253
elektronicznych) i 37 korespondencji zagranicznych (10 elektronicznych); wysłano 102 korespondencje
i 3 maile; w BKSiO zarejestrowano 625 pism, w tym 6 zastrzeżonych. Za kwiecień 2010 r. – 10,608 pism z (25
elektronicznych, 2 przesłane przez e-PUAP), 460 listów (194 elektronicznych) i 39 korespondencji
zagranicznych (13 elektronicznych); wysłano 74 korespondencji i 3 maile; w BKSiO zarejestrowano ogółem 625
pism, w tym 13 zastrzeżonych. Za maj 2010 r. 11,903 pisma (31 elektronicznych), 3 przesłane przez e-PUAP),
859 listów (560 elektronicznych) i 41 korespondencji zagranicznych (26 elektronicznych); wysłano 97 w BKSiO
zarejestrowano 575 pism, w tym 12 zastrzeżonych. Za czerwiec 2010 r. – 11,056 pism, wysłano 104 i 3 maile;
w BKSiO zarejestrowano 635 pism, w tym 36 zastrzeżonych. Od lipca 2010 wdrożono elektroniczny obieg
dokumentów w zakresie przyjmowania i wysyłania korespondencji. Opracowanie własne na podstawie danych
uzyskanych z urzędu.
310
Tabela 11. Liczba pism przychodzących i wychodzących w Departamencie
Ewidencji Państwowych i Teleinformatyki MSWiA w latach 1991-2009
Rok
Ilość pism przychodzących
i wychodzących
1991
1119
1992
brak danych
1993
1603
1994
1674
1995
1717
1996
1632
1997
4194
1998
2991
1999
8126
2000
7951
2001
12698
2002
6091
2003
18732
2004
20597
2005
13337
2006
106286
2007
149411
2008
110094
2009
67732*
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zebranych w Departamencie Ewidencji Państwowych
i Teleinformatyki MSWiA
* W 2009 Wojewódzki Ośrodek Informatyki w Poznaniu przejął wnioski o udostępnianie danych z ewidencji
pojazdów oraz Biuro Administracyjno-Finansowe MSWiA przejęło sprawozdania z opłat ewidencyjnych
wpływających na fundus